고용률 70% 달성전략과 정부 3.0의 과제 표지면지
연구관리 책임자 권오성 연구위원 연구 책임자 신지호 초빙교수(건국대학교) 연구 참여자 민지혜 연구원 출처를 밝히지 않고 이 보고서를 무단전제 또는 복제하는 것을 금합니다. 본 보고서의 내용은 연구책임자의 개인적 의견이며, 연구원의 공식적인 의견은 아님을 밝힙니다
CONTENTS 제1장 서 론 (신지호) / 1 제2장 한국경제발전의 현 단계와 고용률 70%의 시대적 의미 (신지호) / 7 제1절 현단계 한국경제발전의 특질 9 1. 기적에서 성숙으로 한국경제의 진화 9 2. 낙수( 落 水 )효과 의 소멸과 고용 없는 성장 의 구조화 13 3. 또 하나의 위협, 초고속 고령화 20 제2절 고용률 70%의 시대적 의미와 철학 25 1. 왜 고용률인가? 25 2. 워킹 프렌들리와 워크페어 30 제3장 고용률 70%달성을 위한 양대 전략 (신지호) / 35 제1절 경제활동 참가율 끌어올리기 37 1. 여성: 경력단절 해소를 위한 워킹맘 퍼스트 39 2. 청년: 미스매치 해소와 니트 줄이기 46 3. 고령자: 워킹 실버 베스트와 노인연령 상향 61 제2절 서비스 빅뱅을 통한 일자리 창출 66 1. 왜 서비스 산업인가? 66 2. 서비스 빅뱅과 주요 과제 74 - i -
제4장 고용률 70% 달성을 위한 정부 3.0 의 과제 (신지호) / 85 1. 무역투자진흥회의를 고용증대회의로 개편 운영 88 2. (가칭)일자리특별법 제정 89 3. 워크페어 정신에 입각한 복지정책 조정 90 <참고문헌> 92 - ii -
표차례 <표 1> 10대그룹 주력사 매출대비 고용현황(개별기준) 20 <표 2> 고령화 속도 국제비교 21 <표 3> OECD 주요국가의 NEET 비율 및 청년실업률 29 <표 4> OECD 주요국의 고용률 및 경제활동참가율 33 <표 5> 여성의 경제활동인구 및 참가율 39 <표 6> OECD 주요국가의 여성 경제활동 참가율 40 <표 7> 2010년 여성고용률과 평균출산율 45 <표 8> 청년층 노동시장 추이 47 <표 9> 청년 고용률 및 대학진학률 추이 50 <표 10> 청년층 선호 직장 53 <표 11> 기업 규모별 사업체 수 및 종사자 수(전산업 기준 1인 이상) 54 <표 12> 학력별 임금격차 국제비교 56 <표 13> 취업직무와 대학 전공의 일치도 비교 59 <표 14> 한국산업기술대학교 성과 60 <표 15> 65세 이상 고령자의 경제활동 62 <표 16> 55~79세의 취업의사 및 취업을 원하는 이유 62 <표 17> 고령자(60세 이상)의 성별 월 급여 수준 63 <표 18> 55 64세 경제활동 동향 64 <표 19> 산업별 국내산출액 추이 67 <표 20> 산업별 취업자수 추이 68 <표 21> 1인당 노동생산성 70 <표 22> 분야별 서비스 수지 71 <표 23> 주요국의 산업별 고용 비중 73 <표 24> 주요국의 산업별 부가가치 비중 73 <표 25> 서비스산업 업종별 부가가치 추이와 비중 변화 75 <표 26> 중소기업 분류 기준 77 <표 27> 정부 3.0 추진 기본계획 88 - iii -
그림차례 <그림 1> 우리나라 국내총생산(GDP)성장률 추이 11 <그림 2> 고용률 추이 14 <그림 3> 제조업과 서비스업의 생산 및 고용의 비중변화 17 <그림 4> 산업별 고용유발계수 추이 18 <그림 5> 수출액 및 고용유발계수 추이 19 <그림 6> 생산가능인구 및 피부양인구 변화 22 <그림 7> 한국의 인구 피라미드 24 <그림 8> 고용률 비교 (2011년) 39 <그림 9> 연령별 여성 경제활동참가율 비교 40 <그림 10> 전체 고용률(65세 이상 포함)과 청년 고용률 48 <그림 11> 전체 경제활동참가율(65세 이상 포함)과 청년 경제활동참가율 48 <그림 12> 청년층 취업자 수 추이 49 <그림 13> 청년층 고용률 추이 51 <그림 14> 학력별 임금 격차(임금지수) 55 <그림 15> 국내 GDP 규모 및 서비스업 비중 66 <그림 16> 산업별 취업자수 추이 68 <그림 17> 산업별 취업자 구성비 추이 69 <그림 18> 1인당 노동생산성 70 <그림 19> 정보통신, 문화 오락 서비스 79 <그림 20> 보건 복지, 사업서비스, 물류 80 <그림 21> 음식 숙박, 도소매 80 - iv -
제1장 서론 - v -
제1장 서 론 고용률 1) 70% 달성은 박근혜정부의 핵심 국정과제이다. 고용률 70%는 박근 혜 대통령이 후보 시절 수치로 제시한 유일한 경제공약이었다. 역대 대선후보 들은 목표 경제성장률을 최우선적으로 제시해 왔다. 그러나 박 대통령은 목표 성장률을 제시하지 않았다. 그 배경에는 고용률을 우리 경제의 중심 지표로 삼아야 한다. 거시 지표보다 한 사람 한 사람의 행복이 더 중요하다 는 상황 인식이 깔려있다. 청와대 관계자는 고용률 70%는 단순히 하나의 목표가 아니 라 경제정책의 패러다임을 성장률에서 고용률로 바꾸겠다는 것을 의미한다 며 일자리는 박 대통령이 지향하는 국민행복시대의 기본 조건 이라고 했다. 2) 금 년 6월4일 정부관계부처 합동으로 발표한 고용률 70% 로드맵 은 이제까지 박 근혜정부의 유일한 로드맵으로 기록된다. 인간에게 일자리는 단순한 생계수단을 넘어 사회적 자아실현의 도구이자 통 로이다. 일자리를 잃는 것은 경제사회적 행위주체로서의 기능마비를 의미한 1) 고용률은 15 64세의 생산가능인구 중에서 취업자가 차지하는 비율이다. 그러나 65세 이상 을 분모에 포함시키는 경우도 있다. 2012년 기준 전자의 고용률은 64.2%이고 후자의 고용률 은 59.4%이다. 박근혜정부의 고용률 70% 목표는 전자를 기준으로 한 것이다. 2) 동아일보 A3. (2013. 07. 24) The Korea Institute of Public Administration 3
고용률 70% 달성전략과 정부 3.0의 과제 다. 따라서 국가발전과 국민행복 증진을 목표로 하는 정부라면 더 좋은 그리 고 더 많은 일자리를 제공하는데 심혈을 기울일 수밖에 없다. 대한민국은 그 런 점에서 성공한 국가였다. 지난 60년간에 걸친 눈부신 발전은 일자리의 종 류와 수를 기하급수적으로 증가시켰다. 이는 성장과 고용의 선순환 메커니즘 이 작동했기 때문에 가능한 일이었다. 그런데 언제부턴가 이 선순환 메커니즘의 작동에 이상이 생기기 시작했다. 수출이 늘고 대기업의 실적이 호조를 보이는데 일자리는 늘지 않게 된 것이 다. 기존의 감각으로는 이해할 수 없는 이 새로운 현실 은 일시적 현상이 아 니라 구조적 현상으로 고착화되었다. 바로 1990년대 들어 나타나기 시작한 고용 없는 성장 이다. 1997년 외환위기와 2008년 세계금융위기를 거치면서 이 현상은 한층 심화되고 있다. 이러한 시대적 변화 속에서 박근혜정부가 성장률이 아닌 고용률을 중시하기 로 한 것은 시의적절하고 타당한 선택이라 할 것이다. 특히 경제성장의 실적 에 비해 삶의 만족도, 행복지수가 상대적으로 낮았던 우리나라의 현실을 감안 할 때, 고용률 증진은 국민의 행복지수를 높이기 위한 절박한 기본과제라 아 니할 수 없다. 현오석 부총리는 금년 7월 4일(목) 기획재정부 고용노동부가 후원하고 한국 개발연구원(KDI) 한국노동연구원(KLI) 경제협력개발기구(OECD)가 공동주관 한 고용률 70% 달성을 위한 전략 국제컨퍼런스에서의 기조연설을 통해 6월 4일 발표된 고용률 70% 로드맵 의 의의와 실행의지를 다음과 같이 밝혔다. 첫째, 로드맵은 성장과 고용의 선순환 구조 회복을 위해 경제정책의 우선 목 표를 성장에서 고용으로 전환한 이정표이고, 둘째, 고용창출 효과가 큰 중소 기업과 서비스산업 육성에 주력하는 성장전략의 변화를 의미하며, 셋째, 기존 의 생활방식과 근로방식을 근본적으로 혁신함으로써 일과 가정이 양립하는 사 회를 구현하려는 정책적 노력의 산물이고, 마지막으로, 로드맵은 저출산 고령 사회에 대한 의미 있는 대비책으로서, 여성과 청년의 경제활동 참여 확대를 4 한국행정연구원
제1장 서론 대안으로 제시하였다는 점에서 의의가 있다고 강조하였다. 아울러 고용률 70% 달성이 제2의 한강의 기적을 위한 출발점이 되도록 노력할 것이라고 밝 혔다. 3) 문제는 2012년 현재 65%를 밑도는 고용률을 현 정부 임기 내에 어떻게 70%에 이르게 할 것인가 하는 구체적 실천전략과 방법론이다. 이런 연유에서 불과 5년 만에 64%대의 고용률을 70%대로 증대시킨 독일과 네덜란드의 경험 으로부터 배우자는 움직임이 최근 활발하게 일고 있다. 물론 타 선진국의 성 공사례를 벤치마킹하는 것은 무척 중요하다. 그러나 그 이전에 세계적 성공국 가였던 대한민국의 경제발전이 현재 어떠한 단계에 이르렀으며, 고용 없는 성장 이 왜 구조화되고 있는지, 그 배경과 원인에 대한 심층적 진단과 이해가 선행되어야 할 것이다. 더불어 한국적 고용의 특징이 무엇인지를 규명해야 할 것이다. 그래야만 일자리 창출의 일반적 당위성을 넘어 한국경제의 현 발전단 계에서 고용률 증대가 갖는 의미를 명확히 할 수 있으며, 실현가능한 전략을 도출해 낼 수 있을 것이다. 또한 각 경제주체들의 고용률 70% 달성을 향한 실 천의지를 극대화시킬 수 있을 것이다. 이에 본고에서는 먼저 한국경제의 현 발전단계가 갖는 특징을 추출, 정리한 후 고용률 70%가 갖는 시대적 의미를 규정해 볼 것이다. 그 후 고용률 70% 달성을 위한 실행전략을 경제활동참가율 끌어올리기 와 서비스 빅뱅을 통한 일자리 창출 이라는 양 측면에서 모색할 것이며, 이에 입각하여 무상보육과 기초연금 등 현재 사회적 논란이 되고 있는 쟁점사안들을 어떻게 정리해야 할 것인지를 칸막이 없는 통합행정, 즉 정부3.0 의 시각에서 논하고자 한다. 3) 기획재정부, 보도자료, (2013. 07. 04). The Korea Institute of Public Administration 5
제2장 한국경제발전의 현 단계와 고용률 70%의 시대적 의미 제1절 현단계 한국경제발전의 특질 제2절 제2절 고용률 70%의 시대적 의미와 철학
제2장 한국경제발전의 현 단계와 고용률 70%의 시대적 의미 제1절 현단계 한국경제발전의 특질 1. 기적에서 성숙으로 한국경제의 진화 대한민국은 자타가 공인하는 성공국가다. 제2차 세계대전 이후 탄생한 140 여 신생독립국 중에 대한민국만큼 성공한 국가는 드물다. 산업화와 민주화라 는 두 마리 토끼를 다 잡았다. 경제개발을 본격적으로 시작한지 불과 30년 만 에 1인당 국민소득을 100달러에서 10,000달러로 100배 성장시킨 나라는 대한 민국이 유일하며, 이 세계신기록은 좀처럼 깨지지 않을 것이다. 쓰레기 더미 위에서 장미꽃이 피는 것보다 더 어려울 것이라는 대한민국의 민주주의 실현도 이미 오래 전 일이 되었다. 그래서 전 세계가 인정하고 부러워하는 것이다. 그러나 화려했던 압축성장은 이제 과거가 되었다. 1997년 외환위기와 2008 년 세계금융위기를 거치면서 한국경제의 활력은 현저히 저하되었고 최근 수년 간 저성장의 늪에서 좀처럼 헤어 나오지 못하고 있다. 건국 이래 최초로 2011 년 2분기 이래 8분기 연속 0%대 성장을 기록했다. 다행히 금년 2분기와 3분 The Korea Institute of Public Administration 9
고용률 70% 달성전략과 정부 3.0의 과제 기에 전분기 대비 1.1% 성장률을 기록해 0%대 행진에서 벗어나기는 했으나, 3.6 3.8%로 추정되는 잠재성장률에는 여전히 못 미치고 있다. 사정이 이러 하다 보니 한국경제가 1990년대 초 버블붕괴 이후 장기복합불황에서 벗어나 지 못한 일본의 잃어버린 20년 을 쫒아가는 것 아니냐는 걱정과 우려가 줄을 잇고 있다. 이렇듯 우울한 미래전망 때문인지 한강의 기적 에 대한 향수도 그 어느 때보다 높아지고 있다. 그런데 이러한 상황일수록 문제를 냉정히 파악해야 한다. 현재 한국경제가 지니는 문제의 핵심은 무엇인가? 과거와 같은 고도성장을 구가하지 못하고 저 성장을 지속하는 것이 문제인가? 현재의 저성장이 문제인 것은 분명하지만, 그렇다고 고도성장을 재현할 수 있다는 상황판단은 시대의 변화를 간과한 것 이라 아니할 수 없다. 한국경제의 고도성장 단계는 이미 끝났다. 세계 대부분의 선진국은 소득수 준이 상승함에 따라 성장률이 둔화되는 과정을 거쳤다. 특히 1인당 국민소득 이 1만 달러를 넘어서면 성장률이 하방굴절 하는데, 이는 전 세계적으로 나타 나는 보편적 현상이다. 이 단계에 들어서면 한 국가의 노동력이 제조업에서 서비스업으로 이동하는 탈공업화(deindustrialization) 와 경제의 서비스화 (tertiarization) 가 진행된다. 한국경제도 예외는 아니었다. 주지하듯이 한강의 기적 은 한국이 앞선 국가 들을 벤치마킹하는데 있어 빠른 추격자(fast follower) 였기 때문에 가능했다. 그런데 이러한 캐치 업(catch-up)이 성공적일수록 그에 기초한 고성장률 유 지는 더욱 어려워진다. 농업에서 공업으로 노동력의 이동이 급속하게 이루어 질수록, 그만큼 농촌의 불완전고용(underemployed) 4) 노동력은 고갈된다. 국 민들의 교육수준이 급격하게 올라갈수록, 더 끌어 올리는 것은 그만큼 힘들어 진다. 과학기술수준이 세계 최첨단에 가까워질수록, 해외에서 기계나 청사진 을 들여와 기술적 진보를 이룩할 수 있는 범위는 좁아진다. 이러한 모든 이유 4) 취업은 하였으나, 능력과 의사만큼의 충분한 일거리를 갖지 못한 상태를 말한다. 10 한국행정연구원
제2장 한국경제발전의 현 단계와 고용률 70%의 시대적 의미 들로 인해 반세기에 걸친 성공적인 캐치 업 이후 한국경제의 성장속도는 느려 질 수밖에 없었다. 한국경제는 1990년대 이후 탈공업화와 서비스화가 급격히 진행되면서 성숙단계 에 들어섰다. 기적에서 성숙으로 한국경제가 진화한 것 이다. 5) <그림 1> 우리나라 국내총생산(GDP)성장률 추이 (단위: %) 따라서 1970 80년대와 같은 두 자리 수의 성장이 가능하다고 판단하는 것 은 시대착오적이다. <그림 1>에서 확인되듯이 한국경제는 1990년대 들어 성숙 단계에 진입하였다. 6) 성장속도가 느려지는 것은 자연스럽고 당연한 현상이다. 탈공업화와 서비스화에 의한 성숙단계 진입은 고용통계를 통해 확인된다. 탈 공업화와 서비스화가 이루어진 대부분의 국가에서 제조업의 고용비중은 30% 에 도달하기 전에 감소하기 시작하는데 한국 역시 마찬가지였다. 제조업의 고 5) Barry Eichengreen, Dwight H. Perkins and Kwanho Shin, "From Miracle to Maturity, The Growth of the Korean Economy", Havard University Press, (2012), pp306-307. 6) 한국경제의 탈공업화에 따른 성숙단계 진입 시점에 대해서는 1997년 외환위기 이후라는 설과 1989년 이후라는 설이 대립한다. 제조업 취업자 수는 1991년 516만명을 정점으로 줄어들기 시작했다. The Korea Institute of Public Administration 11
고용률 70% 달성전략과 정부 3.0의 과제 용 비중은 1989년 28.7%을 정점으로 2009년 16.3%로 대폭 감소한 반면, 서 비스업의 고용비중은 같은 기간 중 45.3%에서 68.5%로 크게 증가하였다 성숙단계의 또 하나의 특징은 캐치 업 효과-후발자 이익(advance of late comer)이라고도 한다-의 소멸로 인해 모방과 추격의 대상이 없어진다는 점이 다. 한국이 캐치 업 성장을 위해 벤치마킹한 것은 주로 일본이었다. 한국은 일본이 세계 선두를 달리던 전자, 자동차, 조선, 철강 등을 국가전략산업으로 선정하여 집중 육성한 결과, 반도체, 휴대폰, LCD, 조선 등 일부 산업에서는 일본을 추월하는 큰 성과를 거두었다. 근년 삼성전자의 영업이익은 소니, 파 나소닉, 도시바, 히타치, NEC 등 일본의 주요 전자업체의 영업이익을 다 합 친 것을 상회하고 있다. 삼성전자는 이제 소니와의 싸움이 아니라 자신과의 싸움을 통해 세계1등을 지켜가야 하는 상황에 직면했다. 박근혜정부가 창조경 제를 캐치프레이즈로 내건 배경이 바로 한국경제의 성숙단계 진입에 따른 이 같은 환경변화이다. 이상에서 살펴본 것과 같이 경제의 성숙단계 진입에 따른 성장률 하락은 자 연스런 현상으로 그것 자체를 문제 삼을 수는 없다. 한국의 2001 2010년 연 평균 성장률은 4.2%로 OECD평균의 두 배에 가깝다. 2008년 글로벌 금융위 기를 가장 선방해낸 나라가 한국이라는 것도 국제적으로 공인된 사실이다. 그렇다면 한국경제는 도대체 어떤 문제를 안고 있는가? 성장률이 낮아지는 것이 아니라, 하강의 속도가 너무 빠르다는 점이 한국경제의 새로운 고민거리 가 되었다. 한국경제는 1980년대까지의 고도성장에서 1990년대 연평균 6.7% 라는 중( 中 )성장 시대를 거쳐 2010년대 저성장 시대로 진입하고 있다. 2000년 대의 4%대 성장은 중성장 시대에서 저성장 시대로 전화하는 과도기였다고 할 수 있다. 2008년 글로벌 금융위기 이후 세계경제는 고도성장이 예외이고 저성장이 보편화된 시대에 접어들었다. 대외의존도가 매우 높은 한국경제는 이러한 세 계적 침체의 직격탄을 피해갈 수 없게 되었다. 2011년 3.6%, 2012년 2.0%의 12 한국행정연구원
제2장 한국경제발전의 현 단계와 고용률 70%의 시대적 의미 성장률을 기록한 한국경제는 2013년 역시 2%대 후반의 성장률을 기록할 것으 로 보인다. 기획재정부는 2014년 예산을 짜면서 성장률을 3.9%로 내다봤지만 상당히 낙관적이라는 평가가 우세하다. 한국은행과 국제통화기금(IMF)은 2014년 성장률 전망치를 각각 3.7%와 3.8%로 하향 조정했다. 한국개발연구 원(KDI)은 3.6%로 보고 있다. 투자은행 등 민간 연구소가 포함된 국내외 36 개 예측 기관의 평균은 이보다 낮은 평균 3.5%로 집계됐다. 이러면 한국경제 는 4년 연속 2~3%대 성장이라는, 한국은행이 국내총생산(GDP) 성장률 통계 를 발표하기 시작한 1953년 이래 초유의 저성장을 기록하게 된다. 1980년대 만 하더라도 연평균 9%대의 고도성장을 구가하던 한국경제가 불과 20여 년 만에 2~3%대의 저성장 시대에 진입하고 있는 것이다. 상황이 이러하다 보니 한국경제가 성숙단계를 단기간 내 졸업하고 노화단계 에 진입한 것 아니냐는 문제제기가 이어지고 있다. 그런데 하강의 빠른 속도 못지않게 한국경제를 괴롭히는 새로운 현실 이 또 있다. 바로 낙수효과의 실 종에 따른 고용 없는 성장의 구조화 와 초고속 고령화이다. 전자는 삶의 질을 위협하는 가장 큰 요인이고, 후자는 한국경제의 중장기적 전망을 어둡게 만드 는 거역하기 힘든 흐름이다. 2. 낙수( 落 水 )효과 의 소멸과 고용 없는 성장 의 구조화 경제성장에도 불구하고 일자리가 늘어나지 않거나, 오히려 줄어드는 현상을 고용 없는 성장이라 한다. 산업구조의 고도화에 따른 공장자동화, IT산업에 대한 의존 확대, 노동집약형 업종들의 해외투자 확대 등이 고용 없는 성장의 주요 원인으로 꼽힌다. 경제가 성장하면 이에 비례해 일자리도 늘어나야 하는 데, 반도체 휴대폰 LCD와 같은 IT산업은 기술 자본집약적인 산업의 특성상 수출이 크게 늘어나도 고용은 별로 늘어나지 않는다. 또 섬유나 식품 등 많은 노동력을 필요로 하는 제조업체들은 국내보다 임금이 싼 해외에서 노동력을 고용하는 경우가 늘어나게 되는데, 이러한 경향이 심해지면 국내기업들의 고 용 창출은 당연히 줄어들 수밖에 없다. The Korea Institute of Public Administration 13
고용률 70% 달성전략과 정부 3.0의 과제 탈공업화와 서비스화가 시작된 1990년대 이후 한국경제의 고용 없는 성장 은 두드러지기 시작했다. 1990년대 연평균 성장률이 6.6%인데 반해 취업자수 증가율은 1.6%에 그쳤으며, 2000년대의 경우 연평균 성장률이 4.2%인데 취 업자수 증가율은 1.2%로 거의 제자리걸음을 하였다. 한국경제의 고용창출 능 력은 1997년 외환위기 이후 더욱 저하되어 경제성장의 고용창출 능력을 나타 내는 고용탄력성(GDP elasticity of employment)이 2000 2008년 기간 중 0.312로 OECD 국가 중 23위를 기록했다. 2008년 글로벌 금융위기를 모범적으로 극복했다고는 하나, 고용 면에서는 부진한 실적을 면치 못했다. 2009년 1분기에 전분기 대비 플러스 성장을 기록 한 뒤, 2분기 2.6%의 높은 성장률을 기록하고 3분기에도 2.9%의 깜짝 성장 을 달성했다. 그런데 같은 기간 이른바 양질의 일자리로 분류되는 제조업 취 업자 수는 2008년 4분기 -0.6%에서, 2009년 1분기 -1.5%, 2분기 -0.9%, 3 분기에도 -1.4% 등 지속적 감소를 나타냈다. <그림2>에서 확인되듯이 최근 10년간 한국의 고용률은 정체되어 있다. <그림 2> 고용률 추이 (단위: %)) 탈공업화와 서비스화가 반드시 고용의 정체를 가져오는 것은 아니다. 한국 보다 앞서 같은 현상을 경험한 선진국의 경우 성공적인 서비스화로 고용 증진 14 한국행정연구원
제2장 한국경제발전의 현 단계와 고용률 70%의 시대적 의미 을 이룬 나라도 있다. 그렇다면 왜 한국경제는 성숙단계에 접어들면서 고용창 출 능력이 떨어졌는가? 이는 한국경제 특유의 성장경로에서 비롯된 것이다. 주지하듯이 한국경제는 불균형성장론 에 입각한 성장전략을 채택해 왔다. 허쉬만(Hirschman, A.O.)과 같은 경제학자들에 의하면, 경제발전은 선도( 先 導 )산업 7) 의 성장이 타 산업에 연쇄반응적인 효과를 미치는 과정에서 이루어지 는 것이므로 경제발전을 하려면 소수의 선도산업에 집중적인 투자를 해야 한 다는 것이다. 허쉬만은 이러한 선도산업이 타 산업에 미치는 경제적인 효과를 연쇄효과(linkage effect)라고 명명했는데, 연쇄효과는 전방연쇄효과와 후방 연쇄효과로 구분된다. 전방연쇄효과는 선도산업의 발전이 그 선도산업의 생산 품을 사용하여 생산할 수 있는 새로운 산업을 발전시키는 효과를 말하며, 후 방연쇄효과는 선도산업이 가동되면 그 선도산업에 투입 될 원자재 및 중간생 산재를 생산하는 산업의 발전이 유발되는 효과를 의미한다. 한국은 경제개발 초기에 노동집약적 경공업을 선도산업으로 육성하는 불균형성장 정책을 추진 하였으며, 자본과 기술이 축적됨에 따라 1970년대 중반 이후 중화학공업을 전 략산업으로 육성하였고, 1990년대 들어서는 IT산업을 새로운 선도산업으로 발전시켰다. 그리고 이 모든 과정에서 협소한 내수시장의 한계를 극복하기 위 해 수출드라이브 정책을 강력하게 구사했다. 요약하면 이렇다. 한국은 서비스업보다 제조업을, 내수보다 수출을, 중소기 업보다 대기업을 우선하는 불균형성장 전략을 추진해 왔고, 많은 비판과 저항 에도 불구하고 기대 이상의 전후방 연쇄효과를 거둠으로써 세계가 깜짝 놀란 발전과 성취를 이루었다. 한국경제는 선택과 집중의 대표적인 성공사례로 칭 송받았다. 또한 수출입국을 위한 작은 나라-큰 기업 전략은 삼성, 현대, LG 와 같은 세계적인 브랜드를 탄생시켰다. 세계 제2의 경제대국인 중국이 아직 까지 이렇다 할 글로벌 브랜드를 보유하지 못하고 있는 것과 비교하면, 실로 한국경제의 성취는 경이적인 것이라 아니할 수 없다. 7) 전략산업(strategic industry)과 동일한 의미로 쓰인다. The Korea Institute of Public Administration 15
고용률 70% 달성전략과 정부 3.0의 과제 그러나 1990년대 들어서면서 선도부문의 발전이 비( 非 )선도부문으로 확산되 는 낙수효과(trickle-down effect)는 현저히 약화되었고, 이는 고용의 양과 질에 있어서의 정체 내지 악화로 이어졌다. 먼저 한국의 수출-제조-대기업들 은 1987년 민주화 이후 강성 노동운동의 급신장 및 세계의 제조창으로서의 중 국의 급부상에 대한 대응으로 노동집약적 상품의 생산기지를 임금수준이 낮은 개발도상국으로 대폭 이전하였다. 또한 1997년 외환위기 이후에는 수익성 제 고를 위해 대대적인 구조조정을 실시했는데, 그 핵심은 명예퇴직 제도 등을 활용한 128만명에 이르는 대규모 인원감축이었다. 또한 신수종사업으로 떠오 른 IT산업의 경우, 공장자동화 등 그 특성으로 인해 신규고용 창출 효과는 미 미하였다. 설상가상으로 무한경쟁의 세계화는 한국의 대기업의 자본과 개도국 노동의 결합을 촉진하여, IT기업의 상당수가 해외에 생산기지를 두게 되었다. 그 결과 수출호조-고용확대-소득증대-소비증가의 선순환구조는 소멸되었다. 이를 불균형성장의 세 가지 측면에서 살펴보기로 한다. 먼저 제조업-서비스업에 대해 살펴보기로 하자. 한국은행이 작성한 산업연 관표에 의하면, 산업구조(산출액 구성비)에서 제조업이 차지하는 비중은 1980 년 51.0% 이후 1988년 52.7%로 50%를 상회하다 1990년 49.6%, 2005년 46.3%, 2009년 47.7%를 기록한 후 2010년에 50.2%, 2011년 52.2%로 50%대 를 회복했다. 반면 서비스업의 산출액 구성비는 2005년 40.0%, 2009년 39.3%, 2010년 37.7%, 2011년 36.5%로 근년 축소되고 있다. 그런데 이 같은 산출액 구성비와는 달리 취업자수 구성비는 2011년 제조업이 17.9%, 서비스 업이 66.1%로 서비스업이 압도적으로 높다. 이 수치가 2005년에는 각각 18.4%, 61.8%였던 것을 보면, 제조업의 경우 생산비중은 늘어나지만 고용비 중은 줄어들고, 서비스업은 생산비중은 줄어들지만 고용비중은 늘어나는 정반 대의 현상을 보이고 있다. 16 한국행정연구원
제2장 한국경제발전의 현 단계와 고용률 70%의 시대적 의미 <그림 3> 제조업과 서비스업의 생산 및 고용의 비중변화 (단위: %) 자료 : 한국은행, 산업연관표, (2011) 생산과 취업에 있어서의 이러한 불균형은 양 산업의 취업유발 효과가 다르 기 때문이다. 최종 수요 10억 원 발생 시 일자리 수 증가를 나타내는 취업유 발계수를 보면, 2011년 기준 제조업이 8.7명, 서비스업이 15.8명으로 서비스 업이 2배 가까이 높다. 제조업 중에서도 IT업종인 전기 및 전자기기의 경우 6.1명으로 매우 낮은 편이다. 제조업에서 차지하는 첨단기술 부문의 비중은 부가가치 기준으로 1995년 20%에서 2005년 40%로 급증하였으나, 고용비중 은 15%에서 17%로 상승하는데 그친 것을 보면 현재 한국경제성장의 견인차 역할을 하고 있는 첨단기술 부문의 고용창출 효과는 지극히 미미하다고 하지 않을 수 없다. 그러나 더 심각한 문제는 제조업과 서비스업 모두 고용창출 능력이 저하되 고 있다는 점이다. 전체 취업자 수는 연평균 기준으로 1990~1997년에는 46만 명씩 증가했으나, 1998~2013년 23만명으로 증가폭이 둔화됐다. 이 중 제조업 취업자 수는 1990~2007년 연평균으로 약 4만명씩 18년간 75만명이 감소했 다. 서비스업 취업자 수의 증가폭은 연평균 1990~1997년 54만명에서 1998~2007년 34만명, 2008~2012년 29만명으로 둔화됐다. 아래의 그림은 이 러한 변화를 잘 보여준다. The Korea Institute of Public Administration 17
고용률 70% 달성전략과 정부 3.0의 과제 <그림 4> 산업별 고용유발계수 추이 주: 고용유발계수는 생산액 10억원당 직 간접적으로 유발되는 고용자수 자료: 한국은행, 산업연관표, (2011) 다음으로 수출-내수에 대해 살펴보면, 한국 수출산업의 취업유발효과는 내 수산업에 비해 낮다. 이는 한국의 제조업이 주로 수출위주이고 서비스업이 내 수중심인 현실과 깊이 관련되어 있다. 2011년 국산품에 대한 최종수요 (1,788.8조원)에 의해 전 산업에서 직간접적으로 창출된 부가가치는 1,213.6 조원으로 국내총생산(GDP)과 같다. 이 중 항목별 부가가치유발액 비중을 보 면 수출의 유발비중이 전년 대비 30.2%에서 31.1%로 확대된 반면, 소비 (51.0% 50.6%)와 투자(18.7% 18.2%)의 유발 비중은 축소되었다. 그러나 취 업유발계수는 소비 15.3명, 투자 12.0명, 수출 7.3명으로 수출이 가장 낮다. 8) 이렇듯 수출의 성장기여도는 높지만, 고용창출 기여도는 그만큼 높지 않다. 아래 그림에서 나타나듯이 수출은 계속 증가하는 추세지만, 고용유발계수는 반대로 하락하고 있는 상황이다. 수출의 고용유발계수 9) 는 1999년 31.9명을 정점으로 계속 하락해 2009년에는 14.4명까지 10년 만에 절반 이하로 떨어졌 다. 2011년 우리나라 무역액은 사상 최초로 1조 달러를 넘어서며 무역규모 세 계 8위로 올라섰다. 그러나 수출증대가 고용증가로 이어지는 낙수효과는 미미 8) 한국은행, 2011년 산업연관표를 이용한 우리나라의 경제구조 분석, (2013. 08. 21) 9) 수출이 백만 달러 증가할 때 늘어나는 일자리 수. 18 한국행정연구원
제2장 한국경제발전의 현 단계와 고용률 70%의 시대적 의미 했다. 인력수요가 적은 정유 화학과 같은 장치산업뿐만 아니라, 상대적으로 노동집약도가 높은 자동차업체들도 수출은 늘었지만 고용은 줄었다. <그림 5> 수출액 및 고용유발계수 추이 자료: 대외경제정책연구원, WTO 수출입통계, 재인용 마지막으로 대기업과 고용의 관계를 살펴보면, 한국의 주요 대기업의 고용 유발계수는 낮아지고 있다. 이는 한국의 대기업들이 주로 제조업 기반의 수출 위주라는 점과 깊이 관련되어 있다. 전경련은 2000년부터 2012년까지 30대그 룹의 종업원 수가 69만8,904명에서 123만2,238명으로 연평균 4.8% 증가해 같은 기간 전체 임금근로자의 연평균 증가율인 2.4%보다 2배 높았다고 발표 했다. 또한 삼성, 현대차, SK, LG 등 4대그룹의 종업원이 2000년 32만6228 명에서 2012년 62만5120명으로 늘어 30대 그룹 전체 종업원에서 차지하는 비 중이 46.7%에서 50.7%로 커졌다고 발표했다. 그러나 늘어난 매출액, 당기순이익과 비교해 고용증가율은 상대적으로 낮았 다. 기업실적 평가 사이트인 CEO스코어 에 따르면, 10대 그룹 주력사의 고용 유발계수는 2007년 1.17명에서 2012년 0.78명으로 하락한 것으로 나타났다. 10) 10) 조선비즈, 이진혁기자, 기업들 고용 없는 성장했는데 전경련은 고용 늘었다 생색내기 발표, (2013. 11. 04) The Korea Institute of Public Administration 19
고용률 70% 달성전략과 정부 3.0의 과제 <표 1> 10대그룹 주력사 매출대비 고용현황(개별기준) 구분 매출 직원수 고용유발계수 2007 2012 증감률 2007 2012 증감률 2007 2012 증감률 삼성전자 631,760 1,412,064 123.5 84,721 90,254 6.5 1.34 0.64-0.70 현대중공업 155.330 250,550 61.3 25,308 26,537 4.9 1.63 1.06-0.57 현대자동차 304.891 431,624 41.6 55,629 59,589 7.1 1.82 1.38-0.44 포스코 222.067 356,649 60.6 17,307 17,831 3.0 0.78 1.50-0.28 대한항공 88.120 122,639 39.2 14,890 18,564 24.7 1.69 1.51-0.18 ***한화34.669 52,780 52.2 2,877 3,837 33.4 0.83 0.73-0.18 SKT 112.859 123,327 9.3 4,542 4,038-11.1 0.40 0.33-0.10 **GS칼텍스 214.683 478,728 123.0 3,305 3,305 17.6 0.13 0.07-0.06 LG전자 235.019 254,272 8.2 36,226 36,226 22.8 1.26 1.42 0.17 롯데쇼핑 97.681 161,218 65.0 24,512 24,512 187.0 0.87 1.52 0.65 합계 2,097,080 3,643,852 73.8 284,693 284,693 15.7 1.17 0.78-0.39 주: *2012년 3분기 기준, **연결기준, ***2012년 증권사 전정치 자료: CEO 스코어 한국의 고용 없는 성장은 세 가지 특징을 지닌다. 첫째, 탈공업화와 서비스 화에 따른 노동력 이동이 고부가가치 제조업에서 저부가가치 서비스업으로 집 중되었다는 점이다. 1997년 외환위기 이후 제조부문 대기업 종사자의 상당수 가 명예퇴직 후 음식숙박, 도소매 등 영세자영업자로 변신한 것이 대표적 사 례이다. 둘째, 정도의 차이가 있을 뿐 제조업과 서비스업 모두 고용창출 능력 이 저하되고 있다는 점이다. 셋째, 고용의 질 또한 악화되고 있다는 점이다. 비정규직 근로자 수는 2001년 364만명에서 2011년 600만명으로 늘어났다. 대 기업 대비 중소기업의 임금수준은 1999년 71.0% 2002년 67.5% 2005년 64.3% 2008년 63.6%로 악화되고 있고, 저임금 근로자의 비중이 증가하여 현재 200만명의 근로자가 최저임금 미만을 받고 있다. 3. 또 하나의 위협, 초고속 고령화 에이지퀘이크라는 말이 유행하고 있다. 피터슨(Peter G. Peterson)의 저서 20 한국행정연구원
제2장 한국경제발전의 현 단계와 고용률 70%의 시대적 의미 노인들의 사회, 그 불안한 미래 와 월리스(Paul Wallace)의 저서 agequake 에서 유래한 말로 age와 earthquake의 합성어다. 갑작스런 고령화로 발생하는 충격과 사회적 문제를 일컫는다. 세계보건기구(WHO)는 고령화를 초기에는 조용하게, 거의 눈에 띄지 않게 진행되지만 점차 속도가 붙어 시간 이 지나면서는 그 윤곽이 분명해질 사회혁명 이라고 묘사하였다. 일본의 잃어버린 20년을 설명할 때 빠지지 않고 등장하는 것이 바로 급속한 고령화로 인한 경제 활력의 저하이다. 그렇다면 일본을 벤치마킹하여 자신의 로드맵을 그려 왔던 한국은 어떠한가? 시작은 늦었지만 고령화의 진행은 일본 보다 훨씬 빠르다. 전체인구 중 65세 이상 노인인구의 비중이 7%인 고령화사 회(ageing society)에서 20%이상인 초고령사회(super-aged society)로 진입 하는데 일본이 36년 걸려 세계 최단( 最 短 )기록을 보유하고 있었는데, 한국은 2026년에 26년으로 세계기록을 갱신할 전망이다. 한강의 기적이 초고속 압축 성장이었듯이 고령화도 초고속으로 진행되고 있다. 국 가 고령화사회 (7%) <표 2> 고령화 속도 국제비교 도달 년도 고령사회 (14%) 초고령사회 (20%) 고령화사회 고령사회 도달 년수 고령사회 초고령사회 프랑스 1864 1979 2019 115 40 미 국 1942 2014 2030 72 16 독 일 1932 1972 2010 40 38 일 본 1970 1994 2005 24 11 한 국 2000 2018 2026 18 8 자료: 한국은행조사연구, 일본의 고령화 진전과 정책대응, (2007. 12) 고령화로 인한 인구구조의 변화가 경제에 미치는 가장 큰 영향은 일할 사람 은 줄어드는데 부양받을 사람은 늘어난다는 점이다. 15세부터 64세까지의 생 산가능인구의 증가율이 피부양인구(0 14세, 65세 이상)의 증가율보다 높은 시기를 인구 보너스(demographic bonus)기 라 부른다. 인구보너스효과는 인 구 배당(demographic dividend)효과 라고도 불리는데, 생산가능인구의 증가 The Korea Institute of Public Administration 21
고용률 70% 달성전략과 정부 3.0의 과제 에 따라 부양률(피부양인구 대비 생산가능인구)이 하락하면서 경제성장이 촉 진되는 효과를 일컫는다. 인구 보너스기 이후에는 인구 오너스(demographic onus)기 가 시작되는데, 이 시기에 접어들면 생산가능인구의 비중이 하락하면 서 경제성장이 지체된다. 한국의 인구 보너스기는 2015년에 끝나고 그 다음 해부터 생산가능인구가 줄어든다. 2013년 현재 12.2%인 노인인구 비율은 2017년에 14%를 넘어 고령사회(aged society)로 진입한다. 11) 생산가능인구 중 경제활동이 가장 왕성한 25 49세 인구계층을 일컫는 핵 심생산인구라 부르는데 이 비중이 통계가 작성된 1960년(27.84%)이래 28.47%(1970년) 30.98%(1980년) 37.67%(1990년)로 꾸준히 증가해 1995년 에 처음으로 40%를 돌파했다. 그러나 2006년 42.78%로 정점을 찍은 뒤 줄어 들기 시작하여 2012년 39.39%를 기록하고 있다. 이처럼 핵심생산인구가 줄어 드는 것은 베이비붐세대(1955 1963년생)의 고령화가 가장 큰 이유다. <그림 6> 생산가능인구 및 피부양인구 변화 (단위: %) 100 90 80 70 60 50 40 30 20 10 0 90 91 92 93 94 95 96 97 98 99 00 01 02 03 04 05 06 07 08 09 10 11 12 15세미만 65세이상 생산가능인구 자료: 통계청 11) 일본의 경우, 잃어버린 20년의 시작인 1990년대 초는 인구보너스기의 종료시점과 정확히 일치한다. 22 한국행정연구원
제2장 한국경제발전의 현 단계와 고용률 70%의 시대적 의미 고령화에 따른 고용시장의 변화 또한 뚜렷하다. 금년 1월28일 발표된 통계 청의 경제활동인구조사 결과에 따르면, 2012년 전체 남성 취업자(1438만7000 명) 중 60대 이상은 180만2000명(12.5%)으로 20대 취업자 172만3000명 (12.0%)을 넘어섰다. 60대 이상은 2011년(169만5000명)보다 10만7000명 (6.3%) 늘어난 반면, 20대는 전년보다 1만1000명 줄었기 때문이다. 60대 이 상 연간 남성 취업자가 20대보다 많아진 건 1963년 관련 통계가 작성되기 시 작한 이래 처음이다. 여성 노동시장에서도 비슷한 현상이 발생하고 있다. 2012년 여성 취업자 중 50대는 215만6000명으로 전년(205만1000명)보다 10만5000명(5.1%) 늘어 처 음으로 30대를 앞섰다. 반면 30대는 전년(210만 명)보다 1만4000명(0.7%) 증 가하는 데 그쳤다. 이처럼 인구가 고령화되면서 노동시장의 주축이 40세 이상의 중장년층으로 옮겨가 2013년 근로자의 평균연령이 44세인 것으로 나타났다. 1990년 38.9세 에서 5.1세가 증가한 것이다. 12) 특히 생산직 근로자의 고령화가 심각해 평균 연령이 2000년의 40.9세에서 2013년 48.3세로 껑충 뛰었다. 생산직의 48.3% 가 50대 이상의 준고령층 13) 고령층이고, 15 29세 청년층은 8.8%에 불과한 것으로 나타났다. 이에 따라 베이비붐 세대(1955 1963년생)인 준고령층 생산 직이 대부분 은퇴하는 2020년대 초반에는 산업현장에서의 세대간 숙련 노하 우 전수 문제가 중요하게 부상할 것으로 예상된다. 14) 한편 출산율 역시 지속 적으로 하락하여 2001년 초저출산율인 1.3을 기록한 후 2005년 1.08까지 내 려갔다. OECD 국가들 중 최저수준이다. 인구유지에 필요한 인구 대체율 (replacement rate) 인 2.1명에 훨씬 못 미친다. 이처럼 고령화의 속도는 일 본보다 빠르고, 출산율은 일본보다 낮다. 일할 사람은 줄어들고 부양받을 사 람은 늘어나는 이 같은 인구구조의 변화는 필연적으로 부양률(dependency ratios)을 급속히 높일 수밖에 없다. 2012년 36.55%였던 부양률은 2027년에 12) 한국은행, 정선영, 인구구조 변화가 고용에 미치는 영향, (2013. 10. 02) 13) 고령자고용촉진법 시행령상 준고령자는 50 55세를 말한다. 14) 한국무역협회, 오호영, 산업현장의 숙련단절이 다가온다, (2013. 09. 09) The Korea Institute of Public Administration 23
고용률 70% 달성전략과 정부 3.0의 과제 는 50.01%가 될 것으로 전망된다. 두 사람이 일해 한 사람을 부양해야 하는 사회를 우리는 이제껏 경험해 보지 못했다. 세금 내는 사람들은 줄어들고 국 가로부터 사회보장을 받아야 하는 사람들은 늘어나니 현재의 복지수준이 그대 로 유지되더라도 재정건전성이 크게 위협받을 것이라는 점은 명약관화하다. <그림 7> 한국의 인구 피라미드 자료: 저출산고령화사회위원회 공청회자료. 초고속 고령화는 노동공급능력의 저하 그리고 부양률 상승에 따른 재정부담 증대만을 초래하는 것이 아니다. 최근의 여러 가지 징후를 볼 때 한국의 고령 화는 소비위축을 초래하고 있는 것으로 보인다. 라이프사이클 가설 에 따르면 합리적인 개인은 근로 세대일 때 소득보다 소비를 적게 하여 자산을 축적하고 노후에 그 자산을 처분하여 소비하기 때문에 고령층의 소비성향이 중 장년층 보다 높다. 1990년의 60대 이상 고령자 가구의 평균소비성향 15) 은 94%(도시 2 인 이상 가구 기준)로 30대(72.2%), 40대(80.1%), 50대(79.2%) 가구의 평균 소비성향보다 월등히 높았으며 2000년까지도 이러한 순서가 유지되었다. 그 러나 2000년대 들어 60대 이상 가구의 소비성향은 점차 하락하여 2003년을 기점으로 40대 가구보다 더 낮아졌고, 2010년에는 30대 가구보다 낮아지는 현상이 발생했다. 15) 소비지출액을 가처분소득으로 나눈 수치이다. 24 한국행정연구원
제2장 한국경제발전의 현 단계와 고용률 70%의 시대적 의미 한국경제의 소비성향 저하현상은 2000년대 들어 추세적으로 지속되었고 금 융위기 이후 하락세가 더욱 뚜렷해진 모습이다. 그런데 이 같은 소비성향의 하락을 60대 이상 고령층이 주도하고 있다. 2008년 대비 2012년 소비성향은 60대 가구에서 -5.9%p, 70세 이상 가구에서 -6.8%p나 감소하여 1.6%p 증가 한 30대 가구와 -1.9%p 소폭 감소에 그친 40대 가구와 대조되는 모습을 보 였다. 기대여명의 빠른 증가, 자녀 교육비의 급격한 상승, 금융위기 이후의 부 동산 가격 둔화와 실질금리 하락 등 예상하지 못한 변화로 고령층의 재정상태 가 악화된 것이 소비위축의 주요 원인인 것으로 분석된다. 16) 한국의 노인 빈곤율이 2011년 현재 45.1%로 OECD 회원국 중 가장 높은 것 도 소비위축과 관련, 심각한 위협요인이 되고 있다. 노인 빈곤율이란 65세 이 상 가구 중 소득이 중위 가구(전체 가구를 소득 순으로 나열할 때 중간에 위 치하는 가구) 소득의 절반에 못 미치는 가구의 비율을 뜻한다. OECD 평균 노 인 빈곤율이 13.5%인 점을 고려하면 한국의 빈곤 노인층은 평균적인 OECD 회원국의 3배가량인 셈이다. 이처럼 노인 빈곤율이 높다는 것은 고령층의 소 비능력이 낮아진다는 것을 의미한다. 이상에서 살펴보았듯이 한국의 초고속 고령화는 낙수효과의 소멸에 의한 고 용 없는 성장과 맞물려 향후 한국경제의 활력을 저하시키는 최대의 위협요인 으로 작용하고 있다. 제2절 고용률 70%의 시대적 의미와 철학 1. 왜 고용률인가? 앞에서 살펴본 것처럼 고용 없는 성장은 성장률보다 고용률을 중시하는 새 16) LG경제연구원, 고가영, 노후 대비 부족한 고령층, 소비할 여력이 없다, (2013. 11. 04) The Korea Institute of Public Administration 25
고용률 70% 달성전략과 정부 3.0의 과제 로운 흐름을 만들어냈다. 여타 조건들이 비슷하다고 할 때, 노동력이 풍부하 고 우수한 나라의 경제발전이 빠르다는 것은 경제학의 상식이다. 국토가 협소 하고 자원도 빈약한 한국이 한강의 기적 을 이룰 수 있었던 결정적 요인의 하 나가 바로 근면하고 성실한 인적 자원의 풍부함이었다. 그런데 인류 역사상 가장 빠르게 진행되고 있는 초고속 고령화는 한국경제의 최대장점인 인적 자 원의 풍부함과 우수성을 훼손하고 있다. 그렇다면 어떻게 대응해 나가야 하는가? 출산율을 높이는 것은 물론 긴요하 다. 그러나 상승속도가 매우 더딜 뿐더러, 성공한다 할지라도 늘어난 신생아 들이 노동시장에 참여하는 것은 15년 후이기 때문에 출산율 제고는 중장기적 안목에서 추진하여야 할 정책과제이다. 결국 고용률을 높이는 것이 노동공급 능력의 저하로 인한 부정적 효과를 최소화시킬 수 있는 가장 강력한 정책이다. 고용률 증대가 중요한 또 하나의 이유는 한국경제의 새로운 고민거리로 떠 오른 소비위축 문제를 해결할 유력한 방도이기 때문이다. 소비위축은 국내투 자를 위축시키고 일자리 감소를 초래한다. 이는 수출증대가 고용증가로 연결 되지 않는 현상과 맞물려 고용상황을 더욱 악화시킨다. 통계청이 금년 8월23일 발표한 2013년 2분기 가계동향 에 따르면 가구당(2 인 이상) 월평균 소득이 400만1000원으로 전년 같은 기간보다 2.5%, 실질소 득 기준으로는 1.3% 증가하였으나, 월평균 소비지출은 240만3,000원으로 전 년 동기 대비 0.7% 증가, 실질소비지출 기준으로 0.4% 감소했다. 소득은 늘 었는데 소비는 줄어드는 이례적 현상이 발생한 것이다. 2012년 3분기 -0.7% (전년대비)을 시작으로 4분기 -0.3%, 올 1분기 -2.4%, 2분기 -0.4%로 4분 기 연속 실질소비 지출이 마이너스를 기록했다. 이 같은 소비위축 현상은 최근에 일어난 현상이 아니다. 2000년대 들어 카 드사태 이전 과소비 기간을 제외하고는 소비성장률이 경제성장률을 하회하면 서 소비위축 현상이 장기화되고 있다. GDP에서 차지하는 민간소비의 비중은 2000년에 56%였으나, 2012년에는 51%로 하락하였다. 그런데 2000년 총소 26 한국행정연구원
제2장 한국경제발전의 현 단계와 고용률 70%의 시대적 의미 득 17) 대비 69%에 이르렀던 가계소득 비중이 2012년에는 62%까지 하락한 반 면, 기업소득은 같은 기간 중 17%에서 23%로 오히려 증가하였다. 시계열 분 석 결과, 가계소득 1% 증가는 민간소비를 0.8~0.9% 증가시키는 반면, 기업소 득 1% 증가에 의한 민간소비 증가는 0.1~0.2%에 불과하다. 결국 1990년대 말 이후 비교적 급속히 진행되어 온 가계소득 비율의 하락이 민간소비 확대에 상당한 제약요인으로 작용해 오고 있음을 알 수 있다. 2000년대 이후 가계소 득비중의 하락추세는 여타 OECD국가들(24개국 중 18개국)에서도 관찰되는 현상이기는 하나, 한국은 그 속도가 가장 빠른 편에 속한다. 18) 결국 가계소득을 증대시켜야 민간소비를 늘릴 수 있다는 결론에 도달하는 데, 현재와 같이 부동산가격과 실질금리가 하락하는 상황에서는 자산소득의 증대를 기대하기 힘들다. 결국 임금소득이 늘어나야 하는데 이를 위해서는 기 존의 미취업자가 취업을 하거나 기취업자의 소득이 늘어나는 등 고용의 양과 질이 개선되어야 한다. 즉 고용상태를 개선하여 소비능력을 신장시키는 것이 야말로 초고속 고령화 시대에 소비위축으로 인한 경기 하강을 예방할 수 있는 첩경이다. 19) 고용률이 중요한 또 다른 이유를 살펴보자. 한 국가의 고용능력을 나타내는 지표로서 가장 많이 쓰이는 것이 고용률과 실업률이다. 일반적으로 고용률은 높을수록 좋고, 실업률은 낮을수록 좋다. 대부분의 국가에서 실업률 하락은 경기호전의 바로미터로 여겨진다. 특히 청년실업이 심각한 사회경제적 문제로 대두되면서 청년실업률 동향은 초미의 관심사가 되어왔다. 그런데 실업률을 이렇게 중시하는 풍조는 과연 합리적일까? 2012년 OECD 고용통계에 의하면, 한국의 고용율은 64.2%로 일본 70.6%, 독일 72.8%, 영 국 70.1%에 비해 낮다. 그렇다면 실업률은 어떨까? 고용률이 낮으니 실업률 17) 총소득은 정부와 기업 그리고 가계의 소득을 합한 것이다. 18) KDI 보도자료, 오지윤, 민간소비 수준에 대한 평가: 소득과의 관계를 중심으로, (2013. 11. 07) 19) 고용률 증대를 양적 확장으로만 국한시킬 수도 있으나, 본고에서는 질적 개선도 포함된 개념 으로 다룬다. The Korea Institute of Public Administration 27
고용률 70% 달성전략과 정부 3.0의 과제 은 높아야 당연하다. 그러나 결과는 정반대다. 2012년 한국의 실업률은 3.3% 로 일본 4.6%, 독일 5.6%, 영국 8.1%에 비해 낮다. 20) OECD 동일기준에 의 한 통계이기 때문에 국가별 기준차이에 의한 결과왜곡은 없는 것으로 보인다. 그렇다면 왜 이와 같은 일반인의 상식에 반하는 결과가 나온 것일까? 이는 고용률과 실업률을 계산하는 방식의 차이에 기인한다. 고용률은 생산가능인구 중 취업자 비율이고, 실업률은 경제활동인구 중 실업자 비율이다. 경제활동인 구란 생산가능인구 중 노동을 제공할 능력과 의사가 있는 사람들이다. 즉 일 할 능력이 있어도 의사가 없다면 비경제활동인구로 분류된다. 한국이 일본, 독일, 영국에 비해 고용률이 낮으면서 실업률도 낮은 이유는 바로 경제활동참 가율(경제활동인구/생산가능인구)이 낮기 때문이다. 2012년 한국의 경제활동 참가율은 66.4%로 일본 74.0%, 독일 77.1%, 영국 76.2%에 비해 상당히 낮 다. 장애 및 질병 등 신체적인 이유로 근로능력이 없는 사람들의 비율이 그다 지 차이나지 않는다고 볼 때, 한국은 여타 선진국들에 비해 근로능력은 있으 나 근로의사가 없는 사람들이 상당히 많은 것이다. 2012년 OECD조사에서 한 국보다 경제활동참가율이 낮은 회원국은 멕시코(64.2%)가 유일했다. 이러한 관점에서 청년고용에 대해 살펴보자. 취업난이 심화되면서 청년층 (15 29세 기준) 사이에서는 미취업 상태이면서도 교육이나 직업훈련 등을 받 지 않는 니트(NEET: Not In Employment, Education or Training)족이 증 가하는 것으로 나타났다. 경제활동을 포기하는 청년층이 늘어난 것이다. 금년 5월 국제노동기구(ILO)가 발표한 2013년 세계 청년 고용 동향 에 따르면 우 리나라 청년의 니트족 비율은 19.2%로 나타났다. 청년 5명 중 1명이 대책 없 이 놀고 있는 것이다. 우리나라 청년 니트족의 비율은 OECD평균(15.8%)보다 높은 것으로, 회원국 중에서 일곱 번째로 높았다. 그렇다면 앞의 일본, 독일, 영국과 비교하면 어떻게 될까? 아래 표에서 보 는 바와 같이 한국의 니트족 비율이 일본, 독일과 비교해 매우 높은데도 청년 20) OECD, Employment Outlook, (2012) 28 한국행정연구원
제2장 한국경제발전의 현 단계와 고용률 70%의 시대적 의미 실업률은 두 나라와 비슷하다. 이 역시 근로의지가 없는 비경제활동인구가 한 국 청년층에 상대적으로 많기 때문에 생긴 결과이다. 따라서 청년실업률이 아 니라 청년고용률로 비교를 해야 정확한 상태를 측정할 수 있다. <표 3> OECD 주요국가의 NEET 비율 및 청년실업률 NEET족 비율 청년 실업률 (단위: %) 2008 2009 2010 2008 2009 2010 한국 18.5 19.0 19.2 9.3(7.2) 9.8(8.1) 9.8(8.0) 일본 7.4 8.5 9.9 7.2 9.1 9.2 독일 11.6 11.6 12.0 10.4 11.0 9.7 영국 14.8 15.7 15.9 14.1 18.9 19.3 OECD평균 13.7 15.4 15.8 12.7 16.4 16.7 주: 1) NEET 조사대상 연령층은 15 29세임. 단, 일본은 15 34세를 대상으로 함. 2) 청년실업률 조사 대상 연령층은 15세 24세임. 괄호 안은 15세 29세를 대상으로 한 수치. 자료: ILO, Global Employment Trends for Youth, (2013) 실업률이 아니라 고용률이 왜 중요한지는 시계열 분석을 해 봐도 명확하게 드러난다. 저출산의 여파로 한국의 청년층(15 29세) 인구는 (2007년) 985만 명, (2009년) 978만명, (2012년) 952만명으로 지속적으로 감소하고 있다. 노 동시장에 신규 진입하는 청년층에 대한 노동수요가 일정하다면, 청년 고용률 은 조금씩 높아져야 한다. 그러나 (2007년) 42.6%, (2009년) 40.5%, (2012 년) 40.4%로 오히려 내려가고 있다. 반면 청년 실업률은 (2007년) 7.2%, (2009년) 8.1%, (2012년) 7.5%로 고용률 동향과는 다른 양상으로 움직이고 있다. 2009년과 2012년을 비교해 보면, 실업률이 내려갔으니 청년층의 고용 사정이 호전되었다는 판단은 고용률이 내려간 것으로 근거를 상실한다. 니트 족이 늘면, 고용률과 실업률이 동시에 내려가는 현상이 얼마든지 발생할 수 있기 때문이다. 그런 점에서 실업률은 앞으로 폐기되어야 할 개념이라는 주장 이 힘을 얻고 있다. The Korea Institute of Public Administration 29
고용률 70% 달성전략과 정부 3.0의 과제 2. 워킹 프렌들리와 워크페어 2010년 지방선거를 계기로 한국 사회는 전면적인 복지논쟁에 빠져들었다. 논쟁의 구도는 복지확대의 필요성을 인정하는 속에서 보편적 복지냐, 선별적 복지냐 의 방법론 대립이었다. 이러한 사회적 논쟁은 급기야 2011년 서울시 무상급식 찬반 주민투표와 시장직 사퇴라는 정치적 격변으로 이어졌다. 2012 년 대통령선거에서 박근혜 후보는 생애주기별 맞춤형 복지라는 청사진 아래 기초연금 도입, 4대 중증질환 전액 국가부담, 무상보육, 고교수업료 무상, 반 값등록금 등을 주요공약으로 제시하여 당선되었다. 이렇듯 복지확대는 거스를 수 없는 시대적 대세가 되었다. OECD 여타 회원국들과 비교할 때 사회보장 지출의 비중이 낮다는 점 또한 복지확대의 주요 논거로 활용된다. 2009년 기준 국내총생산(GDP) 대비 공공 사회복지 지출 비중은 한국이 9.4%로 30개 회원국 가운데 멕시코(8.2%)에 이 어 두 번째로 낮았다. OECD 회원국 평균인 22.1%의 절반에도 못 미친다. 이 런 맥락에서도 복지확대는 불가피한 것으로 보인다. 문제는 어떻게(how) 확대할 것인가? 인데 몇 가지 고려해야 할 제약요인들 이 있다. 먼저 최근 20년간 한국의 GDP 대비 공공사회복지 지출 증가율이 연 평균 16.6%로 OECD 평균(2.5%)의 3.2배에 달한다는 점이다. 21) 향후의 고령 화 추세 등을 감안할 때 이러한 경향은 지속될 것으로 보인다. 다음으로 증세를 통한 복지재원 마련이 어려운 형국이라는 점이다. 한국의 부담세율은 20%정도로 OECD 평균의 60 65% 수준이다. 따라서 더 올려야 한다는 주장이 제기되고 있지만, 증세 없는 공약 이행을 강조한 박근혜정부 의 방침과 지난 8월 소득공제를 세액공제로 돌리는 소득세법 개정안에 대한 국민적 반발에서 확인된 조세저항 등을 고려할 때, 당분간 증세는 쉽지 않아 보인다. 21) 보건사회연구원, 2012 OECD공표로 본 우리 사회복지지출 특성과 시사점, (2012. 12. 26) 30 한국행정연구원
제2장 한국경제발전의 현 단계와 고용률 70%의 시대적 의미 마지막으로 저성장 속 복지확대의 딜레마를 어떻게 풀어나갈 것인가 하는 점이다. 전술하였듯이 한국경제는 성숙단계에 진입한 이후 성장률이 지속적으 로 하락하고 있다. 일부에서는 한국경제가 성숙단계를 넘어 노화단계에 접어 들었다는 분석까지 제기된다. 현재의 한국경제의 규모와 담세율로 계산할 때, 1%의 경제성장은 최소 2조원의 세수증대 효과를 가져 올 것이라고 추산된다. 그런데 현재와 같은 2%대의 경제성장으로는 물가상승률을 감안한 실질적 세 수증대 효과가 미미할 것으로 보인다. 그렇다면 이 같은 상황에서 한국형 복지의 길은 어디서 찾아야 할 것인가? 해답은 고용률 증대와 복지확대를 결합시키는데 있다. 바로 워크페어(workfare) 의 전면적 실현이다. 워크페어는 일(work)과 복지(welfare)의 합성어로 일하 는 사람을 위한 복지(welfare to work) 를 의미한다. 일하는 것을 조건으로 공적인 부조를 베푼다는 것이다. 이 개념은 영국이 1970년대 말 이후 국제통 화기금(IMF)의 구제금융을 받으면서 경제적 위기를 타개해 나가기 위해 도입 되었다. 당시 과도한 복지혜택이 근로의욕을 떨어뜨려 경제 활력을 저해한다 는 비판에 직면한 영국 정부는 복지제도의 핵심을 일자리로 이동시켰다. 실업 자가 실업수당을 수령하기 위해서는 직업센터를 찾아가 자신이 일자리를 찾고 있으며 일자리가 생기면 즉시 일할 수 있다는 의지를 보여 주어야 했다. 직업 센터가 요구하는 직업훈련을 거부하거나 면담이나 직업계획 프로그램에 불참 하면 수당이 중단되거나 감소하였다. 한마디로 일할 능력은 있는데 의사가 없 거나 준비를 소홀히 한다면, 실업수당을 받을 수 없다는 것이었다. 22) 한국 역시 이와 같은 길을 가야 한다. 영국처럼 복지축소가 아니라 복지확 대의 원칙으로 워크페어를 제시한다는 점에서는 맥락이 다르지만, 지속가능한 사회를 구현하기 위해서는 반드시 가야할 길이다. 예를 들어 기 시행되고 있 22) 워크페어는 1969년 봄 닉슨 행정부 내에서 복지파와 반( 反 )복지파의 대립으로 정책 집행이 늦어지자 당시 노동부 장관 조지 슐츠(George Shultz, 1920~)가 일종의 타협책으로 제시한 개념이기도 하다. 1969년8월8일 닉슨은 대국민 연설에서 "What America needs now is not more welfare, but more 'workfare'(오늘날 미국에 필요한 것은 더 많은 복지가 아니라 더 많은 워크페어입니다)"라고 선언했다. 1997년 외환위기 직후 김대중정부가 도입한 생산적 복 지 개념도 여기에 해당된다고 할 수 있다. The Korea Institute of Public Administration 31
고용률 70% 달성전략과 정부 3.0의 과제 는 기초생활보장 제도를 미취업 수급자보다 취업자가 일할수록 더 유리하게 생계, 주거, 교육, 의료급여별로 선정기준 및 지원내용을 차별화하는 개혁을 단행할 필요가 있다. 기초수급자까지 근로장려세제를 적용하고 자활사업 참여 자 및 차상위계층까지 자산형성지원(희망키움통장 등)을 확대해야 한다. 복지 급여 수습자 중 근로능력이 있는 저소득층에게는 취업능력 제고를 위한 직업 훈련 및 취업알선 등 취업패키지를 우선 제공하고 불성실 참여 시 관련 복지 급여를 중지시키거나 삭감해야 한다. 23) 더불어 무상보육, 기초연금, 국민행복기금, 반값등록금 등 주요 복지공약도 워크페어의 정신과 원칙에 입각해 실행되어야 한다. 그렇지 않으면 고용률 증 대와 복지확대가 맞물리지 않고 따로 작동하는, 복지지출은 늘었는데 고용률 은 높아지지 않는 사태를 피해갈 수 없다. 그런 점에서 다소 늦은 감은 있지 만, 박근혜복지의 핵심이 워크페어임을 명확히 해야 한다. 24) 1인당 국민소득 3만달러 이상 국가의 평균 고용률은 72%이다. 한국의 2012 년 1인당 소득이 2만3000달러, 고용률은 64%이니 고용률이 70%로 높아지면 1인당 소득이 3만 달러를 넘어설 것은 분명해 보인다. 그렇다면 고용률을 높 이는 핵심은 무엇인가? 바로 경제활동참가율을 끌어올리는 것이다. 아래의 표 에서 확인되듯이 고용률과 경제활동참가율은 정비례의 함수관계를 가지고 있 다. 그런데 한국의 경제활동참가율은 OECD 평균보다 4%이상 낮다. 근로능력 이 있는 사람들 중에서 취업을 포기하고 있는 사람들이 그만큼 많다는 것이 다. 대학진학률은 세계 최고 수준인데 이처럼 경제활동참가율이 높지 않은 상 태로는 미래를 개척해 나갈 수 없다. 우리보다 잘 사는 선진국 국민들 중 근로를 포기한 사람들의 비중이 우리보 다 낮다면 해법은 자명하다. 더 많은 사람들이 일터에 나가야 한다. 이제 한 23) 관계부처 합동, 고용률 70% 로드맵, (2013. 06. 04) 24) 워크페어가 일하는 사람들만을 위한 복지로 오해되어서는 안 된다. 근로능력이 없는 사회적 약자들에게 공적 부조를 제공하는 것은 워크페어의 정신에 부합된다. 근로능력이 있는데 의 지가 없는 사람들에 대한 복지혜택을 제한하자는 것이 워크페어의 기본정신이다. 32 한국행정연구원
제2장 한국경제발전의 현 단계와 고용률 70%의 시대적 의미 국 사회의 모든 시스템은 워킹 프렌들리(working friendly) 로 전면 개조되어 야 한다. 워크페어의 정신 하에 땀 흘린 사람들이 대접받는 근로친화적 환경 을 조성해야 한다. 이러한 인센티브 시스템의 혁신이 있어야 나도 일해야겠 다. 는 사람이 늘어나면서 근로문화의 일대 혁신이 가능해 진다. 전술하였듯이 한국 사회의 고령화는 세계 최고속이다. 한 가지 분명히 인식 해야 할 점은 고령화에 대한 대응은 피할 수도 이길 수도 없는 게임이라는 사 실이다. 그 속도를 줄이고 고령화로 인한 폐해를 줄이는데 초점을 맞추는 것 이 지혜롭고 현명한 대응이다. 그 핵심이 경제활동참가율 끌어올리기이다. 워 크 프렌들리와 워크페어는 이를 위한 원칙과 기준이 되어야 한다. <표 4> OECD 주요국의 고용률 및 경제활동참가율 (단위:%) 국가별 고용률 경제활동참가율 2008 2009 2010 2011 2012 2008 2009 2010 2011 2012 OECD 평균 66.5 64.7 64.6 64.8 65.0 70.8 70.6 70.6 70.6 70.7 호주 73.2 72 72.4 72.7 72.3 76.5 76.4 76.5 76.7 76.4 벨기에 62.4 61.6 52 61.9 61.8 67.1 66.9 67.7 66.7 66.9 캐나다 73.6 71.5 71.5 72.0 72.2 76.5 78.0 77.8 77.8 77.9 체코 66.6 65.4 65.0 65.7 66.6 69.7 70.1 70.2 70.5 71.6 덴마크 77.9 75.4 73.4 73.2 72.6 80.7 80.2 79.4 79.3 78.7 프랑스 64.8 64.0 63.9 63.9 63.9 70.0 70.5 70.5 70.4 71.0 독일 70.1 70.3 71.1 72.5 72.8 75.9 76.4 76.6 77.2 77.1 일본 71.1 70.5 70.6 71.1 70.6 73.8 73.9 71.0 73.8 74.0 한국 63.8 62.9 63.3 63.8 64.2 66.0 65.4 65.8 66.2 66.4 멕시코 60.7 59.8 59.7 60.0 60.9 63.5 62.8 63.7 63.3 64.2 노르웨이 78.0 76.4 75.3 75.3 75.8 80.2 79.0 78.2 78.0 78.3 스웨덴 74.3 72.2 72.2 73.6 73.8 80.8 78.9 79.5 80.3 80.3 영국 71.5 69.9 69.5 69.5 70.1 76.8 76.6 76.3 76.5 76.2 주: 고용률, 경제활동참가율 OECD 기준(15세-64세)임 자료: OECD, Employment Outlook, (2012) The Korea Institute of Public Administration 33
제3장 고용률 70%달성을 위한 양대 전략 제1절 경제활동 참가율 끌어올리기 제2절 서비스 빅뱅을 통한 일자리 창출
제3장 고용률 70%달성을 위한 양대 전략 고용률을 70%까지 끌어올리기 위해서는 두 가지 측면에서의 노력이 필요하 다. 한편에서는 노동공급을 늘려야하고, 다른 한편에서는 노동에 대한 새로운 수요를 창출해야 한다. 신규인력이 노동시장에 진입해도 일자리가 없으면 실 업자로 남게 되어 고용률 증대에 도움이 되지 않는다. 역으로 일자리는 있는 데 취업하고자 하는 사람들이 적어도 고용률은 올라가지 않는다. 결국 노동시 장에서의 공급확충과 수요창출이 동시에 이루어져야 한다. 전자가 필요조건이 라면 후자는 충분조건이다. 본고에서는 이 같은 문제의식에 입각하여 경제활 동참가율 25) 제고를 통한 노동공급의 확대와 서비스 빅뱅을 통한 신규 일자리 창출을 고용률 70% 달성을 위한 양대 전략으로 제시한다. 제1절 경제활동 참가율 끌어올리기 전술하였듯이 출산율은 급격히 높일 수 없고, 인간의 장수로 인한 고령화를 인위적으로 막을 길도 없다. 그런 점에서 저출산 고령화는 피할 수 없는 확정 적 변화라 할 수 있다. 그렇다면 어떻게 경제활동참가율을 끌어올려 저출산 25) 경제활동참가율과 실업률을 계산함에 있어 구직활동기간을 1주로 잡을지 4주로 잡을지에 따라 수치가 다르게 나온다. OECD는 전자를, ILO는 후자를 사용한다. The Korea Institute of Public Administration 37
고용률 70% 달성전략과 정부 3.0의 과제 고령화로 인한 에이지퀘이크를 최소화시킬 것인가에 정책의 초점을 맞춰야 한 다. 일하는 사람들은 줄어들고 부양받을 사람들이 늘어나는 것에 따른 부작용 을 최소화하는 것은 복잡하지 않다. 일하는 사람을 최대한 늘려야 한다. 특히 노동력의 감소에 대비하는 양적인 전략인 출산정책과 이민정책의 한계로 인하 여, 질적인 전략으로 여성과 고령자의 경제활동참가율 제고가 중장기적으로 가장 유력한 전략이 될 것 26) 으로 이야기된다. 현재 노동시장 참여가 가능함에도 근로의지가 없어 비경제활동인구로 머물 러 있는 규모가 300만명을 넘고 있다. 2012년 전체 미취업자 중 최근 1년 내 취업경험이 있는 사람들이 약 374만명으로 이 중 83.9%인 약314만명이 비경 제활동인구로 분류된다. 이들을 노동시장으로 다시 끌어들이는 것이 경제활동 참가율을 높이는 지름길이다. 다음으로 여타 선진국들과 비교해 볼 때, 한국의 고용구조가 어떤 특징을 나타내고 있는지를 정확히 파악하여 우리의 취약점을 집중적으로 보강할 필요 가 있다. 아래 그림에서 확인되듯이 한국의 고용률은 2011년 기준으로 OECD 평균보다 약10% 낮다. 성별 연령별 비교분석을 해 보면, 남성의 고용률은 크 게 차이나지 않는데 여성의 고용률과 청년고용률이 OECD평균에 훨씬 못 미 친다. 따라서 이 두 부분을 집중적으로 보강해야 한다는 결론이 나온다. 이에 본고에서는 여성 청년의 경제활동참가율을 어떻게 끌어올릴 것인가, 그리고 고령 노동력을 어떻게 활용해야 할 것인가를 살펴보기로 한다. 26) 한국개발연구원 등, 인구구조 고령화의 경제 사회적 파급효과와 대응과제, (2006. 12) 38 한국행정연구원
제3장 고용률 70%달성을 위한 양대 전략 <그림 8> 고용률 비교 (2011년) (단위: %) 자료 : 관계부처 합동, 고용률 70% 로드맵, 재인용 1. 여성: 경력단절 해소를 위한 워킹맘 퍼스트 15세이상 여성인구 여성경제 활동인구 여성경제 활동참가율 <표 5> 여성의 경제활동인구 및 참가율 (단위: 천명, %) 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 18,859 19,042 19,220 19,405 19,683 19,899 20,086 20,273 20,496 20,741 20,976 21,254 9,299 9,486 9,418 9,690 9,860 10,001 10,092 10,139 10,076 10,256 10,416 10,609 49.3 49.8 49 49.9 50.1 50.3 50.2 50 49.2 49.4 49.7 49.9 자료 : 통계청, 경제활동인구조사 현재 한국 여성들의 경제활동참가율은 50%수준이다. 1997년 이후 제자리걸 음을 하고 있다. 타 선진국들에 비해 매우 낮은 수준으로 OECD회원국 중 하 위권이다. 더군다나 20대에는 높게 나타나다가 결혼, 출산, 육아 시기인 30대 들어 급격히 낮아진 후 40대에 들어 회복되는 이른바 경력단절형 M자형 곡 선 이 한국적 특징으로 고착화되고 있다. 아래 그림은 한국이 여타 OECD회원 국과 비교해 이러한 현상이 심각한지를 잘 보여주고 있다. 2012년 기준 The Korea Institute of Public Administration 39
고용률 70% 달성전략과 정부 3.0의 과제 15~54세의 기혼여성 974만7000명 중 취업상태가 아닌 여성은 404만9000명 으로 이중 197만8000명이 경력단절 상태로 분류됐다. <표 6> OECD 주요국가의 여성 경제활동 참가율 (단위: %) 한국 일본 미국 OECD 평균 2009년 53.9 62.9 69.0 61.5 2010년 54.5 63.2 68.4 61.8 2011년 54.9 63.0 67.8 61.8 자료: OECD, Employment Outlook, (2012) <그림 9> 연령별 여성 경제활동참가율 비교 (단위: %) 자료: OECD, 한국보고서, (2012) 통계청이 2013년 3월에 발표한 자료에 의하면, 2012년 20대 여성의 경제활 동참가율은 62.9%로 20대 남성(62.6%)을 처음으로 앞질렀다. 전반적으로 여 성의 경쟁력이 향상됐기 때문인 것으로 분석된다. 여성의 대학 진학률은 2009년 82.4%로 남성(81.6%)을 추월한 뒤 4년째 우위를 지키고 있다. 공무원 시험 등에서의 여성 경쟁력의 향상은 지난 수년에 걸쳐 입증되었다. 양성평등 구현이란 관점에서 바람직한 변화라 할 수 있다. 40 한국행정연구원
제3장 고용률 70%달성을 위한 양대 전략 문제는 결혼해 아이를 낳고 길러야 하는 30대 이후가 되면 상황이 달라진다 는 점이다. 2012년 30대 여성의 경제활동참가율은 56.0%로 남성에 비해 37.3%포인트나 낮았다. 30대 남성의 경제활동참가율이 2002년 95.1%에서 지 난해 93.3%로 하락한 동안 여성은 54.6%에서 56.0%로 상승했지만 여전히 격 차가 크다. 30대에서 추락했던 여성의 경제활동참가율은 40대가 되면 다시 올라 2012년 65.9%를 기록했다. 그러나 출산 육아로 인한 여성의 경력 단절 은 온전히 회복되지 않아 남녀 전체의 임금 격차는 39%로 관련 통계가 있는 OECD 28개 회원국 중 1위였다. 통계청에 따르면 2013년 6월 가사와 육아 전념자는 721만9000명으로 집계 되어 관련 통계가 작성된 1999년 이후 6월 기준 최고치를 기록했다. 같은 시 점 15세 이상 인구는 4209만8000명으로 노동이 가능한 인구 전체 6명 중 1명 이 가사와 육아에 전념하고 있는 셈이다. 비경제활동인구 1580만7000명 중에 서는 45.6%가 전업주부였다. 이처럼 가사와 육아 전념자가 많은 이유는 직장 과 가정의 양립이 수월치 않아 취업을 포기한 여성들이 많아졌기 때문이다. 여성의 경제활동참가율이 개선되지 않는 가장 큰 이유는 20대 여성의 참가 율이 증가함에도 30대 여성의 참가율이 1995년 이후 정체되어 있기 때문이 다. 특히 결혼에 비해 출산과 육아의 부담이 취업상태 유지확률을 더욱 떨어 뜨리는 요소로 작용하고 있다. 자녀가 영유아기인데도 취업상태를 유지한 여 성의 경우 3년 후에도 취업상태를 계속 유지할 확률이 80%이상이라는 점은 출산육아기의 난관을 어떻게 극복하는가가 여성고용률을 유지, 상승시키는 결 정적 요소임을 말해준다. 27) 따라서 여성의 경제활동참가율을 높이기 위해서는 일과 양육의 양립을 원활 하게 하는데 정책의 초점이 맞추어져야 한다. 그러나 현실에서는 이 같은 명 쾌한 목표를 일탈한 정책들이 난무하고 있다. 정부는 2013년부터 0세부터 5 세까지의 영유아에 대한 전면 무상보육을 실시하고 있다. 부모의 소득과 상관 27) 한국노동연구원, 김혜원, 한국 여성 경제활동참가율 및 고용률의 변동요인 분석, (2006. 08. 10) The Korea Institute of Public Administration 41
고용률 70% 달성전략과 정부 3.0의 과제 없이 보육시설에 보내면 보육료(0세의 경우 월 39만 4천원)를 지원해 주고, 집에서 키우면 양육비(0세의 경우 월 20만원)를 지원해 준다. 그러나 이 정책 의 가장 큰 맹점은 워킹맘과 전업주부에 대한 합리적 차등을 두지 않아 보육 시설에서 반일만 맡아줘도 되는 전업주부 아이들을 우선 입소시키고 전일 보 육을 해야 하는 워킹맘 아이들은 뒷전으로 밀리는 사례를 양산하고 있다는 점 이다. 28) 엉성한 제도설계로 워킹맘 울리는 무상보육 이라는 의도하지 않은 결 과를 낳고 있는 것이다. 대부분의 선진국은 일하는 여성이 육아와 직장을 병행할 수 있도록 보육서 비스를 제공한다. 또한 보육서비스와 같은 사회보장제도는 국민이라면 누구나 일하고 세금을 낸다는 전제 조건 아래 설계되어 운영된다. 많은 복지론자들이 예찬하는 스웨덴의 경우 매우 관대하고 후한 사회보장이지만, 일하지 않으면 최소한의 급부밖에 받지 못한다. 전업주부에게는 보육서비스를 제공하지 않는 지자체도 많았다. 참고로 스웨덴의 여성경제활동참가율은 70%대로 세계 최고 수준이다. 29) 스웨덴과의 간단한 비교를 해 보더라도 현재의 무상보육정책은 잘못 설계되어 있다. 따라서 워킹맘 아이들은 전일제, 전업주부 아이들은 반 일제로 바꾸고 보육료 지원도 차등을 두어 워킹맘 아이들이 차별받는 일을 없 애야 한다. 한국 여성의 경력단절은 육아휴직 제도가 제대로 운영이 되고 있지 않아 좀 처럼 개선의 기미를 보이지 못하고 있다. 물론 법적으로는 1년간의 육아휴직 이 보장되지만, 현실에서는 그림의 떡 이다. 2011년 고용노동부 통계에 따르 28) 법적으로는 아침7시30분부터 저녁7시30분까지 12시간을 맡길 수 있다. 그러나 전업주부는 대개 늦게 데려오고 일찍 찾아가기 때문에 보육시설에서는 전업주부 아이들을 선호한다. 결 국 워킹맘들은 법적 보장시간을 충분히 누리지 못하고 보육시설의 눈치를 보는 경우가 다반 사다. 다음은 한 사례이다. "복직하려고 어린이집을 알아보니 원장이 저녁 7시까지 애를 봐줄 수는 없다고 하네요. 다들 아침 10시에 아이를 맡기고 오후 3시가 되면 데려간다며 아예 거부하더군요. '맞벌이들도 조부모가 와서 일찍 데려가던데 '라며 종일반에 맡기려는 저를 이상하다는 듯 쳐다보네요." (네티즌 박모씨). 머니위크 (2013. 04. 23) 29) 스웨덴 복지에 대해서는 스웨덴 패러독스 (유모토 켄지 사토 요시히로/박선영 옮김) 김영사, 2011년. 42 한국행정연구원
제3장 고용률 70%달성을 위한 양대 전략 면 육아휴직 사용률은 일반직 공무원 3.4%, 계약직 공무원 0.5%로 매우 저조 하였다. 법적으로 보장되어 있는데도 육아휴직을 사용하지 않는 이유로는 대 부분의 조사에서 눈치가 보여서 와 복직이 될 것 같지 않아서 등이 1, 2위로 꼽혔다. 만2세가 될 때까지는 부모가 키우는 것이 아이의 정서적 안정과 발육에 가 장 좋다는 것이 만국의 공통된 육아철학이다. 그러나 현재의 한국은 육아휴직 을 그림의 떡으로 만드는 사회풍조와 집에서 키우는 것보다 보육시설에 보내 는 것이 경제적으로 이득(0세의 경우 약2배 차이)이라고 판단하게 만드는 잘 못된 제도설계 탓으로 육아정책을 그릇치고 여성의 경제활동참가를 저조하게 만들고 있다. 이제 육아휴직을 당연하고 보편적인 권리로 만들어야 한다. 이른바 출산 후 당연 휴직제 를 도입해야 한다. 롯데카드는 2012년9월부터 여성근로자의 출산 휴가가 끝나는 시점부터 자동으로 1년간 육아휴직을 실시하고 있다. 정부는 2014년부터 이러한 자동 육아휴직 관행을 확산시키려 하고 있다. 개인 사정으 로 육아휴직을 원하지 않는 경우에만 별도로 분리 신청하게끔 하는 것이다. 또한 육아휴직을 3회까지 분할 사용할 수 있게 하고 적용대상 아동의 연령을 현재의 만6세에서 만9세로 올릴 계획이다. 참고로 스웨덴은 16개월의 육아휴 직(아빠 2개월 반드시 포함)을 아이가 8세가 될 때까지 허용하며 최소 13개월 은 중전급여의 77.6%를 육아휴직보험(부모보험)에서 지급한다. 고용노동부에 따르면 육아휴직을 쓴 근로자는 2011년 5만8134명에서 2012 년 6만4069명으로 1년 새 5935명(10.2%)이 증가했다. 통상임금의 40%(최대 100만원)를 고용보험기금에서 지급하는 육아휴직 급여 지급액은 총 2762억원 에서 3577억원으로 815억원(29.5%) 늘었다. 연간 10조원이 넘게 소요되는 무 상보육에 비하면 적은 액수다. 전업주부 자녀 반일제 보육이라는 제도개선을 통해 무상보육 예산을 절감해 육아휴직 수당을 늘리는 과감한 조치가 필요하 다. The Korea Institute of Public Administration 43
고용률 70% 달성전략과 정부 3.0의 과제 이렇게 무상보육 제도의 합리적 조정, 육아휴직 보편화 등을 통해 여성의 경력단절을 예방하는 것과 더불어, 이미 경력이 단절된 여성의 재취업을 촉진 시키기 위한 각종 교육훈련과 취업알선 등의 서비스를 정부가 제공하여야 한 다. 이것이 바로 워킹맘 퍼스트 정책 의 핵심이다. 경력단절 여성의 재취업과 관련해서 주목해야 할 것이 시간제 정규직이라는 새로운 형태의 일자리 창출 이다. 전일제보다는 적지만 근무시간에 비례한 급여를 지급받으며 정년보장, 4대 보험 등의 처우 면에서 전일제 정규직과 다를 바 없다는 점에서 기존의 파트타임 일자리와 구별된다. 올해 고용부가 실시한 남녀 고용평등 전국민 의식조사 에서 여성의 69.4%가 시간제 일자리로 일할 의사가 있다고 응답하 였다. 이에 정부는 2017년까지 공공부문에서 시간선택제 근로자 1만6600명을 뽑겠다고 밝혔다. 삼성전자도 내년 1월에 시간선택제 6000명을 채용하겠다고 발표하였다. 이 시간선택제의 최대 수혜자가 경력단절 여성이 될 전망이다. 올 8월 기업 은행은 109명을 뽑았는데 지원자가 2300명이나 몰렸다. 합격자의 대부분은 10년 남짓 은행 근무경력을 지닌 30대 후반 40대 중반의 경력단절 주부들이 었다. 배치 이후 업무수행능력에 대해 긍정적 평가가 나왔고 채용된 근로자들 의 만족감도 높은 것으로 나타났다. 신한은행도 2016년까지 시간선택제 근로 자 500명을 채용하겠다며 주요 대상은 경력단절 여성이 될 것이라고 밝혔 다. 30) 신세계, CJ그룹은 시간선택제 공모에 기대수준을 뛰어넘는 인재들이 몰리자 반색하였다. 양질의 시간제 일자리 창출을 통해 여성의 고용률을 높여 전체 고용률을 증 진한다는 전략의 실효성은 우리보다 앞서 간 선진국들의 경험을 통해서도 확 인된다. 2011년 기준 고용률이 74.9%로 OECD 34개 회원국 중 네 번째로 높 은 네덜란드의 경우 1982년 노사정간의 바세나르 협약(Wassenaar Accord)을 통해 고용을 늘리고 경제를 부흥시켰는데 그 핵심적 내용이 근로시간 단축(40 시간 38시간), 시간제 일자리에 대한 고용안정성 보장, 시간제 여성 근로자 30) 동아일보, (2013. 11. 18) 44 한국행정연구원
제3장 고용률 70%달성을 위한 양대 전략 를 위한 육아시설 확충, 직업훈련 기회 확대 등이었다. 이에 네덜란드 정부는 1996년 비례보호 원칙 강화, 근로조건에 대한 차별금지 등을 내용으로 하는 시간제근로에 대한 차별금지법 을 제정하였다. 현재 여성 경제활동참가인구의 60.5%가 시간제 근로자이다. 고용률 70% 달성을 위한 벤치마킹 대상으로 자주 거론되는 독일의 경우에 도 25~54세 여성의 시간제 취업자 비중이 한국보다 약 20% 높다. 스웨덴 역시 한국에 비해 고용률이 높지만(2011년 74.1%), 여성 취업자의 대부분이 사회서비스업 에 종사하는 시간제 근로자이다. 여기서 한 가지 짚어 보아야 할 것이 있다. 여성고용률과 출산율과의 상관 관계이다. 일반적으로 일하는 여성이 많으면 평균출산율이 낮아질 것이라고 생각하기 쉽지만, 결코 그렇지 않다. 사회경제적 조건이 유사한 OECD회원국 들을 살펴보면, 여성고용률이 높을수록 평균출산율도 높은 경우가 상당수 있 는 것으로 드러났다. <표 7> 2010년 여성고용률과 평균출산율 (단위: %, 명) 여성고용률 평균출산율 한국 52.63 1.23 헝가리 50.60 1.26 일본 60.43 1.39 이탈리아 46.13 1.41 체코 56.25 1.49 독일 66.13 1.39 덴마크 71.10 1.88 스웨덴 69.65 1.98 노르웨이 73.25 1.95 네덜란드 69.33 1.80 아이슬랜드 76.20 2.20 자료: OECD, Employment Outlook, (2012) The Korea Institute of Public Administration 45
고용률 70% 달성전략과 정부 3.0의 과제 왜 위와 같은 현상이 일어나는 것일까? 육아시설이 열악하고 비싸거나 세금 구조가 직장여성들에게 불리하면 대부분의 워킹맘들은 육아와 직장 가운데 하 나를 선택해야 하는 상황에 내몰린다. 열악한 육아서비스는 여성이 취업을 포 기하는 가장 큰 이유이다. 그러나 양질의 저렴한 육아서비스가 보장되고 일하 는 여성에 대한 세제 혜택이 있다면 택일의 고민은 줄어든다. 일과 육아의 병 립이 수월해지기 때문이다. 31) 2. 청년: 미스매치 해소와 니트 줄이기 청년실업, 정확히 말해 청년 미취업은 여러 가지 측면에서 국가의 앞날에 부정적 영향을 미친다. 단기적으로는 근로소득을 감소시키고 중장기적으로는 생애소득 또한 감소시킨다. 이는 구매력 저하로 이어져 민간소비 부진을 유발 한다. 또한 소득세, 부가가치세 등 세수감소를 초래한다. 뿐만 아니라 결혼연 령을 지연시키고 저출산 현상을 심화시킨다. 사회적으로는 실업해소비용과 노 후복지비용 등을 증가시키며, 미취업으로 인한 인적자본 형성 실패로 산업계 의 숙련기술 전수 등에 차질이 생겨 국가경쟁력을 약화시킨다. 자살 및 은둔 형 범죄 증가 등 사회병리현상 또한 심각해진다. 이처럼 청년 미취업의 부정적 여파는 전방위적이다. 그런 점에서 최근 청년 층 고용 상태의 변화는 심히 우려할 만하다. 첫째, 고용률과 경제활동참가율 이 지속적으로 하락하고 니트는 늘고 있다. 2002년 45.1%까지 올라갔던 고용 률이 2008년 글로벌금융위기 이후 내려가 2012년 40.4%, 2013년 10월 현재 39.5%로 지속적으로 악화되고 있다. 1997년 외환위기가 당시 50대의 고용에 가장 큰 타격을 입혔다면, 2008년 글로벌 금융위기는 청년층 고용에 가장 큰 충격을 주고 있다. 금융위기 직후인 2010년 상반기 중 전체 일자리가 전년 동 기 대비 28만3000개 증가하였으나, 청년 일자리는 3만4000개나 줄었다. 31) 도서출판 부키, 조지 매그너스(홍지수 역), 고령화시대의 경제학, (2010. 12. 31), 98쪽. 46 한국행정연구원
제3장 고용률 70%달성을 위한 양대 전략 물론 청년 미취업은 한국만의 문제는 아니다. 글로벌 금융위기 이후 대부분 의 주요 국가들이 경험하고 있는 현상이다. 그러나 2011년 기준 우리나라의 55세 이상 64세까지 고령층 고용률은 62.1%로 OECD 평균보다 7.7% 높아 OECD 34개국 가운데 7위를 차지한 반면, 15세 이상 24세까지 청년층 고용률 은 23.1%로 OECD 평균보다 16.5% 낮아 29위의 저조한 성적을 기록한 것을 볼 때, 그 심각성이 두드러진다. 특히 고용률의 하강속도가 가파르고, 경제활 동참가율이 지속적으로 하락하고, 청년 니트의 비율이 상승하고 있다는 점 등 의 취약점을 내포하고 있다. 특히 청년니트의 규모가 지속적으로 증가하는 현상은 매우 심각하다. 니트 는 노동시장에 잔류해 구직활동을 하는 구직 니트와 비구직 니트로 나눌 수 있는데, 후자가 비경제활동인구로 분류되는 집단이다. 비구직 니트는 지속적 으로 증가하여 15 34세 기준으로 2012년 100만명을 넘어섰다. <표 8> 청년층 노동시장 추이 (단위: 천명, %) 2001 2003 2005 2007 2008 2009 2010 2011 2012 15-29세 인구 10,952 10,368 9,920 9,855 9,822 9,780 9,705 9,589 9,517 경제활동인구 5,227 5,007 4,836 4,530 4,398 4,304 4,254 4,199 4,156 취업자 4,815 4,606 4,450 4,202 4,084 3,957 3,914 3,879 3,843 실업자 413 401 387 328 315 347 340 320 313 비경제활동인구 5,725 5,361 5,084 5,325 5,423 5,477 5,452 5,390 5,361 경제활동참가율 47.7 48.3 48.8 46 44.8 44 43.8 43.8 43.7 실업률 7.9 8.0 8.0 7.2 7.2 8.1 8.0 7.6 7.5 고용률 44.0 44.4 44.9 42.6 41.6 40.5 40.3 40.5 40.4 주: 청년층: 15세 29세 자료: 통계청(KOSIS), 경제활동인구조사 The Korea Institute of Public Administration 47
고용률 70% 달성전략과 정부 3.0의 과제 <그림 10> 전체 고용률(65세 이상 포함)과 청년 고용률 (단위: %) 주: 청년층: 15세-29세 자료: 통계청(KOSIS), 경제활동인구조사 <그림 11> 전체 경제활동참가율(65세 이상 포함)과 청년 경제활동참가율 (단위: %) 자료: 통계청(KOSIS), 경제활동인구조사 둘째, 청년 취업자 수가 지속적으로 줄고 있다. 고용률이 하락하더라도 취 업자의 절대 수치가 늘어나면 고용률 하락으로 인한 부정적 효과를 상쇄시키 고 경제 전체적으로는 플러스효과를 가져올 수 있다. 취업자 수 증가는 전체 근로소득 증대로 이어지고 다시 소비 및 세수 증대로 연결될 수 있기 때문이 48 한국행정연구원
제3장 고용률 70%달성을 위한 양대 전략 다. 그러나 2000년 487만9000명이었던 청년 취업자 수는 2012년 384만3000 명으로, 2013년 10월 현재 377만3000천명으로 감소했다. 여기에는 두 가지 이유가 있다. 먼저 저출산의 여파로 청년 인구가 감소하고 있기 때문이다. 다 음으로 청년고용률이 지속적으로 하락하고 있기 때문이다. 따라서 청년 취업 자 수 감소는 설상가상의 결과라 할 수 있다. <그림 12> 청년층 취업자 수 추이 (단위: 명, %) 자료: 통계청(KOSIS), 경제활동인구조사 셋째, 청년 근로자의 비정규직화 현상이 심화되고 있다. 청년층 임금근로자 중 비정규직 비중은 2001년 8월 기준 22.8%에서 2009년 8월 34.0%로 11.2% 증가하여, 동일기간 모든 연령층을 대상으로 한 비정규 근로 비중 증가분인 8.1%를 상회하였다. 32) 청년 고용의 양뿐만 아니라 질도 악화되고 있는 것이다. 청년층 고용은 타 연령층에 비해 경기변동에 더욱 민감하게 반응한다. 그러 나 위에서 확인된 최근 동향을 종합해 볼 때, 한국의 청년 미취업 문제는 경 기가 회복되면 개선되는 경기순환상의 문제라기보다 무언가 구조적인 문제임 을 알 수 있다. 따라서 재정을 동원한 단기적인 일자리 제공으로는 구조적 원 인을 치유할 수 없다. 보다 근원적 차원의 제도화된 접근이 요구된다. 32) 한국노동연구원, 남재량 이철인 전영준 우석진, 청년층 노동시장 진입 및 정착방안 연구, (2011. 05) The Korea Institute of Public Administration 49
고용률 70% 달성전략과 정부 3.0의 과제 이를 위해서는 먼저 청년층 고용 악화의 구조적 원인이 어디에 있는지를 밝 혀내야 한다. 먼저 15 29세인 청년층의 최근 10년간의 고용률 변화를 연령대 별로 세분화해 살펴보자. 아래의 표와 그림에서 확인되듯이 15 19세는 하락 후 상승, 20 24세는 지속적 하락 후 정체, 25 29세는 완만한 상승의 추세 를 보이고 있다. 여기서 한 가지 분명해지는 것은 20 24세의 고용률 악화가 전체 청년층의 고용률 하락을 주도하고 있다는 사실이다. 그렇다면 왜 20 24세의 고용률이 다른 청년층과는 달리 최근 10년간(2002 년 53.6% 2011년 43.5%) 급격하게 하락한 것일까? 그 원인을 정확하게 규 명할 수 있다면 문제해결에 훨씬 근접하게 될 것이다. 본고에서는 먼저 대학 진학률과 20 24세 고용률과의 상관관계에 주목해 보고자 한다. <표 9> 청년 고용률 및 대학진학률 추이 (단위: %) 청년 고용률 대학 진학률 15-29세 15-19세 20-24세 25-29세 2000 43.4 10.3 52.0 66.1 68.0 2001 44.0 10.1 52.0 66.7 70.5 2002 45.1 9.4 53.6 67.7 74.2 2003 44.4 8.6 51.8 67.5 79.7 2004 45.1 8.4 52.5 68.5 81.3 2005 44.9 8.0 51.6 68.9 82.1 2006 43.4 6.7 49.2 68.5 82.1 2007 42.6 6.6 48.0 68.4 82.8 2008 41.6 5.9 45.5 68.5 83.8 2009 40.5 5.4 44.6 67.5 81.9 2010 40.3 6.1 44.3 68.2 79.0 2011 40.5 6.8 43.5 69.7 72.5 2012 40.4 7.0 44.5 69.2 71.3 주: 대학진학률은 2010년까지는 합격자 기준, 2011년부터는 등록자 기준임. 자료: 통계청(KOSIS), 경제활동인구조사, e-나라지표. 50 한국행정연구원
제3장 고용률 70%달성을 위한 양대 전략 <그림 13> 청년층 고용률 추이 (단위: %) 자료: 통계청(KOSIS), 경제활동인구조사 주지하듯이 한국의 대학진학률은 세계 최고수준이다. 일반적으로 교육수준 의 향상은 노동생산성을 제고하여 경제성장에 긍정적 영향을 미친다. 경제성 장에 따른 낙수효과가 분명했었던 시기에는 대학진학률이 상승해도 새로운 일 자리가 많이 창출됨으로써 청년고용을 늘여왔다. 그러나 고용 없는 성장이 구 조화되면서 노동수요와 무관한 학력상승이 미스매치(mismatch) 현상을 심화 시켜 고용상태를 악화시켜 온 것으로 보인다. 2002년 이후 20 24세의 고용 률의 급격한 하락과 대학진학률의 가파른 상승이 동시에 발생한 것을 보면 이 둘 간의 상관관계는 상당히 높은 것으로 파악된다. 대학졸업에 소요되는 기간 은 약5년이므로, 대략 19 24세가 대학재학 기간이 된다. 대학진학자의 증가 는 비경제활동인구의 증가로 이어져 경제활동참가율을 떨어뜨리고 결국 고용 률을 하락시킨다. 2002년 58.2%였던 20 24세의 경제활동참가율이 2011년 48.0%로 급락한 것 역시 앞의 수치와 맥락을 같이한다. 2011년부터 대학진학률 추산방식이 합격자 기준에서 등록자 기준으로 바뀌 었다. 합격은 했으나 진학을 포기한 숫자가 적지 않기 때문에 합격자보다는 등록자 기준으로 대학진학률을 계산하는 것이 정확도가 높다. 여기서 주목할 만한 변화가 발견된다. 등록자 기준으로 보면 대학진학률은 2010년 75.4% The Korea Institute of Public Administration 51
고용률 70% 달성전략과 정부 3.0의 과제 2011년 72.5% 2012년 71.3% 2013년 70.7%로 최근 3년간 빠른 속도로 하 락하고 있다. 33) 수십년 간 지속되어 온 상승추세가 반전된 것이다. 그런데 2002년 이후 급격한 하락세를 보이던 20 24세의 고용률이 (2009년) 44.6% (2010년) 44.3% (2011년) 43.5% (2012년) 44.5%로 정체 후 소폭 상승하 였다. 20 24세의 경제활동참가율도 2011년 48.0%에서 2012년 48.9%로 2002년 이후 처음으로 반등하였다. 향후 2 3년 좀 더 추이를 살펴봐야 명확 해질 수 있겠으나, 최근 수년간의 대학진학률 하락이 청년 고용률의 하락을 멈추게 한 것으로 보인다. 그리고 이러한 추정이 맞는다면, 역으로 2002년 이후 의 고용률 하락은 대학진학률의 상승이 원인을 제공했다는 분석이 가능해진다. 이처럼 대학진학이 취업에 결정적 도움이 되지 않음에도 불구하고 급격히 늘어난 이유는 무엇일까? 학벌을 중시하는 유교적 전통으로 인해 산업수요와 는 무관한 고학력 경쟁 때문이라는 진단 34) 은 통시적 안목의 결여에서 나온 그 릇된 인과관계 설정이다. 한강의 기적은 개인적 차원에서는 코리언 드림의 실 현 과정이었다. 그 비결의 핵심이 바로 교육 사다리를 통한 계층이동의 활성 화 였다. 가난한 부모 밑에서 태어났어도 열심히 공부해 좋은 학교를 나오면 부의 축적과 신분상승이 가능했던 것이다. 이처럼 고도성장기의 고학력 열풍 은 노동시장의 수요확장과 맞아 떨어졌다. 그러나 고용 없는 성장이 고착화되 면서 고학력 경쟁은 노동시장의 수요와 어긋나기 시작했다. 2009년 대학졸업 자 54만7000명 중 대기업 정규직 취업자는 3만9000명에 불과했다. 대학졸업 자들이 가장 선호하는 대기업 정규직은 늘지 않고 있으며 취업자 대비 비중도 하락 추세에 있다. 고학력 경쟁은 비단 한국만의 현상이 아니다. 학위 효과(sheepskin effect) 라는 말이 있다. 과거 서양에서 대학 졸업장을 양 가죽(sheepskin)으 로 만들었던 것에서 유래된 말로 대학 졸업장만 따면 높은 보수를 받을 것이 33) 등록자 기준의 2008년과 2009년 대학진학률을 구하지 못하였으나, 합격자 기준으로 대학진 학률이 2008년 83.8%로 최고치를 기록한 후 하락하고 있는 것으로 보아 등록자 기준 수치도 하락한 것으로 추정된다. 34) 삼성경제연구소, 청년실업의 경제적 파장과 근본 대책, CEO Information 766호, (2010. 07. 28) 52 한국행정연구원
제3장 고용률 70%달성을 위한 양대 전략 라는 기대심리를 나타내는 표현이다. 이는 경제학에 신호(signal) 개념을 최초 로 도입해 2001년 노벨경제학상을 수상한 마이클 스펜스가 정립한 이론이다. 스펜스의 시장신호 이론은 정보가 비대칭적인 상황에서 한 개인이 독점하고 있는 정보는 그 사람이 표출하는 행동, 즉 신호에 따라 추론할 수밖에 없다는 이론이다. 그 대표적인 사례가 노동시장이다. 기업에 입사를 원하는 구직자는 자신의 능력에 대해 잘 알고 있지만, 기업은 구직자에 대한 정보를 자세히 알 수 없기 때문에 구직자가 제출한 학력 등의 신호를 통해 입사 희망자를 평가 하게 된다. 따라서 교육은 신호를 발생시키는 중요한 요인이 되며, 사람들이 굳이 상급학교에 진학하려는 이유 역시 자신이 일을 잘할 수 있다는 신호를 보내기 위해서라는 것이다. 따라서 한국의 대학진학률이 유난히 높았던 원인은 유교적 전통이 아닌 다 른 곳에서 찾아야 한다. 이를 위해 먼저 청년층이 선호하는 직장이 어떤 곳인 지를 정확히 파악할 필요가 있다. <표 10> 청년층 선호 직장 (단위: %) 특성별 계 남자 여자 13-18세 19-24세 25-29세 계 100 100 100 100 100 100 국가기관 28.7 27.7 29.7 30.3 25.8 29.6 공기업 15.6 15.7 15.4 9.5 17.6 20.9 대기업 21.6 24.4 18.7 24.9 20.3 18.9 벤처기업 3 3.7 2.3 3.7 2.6 2.7 외국계기업 5.2 3.9 6.5 4. 7.2 4.7 전문직기업 9.1 7.1 11.2 11.2 8.9 6.7 중소기업 2.3 2.6 1.9 2.7 2.5 1.6 해외취업 2.8 2. 3.5 2.6 3.5 2.3 자영업 9.8 11 8.6 7.6 10.7 11.7 기타 1.9 1.8 2.1 3.5 1.0 0.9 자료: 통계청(KOSIS). 사회조사, (2011) The Korea Institute of Public Administration 53
고용률 70% 달성전략과 정부 3.0의 과제 위의 조사에서 국가기관(공무원), 공기업, 대기업을 합친 숫자가 65.9%이 다. 청년 3명 중 2명꼴로 이 세 곳에의 취업을 원하고 있는 것이다. 그렇다면 이들 중 얼마나 원하는 곳에 취업할 수 있을까? 기업의 인력수요를 파악할 수 있는 대표적인 통계로는 통계청의 전국사업체조사 가 있다. 동 조사에 따르 면, 우리나라 전체 고용에서 중소기업이 차지하는 비중은 2010년 기준으로 86.8%이고, 종사자 수로는 1226만2535명이며, 대기업은 13.2%인 187만2699 명에 불과하다. 공무원, 공기업이 대부분 대기업에 속할 것임을 감안하면 인 력공급 65.9% vs 인력수요 13.2% 의 미스매치가 발생하고 있는 것이다. 35) 반 면 중소기업의 경우 인력공급 2.3% vs 인력수요 86.8% 라는 엄청난 격차를 나타내고 있다. <표 11> 기업 규모별 사업체 수 및 종사자 수(전산업 기준 1인 이상) (단위: 개, 명, %) 영역 구분 2007년 2008년 2009년 2010년 사업체 수 (개) 종사자 수 (명) 전체 2,976,646 3,046,958 3,069,400 3,125,457 중소기업 2,974,185 3,044,169 3,066,484 3,122,332 (비중%) 99.9 99.9 99.9 99.9 대기업 2,461 2,789 2,916 3,125 (비중%) 0.1 0.1 0.1 0.1 전체 12,612,692 13,070,424 13,398,497 14,135,234 중소기업 11,149,134 11,467,713 11,751,022 12,262,535 (비중%) 88.4 87.7 87.7 86.8 대기업 1,463,558 1,602,711 1,647,475 1,872,699 (비중%) 11.6 12.3 12.3 13.2 자료: 통계청(KOSIS), 전국사업체조사, (각 연도) 공무원이나 공기업 대기업 직원이 되려면 이처럼 인력수급간의 미스매치로 인한 치열한 경쟁을 이겨내야 한다는 것은 모르는 사람이 없을 정도이다. 결 국 한국의 청년들은 하늘의 별 따기 라는 것을 알면서도 공무원이나 공기업 대기업 취직에 집착하고 있는 것이다. 대학졸업 이후에도 구직활동을 하지 않 35) 한국직업능력개발원, 오호영 송창영 송경모, 청년층의 취업 눈높이 실태파악을 통한 진로정 책 과제, (2012. 10), 99쪽. 54 한국행정연구원
제3장 고용률 70%달성을 위한 양대 전략 고 취직시험 준비에 열중하는 청년들이 늘고 있는데, 이들의 상태를 원하는 일자리를 얻을 때까지 취업을 유보하는 대기 실업(wait unemployment) 이라 한다. 따라서 대학진학률이 높고 이들 직장에의 취업열풍이 식지 않는 이유를 근로자와 사용자 간 정보의 비대칭성으로 인한 것이라 보기는 힘들다. 특히 공무원 공기업 입사시험의 경우 학벌을 따지지 않고 시험성적으로 뽑기 때문 에 앞에서 언급한 학위효과도 기대할 수 없다. 그런데도 청년들이 큰 직장 취업을 꿈꾸며 대학에 진학하는 이유는 무엇일 까? 가장 먼저 생각할 수 있는 것이 학력별 임금격차이다. 고등교육을 받아야 지만, 상대적으로 고임금의 직장에 취직할 수 있다는 판단에서 어떻게든 대학 에 진학한다는 것이다. 그렇다면 최근 한국의 학력별 임금격차는 어느 정도일 까? 학력별 임금격차는 고졸자 임금을 100으로 볼 때 중졸이하/전문대졸/대 학 졸로 구분하여 이수 학력에 따른 임금을 상대적으로 비교한 지수이다. 최 근 10년간 우리나라의 학력별 임금격차는 약간 커지기도 하고 작아지기도 하 고 있지만, 고졸자 평균임금 대비 대졸자 평균임금이 1.5 1.6배 수준이다. <그림 14> 학력별 임금 격차(임금지수) 자료 : OECD, Education at a Glance, (2012) 그렇다면 한국의 학력별 임금격차는 국제 비교를 해 보면 어떤 양상인가? 의외라고 생각될 수도 있지만, 우리나라의 학력별 임금격차는 주요 선진국들 The Korea Institute of Public Administration 55
고용률 70% 달성전략과 정부 3.0의 과제 과 비교해 볼 때 결코 큰 편이 아니다. 특히 직업교육 시스템이 뛰어나 대학 진학률이 40%수준인 독일과 비교해 보더라도 한국은 양호한 수준이다. 이처 럼 한국 대학교육의 임금 프리미엄은 기대 이하다. 따라서 한국의 높은 대학 진학률을 합리적 선택이라고 하기는 힘들다. <표 12> 학력별 임금격차 국제비교 한국( 11) 독일( 11) 미국( 11) 영국( 11) 프랑스( 08) 핀란드( 09) 중학교이하 71 86 64 69 79 93 147 164 177 157 147 149 자료 : OECD, Education at a Glance, (2013) 결국 한국 청년층의 큰 직장 선호현상은 높은 급여 이외의 다른 인센티브 가 더 강력하게 작용한 결과라 보이는데, 근년 나타난 여러 현상을 종합해 볼 때 고용 안정성과 사회적 평판이 청년층의 직업 선호도에 더 큰 영향을 미치 는 것으로 판단된다. 고용안정성은 1997년 외환위기로 인한 대대적인 인력 구 조조정 이후 직업선택에 있어 가장 중요한 변수로 급부상했다. 지금의 청년층 이 부모세대의 IMF실직 을 지켜본 IMF 에코세대 라는 점도 중요한 배경이 되었을 것으로 보인다. 고액 연봉보다 고용안정을 우선시하는 변화를 가장 극적으로 보여주는 한 예를 살펴보자. 국립대학법인이 된 서울대는 2012년11월 처음으로 9급 교직원 을 뽑으면서 공개채용 공고를 냈다. 공무원 9급과 동일한 수준인 2000만원 초반대의 연봉(일반 사립대 교직원의 70%, 대기업의 절반 수준)을 받지만, 60 세 정년이 보장되고 퇴직 후 사학연금을 받는 조건이었다. 42명 모집에 지원 자 수는 총 2576명, 그중 소위 'SKY'라 불리는 학교 출신 지원자만 338명이 었다. 30대 대기업 출신 지원자는 119명으로 삼성전자 LG전자는 물론 은행 금융권에 다니고 있는 지원자도 있었다. 전체 지원자 중 162명은 석사학위 소 지자였다. 공인노무사나 세무사 자격증을 가진 지원자도 있었다. 이렇듯 대기 업 출신 지원자가 많았던 이유는 연봉보다 정년 보장 등의 고용안정성이었다. 56 한국행정연구원
제3장 고용률 70%달성을 위한 양대 전략 사회적 평판 역시 직업선택에 있어 주요 변수로 작용하고 있다. 이는 연애 와 결혼에 직결되는 변수이다. 여성이 배우자를 선택할 때 남성의 경제적 능 력을 중시하는데 중소기업에 다닐 경우 능력이 부족한 남성이라는 신호가 되 어 기피대상이 될 수 있다. 그래서 남성의 경우 인지도가 높은 직장을 선택하려 는 경향이 강한데, 맞벌이를 원하는 남성이 증가하면서 여성 배우자의 직업으로 교사, 공무원, 공기업 대기업 직원을 선호하는 경향 또한 뚜렷해지고 있다. 이상에서 살펴본 것과 같이 과도한 대학진학률, 큰 직장에 대한 지나친 선 호는 인력수급상의 양적 불일치뿐만 아니라 눈높이 차이라는 질적 불일치를 야기하여 청년 고용상태를 악화시키고 있다. 따라서 정부의 청년고용촉진 정 책은 이 같은 미스매치의 해소에 초점이 맞추어져야 한다. 먼저 양질의 고졸자 일자리 창출 및 취업을 촉진해야 한다. 3 4년 전부터 대학진학률이 낮아지고 있는 것은 미스매치 해소를 위해 대단히 고무적인 현상 이다. 문제는 고졸자들이 갈 수 있는 양질의 일자리가 충분히 있느냐 하는 점 이다. 이런 맥락에서 마이스터고를 주목할 필요가 있다. 마이스터고는 산업수 요 맞춤형 고등학교 로 정의된다. 36) 전문적인 직업교육의 발전을 위하여 산업 계의 수요에 직접 연계된 맞춤형 교육과정 운영을 목적으로 하는 고등학교 이 다. 현재 37개교가 운영 중이다. 교장공모제 등을 통해 현장의 마이스터를 교 장 교원으로 위촉하고 실습위주의 수업 운영을 위해 1학급당 학생 20명 내외로 구성된다. 수업료, 입학금, 학교운영지원비가 면제되고 기숙사가 제공된다. 얼마 전 교육부와 한국교육개발원이 2012년 8월과 2013년 2월 졸업한 전국 552개 고등교육기관 졸업자 55만 5142명의 취업 상황을 조사해 발표한 2013년 고등교육기관 졸업자 건강보험DB연계 취업통계 에 의하면 2010년 출범 이후 올 해 첫 졸업자를 배출한 21개 마이스터고의 취업률은 무려 90.3%에 달했다. 이 같은 높은 취업률은 마이스터고 졸업자에 대한 산업현장의 우호적 반응 36) 초 중등교육법시행령 제90조 제1항 제10호. The Korea Institute of Public Administration 57