2015. 08. 31 전기통신사업법 일부개정법률안 입법예고에 대한 의견서 통신요금 인가제를 폐지할 것이 아니라 오히려 통신요금 인하 기제로 적극 활용해야 발행 참여연대 민생희망본부 (본부장 : 이헌욱 변호사, 실행위원장 : 조형수 변호사) 담당 안진걸 협동사무처장, 심현덕 간사 02-723-5053 min@pspd.org 1
차례 요약 3 1. 서언 4 2. 요금인가제 폐지에 대한 의견 5 1) 요금인가제 유지의 필요성 5 요금인가제는 통신요금 인하 경쟁을 저해하지 않아 6 통신당국은 통신요금인가제를 제대로 활용하지 않아 6 요금인가제를 통신요금 인하 기제로 활용해야 7 2) 신고보완제의 불합리성 8 3) 소결 9 3. 통신사의 단말기 제조 허용에 대한 의견 9 통신사의 단말기 제조는 과거에 이미 실패한 사례 9 이미 통신사 전용 단말기가 판매되고 있음 10 4. 결론 10 2
요약 1. 요금인가제 폐지에 대한 의견 현행 전기통신사업법 상의 인가제는 1위 사업자인 SK텔레콤이 신규 요금제 출시 및 기존 요금제 인상할 때만 적용되고, SK텔레콤이 기존 요금 인하 시에는 신고만 하면 되며 KT와 LGu+는 신규 요금제 출시 기존 요금제 인상/인하 시에는 신고만 하도록 규정되어 있습니 다. 따라서 현행 인가제는 통신사들의 자율적인 경쟁을 저해하지 않으며, 실제로 통신서비 스 전환기 때마다 인가제의 적용을 받는 SK텔레콤이 선제적으로 주도하였습니다. 오히려 인가제를 담당하는 미래창조과학부는 통신요금 인가제를 제대로 활용하지 않았다는 비판이 있었습니다. 참여연대는 2015년 2월 11일 전기통신사업법 개정안 청원을 제출했습니다. 주요 내용은 오 히려 인가제를 강화하여 민간 전문가의 참여를 통한 투명한 심의제 운영으로 요금인가제를 통신요금 인하 기제로 활용하려는 것입니다. 그리고 인가제를 대체하는 신고보완제는 15일 내에 보완을 요청해야 하는데, 15일의 기간 은 약관의 문제점을 검토하기에 부족한 시간이어서 사실상 약관에 대한 부실한 심사가 이 루어질 수밖에 없어 입법예고안의 신고보완제는 유명무실한 제도로 전락할 가능성이 크다 고 할 것입니다. 2. 통신사의 단말기 제조 허용에 대한 의견 통신사의 단말기 제조는 과거에 이미 실패한 사례입니다. 과거의 사례를 비추어 볼 때 통 신 3사 중에서 SK텔레콤만 단말기 제조에 따른 이득을 가져갈 가능성이 매우 높습니다. 게 다가 SK텔레콤의 단말기 출시 또한 통신시장의 지배력 강화를 위한 수단으로 전락하여 SK 텔레콤의 독점적인 시장지배력이 더욱 강화될 우려가 있습니다. 그리고 현재에도 통신사 전용 단말기가 이미 판매되고 있으므로 통신사가 단말기 제조를 허용하는 것은 불필요한 조치로 보입니다. 3
전기통신사업법 일부개정법률안 입법 예고 의견 1. 서언 미래창조과학부는 통신시장에 중대한 영향을 미칠 수 있는 새로운 통신정책방안을 발표한 뒤 그에 따라서 전기통신사업법을 개정한 뒤 입법 예고를 하고 있는데 그 내용 중 우려스 러운 내용은 통신요금 인가제를 폐지하고 이동통신사의 단말기 제조를 허용하는 것입니다. 특히 미래창조과학부는 요금인가제가 요금과 서비스 경쟁을 제한한다는 명분으로 폐지하려 고 합니다. 그러나 인가제가 시행되는 현재에도 SK텔레콤은 인가제에 구애받지 않고 요금을 인하하는 방법으로 요금경쟁을 자유롭게 할 수 있었지만 매출액에 영향을 미치는 요금인하 경쟁을 의도적으로 회피하여 왔던 것이어서 인가제가 요금 및 서비스 경쟁을 제한한다고 주장하는 것은 통신시장의 현황을 호도하는 것입니다. 오히려 인가제가 폐지될 경우 독과점 시장인 통신시장에는 시장지배적 사업자인 SK텔레콤 이 언제든지 시장지배력을 남용하고 통신요금 인상을 주도할 가능성이 매우 크다고 할 것 입니다. 미래창조과학부는 인가제 폐지로 인한 이러한 위험에 대한 대안으로 신고보완제를 실시하 겠다고 하고 있으나 그 내용 및 요건에 비추어 보건대 신고보완제는 사실상 유명무실한 제 도로 전락할 가능성이 커서 결국 인가제 폐지는 얻는 것보다 그로 인한 폐해가 매우 크다 고 할 것입니다. 통신사의 단말기 제조 허용조치 또한 현재의 시장상황과 맞지 않아서 실패할 가능성이 크 고 오히려 단말기 제조 시장을 교란시키고 시장지배적 사업자의 시장지배력을 더욱 강화하 는 부작용만 가져올 것입니다. 실제로 현재 세계적으로 통신사가 단말기 생산을 겸하는 경우를 찾아보기 힘들며 우리나라 의 경우도 과거 SK그룹이 통신사와 더불어 단말기 제조를 겸하였으나 실패로 마무리된 경 험이 있음에서 이미 실패한 정책이라고 할 것입니다 이에 다음에서 인가제가 경쟁을 제한하였다는 미래창조과학부의 주장이 사실이 아니라는 점, 신고보완제는 사실상 유명무실한 제도일 가능성이 크므로 결국 인가제 폐지는 얻는 것 보다 그로 인한 폐해가 매우 크다는 점, 통신사의 단말기 제조 허용조치는 시장 지배적 통 신사업자의 시장지배력을 더욱 강화하는 부작용만 가져올 수 있는 점 등을 살펴본 뒤 이를 바탕으로 미래창조과학부의 입법예고안 특히 인가제 폐지 및 통신사들의 단말기 제조 허용 은 이용자들의 이익과 통신공공성에 역행하는 조치여서 철회되어야 한다는 의견을 제시하 도록 하겠습니다. 4
2. 요금인가제 폐지에 대한 의견 1) 요금인가제 유지의 필요성 요금인가제는 통신요금 인하 경쟁을 저해하지 않아 현행 전기통신사업법상의 요금인가제는 1위 사업자인 SK텔레콤이 신규 요금제 출시 및 기존 요금제 인상할 때만 적용되고, SK텔레콤이 기존 요금 인하 시에는 신고만 하면 되며 KT와 LGu+는 신규 요금제 출시 기존 요금제 인상/인하 시에는 신고만 하도록 규정되어 있습니다. 전기통신사업법 제28조(이용약관의 신고 등) 1 기간통신사업자는 그가 제공하려는 전기통신서비스에 관하여 그 서비스별로 요금 및 이용조건(이하 " 이용약관"이라 한다)을 정하여 미래창조과학부장관에게 신고(변경신고를 포함한다. 이하 이 조에서 같다)하 여야 한다. <개정 2013.3.23.> 2 제1항에도 불구하고 사업규모 및 시장점유율 등이 대통령령으로 정하는 기준에 해당하는 기간통신사업 자의 기간통신서비스의 경우에는 미래창조과학부장관의 인가(변경인가를 포함한다. 이하 이 조에서 같다) 를 받아야 한다. 다만, 이미 인가받은 이용약관에 포함된 서비스별 요금을 인하하는 때에는 미래창조과학 부장관에게 신고하여야 한다. <개정 2013.3.23.> 3 제2항 본문의 경우 미래창조과학부장관은 이용약관이 다음 각 호의 기준에 맞으면 이용약관을 인가하 여야 한다. <개정 2013.3.23.> 1. 전기통신서비스의 요금이 공급비용, 수익, 비용 수익의 서비스별 분류, 서비스 제공방법에 따른 비용 절 감, 공정한 경쟁환경에 미치는 영향 등을 합리적으로 고려하여 산정되었을 것 2. 기간통신사업자와 이용자의 책임에 관한 사항 및 전기통신설비의 설치공사나 그 밖의 공사에 관한 비용 부담의 방법이 이용자에게 부당하게 불리하지 아니할 것 3. 다른 전기통신사업자 또는 이용자의 전기통신회선설비 이용형태를 부당하게 제한하지 아니할 것 4. 특정인을 부당하게 차별하여 취급하지 아니할 것 5. 제85조에 따른 중요 통신의 확보에 관한 사항이 국가기능의 효율적 수행 등을 배려할 것 4 제1항 및 제2항에 따라 전기통신서비스에 관한 이용약관을 신고하거나 인가받으려는 자는 가입비, 기본 료, 사용료, 부가서비스료, 실비 등을 포함한 전기통신서비스의 요금 산정 근거 자료(변경할 경우에는 신 구내용 대비표를 포함한다)를 미래창조과학부장관에게 제출하여야 한다. <개정 2013.3.23.> 5 제1항부터 제4항까지에서 규정한 사항 외에 신고 인가의 절차 및 범위 등에 관하여 필요한 사항은 대 통령령으로 정한다. 따라서 기존의 통신요금인가제를 유지하더라도 통신사의 요금인하를 통한 자율 경쟁을 저해하 지 않습니다. 일각에서는 SK텔레콤이 선제적으로 통신요금을 낮출 수 있는 신상품 출시가 통신요금인가제 때문에 지연되고 있다고 지적하고 있습니다. 그러나 이는 사실과 다릅니다. <표 1 참조> 3G 데 이터 무제한, 유무선 결합, 망내음성 무제한, 선택형 요금제, 데이터 중심요금제 유무선 음성통 화 무제한 등 주요 통신서비스 전환기 때마다 SK텔레콤이 선제적으로 주도하였습니다. 통신요 금인가제 때문에 SK텔레콤의 신상품 출시가 늦어졌다는 것은 사실이 아닙니다. 5
<표 1> 통신 3사의 요금제 도입 시기 현황 구분 3G데이터 무제한 유무선 결합 망내음성 무제한 선택형 요금제 데이터 요금제 유무선 음성 통 화 무제한 도 입 시 기 SKT 2010.8.26 2010.9.15 2013.3.27 2013.5.22 2015.5.20 KT 2010.9.10 2011.5.2 2013.4.1 2014.2.28 2015.6.1 LGU+ 2010.10.1 2011.9.19 2013.4.11 2014.1.27 2015.5.29 기존의 요금인가제 조항을 보더라도 통신사들의 요금인하 경쟁을 저해하지 않도록 규정되어 있습니다. 실제로 요금인가제 적용을 받는 SK텔레콤이 새로운 개념의 통신요금제 출시를 주도 하고 있습니다. 따라서 현재의 요금인가제는 통신사들의 경쟁을 저해하지 않고 있습니다. 통신당국은 통신요금인가제를 제대로 활용하지 않아 심학봉 새누리당 의원실 1 에 따르면 2005년 이후 2014년 10월 13일까지 인가제 적용 기업인 SK 텔레콤은 인가 신청에 단 한 번도 수정요구 받거나 반려 받은 적 없이 미래부로부터 100% 인 가를 받은 바 있습니다. 실질적으로 통신요금 인가제가 제대로 활용되지 않고 있는 것입니다. 인가제에 대하여 규제 당국 관계자는 요금인가제에 대하여 요금인가는 사업자가 가져오는 서 류에 그냥 도장을 찍어주는 일일 뿐 이라고 법정 증언한 바 있습니다. 2 미래부는 요금인가제 를 제대로 활용한 바 없이 폐지하려고 하는 것입니다. 서울고등법원도 참여연대가 제기한 통신원가 공개 소송 3 에서 재판부는 판결문에서 통신원가심 의자료를 공개하라는 판결과 함께 다음과 같이 판시하고 있습니다. 이처럼 통신당국이 요금인 가제를 제대로 시행하고 있지 않다는 점은 곳곳에서 발견되고 있습니다. <2014.02.06. 서울고등법원 2012누31313 정보공개거부처분 취소청구의 소> 방통위는 이용약관의 인가에 있어 서비스상품의 개별 원가를 산출할 수 없다는 이유로 공급비용을 고려함이 없이 기존요금 및 경쟁사의 유사 요금제와의 요금수준 비교 등을 위주로 심사하고 있는 점 등에 비추어 보면, 사업비용과 투자보수를 합한 총괄원가에 상 응하는 수준으로 통신요금이 책정되었다고 보기 어렵고, 방통위가 이용약관의 인가시 해 당 서비스별 요금에 관한 공급비용 등을 제대로 심의, 평가하였는지도 의문이 든다. 1 2014.10.13. 심학봉 의원실 보도자료. 2 2014.02.22. 한국경제 http://www.hankyung.com/news/app/newsview.php?aid=2014022109941 3 2014.02.06. 서울고등법원 2012누31313 정보공개거부처분 취소청구의 소 6
요금인가제를 통신요금 인하 기제로 활용해야 참여연대가 제기한 통신원가 공개 소송 4 에서 서울고등법원은 다음과 같이 판시하고 있습니다. 전파 및 주파수라는 공적 자원을 통하여 이루어지고 국민 전체의 삶과 사회에 중요한 의미를 갖는 이동통신서비스는 다른 재화 또는 서비스에 비하여 양질의 서비스가 공 정하고 합리적이며 적정한 가격에 제공되어야 할 정책적 필요 내지 공익이 현저하고, 이에 대한 국가의 적절한 감독권의 행사 및 규제의 필요성이 인정된다. 그런데 미래창조과학부는 전기통신사업법 상의 국가의 적절한 감독권의 행사를 하지 않고 도 장만 찍어주는 행위만 계속하고 있었습니다. 그래서 참여연대는 2015.01.15. <통신비 인하 이슈리포트>에서 통신사 관계자와 통신당국 공무 원만 참여하여 비공개로 진행되는 요금 인가제의 한계를 지적하고 요금 인가절차의 투명성 제 고 및 국민 참여 보장을 주장한 바 있습니다. 그리고 2015.02.11. 전기통신사업법 개정안 청원을 통해서 이용약관심의위원회 설치 법안을 청원하였습니다. 참여연대의 전기통신사업법 개정 청원안 제28조의3(이용약관심의위원회) <신설> 1제28조제2항의 규정에 따라 인가를 요청한 기간통신사업자의 이용약관에 대하여 통신요금 등에 관한 적정성을 심의하기 위하여 이용약관심의위원회를 둔다. 2이용약관심의위원회의 위원은 다음 각 호에 해당하는 자로 미래창조과학부장관이 임명한다. 단 4호의 위원이 전체위원회의 3분의 1 이상이 되도록 구성하여야 한다. 1.변호사 공인회계사 감정평가사 등 전기통신에 관한 학식과 경험이 있는 전문가 2.대학에서 전기공학 전자공학 정보통신학 회계학을 가르치는 부교수 이상의 직에 있 는 자 3.미래창조과학부의 통신정책과 관련 있는 행정기관의 5급 이상의 공무원 4.소비자기본법 제29조 제1항에 따라 등록된 소비자단체가 추천하는 전문가 3이용약관심의위원회는 8인 이상 16인 이항의 위원으로 구성하며, 위원장은 호선에 의하여 선출한다. 4이용약관심의위원회의 구성 운영 그 밖의 필요한 사항은 대통령령으로 정한다. 위 청원안의 취지는 요금인가제를 제대로 활용하지 않고 있는 통신당국을 비판하고, 민간 전문 가의 참여를 통한 투명한 심의제를 운영하여, 요금인가제를 통신요금 인하 기제로 활용하려는 것입니다. 4 2014.02.06. 서울고등법원 2012누31313 정보공개거부처분 취소청구의 소 7
미래창조과학부 장관은 현행 전기통신사업법 제28조 4항에 의하여 요금 산정 근거 자료를 통신 사로부터 제공받고 있습니다. 미래창조과학부에게 의지가 있었다면 통신요금인가제를 통해서 적극적인 요금 인하 압박을 가할 수 있고 이를 통해서 저렴한 통신 서비스의 제공과 통신 공 공성 확보를 할 수 있었을 것입니다. 그런데 미래창조과학부는 이제 통신요금인가제를 부실하 게 운영하더니 이제는 그마저 폐지하여 저렴한 통신서비스의 제공과 통신공공성 확보를 폐기 하려고 하는 것입니다. 참여연대는 미래창조과학부의 이와 같은 태도를 규탄하고 통신요금 인가제를 확대 강화하여 민간 전문가의 참여 보장과 실질적인 요금인하 압박을 할 수 있게 되기를 촉구합니다. 2) 신고보완제의 불합리성 전기통신사업법 개정안에는 제28조 5항을 신설하여 미래창조과학부장관은 이용약관 신고일로 부터 15일 이내에 보완을 요구할 수 있도록 하고 있습니다. 전기통신사업법 개정안 제28조 5항 <신설> 5 미래창조과학부장관은 제4항 본문에 따른 이용약관의 경우 다음 각 호의 어느 하 나에 해당되면 신고일로부터 15일 이내에 보완을 요구하여야 한다. 이 경우 보완을 요구받은 사업자는 대통령령으로 정하는 기한 내에 보완을 완료하여야 한다. 1. 전기통신서비스의 요금 및 이용조건 등이 부당하여 공정한 경쟁을 현저히 저해 하거나 저해할 우려가 있는 경우 2. 이용자의 이용형태를 부당하게 제한하거나 특정인을 부당하게 차별하여 취급하 는 등 이용자의 이익을 현저히 저해하거나 저해할 우려가 있는 경우 그러나 위 규정은 약관의 인가에 있어서 해당 서비스의 원가요소를 감안하여 합리적으로 통신요금이 산정되었는지를 감안하도록 한 전기통신사업법 제28조 제3항 제1호를 삭제하여 이동통신사가 자의적으로 요금을 결정하더라도 이에 대하여 아무런 제한을 할 수 없도록 하고 있는 등 인가제하에서 보호되던 이용자의 이익을 방기한 채 사업자의 이익만을 고려 하고 있는 것입니다. 비록, 입법예고안에서 새로이 신고보완제를 두어 일정한 경우에 사업자에 대하여 보완을 요구할 수 있도록 하고 있으나 그 내용을 보면 이용자의 이익이 현저하게 침해되는 예외적 인 경우에 한하여 보완을 요구할 수 있고 이마저도 미래창조과학부가 15일 내에 보완을 요 구하지 않는 한 사업자는 별다른 제한 없이 약관을 시행할 수 있습니다. 즉, 보완을 요구할 수 있는 경우가 현행 인가제에 비하여 매우 제한적이고 그마저도 미래 창조과학부가 15일내에 보완을 요청하여야 하는 데 그 15일의 기간은 약관의 문제점을 검토하 기에 부족한 시간이어서 사실상 약관에 대한 부실한 심사가 이루어질 수밖에 없어 입법예고안 의 신고보완제는 유명무실한 제도로 전락할 가능성이 크다고 할 것입니다. 8
3) 소결 미래창조과학부가 경쟁제한을 이유로 인가제를 폐지하려고 하나 그간 인가제로 인하여 사업자 간의 경쟁이 제한되는 부분은 거의 없는 반면에 그 폐지로 인한 부작용은 적지 않을 것입니다. 미래창조과학부는 그 부작용은 신고보완제를 도입하여 막을 수 있다고 하나 보완을 요청하기 위해서는 이용자의 이익을 현저히 침해하는 예외적인 경우여야 하고 그마저도 15일내에만 요 청할 수 있도록 하여 신고보완제는 사실상 유명무실한 제도로 전락할 가능성이 큽니다. 그렇다면 향후 통신사들의 약관은 사실상 신고만으로 효력을 가지게 되어 통신시장에서 시장 지배적 사업자의 전횡을 방지하고 소비자를 보호할 예방적 수단이 사라지게 되는데 이 경우 그 피해는 모두 소비자에게 전가될 수밖에 없으므로 인가제 폐지에 대한 입법예고안은 철회되 어야 할 것입니다. 3. 통신사의 단말기 제조 허용에 대한 의견 통신사의 단말기 제조는 과거에 이미 실패한 사례 과거 SK텔레콤은 자회사 SK텔레텍을 통해서 SK텔레콤 전용 단말기 SKY 제품을 생산하였고, KT는 자회사 KT테크를 통해서 KT 전용 단말기 EVER 제품을 생산한 바 있습니다. SKY 제품은 SK텔레콤이 신세기 통신과 합병(2002년)하면서 당시 정보통신부로부터 SK텔레콤 공급물량을 연간 120만대로 제한되어 있었습니다. SK텔레콤과 SK텔레텍은 정보통신부에게 지 속적으로 연간 공급물량을 확대해줄 것을 요청했지만 SK텔레콤의 시장지배력을 우려하여 정보 통신부는 불허하였습니다. 그러다 2005년 팬택이 단말기 시장 점유율 확대를 목적으로 SK텔레 텍을 인수하였습니다. 반면에 EVER 제품의 판매량이 저조하여 KT는 2012년 휴대폰 제조 사업 을 철수하였습니다. SK텔레콤의 SKY 제품은 판매가 원활하였지만 정부의 제재로 인하여 팬택에 매각한 것이고, KT의 EVER 제품은 판매가 저조하여 청산된 것입니다. SK텔레콤의 시장 지배율은 과거에 비하여 큰 변동 없이 50% 정도를 유지하고 있지만 최근 KT 의 시장 점유율은 소폭 하락하여 29%에 못 미치고 있고, LGu+의 시장 점유율은 20%를 약간 상회하는 수준을 유지하고 있습니다. 다시 통신사의 휴대폰 단말기 제조를 허용한다면 SK텔레콤 전용 단말기는 판매가 원활할 것이 지만 KT나 LGu+ 전용 단말기는 판매가 저조할 것으로 보입니다. 그리고 SK텔레콤 단말기 출시 또한 단말기 제조를 통한 이윤추구 보다는 통신시장의 지배력 강화를 위한 수단으로 전락하여 SK텔레콤의 독점적인 시장지배력이 더욱 강화될 우려가 있습 니다. 9
<표 2> 통신시장 점유율 추이(%) 2012.12 2013.12 2014.12 2015.06 SK텔레콤 50.3 50.0 50.0 49.9 KT 30.8 30.1 30.3 28.9 LGu+ 18.9 19.9 19.7 21.2 출처 : 무선통신가입자통계, 미래창조과학부 주 1) MVNO, WiBro 제외 이미 통신사 전용 단말기가 판매되고 있음 게다가 현재에도 단말기 제조사가 적극적으로 통신사 전용 단말기를 출시하고 있습니다. 따라 서 통신사가 단말기 제조를 허용하는 것은 불필요한 조치로 보입니다. <표3 참조> <표 3> 통신사 전용 단말기 현황 모델명 아이스크림 어베인 T키즈폰 준2 통신사 LGu+ LGu+ SK텔레콤 제조사 LG전자 LG전자 인포마크 출시일 2015.1.27 2015.3.27 2015.4.6 출고가 319,000 65만원 246,400 모델명 아이돌착(알카텔) G스타일로 밴드플레이 통신사 SK텔레콤 KT SK텔레콤 제조사 알카텔 LG전자 LG전자 출시일 2015.4.17 2015.4.23 2015.6.258 출고가 287,100원 517,000원 349,800원 모델명 갤럭시A8 LG젠틀 갤럭시폴더3G 통신사 SK텔레콤 LGu+ SK텔레콤 제조사 삼성전자 LG전자 삼성전자 출시일 2015.7.24 2015.7.29 2015.07.28 출고가 649,000 20만원대 297,000원 4. 결론 이상에서 살펴본 바와 같이 미래창조과학부가 입법예고하고 있는 요금 인가제를 폐지할 때에는 SK텔레콤의 시장지배력 남용과 통신사들 간의 사실상의 담합을 통한 이윤추구가 빈발할 가능성이 큰 데 신고보완제를 신설하는 것만으로 이를 막기 어려우므로 입법예고안 중 인가제 폐지안을 철회하고 현행 전기통신사업법 제28조 제2항 및 제3항의 인가제를 유 지하여야 할 것입니다. 10
통신사들의 단말기제조 또한 실현가능성이 높지 않고, 통신사들이 단말기를 제조하는 경우 에도 단지 통신서비스시장에서의 독과점을 강화하는 수단으로 행할 가능성이 크므로 통신 사들의 단말기 제조를 허용하여서는 안 된다고 할 것입니다. 11
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