2011년 4월호 pp.57~68 한국노동연구원 효율적산업안전보건정책을 위한독일의공동산업안전 보건전략(GDA) International Labor Trends 국제노동동향 ② - 독일 이규영 (독일 카셀대학교 박사과정 (경제학)) 머리말 사업장 내 근로자의 안전과 보건

2011년 4월호 pp.57~68 한국노동연구원 효율적산업안전보건정책을 위한독일의공동산업안전 보건전략(GDA) International Labor Trends 국제노동동향 ② - 독일 이규영 (독일 카셀대학교 박사과정 (경제학)) 머리말 사업장 내 근로자의 안전과 보건 그리고 근로능력을 유지하고 개선시키는 것은 현대적 산업안 전보건체계가 추구해야 할 가장 근본적인 목표다. 효과적인 산업안전보건의 보장을 통해 기업의 경쟁력을 강화시킬 수 있을 뿐만 아니라, 지속가능한 경제성장과 안정적인 사회보장 시스템의 구 축에 기여할 수 있다. 그러기 위해서는 산업안전보건체계가 급격한 경제구조 및 노동환경의 변화 에 신속하게 대응하고 지속적인 변화를 모색해 가야 할 필요가 있다. 특히 기술진보에 따른 노동환 경의 변화로 인해 새로운 근로형태 및 직업군이 나타나고 있으며, 이에 따른 산업안전 및 위험요소 들에 대한 요구치도 지속적으로 변화하고 있다1). 또한 인구감소 추이와 더불어 노동인력의 고령화 는 산업안전보건의 정책적 중요성을 부각시키는 계기가 되고 있다. 안전하고 인간친화적인 노동 환경의 보장과 효과적인 산업안전보건정책의 시행을 위해 독일에서는 공동 산업안전보건전략 (Gemeinsame Deutsche Arbeitsschutzstrategie : GDA)이 마련되었으며, 이를 통해 유럽연합 및 세계 적인 변화추이를 반영할 수 있게 되었다2). 따라서, 본고에서는 독일의 이원적 산업안전보건체계에 대해 간략히 살펴본 후, 이러한 이원적 체계의 최적화된 운영을 위해 마련된 공동 산업안전보건전 략의 내용에 대해 살펴보고자 한다. 1) GDA, Grundlagen, Ziele, Verfahren, 03. 2008, p. 3. 2) DGUV, Jahrbuch Prävention 2008-2009, p. 38. >> _57

독일의이원적산업안전보건체계 독일의산업안전보건체계는산업안전보건정책및산재예방사업이연방 (Bund) 및주 (Länder) 정부뿐만아니라, 산업재해보상보험 (Gesetzliche Unfallversicherung) 의운영자인단위별산재보험조합 (Berufsgenossenschaften) 을통해서이루어지는형태로이원화되어있기때문에소위 이원적산업안전보건체계 (duales Arbeitsschutzsystem) 로불리고있다 ( 그림 1 참조 ) 3). [ 그림 1 ] 독일의이원적산업안전보건체계의구성도 자료 : BMAS/BAuA, Sicherheit und Gesundheit bei der Arbeit 2008, p. 18. 연방및주정부차원의산업안전보건정책은모든산업부문에일괄적으로적용되는산업안전보 3) Coenen, Das duale Arbeitsschutzsystem, BG, 2000, p. 694; Rimcha, Das duale Arbeitsschutzsystem, BG, 2001, p. 305. 58_ 2011 년 4 월호 <<

International Labor Trends 건관련법, 시행령및각종규칙의제정을들수있다. 이를통해산업안전보건을개선시키고근로자를보호하기위한일반적이고도기본적인법적기준및요구치를설정하게된다. 이중에서가장대표적인법들은바로 1996년에제정된 산업안전보건법 4) 과 1973년에제정된 산업안전법 을예로들수있다. 산업안전보건법 (Arbeitsschutzgesetz) 은소위 산업안전의기본법 으로산업안전보건을위한일반적법적테두리를제공하고있다. 독일산업안전보건법은제1조에따라사업장내근로자들의안전과보건을산업안전정책의시행을통해보장하고개선하는것을목적으로하고있으며, 이를위해사용자및근로자의기본적인의무사항과권리들에대해규정하고있다 5). 따라서사용자들은사업장내근로자들의안전과보건을위한산업안전보건시책을수립하고시행하여야하며, 이러한시책들의효과에대해평가및검증을실시하고수정및보완하여야할의무가있다 6). 또한사용자들은근로자들의작업과관련된위험요인에관한평가를시행하고, 해당위험요인방지를위한대책을마련하여야한다. 한편, 산업안전보건법에따라근로자들도자신의근로행위에따른안전과보건에대한주의를기울여야하며, 기계장치및공구, 작업재료및운송수단등에관한합목적적사용에대해주지하고있어야한다. 그외에도근로자들은사업장내산업안전보건문제와관련하여사용자에게제안을하거나시정조치를요구할수있는권리를갖는다 7). 독일사업장내산업안전보건과관련해서는산업안전법상 (Arbeitssicherheitsgesetz) 의규정들이적용된다 8). 산업안전법에따라사용자들은사업장내산업안전보건관련기구및조직을설치할의무가있으며, 이에따라산업체의사 (Betriebsärzte) 와안전위촉자 (Sicherheitsingenieure) 외에도산업안전전문인력 (Fachkräfte für Arbeitssicherheit) 을채용하여야한다. 이러한산업안전법상의 4) 산업안전보건법의명칭은원래 작업시근로자의안전과건강보호의개선을위한산업안전정책시행에관한법 (7. 8. 1996, BGBl. I S. 1246) 으로, 이법은 1989년의작업시근로자의안전과보건개선조치에관한유럽연합지침 (89/391/EWG) 을법제화시키는과정에서입법화되었다. Larisch, Arbeitsschutz und ökonomische Rationalität, 2009, p. 35. 5) Bäcker et al., Sozialpolitik und soziale Lage in Deutschland, p. 69. 6) Larisch, Arbeitsschutz und ökonomische Rationalität, p. 36. 7) Löwisch, Arbeitsrecht, 21 Rn. 1144. 8) Bäcker et al., Sozialpolitik und soziale Lage in Deutschland, p. 75. >> _59

의무규정들은단위별산재보험조합의재해예방규정을통해보완되거나구체화된다 9). 독일산재보험 (gesetzliche Unfallversicherung) 이추구하는가장일차적인목적은바로산업재해의예방에있다 10). 산재예방사업의담당주체는바로업종단위별산재보험조합 (gewerbliche Berufsgenossenschaften) 이며, 핵심재해예방사업으로는재해예방규칙 (Unfallverhütungsvorschriften) 의제정과안전감독관 (Aufsichtspersonen) 을통한사업장감시 감독을예로들수있다. 독일산재보험법 ( 사회법전 VII) 제14조에서산재보험운영자는 모든가용한수단을동원해 (mit allen geeigneten Mitteln) 산업재해, 즉업무상사고와업무상질병, 그리고업무와연관된건강위험요소를적극적으로예방하고효과적인응급체계 (Erste Hilfe) 구축을위해노력해야한다 고규정하고있다. 이러한산재예방목적을달성하기위해산재보험운영자는제15조규정에따라재해예방규칙을제정할수있다. 재해예방규칙에는내용상사용자가업무상재해및업무관련건강위험요인을예방하기위해마련해야하는시설, 장비및대책, 재해방지를위한근로자의행동지침, 노동의학적진단및처방, 효과적인응급체계의보장, 그리고안전위촉자의수등에대해규정하고있다 11). 재해예방규칙은산재보험운영자의자치법으로서대표자총회를통해의결되고정관을통해공표되며, 이의시행을위해서는연방노동사회부의승인을받아야한다. 한편, 산재보험운영자는사업장내에서산업안전보건법규및재해예방규칙이준수되고있는지여부, 그리고효과적인응급체계의구축되어있는지여부에대한감시 감독과근로자들에대한상담및조언업무를위해전문자격능력을갖춘안전감독관 (Aufsichtspersonen) 을고용하고있어야한다. 안전감독관은업종단위별로나뉘어진산재보험조합의상황에맞는전문지식을갖추고 9) Larisch, Arbeitsschutz und ökonomische Rationalität, p. 38. 10) 독일산재보험법에서가장우선시되는되는정책목표는바로산재예방이며, 그다음으로는효과적인재활정책을통해산업재해의피해를최소화하고, 맨마지막으로금전적인보상을실시한다고규정하고있다. 이는한국의산재보험이산재예방보다는보상기능에만치중하고있는것과는대조된다. 11) DGUV, Qualität in der Prävention, p. 4. 60_ 2011 년 4 월호 <<

International Labor Trends 있기때문에, 업종에특화된재해예방사업을실시할수있도록지원하는역할을하게된다 12). 독일공동산업안전보건전략 (GDA) GDA 앞에서설명한바와같이독일에서는오랜기간동안산업안전보건및재해예방정책을위해연방및주정부의국가행정체계와산재보험운영자의자치체계가동시에공존하는이원적산업안전보건체계를유지해왔다. 그러나산업안전보건및재해예방의성과를담보하는데있어서중요한감시 감독업무의수행에있어서정부의산업안전행정체계와산재보험조합의재해예방사업이중복되는문제들이발생하였으며, 이에따라보다효율적인상호협력및조정의필요성이제기되었다. 한편, 산업안전보건관련법설정에있어서도사업장의실제상황을제대로반영하지못하거나규제적인법규들이제정되거나관료주의적으로집행되는문제도발생하게되었다 13). 이러한체계적경직성과는반대로경제및노동환경에상당한변화들이진행되었다. 기술진보에따라전통적인근로방식이사라지고새로운작업방식및근로형태가출현하게되었으며, 기업의경쟁압력이가중됨에따라높은책임의식, 시간적압박, 그리고일자리상실에대한우려와같은정신적장애요인들에대한중요성도급격히증가하게되었다. 그외에도독일내인구감소로인해취업연령의고령화가진전됨에따라, 연령에맞는예방적산업안전정책이중요한이슈로부각되었다 14). 독일및유럽국가들의경제및노동환경변화추세에맞추어유럽연합에서는소위 일자리안전과보건을위한공동전략 (Gemeinschaftsstrategie für Gesundheit und Sicherheit am Arbeitsplatz) 을발표하였다. 유럽연합공동전략의취지는산업안전보건이단지근로자의생명과안전을보호하는 12) Herbst, BGZ-Handbuch II: Aufsichtspersonen, p. 16. 13) DGUV, Jahrbuch Prävention 2008-2009, p. 38. 14) GDA, Grundlagen, Ziele, Verfahren, p. 4. >> _61

역할에만그치는것이아니라, 동시에기업의경쟁력및생산력을강화시키고지속가능한사회보장시스템구축에기여해야한다는것이다. 이를위해법규및감독기능의개선, 노동환경변화에따른새로운장애요소파악, 연령변화에따른적합한일자리구축, 예방촉진을위한경제적유인개선등과같은내용들이제시되었으며, 유럽연합회원국들은이러한공동전략의내용을자국법에반영하도록요구를받았다 15). 유럽연합차원의산업안전보건정책변화에맞추어독일은체계적이고도일괄적인산업안전보건정책의시행을통해근로자의건강과안전을유지, 개선및지원하기위해 2007년 11월에개최된제84차주단위노동사회부장관회의 (ASMK) 에서독일공동산업안전보건전략 (Gemeinsame Deutsche Arbeitsschutzstrategie : GDA) 을수립하였다. 이에따라 GDA는연방및주정부그리고산재보험운영자가공동으로결정한산업안전보건목표달성을위한행동규범적기초를제공하게되었다 16). 이러한 GDA의구성및각관할자간의협력사항에대해서는산업안전보건법과산재보험법상에규정되어있다. GDA 공동산업안전보건전략 (GDA) 의최상위목표는예방적이고도체계적인산업안전및사업장내건강촉진정책을통해작업시근로자의안전과보건을유지, 개선및촉신시키는것이다. 이러한목표달성을위해 GDA는산업안전보건법제20a조제2항의규정에서다음의핵심요소들을제시하고있다. 1 공동산업안전보건목표 (Arbeitsschutzziele) 의개발 2 우선적공동사업영역 (Handlungsfelder) 과핵심적노동프로그램 (Arbeitsprogramm), 그리고이의시행을위한통일적원칙의설정 3 공동목표, 사업영역및노동프로그램에대한평가 (Evaluierung) 15) GDA, Fachkonzept und Arbeitsschutzziele 2008-2012, p. 2. 16) DGUV, Jahrbuch Prävention 2008-2009, p. 38. 62_ 2011 년 4 월호 <<

International Labor Trends 4 사업장에대한감독및조언업무에있어서주단위담당관청과산재보험운영자간의의사 결정및작업분할절차의설정 5 투명하고공정하며중복되지않는법규및규칙의창출 GDA의운영주체인연방및주정부와산재보험운영자는노사당사자인사용자및노동자단체그리고기타건강정책담당기관과함께자신들의전문성을바탕으로 GDA의산업안전보건목표와공동사업영역설정을위한방안들을제시하고토론한다. 목표설정에는사회보장시스템의부담경감과같은사회적필요성, 사업장과근로자에게미치는영향, 그리고실용성, 이행및실행가능성등이종합적으로고려되며, GDA 운영주체와노사당사자의합의및표결을거쳐최종적으로결정된다 17). 공동산업안전보건목표는주로기술적안전, 재해예방, 건강보호, 사업장내건강촉진과인체공학적근로환경조성과관련된영역들과관련되어있으며, 여기에는작업과제, 일자리및근로환경의조성, 근로조직및근로시간구성, 그리고인적개발에관한사항들이포함된다. 공동산업안전보건목표는중기적으로약 3~5년단위로설정되며, 이기간동안 GDA 운영주체들은제시된공동의목표달성을위해중점사업및공동정책을시행하여야한다. GDA에서일차적으로 2008 ~2012년기간동안설정한공동산업안전보건목표를구체적으로살펴보면다음과같다 18). 1 사업장내정신적부담의감소와체계적인산업안전보건인식촉진을통한업무상재해의빈도및강도감소 2 사업장내정신적부담의감소와체계적인산업안전보건인식촉진을통한근골격계 (Muskel-Skelett) 질환의감소 3 피부질환 (Hauterkrankungen) 의빈도및강도의감소 공동산업안전보건목표는공동사업영역과노동프로그램을통해보다구체화되고시행된다. 17) GDA, Fachkonzept und Arbeitsschutzziele 2008-2012, p. 4. 18) DGUV, Jahrbuch Prävention 2008-2009, p. 40. >> _63

GDA의목표설정에따른중점적사업영역을보다구체적으로살펴보면다음과같다. 1 업무상재해의빈도및강도감소와관련된사업영역 - 건설및조립작업, 물류 - 운송및교통 - 신규직업참가자 ( 신입사원, 신규이직근로자, 파견근로자 ) 2 골격계질환의감소와관련한사업영역 - 움직임이적은근로를행하는사무직종사자 - 건강서비스업근로자 3 피부질환감소와관련한사업영역 - 습한환경에서의근로 (Feuchtarbeit) - 피부유해물질의취급 위에서언급한공동목표및사업영역들과연관된중점테마들은 11 개의노동프로그램을통해 시행된다. 노동프로그램은 6 개의등대혹은카테고리 I- 프로젝트 (Leuchttrum- oder Kategorie I- Projekte) 그리고 5 개의카테고리 II- 프로젝트 (Kategorie I-Projekte) 로나누어진다 ( 그림 2 참조 ). [ 그림 2 ] GDA 의노동프로그램 자료 : DGUV, Jahrbuch Prävention 2008-2009, p. 40. 64_ 2011 년 4 월호 <<

International Labor Trends 카테고리I-프로젝트는 GDA의모든운영주체인연방및주정부, 그리고산재보험운영자가독일전체적으로일괄적인기준을가지고상호연계적 (verbindlich) 으로실시하여야하며, 카테고리 II-프로젝트또한독일전체적으로일괄적으로모든운영주체가실시하여야하지만, 서로상호연계할필요는없다 19). GDA (NAK) GDA의운영주체는연방및주정부그리고독일산재보험조합중앙회 (DGUV) 이며, GDA에서설정한공동의목표달성을위해상호간에협력을하게된다 ( 그림 3 참조 ). 당초 GDA는독일의이원적산업안전보건체계를최적화하는목적을가지고도입되었다. GDA를통해산재보험운영자와주단위행정관청간에상호협력을통해업무분담이이루어지고중복적업무집행을방지할수있게되어산업안전보건정책의효율성을증진시킬수있을뿐만아니라, 투명하고공정한법규및규칙이마련됨에따라이의시행에따른기업의불필요한비용들도감소시킬수있게되었다 20). 한편, GDA 사업에대한계획, 조정및평가를위한핵심의결기구로산업안전보건법제20b조규정에따라소위 국가산업안전보건회의 (Nationale Arbeitsschutzkonferenz : NAK) 가설치되며, 이는다음과같은역할을수행한다 21). - 구체적인산업안전보건목표의개발과공동목표, 공동사업영역과노동프로그램시행을위한중점설정 - 평가개념및평가기준의작성, 효과적이고지속적인산업안전보건체계의달성을위한국가산업안전보건제어체계개발 - 사업장에대한정보제공, 상담및감독업무의조정따라서 NAK는제도적차원에서 GDA을조정하는역할을하며, 이를위해의결권을갖는연방및주정부, 그리고산재보험중앙회각각의대표 3인과보조적조언역할로노동자와사용자 19) DGUV, Jahrbuch Prävention 2008-2009, p. 41. 20) GDA, Fachkonzept und Arbeitsschutzziele 2008-2012, p. 13. 21) GDA, Grundlagen, Ziele, Verfahren, p. 9. >> _65

[ 그림 3 ] GDA 의운영주체 자료 : DGUV, Jahrbuch Prävention 2008-2009, p. 39. 단체의대표각각 3인으로구성된다. NAK를통해산업안전보건정책과관련하여신속하고협력적인의사결정절차를진행시킬수있으며, GDA의전체적인운영과정을최적화시키고평가할수있는협력플랫폼이마련되었다 22). 한편, NAK 업무를지원하기위해서연방노동사회부 (BMAS) 에서는연방산업안전보건연구원 (Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin : BAuA) 에고정적으로사무소를설치한다. 맺음말 독일에서는오랜기간동안연방및주정부차원의산업안전보건정책과더불어단위별산재보험조합의재해예방사업을통한이원적산업안전보건체계를발전시켜왔다. 이원적산업안전보건체계는모든사업장에일괄적으로적용되는정부차원의일괄적인산업안전보건법규뿐만아니라, 산재보험조합에서제정한업종에특화된재해예방규칙을통해기업현실에보다알맞는구체적인재해예방사업이가능하다는점에서상호보완적인기능을한다. 한편, 이원적산업안전보건체계운영의최적화및효율적인산업안전보건정책의시행을위해독일공동산업안전보건전략 (GDA) 이개발되었으며, 이를통해공동산업안전목표및사업영역의설정과구체적인노동프로 22) DGUV, Jahrbuch Prävention 2008-2009, S. 41. 66_ 2011 년 4 월호 <<

International Labor Trends 그램실시가가능해졌다. 특히 GDA 를통해개별운영주체간의상호협력과업무분담이원활해 졌으며, 중점적인공동사업의실시를통해자원의효율적사용 ( 투입 ) 이가능해져산업안전정책의 비용절감및효율성증진에크게기여하게되었다. 참고문헌 Bäcker, Gerhard / Naegele, Gerhard / Bispinck, Reinhard / Hofemann, Klaus / Neubauer, Jennifer (2008), Sozialpolitik und soziale Lage in Deutschland: Grundlagen, Arbeit, Einkommen und Finanzierung, 4. Auflage. BMAS(Bundesministerium für Arbeit und Soziales, 연방노동사회부 ) / BAuA (Bundesanstalt für Arbeitsschutz und Arbeitsmedizin, 연방산업안전및노동의학청 )(2010), Sicherheit und Gesundheit bei der Arbeit 2008, Unfallverhütungsbericht Arbeit. http://osha.europa.eu/fop/ germany/de/statistics/statistiken/suga/suga2008. Coenen, Wilfried (2000), Das duale Arbeitsschutzsystem - Grundlage und Chance auf für die Zukunft?, in: die Berufsgenossenschaft (BG), pp. 694-700. DGUV (Deutsche Gesetzliche Unfallversicherung, 독일산재보험조합중앙회 ), Jahrbuch Prävention 2008-2009: Gemeinsam handeln - Prävention gestalten!. DGUV(2007), Qualität in der Prävention: Unfallverhütungsvorschriften. http://www.dguv.de/ iag/de/forschung/forschungsprojekte_archiv/qdp/qdp_abschluss/_dokumente/qdp_ab06.pdf. GDA(Gemeinsame Deutsche Arbeitsschutzstrategie)(2007), Fachkonzept und Arbeitsschutzziele 2008-2012. http://www.gda-portal.de/gdaportal/de/pdf/gda-fachkonzeptgesamt.pdf? blob=publicationfile&v=2. >> _67

GDA(2008), Grundlagen, Ziele, Verfahren - das Basispapier vom 13. http://lasi.osha.de/ docs/gda_basispapier_03_2008.pdf. Herbst, Sabine(2004), BGZ-Handbuch II Aufsichtspersonen - Kapitel I: Aus- und Fortbildung von Aufsichtspersonen, HVBG. http://www.dguv.de/inhalt/praevention/aus_ weiter/documents/bgzhand02_69644.pdf. Larisch, Joachim(2009), Arbeitsschutz und ökonomische Rationalität - Ansätze und Grenzen einer Verbetrieblichung von Sicherheit und Gesundheitsschutz. Löwisch, Manfred(2007), Arbeitsrecht: Ein Studienbuch, 8. Auflage. Rimscha, Hans J.(2001), Das duale Arbeitsschutzsystem: Aufsicht und Beratung durch staatliche Aufsichtsbehörden und Unfallversicherungsträger - Ein Modell, in: die Berufsgenossenschaft (BG), pp. 305-310. 68_ 2011 년 4 월호 <<