공공행정연구 제9권 제1호 (2008. 6): 171-191 4.9 총선으로 본 정당공천제도의 한계와 개선방안 * 남 기 헌** 1) 본 연구는 한국공공행정학회의 2008년 3월 기획세미나 주제발표논문을 일부 수정하여 게재한 논 문이다. 주요내용은 지난 4.9 총선의

공공행정연구 제9권 제1호 (2008. 6): 171-191 4.9 총선으로 본 정당공천제도의 한계와 개선방안 * 남 기 헌** 1) 본 연구는 한국공공행정학회의 2008년 3월 기획세미나 주제발표논문을 일부 수정하여 게재한 논 문이다. 주요내용은 지난 4.9 총선의 공천과정에서 불거진 공직후보공천의 문제점을 분석하여 향후 보다 민주성과 공정성이 확보된 정당공천을 위한 몇 가지 개선책과 시민사회의 역할을 제안하였다. 주요연구과정을 보면 먼저 정당공천제도가 갖는 내용과 의미를 분석하였다. 다음으로 각 정당의 공천과 관련된 유형 및 공천기준을 살펴보고, 역대 선거후보자 공천과정에 대한 현황파악과 한계를 통하여 새로운 21세기 세계의 정치환경변화에 걸 맞는 정당공천을 과정과 기준을 제시하였다. 즉 정당공천은 단순히 정당의 후보자를 추천하는 것이 아니라 민의를 대변할 수 있는 후보자를 선택하 자는 것이며, 이 과정에서의 주민참여나 제도화된 절차가 요구된다. 이러한 의미에서 본 연구는 향 후 정당공천연구의 기본적 토대를 마련할 수 있을 것이다. [주제어 : 4.9 총선, 정당공천, 공천과정의 민주성과 공정성, 공천기준, 시민사회] Ⅰ. 서 론 국회의원은 한 나라의 살림을 책임지는 정치인이다. 이들의 직장인 국회는 정책결정기능, 행 정부통제기능, 국민대표기능을 수행하는 국가기관이다. 국회의원은 자신의 출세와 명예욕 보다 는 국회의 기능을 성실히 수행할 뚜렷한 국가관과 자질, 능력(전문성)을 갖추어야 한다. 그리 고 희생과 봉사정신, 도덕성을 지녀야 한다. 이러한 인물을 뽑기 위해 정당들은 일차적으로 예 비선거 격인 당내공천을 수행한다. 이것이 공직후보공천제도이다. 그간 우리나라는 17번의 대통령선거, 17번의 국회의원선거, 지방단체장과 의원선거를 실시해 왔다. 군사독재시대에서 민주화시대를 걸쳐오면서 선거관련 제도나 국민의 의식은 점점 나아지 고 있음은 분명한 사실이다. 그러나 아직도 공직후보공천제도에 대해서는 공정성과 투명성이 * 본 연구는 한국공공행정학회의 2008년 3월 기획세미나 주제발표논문을 일부 수정하여 게재한 논문으로 서 지난 4.9총선을 계기로 다시금 문제화 되었던 공천에 대한 분석을 통하여 향후 민주성과 공정성이 확보된 공천을 하기 위한 몇 가지 개선책과 시민사회의 역할을 제안하였다. 논문접수일: 2008년 5월 6일, 게재확정일: 2008년 6월 20일 ** 충청대 행정학부 교수, 충북지방자치학회장

172 공공행정연구 제9권 제1호 담보되고 있지 못하다는 평가가 일반적이다. 다행히 3김씨의 정치생명이 막을 내리는 시점부터 각 당은 정치민주화 실현의 한 방안으로 공직후보공천에 대한 관심이 증대되어 왔다. 2002년 열린우리당의 대통령후보선출과정에 미국 의 개방형 경선제(open primary)를 근간으로 하는 국민경선제 방식을 도입하여 노무현대통 령을 탄생시킨 것은 우리나라 정당사에 공직후보공천의 방향을 제시한 좋은 사례이다. 이후 지 방선거 공천과정의 상향식 공천제 도입과 2007 대선과정에서의 각 당의 대통령후보공천과정 에 긍정적 영향을 주어왔음에 틀림이 없다. 그러나 최근 4.9 총선공천과 관련하여 각 당의 공천과정을 살펴보면 과거로 회귀하는 듯한 느 낌을 지울 수 없다. 공천의 일정, 기준, 원칙 등 공천심사지표들이 명쾌히 제시되고 있지 못하다. 따라서 본 연구에서는 향후 각 정당의 공천과 관련된 유형 및 공천기준을 살펴보고, 역대 선 거후보자 공천과정에 대한 현황파악과 한계를 통하여 새로운 21세기 세계의 정치환경변화에 걸 맞는 정당공천의 과정과 기준을 제시하고자 한다. 즉 정당공천은 단순히 정당의 후보자를 추천 하는 것이 아니라 민의를 대변할 수 있는 후보자를 선택하는 것이며, 이 과정에서의 주민참여 나 제도화된 절차가 요구된다. 이러한 의미에서 본 연구는 정당공천연구의 기본적 토대를 마련 할 수 있을 것이다. Ⅱ. 정당공천제도가 갖는 이념과 의미 1. 정당공천의 의의와 성격 우리 헌법은 제8조의 정당조항에서 제1항 정당의 설립은 자유이며, 복수정당제는 보장된다 라고 규정하고 있으며, 제2항에서는 정당은 그 목적 조직과 활동이 민주적이어야 하며 국민 의 정치적 의사형성에 참여하는 데 필요한 조직을 가져야 한다 라고 규정하여 정당설립의 자유 와 함께 정당의 헌법적 의무로서 정당의 목적과 활동 및 조직이 민주적이어야 한다는 것과 그 정당조직은 국민의 조직적 의사형성에 참여하여야 한다는 것을 명문화하고 있다(정만희, 2002: 45). 즉 정당이란 국민의 정치적 주장을 결집하고, 국가의 주요정책을 개발 표방하여 국민의 지지와 참여를 확보 증진함으로써 국가의 정치적 의사결정에 기여하고, 나아가서 정치 적 권력의 획득 유지를 도모하는 결사체를 의미한다(육동일, 2007: 9). 정당이 이러한 기능과 목적을 수행 달성하는데 있어서 중요한 수단이 되는 것이 선거이다. 민 주국가에서 선거를 통해서 국민의 지지와 참여를 확인할 수 있고 또한 그것을 통해서 국가의 정 치적 의사결정에 기여할 수 있는 것이다. 따라서 선거에 있어서 후보자를 추천하여 그에 대한 선 거인의 지지를 호소하고, 투표 개표 과정을 참관하며, 선거쟁송을 전개하는 것 등이 정당의 중요 한 활동이다(김광수, 2002: 215-216; 육동일, 2007: 9). 즉 현대 민주정치에 있어서 정당은 필수불가결한 요소이며, 정당은 국가와 국민사이에서 국민의 정치적 의사형성과정에 참여한다. 정

4.9 총선으로 본 정당공천제도의 한계와 개선방안 173 당의 모든 선거과정에 공직후보를 공천하여 당선케 함으로서 최종적으로는 정권획득을 목적으로 한다. 선진국들처럼 정당국가에서는 국민의 투표행위가 인물에 대한 신임여부에서 정당에 대한 국 민투표로서의 성격으로 변해가고 있음을 부인할 수 없다. 그렇기 때문에 정당에서 공직후보를 선 출하는 과정은 매우 핵심적 의사결정영역이기에 정당의 생존의미로 부각될 수밖에 없다. 우리나라에서 정당에 의한 국회의원 후보 공천은 1954년 제3대 국회의원 선거를 앞두고 당 시 집권여당이었던 자유당이 정당 공천제를 실시하면서부터 시작되었다(서경교, 2008: 3). 제 3대 국회의원선거에서의 공천제는 정치발전을 위한 훌륭한 인재들의 정치권 영입이 아닌 정치 권력자의 목적달성을 위한 도구로 출발 하였다는 것이 일반적 해석이다. 그러니 우리정치사에 정당공천제도는 출발부터 문제점을 안고 있었다. 이러한 출발로 시작도 정당의 후보자 공천은 정당내부의 자율적 영역에 존재하는 것으로서 사 법적 심사의 대상으로부터 자유로운 것인지, 아니면 정당의 공식후보자 추천과정에 비민주성이 나타나는 경우 법적인 규제가 가능한 것인지가 문제된다. 하지만 정당공천제도는 선거 그 자체와 직접적인 관련성을 가지면 공직선거의 핵심적이고 필수적인 요소에 해당한다(조재현, 2006: 61; 전광석, 2002: 161). 또한 정당의 공천과정은 정당의 자치적인 내부문제로서의 성격을 갖 는다는 점 역시 부인할 수 없다. 그 때문에 정당의 공천과정은 정당의 내부문제로서의 성격뿐만 아니라 국민의 법적 지위에 영향을 미치는 공적인 성격을 함께 갖는 것으로 보아야 한다. 이러한 측면에서 민주적 공직후보선출과정은 정당의 민주화 없이 불가능하다. 때문에 그 나 라 민주주의 성숙도는 얼마만큼 당내민주화가 되었는가의 정도로 평가할 수 있다. 특히 우리나 라와 같이 지역주의 정당성격이 강한 경우 더욱 이러한 문제가 불거질 수 있다. 즉 최근과 같 은 정치적 여건 하에서는 영남권에서 한나라당 공천을 받는 것과, 호남권에서 통합민주당의 공 천을 받는 것은 곧 당선이라는 등식이 형성되기도 한다. 이럴 경우 공천은 곧 국회의원이 되는 선발이라고 하여도 과언이 아니다. 그러므로 공천이란 곧 주민들의 대표성과 자율적으로 그리 고 투명성 있는 제도적 장치를 통하여 민주적인 선발과정이 되어야 한다. 정당이 스스로의 후보자를 선택함에 있어서 그들의 방식만을 주장하는 것은 공천이 갖고 있 는 법적 의미를 너무 협의로 해석하는 것이다, 정당의 공천문제는 앞서의 지적과 같이 국민의 법적 지위에 영향을 미치는 공적이 성격을 갖는다고 보아야할 것이다. 따라서 정당의 입후보자 공천은 단순히 후보자를 선발하는 것이 아니라 지역의 대표가 될 인물을 선발하는 것으로 그 중요성에 비추어 합리적 공천과정과 엄격한 심사기준을 수립하여 시대가 원하는 인물을 당의 후보로 선출함을 의미한다. 2. 정당공천제도의 유형 1) 공직후보선출 유형 일반적으로 정당에서 공직후보를 선출하는 유형구분은 몇 가지 기준이 적용된다.

174 공공행정연구 제9권 제1호 먼저 당내 선출 유형과 관련하여 정당의 특성에 따라 적용할 수 있는 내용을 다섯 가지 정 도로 정리해 볼 수 있다.(Ware. 1996: 259: 강원택, 2006: 3). 1 공직 후보 선출 절차가 정당 스스로 정한 규칙과 절차에 의해 관리되고 운용되는지 혹은 국가가 그 규칙이나 절차를 결정하는가의 여부. 2 공직 후보 선출이 정당의 중앙당 수준에서 결정되는지 혹은 하위 지방 단위로 분권화되 어 있는지의 정도. 3 공직 후보의 선출권이 선출 단위 내의 영향력 있는 소수 인사에 의해 장악되고 있는지 아니면 일반 당원들에까지 폭넓게 분산되어 있는지의 정도. 4 선출 단위 내에서 한 번에 선출하는 공직 후보의 수. 5 현역 공직자들이 재선을 노릴 때 당내의 도전이 어느 정도 강한지의 정도 등이다. 또한, 당원의 참여수준정도, 정당지도자의 영향력 수준정도 등의 변수를 고려하여 결정하기 도 하는데, 본고에서는 경선모형, 절충모형, 개방모형, 지명모형 등으로 나누어 살펴보고자 한 다(홍득표, 2000: 176-178; 조재현, 2006: 58-59). 첫째, 경선모형은 정당지도자의 영향력을 완전히 배제하고 당원에 의해 상향식으로 후보를 결정하는 방식을 의미하며, 미국의 예비선거제도와 독일의 공직후보공천제도를 예로 들 수 있 다. 공직후보선출방식으로서의 경선은 가장 민주적인 방법이라 할 수 있다. 둘째, 절충모형은 정당지도자와 당원의 의사를 동시에 반영하는 합의모형이라 할 수 있다. 이는 당원과 정당간부, 지구당과 중앙당의 참여방식에 따라 여러 방식으로 구분된다. 즉, 중앙 당공천심사위원회에서 추천한 복수의 후보를 놓고 지역구에서 제한 경선하는 방식, 지역구와 시도지부에서 심사 추천한 복수의 후보를 놓고 중앙당에서 결정하는 방식, 중앙당공천심사위 원회가 지역구 간부들의 의견을 참작해 후보자를 내정한 후 지역구 대의원들의 추인을 받는 방 식, 지구당이나 시도지부에서 간선제에 의해 후보를 선출한 후 중앙당 당무회의와 같은 기구에 서 심의하고 최종적으로 당총재가 결정하는 방식 등으로 분류한다. 셋째, 개방모형은 정당의 공직후보를 선출함에 당원의 참여나 정당지도자의 영향력도 없고, 지구당이나 중앙당의 개입 없이 정당외적요인에 좌우되는 모형이다. 모든 유권자에게 정당의 공직후보선출에 참여할 수 있는 기회를 개방하는 방식이다. 넷째, 지명모형은 정당의 공직후보를 선출함에 당원의 참여가 완전히 배제된 가운데 정당지 도자에 의해 하향식 공천의 모형으로 과거 우리나라 군사정부시절에 행하여 졌던 국회의원공천 방식의 대표적 사례이다. 현재 우리나라는 절충형의 성격을 띠고 있으며, 일부에서는 공천심사위원회가 선정하는 것으 로 보기에는 무리가 있는 지명모형의 특성도 갖고 있는 것으로 볼 수 있다. 특히 2008년 4.9 총선의 경우 지난 지방선거나 국회의원선거에 비하여 전략적 공천이 늘어나고 하향식의 공천제 가 다시 부활했다는 평가를 받고 있다.

4.9 총선으로 본 정당공천제도의 한계와 개선방안 175 2) 공직후보선출 방식 현행 공직후보선출 방식는 단수공천, 전략공천, 경선 등으로 구분된다. 첫째, 단수공천은 당내에 출마 신청자가 한 명일 경우 혹은 예비후보들 간에 경선을 하지 않 기로 합의한 경우에 이의 신청이 없이 해당 신청자를 의결로서 공직후보자로 확정하는 방법을 말하며, 당에 따라서 무경선 공천, 무경선 단수공천이라고도 지칭한다. 둘째, 전략공천은 당세가 취약한 지역이나 유력한 후보자가 없는 지역, 선거전략 상 특별한 고려가 필요한 지역 등을 기준으로 후보자를 단수(1명)로 추천하는 방법을 말한다. 셋째, 경선은 동일 지역구에 복수의 후보자가 일정한 절차(당원, 대의원, 일반 국민투표 및 여론조사 방식 등)에 의해 경쟁하여 단수(1명)로 확정하는 방법을 의미한다. 3. 합리적 공직후보 선출 판단기준 각 당이 얼마나 후보를 공정하고 민주적 절차과정을 거쳐서 선출되었는가에 대한 기준은 여 러 가지가 있겠으나 일반적 기준을 정리해 보면 다음과 같다. 첫째, 공천심사위원회 구성의 공정성 대표성 정도 : 공천심사위원회 구성정도는 좋은 후보 선출의 근본이다. 과거처럼 당총재의 측근이나, 실세중심으로 공천심사위원회가 구성되면 당원 의 의사나 국민의 시대적 요구를 공천과정에 반영할 수 없어 최상의 후보자를 선택할 수 없게 된다. 또한 지역 내 정치활동 원활한 협력을 이유로 현역의원 혹은 시도당위원장 그리고 당원 협의회 의장 등이 참여하여 줄세우기 공천하는 행태가 예방되어야 할 것이다. 둘째, 공천심사 평가기준의 합리적 제정 및 심사결과의 투명성 확보정도 : 당에 대한 기여 도, 당에 대한 충실도, 당선 가능성 등등 공천심사기준이 매우 편의적이고, 채점방식 또한 자 의적이어서 공천심사 결과에 대해 탈락자들이 쉽게 수긍할 수 없었던 부분이 상당수 있다. 따 라서 누구나 공감할 수 있는 공천심사에 대한 평가 기준을 만들어야 한다. 셋째, 예비후보자의 공천심사과정에 국회의원과 비국회의원의 공천심사기준을 달리 적용해야 한다. 국회의원의 경우 가장 우선적기준이 의정활동평가가 중요한 지표로 선정돼야하고, 비정 치인의 경우 직업관련 전문성과 도덕성의 기준 적용이 필요하다. 넷째, 국민여론조사의 과학화(표준화) 및 공정성 확보정도 : 국민여론조사로만 후보자를 결정 하는 사례들이 531지방선거에서 종종 있어왔다. 국민여론조사는 우선 그 실시여부에 대하여 공천 예비후보자들 간의 합의에 의해 진행되어야 한다. 그렇지 않고 지도부에 의한 일방적 여론조사 실 시결정은 특정인물을 공천하기 위한 합법을 가장한 불공정 경쟁이 될 것이다. 다음으로 여론조사 문항에 대해서도 가급적 표준화되고 공정하게 진행해야할 것이다. 자칫 특정 후보에 유리할 수 있 는 문항으로 설문을 하게 되면 이 또한 불공정 게임이 된다. 따라서 상기의 조건들이 얼마나 성숙 하게 공천과정에 접목되는지 정도를 가지고 좋은 공천의 판단기준으로 삼을 수 있을 것이다. 다섯째, 부정선거 후보자에 대한 출당 및 복당금지정도 : 부정선거를 한 후보자에 대해서는

176 공공행정연구 제9권 제1호 불법행위에 대한 신고 고발 외에 정당의 분명하고 단호한 조치가 필요하다. 해당 후보자를 당 해 선거에 한해서만 출당시킨다면 다음 선거에 또다시 복당할 수 있으므로 5년-10년 동안 복 당금지를 출당조치와 함께 내려 정치행위에 대한 제한을 해야 할 것 등을 규정해야한다. 여섯째, 전국선거구 비례대표 국회의윈을 별도로 둔 취지를 고려하여 분야별 전문성과 대표 성을 고려하여 공천하여야 한다. 비례대표후보라 하더라도 중앙당의 의사에만 따를 것이 아니 라 지구당이라든가 최소한도권역별 시 도지부의 의사를 반영하는 절차가 마련되어야 한다(김 선택, 2000: 54). 1) 끝으로 상기 내용들이 포함되는 각 정당의 공직후보공천과정이 시계열적으로 국민에 제시되 어야 한다. 최소한 5-6개월 전에는 말이다. 그래야 세상사람 들이 이야기 하는 정책선거의 기 틀을 다질 수 있다. Ⅲ. 역대 선거후보 공천과정과 한계 민주주의 국가에서 공직후보공천과정의 민주성과 투명성, 공정성을 확보하는 일은 지극히 당 연한 일이며, 민주주의 정착에 필요조건이기도 하다. 이는 국민을 대상으로 정당을 구성하고 당원의 합의를 통해서 정강정책을 결정하고, 국민의 지지가 증대되면 정권을 획득하여 나라를 운영하는 근본이 되기 때문이다. 이승만정부 시절 국회의원선거과정에 공천제도를 도입한 이래 거의 중앙당이나 당권을 지닌 소수 의 권력자에 의해 공직후보를 지명하여 왔기에 소위 하향식 공천제도가 운영돼 왔다고 볼 수 있다. 이후 당원과 주민이 참여하는 상향식 공천 방식은 2002년 대통령 선거에서 처음 도입되는 등 매우 짧은 역사를 가지고 있다. 특히 주요 정당들은 나름대로 지난 몇 년간 정당 내부의 공 직선거후보자 선출과정의 민주적 운영을 위한 제도 들을 도입하려 노력했다. 가장 대표적인 것 이 경선제도의 도입이다. 각 정당의 경선실시는 의무가 아니고 자율적인 것이지만 민주적 의견 수렴과 상향식 공천에 대한 정당내외부의 압력이 경선의 확대에 명분을 주고 있다. 이하에서는 2002년 지방선거, 2004년 총선, 2006년 지방선거의 공직후보공천과정에 대하 여 분석한다. 1. 2002 지방선거 2002년 6월 13일에 실시됐던 지방선거의 기초자치단체장 선거 당시 각 정당의 후보자 공천과정 1) 독일의 경우 비례대표후보명부는 주의 대의원대회에서 비밀투표로 결정하게 되어 있다. 실제로는 주 의 하부조직이 비밀투표로 대의원을 선출하고, 주의 당집행정기관이 후보자명부 원안을 작성하여 대의 원대회에 제출한다. 원안에는 1번부터 차례대로 순위가 매겨져 있는데 대의원대회에서 순서대로 후보 자 한사람씩 투표로 결정한다.

4.9 총선으로 본 정당공천제도의 한계와 개선방안 177 에서의 경선선출비율, 후보자공천방식에 따른 본선경쟁력, 경선유형에 따른 분류, 경선유형에 따른 당선율을 보면 아래와 같다. 1) 경선에 의한 선출 비율 2002년 6. 13 지방선거에서 각 정당이 일부지역에서 경선을 실시하여 후보를 선출하였다. 정 당별 경선에 의한 후보선출내용을 보면, 민주당의 경우 후보자 총 153명 중 79명이 선출되어 전체의 53.3%가 경선에 의해 선출되었으며, 한나라당은 후보자 총 190명중 58명이 선출되어 37.9%의 경선선출 비율을 보였다. 2) 후보자 공천 방식에 따른 본선 경쟁력 정 당 구분 당선자수 경선 비경선 민주당 26명(32.9%) 15명(20.0%) 한나라당 48명(82.8%) 85명(68.0%) 3) 경선 유형에 따른 구분 구 분 개방형(%) 폐쇄형(%) 계(명) 민주당 21(38.9%) 33(61.1%) 54 한나라당 10(20.0%) 40(80.0%) 50 계 31(29.8%) 73(70.2%) 104 4) 경선 유형에 따른 당선율 구 분 개방형(당선자수) 폐쇄형(당선자수) 민주당 23.8%(5명) 39.8%(13명) 한나라당 90.0%(9명) 77.5%(31명) 상기 내용을 종합분석해 볼 때 2002년 6.13 기초단체장 선거의 경우 민주당과 한나라당 공히 비경선 방식에 의한 후보 보다 경선 방식에 의해 공천된 후보가 자치단체장에 많이 당선됨으로 서 경선에 의해 선출된 후보가 본선 경쟁력이 앞서는 것으로 나타났다.

178 공공행정연구 제9권 제1호 개방형과 폐쇄형의 경우 민주당의 경우 폐쇄형이, 한나라당의 경우 개방형이 보다 높은 경쟁 률을 보였으나, 개방형 경선에 일반 시민들의 참여가 저조했기 때문에 결론은 잠정적인 의미만 가진다고 볼 수 있다(이혁규, 2006: 4). 2. 2004 총선 지난 2004년 17대 총선은 2002년 대통령선거당시 도입되었던 국민경선제, 당내경선제 등 에 의해 공천이 실시된 이후 실시되는 선거란 점에서 의미가 크다. 따라서 전국적으로 정당공 직선거후보자의 당내 경선에 대한 국민적 관심이 증대되었다. 그러나 실제 제17대 국회의원후 보자 공천과정을 분석해 보면 열린우리당은 전체 추천의 34.2%, 한나라당은 13.2%, 민주당은 28.3%만이 경선으로 선출하여 국민적 관심과는 거리가 있는 경선결과를 보였다. 한 설문에 따르면 순수한 당내경선은 열린우리당의 경우는 22.2%, 한나라당의 경우는 3.8%, 민주당의 경우는 5.4%에 그쳤으며, 중앙당공천심사위원회의 단독후보 공천이 대부분 50%를 상 회하였다는 분석도 있다(김정수, 2006: 21-22). 004년 실시됐던 총선과정에 대한 <표 Ⅲ-1>정당별 경선여부 <표 Ⅲ-2>후보공천형태 설문 조사, <표 Ⅲ-3>한국정당발전을 위한 바람직한 공천제도 등에 대한 조사결과를 보면 아래와 같다. <표 Ⅲ-1> 경선 비경선 실시 여부 단위: 명(%) 비경선 경선 총계 열린우리당 160(65.8) 83(34.2) 243(100) 한나라당 184(86.8) 28(13.2) 212(100) 새천년민주당 109(71.7) 43(28.3) 152(100) <표Ⅲ-2> 후보 공천 형태 설문조사 자료 공천 형태 열린 우리당 한나라당 민주당 합계 1 모든 공천심사자가 참여하는 순수 경선 24(22.2%) 3(3.8%) 2(5.4%) 29(13.0%) 2 중앙당공천심사위원회 심사후 소수경선 21(19.4%) 7(9.0%) 3(8.1%) 31(13.9%) 3 중앙당 공천심사위원회 심사후 비경선 단독후보 공천 48(44.4%) 58(74.4%) 7(18.9%) 113(50.7%) 4 지구당 조정을 통한 중앙당 기획공천 4(3.7%) 2(2.6%) 2(5.4%) 8(3.6%) 5 영입에 의한 중앙당 기획공천 6(5.6%) 3(3.8%) 2(5.4%) 11(4.9%) 6 지구당원 합의에 의한 단독후보추대 3(2.8%) 4(5.1%) 3(8.1%) 10(4.5%) 7 기타 2(1.9%) 1(1.3%) 18(48.6%) 20(9.0%) 8 합계 108(100%) 78(100%) 37(100%) 223(100%)

4.9 총선으로 본 정당공천제도의 한계와 개선방안 179 <표 Ⅲ-3> 한국 정당 발전을 위한 바람직한 공천제도 공천 형태 열린 우리당 한나라당 민주당 합계 1 모든 공천심사자가 참여하는 순수 경선 48(44.4%) 27(33.8%) 8(21.6%) 83(36.9%) 2 중앙당공천심사위원회 심사후 소수경선 43(39.8%) 40(50.0%) 12(32.4%) 95(42.2%) 3 중앙당 공천심사위원회 심사후 비경선 단독후보 공천 3(2.8%) 6(7.5%) 1(2.7%) 10(4.4%) 4 중앙당 기획공천(영입등) 0(0.0%) 0(0%) 0(0%) 0(0%) 5 지구당원 합의에 의한 단독후보 추대 3(2.8%) 2(2.5%) 2(5.4%) 7(3.1%) 6 여론 조사 1위 후보 공천 8(7.4%) 1(1.6%) 13(35.1%) 22(9.8%) 7 기타 3(2.8%) 2(2.5%) 1(2.7%) 6(2.7%) 8 108(100%) 80(100%) 37(100%) 225(100%) *자료: 제 17대 국회의원 선거 결과 분석(전용주, 2005: 217-238, 연구에서 재인용) <표 Ⅲ-1><표 Ⅲ-2><표 Ⅲ-3>에 분석결과를 보면, 2004년에 실시된 17대 총선에서도 2002 년 지방선거의 기초자치단체장 후보공천 당시처럼 민주적 방식에 의한 상향식 경선선출방식에 의해 선출된 후보가 비경선 후보보다 본선 경쟁력이 높은 것으로 나타났다. 또한 후보공천 방 법론에 대하여는 각 정당의 후보자들 대다수가 모든 공천심사자가 참여하는 순수 경선 또는 중앙당공천심사위원회가 심사 후 소수경선 방식을 선호하는 것으로 나타났다. 이는 후보공천 과정에서 중앙당은 기본적인 적격성심사만 수행하고 나머지의 문제는 지역유권자의 몫으로 돌 려야 한다고 해석할 수 있다. 3. 2006 지방선거 구분 열린우리당 한나라당 민주노동당 공천 심사 기준 공천(선정)방식 (단체장) 당 정체성/당선 가능성 도덕성 기초 단체장 기간 당원 30% 일반 당원 20% <표 Ⅲ-4> 2006 지방선거 정당별 공천기준 국민참여경선(주민투표 혹은 여론 조사) 50% 전문성/도덕성 참신성/개혁성 미 래지향성/당 및 사회기여도/선거수 청렴성/진보성/당중심성 행능력/2007년 대선기여잠재력 광역 단체장 시 도 대의원 선거인단 투표 결과 80% / 여론 조사 20% *선거인단 구성: 시 도 대회 대의 원 20%, 대의원이 아닌 당원 30%, 일반 국민 공모 30% 기초단체장 *선거인단 구성: 책임당원 50%, 누 락된 책임당원과 일반당원 50%(젊 은 층과 여성층 참여 강화) 경선 혹은 단독 출마 /당원 총투표에 의한 선출 공천(선정)방식 (의원후보) 1) 국민참여 경선 기간 당원 30~50% 주민투표 나머지 비율 공천 심사위원회에서 결정 경선 혹은 단독 출마 /당원 총투표에 의한 선출

180 공공행정연구 제9권 제1호 2) 기간 당원 경선 -기간당원이 유권자의 1% 이상, 또는 1000명 이상, 혹은 연령별 성 별로 고른 분포 일시 공천 절차 (후보검증 절차) 공천심사위에서 전략 공천지역(전 후보검증위원회의의 검증과 체의 30%) 먼저 선정한 후, 경선 공천 심사위원회에서 세부기준 논 당원투표를 거쳐서 중앙위원 지역의 공천후보수와 3인 이내의 의 중 회의 인준으로 확정 경선 후보를 선정하여 경선 기타 공천심사위공개 정도 지역구 경선후보 여성이 4위시 3 위로 인정/경선시 여성후보 20% 지역구 후보 30% 여성 할당 지역구 30% 이상 여성 공천/청년 가선점 부여/전략공천자 30% 여성 을 기본방향으로 지역구 장애인에 대한 배려 할당, 경선지역 후보 2인 이상시 20% 여성 강제 할당 여성 포함 중앙당공천심사위원명단비공개, 시 중앙당 및 시도당공천심사위원명단 도당공천심사위원도 30%정도 비 주요약력 모두 공개함 공개함 <표 Ⅲ-5> 2006 지방선거 정당별 경선 현황 정당 선거 열린우리당 한나라당 민주당 5.31지방선거 광역 3(19%) 8(53%) 0(0%) 기초 55(30%) (여론조사 1) 47(25%) (여론조사 19) 27(31%) (여론조사 9) * 자료: 2006지방선거시민연대, 2006. 5.31 지방선거 공천평가 보고서. 기초의원까지 정당공천제를 도입한 정당들은 2006지방선거시 정당별 공천심사기준, 공천방식 (의원, 단체장), 후보검증절차, 공천심사위원공개정도에 대한 기준을 <표 Ⅲ-4><표 Ⅲ-5> 와 같이 제시한 것으로 나타났다. 이는 2004년 제 17대 국회의원총선이 실시 된지 2년이 지난 2006년의 5. 31전국동시지방 선거에서의 공청과정도 사정은 크게 다르지 않다(2006지방선거시민연대, 2006: 3). 먼저 광역자치단체장의 경우 민주노동당을 제외한다면 경선비율은 전체적으로 22%로 11개 지역 에서만 실질적 공천이 이루어지는데 그쳤다. 열린우리당은 3개 지역에서만 경선을 실시 하였고, 한나라당은 15개 지역구 중에서 8개 지역에서 경선을 실시하여 53% 가장 높은 경선율 을 보였다. 민주당은 후보자를 내는 선거구를 경선 없이 단수후보를 추천하거나 전략공천을 하 였으며, 국민중심당도 7개지역을 모두 무경선 공천하였다. 5.31지방선거의 경우 문제는 기초단체에서 더 심각하였다. 특히 분권형 공천 이라는 명목 하에 진행된 기초단체의 공천과정은 오히려 중앙당에 줄세우기라는 부정적 인식을 국민에 심어 준 결과를 가져왔다. 열린우리당은 184개 공천대상선거구에서 55개(30%) 선거구에서만 경선을 실시하였고, 한나

4.9 총선으로 본 정당공천제도의 한계와 개선방안 181 라당은 187개 공천대상선거구에서 47개(25%) 선거구에서만 경선을 실시하여 후보자를 선출하 였다. 이밖에 민주당은 31%, 국민중심당이 41%의 경선 비율은 보였다. 그러나 경선의 경우라도 실질적인 경선보다는 순수 여론조사만으로 경선을 진행한 지역도 적지 않아 실질적인 경선을 통 한 공직후보 선출은 전체의 21%에 불과한 것으로 나타났다(김정수, 2006, 21-22). 한편, 5. 31지방선거의 경우 중앙당에 집중되었던 공천권이 상당정도로 지역으로 분산되었 다는 긍정적 평가도 없지 않다. 다만 시도당 운영의 민주성과 투명성이 보장되지 않은 상황에 서의 분권형 공천은 시행착오 그 자체였다. 실제로 적지 않은 지역에서 지구당위원장(국회의원 등)들이 충성경쟁의 서열화에 따라 공천을 하여 이에 대한 불만을 제기하기도 한바 있다. 상황 이 이러다보니 공천기준이 자의적이 모호하여 공천평가기준 자체에 대한 신뢰부족은 심사의 공 정성에 대한 문제제기로 이어졌다. 실제로 5.31선거 공천과 관련하여 몇몇 정당은 공천헌금, 불법담합, 여론조사 조작 등과 관련된 각종 고소와 고발, 의혹이 끊이지 않고 제기된바 있다 (김정수, 2006, PP. 21-22). 형식적인 측면에서의 후보경선방식인 공천제도의 도입은 지방자치시대에 새로운 중앙정치권 에 줄대기라는 오명을 낳고 말았으며, 기초의원까지 정당공천제도의 도입은 미성숙된 우리나라 정치환경에 부작용으로 표출되어 이에 대한 보완이 시급하다는 과제를 던져준바 있다. 4. 4.9총선 각 당의 공천과정과 한계 2) 1) 통합민주당 가. 공천심사위원회구성 통합민주당이 4.9총선에 출마할 당내 공천후보를 선출하기 위해서 박재승위원장 등 12명으 로 공천심사위원회를 구성했다. 구성은 외부인사 7명 내부인사 5명으로 구성됐다. 나. 심사기준 및 방향 통합민주당의 국회의원후보 공천심사기준은 첫째, 정체성. 둘째, 기여도. 셋째, 의정활동능 력. 넷째, 도덕성. 다섯째, 당선가능성이다 언론에 보도된 통합민주당의 공천심사방향을 보면(당규1 4조은 여섯 가지로 정했다. 첫째, 인 적쇄신실현. 둘째, 현역국회의원의 기득권및 계파의 이해관계 배제. 셋째, 당의 정체성을 무시하 고 정책적 혼선을 초래한 인사에 대한 책임 규명. 넷째, 오만하고 독선적인 태도로 당의 규율을 해친 인사에 대한 문책. 다섯째, 비리 및 부정 등 구시대적인 정치행태로 국민적 지탄을 받은 인 사의 제외. 여섯째, 현역 국회의원의 경우 별도의 평가 기준을 통한 교체 여부 판단이다. 2) 이번총선의 공천관련자료를 확보하기가 매우 어려웠다. 이는 공천과정의 투명성과 공정성, 민주성확보 에 문제가 있음을 보여주는 반증이라 생각된다. 따라서 각 당의 정보를 충분히 반영치 못했음을 인정 하고, 통합민주당, 한나라당, 민주노동당의 내용을 바탕으로 일반적 상황에 기초하여 논의한다.

182 공공행정연구 제9권 제1호 다. 전략공천방향 전략추천은 첫째, 공동대표는 선거전략 상 필요하다고 판단하는 경우에는 공천심사위원장과 합의하여 최고위원회의의 심의를 거쳐 국회의원 지역구 정수의 30% 범위 내에서 전략추천 지 역과 후보를 추천한다. 둘째, 제1항의 전략지역과 후보는 공천심사위원회의 의결을 거쳐 확정 한다고 되어있다. 이것은 지역구 전략공천을 할 때 공동대표가 공천심사위원장과 합의하여 추 천한다고 하는 내용으로 정리했다. 또한 비례대표후보자의 전략추천은 첫째, 공동대표는 선거전략 상 필요하다고 판단하는 경우 에는 비례대표 후보자추천 심사위원장과 합의하여 최고위원회의 심의를 거쳐 당선 가능한 순위 의 30% 범위 내에서 비례대표 전략추천 후보자를 추천한다. 그리고 제1항의 전략후보자는 비 례후보자추천심사위원회의 의결을 거쳐 확정한다 고 되어있다. 이것은 비례대표후보자의 전략 추천을 30% 범위 내에서 할 수 있도록 하고, 이것 또한 공동대표가 심사위원장과 합의하도록 규정한 내용이다. 2) 한나라당 (1) 당헌에 명시된 공직후보의 추천 지역구 국회의원 후보자는 중앙당 공천심사위원회의 심사와 최고위원회의의 의결로 확정되 며 대표최고위원이 추천한다. 중앙당 공천심사위원회는 서류심사 및 여론조사를 거쳐 국민참여 선거인단대회를 통하여 공직자후보를 심사하되, 국민참여선거인단대회는 중앙당 공천심사위원 회의 결정에 따라 여론조사, 면접, 후보간 토론회 등으로 갈음할 수 있다. 지역구 국회의원 후 보자의 선출 및 추천에 관한 기타 필요한 사항은 당규로 정한다(한나라당 당헌 88조). 비례대표 국회의원 후보자는 중앙당 공천심사위원회에서 후보자와 그 순위를 정하여 최고위 원회의의 의결을 거쳐 대표최고위원이 추천한다. 비례대표 국회의원 후보자는 지역 직능 등의 균형적 안배 및 당내 기여도를 고려하여 선정하고, 전략지역에 30%를 우선 배정하여야 하며, 여성이 50%이상 포함되도록하되 그 순서는 성별 교차식으로 한다. 비례대표 국회의원 후보 대상자 선정 및 비례대표 국회의원 후보자 추천에 관한 기타 필요한 사항은 당규로 정한다(한 나라당 당헌 89조). 한편 당헌 92조에는 전략지역 및 인재영입지역을 선정 운영할 수 있도록 하고 있다. 국회의 원후보자의 경우 중앙당 공천심사위원회가 하고, 최고위원회의의 의결을 통해 확정한다. (2) 공천심사위원회구성 한나라당이 4.9 총선에 나설 국회의원 후보자 공천을 위해 공천심사위원회를 구성했다. 위 원장인 안강민변호사를 비롯하여 당내 국회의원 5명, 교수 4명, 노조위원장 1명 총 11명으로 구성됐다.

4.9 총선으로 본 정당공천제도의 한계와 개선방안 183 (3) 공천심사기준 공천심사위원회는 한나라당 국회의원후보 공천심사의 기준으로 다섯 가지를 제시했다. 주요 내용을 보면, 첫째: 당선가능성, 둘째: 전문성, 셋째: 도덕성, 넷째: 의정활동 영향, 다섯째, 당 기여도 등이다. (4) 공천심사방향 강재섭대표와 안강민위원장이 밝힌 한나라당 공천심사방향은 다음과 같다. 첫째, 계파를 초월한 많은 당선자를 낼 수 있는 방향 둘째, 국민 눈높이로 국민이 원하는 사람을 뽑는 공천, 셋째, 공정한 잣대로 인재를 발굴해 평가하는 공정한 공천 넷째, 국회의원이 입법도 제대로 해보고 회의장에 열심히 출석하고 국회의원으로서 평가가 좋은 분들과 또 국회의원을 하지 않았지만 사회 각층에서 열심히 일한 분들을 공천하는 실적공 천(언론보도내용발췌) 자료: 김형준, 2008. 한나라 총선후보 공천 심사의 방향과 과제, p. 21. [그림 Ⅲ-1] 한나라당의 공직후보 선출 과정 3) 민주노동당 해당지역구에서 당원에 의해 직접 선출됨으로서 특별한 심사기준이 없고, 다만 후보등록서류 에 결격사유가 없어야 한다고 명시하고 있다. 4) 한계 상기 각 당의 후보공천기준이나 공천심사방향을 보면 민주적인 절차과정을 통하여 능력 있

184 공공행정연구 제9권 제1호 는 후보가 공천될 가능성이 매우 높게 보인다. 하지만 언론과 시민사회의 분석은 별로 기대하 지 않는 분위기이다. 실제 2008년 4월 9일 총선에 대비한 각 당의 공천과정을 살펴보면 현행 공천제도에 많은 문제점과 한계를 보이고 있는 것을 확인할 수 있다. 이러한 한계와 문제점은 대부분 공천을 위 한 제도적 틀이 갖추어져 있음에도 불구하고, 정치적 압력이나 상황에 따라 이러한 제도나 규 정을 수정하거나 필요에 따라 적용여부를 번복하는 등 원칙 없는 운용으로 여러 가지 면에서 문제점이 제기되고 있다. 이번 총선의 공천과정에서 나타난 문제점과 한계를 살펴보면 아래와 같다. 첫째, 공천심사과정에 대한 구체적이고 정확한 로드맵이 제시되지 않은 문제 둘째, 계파간 안배식의 공천심사위원회 구성과 운영의 독립성 부재 셋째, 중앙당중심의 하향식 공천심사로 보스정치 부활의혹 문제. (아직도 구습인 계파안배, 기득권 챙기기 식의 공천문제) 넷째, 공천심사기준의 불명확성 다섯째, 전략공천에 대한 공정성 문제 여섯째, 부패, 추태행위, 권력남용 등 부적격 정치인을 아직도 공천하려는 문제 일곱째, 당헌당규에 명시된 공천관련조항의 자의적 해석문제 여덟째, 일부 정당의 비례대표공천과정 불투명성 및 부패 등 문제 다음 장에서는 이와 같은 공직후보선출과정에서 나타난 현실적 문제점을 바탕으로 정당공천제 도의 개선방안은 민주성과 투명성, 자율성과 대표성 확보방안으로 접근하여 대안을 찾고자 한다. Ⅳ. 정당공천제도의 개선점 및 시민사회의 역할 3) 1. 정당공천제도의 개선점 1) 민주성 확보방안 정당 내부질서의 민주화 내지 당내 민주주의란 정당 내부의 의사형성이 헌법의 기본원리로 서의 민주주의 원리에 합치되어야 한다는 것을 말한다. 이는 정당내부의 의사형성이 자유와 평 등에 의거하여 다수결 원칙에 따라 일반당원의 의사가 상향적으로 반영되어야 한다는 것을 의 미한다고 할 수 있다(정만희, 2002: 45). 즉 정당의 내부 질서에 있어 자유로운 의사형성의 3) 본 연구는 지난 4. 9총선을 계기로 다시금 문제화 되었던 공천에 대한 분석을 통하여 향후 보다 민주 성과 공정성이 확보된 공천을 위한 몇 가지 개선책과 시민사회의 역할을 제안 하였다. 개선책은 정당 자체의 공천을 위한 중요한 기준으로써 언제든지 활용될 수 있을 것이다.

4.9 총선으로 본 정당공천제도의 한계와 개선방안 185 보장과 그를 위한 평등한 기회와 참여권의 보장이 그 본질적 요소라고 할 수 있다. 따라서 정 당의 구성원인 당원은 단지 추종자로서 존재하는 것이 아니라 자발적인 정당의사를 결정하고 합의에 의한 당의의 결정이 이루어져야 한다(정만희, 1994: 74). 이러한 정당 내부질서의 민주화를 요구하는 필요성 내지 이론적 근거로는 다음과 같이 두 가지로 정의된다. 먼저 정당이 담당하는 헌법적 기능이나 정당의 헌법상의 지위에서 볼 때 정 당의 민주적 내부질서는 필수불가결한 것이고, 다음으로 정당조직 자체의 성격, 즉 정당의 과 두화 현상이 나타남에 따라 이를 방지하기 위해 민주주의 원칙에 입각한 정당의 내부질서를 강 하게 요구하는 것이다(정만희, 2002: 46). 그러나 현행 우리 정당들은 가치적 측면에서의 상향식 공천에 대해서는 옳은 방향이라고 동 의하고 있다. 또한 정당공천의 개혁이 논의될 때마다 상향식공천방식의 도입을 이야기한다. 하 지만 이러한 논의는 언제나 현실적으로 구현되지 못하며, 오히려 이번 18대 총선의 공천은 하 향적 공천의 폭이 커지는 추세를 보이고 있다. 과연 우리나라의 정치현실에서 상향적 민주적 공천은 어렵고 넘을 수 없는 것일까? 이에 대한 접근으로 가장 중요한 것은 정당구조의 변화 에서 찾아야 할 것이다. 민주주적인 정당구조를 정립하기위해서는 중앙당 중심의 정당구도의 변화가 선행되어야 한 다. 변화의 중심은 공직후보의 정당공천제도운영의 혁신이다. 지역주민의사를 적극 반영하기 위한 공천이 이루어지려면 중앙지향의 맹종형 정치인, 자신의 이익에 따라 이합 집산하는 철 새정치인 들이 판치는 정치구도에서는 불가능할 것이다. 오직, 지역에 살면서 지역의 옳고 그 름을 터득하고 지역주민의 생각이 어디에 있는지 느끼며 살아가는 지역정치인들이 당의 공직후 보로 선출되는 제도적 변화가 있어야 한다. 이에 대한 대안은 경선제도입을 근간으로 하는 상 향식공천제 정착이다. 또한 공천과정의 민주성을 확보하기 위해서는 합리적이고 독립적인 공천심사위원회가 구 성 운영돼야 한다. 특정계파나, 당권을 장악한 그룹, 그리고 당총재 등의 입김에 의한 공천심 사위구성을 방지하고, 당의 정체성과 유권자의 마음을 함께 대변할 수 있는 구성원의 다양한 참여가 필수이다. 그리고 참여위원의 공천심사관련 자율성과 독립성이 보장되어야 한다. 끝으로 당원의 정당한 권리해사가 필요하다. 권력에 휘말려 중앙정당과 정치인에 맹종하기 보다는 당헌당규제정과정과 당운영과정에 적극 참여하여 당원을 위한 정당활동이 이루어지도록 당원의 노력이 필요하다. 2) 투명성 확보방안 정당은 선거에서 많은 후보자를 당선시킴으로써 실질적으로 정권을 획득하고자 한다. 정당의 목표는 궁극적으로 통치권의 획득이며, 우선적으로는 다수세력의 확보일 것이다(곽종영 임일 도, 1993: 3). 그렇기 때문에 정당은 후보자를 선출하는 과정에서 단순히 정당의 민주화에 만 관심이 있는 것이 아니라 본선에서의 경쟁력 있는 후보를 선출하는데 관심이 집중될 밖에 없

186 공공행정연구 제9권 제1호 다. 정권획득이라는 현실적 목표가 비민주적 혹은 불법적 방법으로라도 본선경쟁력 있는 후보 자를 선출하도록 조장한다. 즉 정당의 현실적 목표달성을 위한 전략적 선택의 결과이든 정당국 가화 현상에서 필연적으로 존재하는 정당의 과두화 현상이든 그것이 정당의 민주화를 억제하는 요소임은 분명하다. 그것은 정당공천의 불법적이고 비민주적인 관행으로 나타난다. 정당공천과 정의 민주성 투명성 보장을 위해서는 정권획득이라는 현실적 목표와의 관계에서 양자를 어떻 게 조정하고 조화를 이루는가가 관건이다. 또한 정당의 과두화 경향은 정당공천과정의 필수적 인 전제인 정당의 내부조직의 민주화라는 헌법적 임무를 수행하기 위해서는 어떻게 억제할 것 인가가 중요한 과제로 등장한다(정만희, 2002: 62-63) 물론 투명성 확보를 위해서는 당내 민주성을 확보가 선행되어야 한다. 하지만 정당내부의 민 주질서가 요청됨에도 불구하고 현실에 있어서는 당의 보스나 지도부에 의한 하향식 공천 밀실 공천이 일반적인 현상이다. 이러한 하향식 공천 밀실공천을 개선하고 투명성을 확보하기 위해 서는 일인보스체계에서 벗어날 수 있는 개혁적 정치실현이 이루어져야 한다. 먼저, 소속정당의 구성원들로 구성되는 공천심사제도 운영에서 벗어나 시민사회단체나 시민 사회가 참여할 수 있도록 문호를 개방하는 것도 바람직하다. 둘째, 정당별 공천과정(일정)과 공천심사기준을 객관적이고 합리적으로 만들어 후보자와 국 민에 공개해야한다. 현재 진행되고 있는 각 당의 공천과정을 보면 민주적인 절차과정을 밟고 있는 것으로 생각하고 있으나, 공천에 신청한 예비후보자나 관심 있는 주민들의 시각은 대단히 중앙당 지향적이고 폐쇄적으로 운영하고 있다는 지적이 있다. 따라서 당원과 국민들이 체계적 으로 알아볼 수 있도록 공천과정(로드맵)과 심사기준을 홈페이지에 공개하는 것이 바람직하다. 특히 객관적이고 투명한 심사를 할 수 있도록 추상적 평가항목을 지양하고, 구체적이고 세부 적인 평가기준을 마련되어야 한다. 셋째, 공천심사위원회 활동, 특히 평가(심사)결과를 국민에 공개해야 한다. 넷째, 공천방법을 전면 경선제로 도입하는 방안도 있다. 요즘 각 당에서 전략공천이란 미명아 래 공개경선이 무너지고 특정인 공천주기에 열심이다. 상황이 이러하다보니 관련지역구 예비후보 나 지구당원들의 반발이 심하여 정당정치의 무용론 까지 제기되고 있다. 따라서 민주당이 대통령 선거과정에서 도입된 국민경선제도를 국회의원 입후자 선출과정에 적용하게 되면, 공천관련 회자 되는 밀실공천 특권공천 등의 말들은 사라지고, 공천과정의 투명성이 증대될 수 있다. 다섯째, 경선제 운영시 전적으로 선관위에 위탁관리 해야 한다. 현행 정당법 제31조의4(당 내경선사무위탁), 정치자금에 관한 법률 제18조에 공직후보경선과정에 필요한 사무를 선관위 에 위탁할 수 있다고 규정하고 있으나, 이를 강제조항으로 바꾸어 적용할 필요가 있다. 여섯째, 국민여론조사시 사회과학조사방법론의 원칙에 근거하고 표준화된 설문지를 만들어 공정하게 적용해야한다. 일곱째, 현역국회의원의 경우 국회의정활동평가내용을 공천지표로 도입해야한다. 여덟째, 비례대표의 경우 비례대표제도입의 취지에 걸맞게 관계분야의 전문성과 대표성이 확 보되게 공천평가지표를 도입해야한다. 그간 정당충성도와 정치자금모금방법으로 활용되던 비례

4.9 총선으로 본 정당공천제도의 한계와 개선방안 187 대표제 공천의 폐단을 없애야 한다. 아홉째, 여성지역구할당제 적용을 철저히 지켜야 한다. 3) 자율성과 대표성 확보방안 자율성이란 공직후보자 선정과정에서의 지역적 자율성이 얼마나 반영되었느냐는 문제를 의 미한다. 즉 중앙당과 시도당의 역할과 위상문제, 공청과정에 당원이나 지역주민의 참여정도문 제로 나누어 생각해 볼 수 있다. 이는 지역의 대표인 국회의원을 선출하는 과정에 얼마나 자율 성을 가지고 참여하느냐의 문제이다. 먼저, 현재 운용되고 있는 공천제도상으로는 시도당의 권한(역할)이란 민노당을 제외하고는 형식적 사무관리 외에 거의 없다고 보아도 좋을 듯 싶다. 따라서 추후 공천과정의 제도와 규정 을 바꾸어서라도 시도당의 역할을 부여해야 한다. 그리고 기존의 하향식 공천에서는 중앙당차원에서 일방적으로 지역의 후보자를 선발하여 내려 보내는 방식이었다. 하지만 이러한 방식으로는 지역의 대표성을 확보할 수도 지역내 주민들이 자 율적으로 선발과정에 참여할 수 있는 길도 없다. 이러한 현실적 문제를 보완하기 위해 지역내 예 비경선제도를 도입한다던지, 중앙당주도의 심사과정에 시도당이나 당원의 참여통로를 마련하여 지역 당원들이 적극적으로 자신들의 대표를 선발하는 과정에 참여할 수 있도록 해야 한다. 나아가 이러한 과정에 참여하기 원하는 지역내 주민들에게까지 기회를 제공해 준다면 더욱 대표성 확보나 자율성 확보가 강화될 것이다. 더구나 이러한 과정을 거치면서 후보검증이 강화 될 것이며, 당선의 가능성도 높아질 것이다. 2. 공천개혁을 위한 시민사회단체의 역할 이하에서는 우리나라 정치사에 직 간접적인 역할을 담당하는 시민사회단체가 행해야할 공 직후보의 정당후보공천제도의 정착을 위한 활동에 대하여 몇 가지 대안을 제시한다. 이러한 역 할은 첫째, 각 정당의 후보공천과정에서의 역할 둘째, 선거기간 중의 시민사회단체들의 역할 셋째, 선거실시이후의 시민사회역할 등으로 나누어 다음과 같이 정리할 수 있을 것이다. 1) 후보공천과정의 역할. 첫째, 공천심사과정에 대한 구체적이고 정확한 로드맵의 제시촉구 둘째, 공천심사위구성과 운영의 공정성과 투명성 확보운동(계파간 안배식의 공천심사위원회 구성과 운영의 독립성 증진 대안제시, 중앙당중심의 하향식 공천심사로 보스정치 부활의혹 문제제기, 아직도 구습인 계파안 배, 기득권 챙기기 식의 공천배제운동) 셋째, 공천심사기준의 합리적 마련 제시운동( 각 당 공 천심사기준 분석, 국회의원역할에 필요한 심사기준 마련 제시운동, 비국회의원후보자의 직업관

188 공공행정연구 제9권 제1호 련 역량평가기준마련 및 각 당에 의견제시운동) 넷째, 전략공천(비례대표공천포함)에 대한 투명 성과 공정성 확보운동 다섯째, 부패, 추태행위, 권력남용 등 부적격 정치인 낙천운동 여섯째, 당헌당규에 명시된 공천관련조항의 적용 및 구체화 운동 일곱째, 여성후보 30% 이상 공천요구 운동 여덟째, 지방 사정을 정확히 파악하는, 지방민의 눈높이에 삶을 사는 지방인 공천운동 등 후보공천과정에 시민사회단체의 역할이 요구된다. 2) 선거기간 중의 시민사회단체들의 역할 첫째, 공천과정에 정당의 민주적 절차과정, 투명성, 공정성 정도 등의 분석하여 주민에게 알 려 정당선호 투표과정에 반영케 하는 지지운동 둘째, 각 당의 당헌 또는 당규에 명시되었음에 도 계파간의 밀실타협으로 공천된 부정부패, 추태행위, 권력남용등 부적격 정치인 정보 알림운 동(낙선운동) 셋째, 후보자간 공약을 비교분석하여 유권자에 정보제공운동 넷째, 정책토론회개 최를 통한 지역의 주요정책이슈 발굴 공약화 하기운동 다섯째, 정책자문단 구성과 활동내용을 언론을 통해 유권자에 알리기 운동 여섯째, 언론보도 모니터를 통한 편향보도의 피해방지운동 일곱째, 지역주민과 함께하는 프로그램을 개발하여 주민의 의사를 정책(공약)과정에 담아가고, 나아가 투표율 증대운동 여덟째, 지방사정을 정확히 파악하는, 지방민의 눈높이에 삶을 사는 지방인 지지운동 아홉째, 정책공약분석기준 제공을 통한 유권자의 후보자선택 지원 알림운동 열 번째, 국회의원선거의 중요성을 알림운동(국회의원기능과 기능과 역할 초중고생 학습의 장 마련 4) 등의 분야에서 선거기간 중에 시민사회단체들이 해야할 역할이라 생각된다. 3) 선거후 시민사회단체의 역할 과거 모든 선거과정에서 보면 선거가 끝나면 모든 것이 종료되는 것을 미덕으로 생각해왔다. 선거과정의 불법이든, 선거공약이든 당선을 위한 전제이지 유권자와의 약속이란 점은 무시해왔 다는 것이다. 그러나 이번경우는 바람직한 선거문화정착을 위해 선거과정을 재정리하여 공약실 천여부를 감시감독하고, 불법선거에 대한 조속한 판결유도로 문제가 있는 국회의원을 퇴출시키 는 운동을 펼침으로서, 훗날 선거과정에 능력 있고 정도를 걷는 후보가 공직에 입문할 수 있는 제도를 만드는 역할도 시민사회단체의 몫이라 생각한다. 이러한 운동을 펼치기 위해서는 첫째, 선거과정 정책공약 정리 둘째, 공약이행 평가단 구성 운영 셋째, 선거과정 불, 탈법선거 확실한 사법처리 운동 넷째, 주기적 정책공약 평가후 주민 에 알리기 운동 다섯째, 추후 각종 선거시 정당 및 후보 선택 기준 제시운동 등을 들 수 있다. 4) 노르웨이의 경우 대통령 후보가 투표권이 없는 고등학교에 찾아가 정책공약발표(설명)회 갖음. 이는 고등학생이 살아갈 미래의 세계에 대한 정책을 수립하고 운영해야 하기 때문임.

4.9 총선으로 본 정당공천제도의 한계와 개선방안 189 Ⅴ. 결 론 2008년 4.9국회의원선거에서 각 당의 공천과정을 보면 심각할 정도의 문제점이 제기되었 다. 물론 대통령선거가 치러진지 얼마 안돼서 준비과정이나 국민적 관심도 덜했다는 지적도 있 다. 하지만 분명히 공천과정의 문제가 있음은 주지의 사실이다. 또한 선거과정에서도 정당간, 후보자간 정책공약이 실종되고, 노무현정부비판과, 이명박정부공약, 그리고 후보자에 대한 신 상검증문제 등에 집중됐다. 즉 민주당의 대통령선거과정에 국민경선제도입으로부터 출발한 우 리나라 정치개혁(선거개혁)이 이번 18대 국회의원선거과정에서는 찾아볼 수 없고, 오히려 중 앙집권의 구습이 살아나 정치후퇴라는 오점을 남긴 선거(공천)였다는 지적이다. 이에 본 연구는 구태정치의 원인으로 정당공천에 따른 중앙집권적이고, 하향적이며, 보스중심 의 공천에 원인이 있다는 관점에서 우리나라 정당공천제도가 지니고 있는 한계와 문제점을 파악 하고 이에 따른 개선책과 합리적 공천제도 정착을 위한 시민사회의 역할을 제시하고자 하였다. 먼저 공천과정에 민주성이 확보돼야한다. 민주성이 확보되려면 정당 내부질서의 민주화 내지 내부의 의사형성이 헌법의 기본정신에 입각한 민주주의 원리에 합치되어야 한다. 이는 정당내 부의 의사형성이 자유와 평등에 의거하여 다수결 원칙에 따라 일반당원의 의사가 상향적으로 반영되어야 함을 의미한다. 둘째로 투명성이 보장되어야 한다. 우선 당내 민주성이 확보되어야 하며, 이에 따라 당의 보 스나 지도부에 의한 하향식 공천이나 밀실공천과 같은 폐쇄적 공천을 근절하고, 모든 공천과정 을 공개하여 공천과정의 의혹을 불식시켜야 한다. 또한 경선과 같은 상향식 공천제도를 도입하 는 등 공천과정을 제도화 하는 일이 중요하다. 셋째로 자율성이 확보되어야한다. 후보자 선정과정에 지역적 자율성이 최대한 반영될 수 있 어야 한다. 즉 일방적인 중앙당 중심의 공천을 지양하고 지역주민들이 최대한 참여할 수 있는 제도가 마련되어야 한다. 끝으로 국회의원공천제도의 바람직한 정착을 위해서 시민사회의 역할이 중요하다. 정당의 후 보공천은 단순히 정당만의 문제가 아닌 국가적 선택이다. 이들 선택의 주체인 시민들이 보다 정확한 정보를 가지고 정치과정에 참여할 수 있도록 하는 역할을 시민사회단체들이 해야 할 것 이다. 선거는 단순히 몇몇 정치인을 선택하는 것이 아니라 공공이 지지하고 신뢰할 수 있는 대 안을 선택하는 것이기 때문이다.

190 공공행정연구 제9권 제1호 참고문헌 강원택 (2006), 한국 정당 공직후보 선출의 공정성과 투명성 확보방안, 한국정당공직후보 선출과 정의 공정성, 투명성 확보방안 토론회 논문집. 곽종영 임일도 (1993), 정당의 공직후보자추천에 관한 법적 연구, 사회과학연구, 순천향대학교 사회과학연구소. 김광수 (2002), 선거와 정당, 서울: 박영사. 김선택 (2000), 정당공천제도의 문제점과 개선방안, 아 태공법연구, 7. 김정수 (2006), 5.31 지방선거까지 공직후보선출과정에서 발생한 문제와 대안, 한국정당 공직후 보 선출과정의 공정성, 투명성 확보방안 토론회 논문집. 김형준 (2008), 한나라 총선후보 공천 심사의 방향과 과제, 한나라당 공직후보자 추천심사위원 회 주최 토론회 발제논문집. 남기헌 (1995), 민선자치단체장 선택을 위한 제언, 충북행정학회 춘계학술대회 발표논문집. 남기헌 (2008. 3. 27), 4.9 총선, 정책으로 승부하자, 충청리뷰. 육동일 (2007), 지방선거 정당공천제의 한계와 과제, 한국지방자치학회보, 18(1). 전광석 (2002), 공천효력정지 가처분결정, 헌법연구판례연구, 2. 정만희 (2002), 정당의 민주적 공천에의 법리, 공법학연구, 4(1). 정만희 (1994), 정당의 내부질서, 세계헌법연구, 창간호, 국제헌법학회 한국학회. 전용주 (2005), 후보공천과정의 민주화와 그 정치적 결과에 관한 연구: 제17대 국회의원 선거를 중 심으로, 한국정치학회보, 39(2). 조재현 (2006), 정당공천의 민주화와 투명성 제고방안에 대한 재조명, 한국부패학회보, 11(2). 홍득표 (2000), 정당의 공직후보 결정 모형에 관한 연구-한국정당을 중심으로, 한국정치학보, 제 34(3). 2006지방선거시민연대 (2006), 각 정당의 5.31지방선거 공천평가보고서 Ware, Alan. (1996), Political Parties and Party Systems. Oxford: Oxford University Press. Limits and Alternatives to Candidate Selection Process (CSP) of Korean Political Parties: A Reflection on the Election of April, 2008. 남기헌( 南 基 憲, Nam Ki Heon) 1983년 청주대학교 행정학과 졸업, 1985년 청주대학교 대학원 행정학 석사, 1994년 청주대학교 대학원 행정학박사 학위 취득, University of Delaware Visiting Scholar, 현재 충청대학 행정학부 교수, 사회과학연구소장, 충북지방자치학회회장, 한국지방자치학 회이사, 중앙인사위원회 자체평가위원회 위원 역임, 지방분권국민운동 충북본부 공동대표, 충북참여 연대 상임위원장, 충청리뷰 사외편집위원장, 지방자치단체 정책자문위원, 관심분야는 자치행정, 지 방의회, 지방재정, NGO 등이며, 주요 연구실적은 지방의회에서의 예산심의에 관한 실증적 연구 (1994), 민선자치단체장 선택을 위한 제언 (1995), 청주청원행정구역의 재편방향 (1998), NGO에 대한 국비지원 사업의 현황분석 (2000), 지방분권시대 주민참여예산제의 도입방향 (2005), 청주시정평가의 모델과 적용 (2007) 외 다수, 연락처 (연구실) 043-230-2152, (H/P) 010-3117-0015, (E-mail) nam52@ok.ac.kr

4.9 총선으로 본 정당공천제도의 한계와 개선방안 191 Limits and Alternatives to Candidate Selection Process (CSP) of Korean Political Parties: A Reflection on the Election of April, 2008 Nam Ki Heon The main purposes of this study are, first, to analyze problems of CSP within Korean political parties during the election of the last April, second, to provide procedural strategies for the improvement of the process and, third, to suggest a proper role of operational citizenship involved in it. For the analysis, we have specifically concentrated on variables of the candidates themselves and the various internal standards of selection in each party. It is believed that today's changing situation within which Korean political parties operate requires a more democratized CSP. Operationalizing civic groups must be seriously considered as an institutional prerequisite for this particular political process. In this sense, we expect this study may provide a basic research model for the analysts interested in CSP. [key words : Election of members for the National Assembly, Candidate selection process, 4.9 General election, NGO]