대한정치학회보 23집 1호, 2015년 2월: 71~97 사회 갈등 해결을 위한 국회의 역할과 과제 - 국회 내 정당 양극화 해소를 중심으로 - 김 형 준 명지대학교 요 약 본 연구의 목적은 국회 내 정당 양극화를 가져오는 요인들에 대한 고찰하고, 이를 토대로 국회가 사회 통합 기능을 회복할 수 있는 대안을 제시하는데 있다. 국회 양극 화 를 해결하지 않고는 국회를 통한 사회 갈등 조정은 불가능하다는 문제의식에서 출 발했다. 이를 위해 본 연구에서는 데이비드 이스튼 (D. Easton) 의 체제 이론(system theory) 을 원용하여 국회 양극화를 설명하는 이론적 틀(theoretical framework) 을 제 시한다. 국회에 관한 선행 연구들이 국회 파행과 교착 상태의 원인들에 대해 다양하게 분석하고 있지만 정교한 이론적 틀에 바탕을 두지 않고 국회내에서 일어나고 있는 현 상에 대한 서술 또는 유형 분석에만 치중하는 경향을 보이고 있기 때문이다. 본 글에 서는 국회 양극화 란 국회내에서 내부적 동질성을 가진 상호 이질적 집단( 예컨대 여 당/ 야당) 간의 격리 거리가 증대되어 양극단으로 몰리는 현상으로 개념화한다. 본 연 구에서는 개방적이고 질서 있는 정치적 경쟁에 대한 태도, 정치 효능감, 정치 선호도 로 구성된 의원들의 신념체제 (belief system) 에 영향을 주는 정치 환경으로써 권력 구 조가 운용되는 방식, 국회의 규칙 및 절차, 정당 구조, 의원 충원구조 등에 대해 설명 한다. 국회 양극화 를 해결하기 위한 권력구조 차원의 과제로 당정 협의회 폐지 등을 제시한다. 국회 차원의 과제로써는 상시 국회운영체제 구축, 국회 협의적 정책 시스템 구축 등 갈등 고착화형 국회 구조의 개혁을 제시한다. 정당 구조의 개혁으로는 강제적 당론 종식, 파행적인 법안 연계 투쟁 종식을 제안한다. 국회의원 충원 구조 개혁의 핵 심으로 한국형 오픈 프라이머리 제도를 제시한다. 주제어 : 국회 양극화, 체제 이론, 의원 신념체제, 정치 환경, 사회통합 I. 서 론 의회는 선거를 통해 선출된 동등한 자격 가진 사람들이 모여 사회에 구속력 있는 법률 을 제정하는 회의체이다. 그런데 민의의 전당이 되어야 할 국회가 분노와 혐오의 대상이 - 71 -
大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 23輯 1 號 ) 된지 오래다. 국회가 본연의 임무를 다 하지 못하기 때문이다. 물론 의회가 국민들로부터 불신 받는 것은 우리나라만의 문제는 아니다. 문제는 국민들이 국회에 대한 불신이 너무 크며 업무 수행 능력에 대해서도 아주 부정적으로 평가되고 있다는 것이다. 가상준 (2009: 20-26) 에 따르면, 국민들의 6.6% 만이 국회를 신뢰하고, 4.1% 만이 국회가 역할 을 잘 하고 있는 것으로 나타났다. 대한민국 국회를 기능적 측면에서 살펴보면 다음과 같은 특성이 발견된다. 1) 첫째, 국회는 종종 무법부 ( 無 法 府 ) 로 전락하고, 법을 만드는 입 법부가 법을 무시하는 행위가 빈번하게 일어나고 있다. 국회는 2013년에는 160일 동안 한 건의 법안도 처리하지 못했고, 지난 2014년 4월에 발생한 세월호 참사이후 이후 다섯 달 동안 입법 제로의 불명예스러운 기록을 수립했다. 그 기간 동안 무려 1,000여건의 민 생 법안이 국회에 계류됐다. 문제는 필요한 법은 만들지 않고 무위도식 ( 無 爲 徒 食 ) 하면서 의원들은 세비( 歲 費 ) 를 꼬박꼬박 챙겼고, 온갖 특권은 다 누렸다. 2) 둘째, 국회의원들이 원내에서 의안삼사와 같은 정책 활동과 직접 연계되지 않은 채 이념 논쟁과 정치 투쟁 등의 비정책적 활동에 치우쳐 있다. 셋째, 견제와 균형을 핵심 원리로 만들어진 대통령제 하에서 입법부가 행정부를 견제하는 기능을 제대로 수행하지 못하고 있다. 한국 국회의 입법과정은 행정부 대 입법부 라는 관계 속에서 수행되기보다는 정부 여당 대 야당 이라 는 구도 속에서 전개된다. 즉, 의회라는 제도적 일체감을 형성하여 행정부로부터 독립된 기능을 수행하는 것이 아니라 여당 의원들은 정부와 일체감을 가지면서 입법 활동을 하고, 야당 의원은 의정 활동의 목표를 정부 여당을 반대하는 데 맞추고 있다( 김형준 2010). 결과적으로, 여야가 의회 구성원으로써 함께 정부를 견제하는 것이 아니라 정파적으로 국회가 운영되고 있다. 상황이 이렇다보니 국회는 종종 교착상태에 빠지게 되고 국민들 로부터 극도의 불신을 받게 되었다. 이것이 국회 무용론을 넘어 국회 해산론마저 대두되 고 있는 근본 이유이다. 한국사회과학데이터센터 (KSDC) 가 2007년 11 월에 국회와 정부 와 관한 국민의식조사 에 따르면, 국회가 제대로 기능하고 있다 는 응답은 6.3% 에 불과 한 반면, 73.1% 가 제대로 기능하지 못하고 있다 고 응답했다. 3) 2013년 12월에 실시한 한길리서치의 현 국회 제도와 정치권에 대한 국민의식 여론조사 결과, 국민 10명중 8명 1) 대한민국 국회의 현실과 이상에 대해서는 이갑윤 이현우 (2009) 논문을 참조할 것. 2) 민주적 반응성 및 책임성의 관점에서 볼 때 대한민국 국회의원들의 도덕적 해이는 위험 수위에 다다랐다. 국회가 공전되는 동안 의원들은 매월 약 1,100 만 원의 세비를 받았다. 국회의원이 총 300 명이니, 이 기 간 동안 무생산 국회 를 위해 국민 혈세가 165 억원 가량 사용된 것이다. 3) 더구나, 국민들의 5.3% 만이 국회가 국민을 대표하고 있다 고 응답했고, 대표하지 못 한다 는 응답은 무 려 65.7% 였다. 입법부와 행정부의 갈등에 관련해서도 국민들의 70.8% 가 심각하다 고 응답했다. 무려 88.5% 의 국민들이 여야 갈등이 심각하다 고 응답했다. 국회에 대한 이와 같은 부정적 평가로 인해 국회 를 신뢰한다는 응답은 겨우 5.2% 에 불과한 반면, 불신한다 는 응답자는 62.6% 에 달했다. - 72 -
사회 갈등 해결을 위한 국회의 역할과 과제 ( 김형준 ) (81.0%) 정도가 국회가 운영을 잘못했다 고 평가한 반면 잘했다 는 평가는 11.6% 에 그 쳐 낙제점을 면치 못했다. 4) 한편, 한국 갤럽이 지난 2014년 11월에 실시한 여론조사에 따르면 국회가 역할을 잘하고 있다 는 응답은 6% 였고 잘못한다 는 89% 였다. 국회 역할 수행 부정 평가자는 부정 평가 이유로 여야 합의 안됨/ 싸우기만 한다/ 소통 안함 (20%), 자기 이익/ 기득권 / 특권 유지 (14%), 법안 처리 안됨/ 일 처리가 느리다 (10%), 국민을 생각하지 않음/ 여론 안 들음 (10%), 당리/ 파벌 정치 (9%), 서민 복지 정책 미흡/ 민생 외면 (7%), 등을 지적했다. 문제는 국민들의 국회에 대한 이런 부정적 평가는 시간이 흐 를수록 개선되지 않고 오히려 악화되고 있다는 것이다. 그런데 대한민국 국회의 보다 근본 적인 문제는 따로 있다. 국회의 핵심 기능 중에는 국민을 대표하는 대표기능 (representation), 법을 제정하는 입법 기능(law-making), 행정부를 견제하는 기능이 있지만 사회 갈등을 조정하는 체제 유지 기능도 있다( 박찬욱 1999). 사회 구성원 각각의 이해관계 (interest) 가 다르기 때문에 어느 사회에서나 크고 작은 갈등은 존재한다. 한국 사회도 예외가 아니어 서 지역 갈등, 세대 갈등, 이념 갈등, 여야 갈등, 노사 갈등 등 다양한 갈등들이 중첩되어 존재하고 있다. 문제는 이러한 갈등들이 시간의 경과와 더불어 완화되는 것이 아니라 오 히려 악화되면서 사회통합이 위협받고 있다는 것이다. 5) 한국 국회의 치명적인 한계는 사 회 통합의 중추 역할을 해야 할 국회가 오히려 사회 갈등을 증폭시키는 장으로 전락하고 있다는 것이다. 2008 년 광우병 파동 때의 촛불 집회가 이를 극명하게 보여 주었다. 국회 가 갈등 조정의 역할을 담당하지 못하기 때문에 국민들이 직접 나서서 문제를 해결하는 양상을 보였다. 한국의 대표적 진보 정치학자 최장집 교수는 촛불집회는 선거, 정당, 자 율성, 대표와 책임의 원리 등 민주주의의 제도적 장치가 실패한 결과라고 주장하면서 국 회의 이익조정과 정책결정 능력은 미흡하고, 결국 사회갈등은 해소되지 않고 양극적 정 당 대립이 심화되었다. 고 진단했다 이에 따라 무능한 행정부, 갈등적 정당, 교착적 국회 로 국민통합은 멀어졌다고 주장했다. 이 글에서도 국회가 사회 통합 기능을 발휘하지 못 하는 근본 이유로 국회 양극화 를 지적한다. 한국 국회는 1987년 민주화이후 두 번의 정 권 교체를 경험했지만 어떤 방향성을 갖고 변화되는 것이 아니라 큰 변화 없이 국회 내 4) 국회의 활동에 대해 잘못했다고 평가한 국민들은 그 이유로, 35.5% 가 당리당략 을 꼽았다. 다음으로 부 정비리 (21.8%), 대선 연장전 (20.2%), 입법 활동 저조(19.9%) 순이었다. 5) KBS와 동서리서치가 노무현 전 대통령 서거 이후인 2009년 7 월에 실시한 국민의식조사에 따르면, 10년 전과 비교할 때 갈등이 심각해졌다 는 의견이 89.0%( 매우 심각해졌다 44.7% + 조금 심각해진 편이다 44.3%) 로, 심각해지지 않았다 (8.8%) 는 의견보다 압도적으로 많았다. 한편, 정치권이 우리 사회의 갈등 을 부추긴다는 주장에 대해 동의한다 는 응답이 83.3%( 전적으로 동의한다 38.8% + 어느 정도 동의하는 편이다 44.4%) 로 동의하지 않는다 는 응답12.9%( 전혀 동의하지 않는다 2.3% + 동의하지 않는 편이다 10.6%) 보다 현저히 많았다. - 73 -
大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 23輯 1 號 ) 에서 여야 정당간의 양극화가 일상화되고 고착화되어 있다. 결과적으로 국회가 우리 사 회의 갈등을 오히려 부추기는 역기능을 담당하고 있다. 6) 이런 문제의식 속에서 본 글은 국회 내 정당 양극화를 가져오는 요인들에 대해 고찰하고 이를 해소하기 위한 방안을 제 시한다. 이를 위해 데이비드 이스튼 (D. Easton) 의 체제 이론(system theory) 을 원용하여 국회 양극화를 설명하는 이론적 틀(theoretical framework) 을 제시한다. 선행 연구들은 국회 파행과 교착 상태에 대해 다양하게 분석을 시도했지만 정교한 이론적 틀에 바탕을 둔 것이라기보다는 국회내에서 일어나고 있는 현상에 대한 서술 또는 유형 분석에 치중 하는 경향이 있기 때문이다. 본 연구에서는 의정 활동의 주역인 의원들의 민주적 신념체 제(belief system) 을 핵심 개념으로 국회를 둘러싸고 있는 정치 환경들이 어떻게 이들의 결정과 행동에 영향을 미치는 지 고찰한다. 본 연구의 대전제는 국회를 더 이상 비난과 불신의 대상으로 보지 말고 어떤 부분을 개선해야 국회가 본연의 갈등 조정 기능을 회복 해 사회 통합에 이바지 할 수 있는 지에 초점을 맞춘다. 본 연구는 크게 4장으로 구성된 다. 제2 장에서는 국회 양극화에 대한 개념 정의와 선행 연구들에 대해 고찰한다. 이를 토 대로 국회 양극화를 설명하기 위한 분석 모형을 제시한다. 제3장에서는 이런 분석 모형 을 기초로 해서 한국 국회내 정당 양극화를 가져오는 요인들과 해소 방안에 대해 고찰한 다. 특히, 권력 구조 및 대통령 통치 방식, 정당구조, 국회구조, 국회의원 충원구조 등과 같은 정치 환경 요인들과 의원들의 인식이 어떻게 국회 양극화에 영향을 미치는 지 분석 한다. 제4 장에서는 연구 결과를 요약하고 이것이 갖는 정치적 함의에 대해 논의한다. II. 연구 분석 모형의 틀 1. 기존 연구에 대한 고찰 양극화 (bi-polarization) 의 사전적 의미는 중간 부분이 해체되면서 양극단으로 모이 는 현상 으로 설명된다. 이런 개념 정의를 토대로 국회 양극화 란 국회내에서 내부적 동 질성을 가진 상호 이질적 집단( 예컨대 여당/ 야당) 간의 격리 거리가 증대되어 양극단으로 몰리는 현상으로 규정할 수 있다. 미국 정치에서 의회 양극화 에 대한 연구는 1980년이 후 활발하게 이뤄지고 있다. Aldrich(1995) 와 Cox and McCubbins(1993) 은 미국 의회 6) KBS 와 동서리서치 (2009) 조사에 따르면, 정치권이 우리 사회의 갈등을 부추긴다는 주장에 대해 동의한 다 는 응답이 83.3%( 전적으로 동의한다 38.8% + 어느 정도 동의하는 편이다 44.4%) 로 동의하지 않는 다 (12.9%) 보다 월등하게 많았다. - 74 -
사회 갈등 해결을 위한 국회의 역할과 과제 ( 김형준 ) 내 의원들의 투표 행태에서 정당이 미치는 영향력이 커지고 의원들의 정당 결속도 (party unity) 가 강화되는 것을 의회 양극화 로 이해했다. 다시 말해 의원들의 정치 선호 도가 정당을 중심으로 양극화되는 것으로 규정했다. 이런 의회 양극화는 다양하게 측정 되었다. 미국 73 대(1933 1995) 의회부터 108 대 의회(2003 2005) 까지를 분석 대상으 로 가상준 (2006) 은 의원들의 정당간 선호도가 얼마나 차이가 있는지와 정당별 의원들의 선호도에서 얼마나 동질성이 있는지를 기준으로 의회 양극화의 수준을 측정했다. 7) 한편, 국회 양극화에 대한 기존 연구는 크게 4 가지 방향에서 추진되었다. 첫째, 입법 과정의 교 착화에 대한 연구이다. 전진영 (2011: 171) 은 민주화 이후 국회에서 반복되고 있는 입법 교착의 양상과 원인에 대해 분석했다. 그는 국회 입법교착의 전형적인 양상으로 쟁점법 안을 둘러싼 원내 정당간 갈등이 국회법과 같은 공식적 규범이 정한 원칙과 절차에 따라 해결되지 못하고, 소수당의 의사일정 거부나 회의장 점거로 인해서 의사파행으로 이어지 고, 결국 다수당의 단독강행처리로 귀결되었다 고 분석했다. 그는 이런 입법 교착이 발생 하는 원인으로 당파적인 요인, 제도적인 요인, 법안의 정책적 특성 요인을 제시했다. 특 히, 국회 입법 교착은 집권당이 국회에서 다수당 지위를 차지하는 정치 환경에서 발생하 는 경향이 압도적이라고 분석했다. 이밖에 국회운영의 기본원리로 자리 잡고 있는 원내 교섭 단체간 협의제 와 최종적인 의사결정방식으로서 다수제간의 긴장, 강한 정당 기율 과 높은 정당 응집성, 대통령이 주도하는 정책 의제 등이 국회입법교착을 가능하게 하는 중요 요인들이라고 지적한다. 이런 분석의 한계는 국회 입법 교착의 원인들이 어떻게 의 원들의 인식과 태도에 영향을 미치는지에 대한 분석이 부족하다. 무엇보다 의원들의 의 정 활동을 둘러싸고 있는 정치 환경들이 어떻게 상호 작용하면서 의원들의 태도와 행태 에 영향을 주는 지에 대한 분석이 결여되어 있다. 둘째, 의원들의 투표 과정에서 드러난 이념적 양극화에 대한 연구이다. 가상준 (2015) 은 제16대 국회부터 제19대 국회까지 조사 된 국회의원들의 이념 분석을 통해 국회는 점점 이념적으로 양극화되고 있다고 주장했다. 구체적으로, 제19대 국회가 제17대 국회와 제18대 국회에 비해 중도성향을 보이고 있지 만 내부를 살펴보면 과거 어느 때보다 양극화되어 있다 고 분석했다. 이런 분석의 한계는 국회 양극화를 의원들의 투표에서 나타난 이념적 성향의 변화에만 국한함으로써 전체를 보지 못하고 있다는 점이다. 다시 말해 그는 국회 양극화를 시간이 경과하면서 변화하는 7) 정당간 선호도를 측정하기 위해 의원들이 본회의에서 투표한 결과를 중심으로 의원들의 정치적 이념을 측정한 DW-MONINATE 점수를 활용했다. 이 점수는 1에서 + 1사이에 위치하는 데 1에 가까울수록 강한 진보를 +1 에 가까울수록 강한 보수를 의미한다. 한편, 0 은 중도를 의미한다. 정당별 선호도를 측정 할 때는 의원들의 선호도 분산 정도를 이용했다. 정당별 의원들의 동질성이 강화되면 의원들의 선호도 표준 편차가 작아지고, 반대로 이질성이 강화되면 표준편차가 커지게 된다( 가상준 2006. 214). - 75 -
大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 23輯 1 號 ) 것으로 파악하고 있지만 보다 큰 틀에서 보면 이는 변수(variable) 가 아니라 상수 (constant) 라는 점을 간과한 것 같다. 이런 한계를 극복하기 위해서는 국회 양극화 개념 에 대한 보다 포괄적인 정의와 측정이 필요하다. 정교한 개념적 정의와 조작적 정의의 절차를 거쳐야 개념에 대한 타당성 (validity) 과 신뢰성 (reliability) 이 확보 될 수 있기 때문 이다. 셋째, 국회 선진화법과 같은 입법 절차가 국회 파행에 주는 영향력 분석이다. 이한 수(2014) 는 합의제를 강화한 국회선진화법이 입법 갈등과 입법 효율성에 어떤 영향을 미 치는지 분석했다. 분석 결과, 이 법은 법안 처리 과정에서 폭력적 입법 갈등을 줄이고 다 수당과 소수당 간의 타협을 증대시키는 역할을 했다고 주장한다. 그는 이런 주장에 대한 실증적 근거를 제시하기 위해 이법이 통과되기 전인 제18대 국회 전반기와 통과 이후인 제19 대 국회 전반기의 입법 과정과 쟁점 법안들의 처리 과정을 비교 분석했다. 분석 결 과, 제18대에 비해 제19 대 국회에서 전체 법안 가결율은 증가했고, 정부 발의안이 가결 되기까지 걸린 평균 처리 기간 또한 증가하였다. 쟁점 법안의 경우 제18대에 비해 제19 대 국회에서 좀 더 타협적인 법안 처리 과정을 관찰할 수 있었다는 결론을 내렸다. 이러 한 결과는 합의제적 의사결정을 강화한 국회 선진화법이 폭력적 입법 갈등을 줄이고 입 법 효율성을 증가시키는 경향이 있기 때문이라고 주장한다. 하지만 국회 선진화법의 효 과는 현시적 (manifest) 인 것과 잠재적 (latent) 인 것으로 구분돼야 한다. 국회 선진화법의 영향력 그리고 논쟁적 법안의 회피 등으로 인해 제19대 국회에서의 정당 간 대립과 갈등 은 과거 국회보다 완화된 것으로 보이지만, 정당 간 보이지 않는 갈등은 과거 다른 국회 에 비해 적어졌다고 말하기 어려우며 완화되기보다는 심화되고 있다는 표현이 맞다. 는 가상준 (2015) 의 주장은 이런 맥락에서 이해 될 수 있다. 넷째, 대통령, 여야 정당 간의 관계를 중심으로 한 의정 활동 유형에 대한 연구이다. 손병권 (2014) 은 국회 본연의 업 무인 심의 활동과 입법 활동에 종사할 수 있는지의 여부는 대통령, 국회, 여야 정당 등 주요 정치행위자 간 관계의 다양한 양상에 의해 서 결정될 수밖에 없다. 고 주장한다. 그 는 의정활동의 유형을 대통령 - 여당 관계( 대통령 주도형 vs 대통령 -여당 공조형 vs 대통 령- 여당 분기형 ) 과 국회의 의사결정 방식( 다수주의적 의사결정 : vs 소수 주의적 의사결 정) 이라는 기준에 따라 6 가지로 분류했다. 그의 분류에 따르면, 대통령 주도형 이란 대통 령의 여당 장악력이 강해 여야 갈등이 존재해도 여당은 야당과의 관계보다 대통령의 정 책 의지를 존중하기 때문에 사실상 여당의 자율성은 없다. 대통령 - 여당 공조형 은 대통 령의 정책의지는 여당과의 협의를 거쳐 실현되고, 당정협의의 활성화가 이뤄지면서 여당 의 자율성이 제고된다. 대통령 - 여당 분기형 은 주로 대통령 임기말 상황에 나타나는데 대통령이 탈당하거나 대통령이 여당과 거리를 둔다. 결과적으로 여당이 정책 주도권을 - 76 -
사회 갈등 해결을 위한 국회의 역할과 과제 ( 김형준 ) 장악하는 상황으로 여야 갈등이 존재해도 여당의 단독 의사로 의정이 주도된다. 여당의 자율성이 제고되지만 대통령의 지지를 확보 하지 못할 수 있으며 여당 분열의 가능성이 있다. 한편, 다수주의적 의사 결정이란 여당의 주도가 가능한 유형이고, 소수 주의적 의 사결정은 야당 협조가 필요한 유형이다. 8) 손병권의 유형 분석이 주는 함의는 다수주의적 의사 결정 구조하에서 대통령 주도형이 대세를 이루면 국회는 파행으로 갈 수밖에 없다 는 것이다. 이것은 주로 새 대통령 출범 직후에 빈번하게 나타난다. 일반적으로 이론 (theory) 이란 아이디어의 집합체라고 한다. 그런데 이런 이론은 수준에 따라 임시적 분 류 (ad-hoc classification), 유형 분류 (taxonomy), 개념적 틀 (conceptual framework) 등으로 구분된다. 임시적 분류 나 유형 분류 는 국회 파행과 같은 특정 현상에 대한 서 술(description) 을 위해서는 유용한 수단이 될 수 있다. 하지만 왜 이런 현상이 나타났는 지에 대한 이유를 설명(explanation) 하지 못하고 앞으로 이런 현상이 나타날 수 있는지 에 대해 예측(prediction) 을 할 수 없다. 국회 파행에 대한 선행 연구들의 이런 내재적 한계들을 극복하기 위해 본 연구에서는 데이비드 이스튼 (D. Easton 1953) 이 제시한 체 계 이론(system theory) 을 원용하여 연구 분석 모형을 제시한다. 2. 국회 양극화에 대한 이론적 틀(Theoretical Framework) 고찰 정치 체제(political system) 란 사회를 위한 가치의 권위적인 배분의 기능을 하는 상호 연관된 구조와 기능을 갖춘 집단이다. 이런 정치 체제는 기본적으로 환경(environment) 과의 관계에서 투입(inputs), 전환(conversion), 산출(outputs), 그리고 환류(feedback) 의 과정을 거쳐 작동된다. 투입은 요구(demand) 와 지지(support) 로 구성된다. 이러한 과정 을 도식화한 것이 < 그림 1> 이다. 각 과정들의 개념에 대한 설명은 다음과 같다. 8) 이것은 과반수 이상의 의석을 차지하느냐의 여부에 따라 결정되는 것이 아니라 국회법의 절차가 중요하 다. 가령, 2013년 5 월 소수당 보호 조항이라고 할 수 있는 국회 선진화법이 통과됐다. 핵심은 5분의 3 가중의결정족수 를 채택한 것이다. 결과적으로 다수당은 소수당의 저항을 고려해서 5분의 3 가중의결정족 수를 충족하지 못할 경우에는 자신의 정책 어젠다 입법을 자신들이 원하는 대로 추진하지 못하는 경우도 있을 수 있다. 따라서 외형상으로 집권당이 과반수 의석을 차지하고 있지만 실제에서는 야당 협조가 없 는 경우 입법 자체가 불가능하다. - 77 -
大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 23輯 1 號 ) < 그림 1> 정치 체제의 작동 과정 체제의 경계 밖에 있는 모든 것을 환경이라고 정의한다. 구체적으로, 환경이란 정책 체 제에 영향을 미치거나 정치 체제의 산출로부터 영향을 받는 정치, 경제, 사회, 문화적 여 건을 말한다. 환경적 요인들의 특성에 따라 정치 체제와 환경과의 상호 작용의 양상이 달라질 수 있기 때문에 체계 이론에서는 중요한 변수가 된다. 그런데, 환경- 체제 양자간 의 상호 작용은 투입- 전환- 산출- 환류의 과정을 거쳐 반복적으로 이뤄진다. 이스튼은 정 치 체제에 대한 요구(demand) 를 재화나 용역의 배분에 관한 요구, 행위의 규제에 대한 요구, 자원의 추출과 관련된 요구, 의사소통과 정보에 대한 요구, 정치 과정에 대한 참여 요구 등 6 가지로 분류하여 설명하고 있다(Easton, 1953; 류지성 2007: 181). 지지 (support)란 정치 체제가 환경이 요구하는 것을 실현시키기 위해 필요한 것으로 크게 정 치 체제에 대한 지지와 합법적 정치 체제의 권위적 정책에 대한 후원이나 옹호로 분류된 다. 한편, 정치 체제는 환경으로부터 투입( 요구 및 지지) 을 받아 전환 과정을 거쳐 산출 을 하게 되며, 이 산출은 환류를 거쳐 다시 체제에 투입된다. 9) 이런 체제 이론을 원용하 여 의원들의 의정 활동을 설명할 수 있는 이론적 분석 틀은 < 그림 2> 와 같다. 이 모형에 따르면, 의원들의 민주적 신념 체제 (democratic belief system) 는 정치 환경으로부터 투 입된 요구와 지지를 수렴해서 결정(decision) 과 행동(action) 으로 산출되고, 이런 산출의 결과가 국회 양극화라는 결과를 초래하며 이것은 환경의 여과를 거쳐 의원들의 신념 체 제 속으로 환류 된다. 그렇다면 의원들의 민주적 신념 체제는 무엇이고, 이런 신념에 영 향을 주는 환경 요인은 무엇일까? Dawson and Prewitt(1969) 는 사람들의 의식( 또는 태 도) 는 정치 구조의 변화 또는 사회 경제적 변동과 같은 정치 외적 구조에 의해서 지대한 영향을 받는다고 주장한다. 본 연구에서는 의원들의 민주적 신념 체제를 자신들의 의식 속에 내재된 민주주의에 대한 태도 및 신념으로 규정하다. 여러 민주주의 이론가들은 정 9) 이스튼은 정치 체제는 환경으로부터 투입된 욕구를 권위적인 결정과정을 거쳐 각종 정책으로 전환 집행 되는 데 정책의 집행이 곧 산출이며, 산출의 성과는 환경의 여과를 거쳐 체제속으로 환류 된다고 설명한 다( 김호진 1991, 55). - 78 -
사회 갈등 해결을 위한 국회의 역할과 과제 ( 김형준 ) 치적 경쟁에 대한 태도, 정치적 효능감, 다수결 및 소수 권리 보호에 대한 태도가 민주적 태도와 신념을 구성하는 중요한 차원이라고 말한다 (Dahl 1971; Lane 1986; 이남영 1984: 80). 본 연구에서는 이들 중 개방적이고 질서 있는 정치 적 경쟁, 정치 효능감, 정 치 선호도를 의원들의 민주적 신념체제를 구성하는 핵심 요소로 규정한다. < 그림 2> 국회 양극화 분석 모형 한편, 본 분석 모형에서는 의원들의 신념체제에 영향을 주는 정치 환경적 요인으로 권 력 구조, 정당구조, 국회 구조, 국회의원 충원구조 ( 공천제도 ) 를 제시한다. 결국 의원들은 이런 정치 환경으로부터의 요구를 자신의 신념 체제로 전환해 수용 또는 거부와 같은 결 정을 하게 되고 이런 결정은 궁극적으로 종속 또는 자율이라는 행동으로 나타난다. 만약 의원들이 질서가 유지되는 가운데의 정치 경쟁을 바람직하게 간주하는 태도가 약하고, 국민의 대표자라는 자신의 역할에 대한 인지도가 약해 정치적 효능감이 현격하게 떨어지 면 정치 환경으로부터의 요구에 순응하면서 종속적인 행동을 하게 된다. 여야 의원들이 이런 종속적, 순응적 행동을 일사분란하게 하게 되면 결국 국회에서 정당간 양극화가 심 화될 수 밖에 없다. 반대로 의원들의 정치 경쟁에 대한 태도가 강하고 자신의 역할에 대 한 인지도가 강해 정치적 효능감이 뛰어나면 정치 환경으로부터의 요구에 무조건 순응하 기 보다는 독자적으로 판단해 자율적으로 행동하게 된다. 이럴 경우, 국회내 정당 양극화 는 약화될 수밖에 없다. 여하튼 의원들의 결정과 행동으로 산출되는 국회 양극화라는 결 과는 정치 환경을 여과를 거쳐 또 다른 요구 또는 지지로 의원들의 신념체제로 환류 된다. - 79 -
大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 23輯 1 號 ) III. 국회 양극화 영향 요인 분석 및 해소 방안 고찰 1. 국회 양극화 영향 요인 분석 이 장에서는 본 분석 모형에서 제시 된 정치 환경 및 의언들이 인식이 어떻게 국회내 정당 양극화에 영향을 미치는 지 고찰한다. 첫째, 권력구조 및 대통령 통치 방식의 영향 력이다. 일반적으로 대통령제는 견제와 균형을 원칙으로 하는 권력 분산, 내각제는 정부 와 내각의 일치를 중심으로 하는 권력 융합 이 핵심 운영 원리이다. 이런 원리에 따르면 대통령제 중심제에서는 내각제보다는 상대적으로 당파적 차원 넘어 여야가 함께 행정부 를 견제할 수 있는 여건이 조성되어 있다. 다시 말해, 대통령제에서는 내각제에서보다는 상대적으로 입법부내 정당 양극화 가 최소화될 수 있다. 문제는 순수 대통제를 채택하며 선진 의회 정치를 구현하고 있는 미국에서 조차 의회 양극화 가 나타난다. 특히, 1980년 대부터 이런 의회 양극화 조짐이 두드러지고 있다. 10) 그런데 한국은 대통령제를 채택하 면서 내각제식으로 운영되는 절충적 권력구조를 갖고 있다. 이럴 경우 의회 양극화 가 일상화된다. 여당은 무조건 정부를 옹호하고 야당은 무조건 정부를 반대하다. 더구나, 중 요한 안건에 대해 당 정협의체라는 관행을 통해 여당이 정부와 사전에 모여서 협의하면 서 야당을 정치 과정에서 배제된다. 결과적으로 국회의 상임위 기능 자체가 무력화되는 일이 관행으로 정착된다. 여당이 입법부의 일원으로서 행동하는 것이 아니라 행정부의 이해를 최우선으로 삼기 때문에 여야간에는 대화와 타협보다는 극단적인 대립과 상쟁만 이 존재할 수 밖에 없었다. 이것이 한국 국회에서 정당간 양극화가 심화되는 핵심 요인 이다. 전진영 (2011: 187) 의 분석에 따르면, 여당 의원은 대통령이 주도하는 정책 의제의 입법을 위해서라면 본회의 단상에 몸을 던져서라도 법안 처리를 관철하고자 하고, 야당 의원은 당 지도부의 지시가 있을 경우, 집단적으로 본회의 표격을 보이콧하는 높은 정당 응집력성을 보여 주었다. 11) 한편, 대통령의 통치 방식과 민주주의를 어떻게 이해하느냐 도 국회 양극화 에 지대한 영향을 미친다. 대통령제를 채택하고 있는 나라에서 일반적으 로 대통령과 의회가 정책을 이슈화 하는 데 중요한 역할을 하다. 그런데 정책 이슈와 결 정에서 대통령이 깊은 당파성을 띠어 통합적인 행태를 보여주기보다는 독단적인 성격을 보여주게 된다면 의회내 갈등은 심화된다 ( 가성준 2006: 223). Fleisher and Bond(2000) 10) 미국 의회 양극화 에 대한 논문은 Fleisher and Bond(2000) 과 Hetherington(2001) 등을 참조할 것. 11) 가령, 이명박 대통령 집권 초기인 18 대 국회 전반기 (2008.6 2010.5) 본회의 표결에서 야당인 민주당은 117 건의 법안 표결에서, 민주노동당은 161건의 법안 표결에서 모두 소속 의원들의 본회의 표결을 보이콧 했다 ( 전진영 2011: 187) - 80 -
사회 갈등 해결을 위한 국회의 역할과 과제 ( 김형준 ) 은 미국에서 80 90 년대 대통령의 정치적 선호도로 인해 미국 의회에서 이념적으로 중 간에 위치한 의원들이 사리지고 있다 고 주장한다. 가령, 1980 년 레이건 집권이후, 1994 년 중간 선거를 통해 공회당이 의회 다수당으로 부각된 이후, 그리고 2000년 부시 집권 이후 보수화 경향이 뚜렷해지면서 의원들의 정치 선호도 (political preference) 에서 양극 화가 진행되었다는 것이다. 대한민국에서는 이런 현상이 상시화 되어 있다. 1987년 민주 화이후 국민들이 직접 투표에 의해 선출된 노태우 대통령은 군부 출신으로 민주주의에 대한 확고한 신념 없이 관료에만 의존하는 관료적 민주주의 에 치중했다. 수십년간의 민 주화 투쟁으로 정권을 장악한 김영삼 대통령과 김대중 대통령은 민주주의를 부르짖었지 만 국정 운영은 상당히 권위적으로 통치하는 권위주의적 민주주의 에서 벗어나지 못했 다. 한편, 노무현 대통령을 필두로 이명박 대통령과 박근혜 대통령은 과거와 같은 제왕적 대통령과 같은 전횡을 휘두르지 않았지만 민주주의의 핵심 원리인 관용과 표용이 없는 대결적 민주주의 에서 벗어나지 못했다. 결과적으로 극단과 배제의 정치가 판을 치게 되 고 국회내 여야 갈등은 극한 대립으로 치달았다. 노무현 대통령의 4 대 개혁입법 ( 국가보안 법 폐지, 언론관계법, 사립학교법, 과거사법 ), 이명박 대통령의 세종시 수정안과 4대강 개 발, 박근혜 대통령의 공무원 연금 개혁을 포함한 4 대 공공개혁 ( 공공, 금융, 노동, 교육) 등은 모두 대통령이 이슈화한 것이다. 이런 과제를 추진하는 과정에서 대통령이 극단적 인 이념 성향 을 보이면서 국회와 야당을 존중하지 않고 독단적인 행태를 하게 되면 국 회내에서 여야 간에 교착 상태가 빈번하게 발생할 수 밖에 없다. 둘째, 왜곡된 절차와 규 칙으로 구성된 국회구조이다. 미국의 경우, 1970년대 의회 개혁이 오히려 의회의 양극화 에 영향을 준 것으로 분석되고 있다. 워터게이트 사건이후 실시된 1974 미국 연방선거에 상당한 초선의원들이 입성했고 강도 높은 의회 개혁이 단행됐다. 그런데 이런 의회 개혁 으로 의원 총회(party conference) 와 하원의장의 권한이 강화되었다. 특히, 1994년 연방 하원 선거에서 공화당이 승리한 후 깅 그리치 하원의장은 상임 위원회 배정, 위원장 선 임, 그리고 하원 의사 운영에 막강한 영향력을 발휘하면서 의원들의 행태에 영향을 미쳤 다. 결과적으로 공화당 의원들의 선호도의 동질성이 강화되면서 정당간 의원들의 선호도 를 양극화하는 데 기여했다 ( 가상준 2006: 222). 한국 국회에서 절차와 규칙은 미국과는 전혀 다른 방향으로 흘렀다. 한국 국회에서는 모든 의사일정이 원내 교섭 단체들간의 합 의를 통해서만 가능하게 되어 있다. 문제는 여야 어느 한쪽이 합의하지 않으면 국회는 올 스톱 된다. 더구나, 의원들의 몸싸움을 방지하기 위해 제정된 국회 선진화법은 오히려 국회를 교착 상태에 빠지게 하는 위험 요인으로 작용하고 잇다. 2012년 5월 2일에 개최 된 18 대 국회 마지막 본회의에서 국회 선진화법 이라고 불리는 국회법 일부 개정안이 통 - 81 -
大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 23輯 1 號 ) 과됐다. 핵심은 파행적인 국회운영의 악순환을 끊기 위해 다수당은 직권상정을, 소수당은 물리력 행사를 포기하는 대신 다수당에는 신속처리 제도를, 소수당에는 필리버스터 (Filibuster, 합법적 의사진행 방해) 를 허용하는 데에 있다. 하지만 신속처리대상 안건 지 정 의결 역시 의원 또는 위원의 5분의 3 이상의 찬성을 필요로 하고 있기 때문에 소수당 의 협조 혹은 최소한 암묵적 동의나 방관이 없이는 법안 통과를 추진하기 어렵다. 대한 민국 국회는 1987년 민주화 이후 13대 국회부터 원내 교섭단체 대표 간 합의에 의한 국 회운영으로 다수의 의견을 중시하면서도 다수당과 소수당 간의 합의를 중시하는 관행이 존재했다. 그런데 국회 선진화법은 초다수제 원칙(super-majoritarian rule) 이 적용됨으 로써 이런 관행을 나쁜 방향으로 몰고 갈수 있다. 다시 말해 핵심 쟁점에 대한 여야간 합의를 오히려 어렵게 만들 수 있다. 선거에 의해 원내 과반의 다수당이 된 정당이 국민 으로부터 위임받았다고 생각하는 입법을 수행하고자 할 때, 소수파가 법안 상정을 물리 적으로 막는 경우 어떤 방식으로도 이를 극복하기 어렵게 될 수 있다( 김형준 2014). 이 런 일이 발생되면 민주주의의 기본 원리인 다수파 우위의 결정 원인이 보조적 원리인 소 수파 존중의 원칙에 의하여 뿌리부터 흔들리게 되고, 국회 운영은 더 심각한 파행으로 빠져 들어갈 수도 있다. 다시 말해 국회 선진화법은 야당의 동이 없이는 어떤 법안도 통 과될 수 없는 분점 정부 (split government) 효과를 가져 오면서 소수 독재를 정당화시킬 수 있다. 즉 국민이 부여한 다수파의 정치적 의지가 소수파에 의하여 제도적으로 막히는 결과가 초래될 수도 있다. 이로 인해 국회는 세월호 특별법 제정과 같이 민감한 정치 쟁 점을 둘러싸고 의도하지 않은 교착상태에 지주 빠지게 된다. 이밖에 한국 국회에서는 쟁 점 법안에 대해 여야가 대립할 경우, 합의를 도출할 수 있는 규칙과 절차가 미비하다. 이 것이 결국 국회의 장기 파행을 가져오는 요인으로 작동한다. 셋째, 기형적인 정당 구조이 다. 의원들의 의정 활동에 국민의 대표기관도 아닌 임의 단체에 불과한 원외 정당( 중앙 당) 의 영향력에 커지게 되면 의회는 양극화될 위험성이 크다. 미굮도 1970년대 의회 개 혁이후 정당 리더의 권한이 강화되면서 ( 민주- 공화) 두 정당간 대립시 의원들은 정당을 중심으로 결속하였고, 결과적으로 의회 양극화가 초래됐다 ( 가상준 2006: 228). 한국 정 당구조의 핵심은 원외( 중앙당 ) 중심 정당 체제이다. 원외 정당체제는 원내 중심 체제와 대립되는 개념으로 의원들이 선출하는 원내 대표보다는 당원들이 선출하는 원외 대표가 당을 실질적으로 대표하면서 막강한 권한을 행사하는 체제이다. 원내 정당체제가 잘 구 축된 미국에서는 원외 대표는 없고 원내대표가 당을 대표한다. 우리나라의 중앙당에 해 당되는 전국 위원회 의장은 대선 전당대회 준비와 대선 운동 보조 등 지극히 제한된 역 할만을 담당한다. 그런데 한국 정당에서는 당 대표에게 모든 권력이 독점되어 있다. 개 - 82 -
사회 갈등 해결을 위한 국회의 역할과 과제 ( 김형준 ) 인화되고 중앙집권적인 '(personalized and centralized) 인 권력 구조를 갖고 있다는 뜻이 다. 당 대표는 당의 모든 운영과 재정을 관장하는 사무총장과 모든 당직을 임명할 수 있 다. 심지어 당의 공직 후보를 선출하는 공천 과정에 깊숙이 개입해 절대적인 영향을 행 사한다. 이런 정당구조에서 당 대표와 일반 의원들간의 관계는 수직적인 형태를 띨 수밖 에 없고, 일반 의원들이 의정 활동을 하는데 있어서 소신보다는 중앙당의 강제적 당론에 종속되게 된다. 예를 들어, 당 대표가 특정 법안이나 현안에 대해 자신의 판단과 의지에 따라 밀어부치면 개정을 추진 중이던 법안이 별안간 중지된다. 또한, 당 대표가 갑자기 국가 정체성을 지적하면 모든 정당 구성원들이 이의 없이 이를 따르게 된다. 국회에서 여야가 강제적 당론으로 부딪치면 결국 국회는 파행으로 가게 되고 정당 양극화는 피할 수 없게 된다. 넷째, 뒤틀리고 왜곡된 의원 충원구조이다. 어떤 사람들이 국회의원으로 충원되느냐에 따라 의원들의 집단적 행태는 달라진다. 당파성이 강하고 극단적인 정치 선호도를 갖고 있는 사람들이 많이 충원되면 그만큼 의회내에 정당간 양극화는 심화될 수밖에 없다. 미국 의회에서도 당파성이 강한 초선의원이 많아지는 것이 의회 양극화의 원인이라는 지적이 나오고 있다. 미국의 정당 및 정치 리더들이 새로운 인물을 충원하는 데 선호도를 중시하는 경향이 나타나면서 이런 현상이 도래했다는 것이 정설이다. Jacobson(1996) 의 연구에 따르면, 선호도면에서 새롭게 충원될 사람들이 당의 주류에서 벗어나 다른 정당과 가까운 인물은 배제하고 주류에 부합하는 인물을 중심으로 충원하는 경우, 정당의 주류 이념 및 정책과 거리를 두고 있는 비순응 의원 이 위축된다. 한국에서 국회의원 충원 과정은 더 심각하다. 정당 지도부가 공천 심사 위원회 선정부터 최종 후 보 결정에 절대적인 영향을 미친다. 이렇다보니 당 주류의 도움을 받아 국회에 입성한 의원들은 소신에 따라 행동하기 보다는 자신을 공천해준 당 지도부의 지시와 명령에 순 응하게 된다. 자신은 지역 주민을 대표하는 것이 아니라 정당 지도부 또는 계파 보스를 대표하게 된다. 더구나, 자신의 공천에 절대적으로 도움을 준 사람이 대통령일 경우, 의 정 활동에서 당과 지역을 대표하는 것이 아니라 대통령을 대표하게 된다. 지난 2012년 총선에서 새누리당 공천은 박근혜 비대워원장이 100% 장악했다. 지난 2012년 민주통합 당의 공천은 사실상 친노 진영이 장악했다. 결과적으로 가상준 (2015) 의 분석에서 확인되 었듯이, 2012년 총선에서 새로 국회에 들어오는 초선의원들은 과거 초선의원들에 비해 새누리당은 보수적이며 새정치민주연합은 진보적이었다. 박 비대위원장이 대선에서 승리 해 대통령이 되고 난 후 새누리당은 대통령의 지시와 명령을 충실히 따랐다. 원내 대표 를 포함한 당내 친박 의원들은 구조 개혁, 경제혁신 3개년 계획등 대통령이 주도하는 정 책 이슈를 관철시키는 전위대 역할을 충실하게 수행했다. 이 과정에서 야당의 반발이 거 - 83 -
大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 23輯 1 號 ) 세지면서 여당과의 대립이 심화되었다. 지난 2004년 총선에서 야당의 노무현 대통령 탄 핵 역풍에 힘입어 국회에 입성한 열린 우리 당 초선 의원 108명도 자신들의 공천을 주도 한 노 대통령의 전위대로써의 역할을 충실히 했지만 궁극적으로 국회 내 정당간의 양극 화를 시켰다. 다섯째, 의원들의 인식과 정치 선호도가 의회 양극화를 부추긴다. 한 사회 의 이념 지형이 어떻게 변화되느냐에 따라 의원들의 정치 선호도는 크게 영향을 받는다. 예를 들어 전통적으로 미국 민주당의 텃밭이었던 남부 지역이 보수화되면서 공화당이 다 수당을 차지하자 남부 의원들의 선호도가 비남부 의원들의 선호도보다 보수적으로 변했 다. 지난 2012 년 총선과 대선을 거치면서 한국 사회에서 보수가 강화되고 있다. 강신구 (2013: 102) 는 선거 패널 조사를 통해 2007 년에서 2012년으로 넘어오는 5년 동안 한 국의 유권자는 조금 더 보수화되었으며, 이념적 양극화의 양상 또한 조금 더 심화되었다 고 분석했다. 이런 유권자들의 이념적 양극화는 정치 양극화를 가져오고 궁극적으로 의 원들의 정치 선호도를 양극화시키는 요인이 되었다. 이숙종외 (2014) 의 엘리트 이념조사 에 따르면, < 표 1> 에서 보듯이 새누리당 의원들의 이념 성향은 진보 3.4%, 중도 10.3%, 보수 87.1% 인 반면 새정치연합은 진보 89.5%, 중도 5.3%, 보수 5.2% 로 나타났다. 12) 이 조사 결과는 여야 국회의원들의 이념적 양극화가 얼마나 심각한지 잘 보여준다. < 표 1> 여야 국회의원의 주관점 이념 성향 측정 결과 -5 (매우 진보) -4-3 -2 1 0 ( 중도) 1 2 3 4 5 (매우 보수) 새누리당.0.0.0.0 3.4 10.3 13.8 37.9 31.0 1.0 3.4 새정치연합 2.6 7.9 31.6 34.2 13.2 5.3.0 2.6 2.6.0.0 출처: 이숙종외 (2014). 2014 정치사회 엘리트 이념인식조사, 동아시아연구원, 40 쪽. 문제는 이런 이념적 양극화는 의원들의 가치판단과 정책 방향에 대한 인식에서의 차 이에 영향을 미치는 것으로 조사되었다. 13) < 표 2> 와 < 표 3> 을 이를 항목별로 정리한 12) 이숙종외 (2014) 은 엘리트의 이념성향을 측정하기 위해 11 점 척도를 사용했다. -5 는 매우 진보, 0은 중 도, +5 는 매우 보수 로 측정했다. 마이너스 (-) 와 플러스 ( +) 로 척도를 구분함으로써 응답을 용이하게 하 기 위해서라고 설명한다. 표본은 68 명( 새누리당 의원 29 명, 새정치연합 39 명) 이고 2014년 6월 9일부터 18 일까지 국회의원실을 방문해서 조사 했다. -5에서 -1 까지는 진보, 0 은 중도, 1에서 5 까지는 보수 로 측정했다. 13) 이숙종외 (2014) 는 의원들의 가치판단 영역과 정책 방향에 대한 인식 측정에서도도 주관적 이념성향 측정 때와 동일하게 11 점 척도(-5~ +5) 을 사용했다. - 84 -
사회 갈등 해결을 위한 국회의 역할과 과제 ( 김형준 ) 것이다. < 표 2> 여야 의원들의 가치 판단에 대한 고찰 가치 판단 영역 정부 운영 원칙 정부 운영의 성패는 사람(-) 이냐 제도( +) 냐 사회적 의제 결정 방식 일반 국민 참여가 강화(-) 되어야 하나 전문가 참여가 강화( +) 되어야 하나 법질서 운영 유연하게 (-) 냐 엄정하게 ( +) 냐 인터넷 표현의 지유 제한이 없어야(-) 하느냐 제한이 있어야 ( +) 하나 동성애 결혼 허용해야 (-) 하느냐 허용하지 말아야( +) 하나 새누리당 의원 출처: 이숙종외 (2014). 2014 정치사회 엘리트 이념인식조사, 동아시아연구원, 46 쪽. 새정치연합 의원 -1.38-1.61 -.55-2.59 1.55 -.55.55-1.97 2.10 -.69 정부운영원칙 영역을 제외한 다른 네 개 항목에서 새누리당 소속 의원과 새정치연합 소속 의원들 간에 평균 점수를 기준으로 2 점 포인트 이상의 격차가 벌어졌다. 그만큼 가 치판단 영역에 있어 여야 의원들 간에 인식의 차이가 크다는 것을 의미한다. < 표 3> 여야 의원들의 정책방향 인식에 대한 고찰 정책 방향 남북관계와 북한 인권 분리(-) 냐 연계( +) 냐 전시작전권 예정대로 진행(-) 이냐 연기냐( +) 기업에 대한 정부 규제 강화(-) 냐 완화냐 ( +) 복지와 증세 ( 포편적 복지(-) 냐 선별적 복지( +) 냐 새누리당 의원 새정치연합 의원 1.14-1.49 1.32-2.13 1.97-2.59 1.17-2.72-85 -
大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 23輯 1 號 ) 도시집회와 시위 존중되어야 ((-) 하나 자제되어야 ( +) 하나 교육기조 ( 평준화 (-) 냐 수월성 ( +)) 이냐 환경보존과 산업 개발 양립할 수 없다(-) 와 양립할 수 있다( +) 민족과 인종 다양성 인정해야 한다(-) 와 인정해서는 안된다 (-) 출처: 이숙종외 (2014). 2014 정치사회 엘리트 이념인식조사, 동아시아연구원, 65 쪽. 1.86 -.231.90-2.68 2.00.56-1.86-2.97 민족과 인종 다양성을 제외한 모든 영역에서 여야 의원들의 정책 방향에 대한 입장 차 이는 대비되었다. 우선 남북관계와 북한 인권에 대해 새누리당 소속 조사 참여자들의 평 균값은 1.14 점이었지만 새정치연합 조사 참여자들의 평균값은.49 점이었다. 전시작전통 제권 전환에 대해서는 새누리당에서의 평균값이 1.97점이었지만 새정치 연합에서의 평균 값은.59점로 4.56 점 포인트의 차이를 나타내고 있었다. 기업에 대한 정부 규제에 대해 서도 새누리당의원의 평균값은 1.32 점이었지만 새정치연합 평균값은.13 점이었다. 복지 와 증세에서 양당 간 평균값의 차이는 새누리당이 1.17 점, 새정치연합이.72점으로 3.89 점 포인트나 되었다. 의원들의 가치판단 영역과 정책 방향에 대한 인식에서도 이렇게 큰 차이를 보이기 때문에 정치적으로 민감한 쟁점과 현안을 둘러싸고 정당간 갈등이 반복적 으로 그리고 일상화될 수밖에 없다. 16대 국회에서 19대 국회 의원들의 이념 분포를 분 석한 가상준 (2015) 에 따르면, < 그림 3> 에서 보듯이, 16 대 국회에서 정상 분포(normal distribution) 를 보였다가 제17 대 국회부터 이념의 분포가 커지고 있음이 발견된다. 그는 제17 대 국회에서 민주노동당의 입성, 탄핵으로 인해 많은 신진세력의 등장, 그리고 정당 간 정책을 둘러싼 의견이 뚜렷한 차이를 보인 것이 원인이다 고 설명한다. 18대 국회는 보수 편향 국회 로 평가되며, 19 대 국회는 진보- 보수의 양극화 국회 였다. 전반적으로 제16대 국회에서 제19대 국회로 오면서 두 정당 간 이념의 차이는 점점 커지며 정당 내 의원들의 분포도는 작아져 양극화 현상이 나타나고 있음을 알 수 있다. - 86 -
사회 갈등 해결을 위한 국회의 역할과 과제 ( 김형준 ) 출처: 가상준 (2015). 한국 국회는 양극화되고 있는가? 왼쪽 위가 제16 대 국회, 오른쪽 위가 제17 대 국회, 왼쪽 아래가 제18 대 국회, 오른쪽 아래가 제19 대 국회의 이념 분포다. < 그림 3> 제16대 -제19 대 국회의원의 이념 분포 2. 국회 양극화 해소를 위한 과제 국회가 첨예한 사회 갈등을 조정하는 본연의 임무를 다하기 이해서는 무엇보다 국회 내 정당 양극화를 심화시키는 요인을 제거하는 것이다. 이를 위해서는 다양한 과제들이 제기된다. 첫째, 권력 구조 운영 방식과 대통령 통치 방식에서 대전환이 있어야 한다. 그 핵심은 대통령이 집권당을 통해 국회를 지배하려고 하는 유혹에서 벗어나야 한다. 손병 권(2014) 의 지적처럼, 대통령 -여당 관계가 대통령 주도형에서 대통령 -여당 공조형으로 전환되어야 한다. 더불어, 대통령과 여당은 과반 의석 확보가 안정적인 국정운영을 담보 한다는 인식의 오류에서 과감하게 벗어나야 한다. 아무리 여당이 절대 안정 의석을 확보 하더라도 야당이 극한 대립의 길로 가게 되면 국회 양극화는 피할 수 없다. 5년 단임제 - 87 -
大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 23輯 1 號 ) 대통령제를 채택하고 있는 대한민국에서는 집권 초기에 대통령 어젠다를 둘러싼 국회내 여야 갈등이 일반적인 추세였다. 그런데 보통 집권 3년차때 대통령들은 추락하는 국정 운영 주도권을 장악하기 정치 실험을 단행하는데 이것이 국회에서 엄청난 정치 갈등을 유발한다. 가령, 노태우 전대통령의 3 당 합당, 김대중 대통령의 남북정상회담. 이명박 대 통령의 세종시 수정안 등이 이에 해당된다. 대통령은 다수에 의한 일사천리식 인 정책 결정보다는 다양한 세력 간의 타협과 대화를 통한 합의 주의적 정책결정 과정에 보다 익 숙해질 필요가 있다. 합의주의적 정치문화 (Lijphart 1984) 의 배양이 필요하다는 뜻이 다. 더불어 집권 세력은 당 정 협의회를 폐지해 국회 상임위가 정상화되도록 해야 하다. 둘째, 기존의 왜곡된 정치 구조를 바꾸어야 한다. 정당 개혁의 핵심은 비대화된 중앙당 구조, 당 대표의 권력 독점, 강제적 당론, 패권적 계파 정치로 점철되어 있는 기존의 원 외 중심 정당 체제를 원내 중심 체제로 전환하는 것이다. 임성호 (2003) 는 원내정당을 국 회가 정당정치의 중심 무대가 되고 의원들이 원외 당 조직으로부터 자율성을 유지하며 정당의 구심점과 정당 간 대립구조의 핵이 국회에 위치하는 경우라고 규정한다. 그는 탈 산업화와 세계화로 사회의 복잡성이 파편화되고 정당이 권위적 조정 기제로 작동하지 못 하며 유권자의 정치 선호도도 가변성이 높게 되는 상황에서는 분점정부의 출현이 빈번하 게 발생하게 되는데 이러한 시대 변화 상황에서 원내 정당화는 의원 개개인의 자율성을 증대시켜 대통령과 의회, 여야 정당간의 교착상태를 완화시키는 순기능을 담당할 수 있 다는 견해를 편다. 민감한 정치 현안에 대해서 의원들이 정당 지도부가 주도하는 강제적 당론에 예속되지 않고 양심에 따라 투표할 수 있는 자유 투표 관행을 정착시켜야 한다. 국회법 제114조 제2 항( 자유 투표) 에 의원들은 의원은 국민의 대표자로서 소속 정당의 의사에 기속되지 아니하고 양심에 따라 투표 한다 고 규정되어 있다. 의원들이 이를 목숨 처럼 받들어야 한다. 한편, 야당은 법안 연계 투쟁을 종식해야 한다. 세월호법, 정부조 직법, 범죄수익 은닉의 규제 및 처벌 등에 관한 법률( 유병언법 ) 은 작년 10월 31일 여야 합의로 타결됐다. 과거 국회에서 여야는 특정 법안을 둘러싸고 자신들에게 유리한 국면 을 조성하기 위해 다른 법안과의 연계하거나 예산안과 연계하는 나쁜 관행을 보였기 때 문이다. 이밖에 국회는 여야간에 세월호 특별법 제정과 같이 첨예한 쟁점을 둘러싸고 충 돌하면 이런 쟁점 법안과 민생 법안을 연계하기 때문에 종종 입법 제로 현상을 초래했다. 작년 4월에 발생한 세월호 정국 이후 다섯 달 동안 국회에서 처리된 법안은 단 한 건도 없다는 것이 이를 입증하고 있다. 민생 법안을 만들어도 그 효과가 나올지 불확실한 상 황에서 입법 시기를 놓치면 난국을 헤쳐 나가기 어렵다. 이제 여야는 퇴행적인 법안 연 계 투쟁을 종식하고 쟁점 법안과 민생 법안의 분리하는 관행을 만들어 생산적인 국회를 - 88 -
사회 갈등 해결을 위한 국회의 역할과 과제 ( 김형준 ) 만드는 일에 앞장서야 한다. 셋째, 갈등 고착화형 국회 구조를 개혁해야 한다. 무엇보다 여 야간 정치 갈등을 고착화시키는데 기여하고 있는 구조적인 요인들을 제거해야 한다. 이를 위한 최우선 과제는 상시 국회운영체제 구축이다. 국회 운영에 있어 임의성 ( 任 意 性 ) 이 아닌 자동성 ( 自 動 性 ) 의 원칙이 준수돼야 한다. 기존과 같이 국회 의사일정이 원내 교 섭단체들 간의 협의에 의해 임의적으로 이뤄지는 게 아니라, 상시 국회 제도를 도입해 정해진 날에 국회가 자동으로 열리도록 해야 한다. 현행 국회법은 국회 운영 기본일정과 관련, 9-12 월에 열리는 정기국회 100일 외에 짝수달 2,4,6월에 임시국회를 열도록 규정 하고 있다. 홀수 달인 1,3,5,7 월에도 교섭 단체간 협상으로 임시국회를 개최할 수는 있다. 문제는 국회 문을 열어 놓고 일을 하지 않는 공전이 장기화 된다는 것이다. 작년에 한국 국회는 250 일간 개최되었다. 하지만 실제로 국회의원들이 의정 활동을 한 날짜는 형편없 이 적다. 그 이유는 미국은 매 12 월에 내년도 의사일정을 수립한다. 1월부터 12월까지의 의사일정이 확정되면 의회는 그 일정에 따라 자동으로 열린다. 만약 한국 국회가 미국의 캘린더식 의회 운영 방식을 채택하면 국회 개원을 둘러싸고 여야간 반복적으로 전개되는 정치 갈등도 해소 될 수 있을 것이다. 국회 협의적 정책 시스템 구축도 필요하다. 최연혁 (2009b)은 협의 민주주의의 전형을 보이고 스웨덴의 정치 구조가 안정을 구가하는 가장 큰이유로 협의적 정책 결정 과정에서 야당이나 소수의 목소리도 소외되지 않고 있다 는 것을 주장한다. 특히, 사회 갈등을 해결하기 위한 독특한 장치로써 정부 혹은 의회의 제 청으로 임명되는 특별위원회가 내놓는 정책보고서 (SOU: Statens Offentilig Utredning) 와 국민 의견수렴 절차인 래미스 (Remiss) 제도를 지적한다. SOU 제도는 갈등 구도를 미연에 방지한다. 갈등요소가 내재돼 있는 문제를 미리 예견해 협의 민주주의에 기초해 서 선제적으로 정책을 개발하고 의견을 수렴한다. 스웨덴의 SOU는 1600년부터 국왕의 정 책 보조수단으로 사용됐었는데 당시에는 정보 부족으로 적절한 정책결정이 어려워 보조 수단으로 국왕이 특별위원회를 임명해 깊이 있는 분석, 전문가의 의견, 이해당사자들과의 대화, 의견 수렴을 바탕으로 가장 합리적인 정책을 제안하도록 위원회에 전권을 부여했 다. 최근에는 이 제도의 가장 큰 특징은 행정부 산하의 상설 기구가 아니라 정부의 정책 사안의 경중에 따라 1 인 위원장 특별위원회 혹은 정당, 전문가집단, 행정관료, 이익단체 등이 골고루 참여하는 특별위원회를 임명하여 다양한 목소리를 취합하여 가장 과학적이 고, 학문적 연구결과와 상충되는 이해관계를 골고루 스크리닝해서 결론을 내기 때문에 최고의 연구보고 자료가 완성된다. < 그림 4> 은 스웨덴 소통구조의 특징인 SOU와 Remiss 를 도식화 한 것이다. 최연혁 (2009, 72-73) 은 특별위원회 제도의 요소 중에서 사 회 갈등 요소를 최소한화 할 수 있는 수단으로 사용되는 것이 국민 의견 수렴 과정인 - 89 -
大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 23輯 1 號 ) Remiss 과정이라고 지적한다. 그 과정을 다음과 같이 설명한다. SOU가 제출된 후 최소 3 개월 동안의 기간 동안 이해 당사자인 공공기관, 연구소, 대학, 이익단체, 기업체 등이 서면으로 의견을 제출하는 절차로써 SOU 안에 대해서 찬성, 반대, 의견추가 등으로 자 신의 뜻을 전달할 수가 있다. 이같이 취합된 의견은 최종 SOU인 Slutbet äkande(final Report) 에 부록으로 출판이 된다. 따라서 의견의 수렴 과정이 마지막 최종단계에서도 이 루어짐으로써 SOU 조사과정에서 누락되었거나 미쳐 다루지 못했던 내용, 그리고 바뀐 입장까지도 전달할 수 있기 때문에 의견수렴과정에서 소외되거나 의사가 왜곡전달되는 경우가 없어 자신의 의사를 정확히 알릴 수 있다. 이렇게 취합된 의견을 분석해 최종보 고서를 작성할 때 반영하기 때문에 객관적 의견도출의 안전장치라고 할 수 있다. 스웨덴 의 이같은 특별위원회 임명에서부터, 조사, 연구, 인터뷰, 일반 세미나, 그리고 SOU 보고 서 제출, Remiss 이후의 최종보고서 작성 등의 절차에 소요되는 기간은 평균 2년 6개월 이나 소요되기 때문에 정부가 행정입법안으로 의회에 회부하여 채택될 때까지의 기간이 3 년 가까이 걸리게 된다. 따라서 스웨덴의 정책결정과정은 최소한 2 3년의 준비기간을 필요로 하기 때문에 첨예한 이익이 대립되는 사안에 있어 이해당사자는 충분히 생각할 시간이 있기 때문에 감정적이고 비이성적 행동이 배제될 수 있다. 이 기간동안 의견이 숙성되고 과학적, 합리적 국가의 정책이 입안된다는 점에서 결국 모든 이해당사자들이 Win-Win 할 수 있는 가능성은 높아지게 되며 사회의 갈등요소는 최대한 특별위원회 제 도의 요소 중에서 갈등요소를 최소한화 할 수 있는 수단으로 사용되는 것이 국민 의견수 렴과정인 줄어드는 효과를 볼 수 있다는 점에 유용하다고 하겠다. 마지막으로 정책이 집 행될 때 감사원 (Riksrevisionen) 과 국가행정조사국 (Statskontoret) 의 정책평가를 받아 얼 마만큼 합리적, 과학적인 조사가 이루어져 보고서가 작성되었는지, 의견수렴과정에서 조 작적 성격은 없었는지, 결론도출이 논리에 많이 벗어나 있거나, 인터뷰의 조사내용이 결 론에 충실히 반영되었는지 등을 평가하여 해당부처에 보고하기 때문에 책임요소가 다시 한번 확인됐다. 따라서 이 제도는 여러 가지 안전장치를 만들어놓고 작동하기 때문에 사 람이 인위적으로 하는 실수는 반드시 발견되게 되어 있고, 정책결정에 이해 당사자들의 의견이 충분히 반영되기 때문에 가장 합리적인 결론이 도출될 수 있다는 점에서 대의정 치의 보완적 성격으로 협의민주주의의 중요한 수단으로 사용되고 있다. - 90 -
사회 갈등 해결을 위한 국회의 역할과 과제 ( 김형준 ) 출처: 최연혁 (2009a). 사회 갈등 예방의 정치와 입법부의 역할, 28 쪽. < 그림 4> 스웨덴 정부-의회의 정책경쟁구조 : SOU와 Remiss 를 통한 정책수립과 평가 스웨덴은 이런 제도를 활용해 1998 년 퇴직 연금 개혁, 2006 년 사립학교 개혁법, 2008 년 교육대학 개혁 등 다양한 정책 조사가 각 부처의 정책결정에 매우 중요한 자료로 활 - 91 -
大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 23輯 1 號 ) 용됐다. 특히, 1954년 임명된 헌법특별위원회는 1968년까지 지속되면서 스웨덴 헌법을 개혁해 양원제를 단원제로 바꿨다. 또한, 1979년에 임명된 헌법특별위원회는 기초의회 광역의회 의회선거일 일치, 의원 임기를 3년에서 4년으로 연장 등 중요한 개혁을 위해 조사 보고서를 작성했고, 이보고서는 1981 년 선거개혁의 중요한 틀로 사용됐다. 2004년 에 임명되어 4년간 활동 기간을 거쳐 2008년 12월에 끝난 헌법 개정 특별위원회는 10개 의 유관 SOU와 13번의 전국을 돌며 개최한 세미나를 통해 전국의 국민적 관심을 유도 했다. 2009년 1월에 제출된 SOU 보고서는 2권으로 나누어 924페이지에 달하는 광대한 작업으로 헌법의 현대적 문장으로의 수정작업, 선거구획정, 선거일, 선거연령, 국민투표, 주민투표, 정부구성과 불신임권, 의회의 행정부 견제세력으로서의 역할, 상임위원회의 역 할, 사법개혁, 판사임명방식의 개혁, 판사의 해임, 자유와 권리에 대한 정의, 차별법에 대 한 삽입, 재산권의 보장 등 헌법과 선거제도의 총체적 개혁을 국민 의견 수렴과 의회의 토론을 거쳤다 ( 최연혁 2009a). 이렇듯 스웨덴의 중요한 헌법 및 선거제도는 특별위원회 를 통해 제출된 SOU 보고서의 내용을 중심으로 이뤄졌다. 스웨덴 소통 구조의 특징은 열린 정책 결정 과정을 통해 국민의 목소리가 항상 정책 결정에 반영되기 때문에 정부에 대한 지지와 충성도가 강하다는 점이다. 한국사회가 갈등과 불신의 골에서 빠져나오기 위해서는 국회가 협의 장치를 도입해 이해 당사자들의 의견이 충분히 정책결정과 제도 개혁에 반영될 수 있는 소통구조를 구축해야한다. 그런 의미에서 한국 국회도 스웨덴의 SOU 및 래미스 제도를 벤치마킹할 필요가 있다. 넷째, 충원구조의 획기적 변화를 위해 기존의 밀실주의 공천 방식에서 벗어나 한국형 오픈 프라이머리 (open primary) 제도 의 도입을 적극 검토해야 한다. 일반적으로 미국의 예비선거 방식은 유권자 자격요건(voter eligibility) 에 따라 크게 코커스 (caucus) 와 프라이머리 (primary) 로 구분된다. 코커스는 일 정한 자격을 갖춘 당원들만이 참여할 수 있는 제도인 반면, 프라이머리는 당원뿐만 아니 라 일반 국민들도 자격을 갖추면 참여 할 수 있다. 한편, 포괄성의 정도(the degree of inclusiveness), 즉, 투표 전 사전 등록 여부에 따라 크게 오픈형 (open: 개방형 ) 과 클로즈 형(closed: 폐쇄형 ) 로 구분된다. ' 오픈 형 은 유권자들이 사전 등록 없이 투표 당일 자신 이 원하는 정당의 예비선거에 참여하 할 수 있도록 허용하는 제도이다. 반면, ' 클로즈 형 은 예비선거에 참여하기 위해서는 반드시 사전에 특정 정당에 등록해야 한다( 김형준 2010b). 학계와 언론계 일부에서는 오프 프라이머리 제도는 정당 정치 훼손, 특정 집단 에 의한 동원 선거, 현역 의원의 과도한 프리미엄 등 심각한 문제를 안고 있다고 지적한 다. 하지만 오픈 프라이머리의 문제점으로 지적되고 있는 것이 과연 제도 자체에 의한 것인지 아니면 다른 요인들에 의해 유발되는 것인지 실증적으로 명확하게 구분되어야 한 - 92 -
사회 갈등 해결을 위한 국회의 역할과 과제 ( 김형준 ) 다. 둘째, 오픈프라이머리 제도가 작동되기 위한 선제 조건에 대한 논의 없이 제도의 부 정적 효과를 단정해서는 안 된다. 가 오픈프라이머리의 문제점으로 지적되고 있는 것이 과연 제도 자체에 의한 것인지 아니면 다른 요인들에 의해 유발되는 것인지 실증적으로 명확하게 구분되어야 한다. 오픈프라이머리 제도가 작동되기 위한 선제 조건에 대한 논 의 없이 제도의 부정적 효과를 단정해서는 안 된다. 한국에서 미국과 같은 형태의 오픈 프라이머리를 채택할 경우, 반드시 고려해야할 조건들을 고찰해 보면 다음과 같다. 현역 의원과 원외 및 신인들이 공정하게 경쟁할 수 있는 조건을 만들어야 한다. 무엇보다 현 역이나 당 지도부가 임명하는 사람들이 위원장을 맡고 있는 당원협의회 제도를 폐지해야 한다. 미국의 지구당은 있어도 그 지구당에 현역 의원이 참여하지 못한다. 그야말로 지구 당이 공조직으로 운영된다. 과도한 현역 프리미엄을 제어하기 위해 선거운동 방식을 획 기적으로 개선해야 한다. 최소 선거 1년전부터 예비후보로 등록해 선거 운동을 할 수 있 도록 해야 한다. 선거인단 규모를 대폭적으로 개방해야 한다. 즉, 경선에 참여하기를 원 하는 모든 사람들이 투표 할 수 있도록 해야 한다. 그래야만 역선택을 막을 수 있다. 여 야가 동시에 오픈 프라이머리에 참여해야 한다. 후보 선출의 투명성을 높이고 예측 가능 한 정치와 경선 부작용을 최소화하기 위해서라도 경선 시기를 사전에 미리 정하고, 경선 에 관한 규칙도 조기에 확정하도록 해야 한다. 또한, 공정한 경선 관리를 위해 중앙선관 위가 경선을 관리하는 방안을 적극 검토해야한다. 공직 후보 선출 시기를 법제화해야 한 다. 최소 선거 3 개월전 모든 공직후보를 선출하도록 해야 한다. 이 세상에 완벽한 제도란 없다. 오로지 보다 완벽한 제도를 만들기 위해 함께 노력하는 길만이 존재한다. 이것이 바로 민주주의의 본질이다. 오픈 프라이머리라는 제도도 예외가 아니다. 여야는 국민들의 정치참여 확대를 통해 참여 민주주의를 구현한다는 원칙에 동의한다면 한국형 오픈 프라 이머리의 도입과 정착을 위한 생산적이고 예측 가능한 로드맵을 만드는데 동참해야 할 것이다. 다섯째, 의원들은 민주주의에 대한 일관된 태도를 유지하고 자율성과 책임성을 강화해야 한다. 아무리 제도를 바꾸어도 의정 활동의 주역인 의원이 변화하지 않으면 국 회 양극화 문제는 해결되지 않는다. 국회가 정당을 위해 존재하는 것이 아니라 국민을 위해 존재해야 한다. 의원들은 계파나 당론이 아니라 국가와 국민을 위해 봉사해야 한다. 이는 헌법과 국회법에 명시된 의원들의 사명과 역할과도 직결되는 것이다. 헌법 제46조 2 항에는 국회의원은 국가이익을 우선하여 양심에 따라 직무를 행한다 고 규정하고 있다. - 93 -
大 韓 政 治 學 會 報 ( 第 23輯 1 號 ) IV. 결론 : 능동적 국회 로의 전환 메지(Mezey 1979, 36) 는 의회의 정책형성력과 의회에 대한 국민 신뢰라는 두 가지 기 준을 바탕으로 각국 의회 유형을 분류했다. 정책형성력이란 의회가 어느 정도 행정부의 제안을 수정하고 용이하게 거부할 수 있는가를 의미한다. 국민 신뢰란 의회가 국민들로 부터 어느 정도 지지를 받고 있는가를 지칭한다. 미국 의회는 행정부의 제안을 대폭 수 정하고 용이하게 거부할 뿐만 아니라 그 자체의 대안을 제시할 능력을 보유하고 있는 강 한 정책 형성력과 국민들로부터 지지가 높은 능동형 (active) 의회의 모습을 보이고 있 다. 한편, 우리 국회는 과거 군부 권위주의 통치하에서는 행정부의 제안을 거부 없이 무 조건 통과해 주는 통법부의 오명을 받았지만, 민주화 이후에는 행정부안에 대한 대안 제 시나 의미 있는 거부는 아주 예외적으로 하지만 경우에 따라서는 제한적 수정을 하는 중 간 정도의 정책 형성력을 갖고 있지만, 국회에 대한 국민의 신뢰 수준은 상당히 낮은 주 변적(marginal) 의회라는 평가를 받고 있다. 한국 정치가 시간이 흐를수록 개혁이 개악으 로 변질되고, 비정상이 정상을 지배하며, 정치 악화가 양화를 구축하는 후진성이 반복적 으로 나타나는 이유를 설명하는 데는 크게 두 가지 가설이 존재한다. 하나는 국회, 정당 등의 정치 토양이 척박하기 때문에 아무리 정치개혁의 씨앗을 뿌리더라도 씨앗은 말라 비틀어 죽고 오로지 잡초만이 무성하게 자란다는 가설이다. 또 다른 가설은 한국 정치에 는 정치 개혁 씨앗 자체가 존재하지 않는다는 씨앗 부재론 이다. 여야 기득권 정당들은 개혁에 대해 진검승부를 하는 것이 아니라 정치적 편의에 따라 개혁을 기피해온 경향이 있다. 왜 개혁을 해야 하고 무엇을 개혁할 지 근본에 대한 고민도 없었다. 한국 정치의 후진성에는 어쩌면 두 가설이 다 옳은지 모른다. 정치토양도 척박하고 개혁 씨앗도 없다. 그렇다면 개혁은 원천적으로 불가능한 것인가? 아니다. 정치 발전은 갑작스럽고 소란스 럽게 오는 것이 아니라 새벽처럼 소리 없이 천천히 찾아오는 것이다. 다만 국회 선진화 의 여명이 조금이라도 빠르게 비춰지기 위해서는 척박한 토양에서도 끈질기게 살아남을 수 있는 강하고 제대로 된 국회 개혁의 맹아를 찾는 길이 현실적이고 시급한 과제일 것 이다. 한국 국회는 극단적 양극화 라는 덫에 빠져 있다. 이러한 덫에서 벗어나 생산적이 고 효율적인 선진 의회를 구축하는 것은 단순히 의원 정수를 줄이고 국회법 조항을 몇 개 고친다고 성취되는 것이 아니다. 한마디로 특단의 조치가 필요하다. 무엇보다 의원들 의 신념체계와 인식에서 코페르니크스적인 전회가 있어야한다. 의원들이 계파와 지역이 아니라 국민과 자신에게 줄을 서고, 국민이 요구하고 체감하는 정책에 몰입하며, 국민의 편에 서서 여야가 함께 행정부를 견제하면 국회 정상화가 앞당겨지는 길이 열릴 것이다. - 94 -
사회 갈등 해결을 위한 국회의 역할과 과제 ( 김형준 ) 미국의 저명한 의회 정치 연구 학자인 쉡슬리와 웨인개스트(Shepsle and Weingast, 1981) 는 구조 유인 균형 상태 (structure-induced equilibrium) 라는 개념을 제시했다. 울타리를 높게 쌓아놓고 쪽문을 하나 만들어 놓은 다음 울타리 안에 있는 사람들을 위험 으로 몰아세우면 그들이 취하는 행위는 쪽문으로 향하는 것 밖에는 없다 는 비유를 들어 이 개념을 설명하고 있다. 여기서 울타리는 구조에 해당되는 것이고 쪽문을 행해 가는 행위는 생존을 위한 전략으로 해석될 수 있다. 마찬가지로 기형적인 정치 환경 또는 구 조를 바뀌지 않으면 의원들은 생존하기 위한 퇴행적 적응 능력만을 키우게 된다. 분명, 국회의 제도화 (institutionalization) 는 국회가 국민대통합을 위한 역할을 담당하기 위한 필수 조건이다. Polsby(1968) 는 의회가 제도화되기 위해서는 세 가지 특징이 나타나야 한다고 지적한다. 첫째, 분명한 경계의 설정(the establishment of boundaries) 이다. 그는 국회의원의 초선비율 등을 통해 국회가 제도화된 기관으로 성장해 가는가를 측정할 수 있다고 보며, 의원들이 계속성을 갖고 전문성을 획득하게 되고 전문성을 가질수록 의회 지도자로 등장하게 되는 것을 평가해서 측정할 수 있다는 것이다. 둘째, 내적 복합성의 증대(the growth of internal complexity) 이다. 보편적이고 명시적인 기준에 따라 조직의 각 기관이 운영되고 특정 목적에 따라 기관이 분리되어 전문화가 정착되어야 한다는 것 이다. 또한 위원회의 자율성이나 의원에 대한 지원의 확대라는 지표를 통해 확인할 수 있다고 한다. 특히 의회 구성원들에게 위원회 직원(committee staffs), 보좌진의 지원 ( staff aid) 그리고 공간의 제공 및 급여와 수당체계 등도 의회의 복합성의 증대시키는 중요 한 기준으로 제시했다. 셋째, 보편적이고 자동적인 결정(the universalistic and automated decision making) 이다. 그것은 임의적 판단에 따라 운영되는 것이 아니라 보편적 기준이 적용되어야 한다는 것이다. 그리고 의회의 선임자 우대 원칙이 정착되어 외적 변수에 따 라 휘둘리지 않을 때 국회가 제도화되고 있는 것으로 평가한다. 국회의 기능과 위상, 그 리고 정당정치에 대한 의원들 인식의 대전환이 없으면 결코 국회내 정당 양극화는 극복 되기 힘들다. Packenham(1970: 350) 의 지적처럼 의회의 존재는 긴장을 완화시키고, 확 신을 제공하며, 아울러 정부에 대한 만족감이나 친근감을 높여준다 고 할 수 있다. 대한 민국 국회도 이런 존재감을 보여줄 때 국회내 정당 양극화가 해소되고 사회의 다양한 갈 등을 조정해 국민 통합 기능과 역할을 다 할 수 있을 것이다. - 95 -
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