신고서 신고인 경제정의실천시민연합서울시종로구동숭동 50-2 / 02-3673-2146 공동대표강철규이근식안기호조현진보네트워크센터서울시서대문구충정로3가 227-1 우리타워 3층 / 02-701-7687 대표이종회 피신고인 SK텔레콤 서울시중구을지로2가 SK T-타워대표이사하성민 KT 경기도성남시분당구정자동 206번지대표이사이석채 신고명 역무제공의무위반등 피신고인 SK텔레콤 와 KT는이동통신시장에서시장지배적지위 (market-dominant positions) 를가진사업자로서, 피신고인회사의고객에대하여 mvoip 서비스사용관련하여 전기통신사업법 제3조 ( 역무제공의무등 ), 제50조 ( 금지행위 ) 제1항제1호및제1항제5호를위반하여공정한경쟁또는이용자의이익을저해하였기에철저한조사를통해이용자의편의도모및공공복리가증진될수있도록조치하여주시기바랍니다. - 1 -
1. 들어가면서 최근이동통신사에서무료음성통화서비스를제공하는다음의마이피플이자사의트 래픽에해를발생시키는문제가있다고하면서다음마이피플을사실상차단하는일 이발생하였습니다. 이는근본적으로물리계층의지배적전송서비스기업이병목시설에대한제어권을이용해인접한응용과콘텐츠시장에서경쟁을억눌러전체적인소비자들의복지를축소시키는문제를어떻게해결할것이냐라는공정정책적인의문을던져주고있으나특히우리나라에서는기간통신사업자를규제하는전기통신사업법상의규정으로도그위법성을쉽게판별해낼수있을뿐만아니라, 이러한제한을실현하면서약관위반의점도있어이점에대한귀위원회의판단을구하고자이사건진정에이르게되었습니다. 2. 사실관계 가. SK 텔레콤, KT, 다음커뮤니케이션간의관계 SK텔레콤 ( 이하, SKT) KT ( 이하, KT) 는각전기통신사업법제5조에의거허가를받은기간통신사업자로서아래설명하는바와같이역무등전기통신사업법상의의무를위반하여소비자의이익에반하는업무를행하는자들입니다. 또한, 다음커뮤니케이션 ( 이하, 다음 ) 은전기통신사업법제5조에의한부가통신사업자로서인터넷정보매개서비스업으로다음마이피플이라는서비스를출시하여가입자간 mvoip서비스를제공하려고한자입니다. 나. 다음마이피플서비스에대한설명 1) mvoip(mobile Voice over Protocol) 에대한설명 다음마이피플 ( 이하, 다음마이피플 ) 이란다음이제공하는 mvoip(mobile Voice - 2 -
over Internet Protocol) 서비스로서 2010 년 5 월경처음서비스를시작하였으며, 2011 년 2 월경무료통화기능및무료영상을추가하며현재가입자가 1200 만명을 돌파하였습니다. VoIP(Voice over Internet Protocol) 란, 인터넷망을통해음성신호를실어나르는기술로, 기존회선교환방식의일반전화와달리 IP( 인터넷프로토콜 ) 네트워크를통해음성을패킷형태로전송하는기술입니다. 즉, VoIP는데이터통신용으로사용되어온인터넷또는 IP 네트워크에음성데이터를실어보내는기술과관련한솔루션을지칭하는용어입니다. IP란송신호스트와수신호스트가패킷교환네트워크 ( 패킷스위칭네트워크, Packet Switching Network) 에서정보를주고받는데사용하는정보위주의규약 ( 프로토콜, Protocol) 이며, 네트워크계층에서호스트의주소지정과패킷분할및조립기능을담당합니다. 이때 IP 정보는전송하기쉽도록자른정보의전송단위인패킷으로나뉘어전송됩니다. 또한패킷 (Packet) 이란네트워크를통해전송하기쉽도록자른데이터의전송단위입니다. 이때분할된각각의패킷에는별도의번호가붙여지고목적지의 IP 주소 ( 인터넷주소 ) 가기록됩니다. 다음마이피플서비스가제공하는 mvoip(mobile Voice over Internet Protocol) 는, 모바일단말기 ( 스마트폰등 ) 를이용하여무선네트워크를통해제공되는 VoIP를의미합니다. VoIP를이동성정도에따라고정 VoIP(Fixed VoIP) 와모바일인터넷전화 (mvoip) 로분류하는데, 초고속인터넷망을이용하면고정 VoIP이고, 이동통신망을기반으로한고속하향패킷접속 (HSDPA) 이나와이브로 (Wibro) 와같은무선인터넷망에기반을두면 mvoip라고할수있습니다. HSDPA나 Wibro는 3G서비스로, 이는 3세대이동통신기술을위한 ITU 규격입니다. 3G는통신단말기가정지해있거나또는걷는정도의속도로움직일때에는최고 384 Kbps까지, 그리고움직이는차안에서는 128 Kbps, 그리고고정장착되어있는경우에는 2 Mbps까지전송속도를높일수있으므로, 이러한망에서 mvoip 서비스를제공하면이동중에도안정된전화서비스를제공할수있어고정 VoIP의한계를벗어나는장점이있습니다. - 3 -
2) 다음마이피플의서비스제공방법 VoIP방법은기본적으로두가지종류가있는데, 그차이는최종사용자들이공중교환전화망 ( 상호접속된회선교환전화망 ) 상의가입자에도달할수있게허용해주는것과그것을허용해주지않는것으로나누어볼수있습니다. 기존의전화가입자들과의상호접속을허용하지않는 VoIP는 P2P방식의통신을이용해자신들의가입자들끼리만연결할수있는서비스이므로별도의전화번호가부여되지않지만, 기존의전화가입자들과의상호접속까지도허용하는 VoIP는일반전화번호가부여되므로이세상어디에있던지간에일반전화네트워크를사용하는모든사람으로부터전화를받을수있게해줍니다. 이사건다음마이피플은공중교환전화망과의상호접속을허용하지않는 P2P방식의 VoIP로서, 전송기능을자체적으로제공하지않습니다. 이러한형태의 VoIP는메신저와같이가입자들끼리만음성패킷을주고받을수있을뿐이며, 고유전화번호에근거한서비스를제공하는것이아니라는점에서, 근본적으로인터넷상의다양한부가서비스들과다를바없는서비스입니다. 다. 피신고인들에의한다음마이피플의차단행위 SKT의경우, 2010년 7월경방송통신위원회에 mvoip 서비스이용및이용제한에관한약관을승인하기를요청하였고, 방송통신위원회의승인에따라약관을변경하였습니다. KT의경우에는 2010년 11월경약관을변경하여 2010. 12. 1. 에약관변경을고시하였고, 2010. 12. 6. 부터 mvoip 서비스를제한적허용하기시작하였습니다. 현재 SKT와 KT는월 55,000원이상의정액요금제 (SKT의경우, 2011. 9. 16. 부터기본료 1,000원인하하여 54,000원의정액요금제 ) 가입자에대하여만 3G 망에서의 mvoip 서비스를이용할수있도록하고있으며, 이경우에도요금제별사용가능한허용량을제한하는실정입니다. 이외의요금제에대해서는 본요금제를이용하여데이터서비스를이용한음성통화는사용불가 라는문구 로 mvoip 서비스를원천봉쇄하기시작하였습니다. 현재, SKT와 KT는사용자의의사와관계없이사용자 - 4 -
가이용가능한총데이터양중에서도일부만을 mvoip 서비스이용에할당할수 있도록약관의규정으로제한하고있습니다. 1)2) 문제는피신고인들이이러한 mvoip서비스의데이터량을제한하는것과동시에무선데이터의트래픽관리를위한대용량서비스사용을제한하고있다는것입니다. 즉, 이미일시용량이하루단위로일정범위를초과하는경우에는 ' 다수고객의정상사용을보호하기위하여 ' 이미트래픽관리를하고있음에도불구하고추가적으로특정부가서비스만을대상으로추가적인사용제한을하는것은피신고인들이처음부터망의안전성을위하여 mvoip를제한한것이아니라, 피신고인들의음성통화매출의저하를막아보려는의도가있음을명확하게드러낸것입니다. SKT는 mvoip를통한데이터량을제한하면서도이미다량사용도함께제한하고있어올인원 52는 70MB/ 일, 올인원 64는 100MB/ 일, 올인원 79는 150MB/ 일, 올인원 94는 200MB/ 일의범위내에서, KT는아이폰평생-밸류 75MB/ 일, 아이폰평생-미디엄 100MB/ 일, 아이폰평생-스페셜 150MB/ 일, 아이폰평생-프리미엄 300MB/ 일의범위내에 1) SKT 의경우, 수많은요금제중에서단 4 가지요금제 ( 올인원 54, 올인원 64, 올인원 79, 올인원 94) 에한해서만제한적으로이용약관에 m-voip 서비스를이용할수있다는규정을두었고, 다른요금 제에대해서는이용약관에 mvoip 서비스를이용할수있다는규정이없다는이유로다른요금제를 이용하는고객에대해서는 mvoip 서비스를사용을원천봉쇄하고있습니다. 즉, 올인원 54, 올인원 64, 올인원 79, 올인원 94 요금제의이용약관에대해서만약관의 가입 / 해지및이용시유의사항 란에 3 기본제공데이터통화이용관련 규정을두어다음과같은 mvoip 서비스의 제한적인사용규정 을두고있는것입니다. - ' 기본제공데이터통화 ' 는국내사용분에한하며, 정보이용료, 건당부과되는서비스 ( 컬러메일 ) 은대상에서제외됩 니다. - 올인원요금제의기본제공데이터통화로무선인터넷을통한음성통화 (mvoip) 이용은아래와같이사용하실수 있습니다. 올인원 54 : 200MB / 올인원 64 : 300MB / 올인원 79 : 500MB / 올인원 94 : 700MB 단, mvoip 의통화품질은 mvoip 사업자사정에따라달라질수있으며, 자세한내용은이용중이신 mvoip 사업 자로문의주시기바랍니다. 올인원 54, 올인원 64, 올인원 79, 올인원 94 요금제의경우, 사용자는데이터통신을무제한으로이 용할수있다는약관의규정이있음에도불구하고, mvoip 서비스를이용에관해서는올인원 54 : 200MB / 올인원 64 : 300MB / 올인원 79 : 500MB / 올인원 94 : 700MB 의형식으로 mvoip 서 비스를이용에데이터사용량을제한하고있는것은이동통신사의자의적인제한이라할것입니다. 2) KT 의경우에는원칙적으로데이터서비스를통한음성통화를사용금지하면서도, I- 밸류 (750MB), I- 미 디어 (1000MB), I- 스페셜 (1,500MB), I- 프리미엄 (3,000MB) 의범위내에서 mvoip 를일부허용하며 초과할경우데이터서비스를통한음성통화를차단함을약관의부칙인요금표에서정하였습니다. - 5 -
서데이터사용도제한하고있습니다. 즉, 피신고인들은정액제서비스에의하여이미트래픽에장애를줄정도의다량사용의트래픽을이미약관으로정하였기때문에재차 mvoip를트래픽장애를이유로제한할이유가전혀존재하지않습니다. 즉, 피신고인들은위에서보는바와같이, 서비스이용자들이이미지급한데이터요금범위내에서사용하는 mvoip 데이터량을제한할이유가전혀없으며, 오히려자신들의통제밖에있는 mvoip를차단하려는시도는 mvoip조차도자신들의통제하에두거나, 서비스자체가원활하지못하도록하여, 그동안스스로의통제하에유지해왔던독점에따른수익을유지하려는의도로충분히해석됩니다. 라. 소결어 전기통신사업법제 1 조는 전기통신사업의적절한운영과전기통신의효율적관리를 통하여전기통신사업의건전한발전과이용자의편의를도모함으로써공공복리의증 진에이바지함을목적 으로하고있음을명시하고있습니다. 그럼에도불구하고앞에서본바와같이, 피신고인들의메신저수준의 mvoip를차단한행위는 ' 전기통신의효율적관리 ' 나 ' 전기통신사업의건전한발전 ', 그리고 ' 이용자편의도모 ' 와전혀걸맞지않는행위이며오히려그동안유지하여온독점이윤을변화된세상에서도계속유지하겠다는취지가보입니다. 특히, 1 정액제서비스가아닌경우에는이용자가스스로데이터이용요금을피신고인들에게부담하고있고그범위내에서데이터사용을정하는것은이용자스스로의선택에맡겨야하며, 2 정액제서비스의경우에는시스템에장애를발생시킬우려가있는다량사용의경우하루단위로제한하고있기때문에그범위내에서 mvoip를인정하면된다는면을고려한다면, 피신고인들의행위는이용자의선택권을제한하고, 혁신적인기술과서비스들의발전을제한한다는측면에서망사업자가할수있는범위를넘는행위이며, 이는관련생태계를거대이통사의존적인것으로유지하는취지에서공공복리에도반하는행위라할것입니다. - 6 -
3. 전기통신사업법위반여부 가. 문제의소재 기간통신사업자가 mvoip사업자에대하여이용자의요금제에따라무선통신망설비의제공을거부및차단하거나, 서비스제공상제한을가한행위가전기통신사업법제3조, 제50조제1항에위반되는지여부를살펴볼필요가있습니다. 특히전기통신사업법제50조제 1항제1호와관련해 mvoip 사업자에대하여, 제5호와관련해이용자에대하여법률을위반한금지행위를하였는지가중점적으로검토되어야합니다. 이미데이터사용에관한요금을납부하여데이터사용의권한을갖는이용자는납부한요금에상응하는만큼의데이터를사용할수있어야하며피신고인들이트랙픽관리를이유를들어트래픽증가에관한합리적이고투명한정보공개없이사전적이고일방적이며일괄적인사용제한을하는것은이용자에게위법한행위가되는것입니다. 특히피신고인들의요금은평소이용자들의데이터및음성서비스의사용에따라이윤을얻을수밖에없도록설계되어왔으며, 현재피신고인들이매년얻는과도한이익들의현실을고려하여볼때, mvoip을제한하는것은그동안의피신고인들이통제하여왔던독점이윤에대한통제권을포기하지않겠다는의사임도확인할수있습니다. 따라서아래에서는이와같은 mvoip 제한이문제되는전기통신사업법상의각조항 들에대하여간략히설명하도록하도록하겠습니다. 나. 적용법조 [ 전기통신사업법 ] 제 3 조 ( 역무의제공의무등 ) 1 전기통신사업자는정당한사유없이전기통신역무의제공을거부하여서는아니 - 7 -
된다. 2 전기통신사업자는그업무를처리할때공평하고신속하며정확하게하여야한다. 3 전기통신역무의요금은전기통신사업이원활하게발전할수있고이용자가편리하고다양한전기통신역무를공평하고저렴하게제공받을수있도록합리적으로결정되어야한다. 제50조 ( 금지행위 ) 1 전기통신사업자는공정한경쟁또는이용자의이익을해치거나해칠우려가있는다음각호의어느하나에해당하는행위 ( 이하 " 금지행위 " 라한다 ) 를하거나다른전기통신사업자또는제3자로하여금금지행위를하도록하여서는아니된다. 1. 설비등의제공 공동활용 공동이용 상호접속 공동사용 도매제공또는정보의제공등에관하여불합리하거나차별적인조건또는제한을부당하게부과하는행위 4. 비용이나수익을부당하게분류하여전기통신서비스의이용요금이나설비등의제공 공동활용 공동이용 상호접속 공동사용 도매제공또는정보의제공등의대가등을산정하는행위 5. 이용약관 ( 제28조제1항및제2항에따라신고하거나인가받은이용약관만을말한다 ) 과다르게전기통신서비스를제공하거나전기통신이용자의이익을현저히해치는방식으로전기통신서비스를제공하는행위 제52조 ( 금지행위에대한조치 ) 1 방송통신위원회는제50조제1항을위반한행위가있다고인정하면전기통신사업자에게다음각호의조치를명할수있다. 3. 전기통신역무에관한정보의공개 5. 전기통신사업자의이용약관및정관의변경 6. 금지행위의중지 7. 금지행위로인하여시정조치를명령받은사실의공표 제 53 조 ( 금지행위등에대한과징금의부과 ) - 8 -
1 방송통신위원회는제50조제1항을위반한행위가있는경우에는해당전기통신사업자에게대통령령으로정하는매출액의 100분의 3 이하에해당하는금액을과징금으로부과할수있다. 이경우전기통신사업자가매출액산정자료의제출을거부하거나거짓자료를제출하면해당전기통신사업자및동종유사역무제공사업자의재무제표등회계자료와가입자수및이용요금등영업현황자료에근거하여매출액을추정할수있다. 다만, 매출액이없거나매출액을산정하기곤란한경우로서대통령령으로정하는경우에는 10억원이하의과징금을부과할수있다. 3 방송통신위원회는제1항또는제2항에따른과징금을부과하는경우에는다음각호의사항을고려하여야한다. 1. 위반행위의내용및정도 2. 위반행위의기간및횟수 3. 위반행위로인하여취득한이익의규모 4. 위반행위를한전기통신사업자의금지행위또는회계정리위반과관련된매출액 [ 전기통신사업법시행령 ] 제 42 조 ( 금지행위의유형및기준 ) 1 법제 50 조제 3 항에따른금지행위의유형및기 준은별표 3 과같다. [ 별표 3] 금지행위의유형및기준 ( 제42조제1항관련 ) Ⅰ. 불합리하거나차별적인조건또는제한을부당히부과하는행위법제50조제1항제1호에따른금지행위는다음각호의어느하나에해당하는행위로한다. 1. 설비등의제공, 가입자선로의공동활용, 무선통신시설의공동이용, 전기통신서비스의도매제공, 상호접속또는전기통신설비의공동사용등이나정보의제공등 ( 이하 상호접속등 이라한다 ) 의범위와조건ㆍ절차ㆍ방법및대가의산정등에관하여동일하거나유사한역무를제공하는전기통신사업자간에불합리하거나차별적인조건또는제한을부당하게부과하는행위 2. 기간통신사업자가전기통신서비스의제공과관련하여부가통신사업자에게전기통신설비의임차및접속등에관하여불합리하거나차별적인조건또는제한을부당 - 9 -
하게부과하는행위법제50조제1항제5호중전기통신이용자의이익을현저히해치는방식으로전기통신서비스를제공하는행위는다음각호의어느하나에해당하는행위로한다. 1. 부당한요금청구와관련한다음각목의어느하나에해당하는행위가. 이용계약과다른내용으로요금을청구하는행위 2. 이용계약의체결또는해지와관련한다음각목의어느하나에해당하는행위다. 법령이나이용약관에정한절차를위반하여이용계약을체결하는행위라. 전기통신서비스의이용에중요한사항을고지하지아니하거나거짓으로고지하는행위 5. 부당한이용자차별과관련한다음각목의어느하나에해당하는행위가. 전기통신서비스의요금, 번호, 전기통신설비또는그밖의경제적이익등을다른이용자에비하여부당하게차별적으로제공하거나이를제안하는행위 7. 다른전기통신서비스의선택또는이용의방해와관련한다음각목의어느하나에해당하는행위가. 이용자의자유로운선택을제한하는전기통신설비를설치ㆍ운용하거나이를제안하는행위 다. 전기통신사업법제 3 조위반여부 (1) 전기통신사업자의역무제공의무위반에대한조사의필요성 전기통신사업법제3조에따르면, 전기통신사업자는 "1 정당한사유없이역무의제공을거부하여서는안되고, 2 그업무처리는공평 신속 정확해야하며, 3 요금은전기통신사업의원활한발전과이용자의이익을고려하여합리적으로결정 " 되어야합니다. 피신고인들은, 전기통신사업법제4조, 전기통신사업법시행령제6조에따른기간통신사업자에해당하는바, 동법조항에따른 " 기간통신역무 " 란 1) 전송역무 : 전신ㆍ전화ㆍ인터넷접속등음성ㆍ데이터ㆍ영상등의전자기신호를그내용이나형태의변경없이송신하거나수신하는전기통신역무, 2) 주파수를할당받아제공하는역무 : 전 - 10 -
파법 제11조또는제12조에따라할당받은주파수를사용하는무선국을개설하고이를이용하여음성ㆍ데이터ㆍ영상등의전자기신호를그내용이나형태의변경없이송신하거나수신하는전기통신역무, 3) 전기통신회선설비임대역무 : 전기통신회선설비를임대하는전기통신역무를의미합니다.( 전기통신사업법시행령제6조 ) 이에따른피신고인들의역무중전송역무는 음성등데이터, 영상등의전자기신호를그내용이나형태의변경없이송신하거나수신하는전기통신역무 로, 피신고인들이다음마이피플을제한한것은데이터등의전자기신호를그내용이나형태의변경없이송수신해야하는전송역무의의무를이행하지않은것으로해석됩니다. 전기통신사업법상의조항은행정법상의의무이기때문에, 설혹피신고인들의약관에전송역무의의무를해태하는문구가있다하더라도약관은계약상의의무에불과하므로, 전송역무위반의점에대하여는별도로판단하여행정상의처분을하여야할필요가있다. 따라서역무제공에대한요금또한이용자의이익을고려해합리적으로위 mvoip제한의공평 정확성이인정될수있는지에대하여조사후판단해야할필요가있으며, 이과정에서전송역무를제한할이유가명확하지않는다면그것은전송역무위반에해당한다할것입니다. (2) 피신고인들의다음마이피플에대한전송역무제공거부의부당성 피신고인들은, 54,000원이하의종량제가아닌요금제에서는 mvoip서비스를차단하고있으면서도, 54,000원이상의요금제이용자에게제한된용량범위내의서비스이용을허용하고있습니다. 그리고이러한서비스를종량제 mvoip 서비스의과도한트래픽유발과망설비에대한무임승차문제를들고있습니다. 하지만세계시장조사기관인 Cisco Visual Networking Index (VNI) Forecast 에따르더라도 2015년모바일데이터트래픽에서 mvoip의비중은 0.4% 로전망될뿐이며, 국내시장에서특별히트래픽과부하가과중하다는점도전혀입증된바없습니다. 오히려이에관한자세한정보제공등의입증책임은피신고인이적극적으로부담해야하므로피신고인이이러한정보제공을할것을요구하고, 그러한정보내용의합리성에대하여객관적인평가를할수있는제3자에의한충분한점검을할필 - 11 -
요가시급합니다. 피신고인들은, 망관리를이용자의이익에최우선적으로부합하도록장기적수익구조의개선을이루어야함에도불구하고, 다음마이피플을정당하지않은수단으로제한하는것은, 납득하기어려운일입니다. 더구나정액제가아닌서비스에서는, 데이터요금의부담이라는제한요소때문에이용자스스로자체트래픽관리를하는경우가많음에도불구하고, 트래픽관리를시장에맡기지않고이동통신사스스로의도를가지고하는것자체가용인될수없는불법적인역무의제공거부입니다. 다른트래픽을과도하게발생시키는부가통신서비스와달리유독 mvoip 서비스에관해서만임의적인트래픽관리행위를통해차별적역무를제공하지않는행위는역무제공거부의 정당한사유 를충족하지못하고있습니다. 즉, 이동통신사들의위와같은정당한사유에해당하지않는역무제공거부의행위는전기통신사업법제3조제 1항에위배되며, 합리적관련성 없는일방적요금제의설정및이에따른차별은동법제3조제2항및제3항에반하는것이라보입니다. 따라서귀위원회는이와관련하여필요한자료의요구및감사를하여이러한역무 거부행위가재발하지않도록철저한행정처분을하여주실것을반복하여요청드립 니다. 라. 전기통신사업법제 50 조제 1 항제 1 호위반여부 1) 규정의내용 전기통신사업법제50조제1항제1호및동법시행령제42조제1항 < 별표3>Ⅰ- 제1호에기초하면, 무선통신시설의공동이용, 전기통신설비의공동사용에있어그범위, 조건, 절차, 방법및대가의산정등에관하여동일하거나유사한역무를제공하는전기통신사업자간에불합리하거나차별적인조건또는제한을부당하게부과하는행위는금지되며, 같은항제2호에의하면기간통신사업자가전기통신서비스의제공과관련하여부가통신사업자에게전기통신설비의임차및접속등에관하여불합리하거 - 12 -
나차별적인조건또는제한을부당하게부과하는행위는역시금지됩니다. 2) 불합리하거나차별적인조건또는제한을부당히부과했는지여부 가 ) 다음의법적지위 다음마이피플서비스는앞서본바와같이기존전화망에연결이되지않는 P2P서비스기반의응용서비스입니다. 따라서특히다음은전기통신회선설비를갖추지않고있는바, 현행전기통신사업법상의역무분류기준에따르면기간통신역무가아닌서비스를제공하는부가통신서비스에해당할뿐입니다. 따라서이사건에서피신고인들은, " 동일하거나유사한역무를제공하는전기통신사업자간에불합리하거나부당한차별 " 을금지하고있는바, 다음마이피플과동일한지위에있는동일한법적지위에있는부가통신사업자와달리유독다음마이피플과같은 mvoip만을차단하는것은전기통신사업법제50조제1항에규정된 공정한경쟁또는이용자의이익을해치거나해칠우려 가있는차별행위로볼여지가큽니다. 나 ) 피신고인들의부당한차별 피신고인들은, 사실상통제가어려운외국계 mvoip 사업자들 ( 예컨대, 스카이프, 바이버등 ) 뿐만아니라, 기타부가통신사업자들에대하여차단을하지못하거나하지않고있어국내부가통신서비스사업자인다음만을부당하게차별적으로차단하고있습니다. 특히피신고인들이제한하는차별의형식도이미존재하는다량사용자에게행하는그과도한트래픽을유발하는경우에제한적으로하는사용제한등보다가벼운수단을취하지않고, " 피신고인들의독점이윤과관련되는서비스자체 " 에대한일반적금지를가하여콘텐츠제공사업자의이익을과도하게침해하고있으므로타당하지않습니다. 음성과데이터가데이터로이전되는과정에서피신고인들은스스로망을가 - 13 -
지고있다는이점을내세워부가통신사업자와의서비스경쟁을회피하고있습니다. 따라서피신고인들의행위는, 사업자간공정한경쟁및이용자의이익을해하는법규상금지행위에해당합니다. 즉, 앞에서도반복적으로설명한것과같이이미통신사업자들은, 다량사용자의정의를약관상에서정하여 1일데이터사용량의한계를정하여 1일트래픽의한계를이미이용자에게부과하였음에도불구하고, 재차사용하고있는 컨텐츠의내용 " 을모니터링하여이를제한하는납득할수없는정책을취하였습니다. 즉, 피신고인들의 mvoip에대한차별적제한은그들이앞에내세우고있는명분인과도한트래픽유발을제한하려는데목적이있는것이아니라 경쟁산업자체에대한제한 인바, 공정한경쟁및이용자의이익을해할우려가큰행위라할것입니다. 다 ) 소결어 따라서이러한사정을모두검토한다면, 통신사업자들의위와같은행위는정당한사유없이공정한경쟁및이용자의이익을저해하는차별적인행위인바, 부가통신사업자에게부당한차별적조건을부과하여전기통신사업법제50조제1항제1호및동법시행령제42조제1항 < 별표3>Ⅰ- 제1,2호에규정된금지행위에해당하여전기통신사업법을위반하였습니다. 마. 전기통신사업법제 50 조제 1 항제 5 호위반여부 (1) 이용자의이익을해치는전기통신서비스의제공행위 전기통신사업법제50조제1항제5호는 전기통신이용자의이익을현저히해치는방식으로전기통신서비스를제공하는행위 를규제합니다. 이사건에서특히문제가되는행위유형은, 동법시행령제42조제1항 < 별표3>( 금지행위의유형및기준 ) Ⅴ에따라, 1) 부당한이용자의차별과관련해전기통신서비스의경제적이익등을부당하게차별적으로제공하는행위 ( 제5호가목 ), 2) 이용자의자유로운선택을제한하는전기통신설비운용행위 ( 제7호가목 ) 입니다. - 14 -
아래에서경우를나누어설명하도록하겠습니다. (2) 부당한차별에의한서비스제공인지여부 부당한이용자차별 로서금지행위에해당하기위해서는 1 이용자간차별행위가있을것, 2 차별이부당할것이요구됩니다. 이사건기간통신사업자들은, 요금제에따라정액서비스와비정액서비스간이용자의 mvoip 서비스이용을차별적으로제한하고있습니다. 그런데이과정에서차별의부당성의기준으로는, 전기통신사업법제50조제1항에규정된 공정한경쟁또는이용자의이익저해우려 가고려되어야합니다. 그런데, 비정액서비스에가입한이용자는자신이지불한데이터통신료에기반하여정액서비스에가입한이용자보다고가의데이터요금을부담하면서도 mvoip를제한하는것은그차별의기준이명확하지않으므로이용자이익을저해하는위법성의정도가매우큰것으로판단됩니다. 비정액제서비스이용자에게는 mvoip를전면적으로금지하면서도, 트래픽을비정액제보다훨씬과도하게유발할가능성이큰정액제서비스사용자에게는아이러니하게도데이터트래픽을과다하게발생하는서비스를인정하여주는등그차별의차이가무엇인지알수없는부당한차별을하고있습니다. 피신고인들의위와같은위법행위들은, 자신들이요금통제에두지않아야할경쟁사업자의 mvoip까지도정액요금제안에포함시킴으로써마치자사음성서비스무료제공등과같은형식으로만들어버리기위한의도가있음을알수있습니다. 즉, mvoip 서비스와의경쟁을회피하면서도, 자사의서비스가아님에도자사의정액서비스사용자에게는무료제공과같은혜택처럼부가통신사업자의서비스를이용하고있습니다. 피신고인들의정액사용자의경우에도 mvoip 가월이용한계가있다는점을고려한 다면, 위와같은위법행위들은자신들의요금체계안에서독점이윤을버리지못하고 부가서비스사업자의서비스를통제하면서독점적지위를공고히하려는취지임이명 - 15 -
백하다할것입니다. 이미 2G시장에서이통사의존적인왜곡적인콘텐츠시장을형성시켜관련비즈니스생태계를교란시켜왔던전례를고려한다면다양한기술의발전에따라수혜를받을이용자의이익을저해하고, 시장의경쟁에맡겨야할부분을자신들의독점적지위에따른통제안에두려는행위입니다. 따라서통신사업자의행위는전기통신업법시행령제 42 조제 1 항 < 별표 3>Ⅴ 의 5 호가 목에해당하여부당한차별을통해이용자의이익을실질적으로해하는것으로보아 야할것입니다. (3) 이용자의자유로운선택을제한하는설비의운용인지여부 전기통신사업자는전기통신설비를운용함에있어서 1 이용자의자유로운선택을제한하여 2 그이익을 현저히 해칠수없습니다. 그리고그기준이되는것은역시앞에서도반복적으로설명되는것과같이전기통신사업법제50조제1항에명시된 공정한경쟁또는이용자의이익저해우려 입니다. 피신고인들은, 시장지배적지위에서권한을남용하여 mvoip 관련이용자의선택권을제한하고있습니다. 이용자는공정한경쟁구조의서비스시장에서자유롭게응용서비스들을선택할수있어야하며, 통신사업자는투명성원칙을준수한전제위에내용에따른차별이아닌, 최소한의범위에서의네트워크관리를하여야합니다. 따라서이사건에서이용자들의자유로운선택을제한하여, 음성서비스와관련된이용자들의편익을제한한이동통신사들의행태는, 전기통신사업의건전한발전과이용자의편의를도모하기위한전기통신사업법의취지 ( 동법제1조 ) 에비추어보아도현저히부당한일입니다. 결국이사건제한행위는전기통신설비를운용함에있어서이용자의자유로운선택을제한하여그이익을현저히해하고있으므로, 전기통신사업법시행령제42조제1항 < 별표3>Ⅴ의 7호가목에따른, 전기통신사업법제50조제1항제5호상금지행위에해당한다할것입니다. - 16 -
바. 소결론 피신고인들에의한 mvoip 서비스를제한하는행위는전기통신사업법제3조, 제50조제1항제1호 ( 동법시행령제42조제1항 < 별표3>Ⅰ- 제1,2호 ), 전기통신사업법제50조제1항제5호 ( 동법시행령제42조제1항 < 별표3>Ⅴ-제5호가목, 제7호가목 ) 에위반하여, 방송통신위원회는전기통신사업법제52조제1항에따라전기통신사업자의이용약관변경및금지행위의중지조치를명하여야합니다. 4. 방송통신위원회의의무 세계적으로는최근에서야망중립성에대한논의가일어나고있지만, 우리나라는이미상당부분망중립성의중요철학들인, 경쟁, 혁신, 투자, 이용자권리보호 등에대한규제가미국에서의규제권한에대한입법미비와달리전기통신사업법상에강력하게입법이되어있습니다. 특히, 국내에서의통신시장은, 망사업자의지위가반경쟁적이고, 기회만허용되면담합을통한초과부당이득을누리려는모습을보여왔으며, 관련부가통신서비스시장을통제하에두어생태계를왜곡시켜왔던과거의경험을고려한다면, 경쟁서비스들에대한제한을할경우규제당국이즉각적인감독을해주어야할필요가매우큽니다. 투명성, 차단금지, 불합리한차별금지, 합리적인네트워크관리를내용으로하는망중립성원칙의목적은현행법규의해석을통해서도충분히달성할수있으며, 이미위와관련하여방송통신위원회는전기통신사업법의해석을통해 LG파워콤및하나로텔레콤 의 하나TV서비스 관련전기통신사업법위반행위의건 ( 의결 2006.12.18., 제2006-153호 ), 케이티, 에스케이브로드밴드, 엘지데이콤의 IPTV 제공사업관련불공정행위에대한시정조치에관한건 ( 의결 2009.4.8, 제 2009-16-065~067호 ) 에서망중립성원칙과사실상다르지않은원칙들이우리법상에서기간통신사업자들에게부과한의무임을확인한바있습니다. 따라서위와같은사정을모두참작하시어피신고인들의위법행위들에대하여귀원 - 17 -
에서필요하고도적극적인행정처분을하여주실것을요청드립니다. 2011. 11. 23. 경제정의실천시민연합공동대표강철규 진보네트워크센터대표이종회 방송통신위원장 귀중 - 18 -