국회 원내지도부의 입법영향력 분석 193 국회 원내지도부의 입법영향력 분석: 상임위원회 지도부를 중심으로 전진영 국회입법조사처 논문요약 이 연구의 목적은 제19대 전반기 국회를 대상으로 원내지도부의 입법활동을 비교분석하고, 법안발의와 입법성공률 등 국회의원의 입법활동에 영향을 미치는 요인을 밝히는 것이다. 연구 대상은 제19대 국회 전반기에 발의된 총 8,717건의 의원안이다. 분석 결과, 지도부 중에서 국 회의장단과 당대표의 입법활동이 가장 저조한 것으로 나타났다. 이는 의장단과 당대표의 역할 이 입법활동보다는 국회와 당을 대표하는 것이기 때문으로 이해할 수 있다. 위원장과 간사로 구성되는 상임위원회 지도부는 상대적으로 활발한 입법활동을 수행하고 있는 것으로 나타났 다. 한편 원내대표의 입법활동은 주목할 만하다. 제1기 여당 원내대표의 입법성공률은 전체 국회의원 중에서 가장 높은 72%인 반면, 제2기 여당 원내대표를 포함한 나머지 원내대표는 단 1건의 법안도 가결시키지 못했기 때문이다. 국회의원의 법안발의 건수에 영향을 미치는 요인은 위원회 지도부 지위, 정당, 선수로 나타 났다. 야당 위원장은 일반의원보다 많은 법안을 발의하였고, 야당인 새정치민주연합 의원이 새누리당 의원보다 많은 법안을 발의하였으며, 선수가 높아질수록 법안발의 건수가 적었다. 국회의원의 입법성공률에 영향을 미친 요인은 위원회 지도부 지위와 정당으로 나타났다. 위원장과 간사 모두 일반의원보다 입법성공률이 높게 나타났는데, 중요한 점은 여당지도부와 야당지도부 모두 일반의원보다 입법성공률이 높았다는 점이다. 그리고 다수당인 새누리당 소 속의원의 입법성공률이 새정치민주연합 등의 야당의원보다 높게 나타났다. 이 연구의 의의는 국회에서도 다수당 지위와 원내지도부 지위가 국회의원의 입법성공가능 성을 높이는 중요한 정치적 자원임을 입증했다는 점이다. 주제어 원내지도부, 국회의장단, 원내대표단, 위원장, 간사, 법안발의, 법안가결, 입법성공, 정당, 선수
194 한국정당학회보 제13권 제2호 2014년(통권 27호) I. 서론 일명 국회선진화법 으로 불리는 국회법 개정에 따라서 제19대 국회에서 처음으 로 도입된 제도 중에서 의안자동상정제가 있다. 이 제도는 위원회에 회부된 법안 을 일정 기간이 지나면 자동으로 의사일정에 상정하는 제도이다. 이 제도를 도입 하게 된 배경은 제17대 국회와 제18대 국회에서 쟁점법안의 위원회 상정 자체를 두고 여야갈등이 심화되고, 이로 인해서 입법지연이 빈발한 것이다. 그런데 제19 대 국회에서 불량상임위, 식물상임위 로 비판받고 있는 미래창조방송통신위원회 는 의안자동상정제를 시행하지 않고 있다. 왜냐하면 위원장이 간사와 합의하여 이 제도를 시행하지 않기로 했기 때문이다. 한편 제17대 국회 이후로 법제사법위원회 위원장을 야당이 차지하면서, 쟁점법 안이 법사위에서 입법교착상태에 빠지는 경우가 많아졌다. 소관 상임위를 통과한 모든 법안은 법사위의 체계자구심사를 거쳐야 하는데, 야당위원장이 쟁점법안을 의사일정에 상정하지 않는 방법으로 입법을 지연시킨 것이다. 국회선진화법의 내 용 중에는 이를 막기 위한 제도도 포함되어 있는데, 법사위 체계자구심사 지연 법안의 본회의 부의제도 가 그것이다. 이 제도는 법사위가 이유 없이 120일 이내에 체계자구심사를 하지 않을 경우, 법안의 소관 상임위원회 위원장은 간사 간 협의나 재적위원 5분의 3 이상의 찬성으로 본회의 부의를 요구할 수 있도록 한 것이다. 이상에서 살펴본 두 제도는 국회 입법과정에서 위원장과 간사가 얼마나 중요한 역할을 담당하고 있는지를 단적으로 보여준다. 위원회 차원의 의사결정을 지배하 는 기본적인 원칙은 위원장과 간사 간의 협의 이다. 위원장은 위원회 의사일정을 비롯하여 위원발언, 입법예고 등 위원회 차원의 의사결정을 할 때 간사와 협의하 도록 되어 있다. 이 점에서 간사는 위원회 차원의 교섭단체 대표의원 이라고 할 수 있다. 그런데 위원회 지도부 외에도 국회의장단과 원내대표단 등 원내지도부의 범주 는 다양하다. 비록 원내지도부는 아니지만, 당대표가 현역의원일 경우에는 당대표 도 원내에서 상당한 영향력을 행사할 수 있다. 원내지도부 중에서도 국회의장단이 나 원내대표단은 상대적으로 상임위원회 지도부보다 높은 정치적 위상과 영향력 을 갖는다. 그러나 이들의 역할은 입법활동보다는 국회 전체와 원내정당을 대표하
국회 원내지도부의 입법영향력 분석 195 는 활동에 보다 집중될 것으로 예상된다. 국회는 원내교섭단체 의석비율에 따라서 위원장을 배분하며, 위원회마다 간사 는 교섭단체별로 1인씩 선임한다. 특히 제19대 국회의 경우 16개 상임위원장을 여야 정당이 8개씩 배분하고 있다는 점에서, 여야 정당 간에 균형적인 위원장직 배분이 이루어졌다. 위원장과 간사 모두 여당과 야당(다수당과 소수당) 소속이 있 기 때문에 위원회 지도부의 영향력이 여 야 정당별로 상이한지 검증하는 것이 가능하다. 만약 미국처럼 상임위원장을 승자독식의 원칙에 따라 다수당이 모두 차지한다면, 위원장의 영향력을 여 야 정당별로 구분해서 검증하는 것이 원천적 으로 불가능하다. 의회운영의 기본원리가 다수제인 국가보다, 협의제인 국가에서 야당의 영향력은 더 클 것으로 기대된다. 이런 맥락에서 야당위원장과 야당간사 역시 상당한 영향력을 행사할 것이라고 기대할 수 있다. 이 연구에서는 위원회 지도부의 영향력을 검증하기에 앞서서, 원내지도부를 몇 개의 범주로 구분해서 지도부 상호간에, 그리고 지도부와 일반국민 간의 입법활동 에 차이가 있는지를 살펴볼 것이다. 이 연구의 관심대상인 입법할동은 법안발의와 법안가결이다. 국회의원의 법안발의와 입법성공에 영향을 미치는 요인으로 소속 정당과, 위원회 지도부 지위, 대표유형, 선수 등의 영향력을 검증할 것이다. 이 연구는 국회의원의 입법성공에 영향을 미치는 요인을 의원 차원의 변수를 중심으로 탐색하고 있다. 그러나 특정 법안이 입법에 성공하는 요인에는 법안의 내용이나 특성과 같이 의원의 속성으로 환원할 수 없는 변수들도 있다. 원내정당 간 입장차이가 큰 쟁점법안보다는 논쟁의 여지가 없는 민생법안이 입법에 성공할 가능성이 훨씬 크다. 그러나 이런 변수는 국회의원이 분석단위인 이 모델에 포함 시킬 수 없다는 한계가 있다. 이 연구의 분석결과는 입법성공 이라는 국회의원의 일반적 목적을 달성하는 데 효과적인 요인이 무엇인지를 밝힘으로써, 국회의원 입법행태의 동기를 이해하는 단초를 제공할 수 있을 것이다.
196 한국정당학회보 제13권 제2호 2014년(통권 27호) 1. 기존 연구의 검토 II. 이론적 논의 및 연구방법 국회의원의 의정활동은 다양한 측면을 포함한다. 입법활동, 지역구 대표활동, 행정부 감독활동 등 의원의 다양한 역할 중에서도 핵심은 입법자로서의 역할이다. 법안을 발의하고, 위원회 심사에 참여하고, 본회의 표결에 참여하는 것은 가장 우선적인 의원의 권한이자 의무로 여겨진다. 따라서 입법자로서 의원이 얼마나 효과적으로 활동하는가 라는 문제는 의회연구 분야에서 많은 학문적 관심을 받아 온 고전적인 연구주제이다. 의원이 입법자로서 얼마나 효과적으로 활동하는지를 나타내는 측정지표는 크 게 세 가지로 구분할 수 있다(Cox and Terry 2008, 604). 첫 번째 지표는 의원의 법안발의 건수이다(Garand and Burke 2006; 최준영 2006). 두 번째 지표는 의원 의 타율(batting average), 즉 법안가결률이다. 이는 의원이 발의한 법안 중에서 가결된 법안의 비율로 계산된다(Moore and Thomas 1990). 세 번째 지표는 의원 의 생산성(productivity)으로 개념화되는 의원발의안의 가결 건수이다(Frantzich 1979). 기존의 연구에 따르면 의원의 입법성공률에 영향을 미치는 정치제도적인 요인 은 다수당 지위, 원내지도부 지위, 의원의 선수 등이다(Anderson et al. 2003; Cox and McCubbins 1993; Cox and Mager 1999; Cox and Terry 2008; Hibbing 1991; Frantzich 1979; Moore and Thomas 1990; 서현진 박경미 2009). 이 중에 서도 의원이 입법에 성공할지 실패할지를 가장 잘 예측해 주는 요인으로 주목받은 것은 의원의 소속정당이 원내에서 다수당을 차지하고 있는지 여부이다. 다수당 의원들은 입법과정에서 극복해야 할 장애물과 여러 비토지점을 통과하기가 소수 당 의원보다 훨씬 쉽다. 입법과정의 각 단계를 지배하는 의사결정 규칙인 다수결 주의는 과반의석을 확보한 다수당에게 유리하게 작용한다. 또한 다수당 의원은 다수당 지위를 유지하고자 하는 소속정당의 집단적 목적에 동참하는 동기부여가 더 강하다(Dodd 2001). 두 번째로 들 수 있는 제도적 요인은 원내지도부 지위이다. 지도부 지위에 있는
국회 원내지도부의 입법영향력 분석 197 의원은 자신들의 정책의제를 입법에 성공시킬 수 있는 유리한 위치를 차지하고 있다. 이들은 다른 의원들의 지지를 획득하기 유리하도록 자신들이 입법의제를 변형시킬 수 있는 정치적 자원을 확보하고 있다(Hall 1996). 의사일정 결정권이나 의제설정권 등 원내지도부에게 부여된 제도적이고 정치적인 권한은 이들이 갖는 대표적인 정치적 자원이다. 이런 자원들은 원내지도부가 발의한 법안의 입법을 추진하는 데 있어서 동료의원들의 지지를 동원하는 데 유리하게 작용한다. 원내지도부는 국회의장이나 원내대표단, 상임위원회 위원장 등으로 구성된다. 미국의 하원의장처럼 의장이 당적을 유지하면서 소속정당의 입법의제를 추진하는 데 핵심적인 역할을 한다면 의장지위는 입법성공에서 매우 중요하다. 반면 한국 국회의장처럼 의장선출과 동시에 당적을 이탈하고, 불편부당한 중립적인 중재자 로서 역할이 강조되는 경우에는 의장이 재임기간에 자신의 입법의제를 성공시키 기 위해서 의장지위를 활용할 것으로 기대하기 어렵다. 위원장 지위는 특히 상임위원회 중심의 입법과정을 채택하고 있는 의회에서 의 원의 입법을 성공시키는 데 중요한 정치적 자원으로 작용한다. 위원회 지도부는 일반의원보다 입법생산성이 더 높게 나타난다(Frantzich 1979). 그러나 이 효과를 다수당 지위여부를 통제해서 살펴보면, 다수당 내부에서만 위원장 지위가 의원의 생산성을 향상시키는 것으로 나타난다(Anderson et al. 2003). 미국처럼 소위원회 제도가 활성화되어 있는 경우에는 소위원회 위원장 지위 역시 정치적 자원을 동원 할 수 있는 위원회 지도부에 포함된다. 의원의 선수 역시 입법성공률에 영향을 미치는 중요한 정치제도적인 요인이다. 다선의원은 연공서열제(seniority system)가 중요한 의회규범으로 확립되어 있는 입법환경에서 유리한 위치를 점한다. 또한 다선의원은 법안발의에 유리한 전문성 을 축적하고 있으며, 다선에 따른 안정적인 지역구 지지로 인해서 법안발의에 많 은 자원을 투자할 수 있다(Schiller 2000). 이로 인해서 다선의원일수록 법안발의 를 많이 하고 입법성공률도 높다. 그런데 선수의 영향력 역시 의원의 소속정당이 다수당인지 여부에 따라서 달라지는데, 입법성공률이 가장 높은 의원은 다수당 소속의 다선의원인 것으로 나타났다(Frantzich 1979). 한국 국회의원의 입법활동에 대한 연구는 어떤 의원이 더 많은 법안을 발의하 는가 와 어떤 의원이 발의한 법안이 가결되는가 에 집중되어 왔다. 기존의 연구에
198 한국정당학회보 제13권 제2호 2014년(통권 27호) 따르면 여당의원보다 야당의원이 더 많은 법안을 발의하고, 특히 야당의원 중에서 는 비례대표 의원의 법안발의가 더 활발하다. 그리고 국회의원의 선수가 높아질수 록 법안발의 건수가 적어진다(김장수 2006; 최준영 2006). 의원 선수의 효과는 서구의 연구결과(Hibbing 1991; Schiller 2000)와 상반된다. 의원발의안의 가결요인에 대한 연구는 서현진 박경미(2009)의 연구가 대표적 이다. 이 연구에 따르면 의원안의 가결에 영향을 미친 요인은 정당, 지역구, 상임 위원회 요인으로 나타났다. 즉, 여당소속 의원과 지역구 의원이 발의한 법안이 더 많이 가결되었고, 법안의 소관위원회가 의원이 속한 상임위원회일 경우에 가결 확률이 더 높은 것으로 나타났다. 그런데 기존의 연구 중에서 국회의장단이나 원내대표단, 상임위원회 지도부 등 원내지도부의 입법활동을 비교분석한 연구는 찾기 힘들다. 원내지도부와 각 당 지도부의 구성상 특징을 분석한 연구는 있지만(임성호 1996), 원내지도부의 입법 활동에 초점을 맞춘 연구는 없었다. 그 배경으로 생각해 볼 수 있는 것은 원내지 도부의 역할에 대한 인식이다. 특히 국회의장단이나 원내대표단은 개별 입법자로 서의 역할보다 전체로서 국회와 원내정당을 대표하는 역할을 수행할 것으로 기대 된다. 다른 한편으로 국회운영에서 원내지도부의 영향력은 당연히 강력하기 때문 에 굳이 입법활동을 통해서 그 영향력을 입증할 필요가 없었을 수도 있다. 한편 상임위원회 지도부의 입법활동에 대한 학문적 관심이 낮았던 이유는, 의 사일정의 결정이나 쟁점법안의 처리 등 국회의 중요한 의사결정이 원내교섭단체 대표 간 협의를 통해서 이루어지기 때문에 위원회지도부의 영향력이 제한적이었 다는 점을 들 수 있다. 위원회의 소관법안이 쟁점법안일 경우에는 위원회 차원이 아닌 원내정당 차원의 협상이 위원회 차원의 의사결정을 압도해 온 것이다. 그럼 에도 불구하고 위원회 중심의 입법과정과, 위원회 차원의 중요한 결정사항이 위원 장과 간사 간 협의를 통해서 이루어진다는 점은 위원회 지도부의 영향력을 입증할 필요성을 제기한다. 2. 연구방법 한국 국회는 다른 나라와 달리 4년의 임기 중반에 원 구성을 다시 한다. 즉
국회 원내지도부의 입법영향력 분석 199 국회의장단과 상임위원장 등 원내지도부를 다시 선출하고, 상임위원회 위원도 개 선( 改 選 )하여 회의체로서의 조직을 재구성한다. 따라서 전반기에 선출된 국회의 장단과 상임위원장의 임기는 국회의 전반기 임기가 끝나면서 함께 종료된다. 원내 대표단의 경우에는 정당에 따라 차이가 있지만, 일반적인 임기는 1년이다. 제19대 국회 전반기 임기는 2012년 5월 30일부터 2014년 5월 29일까지인데, 이 연구는 2012년 5월 30일부터 2014년 4월 15일까지 국회에 제출된 총 8,717건의 의안발의 안을 분석대상으로 한다. 국회에 제출된 법안을 크게 의원안과 정부안으로 구분할 경우, 위원회 대안( 代 案 )을 의원안에 포함시키는 것이 일반적이다. 그러나 이 연구에서는 위원회 대안 을 의원안에 포함시키지 않았다. 그 이유는 위원회 대안의 경우 위원장 명의로 발의되지만, 위원장이 개별적인 의원으로서 발의하는 법안과는 전혀 다른 성격과 의미를 갖기 때문이다. 즉, 위원회 대안은 위원회의 법안심사 단계에서 정부안이 나 의원안을 통합심사한 결과 제안되는 법안으로서, 본회의 가결률이 99%를 넘는 다. 따라서 이를 위원장 명의의 의원안에 포함시킬 경우 연구결과를 왜곡할 수 있는 위험이 있다. 이 연구의 분석대상이 되는 국회의원은 총 307인이다. 제19대 총선에서 국회의 원 정수는 300인이었다. 그러나 국회 임기 개시 이후 선거법 위반 등으로 공석이 된 의석의 경우 지역구 의석의 경우 재보궐 선거를 통해서, 그리고 비례대표 의석 의 정당명부 순위에 의해서 의석승계를 통해서 국회의원직이 충원되었다. 따라서 연구대상 의원은 의원정수보다 많은 307인이다. 국회 의안정보시스템 1) 을 통해서 연구대상 기간 동안 307인의 국회의원이 대표 발의한 법안의 수와 이 중에서 가결된 법안의 수를 파악했다. 법안가결률은 개별 국회의원이 대표발의한 법안 중에서 가결된 법안의 비율을 계산하였다. 국회의원 의 법안발의 건수와 법안가결률의 차이를 설명하기 위한 독립변수는 국회의원의 소속정당, 대표유형, 선수, 여야 위원회 지도부 지위, 성별 등을 포함한다. 이 변수 들은 국회수첩(국회사무처 2012)과 국회경과보고서를 통해서 파악하였다. 제19대 총선에서 원내진입에 성공한 정당은 총 4개였다. 총선결과 새누리당 1) 국회 의안정보시스템(http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/main.jsp) 참조.
200 한국정당학회보 제13권 제2호 2014년(통권 27호) (152석), 민주통합당(127석), 통합진보당(13석), 자유선진당(5석)이 원내의석을 확보하였다. 그러나 자유선진당은 2012년 10월에 새누리당과 합당하였고, 민주통 합당은 2014년 3월 새정치연합 창당준비위원회(이른바 안철수신당) 와 결합 제3 지대 신당으로 새정치민주연합 을 창당했다. 그리고 2012년 10월에 통합진보당에 서 진보정의당이 분당되었고, 진보정의당은 2013년 7월에 당명을 정의당으로 바 꿨다. 이 연구에서는 제19대 국회 전반기 임기말을 기준으로 삼아서 정당변수를 새누리당과 제1야당인 새정치민주연합, 그리고 기타의 2) 세 범주로 구분하였다. 새누리당과 새정치민주연합의 의석을 합치면 전체 의석의 92%를 차지하며, 두 정당만이 원내교섭단체를 구성하고 있기 때문이다. 그리고 위원회 지도부는 위원장과 간사 지위를 통해서 파악하되, 여야 정당 효 과를 분석하기 위해서 여당위원장과 야당위원장, 여당간사, 야당간사의 네 범주로 구분하였다. 위원회 간사는 상임위원회와 예산결산특별위원회 모두 여야 정당별 로 1인씩 두고 있지만, 윤리특별위원회는 별도로 간사를 두고 있지 않다. 제19대 국회 전반기 임기 중에 대선이 치러졌고, 박근혜 대통령의 취임으로 정부부처 개 편이 이루어짐에 따라서 상임위원회도 재조직되었다. 그러나 16개의 상임위원회 수는 그대로 유지되었고, 상임위원장 및 간사에도 큰 변화가 없었다. 연구주제의 검증을 위한 통계분석은 SPSS 통계프로그램을 이용하였다. 종속변 수인 국회의원의 법안발의건수와 법안가결률이 연속변수이므로, 최소제곱법에 의 한 회귀분석을 수행하였다. III. 국회 원내지도부의 정치적 특성 분석 1. 원내지도부의 정치적 특징 국회 원내지도부는 국회의장과 부의장으로 구성되는 국회의장단, 원내대표와 부대표, 상임위원장, 대변인, 정책위원회 의장 등 다양하게 구성된다. 원내지도부 2) 제19대 국회 전반기 종료 시점에 기타는 통합진보당 7석, 정의당 6석, 무소속 2석이다.
국회 원내지도부의 입법영향력 분석 201 지위를 어디까지 포함시킬지에 대한 명확한 기준은 없다. 이 연구에서는 원내지도 부를 국회의장단, 당대표, 원내대표 상임위원회 위원장과 간사의 다섯 범주로 파 악한다. 한국의 국회의장은 당선과 동시에 당적을 이탈하여 불편부당한 방식으로 국회를 운영해야 한다. 다수당의 입법의제를 강력하게 추진하는 당파적인 의장의 역할을 맡고 있지 않다는 점에서 국회의장은 다수당 지도부라기보다는 국회지도 부로 보아야 할 것이다. 국회부의장은 의장과 달리 당적이탈이 의무화되어 있지는 않지만, 소속정당을 대표하는 지도부로서의 역할보다는 국회의장의 직무대행자로 서의 역할이 더 강조된다. 당 대표는 정당조직의 서열 1위를 차지하는 최고위직이다. 그러나 당 대표가 반드시 국회의원일 필요는 없기 때문에 원내지도부로 분류하기보다는 정당지도부 로 보아야 할 것이다. 다만, 제19대 국회 전반기의 경우 새누리당과 새정연의 당 대표를 모두 국회의원이 맡았기 때문에, 여기에서는 당 대표도 국회지도부에 포함 시켜서 논의하기로 한다. 국회 입법과정에서 가장 중요한 정당지도부는 원내대표라고 할 수 있다. 원내 대표는 당대표에 이어 당 서열 2위로 꼽히지만, 원내에서의 권한과 책임은 당 대 표보다 약하다고 보기 어렵다. 원내대표는 원내정당의 최고의사결정기구인 의원 총회의 의장을 맡아서 의원총회를 소집하고, 쟁점법안에 대한 당론결정 등에서 주도적인 역할을 한다. 또한 국회운영의 가장 기본적인 단위인 교섭단체 대표의원 을 맡아서, 국회의장과 함께 교섭단체 대표회의에 참여한다. 특히 다수당 입장에 서는 국회의장의 당파적인 역할이 제도적으로 제약되기 때문에 원내대표의 역할 은 더욱 중요하다. 한편 상임위원회 지도부로는 위원장과 간사를 들 수 있다. 국회 전체에 대해서 대표권 의사정리권 질서유지권 사무감독권을 행사하는 것이 국회의장이라면, 위원회 차원에서 이 권한들을 행사하는 주체는 위원장이다. 그리고 국회의장이 교섭단체 대표의원과 협의를 통해서 국회를 운영하듯이, 위원장은 교섭단체별 간 사와 협의하여 위원회를 운영한다. 위원회 차원에서의 의사결정은 대부분이 위원 장이 간사와 협의하여 이루어진다는 점에서 위원장과 간사의 영향력은 상당하다. 이상에서 살펴본 다섯 범주의 국회지도부, 즉 의장단, 당대표, 원내대표, 위원 장, 간사의 정치적 특성이 <표 1>에 나타나 있다. 첫 번째 범주인 국회의장단을
202 한국정당학회보 제13권 제2호 2014년(통권 27호) <표 1> 제19대 국회 지도부와 일반의원의 집단적 특성 비교 정당 선수 대표 유형 성별 구분 의장단 당대표 원내대표 위원장 간사 일반의원 총계 N 3 3 5 17 35 244 307 새누리당 2 1 2 9 18 129 161 새정치민주연합 1 2 3 8 17 100 131 기타 0 0 0 0 0 15 15 평균 4.7 5.0 3.2 3.0 2.0 1.8 1.9 표준편차 1.2 1.0 0.4 0.4 0.3 1.2 1.2 지역구 3 3 5 17 35 187 250 비례 0 0 0 0 0 57 57 남자 3 3 5 15 31 202 259 여자 0 0 0 2 4 42 48 살펴보자. 국회의장단은 1인의 국회의장과 2인의 국회부의장 등 3인으로 구성된 다. 다수당인 새누리당에서 국회의장을 맡고, 2인의 국회부의장은 다수당인 새누 리당과, 제1소수당인 새정치민주연합이 각각 1인씩 선출하였다. 국회의장의 선수 가 6선이고 국회부의장이 모두 4선이어서 평균 선수는 4.7선이다. 국회의장단 모 두 지역구 대표이며, 남성의원이다. 두 번째 범주인 당 대표는 새누리당의 경우 전반기 내내 1인이 맡았지만, 새정 치민주연합은 전반기 임기 동안 한 차례 바뀌어 2인이 당대표를 맡았다. 통합진보 당이나 정의당도 당대표와 원내대표를 선출하지만, 앞서 논의한 바와 같이 이 분 석에서는 제외하기로 한다. 당대표의 선수를 보면 새누리당 대표가 5선, 새정치민 주연합 당대표가 각각 4선과 6선이어서 평균 선수가 5선으로, 국회의장단의 평균 선수보다도 높다. 국회의장단과 마찬가지로 전원 지역구 대표이며, 남성의원이다. 세 번째 범주는 원내대표이다. 원내대표의 임기는 통상 1년이므로, 전반기에 각 정당별로 2인씩 선임되어야 하지만, 새정치민주연합의 경우 대선 패배 이후 1기 원내대표의 임기가 끝나기 전에 사임해서 총 3인의 의원이 원내대표를 맡았 다. 따라서 제19대 국회 전반기에 새누리당과 새정치민주연합에서 원내대표를 맡 은 의원은 총 5인이다. 원내대표의 평균 선수는 3.2선으로, 당대표나 국회의장단
국회 원내지도부의 입법영향력 분석 203 보다는 평균선수가 낮다. 원내대표 의원 역시 전원이 지역구 대표이며 남성이다. 네 번째 범주는 16개의 상임위원회 위원장과 2개의 상설특별위원회 위원장이 다. 상임위원장은 교섭단체 의석비율에 따라서 배분하는 것이 일반적이다. 제19 대 국회 전반기의 경우 교섭단체를 구성한 새누리당과 새정치민주연합이 16개의 상임위원장을 8개씩 배분하는 한편, 상설특위인 예결특위와 윤리특위 위원장은 새누리당이 차지하였다. 국회운영위원회는 다수당 원내대표가 당연직 위원장이 된다. 그러므로 위원장직의 정당별 분포를 보면 새누리당이 9개, 새정치민주연합 이 8개를 차지하였다. 위원장의 평균 선수는 3선이며, 모두가 지역구 대표 출신이 다. 여성의원이 위원장을 맡고 있는 위원회는 법제사법위원회와 여성위원회 2개 가 있다. 3) 원내지도부의 마지막 범주는 위원회 간사이다. 위원회 간사는 각 상임위원회마 다 각 교섭단체별로 1인씩 두도록 되어 있다. 제19대 국회에서 교섭단체를 구성한 정당은 새누리당과 새정연밖에 없다. 따라서 상임위원회마다 새누리당과 새정연 간사가 1인씩 2인이 있는데, 국회운영위원회의 경우 소수당 원내대표가 당연직 간사를 맡고 있다. 그리고 예결특위는 별도로 간사를 선임하지 않는 반면, 윤리특 위는 교섭단체별로 간사를 선임한다. 그러므로 새누리당 18인, 새정치민주연합 17인 등 위원회 간사는 35인이다. 위원회 간사의 평균선수는 재선으로, 일반의원 의 평균선수인 1.8선과 큰 차이가 없다. 위원회 간사 중에서 4인이 여성인데, 2인 은 여성가족위원회 간사이고, 정무위원회와 기획재정위원회의 야당 측 간사가 모 두 여성이다. 이상에서 살펴본 국회 원내지도부의 가장 두드러진 특징은 비례대표 의원이 1 인도 없다는 점이다. 물론 비례대표 의석이 전체 의석의 18%(54석)밖에 되지 않 지만, 지도부에 비례대표 의원이 없는 것은 의석규모 때문이라기보다는 정치제도 적인 이유 때문으로 해석할 수 있다. 비례대표 의원은 차기 선거에서 또다시 비례 대표로 후보자 공천을 받기는 어렵다. 비례대표 의원을 비례대표 후보자로 재공천 하는 것이 법으로 금지되어 있는 것은 아니지만, 각 정당들은 당헌 당규를 통해 3) 제19대 전반기 법제사법위원회 위원장은 새정치민주연합의 박영선 의원이, 여성가족위원회 위원장은 새정치민주연합의 김상희 의원이 맡았다.
204 한국정당학회보 제13권 제2호 2014년(통권 27호) 서 비례대표 후보자 공천을 정치신인으로 하도록 규정하고 있다. 4) 이처럼 비례대 표 의원은 제도적으로 다선 축적이 어려운 기회구조에 놓여 있기 때문에, 다선의 원이 선출되는 원내지도부 지위를 지역구 의원이 모두 차지하고 있는 것이다. 또 다른 특징은 원내지도부에서 여성의원의 낮은 대표성이다. 제19대 총선에서 여성은 47인이 당선되어, 전체 의석에서 15.7%를 차지하였다. 그러나 63인의 지 도부 중에서 여성의원은 9.5%인 6인에 불과하다는 점은 원내지도부 지위에서 여 성이 과소대표되고 있음을 보여준다. 6인 중에서 3인은 여성가족위원회 위원장과 간사이다. 지도부 6인 중에서 다수당인 새누리당 소속의원은 1인도 없고, 전원이 새정치민주연합 소속의원이라는 점도 주목할 만하다. 2. 원내지도부의 입법활동 분석 국회의장은 대내외적으로 국회를 대표하고, 당대표는 대내외적으로 정당을 대 표한다. 국회의장과 당 대표는 일반의원들 사이에서 권위와 신망을 얻는 지도부 지위이며, 통상 다선의원이 맡는 자리임은 틀림없다. 그러나 국회의장과 당대표의 권한과 역할은 입법활동의 범주를 초월한다. 특히 국회의장처럼 선출과 동시에 당적을 이탈해야 하는 경우에는 불편부당한 중립적 회의주재자로서의 역할이 강 조된다. 그럼에도 불구하고 국회의장과 당대표를 일반의원과 동일한 범주로 볼 수는 없기 때문에 국회지도부의 입법활동을 분석하는 데 있어서 별도의 범주로 구분하였다. <표 2>에는 국회 지도부의 유형별로 제19대 전반기 입법활동 성과가 나타나 있다. 이 표에서 가장 주목할 만한 사항은 의장단과 당 대표단이 대표발의한 법안 중에서 가결된 법안이 한 건도 없다는 점이다. 뿐만 아니라 법안의 평균발의 건수 도 의장단의 경우 10건, 당 대표의 경우 4.3건에 불과해서, 전체 국회의원의 평균 발의건수 28.4건과 비교할 때 현저하게 적게 발의했음을 알 수 있다. 이는 당내 리더십 지위에 있을수록 법안을 적게 발의한다는 기존의 연구로 일치하는 분석결 4) 새누리당의 경우 당규 제31조제2항은 비례대표 국회의원후보자는 원칙적으로 전원 정치신 인으로 추천한다 고 규정하고 있다. 새정치민주연합의 경우 당헌 제102조 제1항에서 비례 대표 후보자의 추천에서 정치신인 추천의 원칙을 규정하고 있다.
국회 원내지도부의 입법영향력 분석 205 <표 2> 제19대 국회 원내지도부와 일반의원의 입법활동 실적 지도부 발의건수 가결건수 가결률 의장단 (3) 당대표 (3) 원내대표 (5) 위원장 (17) 간사 (35) 일반의원 (244) 전체 (307) 평균 10.0 0.0 0.0% 표준편차 7.5 0.0 0.0% 평균 4.3 0.0 0.0% 표준편차 1.5 0.0 0.0% 평균 29.4 7.2 14.4% 표준편차 20.5 16.1 32.2% 평균 46.9 4.1 8.6% 표준편차 37.8 6.0 13.5% 평균 27.6 2.3 8.3% 표준편차 14.7 3.0 9.2% 평균 27.7 1.1 4.6% 표준편차 23.9 1.9 6.8% 평균 28.4 1.5 5.3% 표준편차 24.2 3.2 8.6% 과이다(최준영 2006). 원내대표는 평균 29.4건의 법안을 발의했고, 이 중에서 7.2건이 가결되어서 원 내대표의 평균가결률은 14.4%이다. 이는 다섯 범주의 국회지도부 중에서 가장 높은 평균가결률이다. 그런데 원내대표 5인의 입법활동을 구체적으로 살펴보면, 원내대표 직위 자체가 높은 입법성공률을 담보한다고 보기 어려움을 알 수 있다. 왜냐하면 <표 3>를 통해 알 수 있듯이, 이한구 대표를 제외한 양당 4인의 원내대 표 의원은 자신이 대표발의한 법안 중에서 한 건도 입법에 성공하지 못했기 때문 이다. 즉, 14.4%라는 평균가결률은 이한구 대표의 가결률 72%를 원내대표 수로 나눈 것이므로, 이 평균가결률에 의미를 부여하기는 어렵다. 그렇다면 이한구 대표가 발의한 법안의 가결률이 전체 국회의원의 평균 법안가 결률(5.3%)의 13배를 넘을 정도로 높게 나타난 요인은 무엇일가? 우선 생각할 수 있는 것이 다수당 효과이다. 다수결주의를 채택하고 있는 국회의 의사결정구조는 과반의석을 차지하고 있는 다수당에게 유리한 입법환경을 제공한다. 특히 미국
206 한국정당학회보 제13권 제2호 2014년(통권 27호) <표 3> 제19대 교섭단체 원내대표의 입법활동 현황 정당 새누리당 새정치민주연합 원내대표 의원 대표발의 법안 건수 가결건수 가결률 이한구 50 36 72% 최경환 5 0 0% 박지원 10 0 0% 박기춘 38 0 0% 전병헌 44 0 0% 하원의 경우처럼 의사일정의 작성이나 입법의제의 선정 등에서 다수당이 절대적 으로 유리한 제도적 지위를 차지할 경우에는 다수당의 입법의제가 성공할 가능성 이 훨씬 크다는 점이 경험적으로 입증되어 왔다(Anderson et al. 2003; Cox and McCubbins 1993). 이한구 대표의 높은 법안가결률은 다수당 효과와 함께 제1기 원내대표직 효과 로 설명할 수 있다. 즉, 제19대 국회의 첫 다수당 원내대표로서 새누리당이 총선 에서 내세웠던 정책의제를 대표발의하고 입법추진한 결과가 높은 가결률로 나타 난 것이다. 5) 이는 이한구 대표가 발의한 법안 중 가결된 법안의 공동발의 의원 수를 통해서 확인할 수 있다. 가결된 법안 36건 중에서 35건의 법안은 새누리당 소속의원 150인 이상이 공동발의한 법안이었다. 본인 포함 10인 이상의 찬성(또 는 공동발의)만 있으면 의원안을 발의할 수 있는데, 100인 이상의 의원이 공동발 의하는 것은 매우 예외적인 경우로, 대부분 정당차원에서 추진하는 입법의제인 경우가 많다. 6) 그런데 새누리당 제2기 원내대표인 최경환 의원 역시 다수당 원내대표임에도 불구하고 대표발의 법안 수가 5건 밖에 되지 않고, 이 중 한 건도 가결되지 않았 5) 일반적으로 총선에서 과반의석을 차지한 다수당은 개원 초기에 자신들의 정책의제를 강하 게 추진한다. 제17대 국회 개원 직후 열린우리당이 추진한 일명 4대 개혁입법 과, 제18대 국회 초기에 한나라당이 추진한 4대강 사업 이 대표적이다. 6) 제18대 국회에 제출된 11,191건의 의원발의안의 경우 공동발의한 의원 수는 평균 19.9인이 었다.
국회 원내지도부의 입법영향력 분석 207 다. 이 점은 다수당 원내대표의 입법영향력을 보다 많은 사례를 통해서 향후에 검증될 필요가 있음을 의미한다. <표 2>에서 가장 주목할 만한 입법활동 성과를 보이는 원내지도부 범주는 위원 장이다. 위원장은 지도부 중에서 가장 많은 평균 46.9건의 법안을 발의하였고, 평균 4.1건의 법안을 가결시킴으로써, 평균 8.6%의 법안가결률을 보였다. 이는 전체법안의 평균가결률 5.3%보다 3.3%나 높은 것이다. 그리고 위원회 간사의 평 균 법안발의 건수는 27.6건으로 일반의원과 거의 차이가 없지만, 법안가결률은 일반의원의 4.6%, 그리고 전체 의원의 5.3%보다 훨씬 높은 8.3%로 나타난다. 일 반의원은 평균 27.7건의 법안을 발의했지만, 평균 가결 건수는 1.1건에 불과하다. 이상의 분석결과를 종합하건대, 원내지도부 중에서도 위원회 지도부가 제기한 정책의제가 입법에 성공할 가능성이 상당히 높을 것으로 예측할 수 있다. 국회의 장단이나 원내대표단에 비해서 상대적으로 지도부로서의 위상은 낮지만, 의장단 이나 원내대표단의 경우 입법활동보다는 국회나 원내정당을 대표하는 보다 큰 역 할이 기대된다. 따라서 법안발의나 가결률과 같은 입법활동에 초점을 맞출 경우에 는 위원회 지도부의 역할에 주목할 필요가 있다. 다음 절에서는 국회의원의 법안 발의와 법안가결률에서 위원회 지도부의 영향력을 살펴보기로 한다. 특히 여당 (다수당)과 야당을 구분하여 지도부의 영향력을 검증함으로써, 단점정부 상황에서 다수당 효과를 살펴볼 것이다. IV. 국회의원 법안발의와 입법성공률 결정요인: 위원회 지도부의 영향력 분석 국회의원의 입법활동의 출발은 법안발의이다. 국회의원은 법안발의를 통해서 지역구 유권자를 대표하고 정책의제를 정식으로 제기한다. 연구대상 국회의원 307인 중에서 단 1건도 법안발의를 하지 않은 의원은 개원 후 얼마 되지 않아 사퇴한 2인 7) 밖에 없으며, 305인의 국회의원이 1건 이상의 법안을 발의하였다. 그 7) 비례대표 부정선거 논란이 제기되면서 2012년 7월에 의원직을 사퇴한 통합진보당 윤금순
208 한국정당학회보 제13권 제2호 2014년(통권 27호) 만큼 법안발의는 국회의원의 입법활동을 대표한다. 반면, 발의된 법안을 가결시키 는 것은 상대적으로 훨씬 어렵다. 제19대 국회 임기의 절반이 지날 때까지 자신이 대표발의한 법안을 단 한 건도 통과시키지 못한 국회의원이 140인에 이를 정도로, 의원안이 가결되기는 쉽지 않다. 무수히 많은 의원안 중에서 다수 국회의원의 관 심과 지지를 받을 수 있는 법안은 매우 제한적이다. 또한 여야가 대립하는 쟁점법 안일 경우에는 국회를 통과하기가 더욱더 어렵다. 이 절에서는 국회의원의 법안발의 건수와 가결률에 영향을 미치는 요인이 무엇 인지, 특히 위원회 지도부 지위의 영향력을 중점적으로 살펴보기로 한다. 앞 절의 분석결과 원내지도부 중에서도 위원회지도부는 일반의원에 비해서 두드러진 입법 활동 성과를 내는 것으로 나타났다. 그런데 다수당 요인이나 다선요인 등을 통제 해도 여전히 위원회 지도부 변수가 유의미한지는 검증할 필요가 있다. 특히 국회 의 위원장은 다수당이 독식하지 않고 원내정당의 의석비율에 따라 야당에도 배분 된다는 점에서 야당 위원장도 일반의원과 차별적인 입법영향력을 행사하는지 여 부는 중요한 분석대상이다. 1. 국회의원의 법안발의 활동 분석 국회의원의 법안발의 활동에 대한 기존의 연구에 따르면 여당의원보다 야당의 원이 더 많은 법안을 발의하고, 선수가 높을수록 법안발의 건수는 감소한다. 그리 고 상임위원장이 일반의원보다 많은 법안을 발의하는 것으로 나타난다(최준영 2006). 제19대 국회의 경우에도 이들 요인은 의원의 법안발의에 영향을 미칠까? 통계적 검증에 앞서서 <표 4>에 나타난 국회의원의 특성별로 평균 법안발의 건수 를 살펴보자. 우선 정당별로 살펴보면 집권여당이자 다수당인 새누리당 의원은 평균 23.7건 을 발의한 반면, 새정치민주연합은 평균 35.4건을 발의하였다. 새정치민주연합이 새누리당보다 평균 11.7건이나 많이 발의한 것이다. 반면 기타 소수정당들의 평균 발의건수는 17.3건으로 평균보다 10건 이상 적었다. 의원과, 대선출마를 위해서 의원직을 사퇴한 박근혜 의원이 여기에 속한다.
국회 원내지도부의 입법영향력 분석 209 <표 4> 국회의원의 특성별 법안발의 건수 변수 평균 발의 건수 표준 편차 국회의원 수 새누리당 23.7건 21.8건 161 정당 새정치민주연합 35.4건 26.2건 131 기타 17.3건 13.6건 15 대표유형 지역구 28.0건 24.9건 250 비례대표 30.3건 21.3건 57 초선 26.9건 19.3건 153 선수 재선 30.6건 25.1건 70 삼선 이상 29.4건 30.8건 84 성별 남자 27.4건 24.6건 259 여자 33.6건 21.6건 48 전체 28.4건 24.2건 307 두 번째로 대표유형에 따른 법안 평균 발의건수를 보면 지역구 대표의원이 28 건, 비례대표 의원이 30.3건으로, 비례대표 의원이 지역구 의원보다 평균 2.3건을 더 발의하였다. 큰 차이는 아니지만, 비례대표 의원은 지역구 의원과 달리 시간과 자원을 쏟아야 할 지역구가 별도로 없다는 점에서 입법활동에 보다 집중할 수 있 을 것으로 예상할 수 있다. 제17대 국회에서도 비례대표 의원이 지역구 의원보다 평균 법안발의 건수가 더 많았다(서현진 박경미 2009). 국회의원의 선수에 따라 크게 초선, 재선, 삼선 이상의 집단으로 구분해서 보면, 재선의원이 가장 많은 평균 30.6건을 발의하였다. 다음이 삼선 이상 의원이 29.4 건, 초선의원이 26.9건을 발의하였다. 마지막으로 성별로 법안 발의건수를 보면 남성의원보다 여성의원이 평균 6.2건 많은 33.6건을 발의한 것으로 나타난다. 이상의 의원의 정치적 배경을 설명해주는 변수들과 함께 위원회 지도부 지위를 여야로 구분해서, 의원의 법안 발의건수에 미치는 효과를 다변량 분석을 통해 검 증하였다. <표 5>에 나타난 분석결과를 보면 야당위원장은 일반의원보다 많은 법 안을 발의했지만, 여당위원장과 여야 간사의 법안발의 건수는 일반의원의 법안발 의 건수와 차이가 없었다. 최준영의 연구(2006)에서도 상임위원장이 법안발의 건
210 한국정당학회보 제13권 제2호 2014년(통권 27호) <표 5> 법안 발의 건수를 종속변수로 하는 회귀분석표 b 지도부(D) 여당 위원장 10.095.070 야당 위원장 34.414**.240 여당 간사 4.118.040 야당 간사 -4.296 -.041 정당(D) 새정치민주연합 11.407**.233 기타 -8.460 -.075 대표유형(D) 지역구 대표 -1.898 -.030 선수 -2.085 -.103 성별(D) 남성 -3.898 -.058 회귀상수 31.519** R 2.139 ** <.01 <.10 주: 지도부(D)의 기준변수는 일반의원, 정당(D)의 기준변수는 새누리당, 대표유형(D)의 기준변수는 비례 대표, 성별(D)의 기준변수는 여성이다 β 수에 영향을 미치는 유의미한 변수로 검증된 바 있는데, 여 야 정당별로 위원장 을 구분해서 검증한 것은 아니었다. 그리고 정당변수의 영향력을 보면, 새누리당 의원보다 새정치민주연합 의원이 더 많은 법안을 발의한 반면, 통합진보당 의원은 더 적은 법안을 발의하였다. 제1 야당인 새정치민주연합의 법안발의 건수가 훨씬 많은 것은 야당의원의 경우 법안 발의를 통해서 집권여당의 정부정책을 비판하고 대안을 제시하기 때문으로 해석 된다. 8) 국회의원의 대표유형이나 성별은 법안 발의건수에 통계적으로 의미있는 영향을 미치지 못했다. 8) 야당의원이 여당의원보다 더 많은 법안을 발의하는 것은 31개 민주국가의 의원발의안에 대한 비교연구에서도 입증되었다(조진만 2005).
국회 원내지도부의 입법영향력 분석 211 선수가 높아질수록 국회의원이 법안발의를 적게 한다는 결과는 미국 의회에 대 한 연구와 상반되는 연구결과이다(Schiller 1995). 그렇다면 한국 국회의원이 선수 가 높아질수록 법안발의를 적게 하는 이유는 무엇일까? 우선 생각해볼 수 있는 점은 다선의원은 선수가 낮은 의원에 비해서 재선을 위해서 무엇을 어떻게 해야 할지를 잘 안다는 것이다. 다음 선거에서 정당이 후보자를 공천할 때 법안발의 실적은 현역의원 후보자 평가에서 고려되는 중요한 요인이 아니다. 다선의원은 다년간의 의원경험을 통해서 이를 잘 알고 있으며, 따라서 법안발의에 소요되는 시간과 자원을 다른 의정활동에 투자할 가능성이 있다. 또 다른 설명은 다선의원일수록 많은 법안을 발의하기보다는 가결될만한 소수 의 법안만을 발의한다는 것이다. 다년간의 의정활동을 통해서 입법에 필요한 전문 성과 경험을 축적한 의원들은 처음부터 입법가능성이 높은 법안을 전략적으로 발 의함으로써 입법성공률을 높이는 데 주력한다. 실제로 그런지는 다음 절에서 입법 성공률에 영향을 미치는 요인을 분석함으로써 검증할 수 있을 것이다. 2. 국회의원의 입법성공률 결정요인 분석 19대 국회 전반기에 발의된 의원안 중에서 5.3%만이 가결되었다. 이처럼 낮은 가결률에도 불구하고, 입법에 성공하는 법안은 어떤 국회의원이 발의한 법안일까? 이 물음에 대한 해답을 모색하는 것이 이 절의 목표이다. 이를 위해서 국회의원별 특성을 설명하는 다양한 변수, 즉 위원회 지도부 지위, 소속정당, 대표유형, 선수, 성별 등이 입법성공률에 미치는 영향력을 검증할 것이다. 우선 <표 6>에 나타난 각 변수별 입법성공률의 기술통계를 살펴보자. 정당별로 보면, 새누리당 의원안은 입법성공률이 6.5%, 새정연 의원안은 4.4%, 기타 정당 의원안은 0.4%이다. 제19대 국회 전반기의 대부분은 집권여당인 새누 리당이 과반의석을 차지한 단점정부의 입법환경이었다. 따라서 새누리당 의원은 새정연 의원에 비해서 자신들의 입법의제를 성공시키기에 유리한 입장이었다. 새 누리당 의원안이 새정연 의원안보다 평균가결률이 2.1%나 높다는 점이 이를 반영 한다. 대표유형에 따른 입법성공률의 차이를 보면 지역구 의원의 입법성공률은 평균
212 한국정당학회보 제13권 제2호 2014년(통권 27호) <표 6> 국회의원의 특성 변수별 입법성공률 변수 평균가결률 표준 편차 국회의원 수 새누리당 6.5% 9.6% 161 정당 새정치민주연합 4.4% 7.3% 131 기타 0.4% 1.4% 15 대표유형 지역구 5.5% 9.0% 250 비례대표 4.1% 5.9% 57 초선 5.1% 7.4% 153 선수 재선 5.6% 7.0% 70 삼선 이상 5.2% 11.4% 84 성별 남자 5.5% 9.0% 259 여자 4.1% 5.3% 48 전체 5.3% 8.6% 307 5.5%인 반면, 비례대표 의원의 입법성공률은 평균 4.1%여서, 지역구 의원이 더 높은 입법성공률을 보였다. 국회의원 선수는 초선, 재선, 3선 이상으로 구분해서 보면 재선의원의 입법성공률이 5.6%로 가장 높고, 삼선 이상이 5.2%, 초선의원은 5.1%로 세 집단 간에 큰 차이를 보이지 않는다. 마지막으로 성별 변수를 보면 남성의원안의 입법성공률은 5.5%인 반면 여성의원안의 성공률은 4.1%로, 남성의 원이 대표발의한 법안의 가결률이 더 높았다. 위원회 지도부 지위, 소속정당과 대표유형 등의 변수들이 다른 변수의 영향력 을 통제해도 의원의 입법성공률에 유의미한 영향을 미치는지를 파악하기 위해서 통계적인 검증을 실시한 결과가 <표 7>에 나타나 있다. 이 표는 각 국회의원의 법안가결률을 종속변수로 하는 최소제곱법에 의한 회귀분석 결과를 보여준다. 분석결과에 따르면 위원회 지도부 지위와 소속정당이 국회의원의 입법성공률 에 유의미한 영향을 미치는 변수이다. 특히 위원장 지위는 여당과 야당의 구분 없이 국회의원의 입법성공률에 유의미한 영향을 미쳐서, 위원장인 의원이 일반의 원보다 높은 입법성공률을 보인다는 점이 경험적으로 입증되었다. 위원회 간사 역시 여야 간사 모두 일반의원보다 입법에 성공할 가능성이 높은 것으로 나타났
국회 원내지도부의 입법영향력 분석 213 <표 7> 법안가결률을 종속변수로 하는 회귀분석표 b 지도부(D) 여당 위원장.079**.157 야당 위원장.083**.163 여당 간사.035.097 야당 간사.040.107 정당(D) 새정치민주연합 -.021 -.121 기타 -.054* -.136 대표유형(D) 지역구 대표.002.010 선수 -.006 -.085 성별(D) 남성.006.027 회귀상수.060** R 2.094 ** <.01 * <.05 <.10 주: 지도부(D)의 기준변수는 일반의원, 정당(D)의 기준변수는 새누리당, 대표유형(D)의 기준변수는 비례 대표, 성별(D)의 기준변수는 여성이다. β 다. 위원회 지도부의 영향력에서 여야 정당 간에 차이가 없다는 분석결과는 중요 한 발견이다. 한편 정당변수의 영향력도 통계적으로 유의미한 것으로 나타났다. 다수당인 새 누리당 소속의원이 소수당(야당)인 새정치민주연합이나 기타 정당 소속의원보다 입법성공률이 더 높다. 9) 제19대 국회처럼 집권여당이 다수당인 단점정부의 환경 에서 여당변수의 영향력은 분점정부에서보다 더욱 클 것으로 기대된다. 제1야당과 기타야당 소속의원은 모두 새누리당 소속의원보다 입법에 성공할 가능성이 낮다 9) 법안발의 건수가 많으면 법안가결률이 떨어질 가능성을 고려하여, 다중공선성 검사를 한 결 과 다중공선성은 존재하지 않는 것으로 나타났다. 또한 법안발의 건수를 독립변수로 포함하 여 분석한 결과, 유의미한 효과가 나타나지 않았으며, 모델의 설명력에도 변화가 없었다.
214 한국정당학회보 제13권 제2호 2014년(통권 27호) 는 점은 국회에서 입법성공 조건으로서 다수당 요인의 중요성을 입증하는 것이다. 그 외 국회의원의 대표유형이나 선수, 성별은 의원의 입법성공률에 유의미한 영향을 미치는 요인이 아닌 것으로 밝혀졌다. 대표유형의 경우, 지역구 의원안이 비례대표 의원안보다 가결될 가능성이 크다는 기존의 연구결과(서현진 박경미 2009)와 다른 분석결과이다. 기존연구의 분석단위와 종속변수가 이 연구와 다르 긴 하지만, 10) 대표유형의 영향력은 향후에 연구대상 시기를 여러 대의 국회로 확 대함으로써 검증될 필요가 있다. V. 결론 이 연구의 분석결과 국회의원의 입법활동에서 일관되게 중요한 요인은 소속정 당임이 밝혀졌다. 다만 의원의 소속정당의 영향력은 법안발의와 입법성공률에서 상반되게 나타났다. 즉 법안발의는 집권여당인 새누리당 의원보다 제1야당인 새 정치민주연합 의원이 훨씬 더 많이 하였다. 야당의원이 여당의원보다 더 많은 법 안을 발의하는 것은 정부정책에 대한 대안제시의 측면에서 이해할 수 있다. 정부 도 법안제출권을 갖기 때문에 집권여당은 의원안이 아닌 정부안의 형태로도 자신 들의 의제를 제기할 수 있는 반면, 야당은 그렇지 못하다. 야당의원 입장에서 법 안발의는 정부정책을 비판하고, 그에 대한 대안을 제시할 수 있는 중요한 수단인 것이다. 한편 집권여당인 새누리당 의원이 야당의원보다 입법성공률이 높다는 점은 여 의도 정치에서 과반의석의 힘 이 여전히 존재한다는 점을 보여준다. 제13대 국회 이후로 국회운영을 지배해 온 협의제 의 원칙으로 인해서 국회에서 다수당의 영 향력은 매우 제한적이라고 평가받아 왔다. 특히 제19대 국회에서는 무제한토론제 도나 안건조정제도 등 소수당의 입법참여를 강화하기 위한 새로운 제도들이 처음 으로 적용되고, 11) 국회의장의 직권상정이 사실상 어려워지는 등 입법환경에서 변 10) 기존연구는 분석단위가 법안이고, 종속변수가 법안의 가결여부인 반면, 이 연구는 분석단 위가 의원이고, 종속변수가 의원의 법안가결률이라는 점에서 차이가 있다. 11) 그러나 무제한토론제도와 안건조정제도가 실제로 적용된 사례는 제19대 국회 전반기에
국회 원내지도부의 입법영향력 분석 215 화가 있었다. 그럼에도 불구하고 다수당 소속의원의 입법성공률은 소수당 의원의 입법성공률보다 높다는 점은 주목할 만하다. 협의제적 국회운영의 영향력은 위원회 지도부 변수에서 찾을 수 있다. 위원회 지도부 지위, 즉 위원장과 간사를 맡은 의원은 일반의원보다 입법성공률이 높았 다. 중요한 점은 위원장과 간사의 소속정당이 여당이건, 야당이건 간에 모두 일반 의원보다 높은 입법성공률을 보였다는 점이다. 특히 그동안 학문적 관심을 받아오 지 못한 위원회 간사 지위의 영향력은 주목할 만한다. 위원회 간사는 평균선수도 일반의원과 큰 차이가 없고, 명시적인 권한도 없어서 위원회 지도부로서 별다른 관심을 받지 못해왔다. 그러나 입법과정의 중요한 두 측면, 즉 위원회 중심주의 입법과정과, 위원장과 간사 간의 협의에 의한 의사결정으로 인해서 위원회 간사 역시 입법성공에 필요한 중요한 정치적 자원을 확보하고 있다고 할 수 있다. 위원회 중심주의의 핵심은 법안의 운명이 상임위원회 심사단계에서 결정된다는 것이다. 제18대 국회의 경우 상임위원회를 통과한 법안의 97.4%가 본회의에서 가결되었다(전진영 박찬욱 2012, 67). 상임위원회 심사과정에서 상당한 영향력을 행사할 수 있는 의사결정의 주체가 위원장과 간사인 것이다. 위원장이 단독으로 결정하는 것이 아니라 간사와 협의해서 결정해야 하기 때문에 간사 역시 영향력 있는 지도부 지위로서 의미를 갖는 것이다. 이와 같은 분석결과가 함의하는 바는 앞으로 위원회 지도부 지위가 점점 더 경쟁적인 원내지위가 될 것이라는 점이다. 최근 들어서 당내 경선을 통해서 상임 위원장을 선출하는 사례가 점차 늘어나고 있다는 점이 단적인 예이다. 위원회 지도부 지위가 단순히 위원회 내에서 영향력을 행사하는 데 그치지 않고, 위원개 인의 입법의제를 성공시키는 데 필요한 정치적 자원을 확보하는 수단으로도 기 능한다는 점을 입증했다는 점에서 이 연구의 의미를 찾을 수 있다. 한 건도 없었다.
216 한국정당학회보 제13권 제2호 2014년(통권 27호) 참 고 문 헌 가상준. 2009. 18대 국회 상임위원회 구성의 특징. 한국정당학회보 제8권 제2호: 67-94. 국회 의안정보시스템(http://likms.assembly.go.kr/bill/jsp/main.jsp). 김장수. 2006. 의원발의의 미시적 동인 분석: 심층 인터뷰를 중심으로. 한국정치학회 보 제46집 4호 pp.203-221. 서현진 박경미. 2009. 17대 국회 의원발의 법안의 가결요인 분석. 한국정치학회보 제43 집 2호: 89-111. 임성호. 1996. 제15대 국회의 조직과 구성. 의정연구 제2권 제2호: 111-132. 전진영 박찬욱. 2012. 국회 상임위원회의 입법권력 분석. 의정논총 제7권 1호: 57-73. 조진만. 2005. 정치체계의 특성과 의원의 법안발의: 31개 민주국가 의회에 대한 교차분 석. 의정연구 제11권 제1호: 111-132. 최준영. 2006. 의원발의의 동인에 대한 경험적 분석. 21세기정치학회보 제16집 2호: 307-326. Anderson, William D., Janet M. Box-Steffensmeir, and Valeria Sinclair-Chapman. 2003. The Keys to Legislative Success in the U. S. House of Representatives. Legislative Studies Quarterly 28-3: 357-386. Cox, Gary W. 2001. Agenda Setting in the U.S. House: A Majority-Party Monopoly. Legislative Studies Quarterly 26-2: 185-210. Cox, Gary W., and Eric Mager. 1999. How Much is Majority Status in the U. S. Congress Worth? American Political Science Review 93-2: 299-309. Cox, Gary W. and Mathew D. McCubbins. 1993. Legislative Leviathan. Berkeley, CA: University of California Press. Cox, Gary W., and William C. Terry. 2008. Legislative Productivity in the 93 rd 105 th Congresses. Legislative Studies Quarterly 33-4: 603-618. Dodd, Lawrence. 2001. e-envisioning Congress: Theoretical Perspectives on Congressional Change. In Lawrence C. Dodd and Bruce I. Oppenheimer, eds. Congress Reconsidered, 7 th Edition. Washington, D.C.: Congressional Quar-
국회 원내지도부의 입법영향력 분석 217 terly Press. Frantzich, Stephen. 1979. Who Makes Our Laws? Legislative Studies Quarterly 4-2: 409-428. Garand, James C. 2006. Republican Takeover: Exploring Changing Patterns of Sponsorship and Cosponsorship in the U. S. House. American Politics Research 34-2: 159-188. Hall, Richard. 1996. Participation in Congress. New Haven, CT: Yale University Press. Hibbing, John. 1991. Congressional Careers: Contours of Life in the U.S. House of Representatives. Chapel Hill, NC: University of North Carolina Press. Moore, Michael K., and Sue Thomas. 1990. Explaining Legislative Success in the U.S Senate: The Role of the Majority and Minority Parties. Western Political Quarterly 44-2: 959-970. Schiller, Wendy. 1995. Senators as Political Entrepreneurs: Using Bill Sponsorship to Shape Legislative Agendas. American Journal of Political Science 39-1: 186-203. Sinclair, Barbara. 1986. The Role of Committees in Agenda Setting in the U. S. Congress. Legislative Studies Quarterly 11-1: 35-45. 투고일: 2014년 5월 30일, 심사일: 2014년 6월 30일, 게재확정일: 2014년 6월 30일
218 한국정당학회보 제13권 제2호 2014년(통권 27호) ABSTRACT The Keys to Legislative Success in the National Assembly of Korea The Role of Committee Leadership Jin-Young Jeon Korean National Assembly Research Service The purpose of this study is to compare the legislative activity(bill sponsorship and legislative success) of leadership posts, and find out the determinants of members bill sponsorship and legislative success. The data for analysis was from the 8,717 cases of members proposals from in the 19 th National Assembly of Korea. The results of the analysis are as follows. Firstly, party does matter in bill sponsorship and bill success. Opposite party members are more likely to introduce more bills, but the ruling party members are more likely to succeed. Secondly, committee leadership positions does matter in bill sponsorship and bill success. Opposite party committee chairmans introduce more bills than rankand-file members. Committee leaders of both ruling party and opposite party are more successful than rank-and-file members. Thirdly, among the leadership positions, speakership(speaker and 2 vice speakers) showed little attention in the legislative activity. It reflects the speaker s institutional role in NA, which is constrained as non-partisan presider. Through this analysis, majority party and committee leadership is to be proven as the main determinants of Members bill success in Korean National Assembly. KeyWords legislative leadership, speakership, committee chairman, bill sponsorship, bill success, party, seniority, representational type