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A Study on the Background of Implementation of Public Assistance

연구보고서 2011-23 공공부조정책내용과집행의상호조응성분석 - TANF 의배경과그집행의특징 - 발행일저자발행인발행처주소전화홈페이지등록인쇄가격 2011 년 12 월이현주외김용하한국보건사회연구원서울특별시은평구진흥로 235( 우 : 122-705) 대표전화 : 02) 380-8000 http://www.kihasa.re.kr 1994 년 7 월 1 일 ( 제 8-142 호 ) 대명기획 7,000 원 c 한국보건사회연구원 2011 ISBN 978-89-8187-799-6 93330

머리말 사회정책에대한관심이높아지고그예산규모가커지면서사회정책을효과적이고효율적으로집행하는것이핵심과제중하나로부상하였다. 과거에는정책기획단계의제반논의가정책의내용을중심으로한정되었다면최근에는정책을어떻게집행할것인가에대한논의가활발하다. 하지만정책의배경이나정책의내용등에대한고려가전제되지않은상태로사회정책의집행이고립적으로검토되고설계되는기이한현상을경험하여왔다. 정책의집행은정책의이념적 정치적배경이나이러한배경이반영된정책의내용에따라설계되어야한다. 그럼에도불구하고사회정책의집행은진공상태에서중립적인답이존재하는것처럼다루어져왔다. 본연구는사회정책의집행이그배경과, 그리고해당정책의내용과조응하는것이며, 조응하는것이어야함을확인하려는동기로시작되었다. 사회정책중상대적으로이념적배경으로부터민감한정책은공공부조정책이라할수있다. 특히미국과같이자유주의적전통이강한사회에서공공부조정책은항상사회정책중핵심적쟁점이되어왔다. 본연구는 1996년복지개혁이후의미국공공부조정책의집행을중심으로정책의배경과정책, 그리고집행의조응관계를분석하였다. 앞으로도공공부조정책의집행을둘러싸고그개선안들을마련하여야하는사회적요구에직면하게될것이다. 본연구는정책집행에대한이해와정책집행의대안을마련하고자하는여타의시도에새로운

인식, 접근의기회를제공할것이라기대된다. 본연구는본원의이현주연구위원책임하에서울대행정대학원의금현섭교수, 미국일리노이주립대박정민교수, 부산대황보람교수, 그리고본원의박수진연구원의공동연구로수행되었다. 본고를세심하게읽고귀중한의견을주신원외의김영종교수, 김용득교수, 진재문교수와원내의강신욱연구위원, 강혜규연구위원께감사의마음을전한다. 끝으로본보고서의내용은저자들의개인적인의견이며본원의공식적인견해가아님을밝혀둔다. 2011 년 12 월 한국보건사회연구원장 김용하

목차 Abstract 1 요약 3 Contents 제1장서론 : 연구문제와연구의개요 11 제1절연구의목적 11 제2절연구내용과연구방법 15 제3절선행연구의분석경향과본연구의의미 18 제4절분석틀의구성 20 제 2 장미국공공부조정책의변화 25 제 1 절복지개혁및 TANF 의개요와특징 25 제 2 절복지개혁이전공공부조제도관련현황 43 제3장미국 TANF의이념적 정치적배경 57 제1절 PRWORA의이념적배경및특징 59 제2절의회정치와 TANF의형성 69 제3절대통령과주지사의영향력과 TANF의형성 84 제4절이념의정치, 담론의정치, 그리고 TANF의형성 89 제4장공공행정의기조변화 101 제1절레이건행정부의행정개혁 104 제2절클린턴행정부의행정개혁 109 제3절분야별행정체계의변화 116

제5장 TANF의집행과특징 131 제1절공공부조정책집행의사례비교 131 제2절정치적배경과복지개혁집행 : 위스콘신의사례 141 제3절공공부조집행의주된변화 149 제 6 장우리나라공공부조집행의이슈와미국경험의시사점 163 제 1 절미국공공부조집행과관련요소의조응 163 제 2 절한국공공부조집행에대한시사점 170 참고문헌 187

표목차 Contents 표 2-1 미국의 PRWORA 전후공공부조제도특징비교 35 표 2-2 1992 년 ~1998 년인구대비 AFDC/TANF 수급자비율 48 표 4-1 미국연방정부공무원의규모변화 119 그림목차 [ 그림 1-1] 공공부조정책집행영향요인 22 [ 그림 2-1] 1936년 ~2009년미국공공부조수급가구및수급자규모의변화 49 [ 그림 2-2] 1971년 ~2009년미국실질 GDP 성장률과공공부조수급자수변화 49 [ 그림 2-3] 1992 년 ~1998 년수급자분류에따른근로참여비율변화 50 [ 그림 2-4] 1969년 ~1994년수급자혼인상태비중추이변화 51 [ 그림 2-5] 1969년 ~2009년수급자혼인상태비중추이변화 52 [ 그림 2-6] 미국공공부조수급자의인종구성변화 54 [ 그림 4-1] 미국연방정부총인력변화추이 118 [ 그림 4-2] 미국재정수지및적자비율의변화 121 [ 그림 6-1] 미국공공부조집행과배경의이해 164

Abstract A Study on the Background of Implementation of Public Assistance This study analyses features in implementation which are corresponding to the background including ideological inclination, political context, and administrative basis of public assistance. The purpose of this research is to provide intelligence to consider in the way of developing new implementation model for public assistance in Korea. After welfare reform in 1996, TANF replace AFDC as a main 1 public assistance in the U.S. This study is a case study of TANF, because implementation and the background of TANF cover so Abstract many aspects of debates about poverty and public assistance. This analysis showed ideological background including new liberalism, new conservatism, paternalism and new federalism committee occupied by Republicans have had an effect on the contents and implementation of TANF. Devolution, privatization, closer relationship between welfare, workforce development agencies, performance measures, performance based contracting, complicated application process, enhanced case management, computerization, and all features have been caused by ideological and political

backgrounds of TANF. Furthermore, these features have infringed the right for the public assistance of citizen. In Korea, a lot of political efforts have done to improve the implementation of public assistance. But every effort was made without consideration in the context of public assistance. In case, case management is selected as a important tool for the implementation of public assistance, corresponding between goal of the policy and the tool should be assured. 2 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석

요약 본연구는공공부조정책의집행을정책의이념적 정치적배경과일반공공행정의기조, 그리고정책내용과의조응관계속에서분석하고있다. 이분석을토대로공공부조집행을개선하기위한제시도에서고민하여볼시사점을찾는것을목적으로한다. 과거우리나라의공공부조정책집행은정책적지향이나정책결정과구분되는것이라여겨졌다. 그결과, 정책집행에대한대안의마련은정책의배경이나당시정부및지지적인연구진의이념적지향과관련이없는별개의선택인듯간주되었다. 하지만정책의집행은그정책의배경과정책자체로부터영향을받는과정이다. 본연구의분석틀은이러한관계를전제로구성되었다. 한사회의이념은정치와정책, 그리고행정의기저에영향을준다. 또한이념과정치로부터영향을받은정책의내용과일반공공행정의기조는공공부조정책의집행에영향을준다. 연구에서는이러한제요소들간의관계에조응성이라는개념을사용하였다. 조응성이란하나의특징이다른요소의특징을유발하는관계, 하나의변화가다른요소의변화를초래하는관계를의미하고자사용한개념이다. 또한조응성이란이렇게영향을주고받는관계자체를의미할뿐아니라특징이나변화가서로같은성격으로나타난다는점을의미하기도한다. 본연구는 1996년전후, 미국공공부조정책의집행을분석의사례로하였다. 미국은개인책임에대한강조가강한역사적, 사회적배경 3 요약

을가진국가로빈곤에대한제정책의변화시기마다이러한개인책임에대한입장차이가분명하게드러나곤하였다. 1996년의복지개혁으로이점이극적으로강조, 현실화되었다. 본론의앞부분제2 장에서는미국공공부조정책이 1996년복지개혁이후어떻게변화되었는지를정리하였다. 복지개혁이후 AFDC를대체한 TANF는수급자들에게근로의욕을고취시키고취업과관련된활동에투자하도록지원하고, 수급자들의행태를변화시켜궁극적으로는수급자들의자활을도모하는것을목적으로한다. 이를위해포괄보조금제를도입하여주정부의자율성과책임성을증가시키고, 일생동안의수급기간을최대 60개월로제한하였으며모든수급자에게근로요건이부과되었다. 취업을촉진하기위한근로관련활동에불참할경우주어지는벌칙이강화되었으며아동보육및부모의보호의무가강화되었고혼외출산및낙태를억제하는한편결혼을촉진하여완전한가정을이루게하는것이주요내용으로포함되었다. TANF는빈곤계층의복지 4 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 수급권을폐지하고한시적으로필요한시기에만급여를지원한다는점에서이전의 AFDC와는본질적으로다른제도였다. 1996년복지개혁의이전에는 AFDC로인한복지의존의문제가이슈화되었고, 수급자규모가증가하였다. 이밖에수급자중미망인의규모는감소하고미혼모등바람직하지않다고여겨지는가족유형의규모가증가하고유색인종의수급비중이증가하는상황에대한비판이고조되고있었다. 한편공공부조의비용부담으로각주정부들은연방정부로부터예외조항 (waiver) 을허용받는사례가증가하고있었는데이주정부의자체적인대응방안은수급기간의제한등복지개혁의방향과같은지향의것들이었다. 미국 TANF의이념적 정치적배경을보면신자유주의, 신보수주의, 가부장주의, 신연방주의등으로요약된다. 자유주의적정치문화, 약한

노동계급, 분권적연방제도, 보수양당구조, 중산층에대한여론의민감성등으로 1990년대부터미국에서는신자유주의가비교적강력하게대두하였다. 신자유주의는개인과지역의자율성, 민간과시장기제의강화및공공부문으로의적용, 근로윤리의강조, 근로의강제, 수급기간의제한등으로구체화되어복지개혁에반영되었다. 보수주의이념의핵심은젠더, 인종및민족, 혹은계급등개인간의내재적차이와긴장의존재를수용하고있는데가부장적가족주의와밀접하게연관된다. 가부장주의는빈곤의원인으로빈곤층의결함을지적하고, 유색인종과이민족들의건강하지않은생활양식을비난하여, 대안으로가족형성및유지, 건강한결혼, 부의부양의무강화, 여성의남성가장의역할전제등을강조하였다. 신연방주의는연방정부의규모와권한을축소하고대신주정부의권한을늘리는것을지향한다. 신연방주의는국수주의적이념과결부되면서사회적보호에서이민자에대한엄격한제한이나배제등의경향을보인다. 복지개혁당시정치적역학을보자면공화당의주도로분점정부의전통이약화된상황에서공화당의공공부조개혁의지가선거전과맞물려강화되었다. 선거에서의불리함을피하기위한민주당내보수경향집단, 신민주당이공화당의입장과타협하면서, 그리고주지사의주정부에대한부담을줄이려는개혁안이가세하면서복지개혁은완결된다. 복지개혁당시, 미국의공공행정기조도변화중에있었다. 신자유주의를바탕으로하는신공공관리론이확산되어각종개혁이이루어졌다. 개혁은과거대비, 정부조직보다정부운용의개혁을초점으로하면서한층체계적으로진행되었다. 분권, 성과중심의행정, 공무원인력감축, 일선관료의역량과재량을강조, 공사행정의차이보다유사성강조, 시장 민간기법의도입추진등이개혁의구체적내용이되었다. 미국공공부조집행에서도당연이러한배경의제변화들이반영되었 5 요약

다. 각주별로자율성이주어져주의정치적배경에따라정책의집행이다소차이를보이지만미국전지역을관통하는공통적인집행특징을갖고있다. 주정부로 TANF의집행에대한권한이양이, 그리고일부주에서는주정부이하의지역으로권한이재이양이되는현상이나타났다. 주에따라모델은다르지만공히전주정부에서공공부조집행에서고용과의연계가강화되었다. 일부주정부는복지급여와고용서비스의제공을주관하는조직과사무소의통합을시도하기도하였으며대부분의지역에서적어도연계의강화를위한절차의변화등조치가이루어졌다. 또한지역에따라수준의차이가있지만 TANF의집행에서민영화가강화되었다. 대상자선정까지민간기관으로이관된지역도있다. 민영화가이루어지면서 TANF의집행에참여하는기관의수가늘어났다. 주정부와급여및서비스제공기관은성과를중심으로평가, 계약이진행되었다. 성과는대개양적지표를중심으로구성되어민간기관들이수급자선정에서유리한사례만적격한것으로판정하는등의부 6 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 작용을초래하기도하였다. 이밖에도수급자규모를줄이려는의도로신청과정에추가적과정이붙기도하였는데예를들어사진촬영, 지문, 가정방문등신청과정을복잡하게하고신청자의불편을가중하여수급자의접근성을저해하는요소들이이에해당된다. 이밖에도사례관리가강화되어일선요원의근로조건부과등전반적자유재량이증가하였다. 사례관리자는적격성뿐아니라수급자의행태변화까지관여하기를요구받았다. 인력이증원되지않고사례는줄지않으며추가적업무가증가하면서일선에서는전산화의추진을필요로하였다. 하지만전산화는수급자의조건부과, 적격성심사의엄격성, 부정수급모니터링과관련하여더많이활용되며전인적접근을방해한다고비판받기도하였다. 1996년공공개혁으로공공부조수급자의수가감소하고, 근로참여도

증가하여정책의목적이달성된것으로평가되기도하지만공공성저하에대한비판적지적이확산되고있다. 비판의핵심은이러한방식의집행변화가결국빈곤층의권리를부정, 시민권의보장을불안정하게하였다는것이다. 우리나라공공부조제도에서는 2000년이후수급권이인정되기시작하여현재유지되고있다. 당시외환위기와이로써빚어진대량실업, 빈곤층의근로의지에대한이해의변화가수급권인정의배경으로작용하였다. 우리나라빈곤층에대한국가의보호가기본권으로인정받는지에대한논쟁은아직계속되고있지만공공부조는분권대상에서빠졌고수급권리가유지되고있다. 하지만공공부조제도중자활사업은고용서비스와함께지방분권에대한논의가사라지지않고진행중이다. 근로와공공부조수급의유관성을유지할경우분권에대한주의가필요하다. 자활사업은현재민영화가진행된상태에있다. 그리고취약인구집단에대한고용지원에서민영화는더욱가속화될가능성이있다. 이러한민영화의선택에서미국의 TANF 집행이초래하였던부작용, 수급자의편향적선택이나, 이윤추구의프로그램운영등에대하여집중점검해야할것이다. 성과중심의평가는우리나라공공부조중자활사업에도적용중에있다. 이러한평가로정서적지원이나건강한근로유지와같은자활사업의주요한의미들이사상되지않을까주의할필요가있다. 공공부조의집행에서가장빈번하게중립적인답안으로거론되는사례관리와전산화도그주된목적이무엇인지, 당시의정책적지향과함께검토하여볼일이다. 사례관리그자체로는선이라말하기어렵다. 활용의목적과, 자유재량과같은전제의확보여부가고려되어야할것이다. 7 요약

01 K I H A S A 서론 : 연구문제와연구의개요

제 1 장서론 : 연구문제와연구의개요 제 1 절연구의목적 정책집행이라는개념은다양하게정의되어왔다. 가장단순하게정책집행을정의하면 정책의내용을실현시키는과정 (Anderson, 1984) 이라할수있다. 프레스맨과월다브스키 (Pressman & Wildavsky, 1984) 는 목표설정활동과목표달성활동간의상호작용 이라정의하고있고, 반메터와반호른 (D. Van Meter & C. Van Horn, 1975) 은 정책결정에서미리설정된목표를달성하기위한정부부문및민간부문의 개인이나집단이행하는활동 이라정의하여정책집행의단일방향성을강조하기도하였다 ( 이철수외사회복지학사전 Blue Fish 2009 참조 ). 정정길외 (2003) 은정책집행이란 정책의내용을실현시키는과정으로정책목표와정책수단으로이루어진정책에서집행 (implementation) 이란정책수단을실현하는것 이라정의하여정책수단을강조하기도하였다. 개념정의에서일부의차이가있으나정책집행은정책이실제활동으로옮겨지는과정과활동, 그자체를초점으로한다는점은대동소이하다. 또활동으로옮기는과정에는정책수단이포함되는것이기도하다. 정책집행은정책결정과정을통해만들어진정책을시행하는것을말한다. 결정과정을통해얻어진정책속에포함되어있는수많은정책수단과계획들은집행작업을거쳐현실로나타나야만원하는목표를달성할수있고, 정책이대상으로하는문제를해결할수있다. 이러한점 11 제 1 장 서론 : 연구문제와 연구의 개요

에서정책의집행은정책의목표달성에매우중요한요소이자과정이다. 정책의집행은매우복잡한과정이자활동이다. 정책집행은정책이결정되는시대와상황의이념적 정치적배경과같은거시적요소들로부터영향을받을뿐아니라일선의사무소와인력등미시적요소들로부터영향을받기때문이다. 단순하게요약하자면정책집행에영향을미치는요인은정책이기획된시대, 대상으로하는문제의성격, 정책의내용, 집행의환경과맥락, 집행기관이나인력의성격등을포괄한다. 하지만사회정책분야에서행정은기술적이고가치중립적인선택으로간주되는경향을보여왔다. 특히우리나라의공공부조정책을어떻게집행할것인가와관련된논의는이러한경향이강하였다고본다. 결과적으로정책내용이나이러한정책내용의기반이된이념또는가치와는무관한가장효과적이고효율적인수행모델로서의답이있고, 그답을찾으려는시도만있다면정책집행의제반문제나결함이해결되는것으로여겨졌다. 이러한입장은정책의집행을집행기관의구조와기능, 12 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 인력의배치등으로한정하여기획하려는각종미시적모델들을개발하는방향으로나타났다. 최근정책집행에대한관심이높아지고있지만여전히연구는모델개발에한정되고, 제안된모델의성격이나정책배경과의조응성등에대해서는충분히검토되지않고있다. 정작정책을개발하는단계에서는정치적, 이념적지형에대한고려와이를기반으로한논쟁이있었음에도불구하고정책의집행으로주제가넘어오면이러한진지한논쟁을거의찾아볼수없게된다. 우리나라에서는과거 10 여년전부터 사회복지전달체계 라는다소모호한개념이활용되면서공공부조의집행에대한논의가늘쟁점이되어왔다. 이는과거대비사회정책이확장되면서사회정책의목표를달성하는데집행이중요한고리임을인식하게되었기때문이다. 증가한예산규모만보아도이러한정책의집행에서효과와효율의문제를중

요시하지않을수없었던것이다. 하지만공공부조집행에대한대부분의연구와논의들은필요한집행모델, 전달체계모델을개발하는데급급하였다. 모델의개발에앞서모델에서선택할여러가지선택지들이어떠한의미를지니는지에대한분석은거의찾아보기어려웠다. 다른정책들과마찬가지로공공부조정책의집행 (Policy implementation) 은그정책의내용과정책내용에영향을미치는이념, 가치로부터영향을받는다. 따라서이러한점들이고려되어야만비로소정책수행을정확하게이해할수있다. 공공부조정책은빈곤, 근로빈곤의문제에대응하는가장핵심적인정책으로서사회적가치의충돌을극적으로보여주는정책영역이기도하며, 이러한점에서공공부조정책의집행은정책배경, 정책내용과의관계를살피는데유용성이크다. 본연구는미국을대상으로공공부조정책의집행을분석하고있다. 본연구는왜미국의공공부조에주목하는가? 미국의사회복지제도에있어서가장큰특징은선진산업국가중가장뒤늦었을뿐아니라국가 의간섭영역을최소화하는잔여적복지에기초하고있다는점이다. 이러한상황에서중산층이상의수혜자를대상으로하며기여금중심으로운영되는사회보험의경우상대적으로정당성과안정성을부여받고있지만, 빈민및사회적약자를대상으로조세에의해재원이조달되는공공부조의경우 ( 예를들어, Old Age Assistance, SSI, AFDC, Medicaid, Food Stamp, Housing Assistance 등 ) 는그렇지못하다. 1960년대이후연구자들사이에근로빈민을지원하여야한다는동의가형성되었지만그럼에도불구하고근로가능빈민에대한지원은민감한논쟁에서벗어나지않았다 (Garfinkel, 1979: 9). 즉, 개인의자조와국가개입의자제를기본으로하는미국의정치적이념기반에있어서공공부조의역할과의미, 그리고이에따른수급범위와수준의변화는미국정부의사회복지에대한태도를간명하게살펴볼수있는렌즈가될 13 제 1 장 서론 : 연구문제와 연구의 개요

수있다. 특히, 60여년간의역사를가지고있던 AFDC의폐지와 TANF의도입은바로이러한의미에서중요한사례가될수있을것으로여겨진다. 미국은개인의책임에대한강조가강한역사적, 사회적배경을가진국가로빈곤에대한제정책의변화시기마다이러한개인과정부의책임간의입장차이가분명하게드러나곤하였다. 1970년대까지빈곤에대한사회적, 공공의책임이안정화되었던것과비교하여 1980년대부터쟁점이되기시작한개인책임의부활은 1996년의복지개혁으로극적으로강조, 현실화되었다. 이러한배경에서본연구는 1996년전후, 미국공공부조정책의집행을분석의사례로하였다. 이와더불어이시기공공부조집행은과거와달리그집행의중요성이충분하게인식되어치밀하게기획되어졌다는점에서도분석대상으로서중요성을갖는다. 미국내에서주로 1980년대부터행정의중요성이재인식되었다. 과거정책의개혁과그실행을추진하면서미국의학자들은법 / 정책과현장의 14 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 집행사이에는불일치가존재하고일선인력의행태가복지프로그램의목적달성에매우중요하다는사실을알게되었다 (Lurie, 2006: 2-3). 정책집행에대한분석, 이해에서관련요소들과의관계, 맥락을고려하는것이중요함에도불구하고정책내용과집행의관계, 정책의역사와함께변화되어온행정의역사등에대한기초적인연구가부족하다. 편향된모델개발일변도의조급한연구경향이자칫정책의목적과유리되어정책의내용과무관한, 또는정책적이상과거리가먼집행모델의개발을결과할위험도적지않다. 이러한배경에서본연구는공공부조정책의지향에따라어떠한정책집행방식이채택되었는지에대하여고찰하고이러한선택이어떠한결과를가져왔는지를살펴봄으로써정책내용과행정의조응성을파악하고자한다. 그리고특정정책집행방식의선택이어떠한부수적효과

(side effect) 를결과하였는지도고찰하고결과적으로정책내용과관련지어행정의각요소가의미하는바를찾고자한다. 예를들어분권화나민영화, 사례관리등의정책집행방식이공공부조정책의정책배경이나내용과어떻게관련되는지, 기저에는어떠한기전이작용하는지를살피고결과적으로정책집행의선택지들이갖는의미, 잠재적영향들을정리하여보고자한다. 제 2 절연구내용과연구방법 1. 연구내용 본연구는공공부조정책의집행을미국의 1996 년이후대표적인공 공부조정책인 TANF 를중심으로분석하고있다. 미국공공부조제도 의집행과그배경, 영향을분석하기위하여본연구는크게 4개의부분으로구성되었다. 첫번째부분은제1 장서론으로연구문제와선행연구에대한검토, 연구방법과분석틀의구성등연구의개요를다루었다. 두번째부분은미국공공부조정책과집행의배경을다룬부분으로제2 장에서 4장까지로구성되었다. 제2 장에서는우선미국공공부조제도가 1996년을기점으로어떠한변화를겪었는지를정리하였다. 변화의개요와변화가있기바로전의공공부조제도의현황을정리하였다. 제 3장과제4 장은공공부조정책과집행의배경이되는이념적 정치적배경과공공행정의특징을다루었다. 제3 장에서는 1996년미국의대표적공공부조제도인 TANF의이념과정치지형의변화를정리하고분석하였다. 이와더불어이념과정치지형의변화에영향을준학자군에대해서도논의하였다. 제4 장에서는공공부조정책의집행에영향을준미국공공행정을 1996년즈음을중심으로분석하였다. 주로신자유주의적 15 제 1 장 서론 : 연구문제와 연구의 개요

행정개혁의내용과특징, 그로인한구체적행정의변화경향이다루어졌다. 세번째부분은미국공공부조정책의집행에대하여분석하였다. 제 5장에서 1996년이후 TANF의집행이어떠한방식으로이루어졌는지, 그특징이무엇인지에대하여논의하였다. TANF 집행의구체적내용을일부주정부의집행사례를활용하여살펴보았고각주정부의정치적배경과그로인한집행의차이를정리하였다. 한편주정부의차이를넘어서는 TANF 집행의공통점을이슈별로정리하여그특징의이해를도왔다. 마지막으로본연구의네번째부분은결론에해당하는데, 제6 장에서는집행과정책배경의조응성에대한정리를한후우리나라공공부조집행에서그간무엇이이슈가되어왔는지, 미국의경험이우리에게주는시사점이무엇인지를정리하였다. 제6 장의앞에서는본론에서논의한제도와이념적 정치적배경, 그리고공공행정의특징이공공부조의 16 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 집행과어떻게연관되는지를정리함으로써각측면의상호유관성, 조응의내용을재확인하였다. 이부분은공공부조정책의집행에서제선택의의미를다룬것이라하겠다. 그리고결론에서는한국의공공부조집행에서거론되었던구체적선택지들의의미를중심으로그의미에대해서도적시하였다. 2. 연구방법본연구는미국공공부조제도의집행과배경등을분석하기위하여주로문헌등의자료를수집하고내용을분석하는방법을사용하였다. 분석대상국가의공공부조정책과행정에대한제자료를수집하였는데, 다른정책관련자료보다행정에대한, 특히일선행정, 정책집행에대한자료의수집은어려운점들이많다. 따라서주로문헌이나온라인

자료를수집하면서미국현지의연구진과의협력을유지하였다. 예를들어정치적배경, 또는정책집행과관련된과거자료에대한접근은쉽지않아서이경우해당국가의연구자및정보원의협조를구하며필요시해당국가의고서가구비된도서관등을방문하고사료를수집하였다. 일정시점이전의자료중저서의경우온라인으로자료를확보하기어려운경우가많으므로이자료들에대해서도해당문건을보관하고있는현지서고를방문하고이를수집하는것이더중요하였다. 수집된자료를기초로미국의공공부조와그배경, 최근의변화등을정리하였으며, 특히각영역들이어떻게연관되어공공부조집행에영향을주었는지를밝히는데초점을두어연구진간긴밀한논의구조를유지하여야했다. 앞서지적한바와같이이러한작업은자료를구하는것이쉽지않을뿐아니라내용에대한정교한연계, 분석이필요하여서연구의대상국가를확대하는것이어려웠다. 따라서본연구는미국을대상국가로하여주로최근의복지개혁시기의상황분석에초점을 두었다. 분석대상의내용이광범위한경우, 분석대상국가를여러국가로하여이를비교하고일반화를시도하는것은다년간의각국가별자료를축적한이후에서야가능할것으로보인다. 주요요소, 영역들간의관계를보다분명하게전달하기위하여일부내용에서는에피소드와같이역사적으로짧은시간의사건과의미를다루는정도에서머물지라도필요한경우분석의하나로포함시킬수있다는입장을수용하였다. 내용분석에서해석의정확성과풍부함을높이기위하여전문가의의견을수렴하는자문회의를개최하기도하였으며이러한과정은본연구의접근이갖는한계를극복하여연구의완결성을높이는데큰도움이되었다. 특히배경과정책집행의관계를이해하도록연구의내용을구조화하는데많은도움을받을수있었다. 17 제 1 장 서론 : 연구문제와 연구의 개요

제 3 절선행연구의분석경향과본연구의의미 1. 선행연구의개요 공공부조정책집행에대한연구중정책집행의배경이나정책내용과의유관성을살펴본연구는그리많지않다. 이성기 (1996) 과이현주외 (2005) 의연구가비교적복지정책의집행과정책내용, 그리고배경에대한고려를담고있으나전체적인구성에서이성기는정책내용에, 이현주외는정책집행의내부적구성에집중하여그배경에대한고려가상대적으로충분하지않고, 연결에대한시도도본격화되지않았다. 그럼에도불구하고이두개의연구는복지정책의집행에주변적요소들에대한고려가필요함을암시하는연구라하겠다. 공공부조정책의집행을정책의배경및내용과연관지어분석하는시도에시사점을제공할만한기존연구들은크게세가지정도로구분 18 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 해볼수있다. 하나는공공부조집행을위한모델개발과관련된연구이다 ( 강혜규외,2005; 김병국,2008; 김필두, 1996; 이재완, 2002; 조성남, 2007; 이현주, 2007 등 ). 우리나라에서진행된가장대표적인연구분야이며일명 공공부조전달체계 에대한개선을논의한연구들이다. 주로모델개발을위한실험에대한평가와기존모델의한계분석, 새로운모델의제안등이핵심내용을구성한다. 하지만각모델의배경이나맥락에대한논의의치밀성이부족하고정책집행의선택지와정책내용, 또는정책의지향, 배경등과관련을도외시하여, 정책집행을위한각선택지에대한입장이모호하다. 둘째, 행정의변화에주목하고행정의변화에대한역사적이해를시도한연구들이있다 ( 강창구, 2000; 김순은, 2003; 김순은, 2005; 이석원, 2002; 정무성, 2003; 정재욱, 2004 등 ). 이연구들은행정의배경에대하여고려하고있으나분석의범위를행정에만국한하는경향을

보여정책과의유관성을확보하는데에는다소소홀하다. 또는개별정책과의행정의관계를분석에포함하더라도근본적인배경에대한이해로확장하지않는경향이있다. 세번째관련연구분야는사회정책의변화또는지향과정책집행방식의변화에대하여동시에관심을갖고있는연구들이다 ( 김승현, 1998; 박경숙, 2003; 심재호, 1997; 이상일, 2004 등 ). 이연구들은국내외사회정책에대해다루고있지만주로정책집행, 행정의변화에더큰분석의비중을두고있다. 정책집행의특징과변화를분석의초점으로하는경향이있어서이연구들도정책집행에대하여사회, 정치적맥락이어떠한영향을미치는지에대해서총체적이해를하기에는어려움이있다. 2. 선행연구의한계와본연구의의미 지금까지의정책집행에대한연구가주로개선을위한모델을설계하고실험하며실험결과를바탕으로실행할모델을개발하는것이었으며사회정책, 공공부조행정에대한논의나연구가정책이념이나정책내용과의관련속에서다루어지지못하였다. 배경에대한논의를시도한연구도좀더근본적인바탕이되는이념이나정치등의영향에대해서는본격적인분석을보여주지못하였다. 최근외국에서는빈곤문제에대응하는데있어행정의중요성을강조하고있다. 결과적으로단지정책을집행하는후순의선택분야로서의행정을위치지우는것이아니라정책의설계에서행정을함께고려하는경향을보이기시작한다. 즉, 행정자체가정책이념을실현하는하나의주요고리로서적극고려되고있다. 이러한배경에서는당연정책집행이과거보다정책의이념적, 정치적배경으로부터더영향을받을가능성이높다. 19 제 1 장 서론 : 연구문제와 연구의 개요

본연구는기존의연구에서종합적으로다루어지지못하였던정책의이념, 정책, 그리고정책집행을분석에서함께포괄하고자하였다. 그리고이관계를보다선명하게규명하기위하여공공부조정책의성격변화가컸던시기를초점으로역사적접근을시도하였다. 본연구는이러한분석을통하여정책의집행이진공상태의이루어지는중립적인선택의결과가아니며기저에이념과정치등의역학이작용하는영역이라는사실을전달하고자한다. 제 4 절분석틀의구성 과거정책집행은관리기술로정책결정과구분되는것이라여겨졌다. 정책결정은가치의영향을받는과정이지만정책집행은가치나기타사 회적맥락에서다소유리된기술적과정으로보았던것이다. 이러한입 20 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 장에서정책의집행은정치적으로중립적이며주어진합리적답을가지고있다고인식하게된다. 하지만정책집행은정치적과정으로사회에제이념을반영한다는것이최근의정책집행을이해하는경향이다. 사바티에와마즈마니언 (Sabatier and Mazmanian, 1980) 은정책집행단계의영향요인으로환경적요인이중요하다는점을지적하였다. 환경적요인으로이해관계집단과통치자의지지요인이있다. 장기적인집행과정일경우이해집단과입법자및통치자들이정치적지지를유지하는것은더욱중요하다. 또한정부간집행관계에서충분한지원과인센티브를보유하고있지못한상위수준의결정자는하위의집행자와협상할수밖에없기때문에이러한요인은더욱중요하다고하였다 ( 이혜영외, 2004). 정책집행을연구하는대부분의연구자들은정책의집행에정치, 경제, 사회적조건이나공공의지지, 통치기관의지지등환경요인이영향을

준다는점을수용하고있다. 하지만이렇게추상적수준에서환경요인의영향을수용하는것과달리정책의집행은과거의관리기술론적접근 1) 에서와유사하게중립적인해법을가진문제로이해하는경향이아직도강하게남아있다. 이러한경향은다른어떤영역보다정책의집행을논하는정책영역에서정치적여건이나일반적행정의기조등환경요인을고려하지않고서로다른입장에서도같은해법을찾을수있다는자세를보이고있다. 한편더나아가정책집행은시행과정에서여러영향력이작용하여소기의목적을실현하는방향과달리진행될수있다는입장도등장하였다. 상향적접근방법에서강조하는바와같이정책집행일선의구체적집행과정으로정책기획당시의의도된집행과다른식으로수행될수있다는지적이다. 일선의주체, 조직이나인물의영향이정책의집행에영향을줄수있다는점은동의한다. 하지만본연구에서는아래분석틀에서점선으로표시한미시적요소의영향에대한논의는초점으로 다루지않는다. 정책이형성되는기저의가치, 이념, 정치등의영향을고려한집행의분석과논의가진행되어야정작집행이지향하는목표의달성을보증하기쉽고또한정책집행의선택도보다분명해질수있다는점에서정책의집행에대한거시적요인들의영향을초점으로분석을하였다. 이러한배경에서본연구의분석틀은아래의그림과같이구성되었다. 한사회의이념은정치와정책, 그리고행정의기저에영향을준다. 또한이념과정치로부터영향을받은정책의내용과공공행정의일반은공공부조정책의집행에영향을준다. 한편이념과정치는정책과행정일반의기저를통하여서뿐아니라직접정책집행에영향을주기도한다. 앞서언급한바와같이일선주체들의미시적변수들은본연구에 21 제 1 장 서론 : 연구문제와 연구의 개요 1) 박경효 (1990) 는정책집행자체가정치과정의중심적부분이라기보다는구체적으로정해지고합의된사업목표를실현하는기술적과정으로파악된다는점을강조하기도하였다.

서는분석에포함시키지않고있다. 그영향은인정하여도함께일선 주체의영향을분석할경우연구의논지가복잡하여지고흐려질위험이 있기때문이다. [ 그림 1-1] 공공부조정책집행영향요인 22 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 본연구에서는이러한제요소들간의관계에조응성이라는개념을사용하였다. 조응성이란하나의특징이다른요소의특징을유발하는관계, 하나의변화가다른요소의변화를초래하는관계를의미하고자사용한개념이다. 또한조응성이란이렇게영향을주고받는관계자체를의미할뿐아니라특징이나변화가서로같은성격으로나타난다는점을의미하기도한다. 공공부조의정책배경과정책의내용, 그리고정책의집행은조응한다. 그관계를인식하거나인식하지못하는차이는있으나대개조응하며이러한조응이전제될때야정책의목표가집행을통하여제대로달성된다. 하지만때로는정책의집행이정책의배경이나정책의내용을제대로반영하지못한채설계되거나또는설계될수있다는오해를사기도한다. 이러한경우정책은그목적한바를제대로달성하기어렵다.

02 K I H A S A 미국공공부조정책의변화

제 2 장미국공공부조정책의변화 제 1 절복지개혁및 TANF 의개요와특징 2) 1970년대후반대두된복지국가위기론은복지재정의압박을해소하고정책의효율성을증진시키려는노력을가져왔고, 이에대한해결책으로근로를전제로한공공부조의개념이복지개혁전략의중추적인수단으로이용되었다. 미국의경우 1996년기존의공공부조정책인 AFDC가 TANF로대체되어주정부가공공부조정책설계와재정운 영에막대한재량권을부여받았으며수급자의근로를촉진하는동시에이들의복지의존과복지재정의부담을줄일수있도록하는방향으로변화하였다. 본장에서는미국공공부조정책이 1995년복지개혁이후어떻게변화되었는지를정리하였다. 구체적내용은변화된공공부조정책과변화직전공공부조정책에대한문제인식을함께다루어공공부조정책의변화와특징을보다이해하기쉽도록구성되었다. 1. 제1차복지개혁 25 제 2 장 미국 공공부조정책의 변화 오랫동안논란이되어오던복지개혁에관한논쟁은 1996 년개인책임 및노동기회조화법 (The Personal Responsibility and Work Opportunity 2) http://www.acf.hhs.gov/programs/ofa/tanf/about.html 참조

Reconciliation Act: PRWORA) 이국회를통과하면서일단락되었다. PRWORA의주된내용은 1935년사회보장법의제정이후공공부조의중심제도였던부양아동가족부조 (Aid to Families with Dependent Children: AFDC) 와취업기회증진및기술훈련프로그램 (The Job Opportunities and Basic Skills Training: JOBS), 그리고위기지원 (The Emergency Assistance: EA) 을대체하는정책으로한시적요보호가족지원제도 (Temporory Assistance for Needy Family: TANF) 를도입한것이다. PRWORA의가장큰특징은이법으로복지지원에대한연방정부의법적권리인정 (federal entitlement to assistance) 은끝내고대신 TANF 시대를시작하였다는것이다. 빈곤계층에게복지수급권을부여하는공공부조제도가복지의존을불러온다는비판은꾸준히제기되어왔으나개혁논의가본격화된것은클린턴이 1992년대통령선거에서복지종식공약을피력했을때부터였다 (Haveman, 1997). 클린턴과민주당이밝힌복지개혁의내용은종래 26 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 의 AFDC에대한개혁뿐아니라적극적노동시장정책을강조하는흐름위에서취업유인강화및근로연계복지프로그램에서의훈련과교육의강화를포함하였다. 클린턴의집권이후각주는사회보장법의예외조항 (Waiver) 를통해근로의무를강화하는각종실험을시도한바있으며 1996년의 PROWRA의입법은위와같은권한이양이완결되는과정이라고볼수있다 ( 황덕순외, 2002). 이와같이 PRWORA의입법등을포괄하는복지개혁은복지프로그램운영에있어서근본적인변화를가져온것으로볼수있다. 기존의 AFDC가연방정부와주정부의연합프로그램 (joint program) 으로구성 유지되며, 개인이일정자격요건만갖추면수급권을제공하였던것에반해이를대체하게된 TANF는개인에제공되었던현금급여수급권을폐지하고포괄보조금 (Block Grant) 을연방정부가주정부에제공함으로

써주정부와지방정부가공공부조설계에대한재량권과책임의무를가지게되는변화를유발하였기때문이다. 이는복지급여수급규모의감소와복지의존감소, 근로활동참여증가및빈곤율감소라는성과를가져올것으로기대되었다. PRWORA는 1996년 8월공포되어 1997년 7월 1일발효되었지만이는 2002년 9월 30일까지만효력이있는한시적법안이었다. 2002년이후에도효력을갖기위해서는복지개혁법의재승인이필요했다. 이를위해당시부시대통령행정부는자활지향근로 (Working toward Independence) 제안서를통해근로연계복지이념을강화한재승인안을제시하였으나당시상원의회를장악하고있던민주당에의해 2002년 9월말까지통과되지못하였다. 이기간동안의회는 13차례의법안연장을통해 PRWORA의효력을이어나갔다. 2. 제도의개요 가. 제도의목적과특징 TANF는 ⅰ) 욕구를가진가구를지원하여그가구내아동들이그들의가정에서보호될수있도록하며, ⅱ) 대상자들이직업을가질준비를하고, 일하고결혼하도록하여의존을줄이도록돕는한편 ⅲ) 혼외임신을예방하고 ⅳ) 양부모 (two-parents) 가정의형성과유지를장려하는목적을가진다. TANF의특징은수급자들에게근로의욕을고취시키고취업과관련된활동에투자하도록지원하고수급자들의행태를변화시켜궁극적으로는수급자들의자활을도모하는것을목적으로한다는것이다.(Kaushal & Kaestner, 2001). 이를위해포괄보조금제도를도입하여주정부에게자율성과책임성을증가시키고, 일생동안의수급기간을 27 제 2 장 미국 공공부조정책의 변화

최대 60개월로제한하였으며모든수급자에게근로요건이주어졌다. 취업을촉진하기위한근로관련활동에불참할경우주어지는벌칙이강화되었으며아동보육및부모의보호의무가강화되었고혼외출산및낙태를억제하는한편결혼을촉진하여완전한가정을이루게하는것이주요내용으로설정되었다. 주된세부사항은다음과같다. 1) 포괄보조금제도도입및주정부자율성과책임성의증가 PRWORA의입법후 TANF 포괄보조금제도의도입에의해각주정부는자율적으로제도를운영할수있게되었을뿐만아니라수급자수감축및복지지출절감에매우강한유인을갖게되었다. 우선과거에는수급자수와복지급여가증가할경우자동적으로연방지원금이증가되어사례의수를줄일만한유인이없었다. 이에반해 TANF 체제에서연방정부는주정부에게일정한도의보조금만지원하게되고, 포괄보 28 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 조금이외에더이상의연방정부지원은엄격하게제한되었으며복지지출을절감할경우, 나머지는주정부의여유자금으로활용할수있게됨에따라주정부의지출증대욕구를제한하였다. 자세히살펴보자면각주정부에제공되는연방정부의자금은 PRWORA이후 2003년회계년도까지매년 164억달러수준에서고정되었으며각주정부에재원조달노력의무 (Maintenance of Effort: MOE) 가부과되어 1994년회계년도의공공부조관련프로그램에지출된예산의 80% 를각주정부에서새로운제도에추가적으로투입하도록하였다. 단이 MOE수준은각주의근로활동참여율수준의충족에따라 75% 수준으로감소될수있었다. PRWORA의중요한특징중하나는공공부조제도의설계에있어서주정부의자율성이크게증가하였다는점이다 (Meyer & Sullivan, 2001). PRWORA에의해 AFDC와 EA(Emergency Assistance),

JOBS는 TANF에의한포괄보조금으로대체됨에따라, 증대된자율성만큼주정부의책임성도증가하여, 앞서언급하였듯이공공부조제도의비효율적운영에따른부담은주정부가전적으로지게되었다. 복지개혁이전에는 AFDC와 EA에대해연방정부가수급자격기준과기간을설정하였으나복지개혁이후포괄보조금을이용해서연방정부의지침을벗어나지않는범위내에서아동이있는빈곤가구에대한복지제도를자율적으로설계하고운영할수있게되었다. 주정부는 TANF 자금을빈곤가구에대한지원및그들의정부지원에대한의존단절, 혼전임신율의감소, 양부모가정의구성이라는목적에만맞으면누구에게얼마나지원을할것인지를자율적으로집행할수있는권위및재량을부여받게되었고, 운영과정에서도재량권을부여받았다. 연말에예산이고갈된경우빈곤가구에대한지원을중단할수도있는것이바로그예이다. 또한각주정부는일생중수급기간제한을 60개월보다더짧게설정할수있으며주정부의일반예산안에서 5년이상현금 지원을할수도있고개개인의근로조건등에적합한활동 ( 직업훈련, 교육, 직업탐색등 ) 이무엇인지선택할수있다. 또한수급이후근로조건을 24개월보다더앞당길지도선택할수있다. 대체로, PRWORA 하의근로연계복지프로그램형성의목적은각주정부에각주별복지프로그램형성에상당한자율성을줌으로써넓은범주의조직적 계획적변화를가져오도록이끌었고증대된자율성과책임성에대응하여여러주정부들은수급적격성의기준, 수급기간제한및교육과직업훈련등다양한프로그램요소들을여러방식으로결합함으로써가장효율적인정책을찾기위한노력을전개하였다. 결과적으로각주와지방을아울러복지개혁이전시기보다아주폭넓은복지프로그램들이생겨났다. 29 제 2 장 미국 공공부조정책의 변화

2) 수급기간제한및근로와자활의강조 TANF의규정들은공공부조수급자들로하여금고용에필요한기술의연마와취업과관련된활동에투자하게하는유인책들을주요내용으로하고있으며, 수급자들의행태를변화시켜궁극적으로그들의자활 (self-sufficiency) 을도모하는데초점을맞춘다 (Kaushal & Kaestner, 2001). 이를위해수급기간제한 (time limits) 규정뿐아니라근로, 자활의강조와관련된근로조건부과 (work requirements) 와근로의무면제 (exemptions), 근로의무위반시제재 (sanctions), 가족상한제 (family cap) 등이포함된다. 가 ) 수급횟수와수급기간의제한 (time limits) TANF 제도는과거 AFDC 하에서평생보장되었던수급권을최대 60 개월이라는제한된기간에만보장하도록개정함으로써수급자수의 30 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 감소와수급기간의축소를도모하였다. 다만, 전체수급자중 20% 에한해서연장할수도있게하였고, 또한연방정부자금과구별되는주정부자체자금으로지원을계속할수도있게함으로써주정부로하여금연방정부자금기반의지급과주정부자체자금기반의지급을구별할수있는여지를부여하였고주정부별로자율권에기초해수급기간제한기간을 60개월보다적게책정하는것이가능하였다. 나 ) 근로조건부과 (work requirements) 근로능력자에게는현금급여의조건으로매주일정시간이상근로관련활동 (work-related activities) 에참여하는것을의무화하였으며각주정부로권한이이양되면서주정부차원에서취업유인을높이기위해서소득공제제도를강화하고자립을촉진하기위한개인개발계정제도등이확대되었다. 더불어각주정부로하여금 2002년까지최소 50%

이상의수급가정과 90% 이상의양부 (two-parents) 수급가정의구성원이근로에종사하게끔하도록의무화하고있다. 취업을촉진하며아동보육및아버지의보호의무를강화한것이다. 연방정부의지침을보면모든주는급여를수급한후 24개월이내에수급가구가근로하도록하며 2002 회계년도까지근로활동에참여하는가구의비중을 25% 에서 50% 까지끌어올려야하였다. 이는과거 AFDC 하에서는 JOBS 제도와연계되어 1994년에는비면제가구의 15%, 1995년에는 20% 가주당 20시간이상의 JOBS 활동에참여했던것과비교해볼때크게상승한기준이라고볼수있다. 단, 1995년당시 AFDC 수급가구규모를기준으로수급가구의감소율을계산하여이비율에해당하는만큼을근로활동참가율에서감소시켜주는제도인사례차감제도 (Caseload Reduction Credit) 을실행하였다. 수급자별근로활동참가여부판단기준과관련하여모든편부모수급가구에대해기본적으로주당 20시간, 양부모 (two-parents) 가구는주 당 30시간이상근로하거나 12개월을상한으로하는직업훈련, 지역사회서비스, 지역사회서비스참여가구를위한보육서비스제공등에참여해야한다. 단, 직접노동시장에취업하는것을촉진하기위해수급자의 20% 이상이훈련이나교육에참여하는것은허용되지않았다. 단, 6세미만의아동이포함된편부모가구인경우주당 20시간을적용하는한편양부모수급가구에게는주당 35시간을적용하고연방정부지원아동보육서비스를수급하는경우주당 55시간을적용하는방향으로조정되었다. 31 제 2 장 미국 공공부조정책의 변화 다 ) 근로의무면제 근로의무에대한강조는 AFDC 때보다강화되었으나, 대상자가근로 활동에참여하기어려운경우근로의무가면제될수있었다. 연방정부

의면제기준은 6세미만의아동을둔편부모가보육시설을찾지못한경우와 1세미만영아를돌보아야하는경우로한정적이나, 주정부별로근로활동참여면제조항은아동의연령기준이외에도다양한대상구분과조건이존재하였다. 대상자가장애및질병이있는경우나장애가구원을돌보는경우, 임신중인경우등에서근로의무를면제해주는주정부가있는반면, 아동의연령조항을 1세보다더낮추어 3개월내외로규정한주도상당했다 ( 황덕순외, 2002). 라 ) 근로의무불이행시제재 (sanctions) 만약근로의무가면제되지않은대상자가근로의무를이행하지않은경우제재조항을부과할수있다. 연방정부의조항에따르면근로의무불이행시공공부조급여액의전액혹은일부를삭감할수있다. 각주정부의규정에따르면일정기간부분적으로급여를삭감하는주정부가있는반면, 완전히급여를정지하거나평생급여를정지하는주도 32 존재한다. 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 마 ) 근로활동참가율미달시제재만약전체수급가구의 50% 이상이근로활동에참가하지않는주정부가있다면이경우첫해 TANF 포괄보조금의최대 5% 가삭감될수있으며미충족시계속해서삭감비율이 2% 씩증가하였다. 이와같이근로활동참가율조건을충족하지못하였을경우에주정부는 1994년당시복지급여지출의 75% 를복지급여지원활동에지출하도록하는규정인 MOE 의무비율을상향조정하도록벌칙을부과하였다. 만약상향조정된 MOE 의무비율을입증하지못하면그차이만큼포괄보조금이감소하여그차이는주정부자체재원으로메우게된다. 단 HHS( 보건복지부 ) 는특수한상황이나합리적인이유가있는주정부에게는이러한

제재의수준을낮추거나면제할수있었다. 바 ) 가족상한제 (family cap) 급여를받는가족이출산등으로가족수가증가한다해도, 현금급여 액수를증가시키지않는다. 사 ) 기타제도연방정부는 TANF를통해근로활동참여를강제하고수급기간을제한하여복지수급을억제하는동시에근로유인을강화하기위한제도들을실시하였다. 여기에는수급자의고용을촉진하기위한 EITC 제도를확충하는한편최저임금수준을인상하는방안이실시되었으며자립을촉진하기위해소득가운데일부를장기적인자립을위해사용하는경우이를급여액산정이나수급자격판정에서제외하는개인개발계정제도 (Individual Development Accounts: IDC) 등이확대되었다. 이밖에도 세액공제제도인 Work Opportunity and Tax(WOTC) 와 Welfare to Work Tax Credit(WtW) 제도등이실시되었다. 나. AFDC와 TANF의비교 AFDC는 TANF로대체되기전까지미국의대표적공공부조정책으로서부모로부터충분한도움을받지못하는아동이있는편부모가구에게현금급여를제공하는제도로, 부모의양육을제대로받지못하는아동을보호하고자하는목적을가진제도였다. AFDC의대표적인특징을살펴보면보호에필요한재정은주의부담에상응하여연방정부재원이무제한으로지원되었고연방정부가 AFDC의수혜요건을설정하면각주는그범위안에서급여수준을결정하였다. 일단수급권을획득하게되면명확한근로의무나수급기간의제한은없었다. 급여에는 33 제 2 장 미국 공공부조정책의 변화

주정부에따라결정되는빈곤가구들에게일정수준의현금소득을보장하는최대급여액 (Maximun benefit amount / Guarantee) 과근로를통해추가적인소득을올릴경우이소득의일정비율을급여에서삭감하는급여삭감률 (Benefit reduction rate) 이존재하였다. 위와같은조항들은근로의욕저하를유발하고복지의존을키운다는비판으로복지개혁과함께폐지되었다. AFDC와 TANF의가장뚜렷한차이점은수급권인정여부와급여내용의다양성, 그리고집행규칙및절차의보편성여부라하겠다. TANF의대표적인특징은사례관리자 (case manager) 를포함한다양한제도적양식 (mode) 에따라신청자의취업역량 (employability) 을평가하고이에따라수급여부및급여내용을결정한후, 계약을포함한다양한규칙및절차에따라제도가집행되는데있다. 반면, AFDC는 1935년사회보장법에의해신청자에대하여시민권과비교적표준화된자격조건에의하여수급여부를결정하고가족규모및구성특징을반영 34 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 하여급여크기와내용을결정하며비교적표준화된집행규칙및절차에의해급여를지급하는특징을갖는다. 더욱이 TANF는 AFDC와는달리어머니의연령및아동의결혼제도내에서의출생여부에따라그리고아동부양책임의수행정도에따라지급여부가결정되고지급기간역시한시적인특징을갖는다. 이러한 TANF의특징은 AFDC의모태라할수있는과부연금 (widow's pension) 또는어머니수당 (mother's aid) 에서도발견할수있는데, 신청자중경제적욕구및행태적기준에따라수급하기에 적절하다고평가된 일부에게주로주정부의재원과재량을바탕으로아동부양의책임을조건으로지급되는것이대표적인유사성이라하겠다. 반면 TANF는어머니수당과달리취업또는근로의의무수행역시수급조건에포함되어있다 (Trattner, 1994). AFDC와 TANF의특징을비교하면다음과같다.

표 2-1 미국의 PRWORA 전후공공부조제도특징비교 항목과거공공부조제도 (AFDC) PRWORA 이후공공부조제도 (TANF) 제도구성변화 재원조달 수급권 수급기간 근로요건 - AFDC는부모로부터충분한도움을받지못하는아동이있는가구에게현금급여를제공함. - JOBS: AFDC 수혜자에게고용서비스와훈련프로그램을제공함. - EA(Emergency Assistance): 보호를필요로하는가구에단기긴급서비스를제공함. - 연방정부는 AFDC와 EA의수혜요건과 JOBS의지침을설정하고각주는급여수준을결정함. - AFDC와 EA에대해주의비용부담에상응해서연방정부가무제한으로지원함. - JOBS는각주가상응하는비용을부담하는조건으로 1996년회계년도에 10억달러까지지원 - AFDC 하에서수급자격요건을충족하는가구는주에대해각주가설정한급여의수급권을가짐. - 수급자격요건을충족하는경우수급기간에제한이없음. - 1994 회계년도에 15% 의비면제가구원은주당 20 시간이상의 JOBS 활동에참여해야함. - 1995 회계년도에는 20% 로상향조정됨. - 1994 회계년도에양부모가구는 40% 이상이주당 16 시간이상의활동에참여해야하며, 1997 년까지 75% 로상향조정될예정이었음. - AFDC, EA, JOBS 를 TANF 로통합하고, 연방정부는각주에포괄보조 (Block grants) 를제공. 각주는이보조금과각주의재원을이용해서연방정부의지침에맞는제도를설계하여운용함. - 1996-2003 회계년도까지각년도의정액보조는 164 억달러로추정. 각주는이기간동안과거의지원수준을기준으로포괄보조금을받게됨. - 수급권은부여되지않으며, 각주는수급자격결정및급여에관한객관적기준을설정하게됨. - 연방정부지원에의한현금급여는평생 5년 ( 혹은주기준에따라이보다짧은기간 ) 으로제한됨. 각주는수급가구의 20% 의범위내에서이조항을적용하지않을수있음. 현금급여이외의지원서비스에는연방정부의지원금을사용할수있으며, 각주의재원으로는연방정부시한이상으로급여를제공할수있음. - 일반요건 : 2 년간급여를수급한가구에는주별제도에따라서근로를요구해야함. - 근로율 : 1997 회계년도에는모든가구에대해서 25%, 2002 회계년도까지 50% 수준으로매년점진적으로참여율이상향조정됨. 양부모가구는 75% 에서 1999 년 90% 까지조정됨. 이비율을충족시키지못할경우연방지원금삭감. 35 제 2 장 미국 공공부조정책의 변화

36 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 항목과거공공부조제도 (AFDC) PRWORA 이후공공부조제도 (TANF) 근로활동 - JOBS 에대한연방지원은이비율을충족시키지못할경우축소됨. - JOBS 에서면제되는경우는아프거나, 장애가있거나, 고령인경우, 3 세미만 ( 주에따라 1 세미만 ) 의아이가있는경우, 환자나장애가구원을돌볼경우주당 30 시간이상일하는경우, 프로그램이제공되지못하는지역인경우, 6 세미만의아동을돌보아야하고, 보육이지원되지않는경우임. - 주는초중등교육, ESI, 직업훈련, 직업준비및취업알선서비스를제공해야함. 주는다음가운데 2 가지의근로활동을수급자에게제시해야함. 구직활동, OJT, 근로보조, 지역사회일자리경험, 중등수준이상의교육은선택적으로제공가능. 양부모가구로근로활동에참여해야함. 수급요건이나연방법률변화이외의요인으로 1995년의수급자수보다수급자가감소할경우그만큼근로율요건은감축됨. - 근로시간 : 편부모가구의경우주당 20시간이상에서 2000 회계년도까지주당 30시간으로상향조정. 6세미만아동이있는경우에는주당 20시간도인정. 양부모가구의경우주당 35시간 - 면제 : 6세미만아동이있고, 보육시설을찾지못한편부모, 1세미만의아동의경우는면제뿐만아니라 12개월까지참여율계산에서제외할수있음. - 기타 : 양부모가구의경우가구주의배우자는연방정부의보육지원을받는경우주당 20시간이상의근로활동에참여해야함. 2개월이상지원을받으면서일을하고있지않으면서근로의무가면제되지않은경우에는주에서규정한지역사회서비스에참여해야함 ( 주는이조항을적용하지않을수있음 ). - 근로활동에참여한것으로평가되기위해서는위에서규정한시간이상보조되거나보조되지않은일자리에취업하거나, OJT, 근로경험, 지역사회서비스, 12개월상한의직업훈련 (vocational training), 지역사회서비스, 참여자에대한보육서비스에참여해야함. - 6주까지의구직활동 (4주이상연속은제한 ) 도포함가능하며, 전국평균보다 50% 이상실업률이높은지역에서는 12주까지인정가능. - 고용과연관된직업훈련 (job skills training) 이나고용과연관된교육, 중등교육 ( 고졸미만이거나동등학력인정자격 (GEI. Graduate Equivalency, Degree) 이없는경우 ) 에대한참여로인정가능함. 중등학교에재학중인 10대가구주도인정. 20% 이상의수급자가직업훈련 (10대

항목 과거공공부조제도 (AFDC) PRWORA이후공공부조제도 (TANF) 가구주의중등교육포함 ) 에참여하는것은인정되지않음. 제재를받은수급자 (12개월가운데 3개월이하 ) 는참여율을구하는분모에포함되지않음. 각주의재원조달노력의무 마약관련범죄자 제재 - 각주는연방에서지원한 AFDC, EA, JOBS 만큼을조달해야함. 그러나 AFDC 와 EA 는노력의무 (maintenance of effort) 는없었음. - JOBS 에대해서는주및지역이 1986 년에복지의존을피하기위해훈련, 고용, 교육에지출한수준이상을유지해야함. - 해당조항없음. - 각주가일반적, 혹은양부모근로관련활동참여율을충족하지못하거나, JOBS 의재원조달 ( 주에따라 60~70%) 을충족시키지못한경우, 연방정부의 JOBS 매칭지원율을 50% 로삭감. JOBS 지출의 55% 이상이장기수급자, 중등학력자격이없는 24 세미만수급자, 아동연령때문에 2 년이내의기간동안지원을받지못한수급자에게사용되지않은경우연방지원역시삭감됨. - AFDC 급여오류율 ( 자격심사에기초해서산정 ) 이전국표준을초과할경우각주에제재를가할수있음. - 각주는 1994 회계년도의 AFDC 지출및 JOBS, EA 보육을포함한관련지출의 80% 를유지해야함. 근로활동참여율을충족한경우 75% 유지필요. - 연방긴급자금을사용하기위해서는 100% 의 MOE 가필요함. - 입법이후마약관련범죄를저지를경우평생 TANF 및 Food stamps 수급이금지됨. 각주는이조항을채택하지않거나, 제재기간을제한할수있음. - 다음과같은제재가각주에부과될수있음. (1) 근로참여율을충족하지못할경우첫해에연방정액보조의 5%, 이후계속미충족시매년 2% 씩삭감 ( 상한 21%) (2) 보고의무미충족시 4% 삭감 (3) Income and Eligibility Verification System에참여하지않을경우 2% 까지삭감 (4) 재원사용오류에대해서해당분삭감 (DHHS가고의적인오류라고입증할수있는경우에대해서는 5% 까지삭감가능 ) (5) 아동보조강제기구에의해요청된제재를부과하지않았을경우 5% 까지삭감 (6) 아동보조강제관련성과가낮을경우 1~5% 까지점차적으로삭감 (7) 연방지원급여에대해 5년의시한을지키지못한경우 5% 삭감 (8) 보육시설을구하지못한 6세미만아동의부모에대한지원을계속하지못할경우 5% 삭감 (9) 대부및긴급자금지원요건미충족시제재부과, 제재를받은주는 37 제 2 장 미국 공공부조정책의 변화

38 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 항목 과거공공부조제도 (AFDC) PRWORA이후공공부조제도 (TANF) 해당부분만큼추가적인재원을조달해야 함. 개인별의무계획 10 대부모조항 가족수상한규정 부정출산억제장려금 각주별예외가능조항 의료부조보장 - JOBS에서는고용계획을마련함. - 각주는최초에각수급자의숙련수준을평가해야함. 각주는개인별의무계획 (Individual Responsibility Plan) 을요구하는것을선택할수있음. - AFDC 는 18 세미만의어머니인지의여부에관계없이수급자격을충족하는경우지원. 각주는저연령부모에게부모나법률적보호자, 혹은감독되는주거시설에서거주하도록하는것을선택할수있음. 18 세이상미취학 10 대는교육을받아야함. 성인감독주거를찾아주는것에대한규정은없었음. - 가구원수에상관없이새로운아동에대해 AFDC 급여를지원받음. - 해당조항없음. 그러나각주는수급자가가족계획서비스를요구한경우이를제공해야함. 이를충족시키지못할경우연방지원금이 1% 삭감됨. - HHS 장관은사회보장법 1115조에의해법취지에맞는시범사업에대해해당법의일부규정을적용하지않을수있도록승인가능함. 시범사업은연방정부지원금에대해비용중립적이어야하며, 엄격하게평가되어야함. - 이정책은 PRWORA에서도유지됨. - 연방의료부조법은각주의 - 미혼저연령부모는성인이나성인이감독하는주거시설에서같이거주해야하며교육혹은훈련에참여해야함. 각주는어른이감독하는주거시설을찾아주거나찾을수있도록지원해야함. - HHS 장관은다음의전략을수립해야함. (1) 미혼 10 대임신억제 (2) 적어도 25% 의지역이 10 대임신을억제하는프로그램을도입하도록보장. DHHS 는의회에매년이와관련사항의진척도를보고해야함. 1997 년 1 월 1 일이전에법무장관은강간억제및처벌을위한연구, 교육, 훈련프로그램을도입해야함. - 해당규정없음. - 각주의재량권에맡김. - 최근 2 년간의혼외출산이나낙태를이전기간보다감소시킨주에대해장려금을지급 - 성과가가장좋은 5 개주는 2000 만달러까지, 5 개주미만일경우 2,500 만달러까지. 장려금은 1999~2002 회계년도에지급됨. - 1997 년 7 월 1 일이전까지복지개혁시범사업을인정받은경우현금급여관련프로그램을해당시범사업에따라운용가능하도록 PRWORA 에규정함. - 각주의 TANF 수급자격과는무관하게, 새법은 1996 년 7 월 16 일이전의 AFDC 수급자격요건 ( 소득및

항목과거공공부조제도 (AFDC) PRWORA 이후공공부조제도 (TANF) 의료부조경과조항 아동보조 아동보육 의료부조프로그램이 AFDC 수급자에게적용되도록규정 - 이정책은 PRWORA에서도유지됨. - AFDC 수급자는근로를통한소득상승에따라복지수혜로부터벗어나더라도 1년간은의료부조를수급할수있음. 이조항은 1998년 9월 30일까지적용됨. 아동보조나배우자보조를통해복지수혜로부터벗어나는경우는 4개월간의료부조를지원받음. - 각주는아버지의무부과및 AFDC, 의료부조, Foster Care and Adoption Assistance 수급자및기타요청되는경우에대해아동보조를강제하는규정을마련해야함. 각주는아버지로부터징수된아동보조금가운데매월 50달러를해당가족에게전달해야함. - 두유형의아동보육재원이존재함. Title IV A : 복지관련아동보육수혜 : AFDC/JOBS, Transitional Child Care 와 At Risk Child Care Discretionary Child Care 재산 ) 에따라의료부조를제공해야함. 다만각주는근로관련의무를충족시키는데실패한성인에대해서는의료부조를중단시킬수있음. - 이외의의료부조수급자격은새법에서도변동되지않음. - 각주는완화된소득및재산요건이나방법을의료부조수급자격판정시사용할수있었으며, 1988 년 5 월 1 일의소득기준보다낮은기준을적용할수없음. 1996 년 7 월 16 일의소득기준으로부터동기간전국도시소비자물가상승률이상으로소득기준을상향조정할수없음. - 근로나아동보조, 배우자보조를통해복지수혜를벗어나는경우의의료부조지원조항은이전과동일하며, 적용시한이 2001 년 9 월 30 일까지로연장됨. - 각주는가족부조프로그램 (Family Assistance Program) 을지원받기위해서는연방기준에맞는아동보조강제프로그램을운영해야함. 수급자는아동보조를받을수있으며, 아버지의무부과를위한노력에협조해야함. 보조금의배분기준이바뀌어수급자가구는아동보조금수혜의우선권을더이상갖지않음. 아버지의무부과를위한노력에협조하지않는경우급여의 25% 이상이삭감됨. - 연방정부의지원은두가지로나뉨. - 1997~2002 회계년도에대해 139 억달러를승인하고주는약 12 억달러를매년지원받으며나머지는각주의매칭 (1995 년의료부조율기준 ) 에의해지원가능함. - 각주는 1994 년또는 1995 회계년도 39 제 2 장 미국 공공부조정책의 변화

항목 과거공공부조제도 (AFDC) PRWORA이후공공부조제도 (TANF) and Development Block Grant(CCDBG) - 취업한 AFDC 수급자 JOBS 또는주가승인한훈련및교육프로그램참여자, 취업을통해복지로부터탈출한경우 1 년의경과기간동안아동보육지원이보장됨. 보육지원을받지못하는경우 JOBS 에참여가면제됨. 지출가운데큰액수에해당되는만큼을유지해야만매칭펀드의지원을받을수있음. - 1996~2002 회계년도에대해 70 억달러의재량기금도승인됨. - 새법은아동보육지원을보장하지는않으나, 6 세미만아동이있고보육시설을구하지못한편부모의경우근로활동불참에따른제재를면제함. 40 Food stamp s - 16 세 ~60 세의근로능력자는다른근로관련프로그램의요건및학생, 6 세미만아동및장애인보호관련규정에따라구직등록을해야하며, 일을하지않을경우 Employment and Training Program 에참여해야함. 자료 : 황덕순외 (2002), 근로연계복지정책의국제비교, 한국노동연구원. - 취업하거나 workfare, 근로, 고용 / 훈련프로그램에참여하지않은경우 18-50 세의부양아동이없거나부양책임이없는근로의무미면제자는 36 개월내에 3 개월이지난후에는 Food stamps 지원을받을수없음. - 36 개월에근로를했거나근로혹은 workfare 프로그램에 30 일이상참여했다가해당자리를잃은경우추가로 3 개월간지원받을수있음. 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 다. 운영주체및목적 TANF를관리하는주체는가정지원국 (Office of Family Assistance) 의 TANF사무소 (TANF Bureau) 이며 TANF사무소는 titles IV-A and XVI of the Social Security Act하에서승인된이프로그램을관리, 감독하고연방정부의자금을주정부에지원한다. TANF 사무국은욕구를가진가구들이자립할수있도록 ⅰ) 법, 규정, 예산과관련된제안을개발하고 ⅱ) 복지개혁과관련된실행계획을제안한다. ⅲ) TANF와관련하여승인된활동의과정을감독하며 ⅳ) ACF에복지개혁을위한지도및조정능력을제공하고 ⅴ) DHHS 내기관을포함하여연방정부, 주, 지방정부, 비정부조직들과복지개혁이

슈에대한연계, 지도를제공한다. 3. 복지개혁, TANF 의의미 PRWORA 하에서복지의주요목적은저소득층아동과그들의가족들에게현금급여를제공하는것으로부터근로능력이있는복지대상자들이근로할수있도록가능케해주는것으로이행되었다. PRWORA 입법은매칭방식의재정지원을포괄보조금지원으로변경하여복지지출절감유인을부여하고취업유인을높이기위해모든주가급여를수급한후 24개월이내에수급가구에근로의무를부여하며수급기간을제한하는제도를운영하도록하는동시에소득공제제도를강화하고자립을촉진하기위한개인개발계정제도등을확대하였다. 또한근로의무와근로활동비율미충족시개인수급자와주정부에강한제재를시행하였으며 1997 회계년도부터 2002 회계년도까지근로활동에참여 하는가구의비중을 25% 에서 50% 까지연차적으로끌어올려야하는정책등은입안시주별평균 20% 만이근로를하거나근로지원프로그램에참여하고있었다는점을고려할때, 급진적인변화라할수있다. 이밖에도전달체계측면에서사례관리라는개념이다시도입되고복지와고용서비스의연계강화, 고용서비스제공에대한민간참여가확대되었다. 루리 (Lurie, 2001) 에따르면복지상담원의역할은과거의수급자격및급여액결정기능을넘어서수급자에대한사례관리를담당하는것으로변화되었으며주별로상이하지만이들의역할은주로수급지원자에대한초기상담과수급자격판정에서부터고용및보육서비스와의연계, TANF와연관된 Medicaid 등에대한안내, 사후관리에이르기까지다양하였다. 이밖에도복지사무소의역할에따라방식은상이하나복지서비스와고용서비스를연계하여제공하고자하는노력이전개되었다. 41 제 2 장 미국 공공부조정책의 변화

TANF는빈곤계층의복지수급권 (entitlements) 을폐지하고한시적으로필요한시기에만급여를지원한다는점에서이전의 AFDC와는본질적으로다른제도이다. 그동안권리로서인식되어오던복지가근로연계복지로전환되었으며 TANF의규정들은공공부조수급자들의취업및근로연계활동참여를고취시켰을뿐아니라수급자들의행태변화를통해궁극적으로이들의자활을도모하고자하였다. 이러한복지개혁의성과로는복지급여수급규모의감소와이에따른복지급여의존감소및재정지출축소, 근로활동참여의증가와빈곤율감소를들수있다 ( 김환준, 2003). 경제적인측면에서복지지출의감소는분명하지만공공부조를위한비용이주정부에추가적으로요구되었고근로능력이나의지가없는수급자에게근로참여를강제하는요건의타당성및효용성에대한비판이제시되었다. 또한이러한근로조건은수급자의자유를제약할뿐아니라정부가추구하는가치를수급자에강제하는일종의 신가부장주의 (new paternalism) 라는주장과 42 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 근로조건을충족시키지못하는가구의아동보호에대한윤리적문제도불거졌다 (Macgregor,1999). 이밖에도복지개혁이후제도가목표한바와같이수급자규모의획기적인감소와편모가구근로활동및소득의증가, 빈곤율의감소등의변화가일어났지만, 이에대해복지개혁의성과로판단할수있을지에대한시각은엇갈리고있다. 이는수급자규모감소및근로활동의증가는 1990년대후반지속된호경기의영향도크다고할수있으며제도자체의효과를분리해내기란사실상어렵기때문이다 ( 김환준, 2003). 주정부자율성의증가와근로연계및재정적인유인제도등의효과에대한평가또한엇갈리고있으며 ( 이석원, 2002), 이에따라어떤형태와복지정책이가장효과적이고비용효율적인지를재검토하려는시도가계속되고있다.

제 2 절복지개혁이전공공부조제도관련현황 1. 복지개혁이전공공부조제도에대한인식의변화 가. AFDC 에대한문제의식의확산 1990년대이전미국의공적부조제도는 1935년사회보장법 (Social Security Act of 1935) 에기초한 AFDC이다. AFDC는 18세미만의아동을포함하는가구중일정자격을충족하는가구에한해현금급여를지급하는제도로, 부모의양육을받지못하는아동의보호를목적으로하는대표적인공공부조제도였다. AFDC 재정의약 55% 를차지하는상당부분이연방정부의재원으로지출되었으며이에따라수급자격및급여수준등은주정부와상관없이연방정부의정책과규정에의해결정되었다 (Haveman & Wolfe, 1998). 기존공공부조제도인 AFDC 의목적은부모의양육을받지못하는아동의보호였기때문에성인에게도수급이개시된 1950년대이후제도수급자의대부분은자녀가있는이혼녀나미혼모, 미망인들이었다. 그당시통념으로아이가있는가정주부들에게는취업이일반적이지않았기때문에 AFDC 제도또한취업촉진과는거리가멀었다 (Bloom, 1997). 이러한배경하에서 AFDC 제도는 100% 암묵적한계세율 (implicit marginal tax rate) 의적용으로취업을하여임금소득을얻게되면그만큼 AFDC 수급급여가줄어드는방식으로운영되었다. 이로인해수급자들의근로의욕이저하되고직업탐색활동이나근로를중단하거나근로시간을줄이는결과가나타났다 (Haveman & Wolfe, 1998; 이상은, 2003). 이와같이급여가도리어근로유인을약화시키는방향으로작동하기때문에수급대상에서탈출할동기부여가되지못하며, 급여수준자체도빈곤을탈피하기에부족하고 AFDC 급여자격을 43 제 2 장 미국 공공부조정책의 변화

확인하거나급여전달과정에서개인의인권이침해당하는행정적요구조건과관행이팽배하다는비판이일었다. 또한 AFDC는아동을양육하는한부모나미혼모에게수급권이주어졌기때문에사생아와미혼모를증가시키고가족구조를해체시킨다는비난을받았다 ( 김태성, 2005). AFDC 제정당시의주된대상은전쟁으로인한미망인과한부모였으나이혼녀또는미혼모집단이압도적으로증가하면서이들에대한비판의목소리가커졌다. 여기에는수급권을유지하기위해계속해서출산을하거나혼인신고를하지않는경향이문제가되었다. 이밖에도수급자수의급격한증가와이로써야기된재정적부담역시함께대두된문제였다. 1960년대후반과 1970년대초반에시작된빈곤과의전쟁 (War on Poverty) 으로 AFDC 수급자는급격하게증가하였다. 미국정부는급격히늘어난수급자를줄이기위해근로소득의일정액을소득조사에서제외 (earned income disregards) 하는한편 44 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 1980 년대에들어서는 JOBS 등을통해고용훈련프로그램을확충하는 등각종정책을펼쳤으나수급자수감소의목표달성에는실패하였고, AFDC 수급자는다시한번급격히증가하였다 (O`neill & Hill, 2001).

나. 근로가능빈민에대한인식변화 1960년대이후근로가능빈민지원에대한논쟁이뜨거워졌다. 미국은특히자조와근면을강조하는노동윤리와개인의책임의식이중요시되는사회적가치를바탕으로했기때문에근로가능빈민에대한지원은이념적논쟁의대상이되었다 (Garfinkel, 1979). 1960년대의 NIT 와이후의 EITC 정책은모두이미일하는이들을대상으로한제도들이었으며 AFDC 또한아동의보호가주목적이었지만이들을양육하고보호하는근로가능성인에대한지원역시포함하고있었다. 고용이나훈련참여를제공할능력이부족한환경도근로에대한요구를강조하는데영향을미쳤으며근로의촉진이활성화되지못했다는비판적평가가누적됨에따라근로요건이강화된개혁의필요성이높아졌다. AFDC가내포하는근로의욕저하효과와수급자수의폭발적인증가는기존의공공부조정책에의개선과제도개혁의요구를야기하였다. 앞서살펴본바와같이급여가근로의욕에부정적인영향을주며급여설계자체가근로를통해수급에서탈출할동기로서작동하지못하였다. 급여수준자체도빈곤탈피에는역부족이었으며수급의적격성을확인하고급여를전달하는과정에서인권을침해한다는비판도상당하였다. 이러한상황에서진보와보수정당모두에게서비판을받았는데, 진보측에서는 AFDC가가지는급여의불충분성 ( 특히아동보호를위한 ) 을지적하였으며보수측에서는급여대상자의근로와자활을위한동기부여가필요하다고지적하였다. AFDC의기본적인문제상황에대해위버 (Weaver, 2000) 는이중의덫 (Dual Clientele Trap) 으로비유하기도하였는데, 이는 정치적으로매혹적인아동보호지원을위해, 정치적으로부담되는그부모들에대한지원을선택해야하는상황, 또는요건을이행하지않는부모에대한처벌이도리어그아이들을더욱빈곤에빠지게하는상황 을의미한다. 45 제 2 장 미국 공공부조정책의 변화

이와같은상황에서 AFDC 제도의개혁에대한요구는 1996년이전수십년간제기되었다. 특히 AFDC의근로의욕저하문제와 1990년대초반수급자수의급격한증가는공공부조정책에대한비판과개혁에대한논의를촉발하였다. 다. AFDC 규정면제제도 (welfare waivers) AFDC 규정면제제도란주정부가요청할경우연방정부의허가하에해당제도의규정을각주정부가변경할수있도록하는제도로, 1962년부터시행되었으나 1990년대들어활발히사용되었다. 1970년대이후낮은급여인상률과주정부들의긴축으로급여수준은감소세에들어섰으며점차수급을받기위한근로요건이부여되었으며직업탐색및구직과근로유지를위한단기훈련프로그램이지원되었다. 이때주정부는 AFDC 규정면제권 (waiver) 을이용하여자율적으로 46 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 AFDC 수급자격 (eligibility), 근로유인 (work incentive) 및근로요건 (work requirement) 에대한다양한실험 (experiment) 을진행하였다. 클린턴행정부는 1992년집권이후각주가사회복지법 (Social Security Act) 의면제권을통해근로관련의무를강화하는개혁실험을할수있도록촉진해왔으며 1996년의 PRWORA의도입과앞서살펴본면제제도를통하여각주정부는상당한개혁적요소들을도입하였다 (Meyer & Sullivan, 2001; Haveman & Wolfe, 1998). 1993년부터 1996년사이 43개주정부가실행을승인받았으며이제도를통해상당히많은주정부들이수급기간의제한, 근로를전제로한급여, 재산조사규정의완화, 양부모가정에대한수급제한, 가족수급액의상한선설정등개혁적규정들을새로도입하였다 (Haveman & Wolfe, 1998; Meyer & Sullivan, 2001). 한예로 TANF를강력히추진했던위스콘신주와플로리다주는이미급여횟수에제한을두고있었기때문

에 PRWORA 를통한복지개혁은급진적정책전환이라기보다는개별 적변화움직임이정치적지지에힘입어체계화, 표준화되는과정으로 파악할수있다. 2. 복지개혁전후공공부조제도현황 다음은복지개혁전후복지환경및수급자특성과규모의변화를살펴본내용이다. 이를통해 TANF가등장하게된배경이되었던 AFDC하복지제도의현황과 TANF 제도의효과를살펴볼수있다. 그러나복지개혁의목표에대한정의와달성수단, 각주정부의사회경제적상황이다르기때문에이에대한해석은다양할수있다 (Weil, 1999). 가. 수급자수의변화 AFDC 수급자수의급격한증가는복지개혁의가장강력한동인이라고할수있다. 다음표에서알수있듯이 1935년사회보장법의제정이후복지개혁이전인 1996년까지수급자의규모는꾸준한증가세를보여왔다. 특히 1970년을전후로실질 GDP가증가하였음에도 1960년대후반과 1970년초반존슨대통령의가난과의전쟁 (War on Poverty) 으로수급자수가증가하였다 (Barr, 1998). 1980년대에들어수급자증가를억제하기위해근로소득의일정액을소득조사에서제외하거나고용훈련프로그램을확충하는등각종정책들이시행되었으나정책들은별다른효과를보지못하였고실질 GDP가큰폭으로하락하는어려움까지겹쳐 1989년부터 1994년까지 AFDC 수급자는다시한번급격히증가하였다 (O`neill & Hill, 2001). 이는 1994년과 1995년 AFDC 수급자가전체인구의 5.5% 를차지할정도로상당했다. 47 제 2 장 미국 공공부조정책의 변화

표 2-2 1992 년 ~1998 년인구대비 AFDC/TANF 수급자비율 ( 단위 : 명, %) 인구수 AFDC/TANF 수급자수급자비율 1992년 254,489,083 13,625,342 5.4 1993년 257,563,667 14,142,710 5.5 1994년 260,103,333 14,225,651 5.5 1995년 262,560,167 13,659,206 5.2 1996년 264,990,250 12,644,076 4.8 1997년 267,510,917 10,935,151 4.1 1998년 270,063,250 8,770,376 3.2 자료 : U.S. DEPARTMENT OF HEALTH AND HUMAN SERVICES(1999). Second Annual Report to Congress, August 1999. < 표 2-2> 에서살펴볼수있듯이 1996년의 PRWORA 입법등의공공부조제도의개혁은수급자규모가감소하는효과를낳았다. 1994년의수급자는 14,225천명에달하였으나개혁후인 1998년 8,770천명으로급격히감소하였다. 이후에도경제악화로이전보다는약하지만꾸준한감소세를보이다 2008년이후약간증가하였다. 이는가구단위에서 48 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 도같은변화양상을보인다. 그런데복지개혁전후시기는실질 GDP가다시한번급격히상승하는등 신경제 (new economy) 론이등장할정도로경제가지속적으로성장한시기이다. 따라서경제성장의요인이수급자감소에중요한영향을미쳤으리라고추정할수있으며복지개혁과함께진행된 EITC와최저임금인상등취업유인정책도이에기여했다고볼수있다 ( 황덕순외, 2002). 이에대해 Cato Institute의올리판트 (Oliphant, 2000) 는경기호황보다는엄격한수급기준및강도높은제재가수급자수를줄이는데일조했을것이라고평가하였으며 Heritage Foundation의훼이건 (Fagan, 2001) 도또한경기의영향보다는주별제도의차이가수급자수를감소시킨요인이라고판단하였다.

[ 그림 2-1] 1936 년 ~2009 년미국공공부조수급가구및수급자규모의변화 ( 단위 : 년, 천명 ) 자료 : U.S. Department of Health and Human Services, Administration for Children and Families. [ 그림 2-2] 1971 년 ~2009 년미국실질 GDP 성장률과공공부조수급자수변화 ( 단위 : 천명, %) 49 자료 : U.S. Department of Health and Human Services, Administration for Children and Families, OECD annual Gross domestic product(expenditure approach) Growth rate. 나. 수급자근로참여비율변화 제 2 장 미국 공공부조정책의 변화 AFDC 제도의근로의욕저하문제는근로가능빈민에대한인식변 화와맞물려복지개혁을이끄는하나의동인이되었다. 실제로 1992 년 AFDC 수급자중근로비율은 19.9% 로수급자의 1/5 이채되지

않았다. 이는각수급자유형별근로비율에서도나타나는데, 전체 AFDC/TANF 수급자의경우 1992년약 20% 만이근로활동을하고있었으며근로비율이가장높았던 18세미만의아동을둔미혼모여성수급자의근로비율또한 44.1% 였다. 이러한비율은조금씩증가하는경향을보였으나 1996년복지개혁이후이전보다크게늘어나복지개혁직후인 1998년에는전체수급자의 33.8%, 18세미만의아동을둔미혼모여성수급자의 56.6% 가근로에참여하고있는것으로나타났다. 이는전체수급자의경우 1992년대비 13%p 이상상승한비율이며빈곤선 200% 의소득을가지며 6세미만아동을양육하는미혼모여성수급자의근로비율변화가가장높아 1992년 24.8% 에서 1998년 51.1% 로약 16%p이상상승한근로비율을보였다. [ 그림 2-3] 1992 년 ~1998 년수급자분류에따른근로참여비율변화 ( 단위 : 년, %) 50 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 자료 : U.S. DEPARTMENT OF HEALTH AND HUMAN SERVICES, (1999), Temporary Assistance for Needy Families(TANF) Program, Second Annual Report to Congress August 1999. 재구성 이러한변화를두고복지개혁과 TANF 의근로유인제도의효과가 나타났다고판단할수있으나수급자의감소또는근로비율이높아졌 다고해서복지개혁이성공적이었다고판단하기에는무리가있다는입 장도존재한다. 수급자들의감소나근로비율의상승자체가문제가아

니라노동시장에서경쟁력이부족할수밖에없는, 수급에서제외된대 상자들이빈곤으로부터탈출했는지와고용안정성이높은일자리를얼 마나유지하는지가더중요하다고판단하기때문이다. 다. 수급자의혼인상태의변화 전술한바와같이 AFDC 정책의대상은전쟁이후의미망인과제대로된보호를받지못하는아동의보호였다. 그러나다음에제시된 1969년 ~1994년수급자혼인상태비중의변화를살펴보면미혼, 그리고이혼하거나별거한수급자의비중이증가한것을확인할수있다. 복지개혁직전인 1994년까지아동을양육하는미혼이거나이혼및별거로인한한부모수급자의규모가꾸준히증가하고있는데이수치는 1994 년한부모거나미혼모인비율이 55.7%, 이혼또는별거로인한수급비율이 26.5% 로전체수급자의 80% 이상을차지한다. 더구나 AFDC 제도는자녀가있는대상자들에게가정을이룬다거나취업을촉진시키기위한제도설계가되어있지않았기때문에 AFDC에대한의존도를높였고마침내제도의부담으로다가왔다. [ 그림 2-4] 1969년 ~1994년수급자혼인상태비중추이변화 ( 단위 : %) 51 제 2 장 미국 공공부조정책의 변화 자료 : NATIONAL EMERGENCY TANF DATAFILE

앞에서살펴본바와같이미혼이나이혼, 별거로인한한부모가정의비중이확대되면서복지문제는중산층의도덕적규범과연결된다. 복지개혁의목표는완전한가정의형성을촉진하는한편미혼모증가를막는것이었다. 다음표를살펴보면미혼또는한부모인가구의비중이 1994년 55.7% 로정점에달했던한부모수급자의비율이 1997년 45.3% 로급격히줄어들었음을알수있다. 그러나제도개혁에도불구하고미혼또는한부모가구의비중은 2000년대초반까지꾸준히증가하였다가 2005년복지개혁의재승인시점을기점으로상승세가둔화되었다. 이혼및별거로인한수급비율은 1994년 26.5% 에서 1997년 21% 로 5%p가량하락했으며이후꾸준히 20% 대를유지하였다. 그러나이수치도마찬가지로 2005년을기점으로조금씩하락하는것을확인할수있다. [ 그림 2-5] 1969 년 ~2009 년수급자혼인상태비중추이변화 52 ( 단위 : %) 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 자료 : NATIONAL EMERGENCY TANF DATAFILE

라. 수급자인종구성의변화 공공부조수급자의또다른문제는인종구성의측면에서바라볼수있다. 미국내인구구성중흑인의비중이 12% 정도였던반면, AFDC 수급자중흑인의비율은복지개혁직전인 1995년 37.2% 에달할정도로흑인의수급율이높았다. 실제로 1995년미국의인종별빈곤율을살펴보면흑인의빈곤율이 29.3% 로상대적으로높고히스패닉계의빈곤율또한 30.3% 로백인 (11.2%) 이나전체인구의빈곤율 (13.8%) 에비해높은수준으로나타나고있다. 이로인해 AFDC 제도의주된수급자인흑인편모가구에대해부정수급또는근로의지가약하다는편견이존재하였으며이러한인종차별적편견은복지개혁에영향을미쳤을가능성이농후하다 ( 원석조, 2008). 다음표에서확인할수있듯이흑인수급자의경우개혁후인 1997 년 35.4% 까지 2%p이상하락했다가 1998년 39% 로약 3.5%p 늘어난 비중을보였다. 더불어주목할점은 1998년이후흑인수급자의비율이점차낮아지고있는반면히스패닉계수급자들이꾸준하게증가하고있다는사실이다. 히스패닉계수급자규모는 1983년에는약 10% 에머물렀으나복지개혁당시인 1996년에는약 21% 를나타내는등꾸준한상승세를이어왔으며 2004년 24.1% 로잠시주춤했다가 2008년현재 28% 로계속해서상승하고있다. 이는복지개혁직후흑인수급자들이수급권에서상당히탈락하였지만새로운제도가요구하는빈곤및근로요건을유지하여다시수급권내로진입했으며공공부조제도의또하나의대상으로히스패닉계수급자들이등장했음을보여주고있다. 53 제 2 장 미국 공공부조정책의 변화

[ 그림 2-6] 미국공공부조수급자의인종구성변화 자료 : Administration for Children and Families, NATIONAL TANF DATAFILE 54 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석

03 K I H A S A 미국 TANF 의이념적 정치적배경

제 3 장미국 TANF 의이념적 정치적배경 본장에서는 1996년이후미국의대표적인공공부조정책중하나로자리잡은 TANF의내용과집행규칙및절차의초기형성과정에영향을미친요인을이념적 정치적차원에서규명하고자한다. TANF의성립을가능하게한 PRWORA가제정된 1996년은 AFDC의종언을포함하여사실상미국공공부조정책의커다란변화를가져온 결정적시점 (critical juncture) 이라할수있다. 즉 1996년은 안정된정치상황에서는변화를가로막는여러요인들의영향력이약해지거나없어지는 특정상황의시기 (periods of contingency) 라볼수있다 (Capoccia and Kelemen, 2007; Mahoney and Thelen, 2010: 7 재인용 ). 1996 년이전의미국공공부조정책의역사를살펴볼때 3 개의결정적 시점을발견할수있는데첫번째가 AFDC 가성립된 1935 년이고두 번째가수급자가취업또는직업훈련을거절할경우급여를정지할수 있는 WIN(Work Incentive) 프로그램이제정된 1967 년, 그리고세번 째가 JOBS 프로그램을포함하여 TANF 의많은내용의선례가된 The Family Support Act 가제정된 1988 년이다. 3) 그러나 PRWORA 가제 정된 1996 년은 1935 년다음으로공공부조정책의역사에서가장중요한 3) 미국공공부조정책에는 AFDC/TANF 이외에도의료부조인 Medicaid, 식품부조인 Food stamps, 그리고장애인및노인대상의현금부조인 SSI(Supplemental Security Income), 임산부및아동대상특별영양급여인 WIC(Special Supplemental Nutrition program for Women, Infants, and Children) 을포함한다. 따라서각각의프로그램이성립되거나변환된시점역시공공부조정책의결정적시점이라할수있다. 57 제 3 장 미국 T A N F 의 이념적 정치적 배경

순간이라할수있다. 이후부양아동이있는빈곤부모는정부와동등한관계속에서경제적, 정치적, 사회적시민권을행사하기보다는오직노동시장에서의교환가치와출산이라는사적영역에대한국가적개입에근거하여최소한의생계가결정되기때문이다. 더욱이 TANF는이전과는달리빈곤부모가거주하는주정부및지방정부, 그리고담당기관의재량에따라그집행규칙및절차가다양하기때문에, 더이상국가에의한 공공부조 (public assistance) 가아니라시민사회와시장까지포함된 혼합된부조 (mixed assistance) 라하겠다. 본장에서는미국공공부조역사중대표적인결정적시점인 1996년전후로, PRWORA가제정되고 TANF가성립되는데영향을미친이념적 정치적배경을분석함으로써, 이를중심으로 TANF의내용과집행수단의성격을규명하고동시에내용과집행수단간의상호조응성여부를검증하고자한다. 이념적배경과관련하여먼저 19세기이후부터미국전반에배태되어온일종의기본가치 (basic value) 중자유주의 ( 또는 58 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 개인의간섭받지않을자유및시장우선주의 ), 보수주의 ( 또는가부장주의혹은남성주의적가족주의, 인종차별주의, 지역주의 ) 를살펴볼것이다. 이를통하여 PRWORA가미국적가치혹은이념으로부터의단절, 연속, 혹은집약인지여부를가늠할수있을것이다. 다음으로 1996년 PRWORA에즈음하여여론및언론의공공부조에대한태도를살펴볼것이다. 이를통하여의회및대통령의선거전략으로서의공공부조의성격을탐색할수있을것이다. 마지막으로 PRWORA의나타난이념적성격을구체적항목별로조명할것이다. 한편정치적배경과관련하여우선 1992년에서 1996년까지의기간동안미국내대표적인진보와보수이념의실천자인민주당과공화당의원들이의회또는양원정치제도속에서어떠한구체적정치행위 ( 갈등, 경쟁, 조정, 강제, 합의등 ) 를통하여 TANF의법안을구성하였는지

살펴볼것이다. 그리고대통령과행정부그리고입법부각각의제도적 정치적맥락간의상호작용속에서 TANF 법안의변화과정을살펴볼것이다. 또한각정치적 제도적세력들의이념적토대가된연구및담론과그해석활동, 그리고미디어를통한담론적맥락을살펴볼것이다. 제 1 절 PRWORA 의이념적배경및특징 미국의모든사회정책은시대에따라고전적자유주의, 사회적자유주의, 새로운자유주의 (New liberalism), 신자유주의로변화를거치지만기본적으로자유주의의이념에배태되어있다고해도과언이아니다. 이중 PRWORA와밀접한연관이있는신자유주의의특색을알기위해서는먼저새로운자유주의의특색을아는것이필요하다. 이는전통적복지국가시기혹은케인지주의시대의대표적인소득보장제도인사회보 험및공공부조의이념적토대이기때문이다. 1990년대미국에서신자유주의의대두라는이념적기조가급속히확산될수있는기초적배경은몇가지점에서정리될수있다. 첫째, 미국의자유주의적정치문화로미국은전통적으로시장에대한신뢰와정부개입에대한불신이강한사회라는점이다. 둘째, 미국은강한자본, 약한노동계급이라는특징을가지고있다. 셋째, 분권적연방제도로인한주정부및지방정부의자율성이항상중요한사회적기반으로남아있다. 넷째, 지역엘리트중심의보수양당구조라는정치적성격을유지하고있다. 다섯째, 미국의정치는중산층여론에대한민감성을가지고있다. 1990년대신자유주의의대두는이미 1980년대미국의경제위기와재정위기에대한우려가작용하여그견고한출발을보여왔다. 고전적자유주의에뒤이어나타난새로운자유주의 (New Liberalism) 59 제 3 장 미국 T A N F 의 이념적 정치적 배경

는자유방임주의의지나친폐해에대한국가개입의필요성을인정하는반면여전히간섭을받지않을개인의자유와시장의우선적지위를인정하는특징을지녔다. 이러한새로운자유주의는존스튜어트밀 (John Stuart Mill) 등을비롯하여 20세기전반영국의개혁주의적자유주의자와노동당원들의기본가치로작용하였다 (O'Connor and Robinson, 2008). 열등주의의원칙을모태로하는자산조사기반공공부조, 그리고시장에서획득한계층적지위를인정하는사회보험이바로새로운자유주의적가치에기반한소득보장제도라하겠다. 4) 반면하이예크 (Hayek(1944)) 와프리드만 (Friedman(1962)) 을사상적필두로하는신자유주의 (Neoliberalism) 는고전적자유주의와마찬가지로개인의간섭받지않을자유와시장우선주의, 그리고작은정부를특징으로한다. 이에더하여노동시장의탈규제와국가기관의민영화, 그리고공공예산의감축및노동의무를강조하는엄격한사회복지자격요건을강조한다 5). 그리고신자유주의는, 정부에대한철저한불신을특 60 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 징으로하는과격한경향의신우익 (New Right) 주의자와필요에따라 정부의개입을용인하는전통적다수파인신보수주의자들을모두포괄 한다 (Roche, 1992; O'Connor and Robinson, 2008: p. 40 재인용 ). 신우익주의자의특징은고전적자유주의의경향과보수주의적경향을 압축적으로동시에띤다는데있다. 즉더욱간섭이없고, 더욱경쟁적인 사회적관계를지향하는동시에기존의사회적정치적권위를회복하려 4) 반면사회적자유주의 (social liberalism) 은불완전집합주의 (reluctant collectivism) 와일맥상통한데, 통제되지않는시장경제로부터나타나는폐해에대한보상차원에서국가의개입을정당화하기때문이다. 그러나여전히자유주의적전통을견지하는데, 시장에서개인의책임을그리고그결과로서의불평등을우선적가치로여기기때문이다 (George and Wilding, 1985; O'Connor and Robinson, 2008: p. 35 재인용 ). 5) 신자유주의는과거전통적자유주의와두가지점에서구분된다. 첫째자유적사고는정치적자유와시장에서의자유사이의긴밀한관계를가정하였지만신자유주의는더나아가시장자유를정치적자유를대체하는모델로간주한다. 신자유주의는시장논리를확대하여사회와정치적관계, 모두에조직원리로적용하려한다 (Brown, 2006, Soss et. al., 2009: 2 에서재인용 ). 둘째신자유주의는국가와시장의운영을통합하려하고시장의측면에서국가를재배열한다.

는모순적성격을띤다 (Gamble, 1988; O'Connor and Robinson, 2008: p.40 재인용 ). 따라서신우익주의자들은시장보다열악한능력을띤정부가자원배분에개입한다는점에서, 그리고수급자의선택의자유를거부한다는점에서복지국가에대하여강하게반발한다. 뿐만아니라신우익주의자들은시민의의무로서의근로를이행해야비로소사회권이성립함을강하게주장한다. 프리드만이대표적인신우익주의자라할수있는데, 그는가족을약화시키고근로및저축, 그리고혁신의유인을감소시키고, 자본축적과자유를제한한다는점에서사회복지정책을강하게비판하였다 (Friedman and Friedman, 1980; O'Connor and Robinson, 2008: p. 41 재인용 ). 6) 신우파적인이념은성과와효율을강조하는경향을동반하였다. 1980 년대를거쳐 1990년대에이르면서공공부문의성과측정을강조하는입장은성취와그동인, 그리고밝혀진인과관계를바탕으로한운영의혁신을추동하는제반요소의측정을강조하는방향으로진화하였다 7). 한편, 보수주의적이념의핵심은젠더, 인종및민족, 혹은계급등 개인간의내재적차이와긴장의존재를수용한다는데있다. 따라서사 회의모순적관계혹은한계를변화시키려는노력을바람직하지않게 볼뿐만아니라불가능하고오히려위험하다고간주한다. 보수주의와관련하여가부장적가족주의 (paternalist familism) 와인 종주의혹은인종차별주의그리고지역주의는미국의공공부조의전개 6) King(1999) 은오히려 1990 년대이후미국과영국을중심으로빠르게전개되는근로조건의공공부조, 곧워크페어를비자유주의적이라고공격한다. 그에의하면워크페어는빈민을다른시민과다르게처우하고그들의의사와상관없이그들의행동을수정하도록강제함으로써, 처우의평등과개인자유에의존중이라는자유주의의의중심적원칙을위배한다는것이다 (O'Connor and Robinson, 2008: p. 43 재인용 ). 7) 이러한변환의동력은경쟁력강화를위하여성과측정시스템을을도입하려는노력 (Eccles, 1991) 이확산되면서활동기준원가 (Activity Based Costing, ABC) 과활동기준관리 (Activity Based Management, ABM)(Ness and Cucuzza, 1995), 경영성과율 (Return on Management)(Simons and Dávila. 1998) 등활동의중요성을강조하는측정지표가개발되고확산되는데서찾을수있다. 61 제 3 장 미국 T A N F 의 이념적 정치적 배경

와밀접한연관이있다. 가부장적가족주의는남성의가구생계책임을가족구성의핵심원리로간주하고여성배우자의부차적지위와가사노동및자녀양육의책임을당연시하며부모자녀간상호부양의의무를강조하는사회적믿음 (belief) 을가리킨다. 이밖에도가부장적입장은빈곤의원인으로빈곤층의결함을지적하고, 유색인종과이민족의건강하지않은생활양식을비난하는경향을갖고있다. TANF의가부장적가족주의는 TANF의전신인 AFDC의초기그리고그전신인어머니수당 (mother's pension) 으로거슬러올라간다. 어머니수당과 AFDC 초기는기혼여성이오로지자녀양육과가사노동에전념하는것을당연하고바람직한사회적규범이라는일종의 적절한가정 (suitable home) 이데올로기를바탕으로지급되는공공부조였다. 일부주에서는담당행정기관과사회복지사가그지방의전통적도덕규범에따라자의적으로 적절한가정 의적절한여성및아동을선택하여공공부조를지급할수있는재량이부여되었다 (Handler and 62 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 Hasenfeld, 2007). 이러한가부장적가족주의는 1960년대에들어와서노골적으로드러난흑인에대한인종주의적차별의식과결합되어마침내 1980년대소위 공공부조여왕 (welfare queen) 이라는담론을낳게되었다. 레이건대통령의잦은언급으로인해유행하기시작한조롱조의공공부조여왕이라는담론은주로젊은연령의흑인여성이생계벌이의수단으로자녀출산을통한공공부조수급을꾀한다는사회적편견 (myth) 을가리킨다. 공공부조의지역주의는일선집행을담당하는사회복지사를둘러싼지역의정치경제세력의영향력으로나타난다. 그리고이러한지역내전통적규범적세력은, 사회복지사의상호모순되는이중적역할이라는제도적특징으로말미암아더욱강하게발휘할수있게되었다. 이에대해자세히살펴보면다음과같다.

우선복지수급자에대한부정적인식으로일선담당공공사회복지사및공공사회복지기관의수급자에대한부정적혹은적대적태도를갖게된다. 그들의업무도직업교육, 직업훈련, 직업알선등근로의무이행에관한감시를중심으로구조화된다. 연방정부와관료주의가정착되기이전지역내공공부조를담당하는기관의직원혹은사회복지사의이중적역할은공공부조수급자와담당사회복지사간의관계를상호불신및적의적관계로발전하는데영향을미쳤다. 담당사회복지사는한편으로는공공부조수급자격의여부를결정하는한편일단결정이되면수급자의탈수급을돕기위해적극적으로노력하여야하는규범을지녔다. 그러나여전히비일관적인수급자격결정조건과더불어그지방의문화및본인의편견에따라수급자격결정이매우재량적이었다. 더구나초기부터비교적그지방의정치적연고주의 (patronage) 의영향을강하게받은공공부조담당사회복지사직은수급자에대한이해보다는본인및그지방의사회적문화적가치와기대의영향을강하게받게 하였다. 결과적으로담당사회복지사는신청자의수급자격결정여부를수급자에대한옹호보다는처벌적제재수단으로간주하기쉬웠다. 그리고마침내수급결정의모순적성격에대한사회복지사내부에서의문제인식이거세지게되면서마침내연방정부는 1967년수급자격사정과서비스제공의기능을분리할것을권고하기시작하였고 1972년에강제화하였다 (Handler and Hasenfeld, 2007). 공공부조의최종집행의책임및권한이지방정부에부여된것역시수급자와담당기관및담당사회복지사간상호불신및감시를심화시키는데영향을미쳤다. 연방정부의권고지침에도불구하고공공부조수급자의급여크기및급여기간그리고수급자규모는각지방의정치엘리트및압력집단의정치경제적이해관계와이데올로기에의해많은영향을받았다. 그리고이과정에서수급결정담당공무원은신청자및수 63 제 3 장 미국 T A N F 의 이념적 정치적 배경

급자에관한정보를사실상거의독점적으로통제할수있었다. 비록관련지침이있다하더라도, 그리고상세하게지정되더라도수급신청자는담당사회복지사에비해정보이해력및활용능력이떨어지는만큼그만큼사회복지사에대한의존성이커지게되었다. 게다가일선담당행정인원및수퍼비전제공자의수적제한으로인해담당사회복지사의재량발휘를제대로모니터링하기어려운상황이많이발생하였다. 이러한상황은각지방별편차를더욱가속화시키는요인으로작용하였다 (Handler and Hasenfeld, 2007). 소스등 (Soss et. al., 2009) 은당시미국의자유주의와보수주의가함께작용하여신자유주의적가부장주의 (neoliberal-paternalism) 를형성하였다고보았고, 이들과메이어 (Mayer, 2005) 등진보적연구자들은이러한이념적사조가시민권을시장화 (marketization of citizenship) 하는데기여하였다고지적하였다. 가부장주의를연구하는학자들은성인시민의자유라는개념에서출발한다. 죤스튜어트밀은가부장주의를 64 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 개인자유를침해하는것으로규정하였다 (Soss et. al., 2009: 4). 신가부장주의는빈곤통치에영향을주었는데예를들면빈곤층은그들이좀더건설적으로살기위해서는방향제시가필요하다는입장을갖고있다. 정부는빈곤층을위하여지시적이고슈퍼바이저로서그리고규율을강제하는권위를가진방식으로개입하여야한다고가정한다. 신가부장주의는이자세를유지하면서성인을아동처럼간주하여정부기관들이도움을주는친구로서뿐아니라권위있는모습으로가장처럼행동할것을요청하였다 (Soss et. al., 2009: 4). 신가부장주의는초기의가부장주의와구분된다. 현대시민권의맥락에뿌리를두고제도화된권리의틀에서진행되었다 (Soss et. al., 2009: 5). 시민권을부정하는것보다강요된행동기대에대한정당성으로서시민의권리를강조한다. 노예제나식민지주의의가부장주의와달리새

로운가부장주의는그대상을완전한시민으로끌어오려는목적의시민협력프로젝트이다. 이것은너무무책임해서타인의존중을받기어렵거나또는다른시민으로구성된지역사회로부터존중을받을수없는것으로규정된빈곤집단- 예를들어노숙인, 범죄자, 약물중독자, 게으른아빠, 미혼의십대엄마, 복지급여를요구하는미혼모등존중받을수있는시민에게기대되는자기통제의기본적수준을보여주지못하는사람들- 을초점으로한다 (Soss et. al., 2009: 5-6). 이러한집단의행동은그들의이익뿐아니라자유민주주의의포괄적이고평등한정치적질서에대한열망을위협한다고비판한다. 이러한의미에서신가부장주의는시민권에대한새로운조작적정의가필요하다고주장하였고결과적으로빈곤층은지시적정부에복정하여야한다고주장한다. 신가부장주의는 20세기후반의정치적운동, 신보수주의라할수있다. 전통적가치의복원, 사회질서의승리를주장한다는점에서그러하다. 또한신가부장주의는앤드류폴스키 (Andrew Polsky, 1991) 가말하는 치료적국가 (the therapeutic state) 의맥락에서나타났다. 개인의문제를국가가치료하여주기를바라는사회적병리로개인들이고통을받고있다는것을전제하며개인의기본가치, 자기인식을수정하여야한다고본다 (Soss et. al., 2009: 6-7). 이상에서살펴본자유주의와보수주의가미국공공부조의기저에위치한기본가치혹은이념적토대라면, 1996년에즈음한여론의영향력은 PRWORA에보다직접적으로영향을미친사상적배경이라할수있다. 1996년 PRWORA 법안이통과될당시미국의공공부조에대한여론은공화당과민주당, 의회와대통령, 주지사와지방정부모두의공공부조에대한정치적입장표명에어느정도영향을미쳤다고할수있다. 사실많은미국인들이공공부조에대한부정적견해는비단 1990 년대혹은 1980년대이후만의현상은아니다. 그럼에도불구하고공공 65 제 3 장 미국 T A N F 의 이념적 정치적 배경

부조가선거에서주요의제로다루어진적은별로없다. 1994년 1월갤럽여론조사에서공공부조가가장중요한국민적이슈라고응답한 6% 가당시까지가장높은비중이라고할정도였다 (Bryner, 1998). 그러나공공부조개혁의필요성에대한여론이실제의회와대통령에게비교적민감하게작용하게된것은 1994년공화당이의회를장악하고 New York Times와 Washington Post지를비롯한진보언론이꾸준히이슈화한것과어느정도연관이있다고할수있다. 그리고대다수의미국인들의공공부조에대한견해는 PRWORA의기본방향에어느정도영향을미쳤다고볼수있다. 1996년 8월 2일 New York Times 의여론조사에서응답자의 78% 가수급기간의제한을찬성한다는결과는미국인들이전통적으로중시해오는근로윤리및우선적자기책임의원칙, 그리고인종주의와연관된공공부조에대한편견과신우익주의자및보수적정치인및언론의선거캠페인등의상호작용의결과라하겠다 (Bryner, 1998). 8) 66 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 미국의공공부조에지속적으로나타난자유주의적보수주의적전통은 PRWORA 에서신자유주의, 가부장적가족주의, 국수주의적연방주의로 새롭게나타났다고볼수있다. PRWORA 의내용을기존의관련조항 과비교하면 PRWORA 의신자유주의적, 가부장적가족주의, 국수주의 적연방주의의특징을비교적명확히알수있다. 첫째, 자기책임과근 로윤리의강화로요약되는신자유주의적특징이다. 이는수급자의생계 부담자기책임원칙을강조하고임금노동자보다열등한급여크기를정 당화하고공공부조의존성을방지하거나최소화하려는규범, 제도, 절차 로서, 저임금노동시장의노동공급을증가시킴으로써그들간의경쟁을 가속화시키는결과를초래한다. PRWORA 항목중에서세가지, 시간 8) Newsweek 의 Joe Klein. 은클린턴대통령의 PRWORA 서명직전인 8 월 12 일, 기념비적인냉담함 (monumental callousness) 라는표현을통해경직성과기계주의적특성으로인한공공부조의폐해를신랄하게비난하는동시에전문직으로서의사회복지사의필요성을부정하였다 (Bryner, 1998).

제한 (time limits), 근로의무 (work requirements), 그리고근로유인이이에해당한다. 생애최대 5년간급여제공을공식화하여국가 ( 연방정부 ) 의빈민구제의무를최소화하고, 취업, 교육및훈련, 공공근로참여등근로를조건으로하는급여제공을통하여노동윤리를강조하며, 아동보육시설및 Medicaid 급여연장을통하여여성수급자의이중적책임, 즉자녀양육책임과노동시장참여책임을동시에강제하는규범이이에해당한다. 뿐만아니라높은근로참여율을달성한주들에향후 4년간 10억달러의추가예산지원을약속함으로써주정부의적극적개입을권장하는것역시 PRWORA의신자유주의적특색이라하겠다. 둘째, 가부장적가족주의의특색이다. 이는수급자의결혼지위에따라수급조건이결정되거나부부중심의핵가족형성을유도, 부모의성별화된양육부담을강제하는 PRWORA의규범, 제도또는절차적특색을가리킨다. 사실이러한특색은 19세기어머니연금 (mother's pension), 20세기 AFDC를거쳐꾸준히강조되어온, 여성수급자의 자녀양육에대한국가의개입을가리킨다. 그러나이전과는달리 PRWORA 에서는 18 세이하여성의자녀출산에대해국가가공공부조 지급을거부하고그부모에게동거및학교출석확인의책임을강제화 함으로써 적절한가정 (suitable fit) 의새로운모델을제시한다고하겠 다. 더욱이이혼한아버지로부터자녀양육비용을훨씬적극적으로징수 하고이를위해자녀를양육하는어머니에게협력을하여야함을더욱 강하게요구하게되었다. 9) 이는 PRWORA 가가족내에서남성의생계 부양역할을국가가대신하거나보충하는, 가부장적경찰국가주의의성격 까지내포하고있음을보여준다고하겠다. 이밖에수급기간동안출산한 아동에대한급여를거절하는것역시여성의자유를제한하는, 따라서 9) 행정기관내에전담부서를마련하여남성이새로취업한경우에도고용주에게이를신고하게함으로써훨씬강력하게자녀부양비용을징수하려는노력이새로이첨가되었고, 이밖에비용지불을거절할경우남성의자동차운전면허증혹은여권을압수하거나아동의할아버지를기소할재량을주정부에허락한것이이에해당한다 (Bryner, 1998). 67 제 3 장 미국 T A N F 의 이념적 정치적 배경

자유주의에반하는가부장적보수주의적가족주의의특색이라하겠다. 10) 셋째, 국수주의적신연방주의의특색이다. 신연방주의는연방정부의규모와권한을축소하고대신주정부의권한을늘리는것을지향한다. 리처드닉슨 (Richard Nixon) 에이어레이건대통령도강조했던공화당의통치이념이다. 신연방주의에따르면연방예산의삭감을통하여보건, 교육, 환경, 사회복지분야에서의연방정부의기능을축소하고규제완화를하고민영화를장려한다. 한편국수주의적이념과결부되면서사회적보호에서이민자에대한엄격한제한이나배제등의경향을보인다. 이는급여크기, 급여조건, 그리고탈수급지원프로그램운영및재정과관련하여주정부의의사결정권을확대하고강조하는 PRWORA의규범, 제도, 절차를의미한다. 다른한편으로는주정부의탈수급성과에관한연방정부의감시및규제를강조하면서도연방정부의재정부담을줄이고주정부또는민간의재정부담확대를유도하는노력을의미한다. 68 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 포괄보조금으로의전환지급과주정부의예산배정자율권인정, 그리 고주정부의 MOE 의무강조도이에해당한다. 또한 5 년이라는연방정 부급여의최대수급기간을초과한자에대한주정부의책임을강조하 는것역시신연방주의적성격이라하겠다. 다른주에서이주한수급자 에게최대 12 개월동안이전지방의조건을적용하여급여를제공할 수있도록함으로써주정부간수급자의이주의자유를제한하고주정부 간급여크기를축소하려는경쟁 (race to the bottom) 을예방하려는노 력역시신연방주의적성격에해당한다. 한편, 현재합법적이민자에게 SSI 와 Food stamps 를 10 년간혹은시민권자가될때까지거부하고새 로운합법적이민자에게는거의대부분의연방사회서비스를거부하는 10) 이밖에장애아동의개념이사망또는 12 개월이상의현저한기능적제한을예상할경우로축소되어이에해당하지않는아동에게 SSI 가거절되고남 오용으로기소된자에게는 10 년동안 SSI 가거절되고, 성인자녀가부모와동거할경우반드시부모와함께 Food stamps 를신청해야하는항목역시가부장주의적가족주의의특색을띤다고하겠다.

것은국수주의적성격에해당한다. 11) 이밖에비합법적이민자에게는더이상아동영양서비스가제공되지않고오직응급의료급여만이제공될수있다. 마지막으로이민자의수급여부결정시후원자의소득이고려되는것역시국수주의적특색에속한다고하겠다. 제 2 절의회정치와 TANF 의형성 본절에서는 1992년부터 1996년사이의기간을크게세시기로나누어살펴볼것이다. 제1 기는 1992년부터 1993년 11월 10일까지의시기인데, 이시기는공화당발의의공공부조개혁안 (H.R.3500) 이하원의원총회에상정되기까지의기간이다. 이기간은부시 (Bush) 대통령집권이후공화당이공공부조개혁의방향과목적이처음으로구체화하기시작한기간이라하겠다. 제2 기는 1994년 9월 27일깅그리치 (Newt Gingrich) 를필두로그해 11월총선공화당후보들이 미국과의계약 (the Contract with America) 을선포하면서공공부조개혁안을둘러싼공화당내부의합의가구해지기까지의과정과그직후의시기이다. 미국과의계약 에는공공부조개혁안의대부분이담겨있는 Personal Responsibility Act 와 the Family Reinforcement Act, 그리고정부규모의축소안이담겨있는 The Fiscal Responsibility Act 등총 10편의법안으로구성되어있다. 제3 기는 1995년 1월 4일 Clay Shaw 하원의원과미주리주의짐탈렌트 (Jim Talent) 하원의원이공공부조개혁안 (H.R. 4) 를발의한이후부터 1996년 8월 22일클린턴대통령이 PRWORA 법안을통과시키기까지의기간이다. 이시기는 1994년의원선거이후 1996년대통령선거이전까지공공부조개혁주도권을둘러 69 제 3 장 미국 T A N F 의 이념적 정치적 배경 11) 단난민, 망명자, 퇴직군인은예외이다.

싸고공화당과민주당, 의회와대통령및행정부사이에갈등이가장고조된동시에불완전하게나마합의를이룬시기라하겠다. 본절에서는의회내각종그룹및상임위원회의활동및구조, 그리고법안의발의, 상정, 통과등의절차를중심으로공화당의공공부조개혁안의형성과정을살펴볼것이다. 위원회의구조의영향력의경우, 상임위원회에서위원장과서열이높은의원들은공공부조개혁안을둘러싼정당간 ( 혹은위원간 ) 의치열한갈등을조정하는데주요배경이기때문이다. 제 1기를살펴보면다음과같다. 우선 1992년공공부조개혁안 (H.R.3500) 이의회에상정되는데주요한세력으로작용한단체로공화당소속의하원수요그룹 (the House Wednesday Group) 을꼽을수있다. 하원의약 50명으로구성된이단체는 1991년 1월부터빈곤층의혼외출산과근로회피를중심으로공공부조개혁안을마련하여같은해 10월보고서를발간하였고이에담긴대부분의내용은 1996년통과된 PRWORA 법안에이르기까지각종다양한개혁안의기본토대로작용 70 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 하였다. 이단체는이후 1996년까지공화당의공공부조개혁안의형성과정에주요지도자역할을한클레이쇼우 (E. Clay Shaw) 가실질적으로주도하였다. 이보고서에서제안된내용중수급기간의제한은이제공공부조가더이상정부가의무적으로제공해야하는빈곤층의법적권리 (entitlement) 가아니라, 정부의예산한도내에재량적으로지급할수있는정책으로의변환을예고하는것이었다. 이보고서를바탕으로하원수요그룹의공동의장인미네소타주의베버 (Vin Weber) 는플로리다주의하원의원 ( 공화당 ) 인클레이쇼우와함께 1992년 6월처음으로공공부조개혁안을발의하였다. 여기에는수급기간의제한을포함하여주당최소근로시간규정과불순응에대한규제조치가제안되었다 (Haskins, 2006). 이과정에서수요그룹의회원이자당시공화당원내총무인깅그리치도이개혁안을적극지지하면서공화당의단합을위하

여지도력을발휘하기에이른다. 공화당소속하원의원들이 1992년공공부조개혁안상정에적극참여한주요배경은그해가대통령선거의해였고당시민주당후보였던클린턴은그의선거캠페인의주요쟁점으로공공부조개혁안을부각시키는데에있다고할수있다. 즉공화당은양당정치제도하에서자신의정당에유리한주도권을장악하기위하여공공부조개혁을정치적으로전면활용하기로결정한것이다. 더욱이 1988년 Family Support Act 이후감소하는실업률에도불구하고공공부조수급자의급격한증가와그주요계층이혼외출산으로인한여성가구주임이언론에의해지적되면서공공부조개혁은선거의주요쟁점중하나로부각되게되었다. 실제 1989년이후 AFDC 수급자의수는이전시기에비해약 30% 증가한약 1400만명에이르렀다. 대통령선거가실시되기직전인 10월 1일과 2일클레이쇼우가코네티컷의낸시존슨 (Nancy Johnson) 과아이오와의프레드그랜디 (Fred Grandy) 와함께세가지 개혁안을발의하는데에는선거를고려한정치전략이작용한것으로볼수있다. 여기에는주정부가공공부조의혁신을이룰수있도록재량을확대하는내용이포함되었는데이는레이건행정부와부시행정부를거쳐지속적으로강조된사항이었다 (Haskins, 2006). 많은공화당의원들은개혁안을마련하는초기부터각주정부에서실시되어온 AFDC Waiver 프로그램에주목하였다. 그중의하나가위스콘신주이다. 위스콘신주는대표적인 AFDC 개혁의선두주자로일찍부터평가되었다. 위스콘신의주의회는 1979년각종위원회를설치하여주근로소득공제제도및아동부양강제징수제도를포함하여여러가지탈빈곤제도를시도하였다. 그럼에도불구하고 AFDC 수급자가 1986년에이르러서는 10만명을넘는등규모가최고에이르자, Work Experience and Job Training을새로실시하면서심층적사례관리와 71 제 3 장 미국 T A N F 의 이념적 정치적 배경

교육및직업훈련은물론근로참여를강제화하였다. 이밖에뉴저지는수급기간동안출생한아동에대한급여를정지한최초의주이고이밖에수급자의결혼을통한탈수급을장려하기위하여수급자가결혼한후가구의총소득이빈곤선의 150% 를초과하지않는선에서급여를받을수있게보장하였다. 이러한뉴저지의시도는위스콘신과더불어많은공화당의원들의관심을받게되었다 (Haskins, 2006). 공공부조개혁안을둘러싼공화당의원들의노력은 1993년여름클린턴대통령이공공부조개혁을위한태스크포스팀을구성하면서더욱가속화되었다. 데이빗엘우드 (David Ellwood) 와마리조베인 (Mary Jo Bane) 이복지부고위간부였다. 브루스리드 (Bruce Reed) 가대통령수석자문관으로서 32명으로구성된태스크포스팀을주도하였는데, 이들이작성한개혁안은민주당내의다양한시각을거의대부분반영함으로써이후법안통과를위해필요한당내결집을어렵게하는결과를초래하였다. 이를계기로공화당은한편으로는클린턴대통령을견제하 72 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 고다른한편으로 1994년의원선거를겨냥하여, 가능한최대의당내결집을유도할수있도록개혁안을작성하는데총력을기울였다. 특히 1991년부터공공부조개혁안작성을주도한하원세입위원회 (the Ways and Means Committee) 의쇼우 (Shaw) 가 1993년 2월단독으로법안을상정한이후그리고펜실베니아의릭샌토럼 (Rick Santorum) 의원이새로이하원세입위원회의주도적인물로등장하면서공화당의원들은개혁안통과에필요한당내결집을위하여더욱치열하게상호견제와합의를이루어나갔다 (Haskins, 2006). 예컨대, 1993년 3월켄자스주의극보수주의적인얀메이어 (Jan Meyer) 의원이 AFDC를포괄보조금으로바꾸는동시에혼외출산한미성년자대상의급여를정지할것을발의한것을비롯하여당내광범위한이념의스펙트럼을반영하는여러법안중에서합의를이루어나가는것은공화당의원들의공통된

과제로등장한것이다. 더욱이의회에서소수인공화당에게는민주당과의타협이절대적으로필요한만큼그들의의견을반영할수있을정도의개혁안을작성할필요가있었다 (Haskins, 2006). 1993년 5월공화당지도부는지도부의원과하원세입위원회를비롯하여공공부조와관련된각종위원회소속의원들의대표로구성된작업팀을구성하여공공부조개혁안을작성하기로결정하였다. 그결과, 당시공화당소속하원의원총회 (the House Republican Conference) 대표인텍사스주의톰들레이 (Tom DeLay) 와하원세입위원회의센토럼, 그리고메이어를비롯한예산, 교육, 통상위원회소속의원들로구성된작업팀은 6월부터 11월까지공화당내부의결속을목적으로상호합의할수있는법안을마련하는데최선을기울였다. 더욱이 1994년의원선거는이들간의합의를더욱절실하게만드는계기로작용하였다. 한편미국의회에서법안이발의된이후전체총회에상정되기까지의여러단계는공공부조개혁안을추진하는의원들에게더욱정교한전략을 활용하도록유도하였다. 우선공화당정책위원회 (the Republican Policy Committee) 를통과하여야하고이단계에서의여러제안들을반영한개혁안은다시공화당하원총회 (the House Republican Conference) 에서최종가결되어야하였다. 따라서각단계를통과할수있도록개혁안작업팀은활발한로비활동을할필요가있었다. 마침내 1993년 10월 13일공화당의원총회를통과한들레이와센토럼의주도하의공공부조개혁안작업팀이작성한개혁안은결과적으로근로참여의의무화, 혼외출산에대한제재, 시한적급여, 포괄보조금으로의전환, 비시민권자에대한급여정지등팀내구성원의견해를반영하고이후각절차를거쳐변형된셈이다. 그리고이개혁안은 11월 10일하원전체회의에상정되는데성공하였다 (Haskins, 2006). 제2 기인 1993년 11월부터 1994년 9월 27일까지의기간은공공부조 73 제 3 장 미국 T A N F 의 이념적 정치적 배경

개혁안을둘러싼공화당내부의갈등고조및의견조율시기이다. 사실혼외출산에대한제재조항에관한공화당내합의는매우힘든성취물이었다. 머레이 (Charles Murray) 와미국의대표적인보수단체인 The Heritage Foundation의로버트렉토 (Robert Rector), 그리고이밖에개신교연합회 (the Christian Coalition) 와 Empower America를비롯한많은극보수주의자들은하원전체회의에상정된개혁안 (H.R. 3500) 에대해서도계속적으로더욱강력한혼외출산제재와낙태금지교육관련조항의삽입등의수정을요구하였다. 더욱이깅그리치는 1994년하원총선에서공화당의전국적선거이슈로서의 10가지입법안, 즉 미국과의계약 을작성하면서공공부조개혁안을포함하였다. 그만큼공공부조개혁안은공화당의선거전략으로중요한사항이었기에공화당내의견조율은힘든작업이었다. 그과정에서공공부조개혁안은혼외출산자에게심지어 Food Stamps의지급정지와아동에대한평생금지까지포함되기도하였다 (Bryner, 1998; Haskins, 2006). 그리고마 74 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 침내 9월 27일, 267명의공화당소속 11월총선후보들은깅그리치를대표로하여공공부조를포함한 10편의개혁안으로구성된 미국과의계약 을선포하였다. 10가지개혁안은모두선거일이후 100일내에모두의회총회에상정되었다 (Haskins, 2006). 한편, 공공부조개혁과관련하여민주당내부에서는대통령과의회간의합의조차매우어려운상황이었다. 클린턴대통령의선거캠페인이었던공공부조개혁과그의태스크포스팀의개혁안은민주당내극진보주의자들의동의를구하기는지나치게보수적인동시에공화당의온건주의자들을포섭하기에는충분하지않았던것이다. 따라서공화당의개혁안이 1993년 11월 10일에상정된것과달리민주당개혁안은 1994 년여름에발의됨으로써전체회의에상정되기는커녕청문회와법안수정위원회 (markups) 도열리지못한채폐기되었다 (Haskins, 2006). 따

라서민주당은공화당의원들이발의한개혁안에대해수정을요구하는등의비교적소극적방법으로대처하는데그쳤다 (Haskins, 2006) 1994년 11월 9일의원선거에서의공화당의승리는이후공공부조개혁안이더욱근로행태및혼외출산에대한제재와지방정부의재량을강조하는방향을발전하는데커다란원동력이되었다. 더욱이 1991년부터공공부조개혁안마련에주도적이었던하원세입위원회의하부위원회인인적자원위원회소속위원이었던클레이쇼우의원이위원장이되고깅그리치의 미국과의계약 의공공부조부분을담당한텍사스의빌앵커 (Bill Archer) 의원이하원세입위원회의의장이되면서이두위원회의개혁안이발전하는데커다란장애물은제거된셈이었다 (Haskins, 2006). 제3 기인 1995년부터 1996년까지는공공부조를둘러싼공화당주도의회와민주당대통령간의갈등이표면화되고부분적으로조정되는시기이다. 1995년 1월 5일부터시작된공공부조개혁안관련청문회는하 원세입위원회과그하부위원회인인적자원위원회두차원에서연달아진행되었다. 전자의청문회는 1995년 1월 5일부터약 2주에걸쳐총 7일이소요되었고후자의청문회는 1월 13일부터 2월 6일까지총 8일에거쳐진행되었다. 그리고하원세입위원회의청문회에서는첫날하원의장인깅그리치를비롯하여둘째날 (10일) 민주당하원지도자인미주리주의리차드기파드 (Richard Gephardt), 행정부의복지부장관인도나샤랄라 (Donna Shalala), 재무부차관인레슬리사무엘스 (Leslie Samuels), 그리고셋째날 (11일) 등에걸쳐메릴랜드주에서수급자대상취업준비서비스를제공하던흑인여성버지니아켈로그 (Virginia Kellogg), 보수적신학자인마이클노박 (Michael Novak), The Hoover Institution의마이클보스킨 (Michael Boskin), the Heritage Foundation의케이트오베른 (Kate O'Beirne) 등이증인으로채택되었다. 그리고하원세입위원 75 제 3 장 미국 T A N F 의 이념적 정치적 배경

회소속인적자원위원회에서는총 180명의증인이채택되었고이중에는 46명의의원, 3명의주지사, 마리조베인등의행정부관리, 지방정부담당공무원, 로버트렉토와클린턴대통령의경제자문이사회소속이었던레베카블랭크 (Rebecca Blank) 등의학자, 그리고 Catholic Charities, the Child Welfare League, the Children's Rights Council, the American Academy of Pediatrics, the National Welfare Rights and Reform Union, Bread for the World, the National Black Women's Health Project 등의아동권익단체및빈민단체등이포함되었다. 그리고주요내용은공공부조예산삭감의필요성, 빈곤가구아동에미칠영향, 공공부조의존성및혼외출산제재의중요성등이었는데이를둘러싼공화당과민주당간의치열한논쟁은결과적으로공화당개혁안의타당성입증으로기울어졌다 (Haskins, 2006). 법안수정위원회역시하원세입위원회소속인적자원위원회와하원세입위원회두차원에서열렸다. 전자는 2월 13일에서 15일에걸쳐열렸 76 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 으며 8명의공화당의원과 5명의민주당의원이참석하여통과시켰다. 후자는 2월 28일에서 3월 3일까지총 4일에걸쳐열렸으며 21명의공화당의원과 15명의민주당의원이참여하였고최종표결은 8일에이루어져마침내 HR 1157로호명되어하원총회에상정되었다. 이단계에서개혁안은크게 5편으로구성되었다. 1편은 AFDC의폐지내용으로새로운공공부조포괄보조금도입및근로의무조항, 기간제한조항, 혼외출산감소조항, 그리고주정부의자료제출의무조항으로이루어졌다. 이어서 2, 3, 4, 5편은각각아동보호포괄보조금, 비시민권자지급금지조항, 알코올중독자, 약물중독자, 경도발달장애아동에대한 SSI 지급금지조항, 아동부양비청구조항으로이루어졌다. 이과정에서공화당개혁안을가장강력하게반박한테네시주의해롤드포드 (Harold Ford) 를비롯하여많은민주당의원들이혼외출산및근로의무조항에

관하여개정을발의하고심지어복지부소속연구자였던웬델프라이머스 (Wendell Primus) 가참석하여민주당의원들을지원하였으나결국아무것도반영되지못하였다 (Haskins, 2006). 하원총회에공공부조개혁안이상정되어통과여부가결정되는데마지막관문이바로하원규칙위원회 (the House Rules Committee) 이다. 이단계에서양당의원들이하원총회에서의논의에필요한규칙과법안개정안을마지막으로논의한다. 1995년 3월 21일부터 24일에걸쳐개최된하원규칙위원회에서논의된공공부조개혁안은세입위원회, 교육위원회, 농업위원회의의장인빌앵커, 빌구드링 (Bill Goodling), 패트로버트 (Pat Roberts) 가공동으로발의한 H.R.1214과더불어조지아주의보수적민주당의원인나탄딜 (Nathan Deal) 과하와이의진보적민주당의원인패티스밍크 (Patsy Mink) 이각각이발의한개혁안등이포함되었다. 3월 16일에이루어진청문회에이어하원규칙위원회에서집중적으로논의된내용은 AFDC 관한내용이외에도경도발달장애아 동에대한 SSI 및 Medicaid의지급제외, 아동보호포괄보조금전환이었고이단계에서조지아주의존르위스 (John Lewis) 민주당의원은공화당안에대하여독일나치즘에비유할정도로매우강력하게비난을퍼부었다. 그러나결국공화당개혁안은하원총회에상정되었고 234대 199표의정당간의차이를분명히드러낸채하원총회를통과하였다 (Haskins, 2006). 하원을통과한공공부조개혁안은 1995년 6월까지상원재무위원회, 노동및인적자원위원회, 농업위원회, 사법위원회, 정부관계위원회, 원주민위원회에서총 17차례의청문회를실시하였다. 1996년 11월대통령선거까지약 20개월을앞둔상태에서가장강력한공화당후보인밥돌 (Bob Dole) 에게공공부조개혁안은주요한선거전략의대상이었다. 더욱이일부하원의보수주의자들이상원에진출함으로써보다보수적 77 제 3 장 미국 T A N F 의 이념적 정치적 배경

인공화당후보인텍사스의필그램 (Phil Gramm) 과의당내경쟁이불가피해짐에따라가족과혼외출산에대해비교적온건주의적인밥돌은보수주의적인방향으로기울어지게되었다. 또한혼외출산제재조항, 예산의주별배분공식, 아동보육예산관련하여공화당내의의견이분열되자밥돌은공화당내보수주의자와온건주의자, 그리고민주당의온건주의자들과지속적으로타협을하기시작하였다. 예컨대밥돌은 8 월주정부별배분예산을 1997년에서 2000년까지약 9억달러를증액하여가난한 20개의주에배분하는개정안을수용하였다. 이밖에보다강한근로의무조항과예산삭감조항과자녀출산제재조항등을요구하는공화당내보수주의자들과, 자녀출산제재조항의제외및아동양육및주정부의최소예산배분의무사항을요구하는공화당내온건주의자들, 그리고공화당내온건주의자들의요구사항에더해법적권리 (entitlement) 조항과기간제한의예외조건의명시를요구하는민주당온건주의자들과지속적으로합의와타협을시도하였다 (Haskins, 78 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 2006). 민주당소속상원의원들은 1994년선거실패의충격에서벗어나관련이익단체와더불어더욱적극적으로공화당에맞서게되면서밥돌은민주당과의타협과공화당내온건주의자결집에더욱노력할필요가있었다. 그리고이를반영한개혁안을 8월 5일발의하였고결과당내는물론민주당온건주의자들의지지를받지못하였고 8월 11일이전보다훨씬각각의의견을반영한개혁안을상정하였다. 특히보수주의자들의의견인종교기관의공공부조집행계약의참여허용까지포함하였다. 그결과 1995년 9월 6일부터 19일까지총 7일에걸쳐열린상원총회에상정된총 84개개정안중 57개가통과되었고그중 31개는민주당단독또는민주당과공화당의공동발의된것이었다. 그리고전체 46명의민주당상원의원중 22명의제안이밥돌의개혁안에반영되었고 ( 자

녀출산에대한제재조항이제외된채 ) 마침내 19일투표결과 87 대 12로통과되었다 (Haskins, 2006). 상원을통과한공공부조개혁안이대통령에게제출되기전에거쳐야할단계가바로양원대표총회 (House-Senate Conference Committee) 이다. 여기서최종적으로양원개혁안간의차이점을좁히고양당간의합의를도출하고자시도하게된다. 더욱이모든법안의모든조항에대하여하원과상원에각각한표가주어지고이는반드시일치가되어야한다. 따라서그구성의형태가향후단일안을도출하는데주요한영향력을미치게된다. 10월 24일열린공공부조개혁안관련양원대표총회는빌앵커, 빌구드링, 새트로버트, 클레이쇼우, 짐탈렌트를비롯한 14명의공화당하원의원, 샘기본스 (Sam Gibbons) 를비롯한 11 명의민주당하원의원, 밥돌, 윌리엄로스 (William Roth), 리차드루가르 (Richard Lugar), 낸시케선바움 (Nancy Kassebaum), 존차피 (John Chafee) 를비롯한 11명의공화당상원의원, 다니엘모이니한 (Daniel P. Moynihan) 을비롯한 8명의민주당상원으로, 총 44명으로구성되었다. 즉하원의세입, 교육, 농업위원회와상원의재무, 농업, 노동및인적자원위원회위원장을포함한구성이었다. 하원과상원법안의주요차이점은혼외출산제재와주정부의최소예산배분의무, 아동양육포괄보조금, 연방정부의복지부직원감축, 금욕교육, 종교기관과의집행계약허용, SSI 수급자격축소, 아동보호포괄보조금, 아동영양포괄보조금등이었다 (Haskins, 2006). 당시공공부조개혁안관련양원대표총회는예산타협법안 (budget reconciliation bill) 의외적장애물을만나합의를도출하는데어려움을겪게되었다. 일반적인양원대표총회와마찬가지로하원과양원의예산위원회의대표로구성되어최종적으로예산타협안을결정하게된다. 1995년당시공화당은균형예산을위한지출감축을주요의제로삼았기 79 제 3 장 미국 T A N F 의 이념적 정치적 배경

때문에민주당과의타협은매우힘들었다. 당시공화당의안은 1996년부터 2002년까지공공부조예산은근로소득공제 (EITC) 감축을포함하여약 800억달러의삭감과이밖에 7년동안 2700억달러의 Medicare예산, 1700억달러의 Medicaid 예산, 460억달러의공공부조및 EITC 예산의삭감과 2500억달러의조세감축으로전체약 9천억달러를삭감할계획으로서, 당시까지가장큰규모의삭감계획이었다 (Bryner, 1998). 당시클린턴대통령은그해 6월향후 10년간예산삭감할예정임을공포한상태였다. 11월중순연방정부의대출및상환권만료기한이다가옴에따라채무상한선인상이불가피한상황에서대통령과공화당의원들은예산안에서의의견격차를좁히지못하고 11월 13일단기대출연장및대출권연장법안, 그리고익년예산배당법안에대해거부권을행사하였고 14일모든정부기관활동은중단되었다가 11월 19일다시재개하였다. 그리고 11월 19일대통령은예산삭감대상에서 80 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 Medicare, Medicaid, 교육그리고환경부문을제외하고 EITC의완만한삭감만을허용할것을조건으로공화당안을승인할의사를표시하면서익년예산배당안을승인하였다. 19일부터재개된정부기관활동은오직 12월 15일자정까지만유효한것이었다. 여전히예산안에대하여대통령과의화간의견해는좁혀지지않았고결국클린턴대통령은 12월 6일거부권을행사하였다 (Bryner, 1998). 당시공화당은 1994년의선거승리에힘입어공공부조개혁을이후대통령선거에서도정치전략으로활용할의도로공공부조개혁안을예산타협안과구별하여의회에상정하였다. 당시상원예산타협절차는일명 the Byrd Rule이라는규칙에따라진행되었는데, 웨스트버지니아주의 Robert Byrd 상원의원의이름을따른이규칙에의해예산타협안은부차적법안첨가가허용되지않았고또한사회보장개정안도포함

되는것이허용되지않았다. 따라서공화당입장에서는공공부조개혁안이예산타협안에포함될경우지급기간제한등의많은부분이삭제될위험에놓였기때문에분리할것을주장하였는데결국예산타협안에포함되었고마침내 11월 17일대통령에게제출되었다. 그리고공화당의제출안중 Medicare 삭감을포함한향후 7년간균형예산안에대해클린턴대통령은거부할의사를표시하였다. 결국의회와의타협을이루지못한채거부권을행사하였던것이다 (Haskins, 2006). 클린턴대통령은거부권을행사한다음날인 12월 7일향후 7년간의예산삭감안을발표하였다. 의회의예산감축안이의회예산국 (Congressional Budget Office) 의예측에기반한것과는달리행정부의기획예산국 (Office of Management and Budget) 의예측을기반으로하여, 980억달러의 Medicare예산, 540억달러의 Medicaid 예산, 460억달러의공공부조및 EITC예산감축안과 1000억달러의조세수입감축등에동의할것을예고하였다. 11월 19일정부활동이재개되면서임시로설정한예산활동종료시점인 12월 15일자정까지대통령과의회는이견을좁히지못하였고정부기관은다시폐쇄되었다. 의회는공화당을주축으로 12월 21일에하원을통과, 22일상원을통과한개혁안을다시대통령에게제출하였고 1996년 1월 9일대통령은이에대해서도거부권을행사하였다 (Bryner, 1998). 클린턴대통령의거부권행사로공화당의공공부조개혁안이입법화되는것이실패하자, 이번에는전국주지사연합 (the National Governors Association) 이다시금공공부조개혁안통과를시도하기시작하였다. 위스콘신주의톰슨주지사를의장으로하고미시간주의존잉글러 (John Engler) 를공공부조개혁안주도자로한당시의주지사연합은 2월 6일공공부조개혁안을제안하였다. 소속정당에상관없이주지사들은 AFDC뿐만아니라근로프로그램, 아동보호, 아동대상 SSI, Food 81 제 3 장 미국 T A N F 의 이념적 정치적 배경

stamps, 학교급식및 EITC를포괄하였고이밖에 12세이상아동에대한 Medicaid 지급금지, 장애의정의설정, 재량권의주정부이양, 본인부담금의증가등의 Medicaid 개혁안도함께통과시키기를원하였다. 이전의공화당개혁안과의주요차이점으로는각주정부가자녀출산에대한제재조항에대한예외조항을두기보다집행하도록조치를취하는방향으로보다완화하는것이었고이밖에근로참여의무조항의완화, Food stamps 포괄보조금제안폐지또는개정, EITC 감축규모의제한, 그리고모든시민에대한주정부프로그램에대한공평한처우절차등이었다. 이중자녀출산에대한제재및근로참여의무완화조항은보수주의적의원들의반발을불러일으켰고 6월까지각종청문회와법안수정위원회를거치면서양당간의의견및의회와주지사간의의견을좁히는데많은노력을기울였다 (Bryner, 1998). 특히이번에는 1995년과는달리 Medicaid 개혁안도함께다루어질필요가있었기때문에하원통상위원회의개입이필요하였고이과정을 82 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 통해주지사연합에서도소속정당의입장에따라점차이견이넓혀졌다. 더욱이대통령선거공화당후보인밥돌의선거운동본부에서는클린턴대통령이대통령선거당시의약속인공공부조개혁을실행하지않았음을주요아젠다로만들었기때문에다시대통령에게제출할법안이통과되는것을달가워하지않은상태였다. 마침내 5월 22일공공부조개혁안이상정되었고 1995년과마찬가지로예산타협안으로상정됨으로써상원에서의사진행방해 (filibuster) 를피할수있었으나 Byrd Rule의위험을최소화하기위해이전보다훨씬작은개수로상정되었다. 이시기법안관련타협및통과에커다란장애물은당시복지부소속연구자인웬델프라이머스가복지부, 주택및도시개발부, 노동부, 재무부의대표로작업팀을구성하고 The Urban Institute의하원공화당개혁안시뮬레이션분석한결과를토대로작성한보고서였다. 약 200만명의아동

이빈곤에처해질거라는예측결과가나왔고민주당상원의원인톰다첼 (Tom Daschle) 이발의한하원민주당개혁안을분석한결과약 100 만명정도의빈곤아동출현이예측되었다. 진보성향의학자, 언론, 대학, 싱크탱크, 그리고가톨릭자선협회 (Catholic Charities) 를비롯한빈민옹호단체및아동권익단체들은강력하게공화당안에반발하였고더욱이 Medicaid 개혁안은의회내에서도훨씬큰갈등의쟁점되었다 (Haskins, 2006). 한편, 두차례에걸쳐대통령의거부권행사로개혁안통과가실패로끝나자공화당내에서도점차내분이생기기시작하였다. 공공부조개혁안을클린턴대통령에게제출하는것은그가어떤결정을내리더라도정치적으로공화당에게유리한결과를초래할것이라는예측이지배적이기시작하였다. 즉클린턴대통령이또다시거부권을행사할경우밥돌공화당대통령후보는클린턴과민주당을공격할수있을것이고개혁안을채택할경우마찬가지로공화당에게유리한동시에대통령과민 주당의원들간의반목을초래할수있으리라는예측때문이었다. 반면깅그리치는공공부조개혁안과 Medicaid 개혁안을함께제출할경우대통령은거부권을행사할것으로, 공공부조개혁안만을제출할경우채택할것으로예측하였고대통령이채택할경우공화당에불리할것으로예측하였다. 깅그리치의지도력에대한반발이증가하고공공부조개혁안과 Medicaid 개혁안을분리할것을주장하는의견이증가하면서공화당의원간의내분은점차격화되었다. 결국 7월 10일공화당지도부는분리안을채택하였고이는공화당소속주지사와의갈등을증폭시키는계기가되었다 (Haskins, 2006). 마침내공공부조개혁안은 7월 18일하원을통과하고 23일상원을통과하였다. 하원과상원의개혁안사이의주요한차이점인 Food stamps, 포괄보조금, 아동보호포괄보조금, EITC 축소안은삭제되고비시민권에 83 제 3 장 미국 T A N F 의 이념적 정치적 배경

대한교육훈련제공안은포함되었다. 당시클린턴대통령은거부권행사여부에대한어떠한의사도표출하지않은상태였던만큼민주당의원들의표를구하기가쉽지않았다. 더욱이민주당과백악관참모간의의견역시일치되지않은상태였다. 이때 1992년대통령선거시공공부조개혁안의설계자이자그의백악관참모중공공부조담당인브루스리드는다음과같은이유로클린턴대통령의서명을권유하였다. 즉근로강제및아동보육등의근로지지프로그램이보장되었다는점, 아동부양비용징수부분은복지부내용과거의유사하다는점, 그리고주정부에의재량권부여는융통성이있는집행을가능하게한다는점, 그리고무엇보다도빈곤아동의출현규모는 EITC 및각종유인책으로인하여예측만큼그리크지않을거라는점을들어서명을권유하였다. 결국클린턴대통령은 8월 22일개혁안에서명함으로써 TANF의시대를시작하였다 (Haskins, 2006). 84 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 제 3 절대통령과주지사의영향력과 TANF 의형성 TANF 및 PRWORA의이념적성격을파악하기위해서는클린턴대통령의이념적특징을분석하는것이필수적이다. 클린턴대통령은민주당내부에서도 신민주당원 (New Democrat) 의대표주자로서대통령선거후보이전부터당시민주당의기본이념과정강과는크게차이가있는특징을지녔다. 또한대통령선거의주요캐치프레이즈인 알려진공공부조의폐지 (End welfare as we know it) 는그가알켄자스주지사시절알켄자스주에서실시한 AFDC 개혁프로그램을바탕으로, 지금까지의공공부조의가장큰문제점으로알려진의존성을근절하고근로활동을통한탈빈곤을유도할것임을예고한것이다. 실

제로클린턴은 AFDC의개혁에앞서 1993년 EITC를먼저확대함으로써근로를통한빈곤가구의소득증대를위해국가가지원을확대하도록개혁하였다. 클린턴대통령의신민주당원운동은 1994년영국의토니블레어 (Tony Blair) 가노동당의당수로선출되면서노동당의 신노동당 (New Labor) 으로의혁신을강조한것과유사하다. 그리고 1990년대양국에서실시된탈빈곤정책이근로를강조한다는점에서유사성이많이발견된다. 예컨대영국의실업보조인구직자수당 (Job Seeker's Allowance) 의자격조건에는일정기간동안사례관리사이자구직상담원인 New Deal Personal Adviser와구직활동을하고이기간동안구직에실패할경우반드시근로활동에참여해야할의무가있다. 이밖에근로를통한자립을유도하기위해다양한근로소득공제를강조한점도유사하다. 앞서언급한바와같이대통령의빈민개인의책임을중요시하는 이른바신자유주의적이념은일찍이 1980년대알켄자스주지사시절의활동에서발견할수있다. 우선조세및규제정책을살펴보면, 1985년개발재무청 (The Arkans Development Finance Authority) 을설립하고이를통해알켄자스주의경제를활성화하고일자리를창출하고자시도하였다. 이기관은면세채권을발행하고그수익금을기업에대출하는기관이었고, 1985년부터 1992년까지 2,700개의일자리를창출하였다. 이때클린턴주지사는이기관의모든이사진을직접임명함으로써주정부의채권발행업무를정치적으로활용하였고이는후에클린턴의선거자금모금에크게기여하였다. 개발재무청이사회와관련된약 1300 명의기부금규모가약 270만달러에이르렀다 (Henwood, 1997). 클린턴대통령의중도우파적정치성향은 1985년민주당대표총회 (The Democratic Leadership Council) 의초기주요멤버로활동하면 85 제 3 장 미국 T A N F 의 이념적 정치적 배경

서심화되었다. 1980년이후연속적으로세차례에걸쳐대통령선거에서패배한민주당은각후보들의 지나친진보성향 을선거실패의원인으로규정하였고우경화의필요성을정당화하기위해민주당대표총회를창설하는데동조하였다. 보수주의자이자이후클린턴의 제3 의길 경향의백악관참모진을역임한엘프롬 (Al From) 이총책임을맡고, 신민주당원 운동의주도적역할을한윌마샬 (Will Marshall) 이총책임을맡은새로운싱크탱크로서혁신정책연구소 (the Progressive Policy Institute) 가설립되었다. 이후민주당대표총회는 1970년대까지민주당의복지국가확대및시민권확대운동에서벗어나정부예산축소및개인의책임강조라는중도우파적경향을굳히는노력을기울이고마침내초기멤버였던클린턴과엘고어 (Al gore) 를 1992년대통령선거의민주당후보로선출할정도로그위상을높이게되었다. 이밖에클린턴당시주지사는 1985-1987년전국주지사연합의의장을맡으면서 신민주당원 운동을당내부에더욱확대정착시키는데기여하였다 86 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 (Henwood, 1997; Stoesz, 2000). 한편 1992년당선이후클린턴대통령이공공부조개혁을빠르게추진하지못하고 1996년공화당개혁안을통과시키는데머무르게된주요배경에는그의의료개혁시도를들수있다. 당선이후부터약 18개월동안클린턴대통령은그의부인인힐러리클린턴이이끄는태스크포스팀과더불어최초로전국민을포괄하는의료보험을도입하고자하였다. 그러나당시양원모두민주당이다수당을차지하였음에도불구하고하원및상원총회에개혁안이상정되는데실패하였다. 결국클린턴대통령의의료개혁안은 1993년세입증가와함께, 1994년의원선거에서양원모두공화당에게다수당지위를넘겨주는최대원인이되었고 1996 년공화당의공공부조개혁안에대해타협하도록작용한셈이다. TANF 및 PRWORA의수립에영향을미친사상적, 제도적요인으

로주지사및주정부의예산주의를빼놓을수없다. 주정부는 19세기부터주내의공공부조의예산할당과각종집행규칙및절차를수립하는데매우중요한위치를차지하여왔다. AFDC 수급자가정의아버지에대한급여와근로활동참여의무는각각 1961년과 1967년부터연방정부가허용하기시작하였다. 또한 1981년 OBRA(the Omnibus Budgeting and Reconciliation Act) 에의해주정부의혁신적인 AFDC의내용기획및집행이허용되기시작하였고 1988년 The Family Support Act 에의해연방정부는 AFDC의강제조항의면제 (waiver) 를신청하는주정부를더욱적극적으로허용하도록되었다. 그러나수급자가정의아버지에대한급여지급은 1988년강제화되기이전까지집행하는주정부는극히일부였다. 이러한배경에는주정부의제한된예산규모와더나아가서는예산할당권을행사하는주지사의낮은우선순위가있다고하겠다. 그만큼주정부와주지사는연방정부로부터의공공부조에대한예산지원비율및크기와권한이양정도에민감하다하겠다. 1994년부 터본격적으로널리알려지게된공화당의공공부조개혁안중포괄보조금안은주정부와주지사에게민감한사항이고따라서이들의개입및합의정도는개혁안의통과에큰영향을미쳤다. 연방차원의정치인과행정가는대개공공부조의지방화에대하여우려를갖고있었는데, 그이유는지방차원으로갈수록빈민을옹호할수있는세력은적어지고따라서그들을위한예산배분은더욱어렵게된다는생각때문이었다. 따라서최소기준의자격조건및급여정도에대한규제를선호하였다. 1994년공화당이양원의다수당을차지한이후공화당소속주지사연합 (the Republican Governors Association) 은 1994년 11월 20일버지니아주윌리암스버그에서기자회견을열고하원공화당주도의공공부조개혁을반대한다는입장을표시하였다. 주지사들이가장우려를표시한내용은, 공화당극우주의자들이가장강력하 87 제 3 장 미국 T A N F 의 이념적 정치적 배경

게지지하는비시민권자와혼외출산미성년자자녀에대한지급정지조항이었다. 당시수급자의많은비중을차지하는이들이바로이두부류였는데, 이들에대한 AFDC 지급이정지된다면주정부는자체예산으로이들에대한소득보조를지급해야할위험에처해졌기때문이다. 당시전국주지사연합 (The National Governors Association) 의공동의장이공화당소속의미시간주지사인존엥글러 (John Engler) 였기에그를통하여주지사연합은주정부예산에대한제한조항등을삭제하는등공화당공공부조개혁안작성에영향을미쳤다 (Haskins, 2006). 주정부와주지사는 1996년두번에걸쳐대통령의거부권행사로인해폐기될상황에놓였던공화당주도의공공부조개혁안을통과시키는데결정적역할을하였다. 당시전국주지사연합의의장이었던위스콘신의톰슨주지사와공공부조관련책임자인존엥글러는민주당소속의주지사들과의타협을통하여그들의공공부조개혁안을공화당의원들에게전달하였다. 이개혁안은아동보육권리기금의증대, 근로의무조항 88 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 의완화, 혼외출산제재조항의완화, 수급자에대한공명정대한처우조항등이포함되었다. 또한전국주지사연합은 Medicaid의개정도요구하였는데, 이는공화당의원과이견을빚는사항이었다. 1995년 Medicaid 예산은 1,560억달러였고그중 670억이주의예산이었는데, 매년증가율이증가하는추세였다. 따라서주정부와주지사에게 Medicaid 예산삭감은중요한이슈였지만, 공화당의원들에게는선거전략상불리한사항이었던것이다. 더욱이근로유인책으로공공부조수급이완료되어취업또는근로활동에참여하는자에대한 Medicaid 연장지급은수급자규모와지급기간에상관없이주정부와주지사의반발을불러일으켰다. 결국주정부가일자리를제공하였음에도거절한자에게는지급철회를조건으로탈수급자에게 1년연장지급하는것으로공화당과주지사간에타협이이루어졌다. 또한공화당의원들이 AFDC

수급자격보다엄격한수급자격을책정하는주에게이중적으로 Medicaid 수급자격을설정할것을제안한대신초과비용에대하여연방정부가지원하는것으로타협이이루어졌다. 요컨대 TANF 및 PRWORA의구체적내용과집행절차는주정부와연방정부간에예산을둘러싼갈등과타협의결과라할수있다. 제 4 절이념의정치, 담론의정치, 그리고 TANF 의형성 TANF의대표적인특징인빈곤여성의혼외출산 (illegitimacy) 에대한엄격한제재및근로활동참여강제및수급기간제한, 남성배우자의아동부양의무강조, 국가의엄격한수급자격판단및제재등은신자유주의, 남성주의, 가족주의, 국가통제주의및민영화 (privatization) 등의이념이반영된것이라고할수있다. 그리고이러한제도적특색에나타 난이념은빈민과빈곤에대한담론, 즉원인과대처방안에대한다양한연구물과연구자및연구기관들의활동의산물이라하겠다. TANF 의신자유주의, 남성주의, 가족주의, 국가통제주의및민영화와이에관련된담론의형성과정을살펴보면다음과같다. 신자유주의란대개 1970년대부터영국과미국을중심으로사회의구성원리로시장경제적가치, 즉시장의교환가치가사회의지배적가치체계로등장하여각개별주체의행위를강조하고그결과의개별화를정당화하는사회질서라하겠다. 따라서시장의전제조건인개인의사유재산권과개인들간의자발적교환의보장은국가의가장중요한기능으로정당화되고실천된다. 이러한점은신자유주의와고전적자유주의모두추구하는가치이다. 그러나고전적자유주의가시장과구분되는 사회 라는고유의영역, 예컨대시민사회혹은가족의영역의존재를 89 제 3 장 미국 T A N F 의 이념적 정치적 배경

인정하고그영역에서의고유질서및원리를인정하는반면, 신자유주의는일종의 시장근본주의 (market fundamentalism) 로전자와구분된다 (Giddens, 1985; 안병영, 임혁백, 1999, 87-89 재인용 ). 1900년대전반기자본주의경제의유지를위해국가의수요관리를강조하는케인즈주의와는달리, 신자유주의는가격이라는선별메커니즘을개인의행위준칙으로삼는다는점에서신고전파경제사상의전통을잇는다. 그리고신자유주의는인플레이션을억제하기위해통화량을관리하는재정금융긴축정책을실시하고이를통해통화가치를안정시킴으로써투자의증가를유도한다는통화주의를중시한다. 또한조세삭감을통해기업가에게투자유인을제공하고이를통해일자리를창출한다는공급중시경제학을중시한다 ( 김수행등, 2003; 하비, 2005). 한편신자유주의는역설적으로전통적가치를옹호하고기성의권력체계를유지하려는보수주의와결합되어있다 (Giddens, 1985; 안병영, 임혁백, 1999, p. 88 재인용 ). 시장과는구분되는영역, 예컨대가족또 90 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 는시민사회와긴밀한친화성을가진부양의의무와일방적이전 (unilateral transfer) 등의전통적가치를지지하고확대하려는경향을지닌다. 그러나다른한편으로는이러한전통적가치를시장의교환가치를지탱하고유지하려는목적으로활용하고때에따라시장의교환가치로대체하려는경향이있다. 그러므로신자유주의와결합된보수주의는신자유주의에영향력아래있다는점에서신보수주의로불리기도한다 (Giddens, 1985; 안병영, 임혁백, 1999, 88-89 재인용 ). 일례로영국의대처 (Thatcher) 정부는 사회적규율 (social discipline) 을강화한다는목적하에자산조사와근로조건에기반한탈빈곤정책과강경노조정책을고수하였다 ( 김수행등, 2003). 클린턴대통령집권기간의정책은영국의블레어정부의정책과함께 제3의길 (the Third Way) 정책으로일컬어진다. 영국의앤서니기든스

(Anthony Giddens(1998)) 에의하면제3 의길은과거의신자유주의와사회민주주의를초극한다. 그리고기회와시민적책임, 좋은공동체와민주주의의가치를강조한다 ( 김수행등, 2003:67, 재인용 ). 주목할점은클린턴대통령과블레어수상이공통적으로, 그들의근로를통한탈빈곤전략, 곧 Workfare, Make-work-pay 정책이이러한가치를기반으로하고있음을강조한다는점이다. AFDC를비롯하여기존의소득보장정책이시민권에기반하고욕구에따라급여가제공된다면, TANF를비롯한고용복지전략은계약주의에기반하고취업역량혹은노동력의가치에따라급여가결정된다. 무엇보다도전자의목적이빈곤의감소라면후자는공공부조를비롯한소득보장제도에의의존성감소이다. 따라서이전의소득보장정책의주요정책수단이구조화된관료주의에의해집행 / 제공되는사회소득의이전이라면고용복지전략은융통성이있는관료주의에의해집행 / 제공되는활성화정책혹은적극적노동시장정책이다. 무엇보다도, 고용복지의전략은수급자의적극적 참여 / 동의혹은순응을전제로사례관리사의개입을강조하고중앙정부의조정, 감시를전제로한지방정부의재량권확대, 그리고산출및인센티브에의한관리를중요시한다는점이이전의소득보장제도와구분되는특징이다 (Peck, 2001). TANF에나타난대표적인신자유주의적 ( 혹은제3 의길 ), 고용복지 (workfare) 적특색은근로활동참여강제와수급기간의제한, 그리고미성년자의혼외출산에대한급여금지및수급기간동안의출산자녀에대한급여금지등을들수있다. 복지국가의원리가탈상품화 (decommodification), 즉시장에서의지위와상관없이개인의소득보장이라면, TANF는근로소득을통한탈빈곤을중요시하고그렇게하지못하는데대한책임을개인에게돌리는것이다. 뿐만아니라수급자는주어진기간동안탈빈곤을위한보조를지원받도록조세납부자와보이 91 제 3 장 미국 T A N F 의 이념적 정치적 배경

지않는 ( 경우에따라보이는 ) 계약을수립한다고볼수있다. 그리고자신은물론자녀의부양책임을지지못하는자와조세납부자는더이상탈빈곤지원의계약관계를수립할의무가없음을암시한다고하겠다. 또한 TANF는남성의아동부양의책임과결혼제도의유지, 그리고미성년자수급자에대한부모의책임을강조한다는점에서남성주의적, 가족주의적가치를유지하고옹호하는특징을지닌다. 더구나수급자자녀의아버지에게자녀부양비징수를위해수급자는국가에적극협조할의무를강제화하고비시민권자에대한급여를제외한다는 TANF 조항은국가개입주의와더나아가국수주의 (nationalism) 를강화하려는특징을반영한다고하겠다. 주목할점은오랫동안 AFDC를통하여국가가여성에게 시민- 자녀양육자 (citizen-carer) (Leira, 1992) 의정체성을부여하던것과는달리, 이제 TANF를통하여 노동자- 시민 (worker-citizen), 즉노동자적지위획득이여성의시민권을보장하는전제조건임을확고히한것이다. 특이한점은자녀의아버지에게아동 92 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 부양의의무를강제화함으로써기존의 남성생계부양자 -여성자녀양육자가족모델 (Lewis, 1993) 의범위내에서여성에게자녀양육과생계부담의책임을동시에강제화한다는점이다. 이는신자유주의의특징, 곧시장근본주의와보수주의의모순적결합을잘보여주는점이라하겠다. 마지막으로정부기관이거의독점적으로집행하던 TANF제도를종교기관및영리기관도집행할수있도록허용하고장려하는것은공공부조의민영화 (privatization) 혹은공사연계화 (the public-private nexus) 를잘보여준다고하겠다. 더욱이 PRWORA는기존의정부기관이영리기관과자선기관의운영원리를도입하도록장려함으로써, 기존의관료주의적규칙과절차를통하여시민으로서의수급자와신청자를동등하고적법한절차에따라대우하던관례로부터멀어지게하였다 (Mayer, 2007). Paul Starr(1989) 는민영화혹은사적영역화의개념을변화의

방향과관련하여세가지차원, 국가에서비국가로, 개방에서폐쇄로, 전체에서부분으로 에서정의하였다 (Mayer, 2007: P. 61 재인용 ). 이와관련하여메이어 (Mayer, 2007) 는민영화를 공적책무성의감소와특수주의의증가혹은시민과공공부조담당직원간의관계의재량적성격강화 로특징지었다. 이는공공부조집행의규칙과절차가더이상공개적이고누구나참여가가능한공론장이아닌폐쇄적이고소수만의접근과재량이허용되는비밀스러운곳에서이루어짐을의미한다. 이상에서살펴본 TANF의신자유주의적, 남성주의적, 가족주의적, 국가통제주의적, 민영화혹은공사혼합주의적특색은짧게는 1992년에서 1996년까지 TANF 형성을둘러싼정치세력간의갈등과합의, 경쟁과타협의과정을통해그리고길게는 TANF 이전의 AFDC의유산을살펴봄으로써더욱극명히나타난다. TANF의수급자격조건중자녀출생의윤리성여부에영향을미친연구물은일찍이 1965년당시노동부 (Department of Labor) 차관이었 던다니엘모이니한의 The Negro Family: The Case for National Action 을들수있다 (Haskins, 2006; Trattner, 1994). 흔히 The Moynihan Report로불리는이보고서에서모이니한은흑인여성의혼외출생률의급증과그에따른여성세대주가구의증가는빈곤은아동발달및빈곤의존성에악영향을미치는주요한원인임을강조하였다. 케네디행정부의노동부차관으로재직하면서이후 1964년존슨대통령의 빈곤과의전쟁 안을설계하기도한그는미국공공부조정책발전에지속적으로관여하였다. 예컨대그는닉슨대통령의백악관참모로서 1969년에는 AFDC 개혁안으로서일종의기본소득보장인 Family Assistance Plan을상정하였을뿐만아니라 1976년뉴욕상원의원 ( 민주당소속 ) 으로당선된이후 2000년까지상원의원으로서여러형태의공공부조개혁을시도하였다. 또한 1988년 Family Support Act의기본 93 제 3 장 미국 T A N F 의 이념적 정치적 배경

설계자이자 PRWORA 최종안이결정되기까지여러가지제안을상정하기도하였다 (Haskins, 2006). 모이니한에이어흑인여성및흑인가정의빈곤의원인을분석하고이후공화당의원및관련싱크탱크의보수주의적 남성주의적시각의가장강력한토대를제공한연구로 1984년머레이의 Losing Ground; American Social Policy 1950-1980 을들수있다. 이연구에서그는흑인가정의혼외출산및근로회피를강조하면서시민권기반의공공부조폐지및탈빈곤노력의사적영역화 (privatization of social provision) 를적극주장하였다 (Meyer, 2007). 그는 1990년이후미국의대표적인보수싱크탱크인 The American Enterprise Institute에재직하면서 1994년 Bell Curve: Intelligence and Class Structure in American Life 등각종논란을불러일으키는보수적연구들을수행하였는데, 특히 1993년 Wall Street Journal에혼외출산이미국의가장심각한사회문제로서특히공공부조의존성에영향을 94 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 미치는요인임을주장하였다. 혼외출산과더불어미성년자의출산에대한머레이의강한비난은이후 TANF 관련의회청문회참석을통하여지속되었고법안통과까지계속하여정당간 이념간갈등의토대로작용하였고마침내 TANF의수급자격조건축소에커다란영향을미쳤다 (Haskins, 2006; Meyer, 2007). 한편빈곤가구주의근로행태에대한제재혹은취업훈련및근로참여의강제화를역설한연구로는 1984년노박 (Michael Novak) 의 Toward a Family Welfare Policy 와 1986년미드 (Lawrence Mead) 의 Beyond Entitlement 를들수있다. 머레이와는달리이들노박과미드는국가의빈곤가구자립지원의필요성을인정하고이를위해국가는빈곤가구의근로행태를교정또는훈련해야함을강조하였다. 더욱이노박은빈곤가구의기술결핍과근로태도의문제를빈

곤의원인으로파악하였고미드는근로를시민권의선결조건임을지적함으로써빈곤가구의근로참여의무화를강조하였다. 그리고이를위하여노박은교회를비롯하여전통제도를통하여빈곤가구에게근로윤리를훈련할것을강조하였고미드는국가의강력한집행수단및절차와신속한제재를강조하였다 (Haskins, 2006; Meyer, 2007). 빈곤가구주의근로행태또는공공부조의존성과관련하여, TANF의지급기간제한요건에영향을미친연구물은우선 1983년마리조베인과데이빗엘우드 (David Ellwood) 의 AFDC 수급자의수급기간에관한연구물을들수있다. 이연구에의하면수급자의 65% 가 8년이상을수급하는것으로나타났고이를토대로 1994년의회는당시전체 AFDC 수급자 540만가구중 350만명성인이이미 8년이상수급하였거나앞으로 8년을초과하여수급할거라는예상을제시하면서공공부조개혁의당위성과지급기간제한의시급성을정당화하였다. 특히엘우드는 1989년그의저서 Poor Support: Poverty in the American Family 에서근로참여의강제집행이전의수급기간의제한을처음으로주장한진보적학자중하나이고실제 1993년부터클린턴행정부의복지부차관으로재직하면서클린턴대통령의공공부조개혁안의주요설계자로역할을하면서수급기간의제한조건을확립하는데상당한영향을미쳤다 (Haskins, 2006). 마지막으로혼외출산과근로행태및공공부조의존성에관하여비교적포괄적으로개선안을제시하고이후 PRWORA의밑그림이된연구물로서 1987년 A Community of Self-Reliance: The New Consensus on Family and Welfare 보고서를들수있다. 1986년보수주의적싱크탱크인 the American Enterprise Institute 소속연구자인노박과더그베샤로브 (Doug Besharov) 가조직한일명 The Working Seminar 이라는연구단체가편찬한이연구물은강제적근로조건조항및제재 95 제 3 장 미국 T A N F 의 이념적 정치적 배경

조치그리고수급기간의제한뿐만아니라집행권위의주정부이양등 TANF의주요특징을대부분제한하고있다. 이연구단체는머레이와미드를비롯한보수주의자뿐만아니라로버트레이차우어 (Robert Reischauer) 와앨리스리블린 (Alice Rivlin) 등의진보주의자를포함하여 20명의정책전문가로구성되었는데, 이들의발표한 1987년보고서는 1988년의 The Family Support는물론 1996년 TANF의설계에많은영향을미쳤다. 한편공공부조개혁안에신보수주의적 신자유주의적영향을미친대표적인연구단체로는 The American Enterprise Institute for Public Policy Research(AEI), The Heritage Foundation, the Hoover Institute, Empower America가있다. 상공회의소의연합체로출발한 AEI는주로작은정부와강한자발적조직과기업을지향하는연구에집중하였다. 예컨대 1979년발자노 (Michael Balzano) 의 Federalizing Meals on Wheels 를출판하였는데, 이저작에서저자는 The Older 96 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 American Acts에기반한노인들에대한정부의영양보조프로그램이교회와자발적조직의사회적유익성을사장시키고있음을비판적으로지적하고있다. 노박 (Michael Novak) 은 1981년 Toward a Theology of the Corporation 에서기업은사회발전의매개체인반면정부기관은기업에대한문화적 경제적억압체로규정하고민주적자본주의의발전을위해서기업의문화적계몽활동을장려할것을주장하였다. 1973년에설립된 The Heritage Foundation은 AEI보다더욱보수주의적연구단체로서, 효율성, 유인, 공공부조수급자의존성에주목하고사회복지산업의확대및연구자단체를비롯한관련압력단체의증가에우려를표시하며사회복지정책의상업화를주장하였다. 레이건대통령의정책자문단체였던 The Hoover Institute는진보적사회복지프로그램의불필요성을주장하고, 일찍부터복지개혁안의내용으로최소한의

복지프로그램, 효율적인복지행정, 복지수급의남용 오용감소, 부양의무자의부양책임강조. 그리고복지책임의지방정부및민간에의이양을제안하였다 (Stoesz, 2001). 이밖에진보주의적견지에서어느정도기여를한연구단체로는 The Urban Institute와 The Center on Policy and Budget Priorities, The Center for Law and Social Policy and Law를들수있다 (Haskins, 2006). 복지개혁즈음의연구자와사회단체들의활동을보자면보수진영의세가상대적으로더강하다는점을엿볼수있으며이들의활발한활동이당연복지개혁에큰기여를하였다는것을짐작할수있다. 하지만당시보수의세전반이이러한연구과단체의세력을지원하는힘이되었을것이기도하여결국이념적득세와연구, 사회단체의지지가긴밀하게연관된것으로추정해볼수있다. 97 제 3 장 미국 T A N F 의 이념적 정치적 배경

04 K I H A S A 공공행정의기조변화

제 4 장공공행정의기조변화 본장은 1990년대미국에서발생한 AFDC에서 TANF로의전환이라는공공부조제도의변화사례를중심으로이러한변화가발생하는배경과그맥락으로서미국공공행정체계의변화와특징을살펴보고있다. TANF 집행상의차이점에대해서두가지측면에서살펴볼수있을것이다. 먼저미시적접근으로 TANF 정책목표의변화와이를효과적으로구현하기위한집행체계의변화로생각해볼수있다. 즉, 정책목표에따라이를집행하기위한수단의차이가발생하게되고, 선택된 수단의성격으로인해이전과는구별되는집행체계의변화가발생하는경우가그것이다. 예를들어, TANF의경우복지의존성감소를위해수급자격관리에대한재량권을지방정부에부여하고, 근로연계강화를위해지역수준에서의고용지원강화를위한민간기관과의협력이필요하며, 이러한자율권을보장하기위해운영과정보다는성과를중시하는방향으로행정체계로의전환을꾀하였다고볼수있다. 이경우행정체계란주어진정책의효과적 효율적집행을위한합리적수단체계의의미를갖게되며, 특정정책또는특정프로그램분야로한정되게된다. 또다른접근은 TANF의도입을보다거시적인차원에서시계열적으로경험되는공공행정체계변화의일부로서살펴보는것이다. 이때거시적변화는주로당시사회가경험하는정치 경제적상황과이에대한정책적대응변화로발생하기때문에해당상황을진단하는이념적 101 제 4 장 공공행정의 기조변화

시각과이에대한국민의지지여부, 그리고공공행정체계전반에대한변화의흐름을파악하는것이관건이된다. 예를들어, 1970년대와 1980년대경기침체와국가경쟁력하락을경험한미국은다양한방면에서변화를추진하였고, 그근간에는시장과개인책임, 그리고지방의자율권을강조하는신보수주의이념이득세하는경향을보였으며, 이러한상황인식과문제해결의이념적지향은행정체계전반에있어서이전시기와는구별되는변화를요구하게되었고, TANF 역시이러한시대적흐름속에서그내용이결정되고도입이이루어진것으로볼수있다는것이다. 본장은두가지입장중후자에초점을두고미국행정체계의변화양상에대한기술과해석을통해 AFDC에서 TANF로의전환이라는미국공공부조제도의내용과집행변화에대한이해를제고해보고자한다. 즉, TANF의도입은그자체로서독립적이기보다는정부의역할과운영방법에대한, 그리고복지에대한이념적, 정치적변화와그리 102 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 고이를반영한행정체계의변화에서보다명확히이해될수있다고보는것이다. 이를위해서본절에서는 TANF 도입전후의상황을중심으로미국행정체계의변화를당시이루어진행정개혁의내용을살펴봄으로써조명해보고자한다. 시기적으로는레이건행정부와클린턴행정부가집권했던 1980년 1990년대의상황을살펴보고자한다. TANF의도입은시기적으로는클린턴행정부에서일어났지만그태동은레이건행정부에서시작되었다고보는것이저자의입장이다. 즉, 과거루즈벨트행정부이후지속적으로성장해왔던복지정책은레이건행정부에들어서신보수주의 (neoconservatism) 또는신우파 (New Right) 로지칭되는이념적성향의부상과함께사회복지의축소, 시장과개인책임의강조, 그리고상대적으로주정부와지방정부의역할이강조되는방향으로변화하게되었

으며, 또한공공부문과민간부문의구분역시이전과는달리모호해지는양상을띠게되었다. 이러한기조는민주당정부인클린턴행정부에서도그대로유지되었을뿐아니라전후최대의행정개혁 12) 이라할수있는 NPR(National Performance Review) 의도입까지연계되었다고판단된다. 또한, TANF를둘러싼공공행정의기조를파악하기위해당시이루어진행정개혁의내용을살펴보고자한다. 행정개혁은주로정부에대한불신이팽배해졌을때이에대한대응조치로자주등장하게되는데, 13) 레이건행정부의개혁은 1970년대중반오일쇼크이후경기침체와국제경쟁력저하로일반국민의정부에대한신뢰가전후가장낮은 30% 이하의수준까지떨어졌던상황이었고, 클린턴행정부역시막대한정부부채와경기침체로인한일반국민의불신이매우높은상황이었다. 따라서일반국민 ( 특히백인중산층 ) 의지지를되찾기위한노력으로서행정부의핵심적정책가치가가장잘드러나는부분이행정개혁 패키지 (reform package) 라고할수있기때문에이를살펴봄으로써각행정부의행정기조를파악해보고자한다. 이하에서는먼저레이건행정부의행정개혁배경과그특징을살펴보고, 다음으로클린턴행정부의행정개혁배경과특징을살펴본후, 행정체계의기본을구성하는인력, 예산, 서비스제공수단, 정부간관계등주요분야별변화를검토해보고자한다. 핵심은어떤부분에서의행정체계변화이던 TANF에서발견할수있는특징들을일정부분내포하고있다는점이다. 103 제 4 장 공공행정의 기조변화 12) 연방정부역사상가장장기간에걸쳐이루어진개혁으로 1,200 여개이상의개혁이추진되었다. 13) Arnold(1995) 는 1980 년대이후추진되었던미국행정개혁의동인 (motivation) 을정부에대한국민의불신 (distrust) 팽배로보고있는데, 1963 년의 76% 지지율에서 1990 년대들어서는 20% 수준으로떨어져있는상황이었기에정부개혁에대한의지는매우강력하였다고한다.

제 1 절레이건행정부의행정개혁 1. 1980 년대레이건행정부의행정개혁배경 레이건행정부의행정개혁은크게정부역할의감소와시장기능의강화로요약할수있다. 정부조직운영및공공서비스의제공에있어서정부실패 (government failure) 가강조되었고, 이를극복하기위해전통적인계층제적지시와통제위주의운영방식에서규제완화, 권한이양, 공공부문에서의민간역할확대, 감축관리, 신인사제도, 책임운영기관, 공기업민영화등주로시장과개인적선택의기제를강조하는대안과방식들이선호되었다. 이러한개혁기조의배경에는경기침체와재정악화, 그리고전통적인자유주의적사상의부흥, 그리고정부역할에대한기본적인반감등이복합적으로작용한것으로보인다. 예를들어, 1970년대베트남파병및석유파동으로재정악화와경기 104 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 불황을맞이한미국경제는특히 1980 년대초반실질성장률이마이너 스를기록할만큼위기상황에봉착하게되면서감축관리 (cutback management) 와 14) 정부규모의축소 (downsizing) 에대한광범위한합의 가형성되었다고볼수있다. 더욱이루즈벨트행정부이후지속적으로 성장하였던연방정부의역할과규모에대한 1980 년대레이건행정부의 태도는매우부정적이었다. 단적으로연방정부의운영기제인관료제는 모든공공부문문제의원인으로간주되었고, 따라서가능한한연방정부 의역할과권한을줄이고자하였다. 15) 이러한시각에는올센 (Olsen), 사 14) 1970 년대까지연간재정적자의폭이 300 억달러였으나, 1981 년부터 84 년까지의재정적자평균은 1300 억달러를넘어섰다.(Sturm. 1999) 15) 이과정에서카터행정부가입법화한 Civil Service Reform Act(1978) 에기초해만들어진일종의고위공무원단에공화당성향의인사들을투입 양성함으로써스스로추진하는정부지출감축과사업축소를통한작은정부에힘을쏟게하였다. 당시의회역시공화당이주도하였기때문에고위공무원에대한정치적인사가가능했었고, 이에대해일부에서는엽관제 (spoil system) 로의회귀라고비판하기도하였다 (Rockman, 2001).

바스 (Savas), 툴록 (Tullock), 니스타넨 (Niskanen) 등에의해크게성장하였던공공선택론 (Public Choice theory), 대리인이론 (principal-agent theory), 거래비용이론 (transaction theory) 등조직및공공부문에대한제도주의경제학 (Institutional Economics) 적접근이중요한영향을미쳤다. 16) 또한근면과금욕의결과로얻어진자본축적과개인의노동에대한사회적의미를부여함으로써비근로빈민 (non-working poor) 에대한반감을일정부분정당화하였을뿐아니라개인의자유에대한간섭을최소화하고개인의경제활동자유의보장을위해제한된정부, 감세, 자유방임주의시장경제 17) 등이강조되었다. 정부역할에대한기본적인반감은주로감축관리, 지방이양, 그리고공공부문에의민간역할강화등으로나타났는데, 먼저레이건행정부가추진한정부역할감축 (cutback) 의대표적인경우로복지재정및프로그램수의감축을들수있다. 중복논란이있던기존의사회보장 (OASDI), 실업보험 (Unemployment Insurance), 의료급여 (Medicare), 퇴직군인급여, SSI, 학교급식, Head Start 등의프로그램들을사회적안전망프로그램 (Social Safety Net Program) 으로통합하고, AFDC, Food stamps와같은공공부조프로그램들은사회적안전망프로그램에서배제하면서, 그자격요건은강화하고예산은삭감함으로써수혜자규모를축소하고자하였다. 이를통해초기레이건행정부 (1981 년 ~1984년 ) 의복지재정감축비율은사회보장급여의경우 6.8%, 자산조사에의한공공부조프로그램의경우 7.5%, 기타저소득층을위한프로그램의경우 42.5% 에이를정도였다 ( 양재진, 2002). 또한연방정부로부터주정부 지방정부로재원및사업관리권한의이양 (devolution) 역시적극적으로추진되었는데, 그효과는 2가지로나누 105 제 4 장 공공행정의 기조변화 16) 예를들어, 영국의대처수상은 Niskanen 의책을모든 Cabinet 구성원들에게읽도록하였다 (Hood, 1995). 17) 모든소득계층에대한소득세 25% 감축과자본이득에대한세율, 상속세율, 증여세율축소 (Economic Recovery Tax Act, 1981) 가이루어진것은그예가될것이다.

어볼수있다. 먼저재원이양의경우 1981년레이건행정부는 77개의개별보조금 (categorical grant) 을 9개의포괄보조금으로전환하여통합 지급함으로써연방정부의매칭펀딩제약을벗어날수있는근거를마련하였을뿐아니라그규모도기존의개별보조금규모에서 25% 를삭감한수준이었다 (Waller, 2005). 이를통해실제전체사회복지지출에서연방정부가차지하는비율은 81년 62.5% 에서 88년 59.1% 로감소하여 1980년대중앙정부의복지비지출이줄어든유일한 OECD 국가가되었다 ( 양재진, 2002). 또한사업관리이양은주정부와지방정부가자율성에기초하여스스로에적절한복지프로그램구성및지출을시도하고담당할수있도록하는데그목적이있었는데, 그과정에서포괄보조금일부를다른사업을위해전용할수있도록한점이나포괄보조에따른사업의설계 집행 관리능력등자치능력이부족한경우가많았다는점등은이후상당한수의자방정부자체의복지프로그램이우선순위에서밀려재원을잃거나축소되는결과를낳게되었다 (Waller, 2005). 이러 106 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 한양상은권한이양이주정부에서카운티수준의지방정부수준으로재이 양 (secondary devolution) 이일어나면서더욱많이일어난것으로알려 져있다. 특히복지부문에있어서정부역할의감축은일정부분시장의역할을 기대하였기때문이기도한데, 전통적인자선과기부의활성화, 그리고 정부의직접생산대신보다효율적인민간을활용하는간접적정책수 단이보다효율적이라보았기때문이다. 18) 특히고용연계를강조하면서 다양한고용관련민간기관의참여가두드러졌는데, 구직활동보조, 취업 교육등그기능과역할범위에따른다양한계약과파트너십의형성이 18) 양재진 (2002) 에의하면 1977 년부터 1987 년간새로생겨난병원과의료서비스기관의 85%, 수입증가분의 65%, 그리고고용인구성장의 63% 가영리조직에의한것으로나타났으며, 전제사회복지지출에있어서민간지출이국내총생산에서차지하는비율역시 1975 년 7.8% 에서 88 년 12.3% 로증가하였다. 같은시기정부지출이차지하는비율은 19% 에서 18.5% 로감소하였다.

이루어졌고, 이러한경향은 TANF가도입된 1990년대에더욱확대되는경향을보였다 (Martinson and Holcomb, 2002). 즉, 그동안지속되었던정부부문의역량강화 (in-house capability building) 보다는보다효율적인시장의역량을유입 (borrow) 하고자한것이다. 결국연방정부의기능축소와지방으로의권한이양, 그리고민간의공공분야참여확대라는레이건행정부의정책기조는이후 1990년대클린턴행정부에서도지속적으로유지되었으며그과정에서 1930년대이후성장해온권리 (entitlement) 로서의복지급여가폐기되고 19), 근로의무가연계되며, 수혜기간과수준이제약되는등복지정책분야에있어서신보수주의적 신자유주의적경향은더욱강화되었다고볼수있다. 2. 1980 년대레이건행정부의행정개혁특징 미국의행정체계는 20 세기초기이후매정부가들어설때마다개혁 의대상이되었다. 즉, 정부운영의효과성과효율성, 투명성과경제성을 제고하고자하는목적으로행정체계의개편은항상논의되어왔다 (Light, 1997). 20) 하지만그강조점은시기에따라매우상이하게나타 났다. 근본적으로는개혁의대상으로서문제를진단하는시각의차이에 따른것으로볼수있으며, 이러한시각의차이는결국정책가치와정 부역할에대한이념적입장이반영된것으로볼수있다. 특히레이건 19) 물론 AFDC 제도에서의 75% 지출수준을유지해야한다는조건이있어완전한자격급여의폐기는아니다. 20) Light(1997) 에따르면정부개혁의방향은크게 4 가지로분류할수있다. 정부조직의과학적관리론에입각하여효율성 (Efficiency) 을강조하는개혁, 낭비를줄이기위하여경제성 (economy) 을강조하는개혁, 절차의보완과참여를통해투명성과윤리 (ethics) 를강조하는개혁, 그리고정부활동의성과 (performance) 를강조하는개혁이이에해당한다. 각각의강조점은상호배타적이기보다는중첩적이지만시기에따라그연계가변해왔다. 이중에서 80 년대이후를살펴보면대체로효율성을강조하는개혁 (Financial Officers Act of 1990), 경제성을강조하는개혁 (Department of Housing and Urban Development Reform Act of 1989), 그리고성과를강조하는개혁 (Government Performance and Result Act of 1993) 이병합되어이루어졌다고할수있다. 107 제 4 장 공공행정의 기조변화

행정부의행정개혁의특징은그이전시기와비교하여다음과같이구분하여살펴볼수있다. 먼저정부의역할과행정개혁의방향에있어구분된다. 1980년대이전의행정개혁은정부의역할과능력의제고에초점이두어져있었다고볼수있다. 따라서보다연방정부를중심으로중앙집권적이고 top-down 방식의행정국가 (administrative state) 를강화하는개혁이주종을이루었다. 사회보장법 (Social Security) 도입, 빈곤과의전쟁을통한다양한사회복지정책의도입, PPBS와같은예산제도의도입과카터행정부의성과중심인사개혁등은바로이러한중앙집권적인합리성강조경향을반영한다. 하지만 1980년대이후의경우정부의효과성과효율성판단기준을시장으로보는경향이커졌고, 상대적으로주정부와지방정부의역할과자율성이강조되었다. 즉, 그동안암묵적으로공유되었던공공부문과민간부문간의차별성이부정되거나축소되기시작하였으며, 상대적으로직접적인공공서비스제공을담당하는주정부와 108 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 지방정부의역할에대해주목을하게되었다. 성과의기준역시제도도입을통한서비스제공자체가아니라수혜자의만족수준과대응성이강조되었다 (Brudney and Wright, 2002). 이러한경향은당시팽배했던신자유주의가상정하는정부의역할과조응하는것으로볼수있다. 따라서 1980년대이전의경우연방정부의역할을점차적으로제고 (build-up) 하는방향으로개혁이추진되었다면, 그이후는연방정부의역할을점차축소 (build-down) 하는방향으로이루어졌다고할수있다. 또한행정개혁은그의도여부와상관없이행정부와입법부간의권력재분배경향을띤다. 대체로행정부의개혁안은보다포괄적이고집행중심인데반해, 입법부의개혁안은견제와책임성을담보하고자하는감독과보고중심이다. 이러한경향은특히행정부와입법부가각기다른정당의지배를받는분점정부 (divided government) 에있어서행정

개혁의성격을모호하게만드는원인이된다 (Rockman, 2001). 어느일방의입장이지배적이기힘들기때문이다. 하지만이러한분점정부적경향은입법 사법 행정의분립은물론대부분의제도적장치에반영되어있는미국의헌법적기초와도일치한다. 실제일부시기를제외하고는현재까지의대부분의미국행정부는의회의일부또는양원모두가상대정당이주도하는일종의여소야대의회를경험하였다. 21) 하지만예외적인경우즉, 입법부와행정부를어느한정당이한꺼번에주도하는경우이전시기와는구분되는행정전반에걸친패러다임전환과같은대대적인개혁이가능하게되는기회가될수있다. 그대표적인시기가 1980년대레이건행정부로볼수있다. 22) 제 2 절클린턴행정부의행정개혁 1. 클린턴행정부의행정개혁배경 109 1990 년대클린턴행정부는절차보다는결과와성과를강조 (Work better, Cost less) 하는신공공관리 (New Public Management) 에입각 한개혁을추진하였지만, 전반적으로작은정부, 분권화, 공공부문에의 민간역할강화, 그리고복지수혜자축소등레이건행정부의정책기조 21) Rockman(2001) 에따르면이러한분점정부의전통은여야를이념적으로도명확히구분되는경향을낳게되었는데, 개입주의적이고, 거대정부지향적이며, 연방정부중심적이고, 증세와지출증대를대변하는민주당이미지와, 상대적으로시장우호적이고, 작은정부를지향하며, 지방정부의자율성을강조하고, 감세와균형재정을강조하는공화당의이미지는이과정에서고착되었다고한다. 22) Lowi and Ginsberg(1994) 은레이건행정부의개혁은일종의강력한지배정치연합의강화로가능했다고보고있는데, 사회복지프로그램의축소와감세, 그리고인플레이션억제에주력하면서신흥교외중산층의지지를획득하고, 낙태반대, 기독교교육의강화, 가족주의강조등전통적가치함양을내세워기독교적보수주의자의지지를획득하였으며, 기회균등정책등유색인종보호를위한진보정책을폐지하거나축소함으로써남부백인들의지지를획득하였고, 환경규제완화를통해자본가계급의지지와군사비증액을통한군산복합체의지지를확보하였다는것이다 ( 양재진, 2002). 제 4 장 공공행정의 기조변화

를유지하였다 (Brudney and Wright, 2002). 이는다소전통적인민주당의행보와는다른모습을띠고있다고할수있는데, 이를이해하기위해서는클린턴행정부가당면하고있던두가지정치적고려를살펴볼필요가있다. 전반적인보수적성향의중산층으로부터의지지를확보해야하는점과실제개혁을수행해야할관료들의지지를이끌어내야한다는점이그것이다. 먼저 1980년대의정치상황과선거결과를통해파악할수있는바는 1980년대이전까지팽창일변도였던정부의역할에대한반론이팽배해있으며따라서경쟁시장의가치를강조하고민간부문의경쟁력제고에방해가될수있는공공부문의축소에대한지지가높았다는점이다. 물론민주당정부에서도입된각종복지자격급여 (entitlement) 프로그램에대해여전히국민들은지지를하고있었지만 23) 전반적인보수화경향의정치환경으로인해새롭게취임한클린턴행정부는공화당성향의정책들을무시할수없는상황이었다. 더욱이분점정부즉, 의회는 110 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 공화당의지배를받고있었다는점은이러한경향을더욱강화시켰다고 볼수있다. 한편, 정부내부에있는관료들로부터의지지확보역시중요한정치 적고려사항이었다. 어떤형태의행정개혁이든실제이를수행할주체 는바로그개혁의주요대상이되는관료들이기때문에이들에대해 어떤입장을취할것인지는행정개혁의중요한과제가된다. 관료에대 한반감을공공연히밝혔던레이건행정부 (1981 년 1989 년 ) 는공무원 23) 1997 년국민여론조사결과를분석한 Light(2003) 에따르면정부가잘못된정책우선순위를갖고있으며따라서사업의감축 폐지가필요하다는의견이 16%, 잘못된정책우선순위를갖고있으나폐지보다는사업조정및유지가필요하다는의견이 14%, 적절한정책우선순위를갖고있으나사업의감축 폐지가필요하다는의견이 22%, 그리고적절한정책우선순위를갖고있으나폐지보다는사업조정및유지가필요하다는의견이 39% 였다. 즉, 정부불신에따른개혁의요구는높지만그와함께현재진행되는정책 사업으로부터의편익에대해서도큰집착을하고있다는것이다. 이러한경향은이후 2003 년조사에서도유사하게나타나고있는것으로나타났다.

규모의감소와고위공무원단 (senior civil servants) 에보수적성향의인사를적극적으로기용하는정책을추진하였는데 24), 바로이러한보수주의적관료환경에서취임한클린턴행정부는어떤식으로든이들에대한통제와유인이필요했고, 특히 1994년의회선거로상하원모두에서공화당이우세를점하게되자그필요성은더욱커지게되었다. 이러한상황에서클린턴행정부의관료제개혁은레이건행정부에서중점을두었던인사개혁보다는일하는방식인시스템개혁에초점을맞춘것이었다. 즉, 관료제문제를관료들의문제라기보다는대규모산업화시대에형성된과거의시스템이신축적이고적응적대응을요구하는정보사회에제대로기능하지못하고있다고본것이다. 이러한시스템중심의변화입장은클린턴행정부개혁을대표하는국가성취점검 (National Performance Review: NPR) 에대규모관료들을참여시켜개혁방안을수립하도록한점이나 IT기술을이용한전자정부화노력이시작되었다는점에서일부찾아볼수있다. 111 2. 클린턴행정부의행정개혁특징레이건행정부의개혁이정부역할과범위에대한변화를시도한것이라면, 클린턴행정부의개혁은그러한정부역할을어떻게운용할것인가에초점이맞추어져있었다고할수있다. 행정개혁의주관기관으로클린턴행정부는국가적성취점검 (National Performance Review: NPR) 를구성 운영하였는데, 기본적가정은당시의정부조직을산업혁명시기에위계적통제와대규모의관료제에기초한것으로본다는점이다. 제 4 장 공공행정의 기조변화 24) 물론이러한시도는이전카터정부가추진해놓은고위관료에대한정치성강화제도 (Civil Service Reform Act, 1978) 를활용함으로써수행되었는데, 특히이러한정치적인사기용을견제할당시의의회가공화당에의해지배되고있었기에가능할수있었다고한다 (Rockman, 2001).

따라서과거에효과적이었던규칙과절차에따른관리는이제는도리어혁신을방해하고있으며, 정보기술혁명과같은급변하는환경과세계적경쟁시대에서는보다신축적으로대응할수있는조직과행태가필요하다고보았다. 즉, 정부가직접적으로대규모의재화와서비스를생산하고전달하기보다는유인구조의확립을통해자발적행위와아웃소싱을이용해야하며, 25) 정부기관간경쟁은물론민간부문과의경쟁역시촉진되어야한다고보았다. 이러한점에서행정개혁역시정부의역할과역량을제고하는데초점이맞추어지기보다는정부의성과를제고할수있는방향으로이루어져야한다고보았다. 구체적인방향은 ⅰ) 불필요한규칙과누수위험의예산편성과정을제거하고, 탈집중화를통하여형식주의를타파, ⅱ) 고객의목소리를키우고시장기제를수용하고정부의독점을부수어소비자지향이이루어지도록하고, ⅲ) 훈련, 책임, 좋은근로조건을통하여고용인이좀더좋은결과를얻도록하고, ⅳ) 정부의핵심적인활동으로돌아가서비용효과적으로정부운영 112 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 이되도록한다. 정부는이로써불필요한과제와활동을제거하게될 것이다. NPR 이강조한실천방안은주로행정부처관료의행태변화즉, 일하 는방식의변화였는데, 특기할점은이론보다는다양한사례로부터그 근거를찾고있다는점이다. 26) 일부는다양한주정부 / 지방정부수준에 서의관리개혁의성공사례에기초하고있는오스본 (Osborne) 과개블 러 (Gaebler) 의정부재창조 (Reinventing Government) 에서차용되었 고 27), 일부는영국, 호주, 뉴질랜드, 그리고캐나다와같은영미계국가 25) 예를들어, Federal Activities Inventory Reform Act(FAIR, 1998) 을통하여유사한기능이민간부문에존재하는경우연방기구로하여금경쟁적제안서를제출하게끔하는제도로서필수적으로아웃소싱을해야하는것은아니지만최소한그렇게하지않아도된다는정당성을확보하는과정을요구하고있다. 즉, 아웃소싱을일종의준거기준으로삼도록하였다. 26) 같은맥락에서정부재창조 (Reinventing Government) 의개혁방안이이론적기반없이분절적인사례만을모아엮은지도서에불과하다는비판도있다 (Frederickson, 1996). 27) 연방정부의예산감축에따른지방정부의대응차원에서상당한수의개혁이 1980 년대이

의행정개혁사례에서유추되었으며, 28) 일부는대규모민간조직의혁신및성공사례에기초하고있다. 또한앞선언급한바와같이실제방안의마련은학계나외부전문가보다는 200여명의연방정부관료들에의해그들의경험을바탕으로한가장현실적이며실용적인아이디어를중심으로 ( 관료의경험 ) 이루어졌는데, 이는실행가능성을최우선의가치로두었음을의미한다. NPR 개혁의특징으로세가지를들수있는데, 첫째, 이전의행정개혁이주로구조적문제들 ( 예를들어, 행정기능과조직의조정등 ) 을그대상으로하였다면, NPR은목표달성을위한미시적이고운영적측면에초점을맞추었다. 따라서보다명확한미션과목표가상정되는기관과같은하위수준에서의조치가많고, 목표달성이라는성과의측정과평가를강조하였다. 더욱이일선관료에대한권한부여 (empowerment) 가강조되었는데, 이는동일한고객에대한다양한조직의서비스는결국현장일선에서통합될수밖에없으며이를담당할일선관료의역량과재 량이긴요하다고보았기때문이다. 둘째, 공공부문과민간부문의경계가모호해졌다. Kamensky(1996) 에따르면당시민간조직들은급변하는세계에서살아남기위해조직문화와운영과정의변화가필요함을깨닫고있었고, 이에따라분권화와수평적조직구조, 작업장에서의고용인의참여확대, 그리고고객요구에의대응등을강조하여왔다. 이러한경향은고객요구에대한빠른대응성과양질의서비스개선으로이어져오고있었는데, NPR의입장은정부역시성격은다르지만열악한상황에당면하고있으며민간기업과마찬가지로고객의욕구에대응할수있어야한다는것이었다. 따라서 113 제 4 장 공공행정의 기조변화 후시도되었다. 28) 영국, 호주, 뉴질랜드, 캐나다등시장자본주의와신자유주의사고가팽배했던지역의개혁사례를많이참조하고있는데, 이는결국 NPR 개혁이시장중심의경쟁에대한가치를강조하고공공부문의비효율성을비판하던지역들의이념적성향과일치하기때문이라고도볼수있다.

경쟁을통한효율성추구가필요하며, 이를위해서는공사행정의차별성보다는유사성을중심으로다양한시장또는민간기법의도입을추진해야한다고보았다. 당시행정개혁의지도서 (guidance) 라할수있는오스본과개블러의정부재창조 (Reinventing Government, 1992) 는정부조직의기능전환을요구하는 10개의원칙 29) 을제안하였는데이 10 가지원칙은이후공공부문의다차원적정체성을포괄적으로측정하고관리할수있는기법의개발에영향을미쳤다고볼수있다. 즉이윤추구적기업과다를바없는정부, 환경에개방된열린체계로서의정부, 상품을생산하는기계로서의정부를포괄적으로측정하여결과물의효과성을극대화시킬수있는관리기법의개발을촉진하게되었다. 셋째, 지방정부와주정부수준에서개혁이이루어진후연방정부로확산되는 bottom-up 경향이짙다 30), 당시행정개혁의지도서 (guidance) 라할수있는오스본과개블러의정부재창조 (Reinventing Government, 1992) 는그동안지방정부수준에서이루어졌던다양한개혁사례를중심으로 114 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 29) 10개의원칙은아래와같다. 1. 정부는공공서비스전달체계에서직접관여 (rowing) 보다는방향제시 (steering) 역할을해야한다. 2. 정부는공공서비스의소유와통제에시민이적극참여하도록역량을강화해야한다. 3. 서비스전달자간의경쟁은효율성유인을제공하는동시에책무성을향상시킨다는점에서유익하다. 4. 정부는규칙이아닌미션에의해움직여야한다. 5. 재원공급은투입 (inputs) 대신측정된성취에연계되어야하고, 성과정보는결과 (results) 를향상시키기위해사용되어야한다. 6. 정부는이익집단이나관료들의욕구보다고객으로서의시민의욕구를충족시키야한다. 7. 공공부문의기업 (enterprise) 은단순지출보다는기금형성에도움이된다는점에서양성되어야한다. 8. 정부는문제가발생한후에대처하기보다는미리예측하고예방하는데집중해야하고따라서전략적기획은성과관리의기본틀을제시하는데핵심적이다. 9. 정부는참여적탈중앙적관리를하여팀워크를쌓고혁신을고양하는데힘써야한다. 10. 정부는공공목적을달성하기위해시장메커니즘을이용해야한다. 30) 이는미국의행정개혁전반에서찾아볼수있는경향으로미국이연방국가라는점과함께일반국민의지지에민감할수밖에없었던미국정치의현실에서개혁의대상으로삼을수있는공공서비스 ( 복지서비스를포함 ) 자체가제도적으로나실질적으로지방정부수준에서이루어지기때문이라는점이중요한이유가된다. 특히정부재창조 (reinventing government) 를추진했던클린턴행정부에서그경향이강했다고할수있다.

연방정부의개혁의원칙과필요성을강조하고있으며 (Peters and Pierre, 1998), 클린턴대통령스스로알켄자스주지사시절도입했던 TQM(Total Quality Management) 경험을정부개혁과정에서지속적으로강조하고있었음을눈여겨볼필요가있다. 또한 Mead(2004) 가지적했던것처럼 TANF의도입에있어서도실험적으로비슷한형태의복지제도개혁 (W-2, Work First) 을선행했던위스콘신과플로리다등주정부수준의개혁경험이중요한기폭제가되었다. 31) 물론이러한개혁조치가모두합리적이거나지지를받은것은아니다. 예를들어, 성과지향의 NPR개혁은개혁의목적과그추진과정을연방정부와의회에보고 (reporting) 하게끔하였는데, 상대적으로권한과책임체계가분명한민간부문에서는가능할수있겠지만행정기관의대부분은목표모호성과지속적인재해석, 권한과책임의중첩과분산등이만연하기때문에실제이를수행하기곤란한경우가많았다 (Rockman, 2001). 또한 how to do 에만집착함으로써정부의역할 즉, 어떤과제를정부가담당해야할것인가즉, what to do 에상대적으로소홀했다는비판으로부터자유롭지못한것도사실이다 (Frederickson, 1996). 또한모토 (motto) 로서 Work Better, Cost Less 를표방하고있지만, 실질적으로는보다가시적이라할수있는비용절감이중요한성과지표로운용된경향이크다. 예를들어, OMB 나 OPM 등정부기관의각종보고서에따르면, NPR의성과로약 1770억달러예산절감, 640,000쪽의내부규칙철폐와 160,000쪽의연방규제철폐, 약 2,000개에달하는현업사무소와 250개의프로그램기 115 제 4 장 공공행정의 기조변화 31) W-2 는기존의 AFDC 를주정부수준에서대체하는위스콘신주의선제적공공부조프로그램으로 1987 년 Thompson 주지사에의해도입되었으며, 지원이없는고용 (unsubsidized employment), 지지되는직업 (subsidized JOBS), 지역사회서비스근로경험 (community service work experience), 그리고현금지원과고용조건의결합 (combination of cash assistance and make-work requirements) 의 4 개의수급구조로이루어졌다, 이모형은이후 PRWORA(1996) 도입및 AFDC 폐지 / TANF 도입에결정적인영향을미친것으로알려져있다.

관폐지, 신용카드사용확대를통한약 2억5 천만달러의조달비용의절감을가져온것으로파악되고있다. 하지만이러한비용절감과함께공공서비스전달또는정부내부의재구조화가적절히이루어졌는지에대한평가는그리많이수행되지못했다. 또한분권화의강조로이루어진재정및사업의지방이양이특히사회복지분야에있어서지방재정의부족과빈민유입의가능성등에대한지방정부의재량오용으로급여수준및서비스질의저하와같은바닥을향한경쟁 (race to the bottom) 현상이일어날가능성도제기되었다 (Bailey and Rom, 2004; Peterson and Rom, 1989). 32) 제 3 절분야별행정체계의변화 지금까지살펴본행정개혁의배경과특징에더해서이하에서는레이 116 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 건행정부와클린턴행정부의개혁조치들중에서인력감축, 예산감축, 민간기법의도입, 분권화, 그리고전자정부의도입등분야별변화를법안과제도변화를중심으로살펴보고자한다. 이들분야는복지정책분야와일부연계를맺고있지만그자체는공공행정체계의핵심을구성하는독립적인분야라할수있다. 하지만그변화를살펴볼때, 개인책임을강조하고, 작은정부와시장기능의강화를선호하는보수주의적이념성향및정책기조와그맥락을같이하거나기여한다는유사성을띠고있다. 32) 특히 2 차적이양 (second order devolution) 에의해주정부수준의급여수준저하보다는지방정부수준에서보다제약적인 TANF 프로그램의운용가능성이제기되었다 (Kelleher and Yackee, 2004).

1. 인력감축과인사관리의변화 33) 앞서언급한바와같이관료는항상행정개혁의대상이었고, 레이건행정부와클린턴행정부에있어서도개혁과제의시발점으로여겨졌다. 먼저레이건행정부는공무원인력감축을주요과제로수행하였는데연방조달청 (General Service Administration) 의 15,550명, 사회보장청 (Social Security Administration) 의 10,659명, 보건자원서비스청 (Health Resource and Service Administration) 의 6,818명등주로조달및사회복지집행기능을담당하는기관의공무원들이그대상이되었다. 34) 이는당시추진되었던복지예산감축, 정부집행기능의민간화 (privatization) 라는개혁의방향과직접적인관련이있다고볼수있다. 35) 한편, 클린턴행정부정부인력감축 (reduction-in-force) 을선거공약으로내걸었으며취임과동시에공무원급여제도의개혁, 연방의료보호 수혜금산정방식의개혁, 10만명의공무원감축등공무원인력감축과관련된의제를설정하였고 (Shafritz 외, 2001) 실제로 1994년연방인력구조조정법 (Federal workforce restructuring act) 등을제정하면서본격적인감축을시도하여, 1993년부터 2000년까지약 426,000 명의연방공무원을감축하였다. 이를통해 14개중앙부처중에서법무부을제외한 13개부처의규모가축소되었고, 감축의대상은역시관리및집행기능을담당하는하위직공무원이었지만중간관리자급도약 78,000명포함되었다. 결과적으로정부인력의규모는아이젠하워행정 117 제 4 장 공공행정의 기조변화 33) 1970 년이래로인력감축을위한법령이총 16 회제정되었는데, 그중레이건행정부의 Base Closure and Realignment Act(1988 년 ), 클린턴행정부의대통령령 12839 호 (1993 년 ) 와 Federal Workforce Restructuring Act(1994 년 ) 은의미있는성과를거둔것으로보인다 (Light. 1999). 34) Office of Personnel Management. Monthly Release, Employment and Trends, 1981-1989. 35) 물론증원된부서도있다. 증원된부서로는육군이 44,889 명, 공군이 23,389 명, 해군이 14,849 명, 해병대가 8,267 명등의순으로국방분야에한정되어있다.

부시기 (1953 년 ~1961 년 ) 이후가장작은규모로줄어들었다 36). 미국 연방정부의총인력변화추이는다음의 [ 그림 4-1] 과같다. [ 그림 4-1] 미국연방정부총인력변화추이 ( 단위 : 만명 ) 자료 : OPM 의 Federal Civilian Workforce Statistics: Employment and Trends 118 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 이처럼감축의대부분이하급공무원을중심으로이루어진점은이전의관료제개혁이대부분고위관료 (senior civil servants) 중심이었다는점과는구별되는특징이라할수있지만, 동시에일선기관역할의상당부분을아웃소싱 (outsourcing) 하였다는것이고, 또한그들의역할이민간부문에서의역할과큰차이가없었다는점을말해주기도한다. 하지만주로비용절감이라는가시적성과에집착했던결과로보는시각도있다. 37) 인력규모의축소와함께보수측면에서의변화도있었는데, 카터행정부의공무원개혁법 (Civil Service Reform Act, 1978년 ) 에서시작된일부직급에대한성과급제도가확대되었고, 기관에대한성과평가제도 36) http://www.archives.gov/federal-register/executive-orders/pdf/12839.pdf 37) 감축방식역시직권면직보다는예산절감효과가 10% 정도높은명예퇴직방식이중심이되었다고한다 ( 배귀희, 2007).

역시의무화되었다 (Shafritz 외, 2001). 또한일반공무원과군인에게지급되는퇴직금과연금을민간기업수준으로의하향조정이추진되었으며 (Grace Commission. 1984), 고용형태측면에서는계약직공무원의비중이확대되었는데, 특히클린턴행정부의 FAIR Act(1998년 ) 의경우각정부기관들로하여금계약직을통한신축적인력관리를권장하였고, 이러한노력으로 1999년에는연방정부의계약직근로자의규모가약 440만명에이르게되었다. 클린턴행정부에서의공무원감축과계약직근로자의증가는다음에제시하였다. 표 4-1 미국연방정부공무원의규모변화 구분 1990 년 1993 년 1999 년 2002 년 1990 2002 년 연방공무원 2,174 2,139 1,802 1,756-418 정부계약사업에고용된민간인력 5,058 4,884 4,441 5,168 110 정부보조금과관련된민간인력 2,416 2,400 2,527 2,860 444 군인 2,106 1,744 1,386 1,456-650 우정사업 817 820 872 875 58 연방정부의실제인력규모 12,571 11,987 11,028 12,115-456 자료 : Fact Sheet on the New True Size of Government (Light, 2003) 2. 예산감축및재정개혁 ( 단위 : 천명 ) 미국의재정적자는오일쇼크, 1980 년대초반마이너스경제성장의 경기침체가겹치면서급증하였는데 1975 년에 500 억달러를초과한이 래, 재정적자평균규모도 1960 년 1974 년대비약 18 배나될만큼 대폭증가하였다. 특히, GDP 대비재정적자의크기인재정적자비율의 경우 1983 년에사상최고수준인 6% 를기록했고, 1975 년 1995 년까 119 제 4 장 공공행정의 기조변화

지총 19년동안 13년이나적자비율이 3% 를초과하였다 (OMB, 2007). 레이건행정부는 1985년재정적자통제법 (GRH법), 1991년포괄예산조정법 (Omnibus Budget Reconciliation Act), 예산통제법 (Budget Enforcement Act) 등각종조치를시행하였지만모든조치가성공적이지는않았다. 예를들어, 1985년 Balanced Budget and Emergency Deficit Control Act(BBEDC) 의경우매회계년도초에의회가재정적자의규모를정해놓고, 회계년도중간에한도가넘으면모든정부프로그램에대해일률적인 (%) 예산삭감을하도록하였다. 하지만각종정부프로그램의비중이나필요성이고려되지않았고, 의무적으로지출되는사회복지프로그램들에대한적절한고려가없어서사실상사장되었다 (Kelly, 2005) 38). 클린턴행정부는균형예산법 (Balanced Budget Act, 1997) 를통하여의무지출에대해서도감축을추진하였는데, 복지분야의의무지출분의감축을위하여 Medicaid와 Medicare를종전의매칭펀드 (open-ended 120 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 matching fund) 형태에서지출상한이있는보조금방식으로변경하였다. 그결과상당부분의재정적자감축이이루어졌는데, 1994년에서 2002년동안의연평균재정적자규모는 105억 3,900만달러로, 1975 년에서 1993년까지의평균재정적자규모인 1,516억 4,300만달러와비교하였을때 90% 이상감축되었다. 이와더불어재정적자비율도평균 0.27% 로 3% 를훨씬하회하여 (OPM, 2007), 30년만에처음으로흑자재정을기록하기도하였다. 이러한재정적자의변화추이는다음에나타나있다. 38) 이후예산지출을재량적지출과의무적지출로나누고, 의무적지출의경우는관련법률 ( 주로 SSI, TANF 등의사회복지지출 ) 을개정하지않고서는액수를줄일수없도록하였다 (Kelly, 2005).

[ 그림 4-2] 미국재정수지및적자비율의변화 ( 단위 : 백만달러 / %) 자료 : OPM (2007) 에서인용. 또한예산집행의효율성을제고하기위한노력의일환으로성과관리 제도의개혁이이루어졌는데, 예를들어, Chief Financial Officers Act(1990 년 ) 의경우연방정부의각부서와기관에 CFO( 재무관 ) 을두 게하고, CFO가재무보고서를작성하고제출하여감사를받도록하였으며, OMB산하에 Office of Federal Financial Management를설립하여중앙에서통제하는재무관리시스템의개발과부서별로다르게관리되던회계, 감사, 보고양식등의표준화가이루어졌다. 또한 Federal Program Performance Standards and Goal Act(1990년 ) 의경우 OMB로하여금성과지표와측정방안을고안하도록하고, 법안통과시연례성과기준과목표를의회에서제시하도록규정하였다. 이후 1991 년개정안을통하여전략기획, 책임성, 유동성등의내용이보완되었다. 정부성과및결과에관한법률 (Government Performance and Results Act) 은위에서언급한법안들을바탕으로준비된것으로성과관리체계변화의기점이되는법안이라할수있다. 그특징은성과계획이예산배정과동일한구조를갖게함으로써계획과예산, 성과에대 121 제 4 장 공공행정의 기조변화

한정보가직관적이며알기쉽게구성되도록하여의회에의한기관및정책통제가용이할수있도록하고자하였다. 또한필요한경우기관이사업부문과예산계정을각단계별목표에상이하게연계할수있도록하여정책실행의유연성을동시에확보하고자하였다. 3. 공공서비스제공중민간기능의확대 공공분야에서민간기능의확대는다양한형태로나타났는데, 규제완화, 시장화, 파트너십형성등이그예가될수있다. 먼저레이건행정부는 OMB 내에정보규제국 (Office of Information and Regulatory Affairs) 의규제심사분석권한과기능을보강하여규제통제센터 (central clearing office) 로위상을강화하였고, 규제완화팀 (Task Force on Regulatory Relief) 을구성하여, OMB의규제심사를독려하고감독하였다 ( 정정길외, 2007). 또한 1980년전체연방정부기구중 17.7% 를 122 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 차지하던규제관련기구를점진적으로축소하여 2002년까지규제관련기구의비중을 7.7% 로감축하였다 ( 김근세, 2005). 또한공공서비스전달체계에있어서시장화 (marketized) 방식이증가하였는데, Dunleavy(1989) 의예산분류방식에따른연방정부예산구성의변화를살펴본김근세 (2005) 에따르면, 레이건행정부시기에는핵심예산, 민간이전예산, 공공이전예산이각각 3.5%, 1.5%, 2.7% 감소한반면, 계약예산은 9.3% 증가하였지만, 클린턴행정부시기에는다른예산에비해민간이전예산이 8% 증가한것으로나타났다. 즉, 시장을이용한공공서비스의전달에있어서레이건행정부에서는민간과의계약을통한제공방식이증대된반면, 클린턴행정부에서는민간으로의현금이전을통해보다민간의역할이확대된서비스전달이이루어졌음을알수있다. 39) 또한민간부문과의파트너십강화노력도이루어졌는

데, 예를들어, 1992년부터시작된노인들을대상으로하는 장기요양보험파트너십프로그램 (Long Term Care Partnership Programs) 은공공의료보험과사적의료보험을연계함으로써정부의재정적부담을덜면서민간자원을활용하여공공서비스를제공하는모델로볼수있다. 한편, 정부조직운영에서도전통적인하향적명령보다는자율성 (autonomy) 과유인 (incentive) 부여를이용한방법이증가하였는데, 예를들어, 1994년에보건부가담당하던사회보장기능을독립집행기관 (independent executive agencies) 인사회보장청 (Social Security Administration; SSA) 으로이전하였고, 1997년에는일부연방기관을영국의 Next Steps Agency 와유사한성과중심조직체로전환하여운영하기도하였다. 교육부의학생재정지원실 (the Education Department's Office of Student Financial Assistance: OSFA), 상무부의특허및상표등록처, 연방항공관리국의항공통제실을그예로볼수있다 ( 김근세, 2005). 4. 지방정부로의분권화 (Devolution) 재정과사업재량 (discretion) 및책임 (responsibility) 의지방이양은정부간관계 (IGR) 에있어서핵심적인이슈로서, 그중 TANF 도입과관련해서는복지서비스의적절한제공주체가어느수준의정부이어야하며, 지방정부의자율권제고와공공서비스질의저하가능성문제를어떻게조정해야하는지등이주요논란의대상이었다 (Kelleher and Yackee, 2004; Fording, Soss, and Schram, 2007). 레이건행정부와클 123 제 4 장 공공행정의 기조변화 39) 예산지출에있어서계약지출및이전지출부분의변화는아래와같다. 회계년도 핵심 민간계약 민간이전 공공이전 1988 16.8% 51% 26.2% 6% 2000 17.2% 39.3% 34.2% 9.3%

린턴행정부는지방정부로권한및프로그램이양 (first order devolution) 을적극적으로추진하였는데특기할만한점은 TANF가도입된 1996년이후다수의주정부에서또다시상당한재량권을카운티정부에이양하는재이양 (second order devolution) 이일어나기도하였다는점이다 (Gainsborough, 2003). 40) 하지만지방으로의권한이양을모든주정부와지방정부가반긴것은아니었다. 일례로레이건행정부는연방정부와주정부의사회복지시책들의분담을내용으로하는 위대한교환 (Great Swap, 1981) 41) 을추진하였지만 ( 정정길외, 2007), 주정부는연방정부가포괄보조금을빌미로재정적책임을주정부에넘기려는의도가숨어있다고판단하여반대하였으며, 이에일부의회의원, 그리고수급자들의반대도있어결국 1982년에폐기되었다. 사실지방정부의이러한우려는일정부분현실화되기도하였는데즉, 분권화와함께연방으로부터의포괄보조금규모가감축됨에 42) 따라점차프로그램운영에곤란을겪는경우도발생하였는 124 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 데, 예를들어, 1990 년도필라델피아의재정위기는미국연방정부의복 지재정부담을지방으로전가하면서주정부가적절한대응을하지못하 여발생한사례로언급되고있다. 또한수급자수 (caseload) 의감축을직접적으로요구하는 TANF 의 규정으로일부주정부와카운티정부에서는복지수준의지방간차이에 따른빈민유입과세수감소의우려를들어매우엄격하게수급자격관리 40) 실제 TANF 가도입되기이전에이미 15 개주에서는상당부분 AFDC 운영권한이주정부로이양 (first order devolution) 된상태였지만, TANF 도입이후에는총 14 개의주에서카운티 (county) 정부로까지운영권한과책임의상당부분을이양 (second order devolution) 하는상황이일어났다 (Kim and Fording, 2009). 41) 이제안은 Omnibus Budget Reconciliation Act(1981) 에의한것으로그내용은당시분담하고있던 Medicaid 와 AFDC, 그리고 Food stamps 비용중에서연방정부가 Medicaid 를전담하고, AFDC 와 Food stamps 에대한재정적책임을주정부로이양하는방안이었으며, 이와함께연방정부의대응자금의무와노력조항을삭제한포괄보조금의도입과연방정부보조금수준의감축을내용으로하고있다. 42) 초기레이건정부에서는기존 AFDC 재정규모에비해 25% 삭감액을포괄보조금으로지급하였다.

및수급기한및수준을제약하는경우도발생하였고 (Bailey and Rom, 2004), 이와함께전반적인공공서비스질의저하 (race to the bottom) 를우려하는목소리도높았다. 하지만미드 (2004) 는지방으로의권한이양의효과는지방정부의자치역량수준즉, 정치적지지와행정관리능력에따라상이할수있음을주장하기도하였다. 43) 5. 전자정부의도입 NPR의중요한특징중하나는일하는방식즉, 시스템개혁이었는데, 당시크게성장하고있던 IT기술을행정체계에접목하고자하는전자정부의도입이그일환으로추진되었다. 좀더구체적으로는성과관리를위한정보기술의도입과민원서비스방식의변화를지향하는것이었다. 사실레이건행정부에서도문서감축법 (Paperwork Reduction Act, 1981) 을도입함으로써각급정부기관의문서를감축하고연방정부 의정보업무를효율화함으로써정보공개등시민의정부에대한접근을확대하고자하였지만본격적인 IT기술의행정체계에의도입은클린턴행정부에서이루어졌다. 클린턴행정부는정보화및전자정부화개혁조치추진을위해 GIST(Government Information Technology Services) 를설립하고대민서비스개선에초점을둔국가정보화사업의비전을제시하였다. 예를들어, 정보기술관리개선법 (Information Technology Management Reform Act, 1996) 을통하여성과관리및평가체계에정보기술의도입및적용을추진하였고, 재무부, 국세청, 노동부, 사회보장국 (Social 125 제 4 장 공공행정의 기조변화 43) 미드 (2004) 는위스콘신의 W-2 프로그램에주목하였는데, 이는기존의 AFDC 를주정부수준에서대체하는선제적공공부조프로그램으로 1987 년 Thompson 주지사에의해도입되었으며, unsubsidized employment, subsidized JOBS, community service work experience, 그리고 combination of cash assistance and make-work requirements 의 4 개의수급구조로이루어졌다, 이모형은이후 PRWORA(1996) 도입및 AFDC 폐지 / TANF 도입에결정적인영향을미친것으로알려져있다.

Security Administration: SSA) 들과함께전자데이터교환 (Electronic Data Interchange: EDI) 사업을추진하였다. 또한범정부전자우편체계의확립을목표로 OMB 내에전자우편프로그램관리국을설립하기도하였다. 이러한노력들이정부내부의운영방식에대한개선을지향했다고한다면, 이와함께서비스효율성제고, 국민과의접촉가능성확대라고하는고객지향적정보화역시주요한정책목표로추진되었는데, 그대표적사례가 Access America(1997) 계획이라할수있다. 이계획은정보기술의대국민교육확산과실행지침들을공표하고, 홍보전략및관련주요업무부처를명기하는등보다구체화된전자정부실행계획이라할수있는데, on-line 상의다양한접촉창구의개설및정보제공웹사이트의확대가이루어졌을뿐아니라 1999년까지모든연방지불금을 EBT를통해지급함으로써전자상거래의활성화를유도하는등의조치가이루어졌다. 하지만전산화는감축된인력을대체하기위한전산의지원, 업무효 126 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 율화맥락에서강화되었고, 고용사무소등각종서비스연계과정을지원하기위하여요구되고, 부정수급등의모니터를위해서도전산으로의사실확인이절실해졌던것과무관하지않다. 더불어사례관리를위하여이러한정보의확인과연계는중요한도구가되었다. 본장은 1990년대미국에서발생한 AFDC에서 TANF로의전환이공공부조제도에있어서근로연계의강조, 복지의존성감소, 가족관계의복원등과같은새로운복지정책목표를달성하기위해독립적으로형성된변화라기보다는당시사회가경험했던경제적상황과신보수주의적이념의득세, 행정부와의회가나뉘었던분점정부라는정치적상황속에서이루어진정책적대응즉, 행정개혁중일부로선택되었다고보고있다. 따라서 AFDC와구별되는 TANF의내용적 절차적특성들이 TANF의고유한성격이라기보다는당시이루어진행정개혁전반에있

어서발견되는일반적인성격들과그맥을같이하고있음을밝히고자하였다. 이를위해신보수주의의득세가가시화되었던레이건행정부와실제 TANF 도입이이루어진클린턴행정부의행정개혁의배경과특징들을살펴보고이를통해 TANF가차지하는정책으로서의위치와성격을다른행정개혁내용과비교하였다. 그결과 TANF의주요한특징인지방정부로의재정및사업권한의이양은레이건행정부이후지속적으로강조되었던작은정부및지방정부자율권강화와연계되어있으며, 복지서비스전달에있어서민간부문의활성화역시 TANF에서만이루어진것이아니라행정전반에걸쳐일어난효율적 간접적정책수단의선택과연계되어있음을보였다. 더욱이인력감축, 예산감축, 민간기법의도입활성화, 분권화, 그리고전자정부의도입등일반행정체계의변화역시그기저에는작은정부와시장강화를추구하는신보수주의적이념성향이강하게구축되어있으며 TANF이집행에도당연반영되고있다. 일반적으로기존정책의문제점을파악하고그대안을제시하는데있어, 어떻게문제를정의하고어떤대안선택의기준을활용할것이며누가결정권을행사할것인지는대체로당시사회의이념적성향과이를대변하는정치적이해관계, 그리고이를수행하는정책참여자들의역할에달려있다. 그리고이러한논리를인정하는경우특정행정부의다양한정책에있어서도문제를파악하고대안을제시하는데경향의유사성을발견할수있다. 이러한점에서 TANF의도입과집행은새로운공공부조제도로서의독자적위치가아닌클린턴행정부의전체공공행정기조의맥락에서선택된도구적위치에서재점검해볼수있다. 즉, 공공부조제도로서 AFDC에서 TANF로의변화를보다확대된시각에서클린턴행정부의정책목표또는가치를달성하기위해선택된수단으로볼수있다는것이다. 127 제 4 장 공공행정의 기조변화

05 K I H A S A TANF 의집행과그특징

제 5 장 TANF 의집행과특징 본장에서는 1996년이후미국의대표적인공공부조정책인 TANF 의집행상특징을다루고자한다. 복지정책과이를둘러싼이념적 정치적환경, 그리고공공행정의시대적경향이 TANF의집행에도영향을미쳤을것이분명하다. 1996년, 개인책임과근로기회조화 (PRWORA) 의주요개혁을기점으로공공부조집행, 전달체계에서일어난주요변화에대해서술하고자한다. 일반적변화에대한정리에앞서공공부조집행이변화경향을네개의사례지역의경험을통하여구체적으로보 여주고자한다. 더불어가장전형적인개혁을보여주었던위스콘신주의경험을중심으로보다면밀한분석을시도하여변화의실태를더욱구체화하였다. 이러한사례의예시는집행의변화를이해하는데도움이될뿐아니라 TANF의집행이주정부의자율성에기초하여이루어졌다는점, 그럼에도불구하고집행의공통적경향이있다는점을확인하는데도움이된다. 제 1 절공공부조정책집행의사례비교 131 제 5 장 T A N F 의 집행과 그 특징 복지개혁이후라하더라도복지혜택과제재와관련된적격성을판 단하는것은대부분의지역복지사무소 (Welfare Agency) 의가장중요

한책임으로남아있다. 하지만각지역복지기관들이어떻게근로관련서비스와지원을전달하느냐에따라복지서비스전달체계는다음과같이분류될수있다. ⅰ) 복지사무소의직원은복지와인력개발프로그램모두에서적격성판정에서부터직무배치에까지전과정의책임을갖는다. ⅱ) 복지사무소는적격성판정에대한책임을가지며 TANF 수급자들에게고용프로그램을제공할책임이있는고용사무소등과협력관계에있다. ⅲ) 복지사무소가복지및고용프로그램모두에우선적인책임을가진다. 복지사무소들은인력개발사무소 (Workforce Development Agnecy) 와 TANF 수급자들에게고용관련서비스를제공하기위한계약을맺는다. 각주와주정부이하지역들은새로운근로지향복지시스템을발전시켜오는과정에있으며근로와복지의통합이나연계에있어서각기다른형태를취하고있다. 근로지향의복지시스템은복지개혁의가장근본적인목적에해당한다. 다음예시는 4개주정부의근로와복지를 132 둘러싼조직화와재구조화와관련된서로다른접근을보여준다. 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 1. 단일기관으로복지와근로를통합하는경우위스콘신주는복지와인력개발프로그램 (workforce development program) 을통합하는새로운행정적체계를발전시키는데에복지개혁을이용한사례이다. Department of Workforce Develpment(DWD) 라는이름의새로운주정부기관은현금지원과고용및훈련과관련된전반적인프로그램을담당하였다. 위스콘신주는 1997년 AFDC를 With Wisconsin Works(W-2) 로개편하였다. W-2프로그램은근로지향복지프로그램으로서개인의책임과근로에의참여를상당히강조하는프로그램이다. W-2프로그램은

DWD에의해수행되었다. DWD의첫번째역할을 W-2 프로그램에의적격성심사와고용및훈련프로그램, 그리고고용자와구직자를연결해주는것이었다. W-2는근로경험에따라 4단계로분화된다. - W-2 transition: 심한장애등으로근로가불가능한사람 - Community Service JOBS: 간단한근로경험과기술이부족한사람 - Trial JOBS: 간단한기술은있으나근로경험이부족한사람 - Unsubsidized Employment: 보조금을받지않는고용 위의모든단계의대상자들은모두사례관리서비스를받을수있으 나 W-2 transition 과 Community Service JOBS 단계의대상자들만현 금급여를받을수있다. 또한 W-2 transition 과 Community Service JOBS단계에는 2년의수급시한이있으며현금지원은 5년으로한정된다. W-2 프로그램의시작과함께상당한재량권이지역 W-2 사무소에위임되었다. DWD는도시및카운티, 지역사회기관들과의경쟁입찰제로계약을통해 W-2를관리하였다. 결과적으로일선사무소의직원중어떤직원들은계약된기관의직원 (contractor staff) 이며어떤직원들은카운티 / 공공기관의고용인 (county/public employees) 들이다. 예를들어 2005년 DWD는이후 4년간의서비스전달을위해 44개의기관과계약을맺었다. DWD와 7개의지역사무소들은계약기관들을모니터링하는역할을맡았다. 이기관들은 W-2 적격성을심사하고사례관리기능을지휘하였는데여기에는욕구사정및적절한서비스및위탁의결정도포함되었다. 상당한권한이계약기관들로위임된것이며해당기관들은복지와고용을모두관장하였다. 133 제 5 장 T A N F 의 집행과 그 특징

W-2 서비스들은결국고용과훈련프로그램및서비스를운영하는다른지역기관들과긴밀하게협력하는 Job Center들에의해제공되며협력하는지역의기관들에는기술대학, 휴먼서비스기관 (human service agencies), 직업재활기관및다른지역기관들도포함된다. Job Center 들은직업탐색, 직업훈련및 W-2 서비스를연계하여한장소에서원스탑 (one-stop) 서비스를제공한다. 이곳에서각사례의계약자에따라그흐름이다양하지만일반적으로같은단계를거친다. W-2 지원자들은처음에 W-2기관에서접수담당자들을마주하게된다. 이때지원자들은 W-2에대한정보를제공받거나또는여타의지원이가능한프로그램및자원에대한정보를제공하는자원전문가에게이관된다. 만약지원자가 W-2에계속해서관심을보이고적격하다고인정되는경우그들은재정및고용에대한계획의수립을도와주는재정 / 고용기획자 (Financial and Employment Planner : FEP) 에게이관된다. 134 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 재정 / 고용기획자들은대상자들의적격성을심사하고교육수준, 근로경험및개인적사정과주거, 그리고고용에어려운점은없는지를사정하기위한초기인터뷰를진행한다. 이때이기획자들은대상자를위한고용전략을결정하거나발전시킨다. 초기상담에서대상자들은경제적지원전문가 (Economic Support Specialist) 에게도이관되는데, 이들은지원자들에게 Food stamps, Medicaid, 그리고 child care subsidies등과관련된지원을한다. 재정 / 고용기획자들은한달에한번또는그이상대상자들을만난다. 이들은대상자의변화와프로그램참여를감독하고대상자들에게적절한서비스를제공하는한편, 근로의장애를다루는데도움을주며, 수급제한을결정하기도한다.

2. 복지와고용의분업, 협력사례 1 미네소타의헤네핀카운티 (Hennepin County) 는복지사무소가 TANF 적격성심사및혜택공급에책임을지고인력개발사무소 (workforce development agency) 들은 TANF의고용서비스를관리하는행정적인책임이있는사례라고할수있다. 미네소타의 TANF 프로그램은 Minnesota Family Investment Program(MFIP) 으로, 1994년헤네핀을포함한세카운티에서시작되어 1998년주정부전체로확산된시범프로그램 (pilot program) 으로부터시작되었다. 이는주정부에의해감독되고카운티에의해행정처리가되는 (state-supervised and county-administered) 프로그램으로카운티는고용서비스를민영화할것인지를선택할수있다. MFIP는적격한저소득가족에게현금과식품지원을제공하고, 고용및훈련서비스와이와연관된지지적서비스들및전환을지원하는서비스를지원한다. The State Department of Human Services는주의 MFIP의활동을총괄한다. 이주정부기관은카운티에대해제도실행에대한설명서를발행하고카운티의실무요원들을훈련시키는한편, 적격성과혜택판정을돕고기술적인지원을제공한다. 카운티는 MFIP를관리, 감독한다. 카운티의사무소들은초기상담및적격성심사와프로그램에대한오리엔테이션을진행한다. 또한사례관리를제공하고그들의고용및훈련에대한지원과다른프로그램의제공등을통해 MFIP 참가자들을지원한다. 카운티는다음을통해고용및훈련서비스를제공한다. ⅰ) 카운티와계약한기관을통해 ⅱ) 카운티의사무소가직접제공 ⅲ) 지역공공건강부서 (local public health department) 를통하여. 각카운티들은참가자들에게적어도두가지이상의고용및훈련서비스제공자들중하나를선택할기회를제공해야한다. 135 제 5 장 T A N F 의 집행과 그 특징

헤네핀카운티에서는 Economic Assistance Department(EAD) 가대상자들의적격성을판정한다. The Department of Training and Employment Assistance(TEA) 는고용연계지원을감독하는데, 이기관은고용과훈련서비스및고용사례관리를제공하는 Employment Service Providers와계약관계에있다. 가장우선하는사례담당자들은 Employment Service Providers에배치된직업상담가 (job counselors) 와, 그들과함께사례관리의책임을분담하는 County EAD의직원들이다. EAD의접수담당자들은적격성을판단하기위한정보를수집하고지원자들이의료적지원을신청할수있도록돕는다. 그들은지원자들에게 ESP의유형과그들이제공할수있는서비스의종류에대한정보를제공한후지원자들이세개의서비스를우선선택하도록한다. 지원자들이그들의 ESP 선택중하나로배치된후, 직업상담가들은그들에게오리엔테이션을제공하고사정한뒤직업탐색을위한지원계 136 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 획을세운다. 만약지원자가일자리를찾지못하는경우그들은사후지원평가를통해고용계획을발전시키게된다. ESP는다양한고용과훈련서비스를제공하는데여기에는보조금을받는일자리와아동보육위탁 (referrals child care) 및교통지원 (transportation assistance) 등이포함되어있다. 3. 복지와고용의분업, 협력사례 2 델라웨어주의복지프로그램은 Delaware's A Better Chance(DABC) 로알려져있으며주정부에의해감독되는프로그램이다. 여기에는보건및휴먼서비스부 (the Department of Health and Human Services: DHHS), 노동부 (the Department of Labor: DOL), 경제부 (the Department of Economic Development), 교통부

(the Department of Transportation) 등 4개의주정부기관들이협력하여정책및프로그램개발을수행하고있다. 이때노동부는 DABC의고용서비스제공자와주간의계약을관리한다. TANF 대상자중근로요건을충족하는사람들은자동적으로고용연계프로그램 (Employment Connections Program) 으로이관된다. 이프로그램은 3개월간의고용유지 (job retention) 를지원한다. 일단대상자가 3개월동안직업을유지하면그들은직업유지프로그램 (Keep a Job program) 에참여하게되는데, 이프로그램은 TANF 제공이종료되었다할지라도 12개월까지대상자에게고용유지및발전을위한지원을제공한다. DHHS와계약기관들은근로가강제되는 DABC 대상자들 (work-mandatory DABC clients) 에대한사례관리임무를공유한다. DHHS 담당자들은초기상담과적격성판정및 Food stamps, 아동보호와같은 TANF 혜택과관련된심사를담당하고수급자의상호책임과 관련된계약을준비한다. DHHS담당자들은대상자들이 DABC의요구사항을준수하는지와적격성의연장과관련된요건을충족하는지에대해감독한다. 계약자들은앞서언급한고용연계프로그램과고용유지프로그램을운영한다. 이프로그램들의사례관리자들은사례에대한사정을하고고용계획을발전시키며직업탐색의지원을제공하며, 다른기관으로서비스위탁을하는한편, 근로의장애제거를돕기위하여바우처나다른형태의지원을하도록한다. 137 제 5 장 T A N F 의 집행과 그 특징 4. 고용지향의전통적인접근 : 샌디에고카운티, 캘리포니아 캘리포니아주의샌디에고카운티 (San Diego County) 는지역의복지 사무소가복지및고용서비스모두에책임을지는형태의사례라고할

수있다. 복지사무소직원들중한그룹은적격성심사및제재를다룬다. 또다른그룹은근로연계서비스의계획및감독을맡는다. 캘리포니아의 TANF 프로그램은 California Work Opportunity and Responsibility to Kids(CalWORKs) 로불린다. CalWORKs는주에서감독하고카운티에서관리한다. 주정부는기본적인서비스모델을개발하고적격성및급여에대한정책을세우지만카운티는고용서비스전달체계를관리한다. 카운티들은참여조건을적용하는데다소간의자율성을가진다. 센티에고카운티에서보건과휴먼서비스사무소 (Health and Human Services Agency: HHSA) 는 CalWORKs 정책을세우고프로그램을시행하는데책임이있다. HHSA는카운티를 6개의지역으로나누고각각을독립적으로운영한다. 카운티는 CalWORKs 대상자에대한사례관리를지역에따라제공하며이때카운티와계약관계인기관을통하거나카운티자체사무소를이용하기도한다. 138 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 대상자들은카운티의고용된요원들과초기접촉을하게된다. Family resource center의초기상담과평가를담당하는요원은지원자들의적격성과다른기관으로의보낼것인가에대해심사하게된다. CalWORKs 프로그램에적격하다고판정된대상자들은개인책임동의서를작성한다. 초기사정담당자들은 CalWORKs와다른프로그램에대한최초의적격성여부를판단한다. 적격하다고판단된대상자들의사례는지속적인점검을위해카운티의적격성전문관들 (county eligibility technicians) 에게이관된다. CalWORKs 참여자들은자동적으로계약된기관이거나카운티자체사무소에배치된고용사례관리자 (ECMs: employment case managers) 에게인계된다. 오리엔테이션을마치게되면대상자들은고용사례관리자들을만나게되며사례관리자들은사례에대한평가를진행

하고대상자들이아동보호지원을받고근로유인계획 (welfare-to-work plans) 을수립할수있도록돕는다. 사례관리자들은또한대상자들에게어떤종류의근로활동이적절할것인지에대해서도판단한다. 대부분의대상자들은 4주간의 job club에참여하게된다. 이기간동안직업을찾지못한대상자들은또다른평가과정을수용해야하며고용에장애가되는요소를제거하기위한또다른서비스로인계된다. 여기에는정신보건서비스, 약물남용치료또는가정폭력상담등이포함된다. 일단대상자가구직에성공하면그들은지지적서비스를위해사례관리자와정기적으로만남을지속한다. 불참으로인해제재가필요한대상자들에게는사례관리자들이제재를담당하는카운티담당자에게사례를이관하고적격성담당자는이제재의결정과수행을담당한다. 미국대통령선거중민주당과공화당지지세를보면위의예시된 4 개주는모두민주당우세주 (blue states) 이다. 캘리포니아주를비롯하여 4개주모두 1992년부터 4회의대통령선거에서거의모두민주당 이압승하는주에속한다. 그럼에도불구하고복지개혁당시공화당의상하원점령을반영하듯복지개혁당시 4개주중 3개주의주지사가공화당이었다. 위스콘신주의경우 1987년부터 2001년까지토미톰슨이라는공화당출신주지사가집권하였다. 2003년까지의임기도공화당출신의주지사가이어갔다. 위스콘신주는 80년대중반까지의수급자증가등으로복지개혁에대한인식이고조되었으며이러한배경에서공화당출신주지사가장기집권하면서강력한개혁이단행된사례지역으로부상하였다. 미네소타주도 1991년부터 1999년까지, 그성향은온건한편이었으나독립공화당 / 공화당이었던안칼슨 (Arne H. Carlson) 이주지사였다. 1999년이후개혁독립당의제시벤투라 (Jesse Ventura) 가주지사로선출되어 2003년까지주지사로활동하였다. 델라웨어주의경우 1993년까 139 제 5 장 T A N F 의 집행과 그 특징

지공화당의대일울프 (Dale E. Wolf) 가주지사였지만복지개혁이진행된 1993년부터 2001년까지민주당의토마스리차드카퍼 (Thomas Richard Carper) 가주지사로활동하였다. 캘리포니아주는 1990년과 1994년선거에서공화당의피터윌슨 (Pete Wilson) 주지사가당선되었다. 그는공화당소속이었지만성향은온건한것으로알려져있다. 예시된 4개주모두복지개혁이후주정부의자율성이높아졌고, 주정부의 TANF의주체적운영이보여진다. 그리고 TANF의운영에서수준의차이는있지만고용을강조하고민영화하는경향을가지고있다. 하지만주정부의정치적입장에따라미세한차이가존재한다. 위스콘신주는오랜동안공화당배경의주지사가강력한개혁을단행하였으며이러한배경에서고용과복지의통합, 민영화를강력하게추진하였다. 미네소타도역시공화당주지사영향을받았지만, 위스콘신주와비교하면상대적으로완화된개혁을하였다. 인력개발사무소를중심으로복지와고용업무의연계를시도한사례이며이시도는위스콘신주처럼전체 140 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 적조직통합까지이르는개혁은아니었다. 하지만고용지원기관을연계의중심에두어고용에대한주정부의관심수준을알수있다. 델라웨어주는 4개주중유일하게복지개혁당시민주당주지사가활동한주이다. 그래서인지, 2차분권도나타나지않았고, 주정부가공공부조에대한책임을지고있었으며, 고용지원이강조되지만 DHHS 중심으로고용과의연계관리를유지하고고용의구현에서도비교적근로에대한압박보다는지원이강조되면서공공의역할이강하게유지되는경향을보인다. 캘리포니아주도공화당주지사에의하여주정부가운영되었지만당시주지사의성향이온건파이어서전통적접근을기반으로지역의복지사무소중심의고용지원이유지되는모습을볼수있다고해석된다.

제 2 절정치적배경과복지개혁집행 : 위스콘신의사례 위스콘신주의사례분석은신자유주의적, 남성주의적, 가족주의적, 국가통제주의적, 공사혼합주의적제도내용이주지사- 입법의회간의갈등적관계및도덕적정치이데올로기가강한지역에서어떻게실천되는가를가늠하는데도움이된다. 뿐만아니라 TANF의원형이일찍부터집행되기시작한위스콘신주에서의집행과정분석은미국전역에서이루어지는집행과정을이해하는데방향을제시할수있다. 특정주의주지사와의회사이에예산권과인사권, 그리고법률제정권등을둘러싼세력균형의정도에따라정부정책의내용은물론집행시스템은달라질수있다. 또한그주의주된정치적문화혹은이데올로기도영향을미칠수있다. 엘레이져 (Elazar, 1984) 에의하면위스콘신주는대개메인주, 뉴햄프셔주, 버지니아주, 미시간주, 캘리포니아주와더불어도덕주의적이데올로기가강한주에속한다. 전통적으로정부는 공공의이익을확대하는것을주된역할로간주한다는것이다. 44) 위스콘신주는일찍부터미국내에서공공부조를비롯한소득보장제도의형성에많은영향을미친지역이다. 20세기초반로버트라폴레트 (Robert M. La Follette) 의주지사시절미국내최초의산업재해보상보험과실업보험, 그리고아동노동법을제정하였다. 1970년대중반에는주지사가임명하는복지개혁자문위원회 (the Welfare Reform Advisory Committee) 가성립되면서, 수급자증가에대한대책을본격적으로마련하기시작하였다. 이위원회의의장인로버트헤이브만 (Robert Haveman) 의지도하에시도된여러가지노력들은일명위스콘신아이디어 (the Wisconsin Idea) 로미국내공공부조개혁에많은영향을미 141 제 5 장 T A N F 의 집행과 그 특징 44) 반면전통주의적문화가강한주는버지니아에서 Arizona 까지주로남부및국경선을접한주들이다. 그리고개인주의적문화가강한주는 Massachusetts, New York, Pennsylvania, Illinois 등이다. 이들은근로윤리및개인의자립정신을중요시한다 (Elazar, 1984; Hwang, 2005 재인용 )

쳤다. 예를들어 AFDC, Food stamps, Medicaid의청구서형식을도입하였고 1970년대말에는일명컴퓨터기록네트워크 (The Computer Reporting Network) 라는, 미국내에서가장발달된공공부조전자 정보시스템를도입, 운영하였다. 이시스템에는수급자의자격조건및급여내용을지방정부차원에서기록함으로써공공부조제도간의통합및운영의효율성을도모하였다 (Corbett, 1995). 근로를통한탈빈곤전략역시위스콘신주의다양한시도에서그기원을찾을수있다. 1980년대초반 WIN 프로그램에대한연방정부의지원이삭감되자위스콘신주는이를대체하여직업탐색및고용알선을강조하는 위스콘신고용기회프로그램 (The Wisconsin Employment Opportunity Program: WEOP) 을도입하였다. 1986년에는교육과직업훈련을강조하는 근로경험과직업훈련프로그램 (The Work Experience and Job Training Program: WEJT) 을시범운영하였다 (Corbett, 1995). 1993년에는총 4년동안 2년의급여지급이라 142 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 는기간제한의시범프로그램인 근로, 비복지 (Work, Not Welfare) 를위해연방정부로부터면제 (waiver) 를허용받았다. 이러한개혁노력은공공부조에대한공공여론의지대한관심을반영하는동시에그관심을계속적으로제고하였고, 1986년주지사선거에서중요한정치적이슈가되었다. 1987년공화당소속의톰슨이주지사로입각하면서, 당시레이건행정부의캐치프레이즈인 사회계약 을공공부조에적용, 일명 Learnfare, Bridefare( 또는 Parental and Family Responsibility Initiative) 등의다양한형태의실험적공공부조제도를집행하기시작하였다. 주목할점은톰슨주지사는일찍이수급자와공공부조제도및집행기간간의계약을강조하였다는점이다 (Corbett, 1995). 1996년 PRWORA가통과되고 1997년 9월부터집행되면서위스콘신주에서는 AFDC의자체

버전인 The Wisconsin Works(W-2) 프로그램에새로운규칙과절차를도입하였다. 먼저 1997년의회는 공정청문회과정 (The fair hearing process) 를통과하였다. 이는 적법한절차에따른보호원칙 (due process protection) 과유사한목적을가진것인데, 주행정부는 PRWORA 도입이전에이미, 1970년연방대법원에의한시민권에기반한 적법한절차에따른보호원칙 (due process protection) 을삭제하였다. 이원칙은시민권으로서의수급권에대한인정을의미하는것이었다. 기관의오류에의하여부적격판정된신청자에게급여를소급지급하고기관의판정에대한이의를제기한자에게결정이날때까지계속급여를지급하던원칙이폐기된것이다. 법적권리로서의 적법한절차에따른보호원칙 대신주정부는집행 / 제공기관이직접주도하는 사실확인과정 (fact-finding process) 을도입하였다. 이는집행 / 제공기관과수급자의관계가일종의고용주와피고용인의관계로전환되고중립적입장에서공정하게판정할정부기관이배제된채, 판단오류의 사실여부를확인하는과정으로전환되는것에비유될수있다. 그러나 공정청문회과정 은 적법한절차에따른보호원칙 에서시민권적근거를배제한것인만큼, 청문회에의접근성과급여의소급지급이보장되지않은것이었다. 그리고이는주지사의부분적거부권행사의결과였다 (Mayer, 2007). 또한주지사는공공부조의수급조건및제재조항등에대해의회가명시적으로구체화하여첨가한조항에거부권을행사하였다. 그결과의회는주행정부외민간집행 / 제공기관에대해견제할수있는수단이박탈된셈이었다. 이제주행정부와집행 / 제공기관은의회의감독과견제대상인시행령 (administrative rules) 이아니라, 계약서와정책매뉴얼에따라공공부조를집행하고제공하게되었다. 결국공공부조에대한공공책무성과투명성은감소하고정책결정권한역시국가영역에 143 제 5 장 T A N F 의 집행과 그 특징

서비국가영역으로이전한셈이었고, 수급자의정보접근성은더욱제한되었다 (Mayer, 2007). 주목할사실은 TANF 제공기관중공공기관은여전히지방정부의감독하에있지만민간기관은그렇지않았기때문에그만큼민간기관은주정부와의계약협상에보다적극적으로참여할수있었다 (Mayer, 2007). 민간기관이계약을통해 TANF의집행 / 제공을수행하게되자, 주정부는이에대한성과를평가할수단이필요했는데, 1997년 ~1999년동안위스콘신주에서는각기관별수급자의감소에따라산출된이윤의크기를토대로성과를평가하게되었다. 주정부는각기관별로총액을고정하여각기관별로할당하는방식으로계약 (fixed-sum contracting) 을체결하였다. 이는곧각기관은수급자의수를줄임으로써이윤을증가시키는셈이고, 수급자가아닌주내조세납부자에게책무성을갖는다는것을의미했다. 사실기관의이윤이수급자의성공적인탈수급또는탈빈곤성과를의미하기는어렵다. 144 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 실제로주의회주재하에열린여러차례의청문회와공동재무위원회및공동입법감사위원회를통해, 커다란이윤이사실은회계오류와서비스하청및부적절한고용등집행절차에기인한비용절감의결과에불과한것임이지적되면서밝혀졌다. 오히려구역별제한된할당을철회하고개방된구역별신청자의자유로운기관선택을전제로이루어진, 신청자수의증가가그기관의서비스질의지표가될수있다고제안되었다. 즉각신청자는곧합리적인소비자로간주된셈이었다. 이밖에주의회는성과지표로수급자의변화된소득, 고용유지기간, 교육및훈련수료, 그리고고객만족도등을포함할것을제안하였다. 이밖에투명성과공공책무성을확보하기위해서신청자와수급자의경로를추적하는독립기관을설치하고시민이사회를설치할것을제안하였다. 마지막으로주정부와지방정부의재량권남용을방지하기위해계

약의세부사항과계약내용엄수, 모니터링을위한예산증액을요구하였다 (Mayer, 2007). 결국 1999년 2001년사이계약기관들의성과지표로제공된서비스의유형, 제재집행상의오류, 탈수급자의빈곤지속여부가추가되었다. 그리고주지사와주의회는 1999년예산에서 TANF 계약의규모를감액하고총액고정제가아닌비용상환제 (cost reimbursement) 기준으로계약하는데동의하였다. 그결과 2000년 7월발표된 1차감사보고서에서밀워키지역에서서비스를제공한민간영리고용서비스기관 Maximus의경우부적절한지출과지나친홍보비용이지적되었다. 또한 2001년 2월에발표된 2차감사보고서에서같은지역의비영리자선단체이자사회적기업인 Goodwill Industries의하부기관인민간고용지원단체 Employment Solution Inc에서도유사한문제점이발견되었다 (Mayer, 2007). 그리고그이유로계약서에적절한지도감독이포함되지않은사실을지적하였다. 또한홍보비용및하청을포함하여민간 기관에서는관행으로여겨지는활동들에대해공공책무성의기준으로평가하는것의모순을지적하였다. 한편 사실확인과정 에대한감사결과중립적이고정확하기보다는민간기관에유리한활동을취했음을발견하였다. 마지막으로기관별그리고지역별서비스의내용및제공된규모상의격차가상당함을발견하였다 (Mayer, 2007). 2001년톰슨주지사가복지부장관으로임명되면서주지사직을승계받은부주지사스코트맥칼럼 (Scott McCallum) 은 2차보고서가발표된직후공청회를열고밀워키시의원, 지역내노사대표, 교육계대표, 옹호기관대표로구성된이사회를새로이구성하였다. 이러한노력은한편으로는프로그램 ( 혹은계약제도 ) 의정당성과공공책무성을강화하려는시도인동시에여전히계약혹은민영화를고수하려는시도라할수있다. 그리고지역별 기관별격차의원인이사례관리사의재량에 145 제 5 장 T A N F 의 집행과 그 특징

있음을주목하고이를시정하기위해현장답사와전산평가도구의개발을시도하였다. 근로장애선별도구 (barrier screening tool) 로불리는전산평가도구는수급자의신체적, 정신적건강정도, 학습장애, 가정폭력등상세한정보를파악할수있는도구였다. 이도구를통해사례관리사와집행기관이일종의고용주혹은자선 (charity) 제공자로서재량을발휘하는것을방지하기위한고안이었다 (Mayer, 2007). 그밖에주정부는지역별할당이아닌개방체제를도입하여 소비자 로서수급자가기관을자유롭게선택하고이를통해기관간경쟁을도모하고자하였다. 이때주정부직원이수급자의 인지된선택 (informed choice) 를돕기위해일종의탐색자 (navigator) 역할을할것을제안하였다. 이는 The Milwaukee Choice Initiative 로명명되었다. 이과정에서경쟁체제에위기를느낀지역내기관은물론보수주의적주의회의원들은심하게반발하였는데, 특히기관들은이사회에서그들이배제된것은일종의공동계약거버넌스의원칙에위배되는것이라고주장하였다. 146 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 이들의의견을반영, 2001년 8월주정부는새로운작업팀을구성하고개혁노력에박차를가하였다. 일례로기관의회계오류에대한처벌조항을강화하였고아동양육지원을확대할것을제안하였다. 그러나기관들과보수주의적의회의원들의반발을무마하기에는역부족이었고, 결국 2003년민주당소속주지사인짐도일 (Jim Doyle) 이입각하면서폐기되었다 (Mayer, 2007). 2003년새로운주지사가입각하기전시민이사회는해체되고그이후다시결성되지않았으며기존의계약을체결한민간의집행 / 제공기관들은일종의유사정부기관으로서지역내독점적지위와프로그램집행의재량권을보장받았다. 대신주정부는이들에게보다자세한정보를제공하고정부의기본조항범위내에서재량을발휘하도록강제할수있게되었다. 민주당소속의짐도일주지사는공공부조수급자를

시민으로서간주할수있도록제도개선을시도하였으나공화당이주의회양원모두를차지하면서실패로끝났다. 그리고경제상황이악화되자의회는예산을삭감하고급여내용및크기를축소한것이다. 이러한상황에서짐도일주지사는급격한변화대신온건한변화를시도하였다. 즉집행 / 제공기관의평가기준으로공정함을강조하였다. 즉서비스접근성의형평성과제재의일관성있는적용, 그리고이의제기권의보장을명시하면서, 집행 / 제공기관으로하여금신청자와참가자의시민적지위를보장하도록유도한것이다. 결국많은민영기관들이저조한평가를받았고우선적계약지위도박탈된 36개의기관을포함하여총 39 개의기관이 2004년 2005년기간의재계약을포기하였다. 그리고주지사는안정적계약과공공성의준수를압박하기위하여 Opportunities Industrialization Center라는오랜역사의비영리민간고용서비스제공기관과계약하고많은규모를할당하였다 (Mayer, 2007). TANF의집행에서사례관리사의재량권과계약양식및내용은 TANF의집행절차중최종단계에있는중요한두축이라할수있다. TANF의도입이후위스콘신주의사례관리사는일명재무및취업설계사 (Financial and Employment Planner, FEP) 로서신청자의취업역량을진단하고이를강화하기위한서비스제공계획을수립하는데이전에비해훨씬더큰재량을발휘할수있게되었다. 더욱이 TANF의궁극적목적인수급자의자립 (self-sufficiency) 의개념이사례관리사의재량에따라취업, 취업역량증가, 경제적독립등다양하게해석됨에따라급여내용및지급기간을다양하게제공하게되었다. 결과적으로수급자들은사례관리사에따라급여내용과지급기간의격차가커지게되었다. 실제로 근로장애선별도구 (barrier screening tool) 로불리는전산평가도구를통해파악된정보를바탕으로사례관리사는재량에따라급여내용은물론급여자격여부까지결정할수있게되었다. 반면수 147 제 5 장 T A N F 의 집행과 그 특징

급자는사례관리사가작성하는취업계획 (employment plan) 에동의함으로써주정부와계약적관계에놓이는데, 자신에부과된계약내용을수행할책임만이증가한셈이다 (Mayer, 2007). 요컨대지방정부의공공부조성과평가기준과계약체결선정기준, 그리고계약의지급방식등의집행규칙과사실확인과정또는공정청문회과정, 그리고시민이사회를비롯한피드백양식등의집행절차는 TANF 내용의의도된이념적목적이자성격인신자유주의, 남성주의, 가족주의, 국가통제주의, 공사혼합주의를그대로실현할수도혹은전환시킬수도있다. 1997년 2003년사이의위스콘신주사례는주지사와입법부간에형성된권력관계에따라수급자가임신및출산등의사생활의자유가박탈된채저임금노동자로대우될수도있고, TANF 집행사무소가저임금노동자공급기관으로전락할수있음을보여준다고하겠다. 위스콘신주는복지개혁을성공적으로수행하였으며 1986년부터 1998 148 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 년까지공화당주지사인토미톰슨의재직기간동안에는개혁의국가적인모델로도언급된바있다. 1980년대중반까지위스콘신은가장진보적인주중하나로꼽혔지만복지대상자의증가와중서부지방의높은복지혜택수준, 그리고반기업적정서등의문제에부딪히게되었다. 토미톰슨주지사시절의위스콘신주는그들자체적인복지개혁프로그램을설계하고수행하였고결국복지대상자들에게강력한근로요건을요구하는첫번째주정부가되었다. 이러한경향과는반대로캘리포니아는복지개혁에서근본적인변화를거부하였다. 주정부의개혁된프로그램인 CalWorks는주정부의규제사이에서의각정당간의타협의결과였으며이는공화당의피터윌슨주지사의해 1997년입법화되었다. 비록캘리포니아의복지프로그램들이연방정부재정지원으로의복지

를종결하려는연방정부의정책과연관되어있으나 CalWorks는현금급여수급기한제한과근로요건미충족시의강한벌칙등의도입에있어서허술하다는지적을받고있다. 위스콘신과캘리포니아사이의복지프로그램개혁의정치적의도는서로대비된다고할수있다. 또다른차이점은위스콘신보다캘리포니아에서주정부이하지방정부들이복지프로그램시행에서보다많은영향력을가진다는점이다. 제 3 절공공부조집행의주된변화 본절에서는 TANF의시작전후공공부조의집행에서공히나타난특징들을정리하였다. TANF의집행이주정부의책임하에이루어져개별주에서의집행에서차이를보이는점이있다. 주정부의정치환경, 이념적특징이영향을준차이이다. 예를들어 TANF 집행의주관기관 이나고용과복지의연계방식, 민영화의범위와수준등이그러한차이가나타나는영역들이다. 하지만개별주의수준에서나타나는차이를넘어공공부조집행의주된변화경향들은공통적으로정리하여볼수있다. 1. 분권과집행의다양성복지개혁이후주정부들이복지프로그램을기획하고운영하는데있어권한과유연성이대체로증가되었음을주지할필요가있다. 권한과자율성이확대된영역으로는현금급여및각종지지적서비스에얼마나많은연방정부자금을사용할지와, 현금급여의적격성기준및복지프로그램에서혜택을받는서비스의종류등을결정하는것이포함된다. 더불어다음과같은선택이가능했다. 149 제 5 장 T A N F 의 집행과 그 특징

ⅰ) 주정부는수급기간제한을좀더짧게설정할수있으며연방정부자금이아닌주정부의일반재원으로 5년이상수급자지원이가능했다. ⅱ) 각주정부는개개인의근로조건등에적합한활동 ( 직업훈련, 교육, 직업탐색등 ) 이무엇인지선택할수있다. ⅲ) 주정부는수급이후근로요건을 24개월보다앞당길수있었다. PROWRA 하의근로연계복지프로그램형성의목적은각주정부에상당한자율성을줌으로써각주별복지프로그램형성에상당한조직적 계획적변화를가져오도록하는것이포함되어있었다. 이러한권한이양은주정부의수준에서멈춘것도아니고, 정책의내용에서만허용된것이아니며, 주정부이하정부로재이양되기도하고정책내용외집행에서도허용되었다. 일부주에서는카운티나다른지역단위사무소에 TANF 운영을이 150 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 전하였다. 14개주에서이러한 2차분권 (second devolution: 카운티등보다작은지역으로공공부조운영권한을이양하는것 ) 이시행되었다. 이중 8개주는근로강제, 제재, 시한등과함께예산에대한권한을카운티로위임하기도하였다. 6개주는그권한을 TANF와 Workforce Investment Act를관리하는지역 (local) 의이사회로위임하기도하였다 (Soss et. al, 2008: 538). 2차분권의경향을보면 1996년복지수급자의수가많은주들이좀더 TANF 권한을주단위이하지역으로위임하였다 (Soss et. al., 2008: 545) 1935년이전까지빈곤구제는대개민간자선의영역에남겨져있었다. 공공구제는시 (city) 나카운티 (county), 또는기타의지방정부에의해이루어졌고주정부나연방정부는관여하지않았다 (Holden, 1973: 7). 미국에서지방정부나민간에게빈곤구제의책임을지운역사는그뒤로도오래동안지속되었다. 이러한미국사회의분위기에서 구제할만하

지않다고여겨지는빈곤 (the undeserving poor) 과같이도덕적으로비난의대상이될만한빈곤층에대한구제는심각한사회적갈등을초래하여왔다. 그래서높은수준의의사결정자들은이러한갈등을해결하여야하는정치적위험을피하기위한중요한전략으로이와관련된권위를지방으로넘겨왔다 45). 결과 AFDC의전신인 ACD프로그램은범죄와걸인근성을예방하기위한것으로주정부보다는지방정부의책임으로간주되었다. 정치적논란을피하려고주정부는주정부행정기구를별도로만들지도않았고지방행정을오랫동안이용하였다. 공식법제화도피하고슈펴비전이나기술적지원만으로비공식적개입을유지한것이다. AFDC에서조차 주요정치적문제들은지역수준에서결정되어왔다 (Handler & Hollingsworth, 1971: 16-27). 하지만점차주정부나연방정부의빈곤문제에대한개입의수준이높아지게된다. 1939년이후주정부는직원을확보하고관련예산을책정하게되면서지방정부를감독할수있게된다. 지방정부가각종지원프로그램을실시하도록하는주정부의권고가가능해졌던것이다. 1962 년비용의 75% 를연방정부가지불하는사회서비스프로그램을주정부가실시하도록주정부에권한을주었다. 사회부조에서주정부의관여가복잡해지고주정부는조정이나표준화에적극적인모습을보이게된다. 1970년대부터복지수급이하나의법적특권으로인정되면서연방정부의예산지원이나절차규정의적용등이강화된다. 1970년대중반연방정부는복지프로그램, 특히가족복지비용의 50%-60% 를, 다른프로그램들의전체비용을제공하였다 (Sauber, et. al., 1983: 206). 연방정부의주정부 AFDC 집행에대한품질관리도이러한연방정부의태도변화중하나였다 (Lurie, 2006: 13). 151 제 5 장 T A N F 의 집행과 그 특징 45) 이러한맥락에서구제받을만한빈곤 (deserving poor) 에대한지방의자유재량폭은작아져왔다.

하지만사회부조에서효율성가치가강조되기시작하는 1980년대부터상위정부의빈곤구제에대한책임을서서히하위정부로돌려지는모습을보이기시작한다. 결국 TANF 이후복지프로그램의개발과적용에대한권한을주정부와지역정부에위임하였고그결과정책과집행은각주별로상이하며같은주라할지라도카운티별로다를수있게되었다. 2. 고용과의연계강화 복지급여와고용의연계는과거부터항상정책과제가되어왔지만그성공에대해서는늘회의적이었다. 하지만 TANF의시행에서고용과의연계는매우중요한정책목표가되었다. AFDC 제도하에서는지역복지사무소의가장첫번째책임은현금지급과각종지원에의진입및유지를위한적격성의판단이다. AFDC 152 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 제도가근로연계복지프로그램을포함함에도불구하고복지기관들은 JOBs 등에그다지중요성을두지않았다. 복지사무소의근로연계역할은근로연계복지프로그램을대상자에게제공할것인지의여부를결정하거나각종제재의집행이요구될때혜택의수준조정을결정하는데에머물렀을뿐이다. 일부복지사무소들은대상자들을지역고용서비스기관에소개해주기도하지만대다수의복지대상자들은복지사무소의제도적인소개나위탁없이그들스스로근로관련서비스를찾고참여하였다. PROWRA에의한정책개혁은복지서비스전달체계에상당한변화를야기했다. 전달체계에서의주요한변화는인력개발사무소 (workforce development agency) 의개입의증진이며또다른중요한변화는복지기관에의해제공되는서비스와관계자들의수적증가이다. 마지막으로많은복지기관들은그들의역할과인적자원의배치에변화를겪었다.

인력개발시스템 (workforce development system) 은복지시스템과는별개로발전하였다. 이프로그램은근로자및구직자들을대상으로다양한고용과직업교육, 훈련서비스등을포함하고있다. 전통적으로인력개발시스템 (workforce development system) 은복지시스템보다더욱분권화되어있었다. 이서비스들은주로비영리, 영리기관에맡겨져있었다. 고용과의연계강화는고용영역의이러한특징으로 TANF의민영화를더욱가속화하는데기여하였을것으로보인다. 이러한상황에서고용을지원하는사무소와고용에필요한훈련이나기타지원서비스를제공하는기관이분리된경우가다수이므로관계기관과의협력이나연계의필요성은매우높아졌다. 1996년의복지개혁이후로 ( 몇몇주에서는그이전부터 ) 인력개발사무소 (workforce development agency) 들은고용관련서비스를제공하는데큰역할을수행하였다. 위스콘신에서이루어진가장주목할만한변화는복지및인력개발담당자를하나의주정부사무소에배치한것 이다. 헤네핀과같은일부지역에서복지사무소는 TANF 대상자들에게고용및훈련서비스를제공하기위해인력개발사무소와협력하고있다. 복지나인력개발사무소들은고용서비스와관련된관리책임도수행한다. 캘리포니아의샌디에고와같은어떤지역들에서는복지사무소가복지및고용서비스모두에행정적관리책임을지며종종서비스제공기관과의계약을통해고용관련서비스를제공하기도한다. 인력개발사무소에대한의존성의증가는복지프로그램을근로연계지원프로그램으로전환하는복지개혁의목적과궤를같이한다. 지역사법권은어떤제공자로하여금어떤서비스를제공하게할것인지에대해상당한권한을가지고있었다. 비록인력개발시스템 (workforce development system) 과복지시스템이명백히별개로발전하였지만 1967년의근로유인정책 (Work incentive Program(WIN)) 153 제 5 장 T A N F 의 집행과 그 특징

이후인력개발시스템 (workforce development system) 에의해관리되는근로연계프로그램들은근로유인 (welfare to work) 프로그램들과보다밀접하게연관되어왔다. 어떤복지수급자들은직업사정및직업탐색지원등과같은지원서비스와관련하여고용서비스기관에위탁되기도하였다. 3. 공공부조집행기관의증가와민영화 개혁이후연방정부는자선조직이나종교조직, 또는민간조직에게 TANF의행정을맡기거나서비스를제공할것을허용하도록주정부에새로운융통성을부여하였다 (Lurie, 2006: 15). 심지어일부지역의비영리조직은공공부조수급자의선정과급여행정에대한책임을부여받기도하였다 (Austin, 2004). 공공부조의집행에관여하는조직이다양해지면서당연공공부조에대한책임의분산은더욱심해졌다. 154 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 PRWORA는각주정부가적격성심사부터고용관련서비스등사례관리서비스까지모든 TANF 관련서비스들을외부에위탁할수있도록하였다. 위스콘신과같은어떤주정부들은복지사무실의전통적인업무인적격성심사, 사례관리등의업무들을위탁계약한반면, 대부분의주정부들은앞서언급한업무들에지속적으로책임을지지만영리또는비영리기관에고용연계서비스를위탁하였다. 고용서비스들은복지기관이나인력개발기관 (workforce development agency) 에의해관리되었으나직접적인근로및훈련서비스들은종종주정부나카운티의기관들과계약된지역사회기관에의해제공되었다. 민영화와함께연관된서비스제공자및사무소와기관수의증가되고복지시스템은점차복잡해졌다. 역할과책임을보다선명히하는것은어려워졌다. 게다가연관된기관들중민간기관이증가하면서각기관들사이의효율적인의사소통을담보하는것은하나의극복해야할

문제점이기도하다. 4. 성과평가와계약방식 민간위탁의계약을맺은기관들은성과기반계약에의하여집행에참여하게되었다. 경쟁입찰및성과기반계약은주로지역사회기관들이근로및사회서비스제공에적절하다는점을확인하는데사용되었다. 연방정부의주정부모니터링제도역시 TANF의의도된이념적목적을그대로혹은변환할수있는주요한집행규칙및절차이다. TANF의도입으로이제주정부는이전처럼관리보고 (management reporting) 가아닌성과위주의관리 (performance-based reporting) 를따라야했다. 주정부는매분기별로탈수급자의사유별규모와혼외출산감소율, 그리고제공한서비스의내용과예산배정현황등을연방정부에보고해야하고이를바탕으로연방정부는각주를상대평가하여최고의실적을낸 5개 ( 십대출산율감소기준 ) 혹은 10개의주 ( 취업률 ) 에성과급을지급하였다. 따라서주정부는서비스내용은물론그와관련된경영정보시스템의혁신을위해노력을기울여야했고이를위해서비스내용및인적물적배분을재구조화하였다 (Weissert, 2000). 결국모니터링이라는정책집행도구가다시서비스내용및그성격을재정의하게된셈이다. 계약기관들의성과와임무완수를감독하는것에대해서는논란이상당하다. 성과측정과지불및배상시스템은행정집행및계약기관모두에의해선택되고동의되어야할필요가있다. 다음으로성과기반계약과기관의성과를감독하기위한자료를구득하는것또한어려움이있다. 미국의근로유인서비스 (welfare to work) 를외부로위탁하는선례는다음과같은내용을제안한다. ⅰ) 성과가부실한기관이나부실한계약설계를확인하는데있어회계담당자의역할이중요하다. ⅱ) 기관과의계약은부실한서비스전달체계에대한서비스대상자들의불 155 제 5 장 T A N F 의 집행과 그 특징

만에대처하기위해서비스대상자의경험을모니터링하고시스템을발전시킬필요가있다. ⅲ) 선출된계약기관내에서공개경쟁을유지하는것은상당히어렵다. 이는이미기조직된계약자들이서비스제공에대한경험을가지고있으며기존서비스대상자와의지속적인관계를유지하는이점이있기때문이다. 5. 지역복지사무소 (Welfare Agency) 의역할변화 TANF가시행되면서일선의복지기관의역할이적격성심사보다고용이강조되는방향으로변화되었다. 주정부또는지방정부의공무원들은선정과정이복지에대한의존을줄이는데하나의지렛대가된다는것을인식하고엄격한심사와느린행정처리를시도하기도하였다 (Lurie, 2006: 52). 일례로수많은자료가구비될때까지선정이지연되고구비되지않으면신청이취소되기도한다. 156 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 TANF 이후그수급자의수는급격하게감소하였지만지원자의수는감소의폭이작았다. 신청자규모의느린감소는선정을위한일선인력의업무부담이계속되었음을의미한다. 한편많은일선인력들은선정을처리하기위하여필요한단위시간이 TANF의실시와함께증가하였음을보고하였다 (Lurie, 2006: 51-3). 결과적으로일선요원들의업무량이증가하면서신청에대한처리는느려지고, 이를보완하기위한전산화의압력은강해졌다. 더욱이공공인력의감축을지향하는당시정부의입장에서는업무의증가를해소하기위한인력의확충을해법으로선택할가능성은더없었기에이러한경향은더악화되기쉬웠다고판단된다. TANF 이후권리인정이약화되고적격성심사보다고용으로의연계가더강력하게요구되는상황이었지만실제일선의업무에서적격성판정에대한정확성요구가크게줄지는않았다. TANF가식품지원

(Food stamps) 과묶여처리되는과정에서 46) TANF에서는사라졌지만식품지원에서는여전히유효한질관리 (Quality Control) 가적용되면서 TANF에서도행정적오류 (errors) 를줄이려는태도가유지되었다. 즉, 소극적인선정에까다로운선정이겹치고말았다 (Lurie, 2006: 54). 결과적으로일선복지기관에서개혁이후로도적격성심사에대한부담은크게줄지않았고고용과의연계강화나새롭게요구되는교육이나연계등의업무가더가중되었다고판단된다. 이러한상황에서일선사무소내의요원의역할분담등이나타나적격성판단담당, 재정적교육당당등특화된역할을수행하는요원들이나타났다. 위스콘신주에서급여담당직원 (income maintenance worker) 은그명칭이재무고용설계사 (finance and employment planner) 로바뀐반면, 미시간주에서는판정공무원 (eligibility worker) 의명칭이가족독립전문가 (family independence specialists) 로바뀌었다. 한편켄자스주에서는이전의급여담당기능과취업준비기능을함께수행할수 있는사례관리사를도입한반면, 오하이오주에서는계좌관리자 (account manager) 를새로도입하였다 (Weissert, 2000). 언뜻보자면전문성이높아진듯하지만실제전문가들을고용하는경향이강해진것은아니며단, 역할의분담으로이해하는것이적절할것이다. 6. 현금급여신청과정의변화 TANF이후급여신청은좀더엄격하게, 그리고근로를조건화하는방식으로변화되었다. 전형적인 AFDC의신청과정은초기상담, 적격성심사, 현금지원을위한초기상담, 그리고근로가요구되는대상자들에게는근로관련규칙과서비스에대한소개로이루어진다. 복지개혁이 157 제 5 장 T A N F 의 집행과 그 특징 46) 그집행이연방정부차원에서분리되었지만많은주정부들에서는이두가지프로그램과의료지원을여전히함께묶어처리하고있었다.

후로부터많은지역복지사무소들은 TANF 지원자들에게근로활동과제한사항등에대한소개교육 (orientation) 에참여할것과다른프로그램의의무사항등을충족할것을요구한다. 대다수의복지사무소들은 TANF수급자들에게복지수급을위한신청서를승인하기에앞서이들이직업탐색이나구직등록등근로활동에참여하도록요구한다. 달라스, 뉴욕, 샌디에고등과같은도시들은허위수급의가능성을줄이기위해지문이나사진등록과같은방법을도입하기도하였다. 뉴욕등어떤도시들은현금지원을신청한대상자의서류가계류중인동안가정방문을실시하였다. 가정방문은빈곤여성에게감시의기능을하는것이라고사생활침해등의이슈가제기되면서 1970년대이후기피되다가거의사라져갔던업무였다. 신청과정이엄격하게되고신청처리에앞서여러가지조건이나과정을부과하면서수급자격을얻는과정을복잡하고더디게만들었다. 이러한변화에는빈곤층의태도에대한불신과개조의필요성이반영되었 158 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 다. 당연이러한전제에서는수급권을인정 (entitlement) 은어려워진다. 각지역에따라 TANF 제도지원과정이다르다는점도매우중요하다. 보다보수적인지역에서는신청과정이다른지역보다더엄격하고복잡한경향을보인다. 예를들어씨애틀의복지사무소에서의지원과정은초기상담과심사, 적격성인터뷰그리고적격성판정의과정으로이루어져서상대적으로쉽고간결하다. 그러나다른지역의심사과정은아주복잡한데, 노스캐롤라이나의롤리 (Raleigh) 의경우 TANF 수급신청자들은적격성인터뷰이전에사전심사과정에참여해야하며심사과정동안근로활동에등록해야한다. 달라스와텍사스의 TANF 수급신청자들은신청과정에서지문을날인해야하며 TANF의근로조건에해당되는경우근로와관련된교육에참여해야한다. 뉴욕의 TANF 신청자들은적격성판정이전에적격성인터뷰, 적격성검

사재심의, 인력교육, 가정방문, 지문날인및사진촬영, 그리고직업탐색교육등각종절차를거쳐야한다. 이러한차이는역시씨애틀이소재한워싱턴주의진보적성향과여타주의정치적특성의차이와무관하지않다. 7. 사례관리의강화 복지사무소들은지원과정에서스태프의책임들을재구조화함으로써고용에주안점을두었다. 복지기관들은초기사정과선정을위한인터뷰, 오리엔테이션및직업탐색과같은최일선의요구등을통해근로와개인책임의중요성을전달하는것에보다주안점을두었다. 상당한수의복지사무소들이적격성심사직원들과고용지원직원들을구분하지만시애틀과디트로이트등일부복지사무소들은 TANF 적격성과고용사례관리업무를하나로통합하였다. 복지사무소의내부적인재편성과문화적변화는복지서비스시스템에중요한부가적변화를가져왔다. 복지수혜뿐아니라고용에주안점을두었을때복지사무소의직원들은 TANF에대한적격성과근로요건, 지지적서비스와서비스제공자들을포함한일련의주제들에대한이해증진의필요성이있다. 이러한배경에서복지사무소직원들의역할은확대되었다. 적격성관련문제들과같은전통적인역할에더하여일부복지사무소의직원들은근로능력여부심사및근로장애여부파악, 그리고수급자의참여를모니터링하는역할과근로관련서비스를조정 연계하는새로운역할도부여받았다. 이과정에서초래된또다른변화는사례관리서비스가보편적이되고강화되었다는것이다. 외부로계약되었든시나카운티자체기관에의해제공되던간에사례관리서비스들은일반적으로사정, 프로그램 159 제 5 장 T A N F 의 집행과 그 특징

평가, 감독및대상자의참여와프로그램요건을준수여부등을추적하 는과정을포함한업무를수행하였다. 8. 전산화와획일적네트워크 전산화된관리정보체계 (management information system: MIS) 는 TANF 이후크게정교해졌다고한다 (Lurie, 2006: 220). TANF이후로주정부나름의노력으로또는연방정부의기금이나권고에반응하면서더욱강력한전산화프로그램들이개발되어왔다. 이러한전산화는신청자또는수급자와의면담필요성을줄이고신청자또는수급자가스스로보고한정보를확인하여부정수급을밝히는과정을더욱용이하게하였다. 사실수급자및신청자규모가변동되는만큼일선의인력이함께그비율로충원되지못하였다는사실이자주문제로지적되고는하였다. 160 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 워싱톤주의한연구에의하면 (Washington State Department of Social and Health Services Administrative Services Division Research and Data Analysis, 1999: 5-6) 발달장애분야에서사례관리자 1인당사례수가 1979년 78명이었지만 1996년에는 175명으로증가하였을뿐아니라사례의문제도복잡해져서다른여러문제들과결합되어있다고보고하였다. 물론워싱톤주의사례부담은상대적으로큰편에속하지만공공인력의감축또는확대방지를위한제반노력과사례의성격변화가전산화의필요성을한층가속화하기도하였다.

06 K I H A S A 우리나라공공부조집행의이슈와미국경험의시사점

제 6 장우리나라공공부조집행의이슈와미국경험의시사점 제 1 절미국공공부조집행과관련요소의조응 본연구는공공부조의집행이공공부조정책이수립, 수행되는사회의시대적인배경과무관하지않아서공공부조정책뿐아니라공공부조정책에영향을주었던당시의이념적 정치적배경과공공행정의기조등으로부터도영향을받는것이라는점을밝히고자하였다. 이렇듯서로유사한성격으로영향을주고받는관계를조응이라는개념으로표 현하였다. 너무도당연한관계의설정이지만우리나라에서공공부조집행을둘러싼논쟁이나연구들은주로공공부조정책의집행에서합리성을높이는중립적인답안이존재하는양논의를진행되어왔으며이러한논의는정책의배경이나내용의변화와무관한집행을대안으로제시하여왔다. 우선앞의본론에서논의된내용을이념적 정치적배경과이를우선반영한공공부조정책, 공공행정의기조, 그리고이러한요소들로부터영향을받은공공부조집행간관계를정리, 요약하자면아래의그림과같다. 전반적으로공공행정의기조에는이념적배경중신자유주의가신공공관리이론을통하여영향을준반면, 공공부조정책에는신자유주의와보수주의, 가부장주의가공히영향을주고있다. 공공부조의집행에는 163 제 6 장 우리나라 공공부조 집행의 이슈와 미국 경험의 시사점

이념적배경의전반이공공부조정책과공공행정의원리를통하여공히영향을주고있다. 관계를설명하는데있어이념적 정치적배경이공공부조집행에직접준영향은별도로표시하기애매한점이있어생략하였다. [ 그림 6-1] 미국공공부조집행과배경의이해 164 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 주 : 각개념앞의번호는개념을대변하는수이며, ( ) 안의번호는영향을준개념, 요소의번호임. 1996년 PRWORA 이후 AFDC를대체한 TANF는미국의당시이념적경향을분명하게반영하고있는데, AFDC의수급권인정을파기하고주단위운영의자율성을부여하면서고용을조건으로엄격한선정을거쳐한시적인현금지원을제공하는제도적특징을갖는다. 근로조건의불이행에대한재제조치가가해지고아동의아버지에게양육비를분담하도록강제화하는등의제도적특징이가세하였다. 당시미국공공부조정책에영향을준이념적배경으로는신자유주의,

보수주의, 가부장주의, 신연방주의등을들수있다. 정치적배경은당시상하원을주도한공화당의공공부조개혁의지와민주당의보수화, 주정부의부담을기피하는전략적대응, 그리고보수진영이론가들의득세와지원등을거론할수있다. 당시공공행정의개혁기조는신공공관리론에근거한국가성취점검의운영으로집약되는데정부의축소, 공사행정의유사성강조, 시장기제의수용, 분권과성과의강조등이핵심적특징이다. TANF의집행에서나타난제반특징을앞서언급한당시의이념적 정치적배경, 공공행정의기조, 그리고공공부조정책의내용과연관하여살펴봄으로써각요소들간의조응성을확인하고자한다. 1. 분권과책임의분산 TANF 의집행에서나타난가장큰특징은분권, 권한이양 (devoution) 이다. 주에따라카운티이하의지역으로다시권한을이양하는이차 권한이양 (second devolution) 이진행되기도하였다. 권한이양으로주정부의주체적위치가강화, 지역마다근로조건의부과등규정과절차들이차별화되었다. 권한이양, 그리고카운티등으로의 2차권한이양은지역의보수성과관련이깊다. 1996년복지수급자의수가많은주들이 TANF 권한을좀더지역으로위임 (Soss, 2008: 545) 하였고경제적상층을지향하는보수적지역에서지역으로더많은권한을이양한것으로나타났다. 또한흑인이많은지역에서 2차권한이양이더많았다. 전체적으로가부장적인 TANF 규정세가지- 수급기간중의태어난아이를배제하는것, 60개월보다더엄격하게시한을두는것, 규정위반에대하여모든급여에제제를가하는것- 모두를수용한주가더권한위임의가능성높아 (Soss, 2008: 547) 분권이신자유주의, 가부장주의, 보수주의와결합한것임을암시하였다. 더불어연방정부의책임을줄이는전통적경향을 165 제 6 장 우리나라 공공부조 집행의 이슈와 미국 경험의 시사점

대변하는신연방주의의반영이기도하다. 결과적으로연방정부의수급권보장에대한책임을파기하면서주정부이하의정부로권한을이양하고, 더나아가민간으로권한을이양, 공공부조의수급을계약관계로전환시키면서책임이분산, 모호해지고말았다. 일선에서는복지사무소외여타의기관의참여가증가하면서복지와고용기관들간의관계가긴밀해지도록요구받았다. 하지만참여기관이증가하면서책임의모호성은더심각해졌다. 2. 민영화와성과기반계약 기존의고용서비스제공에서민간의참여가상대적으로활발하였던배경과더불어복지개혁이후고용을강조한 TANF 집행에서는민영화가활발하게진행되었다. TANF 집행에서민영화의수준은지역마다다양하여, 대상자선정부터민영화한곳 ( 위스콘신, 팜비치등 ) 과고용서 166 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 비스관련사례관리만민영화한곳 (Mcconnell, et. al., 2003) 등으로구분할수있다. 하지만민영화강화는초반매우강력한것이었으며 1998년의 Federal Activities Inventory Reform Act 에따르면아웃소싱을준거로수용하도록하기도하였다. 민간의참여를강조하는것은시장의기제에대한우선수용을반영한것이라하겠다. 신자유주의적가치가가장분명하게발현된부분이다. 신자유주의적가치의반영은성과를기반으로한평가와계약이라는점에서도드러난다. 정부성과및결과에관한법률 (GPRA) 등이대표적인예라하겠다. 연방정부에서주정부로, 그리고각지방정부에서민간기관으로성과를중심으로예산지원이이루어졌다. TANF 이후주정부는관리보고 (management reporting) 가아니라성과위주의관리보고 (performance-based reporting) 를따랐으며성과중심의 TANF 운영이주정부와민간의계약관계에서도나타났다. 초기에는성과평가가특히

결과를대변하는수량적인단일지표의사용으로진행되면서, 선호하는수급자로한정하는선정과같은부작용을초래하기도하였다. 신자유주의를배경으로등장한신공공관리론과이를기반으로한클린턴정부의행정개혁, 국가성취점검의운영이성과기반의계약으로이어진다. 3. 사례관리의강화 사례관리는그자체로는개별사례를전담하는일선기관의인력이배정되고사례는이인력의지원으로욕구파악과필요서비스를적시에종합적으로제공받는다는의미로활용된다. 하지만사례관리는현장인력의자유재량을전제로하고그자유재량은대개정책의목표에따라달리활용될수있다. 더불어개인사례관리자의판정에따라서비스제공, 심지어는적격성판정등이달라질수있으며이러한과정이공개적이기보다개인과개인의일선의관계로한정되어진행된다는특징 을가진다. 즉, 사례관리는전문적업무의수행을전제로한것으로외부나다른인력의모니터링이용이하지않은서비스제공방식이다. 이러한환경에서는책무성의감소와특수주의의증가, 혹은시민과공공부조담당직원간의관계의재량적성격강화, 공공부조집행의규칙과절차가더이상공개적이고누구나참여가가능한공론장이아닌폐쇄적이고소수만의접근과재량이허용되는비밀스러운곳에서이루어짐을의미한다는지적이있다 (Mayer, 2007). 사례관리는책임의분산, 분권의최종귀결로보고사례관리를통하여일선의근로조건부과를강화하는목적이담겨있다. 수급권을파기하면서일선의자유재량을통하여고용, 근로의강제를보다구체화할방안을마련한것이다. 실제사례관리에서는일선요원의도덕적판단이나교육이과거대비크게강화되었다. 이러한점에서보자면사례관리는가부장주의, 보수주의가현장에서 167 제 6 장 우리나라 공공부조 집행의 이슈와 미국 경험의 시사점

현실화되는중요한기제로활용된것이다. 그리고그주된목적이근로를강조하는점에서신자유주의적가치를실현하기위한선택이기도하였다. 사례관리에서대개신청과정이더엄격하게변화되고신청처리에앞서여러가지조건이나과정을부과하면서수급자격을얻는과정을복잡하고더디게만들었으며이러한집행방식의변화에는빈곤층의태도에대한불신과개조의필요성이반영된것이다. 당연이러한전제에서는수급권의인정 (entitlement) 은어려워진다. 4. 전산화 TANF이후로전산화가강화된것은신청자규모대비담당인력의확충이이루어지지않았다는점, 그럼에도불구하고복지관련업무는더복잡해졌다는점과관련된다. 사례부담은사례에대한상담이나긴밀한서비스파악등의가능성을줄이고사례의기계적인처리를초래 168 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 하기마련이다. 더불어근로조건의이행여부에대한확인이나또는부정수급등에대한모니터링에서전산화는중요한도구가된다. 전산화에대한평가와그문제에대한가장적절한언급은최근의영국복지행정의변화를분석한연구서적에서찾아볼수있다 (Taylor Gooby and Robny Lawson ed, 1993: 96-97). 이저자들은영국에서진행된행정간편화의일환인전산화의결과를논하면서이시도가 획일적인네트워크 를초래하였다고비판하였다. 또한 정보기술과관리혁신이의사결정의분화와더큰융통성, 그리고기술의다양성을결과하기보다관리통제의집중, 실행에서관련개념을분리, 인력의탈전문화 (deskilling) 의경향을가져왔다 고지적하였다. 더욱이이러한시도는노동과정의단편화로서, 전인적인개념으로표현되는서비스의일관성을달성하지못하도록하였다고비판하였다. 이들은최근에시행된서구복지국가의행정변혁이오히려관료적모델

에입각한것이라는점을함께지적하고있다. 전산화는업무의효율화를위한기제라는점에서인력감축등을기저로하는신공공관리의입장의선택이라할수있으며전인적개입을포기하고빠른시간에엄격한모니터링을가능하게하는기제가되었다. 이러한점에서보자면신자유주의적입장의자기책임의강조가역시반영된선택이라하겠다. 5. 신청과정중여타의조건부과등 신청과정중 TANF의집행에서는지문, 사진, 그리고가정방문등여러가지부수적인과정을추가하여신청과정을더욱복잡하게하였다. 이러한제반과정은수급자, 또는신청자에대한도덕적비하가담겨, 보수적인이념이반영되어있다. 당장일례로가정방문은수급자의가구형편과근로상태및여건의 확인, 그리고아동의건강한양육을확인하고이에대응하려는가부장적국가, 공공의이미지를반영한것이다. 가정방문은수급자나신청자의상황을보다정확하게이해하고이들의욕구를보다객관적으로파악할기회를갖고적절한서비스제공기반을마련한다는입장과가정방문은기준이상의소득이있는지를밝혀내고수치심을유발하여가능하다면수급탈피를시도하도록만든다는부정적입장이공히존재한다 47). 하지만이미가정방문이사생활침해의위험이있다는점이공론화되고이를포기한역사를가진미국의공공부조가다시이를부활시킨배경은가정방문의의미중후자를도모한선택이다. 47) 이와관련된논의중일부는코퍼 (Cofer, 1982: 96-98) 등의정리를참고하기바란다. 169 제 6 장 우리나라 공공부조 집행의 이슈와 미국 경험의 시사점

제 2 절한국공공부조집행에대한시사점 본절에서는수급권의포기와시민권의위기를중심으로복지집행의영향에대하여소개하고우리나라공공부조관련이슈에대하여미국의경험이주는시사점을정리하고자한다. 미국복지집행의영향을이슈별로정리함으로써각선택지의의미를보다분명하게하고자시도하였다. 1. 미국공공부조집행변화의영향에대한이해 1996년공공부조제도의개혁이후정책의목적이어느정도달성된것으로평가되었다. 복지가법적자격 (entitlement) 과같은특권이아니라고언명하고사회부조에 60개월이라는시한을둠으로써 TANF는주정부들이접근을제한하거나또는급여를중단함으로써직접적으로복 170 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 지를제한하도록허락하였다 (Lurie, 2006: 77). 결과적으로적격한한부모가구중사회부조수급율은 1996년 81% 에서 2000년 57% 로감소하였다. 경제적환경과조세제도가사례수감소에기여하였지만복지체계의급격한변화의기여도크다하겠다. TANF와달리수급권 (entitlements) 에의해수급자격을갖는 Medicaid나 Food stamp의신청률도낮아지는것으로나타났다 (Moffit, 2002a; Lurie, 2001; Weil and Holahan, 2001). 하지만한편에서는이러한변화가빈곤층의생활고를가중하고있다고비판하여왔다. 더욱이최근미국경기가호황을유지하지못하고위기를경험하면서 TANF의결과가과연제도의긍정적결과로볼만한것인지에의문이제기되고있다. 이전의긍정적결과는경제적조건의영향이중첩된환상이라는해석도있다. 근로로의참여도교육보다근로를직접강조하면서일면증가한것으로나타났다. 하지만아직재정절감효과에대해

서는일관된결과는없는듯하다. 이러한긍정적평가와달리공공부조집행의변화로초래된부정적영향에대한지적도매우강력하다. 대표적으로공공성저하에대한비판적지적이확산되었다. 비판의핵심은권리 (entitlement) 의포기 (from entitlement to conditional aid) 에대한것이다 (Weaver, 2000; Soss et. al., 2009: 1에서재인용 ). 수급권 (entitlement) 의부정, 시민권보장의불안정이핵심적인문제라고보는것이다. 책임이분산되고민간으로서비스가이관되면서민간은시행령 (administrative rules) 이아닌계약서의존하여수급자와의관계를형성하며, 사례관리자의개별적재량이작용하도록허용하고심지어는위스콘신에서처럼적법한절차에따른보호원칙적용 (due process protection) 을대신하여업무수행상의판단오류에대한사실여부를확인하는 사실확인과정 을도입하는등시민권에근거한수급권의포기는각종공공부조집행이초래한가장핵심적인부작용으로지적되고 있다. 171 가. 수급권의파기와공공의책임약화 1969년미국대법원의수석재판관워랜버거 (Warren Burger) 가복지수급을박탈하는행정과정에대한절차를규정하도록계기를제공한이후복지수급에대한법적권리에대한논의는계속되어왔고일정수준의진전을보여, 사실 AFDC 수급에대한수급자의권리는각주의자율을넘어서는기본수준및절차등으로구체화되는모습을보였다 (Cofer, 1982 참조 ). 선정이나급여의결정에서일선인력이, 또는지방정부가갖는자유재량도복지가법적권리로서의지위를갖게되면서, 그리고연방정부가질관리 (Quality Control) 체계를통하여주정부로하여금현금지원 제 6 장 우리나라 공공부조 집행의 이슈와 미국 경험의 시사점

절차를표준화하도록권고하면서작아졌다 (Lurie, 2006: 13). 일선의주정부는연방정부의요구에따라프로그램의품질관리에관여하면서관련파일을검토하고클라이언트를면담, 인력을개발하는등의공공부조집행에깊이관여하게되었다. 공식화의수준을다른선진국가들과비교한다면다른결론에이를지몰라도적어도 1980년 ~1990년대이전까지미국빈곤구제의책임은민간에서지방정부로, 주정부로그리고연방정부로옮겨져왔고연방정부의책임수용이매우높아졌다. 하지만공공부조에서효율성가치가강조되기시작하는 1980년대부터상위정부의빈곤구제에대한책임을서서히하위정부로돌려지는모습을보이기시작한다. 특히연방정부는주정부로그책임소재를옮기는데적극적이었다. 사실 1981년이미레이건행정부는옴니버스예산조정법 (Omnibus Budget Reconciliation Act) 으로주정부의권력을강화시킨바있다. 주정부들은이법에따라연방정부로부터지원받는 7 가지의보조금을통합해서받고그활용에대한자율성을가지게되었 172 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 다. 앞의제 5 장에서설명한바와같이 TANF 의집행에서주정부또는 카운티로의권한이양이활발하게진행되었다 48). Fording 등은 (Fording, Soss, Schram, 2007) 권한이양의결과를분석하였는데권한 이양의정도가강한좀더보수적인카운티에서클라이언트의잔류가 능성이낮아진것으로나타났다. 미국에서연방차원의정치인과행정가 는공공부조지방화에대하여우려해왔다. 이유는지방차원으로갈수록 48) 복지가더이상법적특권이아니게되면서연방정부는암묵적으로주정부들이전환적현금프로그램 (cash diversion program) 을운영하도록허락하였다. 이프로그램은신청자들에게지속적인부조에대한신청을철회하는조건으로일회의현금을지불한다. 대부분의주들이이를선택하였다. 워싱톤주도이러한프로그램을적용하고있다. 소득과자산기준은 TANF 와유사하며근로소득은소득산정시반만인정한다. 하지만일년이내 TANF 수급을하게되면지원의일부를상환하여야한다. 장기적인수급을막는강력한방식이라할수있다. 일선의인력들은그들의판단에따라단기위기를넘길수있는현금으로지속적지원을피할수있는신청자에게이프로그램을지원할수있었으며이로써일선인력은현금을분배하는데있어자유재량을행사할강력한도구를가지게되었다 (Lurie, 2006: 87).

빈민을옹호할수있는세력은적어지고따라서그들을위한예산배분 은더욱어렵게된다는것이었다. 나. 민영화 Mcconnell, et. al.(2003) 은미국 6개지역 ( 델라웨어, 헤네핀, 로어리오그란데밸리, 팜비치, 샌디에고, 위스콘신 ) 의민영화의성공과애로점에대한분석하였다. 지역마다민영화의수준은다르지만공통적으로민영화로서비스제공은근본적으로변화되었다. 공공의서비스제공은전형적으로한기관이거의모든서비스를제공하며제공자의변화가거의없다. 민영화된상태에서서비스는여러기관들에의하여제공되는데제공기관은공공과민간이섞여있고이서비스제공자들은시간이지나면서바뀔수있다. 이러한환경은 TANF 서비스들을제공하는데있어기관들에새로운도전을부과하였다. 대표적인도전중하나 는공공과민간의서비스제공을조정하는것이다. 이는책임의분산에대한대응이라하겠다. 새로운구조는책임성의문제에영역을넓히고더복잡하게하여, 공공의직원과계약자, 클라어언트사이의관계의새로운구조를초래하였고이구조의특징은높은위험과불확실성을가져와책임성은수평적이고하이브리드한거버넌스의틈에서쉽게상실될수있게되었다 (Bowens et al., 2008 Benish, 2010: 78에서재인용 ). 새구조는선출직공무원의책임을떼어내공무원들로하여금비난을계약자로돌리게하였다 (Handler and Hollingsworth, 1971; Diller 2000; Freeman 2003). 이로써공무원들의프로그램운영에대한책임과민감성을약화시키게되었다. 결국책임성에대한우려는새로운구조의민간행위자에대한, 특히영리복지기관들에대한의존에의하여강화되었다. 민간기관들은대개개방, 공정, 공공참여, 비파당, 행정적불만처리구조에대한접근등과같은공공서비스가치들에의존하지않 173 제 6 장 우리나라 공공부조 집행의 이슈와 미국 경험의 시사점

는다. 반면자유재량적인비용통제를활용하면서기관들은결국클라이언트의욕구에초점을두는일선요원이활용할수있는비용을줄이게한다 (Brodkin, 2007: 10 Benish: 81에서재인용 ). 베니쉬 (Benish) 에따르면위스콘신프로그램 W-2에서사용된시장형의책임성기제는충분하지않은것으로나타났다. 기존계약자우선선정 (right of first selection) 으로재심계약은대개경쟁이없이진행되었고실제 W-2계약에서경쟁은매우낮았다. 또한재계약된모든기관이기준을통과한것도아니었다. 밀워키에서는민간기관과의계약에서 4번째의계약과정 (2004년 2005년) 에서문제가많아서계약이종료되기도하였다. PRWORA의시작과함께사회정책은행정개혁과함께묶였다. 이공공관리개혁은규칙과의사결정에대한권한위임을지방과민간기관으로확대하였으며시장지향적이고인센티브에기초한접근을채택하였다. 이와더불어강력하고외적인규제와모니터링을계약자의자기규제와 174 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 자기회계로대체하였다. 결과적으로성과중심의평가를기반으로하는 민간위탁의병폐를경험하면서민영의가장전형적이며전폭적인변화 를보여주었던위스콘신주는최근좀더중앙집중적이고관료화된행정 으로복귀하는재중심화 (recentralization) 49) 로이어지는조짐을보인 다 (Benish, 2010). 성과평가에서도많은문제가지적되었다. 민간기관은성과에근거하 여지원을받게되었는데이러한과정은수급권자의배제등부작용을 49) 계약한민간기관들에공공서비스의규범을적용하려하였다. 예를들어위스콘신주는행정법에준하여계약기관들이참여자들의불만이나이의에대응하여일정한정차를밟도록하였다. 고지와자료의기록조건들을지켜야하도록하였고만약참여자의급여를 20% 이상많이줄이는결과를초래할경우해당행위이전에참여자에게행위와그이유를문서와구두로알려야하는것등을적용하였다. 계약기관의문제가심각하다는인식이확산되면서정치적관심도고조되었고자문단이구성, 운영되고시민의의견청취등이시도되었다. 이밖에도적격성심사나재제와같은주요한복지행정기능은전통적인비경쟁구역의규칙아래두어야한다는입장이강해지면서복지계약을해체하여기능별계약으로전환되는경향을보이기도하였다 (Benish, 2010 참조 ).

낳은것이다. 초기의계약에서는과정을측정하는경향이있었지만성과지표는단하나였는데, 직업에배치된사례가다시 W-2로돌아온비율이었다. 첫계약기간동안의급격한사례감소는기관에높은이익을제공하였으며이러한기관의처사는공공으로하여금비판을퍼붓게하였다. 위스콘신의경우두번째계약기간 (second wave) 에서는보다보안된성과지표를사용하여계약을시도하였으며계약자가얻을수있는이익의감축을시도하였다. 하지만결과적으로 W-2제공자들은계속해서많은이익을창출하였는데이는부분적으로특정의성과표적이너무낮아서의미가없었기때문이었다. 하지만세번째계약시기에성과지표를계속추가하면서변경하자이를충족하는기관의수가급감하였다. 이와중에서도계약자들은대개주요지표만챙기고인센티브를확보하고나머지는무시하는경향마저보였다. 현금지원을받아야하는이들을 job-ready participants로분류, 배치하고어려운사례는피하며서비스질을낮추어비용을줄이는등의부작용도사라지지않았다 (Benish, 2010: 88-9). 극단적으로흑인차별이있다는지적도있었다. 계약한기관의업무수행에서제재의적용이흑인에게더높았다는것이다. American Civil Liberties Union과 Milwaukee branch of NAACP의지적에따르면부처가 W-2기관들의제재의적용에대한연구를하였는데 (DWD 2004) 이연구는 2001과 2003년사이, 흑인 W-2참여자들이백인보다높은비율로제재를받았다고한다. 그결과 DWD가구성한위원회 (committee) 는어떤행위가제제할만한지를정하고제재를면하는좋은이유는무엇인지를구체적으로정하게함으로써기관의자유재량을제한하도록권고하였다. 175 제 6 장 우리나라 공공부조 집행의 이슈와 미국 경험의 시사점

다. 사례관리 근로복지프로그램을수용한주들은기관과일선요원의자유재량권을강화하여참여자들의욕구충족과프로그램관리, 양자에서융통성을확보하려하였다. 사람들이속히일터로움직이도록하려는초점은일선요원의역할을적격성심사에서사례관리자로변화시켰다. 과거대비일선사무소의요원은개인적대화에관여하기를요청받았다. 클라이언트의생활, 태도그리고재정적문제등이대화의주제였다. 이러한사례관리의숨겨진목표때문에일선워커들은일반적으로근로로부터신청자를면제하는데있어거의자유재량을갖지못하였다. 사례관리는전문성을전제로하지만당시의사례관리강화는전문성을기반으로한변화는아니었다. 예산의긴축은 TANF를수행하는요원의전문성에도영향을주었다. 교육훈련에충분한예산을사용하기어렵고전문성을갖춘사람을채용하기도어렵다. 하지만 TANF는과 176 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 거대비인간서비스로서의전문성을더많이요구하고있는데이러한상황에서사례관리는도덕적개입으로한정될위험이높았다 (Lurie, 2001: 7 참조 ) 하지만근로를강조하는방향으로자유재량권은더많은부분으로위임이확산되었는데복지행정의주변에서핵심기능으로위임범위가변화되어기준의설정, 예산의마련, 고용지원서비스의기획등을포괄하게되었다. W-2에서일선사례관리자의권한은매우광범위하여서아동보호지원, 직업을위한대출참여자의재정적적격성결정, 근로관련, 근로와관련되지않은조건의부여, 프로그램조건에응하는데실패한참여자들의징계와처벌, 교통지원등근로지원서비스를제공할것인지결정, 참여자들의직업을위한준비평가, 특정조건에서는그들이지원받는작업장에보조금을연장등전범위활동을포괄할수있다 (Benish: 2010: 83). 이는과거의고도재량적인사회사업모델로다시

돌아가는모습을보여주었다. 실제부모의행태와관련된 TANF의목적을달성하기위하여모든주정부들은사람들이개인책임동의 (personal responsibility agreement: PRA) 를지원의조건으로서명하도록요청하는정책을수용하였다 (Lurie, 2001: 4). PRA는요원들이신청자들에게좀더가부장적이도록요청하였다. 주에따라서일선요원들은신청자가부모교육, 자산관리, 생활기술, 가족계획이나가족상담, 약물남용치료등에참여할것을요청할수있다. 결과적으로 PRA는복지로의유인을낮추고복지의존을줄이는결과를초래하였다. 그리고과거의가정방문도다시사용되기시작하였다. 가정방문은보고되지않은가구성원이나소득, 자산등에대한파악등가족의생활에대한정보를제공하고추가적서비스를필요로하는가정폭력이나장애등의문제를드러내줄수있다 (Lurie, 2001: 3) 라. 전산화 177 전산화된정보사용의증가는복지신청과정을보다엄격하게하였다. 컴퓨터체계는사무실의요원들에게신청자에대한정보를제공하였는데이러한정보들은과거정보기술의혁신이전에는사용이어려운것들이었다. 지문인식이나과거의수급기록들이이러한기술로확인이가능해졌다. 복지신청이크게감소하지않아서일선복지사무소의업무량은여전히많았다. 새롭게개선된컴퓨터시스템은사례를처리하는데필요한시간을줄여주지않았다. 수집하여야하는정보의양이많아서클라이언트의문제를해결하고그들에게자조를촉진할정보를제공할시간을주지않았던것이다 (Lurie, 2001: 3). 앞서지적한바와같이전산화는 획일적인네트워크를초래하였다 는비판을받고있다. 전산화가주로관리통제의집중, 실행에서관련 제 6 장 우리나라 공공부조 집행의 이슈와 미국 경험의 시사점

개념을분리, 인력의탈전문화 (deskilling) 의경향을가져왔다는것이다. 신청사례의규모가줄지않고, 반면인력을주는상황에서엄격한근로조건을부과, 많은수의수급자가수급탈피를하도록유도하자면전산화가제한된시간안에엄격한선정과조건부과, 자기책임의강조등에활용될가능성이높다. 전인적개입이나욕구의파악, 필요한서비스로의연계가주목적이되기어려운것이다. 결국전산화도효율화라는신자유주의적가치, 신공공관리의정책적지향을반영하면서수급신청자들에게강력한모니터링이가능하도록하고이들에대한전인적서비스를어렵게하는구조로변화된사무소환경중하나이다. 2. 한국공공부조집행의주이슈들과미국경험의함의 가. 우리나라공공부조집행의환경과특징 178 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 우리나라의대표적인공공부조제도는국민기초생활보장제도이다. 앞서분석의대상이되었던미국의공공부조제도인 TANF와정책내용이많은차이를갖고있기는하다. 예를들어미국의 TANF가주로아동이있는저소득가구를대상으로하고, 결과적으로근로능력이있는부또는모의구성비가높은반면, 우리나라의국민기초생활보장제도는노인과장애인등근로능력이없는수급자의규모가크고, 근로능력자의경우에도근로능력의수준이낮은것이일반적이다. 언뜻보면우리나라의국민기초생활보장제도는미국의 TANF에비하여규범적또는이념적논쟁에서상대적자유를누릴수도있을듯하다. 하지만국민기초생활보장제도역시근로능력여부로수급자의적격성이가름되는것은아니어서 TANF와유사하게항상논쟁에휘말려왔다. 1990년대중반이전까지완전고용을믿어왔던국민들에게이러한제도에대한의혹이나문제제기는어쩌면당연한것일수있다. 이러한

점에서보자면공공부조제도를둘러싼논쟁을거듭하고이로써공공부조제도의내용에서변화가초래되는미국의상황과유사성을갖는다. 한국에서도 1990년대이후신공공관리의혁신이부분적으로도입되었다. 김영삼행정부의행정쇄신작업은신공공관리적행정개혁으로규정하기보다는세계화의이념에입각한신자유주의적혁신이라평가되기도한다. 반면신공공관리적정부혁신은김대중행정부에의해본격화되었다는것이다. 김대중행정부는공공부문의구조조정을위해중앙정부의조직및기능을축소, 개편하는한편공기업을민영화하고공기업및정부산하기관의경영을혁신하는개혁을추진했다. 또한조직, 인사운영시스템의개선을위해책임운영기관제도, 개방형직위제도, 성과와능력중심의인사제도등을도입하였으며재정운영부문에서는성과주의예산제도도입등의개혁조치를추진했다 ( 이종수, 2010: 37에서재인용 ). 미국의복지개혁이민주당내부의보수적집단에의하여통과된점을기억한다면이러한한국상황은영국의신노동당의행정개혁등 과아울러지난 10여년간의진보적정부의공통적선택이라하겠다. 노무현행정부에서는성과중심의행정시스템구축, 행정서비스전달체계개선, 행정행위의투명성제고, 시민사회와협치강화등다양한개혁을추진하였다. 성과중심의행정시스템구축부문에서는통합적성과관리체제구축, BPR(business process reengineering) 을통한일하는방식개선등의개혁조치를추구하고정부조직재설계부문에서는분권형조직설계등의정책을추진하였으며행정서비스전달체계개선부문에서는행정서비스민간위탁제도개선등의정책을추진하였다. 노무현행정부는특히성과중심행정시스템의구축을위해성과중심의인사평가시스템구축, 성과급제확대등의개혁조치를추진하였다 ( 이종수 2010: 37). 2000년부터시행된국민기초생활보장제도는 1997년 1998년의경제 179 제 6 장 우리나라 공공부조 집행의 이슈와 미국 경험의 시사점

위기와시민사회단체의적극적인입법화운동의진행, 진보정부의집권이함께작용한결과로해석된다. 경제적어려움으로빚어진실업과빈곤의문제에대응할사회적보호기제가없었던당시, 국민기초생활보장제도의시행은사회적안정장치로서피하기어려운선택이었다고하겠다. 하지만당시정부의성격은국민기초생활보장제도가수급자의권리를인정하는제도로서출발하게하여우리나라의사회정책의역사에서하나의큰획을긋는제도로자리매김하도록하였다. 국민기초생활보장제도의시작은과거대비비교할수없을만큼의증가한복지수급자를대상으로제도를운영하여야하는부담을공공부문에남겼다. 몇년전까지만하여도달리제공할저소득층지원정책이없어서국민기초생활보장제도는핵심적인저소득층지원정책이었고, 수급자의규모도적지않았으므로국민기초생활보장제도의효과적이고효율적인운영이핵심적인정책과제가되어왔다. 이러한이유로공공부조제도의집행을개선하기위한연구와정책기획이빈번하게진행되어왔 180 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 다. 1995년 1999년, 5년간보건복지사무소시범사업이진행되었고, 2004년 2006년, 2년간사회복지사무소시범사업이진행된바있다. 2006년이후로는시 군 구단위로주민생활지원기능을강화하려는조직의변화가이루어졌다. 2008년에는시 군 구에 희망복지지원단 의설치를시도한바있다. 이는일선의사례관리기능을강화하려는시도로이를위한조직구성, 인력배치등의안을담고있다. 공공부조의집행을개선하려는거의대부분의시도는전문화, 효율화, 통합, 연계를제고하기위한것이라는목적을표방하였으며해당업무를담당하는조직규모의확대, 업무의분화, 사례관리의강화, 전산화등의집행수단을모두조합하여대안전략으로담고있다. 특히사례관리는개별사례의욕구에대응하는민감한복지구현을이유로가장빈번하게, 정확하게는한번도대안에서빠진바없는대표적인집행

수단이었다. 이명박정부가들어서고도 희망복지 129 등서비스연계, 사례관리체계화등이핵심적개선방안이되었다. 수급의중복과예산누수방지라는목적도노무현정부부터공공부조집행의개선안마련에서핵심적목표중하나로거론되어왔다. 2005년 희망한국 21 에서의전달체계개편목표를보면 고용지원 주거 복지 보건서비스의통합 연계를통해지원의중복 누락, 예산비효율을방지할수있도록시군구의주민복지집행부서의개편, 국민의복지체감도를높이는맞춤서비스제공이가능한읍 면 동복지담당조직의현장성및전문성강화 가포함되어있다. 지역사회복지협의체를통한민간의참여기제마련이라는정책이진행되었고생계형사건사고 ( 예를들어 2004년 12월대구장애아동사망사건 ) 를기점으로복지사각지대에대한접근성제고등의과제들이다루어졌음에도불구하고빈곤문제에적극적으로대응하는정부의성격이당시공공부조집행에대한논의에서는희석되는경향을보인다. 통합이나연계를강화하여수급자의 접근성과편의성을높이고자하는조직의개편도다양한여러목적이혼재되면서극대화되지못하였다. 2007년정부자료에의하면다시한번일선행정기관에서의사업집행관리부실, 서비스중복제공등으로예산및인력운영의비효율성문제가있음이지적되었는데이자료는사회정책주무부처의것으로당시정부의성격과대조되어다소혼란스럽다. 이러한상황은당시복지예산의증가에대한압력이스스로제도의건강성을확보하여야한다는위기의식을가져와정책모니터링에대한대안모색이강하게나타난것으로해석된다. 물론우파적성향의정부의등장이후이이슈는전면에서강력하게언급되는경향을보이고있으며이와관련하여이전보다특히전산화를통한정보의교환과확인이강조되고있다. 대표적으로 2010년부터시 군 구사회복지통합관리망구축과활용이가능해졌으 181 제 6 장 우리나라 공공부조 집행의 이슈와 미국 경험의 시사점

며이관리망은소득이나재산등적격성심사에필요한정보의정확하고빠른확인에초점이두어졌다. 단일한급여계좌인복지관리계좌를지급하거나전산을통한급여이력의조회가가능한전산망을가동하려는정비등은모두이러한정책배경과관련된다. 요는과거진보적성향의정부나또는보수적성향의정부모두공공부조집행에대한논의에서대안의구성이유사하고목적도공히모호하였다는점이다. 이러한현상은정책의내용을기획하는데있어서는이념적지형이영향을주지만집행에서는이념적성격과무관하게보수나진보적정부모두제3 의중립적대안이있다고믿는경향에서비롯되었다고본다. 앞서미국의사례를분석한결과를보면정책의집행은근본적으로는이념과정치, 해당정책, 공공행정의기조로부터영향을받는다. 즉, 특정의정책적지향이있다면이러한지향과조응하는집행모델이있을것이라는점, 따라서집행수단의선택, 모델의개발에서도이러한점들이고려되어야함을기억하여야한다. 182 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 나. 우리나라공공부조집행의이슈와미국의시사점 1996년이후미국의공공부조집행에서핵심적집행방식으로선택된것들, 수급권의포기, 분권, 민영화, 성과중심의계약, 고용과의연계및사례관리의강화등은우리나라의공공부조의집행에서도자주이슈로등장, 거론되어왔거나검토가되었던것들이다. 아래에서는우리나라의상황에서미국의경험이어떠한시사점을주는지이슈별로정리해보고자한다. 우리나라국민기초생활보장제도는수급권을인정하고있다. 당시외환위기와이로써빚어진대량실업, 빈곤층의근로의지에대한이해의변화가수급권인정의배경으로작용하였다. 하지만아직도우리나라의경우공공부조수급자의근로에대한도덕적기대와의혹, 부정수급에

대한문제제기는여전하다. 빈곤으로인한곤경으로부터의보호를시민권으로인정하는가가관건이다. 우리나라빈곤층에대한국가의보호가기본권으로인정받는지에대한논의가지속되고있다. 하지만국민기초생활보장수급권인정은유지되고있다. 이러한점에서매우진보적인특징을갖는다하겠다. 하지만이러한수급권의구체적실현은현장의집행에서완성되는것이다. 일선의인력들이수급신청자와수급자에게전인적인접근을할수있고이들의여건에대해이해하면서욕구를충족할지원이되도록하여야할것이다. 우리나라의공공부조는중앙의기획과관리, 지방자치단체의집행으로운영된다. 중앙의기준을적용하여적격성심사가이루어지면이러한기준의적용에대하여지방정부가자율성을갖는것은아니다. 따라서공공부조의집행이분권화되었다고하기어렵다. 하지만 2006년이후분권이본격화되었던시기, 공공부조인국민기초생활보장제도가처음부터지방이양대상사업에서제외되었던것은아니었다. 공공부조의지 방이양의타당성에대한논의가내부적으로진행되었다. 다행히현재로는지방정부로의분권보다중앙으로의재집중요구도만만하지않아공공부조집행의분권이우려되는상황은아니다. 하지만공공부조정책중자활사업은고용과함께논의되면서지방정부로의이관도거론된바있다. 국가의기본이되는생활의보장은시민권에해당하므로이러한수준의보장이지방에따라자율적으로결정될여지를갖는것은위험하다. 따라서이후의공공부조, 좁게는근로기회를제공하는등자활사업의행로에대해서도이러한점이보증되는방안인지에대하여신중한검토가필요하다. 민영화와관련하여서국민기초생활보장제도는민영의대상이아니고아직민영화가진행되지않았다. 단, 현금급여의지급과관련된것으로한정할경우이다. 자활사업은민간기관에위탁하여진행되고있으며 183 제 6 장 우리나라 공공부조 집행의 이슈와 미국 경험의 시사점

취업대상자중일부를의뢰하는취약계층고용지원도민간기관의참여가이루어지고있다. 일부민영화가이루어진셈이다. 민영화의경우에도미국의사례를보면적격성심사나배치와같은주요기능에대해서는공공의책임이유지되거나공공의책임을회복하는경향을보이고있다. 주로배정된수급자에게전문화된서비스를제공하는수준으로민간의역할이한정되는경향이나타나고있다. 민영화와함께언급하여야하는것은성과중심의운영이다. 미국에서성과중심의평가는 TANF를운영하는과정에서기관에게유리한수급자의선택등의부작용을초래하였다. 우리나라의경우자활사업의운영에서는성과중심의평가가이루어지고있으며이평가에대한우려도적지않다. 수급자의사회적참여, 근로활동의유지와건강성의확보, 정서적재활등양적성과로보여주지못하는중요한측면들의의미가도외시되는것이문제로지적되고있다. 인간서비스는연성의서비스로경성의서비스와달리그결과를양으로만표시하기어렵다는것이정 184 공공부조정책 내용과 집행의 상호조응성 분석 설이다. 수급자의자활에대한정책적접근도이러한점을반영하여성과의양과질, 제측면에유의할필요가있다. 지금까지우리나라의공공부조개편에서가장빈번하게제안된연계와사례관리도미국의경험에서보자면사례관리가반드시선으로만활용될것이라기대하기어렵다. 자율성이란그자율성으로무엇을추구하는가에따라결과가달라질것이다. 우리나라에서사례관리는과연무엇을목표로선택된것인가를고민해보아야한다. 특히진보적정부와보수적정부에서공히강조되는사례관리가과연같은목표를담고있는지주의하여야할것이다. 그리고과연사례관리의전제인자유재량이주어진것인지, 어느수준으로주어진것인지에대해서도검토하여자칫사례관리가공허한정치적선전으로악용되지않도록하여야할것이다. 이와유사하게항시강조되는현장성강화의도구, 가정방문

에대해서도가정방문이무엇을목적으로어떻게활용되도록설계된것인지, 또는설계하고자하는지주의깊게검토해보아야한다. 최근가장중요한집행수단으로강화되고있는전산화도무엇을주된목적으로하는지에따라그설계와활용이달라질수있다. 최근정부는통합이력관리와부정수급의방지를강력하게추진하고있다. 또한전산화와함께일선사무소의업무는분화가가속화되었다. 미국의전산화의배경과의미와비교하면유사성이많다. 과연우리의전산화는무엇을정책목표로하는지연구자들은, 그리고정책기획자, 전산전문가들은기획에서부터이점을재검토하여야할것이다. 그간성과의강조, 민영화, 사례관리강화등은정해진해법처럼반복적으로공공부조의집행모델개발에서선택되어왔다. 우리가추구하는공공부조정책이무엇인지를곰곰이고민하여그정책집행의방식을재평가하여야할것이다. 공공부조정책에서목표의불명확성은정책집행의혼란을가중한다. 하지만최근의공공부조집행은근본적질 문의부재로부터여러가지모호함, 잘못된선택, 상충적인선택이누적되었다고본다. 공공부조의집행에대한제반논의와정책적노력은좀더진지하게근본적문제에대한점검에서시작하여구체적도구의선택으로이어지는사고의끈을유지하여야할것이다. 185 제 6 장 우리나라 공공부조 집행의 이슈와 미국 경험의 시사점

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연구보고서발간목록 2011년 11-01 u-health 현황과정책과제 송태민 9,000원 11-02 보건의료분야여건변화에따른의료기관의지출및수입구조에대한분석 조재국 미정 11-03 천서민건강관리서비스확충을위한건강관리서비스제도활성화방안 이상영 6,000원 11-04 약제비지출의효율화를위한고비용의약품관리방안 박실비아 5,000원 11-05 식품안전환경변화에대응하기위한국가아젠다개발등추진전략수립 정기혜 7,000원 11-06 소비자중심의유기식품의관리체계및개선방안 곽노성 7,000원 -유기가공식품표시제중심으로- 11-07 저소득층아동비만및저체중문제의진단과대응방안 김혜련 6,000원 11-08 치료에서예방으로의패러다임전환에따른건강증진정책개선방안에관한연구최은진 6,000원 11-09 인구집단의료이용형평성현황및형평성에영향을미치는요인분해 김동진 6,000원 11-10 통일대비북한위기상황에따른보건복지대응방안 황나미 미정 11-11 건강보험보험료부담의공정성제고방안 신영석 7,000원 11-12 노후준비실태를반영한노후소득보장체계구축방안 : 노후소득보장제도와 윤석명 미정 관련복지제도간연관성을중심으로 11-13 사회보장재정과재원조달에관한연구 최성은 5,000원 11-14 보편적복지와선별적복지의조화적발전방안에관한연구 유근춘 미정 11-15 장애연금제도발전방안연구 -장애 장해 장애인연금간효과적인역할정립 신화연 6,000원 중심으로 비발간 해외사회보장제도정보서비스제공 강유구 미정 11-16-1 선진국의아동사례관리체계비교연구 : 영국, 미국, 뉴질랜드를중심으로 김미숙 미정 11-16-2 호주사회보장체계연구 여유진 6,000원 11-17-1 정부의복지재정지출 DB구축방안에관한연구 (5차년도 ): 복지수요와 고경환 6,000원 사회복지재정수준에관한연구 11-17-2 노인복지서비스공급방식의변화와복지경영 -지방정부를중심으로- 고경환 8,000원 11-17-3 2011 사회예산분석 최성은 7,000원 11-17-4 2011 보건복지재정의정책과제 유근춘 미정 11-17-5 공적연금재정평가및정책현안분석 윤석명 미정 11-17-6 사회복지재정추계모형개발 원종욱 8,000원 11-17-7 건강친화적재정정책구축을위한연구 정영호 5,000원 11-18 공정사회를위한친서민정책개선방안 이태진 미정 11-19 한국인의복지의식에대한연구 : 사회통합을위한정책과제 노대명 7,000원 11-20 계층구조및사회이동성연구 여유진 6,000원 11-21 탈수급제고를위한기초보장패널구축 : 역동성평가를위한양적 질적 최현수 미정 패널구축및기초연구 11-22 기초생활보장제도재정평가및재정추계기본모형개발연구 김태완 6,000원 11-23 공공부조정책내용과집행의상호조응성분석 이현주 7,000원 -TANF 의배경과그집행의특징 - 11-24 2011 빈곤연계연보 김문길 8,000원 비발간 2011 기초보장평가및정책대안모색 이태진 미정 비발간 2011 기초보장모니터링및현장보고 최현수 미정 11-25 사회복지제도운영체계국제비교연구 : 정부효율성이높은국가의 강혜규 미정 복지서비스행정을중심으로 11-26 중산층가족의복지체감도증진방안연구 김유경 미정