대한민국헌법재판소 2016 헌마 388 유엔의사 표현의자유특별보고관데이비드케이의제 3 자의견서 데이비드케이 (David Kaye) 유엔의사 표현의자유특별보고관미국캘리포니아대학교어바인로스쿨국제사법클리닉, 법학교수및소장전화번호 : (949) 824-2427 주소 : 401 East Peltason Dr. Ste. 3800-C Irvine, CA 92697-8000 홈페이지 : https://freedex.org/ 2017. 5. 9.
목차 I. 서론...3 II. 이사건에대한유엔특별보고관의이해관계...3 III. 대한민국은국가기관의이용자정보취득이규약제 19 조제 1 항상의의견의자유를침해하지않도록보장해야합니다...4 IV. 규약제 19 조제 2 항및제 3 항에의하여, 대한민국은국가기관이이용자정보를취득하는것이익명표현및통신의자유를과도하게침해하지않음을보장하여야합니다...5 A. 익명표현은규약제 19 조제 2 항에의해보장되는표현의자유를행사하는방식입니다...6 B. 익명으로통신할수있는권리는규약제 19 조제 2 항상의표현의자유를실현하기위해필요한사생활의자유영역을창출합니다...7 C. 전기통신사업법제 83 조제 3 항및제 4 항에의한전기통신사업자의통신자료제공및국가기관의취득은규약제 19 조제 2 항에서보호하는익명표현및통신을침해합니다...9 D. 규약제 19 조제 3 항은국가기관의개인정보취득은법에의하여, 합법적인목표를달성하기위한필요하고적절한수준에서이루어질것을요구합니다..11 V. 영장제공없이이용자정보를요청하는것은익명표현및통신의자유를침해하지않아야할대한민국의의무에반하는것입니다...13 A. 영장주의에의하지않은이용자정보요구는, 국가기관의개인정보취득이사법명령에의하여승인되어야한다는국제적인합의와일치하지않습니다...13 B. 영장주의는대한민국정부의이용자정보에관한불필요하고부적절한긴급요구를제한할것입니다...16 VI. 결론...19 2
I. 서론 1. 의사표현의자유에관한유엔특별보고관데이비드케이 (David Kaye, 이하 본인 이라고합니다 ) 는대한민국헌법재판소에법정조언자 (amicus curiae) 로서이의견서를제출합니다. 1 귀재판소에서심리중인 2016 헌마 388 통신자료취득행위위헌확인등사건은전기통신사업법제 83 조제 3 항및제 4 항에관한것입니다. 2. 이의견서를비롯하여, 유엔특별보고관의의견서제출은자발적으로이루어지는것이고, 이러한의견서제출은 1946 년유엔특권및면제에관한협약 상유엔및그직원, 임무수행중인전문가의특권및면제에대한명시적또는묵시적포기로간주되지않습니다. 유엔특별보고관의입장및견해는그의독립성에의한것으로서, 이것은유엔, 유엔인권이사회, 유엔인권최고대표사무소및그관계자들의견해가아닙니다. II. 이사건에대한유엔특별보고관의이해관계 3. 대한민국이 1990. 4. 10. 비준한 시민적 정치적권리에관한국제규약 (The International Covenant on Civil and Political Rights, 이하 규약 " 이라고합니다 ) 에서는, 의사의자유 ( 규약제 19 조제 1 항 ) 와표현의자유 ( 규약제 19 조제 2 항 ) 를보장해야할당사국의의무를규정하고있습니다. 유엔의핵심인권기구인유엔인권이사회에서는의사표현의자유가 인권과자유의향유에있어본질적인것이며, 민주주의사회의건설및강화를위한근간을이룬다 라고천명하였습니다. 2 대한민국은위규약의당사국으로서 최선의노력을다하여 이러한의무를 1 The Special Rapporteur would like to thank Mr. Calvin Bryne, Ms. Sarah Choi, and Mr. Adam Lhedmat, student advocates with the University of California Irvine School of Law International Justice Clinic, and Mr. Amos Toh, legal advisor to the mandate and Ford Foundation Fellow, for their assistance with the preparation of the brief. 2 Human Rights Council Res. 23/L.5, at 2, U.N. Doc. A/HRC/23/L.5 (April 9, 2014). 3
준수해야하며, 국내법규정을근거로이러한규약상의무위반을정당화 할수는 없습니다. 3 4. 유엔인권이사회결의안 7/36, 3(c) 에서는, 모든방식의의사표현의자유를보다 증진시키고보호할수있는방안에대하여권고 할수있도록본인에게권한을 위임하였습니다. 4 위와같은위임에의하여이루어지는이의견서상권고는 국제인권법의분석에기초하고있으며, 여기에는관련법제, 기준, 국제실무뿐아니라관련지역및국내법, 기준및실무분석도포함하고있습니다. 이사건에서문제가되고있는전기통신사업법제 83 조제 3 항및제 4 항의규정은국제인권법과의합치, 의사표현의자유에관한궁극적인권리의침해수준과관련하여중대한문제를야기하고있습니다. 5. 앞서말한권한에근거하여, 본인은온라인상표현의자유에대한위협이현저하게증가하고있음을주시해왔습니다. 전임유엔특별보고관과본인은이러한위협들중에서도온라인상암호화해제, 익명성훼손을목적으로무분별하고공격적으로이루어지는통신감시및시도들이확대되고있음을보고해왔습니다. 5 그런데이사건역시이와비슷한우려를야기하고있습니다. III. 대한민국은국가기관의이용자정보취득이규약제 19 조제 1 항상의의사의자유를 침해하지않도록보장해야합니다. 6. 규약제 19 조제 1 항은 모든사람은어떠한간섭없이스스로의사 ( 의견 ) 를가질 권리가있다 라고규정하고있습니다. 표현의자유에대하여는규약제 19 조제 3 항 3 Vienna Convention on the Law of Treaties arts. 26-27, May 23, 1969 1155 U.N.T.S. 331. 4 Human Rights Council Res. 7/36 at 3(c), U.N. Doc. A/HRC/7/36 (Mar. 28, 2008). 5 See e.g. Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression, Frank La Rue, U.N. Doc. A/HRC/23/40 (Apr. 17, 2013) ( 2013 Report ); Report of the Special Rapporteur on the promotion and protection of the right to freedom of opinion and expression, David Kaye, U.N. Doc. A/HRC/29/32, (May 22, 2015) ( 2015 Report ); Human Rights Council Res. 34/7 (Mar. 22, 2017). 4
상의구체적인기준에의거하여 법률또는다른권한에의해제한 될수있음을규정하고있는반면, 의사의자유에대하여는 절대적보장 으로규정하고있습니다. 6 의사를가질권리는인간의존엄성과민주적자치를위한근본적인요건이며, 위규약에서이에대한어떠한간섭, 제한또는제재를허용하지않을정도로중대한보장에해당하는것입니다. 7 7. 유엔인권이사회, 유엔총회, 유럽평의회를비롯한다수의국제및지역기구들은온라인뿐만아니라오프라인상에서도의사표현의자유를동등하게보장해야한다고결론을내렸습니다. 8 의사의자유를침해하는오프라인상간섭행위의예로는신체적학대, 구금, 기타경미한처벌을들수있습니다. 9 요즘같은디지털시대에서개인들은온라인상 하드드라이브, 클라우드 (cloud), 전자메일보관함등에자신의견해, 검색결과, 열람내역을저장 합니다. 10 이러한디지털플랫폼 (digital platforms) 은각개인들이 의견을형성하고추론을통해발전 시킬수있게해줍니다. 11 따라서전기통신사업법제 83 조제 3 항및제 4 항을근거로국가기관이그러한정보를취득함에있어서, 그것이개인의의사형성및보유의권리를침해하는방식으로이루어져서는안됩니다. IV. 규약제 19 조제 2 항및제 3 항에의하여, 대한민국은국가기관이이용자정보를 취득하는것이익명표현및통신의자유를과도하게침해하지않도록보장하여야 합니다. 6 Manfred Nowak, UN Covenant on Civil and Political Rights: CCPR Commentary, at 441 (Feb., 1993). 7 2015 Report at 19 (May 22, 2015). 8 See, e.g. G.A. Res. 68/167 (Jan. 21, 2014); Human Rights Council Res. 26/13 (July 14, 2014); and Council of Europe CM/Rec(2014)6 (Apr. 16, 2014). 9 See Yong-Joo Kang v. Republic of Korea, Communication No. 878/1999, U.N. Doc. CCPR/C/78//D/878/1999, at 2.5, 7.2, and 7.3 (July 15, 2003). 10 2015 Report, at 20 (May 22, 2015). 11 Nowak, supra at 441 (emphasis added). 5
A. 익명표현은규약제 19 조제 2 항에의하여보장되는표현의자유를행사하는 방식입니다. 8. 규약제 19 조제 2 항은다음과같이규정하고있습니다. 모든사람은표현의자유를가진다. 이러한권리는국경을불문하고모든 종류의정보와아이디어를구두, 서면또는인쇄물, 예술의형태또는자신이 선택한매체를통하여찾고, 받고, 전달할수있는자유를포함한다. 9. 위규약은익명성에대하여명시적으로언급하고있지는않습니다. 그러나규약제 19 조에대한입안과정을보면, 입안자들이익명성을표현의자유에있어서중요한것으로보았음을알수있습니다. 이러한논의과정중에서당사국들은규약제 19 조제 1 항에 익명성은허용되지않는다 라는문구를추가하는방안에반대하였는데, 이는 저자를보호하기위해익명성이필요할수있다, 그러한익명성불허문구는필명사용을제한할수있다 라는점을고려한것입니다. 12 10. 당사국들의위와같은고려는익명성이사회및정치담론에의국민참여에있어서필수적일수있음을보여줍니다. 필명 ( 개인이통신또는업무상실명대신사용하는가명 ) 은그들이실제정체를드러낼때보다더많은아이디어와견해들을탐구하고전달할수있도록보호하는기능을합니다. 13 특히, 개인들은그들에게가해질수있는사회적낙인, 학대, 신체안전에대한위협때문에드러내지못하는비전형, 비주류또는소수의의견에대해표현하고토론하고자할수있습니다. 11. 디지털상의 필명 또한규약제 19 조제 2 항에의하여동등하게보장됩니다. 블로그, 소셜미디어플랫폼 (social media platforms), 온라인토론장, 사적인연락등에서많은 인터넷이용자들은익명성을위하여온라인상가명을사용하고있습니다. 그들은 12 Marc J. Bossuyt, Guide to the Travaux Pre paratoires of the International Covenant on Civil and Political Rights, at 379-80 (Feb. 17, 1987). 13 2015 Report, at 9 (May 22, 2015). 6
자신들의신상을좀더효과적으로숨기기위하여가상사설망 (VPNs), 프록시서비스 (proxy services), 익명네트워크및소프트웨어, P2P 네트워크와같은암호및익명화 도구를혼합하여사용할수도있습니다. 14 12. 규약제 19 조제 2 항은이러한기술발전에도적용이가능하도록, 넓은범위에서초안이작성되었습니다. 위규정상보호기준은개인이자신을표현하기로선택한위치또는방법에관계없이모두적용됩니다. 이를위하여당사국들은그당시현존하는매체를열거하는대신, 자신이선택한매체를통하여 라는일반적인문구를사용하기로결정하였습니다. 15 이러한결정은권리가온라인및오프라인상에서 동등하게보호되어야한다는국제적인합의와일맥상통합니다. 16 그러므로 익명표현은온라인또는오프라인에상관없이 어떠한매체를통해서라도 보호되는 것입니다. 13. 익명통신은그것자체로서규약제 19 조제 2 항에의하여보호되는표현활동이될수있습니다. 현대문화에서가이포크스 (Guy Fawkes) 마스크착용은시위에참여하는자의정체를숨기고정치적인진술을하게하는두가지기능을모두수행합니다. 17 즉, 자신의정체를숨기는행위자체가의사표현의한형태일수있습니다. B. 익명으로통신할수있는권리는규약제 19 조제 2 항상표현의자유를 실현하기위해필요한사생활의자유영역을창출합니다. 14 Id. 15 2015 Report, at 26 (May 22, 2015). 16 Supra note 8. 17 See, e.g., Glenda Kwek, V for vague: Occupy Sydney's faceless leaders, The Sydney Morning Herald, (Oct. 14, 2011), available at: http://www.smh.com.au/nsw/v-for-vague-occupy-sydneysfaceless-leaders-20111014-1loy6.html. 7
14. 규약제 17 조에의하면, 모든사람은 자신의사생활의자유, 가족, 가정또는서신에대한임의적이고불법적인간섭 으로부터 법에의한보호를받을권리 를가집니다. 유엔총회, 유엔인권이사회, 유럽평의회, 미주인권위원회를비롯한많은국제및지역기구들은사생활의자유보호가표현의자유의행사에있어서중요하다는점을확인하였습니다. 18 사생활의자유에대한과도한침해는결과적으로 아이디어의자유로운발전및전달을직접또는간접적으로제한 할수있습니다. 19 15. 온라인상익명성은이러한권리들간의밀접한관련을보여주며, 임의적이고불법적인간섭또는공격없이의견개진및표현의자유를행사할수있는사생활의자유영역 을만듭니다. 20 특히, 암호화및익명화도구들은전자메일, 문자메세지, 채팅어플리케이션, 기타온라인상연락등온라인통신상의사생활의자유를보호하며, 이로써이러한온라인통신은의견형성및공유에있어서대중적인매체가되었습니다. 21 이와반대로, 익명에대한제한은자기검열을강화시킬수있습니다. 예를들어, 전임유엔특별보고관은의사소통상의익명성배제는 보복의두려움때문에신고하기를꺼려하는폭력및학대의피해자들에게명백한위축효과를가져온다 는사실을발견하였습니다. 22 16. 이용자가전기통신사업자에게자신의개인정보를공개하는경우라고하더라도, 이것이개인의익명표현및통신의자유를존중하고보장해야할국가의의무를 18 2013 Report, at 24 (Apr. 17, 2013); see also G.A. Res. 68/167 (Jan. 21, 2014); Human Rights Council Res. 34/7 (Mar. 22, 2017); 2015 Report, at 16 (May 22, 2015); The Right to Privacy in the Digital Age, Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, U.N. Doc. A/HRC/27/37, at 19 (Apr. 17, 2013); Freedom of Expression and the Internet, Inter-American Commission for H.R., Office of the Special Rapporteur for Freedom of Expression, at 130, 150 (Dec. 31, 2013); The Rule of Law on the Internet and in the Wider Digital World, Council of Europe, Commissioner for Human Rights, at 88 (Dec. 8, 2014); Declaration on freedom of Communication on the Internet, Council of Europe, at principle 7 (May 28, 2003). 19 2013 Report, at 24 (Apr. 17, 2013). 20 2015 Report, at 16 (May 22, 2015). 21 Id. at 17. 22 2013 Report, at 24 (Apr. 17, 2013). 8
면제하는것은아닙니다. 익명은비밀이아닙니다. 익명은개인이어떤상황하에서누구에게, 어떤목적으로자신의정체를공개할지여부를결정할권한에대한것입니다. 이와비슷한취지로유럽인권재판소에서는 민주사회하에서정당화되지않는한바람직하지않고불법 이라고본통신비밀침해행위 (the interception of communications) 와전화통신사업자에의한미터링 ( metering 즉, 통신메타데이터수집 ) 을구분하여판단하였습니다. 23 이와같이, 통신이용자들은인터넷또는통신서비스를이용하기위하여자신의개인정보를전기통신사업자에게공개 ( 또는수집을허락 ) 할수있으나, 이것이국가기관또는제 3 자에게해당정보에대한자유로운접근을허용하는것은아닙니다. 이용자들은법적절차적보호를통하여법집행기관및다른국가기관으로부터익명으로남을수있습니다. C. 전기통신사업법제 83 조제 3 항및제 4 항에의한전기통신사업자의통신자료 제공및국가기관의취득은, 규약제 19 조제 2 항에서보호하는익명표현 및통신의자유를침해합니다. 17. 법제 83 조제 3 항은다음과같이규정합니다. 전기통신사업자는법원, 검사또는수사관서의장, 정보수사기관의장이재판, 수사, 형의집행또는국가안전보장에대한위해를방지하기위한정보수집을 위하여다음각호의자료의열람이나제출을요청하면그요청에따를수있다. 1. 이용자의성명 2. 이용자의주민등록번호 3. 이용자의주소 4. 이용자의전화번호 5. 이용자의아이디 ( 컴퓨터시스템이나통신망의정당한이용자임을알아보기위한이용자식별부호를말한다 ) 23 Malone v. United Kingdom, App. No. 8691/79, Judgment, 82 Eur. Ct. H.R. 10, 84. 9
6. 이용자의가입일또는해지일 18. 법제 83 조제 4 항은다음과같이규정합니다. 제 3 항에따른통신자료제공요청은요청사유, 해당이용자와의연관성, 필요한자료의범위를기재한서면으로하여야한다. 다만, 서면으로요청할수없는긴급한사유가있을때에는서면에의하지아니하는방법으로요청할수있으며, 그사유가해소되면지체없이전기통신사업자에게자료제공요청서를제출하여야한다. 19. 법제 83 조제 3 항및제 4 항에의한국가기관의통신자료취득은익명표현과통신의자유를잠재적으로제한합니다. 법제 83 조제 3 항에의해요청가능한정보의범위는개인의성명, 주소및근무지, 전화번호, 이메일주소및이용자아이디까지포함하고있으며, 이는법집행기관, 정보수사기관및다른국가기관로하여금온라인및오프라인상정체를광범위하게볼수있는권한을부여하고있습니다. 위와같은정보들은다른인터넷및인터넷 IP 주소, 셀사이트위치정보, 전화번호, 통화및이메일의날짜및시간과같은통신메타데이터와결합되거나분석될수있으며, 이는 사적통신내용에의하여전달되는것이상의개인의행동, 사회적관계, 개인의취향과정체성 을보다구체적으로그려낼수있게합니다. 24 20. 국가기관의잠재적인정보취득범위를감안하면, 일반적인온라인상익명은 피상적이고쉽게침해될 수있는것입니다. 25 예를들어, 가명또는암호화도구들 ( 기본적으로웹트래픽을암호화하는 HTTPS 웹사이트 ) 로는충분하지않을수있습니다. 개인정보의공개를피하고자하는이용자들, 특히소수의견을표현하거나공익을위하여민감한정보를공개하고자하는자들은기술적으로복잡하고사용하기 24 The Right to Privacy in the Digital Age, Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, U.N. Doc. A/HRC/27/37, at 19 (Apr. 17, 2013). 25 2015 Report, at 9 (May 22, 2015) 10
어려운익명화소프트웨어및도구를사용할수밖에없을것입니다. 이러한어려움 또는위험때문에많은이들이말하는것자체를포기할수도있습니다. 21. 이용자정보에대한국가기관의접근가능성만으로도개인이자신을자유롭게표현하는것을방해할수있습니다. 즉, 국가기관이개인정보에대하여접근할수있는법적체제의존재만으로도 표현과결사의자유를포함하여권리전반에대한잠재적인위축효과를가져오며, 사생활의자유의침해를발생 시킬수있습니다. 26 이러한위축효과는변호인과의뢰인의관계, 언론인과정보원, 내부고발자, 인권활동가, 소수및취약집단에게불리한결과를가져올수있습니다. D. 규약제 19 조제 3 항은국가기관의개인정보취득은법에의하여, 합법적인 목표를달성하기위해필요한최소한의수준에서이루어질것을요구합니다. 22. 규약제 19 조제 3 항은다음과같이규정합니다. 규약제 19 조제 2 항에서규정하고있는권리의행사는특별한의무와책임이 따른다. 이러한권리는제한이될수있으나, 그와같은제한은법이정하는바에 따라필요한경우에만가능하다. (a) 다른이들의권리또는명예를존중하기위하여 (b) 국가안보또는공공질서, 공중보건및윤리의보호를위하여 27 23. 위규약의이행을감시하는유엔인권위원회에서는, 표현의자유에대한규제가 법이정하는바에따라 이루어지기위해서는그러한규제가명확하여야하고, 공개적이고투명해야하며, 국가기관에게그러한규제를적용할수있는무제한의 26 The Right to Privacy in the Digital Age, Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, U.N. Doc. A/HRC/27/37, at 20 (Apr. 17, 2013). 27 International Covenant on Civil and Political Rights art. 19(3), Dec. 16, 1966, 999 U.N.T.S. 171 (emphasis added). 11
재량권을부여하는것을피해야한다고하였습니다. 28 따라서국가기관의이용자정보취득조건에관한법률및규정에는 " 개인이사전통보를받고그결과를예견할수있도록명확한기준 " 을정해야합니다. 29 통신상감시행위와관련하여, 정부는이용자정보에대한접근이표현의자유를제한하는무분별한재량권을갖는것은아니라는점도입증하여야합니다. 24. 이용자정보를취득하는국가기관의권한범위는규약제 19 조제 3 항에서정한법 집행, 국가안보, 공공안전의목적달성을위해 필요한 정도에한하여이루어져야 합니다. 여기에서필요성은그제한이단순히합리적이고유용하며바람직한것 이상이어야함을의미합니다. 30 국가는 구체적이고개별적으로위협의정확한 성격 과그위협과취득정보의범위및그취득방법사이의 직접적이고긴밀한관계 를입증해야합니다. 31 국가안보의관점에서, 전임유엔특별보고관은정보취득목적을광범위하게정의하는것은 인권운동가, 언론인또는활동가와같은취약집단을겨냥한조치들을정당화하는수단으로서국가정부에의한조작활동을용이하게 한다는사실을발견하였습니다. 32 25. 또한 필요성 은국가기관의이용자정보취득권한에대한비례성판단을보여주는것입니다. 33 유엔인권위원회는비례성판단을통하여그러한정보취득행위가 보호기능을달성할수있는방법중가장침해가적은 것임을보장해야한다고했습니다. 34 다시말해, 이용자정보취득은침해의정도가경미한다른감시또는조사방법이 28 U.N Doc. CCPR/C/GC/34, at 39 (Sep. 12, 2011); 2015 Report, at 32 (May 22, 2015). 29 2013 Report, at 83 (Apr. 17, 2013). 30 2015 report, at 34 (May 22, 2015) 31 U.N Doc. CCPR/C/GC/34, at 35. 32 2013 Report, at 60 (Apr. 17, 2013). 33 U.N Doc. CCPR/C/GC/34, at 34 (Sep. 12, 2011); See also Lohe Issa Konate v. Burkina Faso, No. 004/2013, Afr. Ct. H.P.R., at 148, 149 (Dec 5, 2014); The Sunday Times v. The United Kingdom, No. 6538/74, Eur. Ct. H.R. at 59, 62 (Apr. 26, 1979). 34 Id. 12
존재하지않는경우에만이루어져야합니다. 투명하고철저한공적검토가가능하게 하기위해서는그러한정보취득에대한 구체적이고도근거가있는공적확인 이 중요합니다. 35 V. 영장제공없이이용자정보를요청하는것은, 익명표현및통신의자유를 침해하지않아야할대한민국의의무에반하는것입니다. 26. 국가기관이사전영장제시없이이용자정보를요구하는것은앞서말한적법성, 필요성및비례성의원칙에반합니다. 그러한요구는오로지충분한법적기준과합법적이고공정한사법기구의명령에의하여, 법적목표달성을위한필요성및비례성을판단한후에부여되어야합니다. 본인의관련국제법제및실무에대한분석결과를통하여, 이러한견해가관련국제및지역기구및여러국가들의공통된의견임을알수있었습니다. A. 영장주의에의하지않은이용자정보요구는, 국가기관의개인정보취득이 사법명령에의하여승인되어야한다는국제적인합의와일치하지않습니다. 27. 유엔기구들은고객정보및통신메타데이터등개인정보에대한국가기관의요구가합법적이고독립적이며공정한사법절차에의해규제되어야한다고결론을내렸습니다. 2014 년유엔총회에서회원국들에게 " 국가통신감시 " 와 " 개인데이터수집 " 에있어서 투명성을보장할수있는독립적이며효율적인기존의국내감독체제를적절하게유지하고책임지도록 촉구했습니다. 36 유엔총회를통해통신감시가인권에미치는영향에대해의견을제안하도록위임받은유엔인권고등판무관은, 독립성, 공정성및투명성에관한국제기준에부합하는사법적관여는, 전반적인법정제도가국제인권법에서요구하는최소한의기준에도달할수있도록 35 See G.A. Res. 69/397, 12 (Sep. 23, 2014). 36 G.A. Res. 69/166 (Feb. 10, 2015) at 4(d) (emphasis added). 13
할것이다 라고강조하였습니다. 37 2016 년유엔총회에서이와유사한권고안을채택하면서, 회원국들에게 개인정보수집과관련하여투명성과책임을보장할수있는, 독립적이고효율적이며능력있는공정한사법, 행정, 및입법상국내감독기구를창설또는유지 할것을요구하였습니다. 38 28. 표현의자유에관한국제및지역전문가들도사법절차의필요성에대하여재차확인하였습니다. 2013 년표현의자유및인터넷에관한연구에서, 미주인권위원회의특별보고관실은 통신비밀침해행위를승인하는법률에서는정부가그러한행위를하고자하는이유를투명하고구체적으로규정해야하며, 이는오로지판사에의하여 승인되어야한다 라고결론내렸습니다. 39 마찬가지로, 전임유엔특별보고관은 인권법에따라 국가기관에대한통신자료제공은법원또는감독기관와같은독립적인기구에의하여감시되어야한다 고밝혔습니다. 40 두특별보고관모두 2013 년 감시체제가표현의자유에미치는영향에관한공동선언 에서이러한권고를되풀이하였으며, 국가들로하여금 개인정보의수집은독립적인감독기구에의하여감시되어야하며, 충분한적법절차보장및사법감독에의하여관리 할것을국가들에게촉구하였습니다. 41 37 The Right to Privacy in the Digital Age, Office of the United Nations High Commissioner for Human Rights, U.N. Doc. A/HRC/27/37, at 38 (Apr. 17, 2013) (emphasis added). 38 G.A. Res. 71/39, at 5(d) (Nov. 16, 2016) (emphasis added). 39 Freedom of Expression and the Internet, Office of the Special Rapporteur for Freedom of Expression, Inter-American Commission for Human Rights, at 156 (Dec 31, 2013), available at: https://www.oas.org/en/iachr/expression/docs/reports/2014_04_08_internet_eng%20_web.pdf, (emphasis added). 40 2013 Report, at 86 (Apr. 17, 2013) (emphasis added). 41 Joint Declaration on Surveillance Programs and Their Impact on Freedom of Expression, United Nations Special Rapporteur on the Protection and Promotion of the Right to Freedom of Opinion and Expression; Special Rapporteur for Freedom of Expression of the Inter-American Commission on Human Rights, available at: https://www.oas.org/en/iachr/expression/ showarticle.asp?artid=927&lid=1. 14
29. 관련지역및국내의법제조사결과또한사법적사전승인절차가국가기관의불법적이고부적절한개인정보수집에대한중요한보호장치가되어준다는사실을보여줍니다. 전기통신사업법제 83 조제 3 항및제 4 항과유사한규정에대해다룬 R v. Spencer 사건에서, 캐나다연방대법원은제 3 의운영자에의해관리되는가입자정보를아무런영장제시없이요구하는법집행은위헌이며, 설사그러한요구가구속력이없는데도운영자가자발적으로해당정보를공개하였다고하더라도이와같다는취지로판시하였습니다. 42 위법원은그근거로서 이러한정보의공개는주로온라인상에서사적이고민감한활동을하는이용자의신원확인으로이루어지며, 이러한해당활동들이익명하에이루어진점을전제로하는것입니다 라고 하였습니다. 43 따라서 경찰이인터넷서비스운영자에게자발적으로정보를 공개하라고요구하는것은수사에해당 하고, 이는영장주의와같은적법절차의 승인에의하여이루어져야합니다. 44 30. 유럽사법재판소는 2014 년 Digital Rights Ireland and Seitlinger 판결에서 EU 데이터보존지침 (EU Data Retention Directive) 에사법사전승인절차가없음을이유로위지침을무효화하기에이르렀습니다. 특히위재판소는위지침에의거하여통신사업자가보유한개인정보의국가기관취득과관련하여, 그러한정보취득은 법원또는독립행정기구를통한사전승인에의하여목표달성에필요한범위 로제한된것이아니라고판시하였습니다. 45 이와마찬가지로, 멕시코연방대법원은영장없이휴대전화메타데이터에대해법을집행한것은통신자의사생활의자유를침해한다고결정하였습니다. 46 42 See R v. Spencer, 2 S.C.R. 212 (June 13, 2014). 43 Id. at 66. 44 Id. 45 Joined Cases C-293/12 and C-594/12, Digital Rights Ireland Ltd. v. Minister for Communications, Marine, and Natural Resources, E.C.J. 238 at 62 (Apr. 8, 2014) 46 See Contradicción de Tesis, 2012 Mex. S.C. 194, (Oct. 10, 2012). 15
31. 또한관련각국입법구조조사결과 12 개국이상의나라들이이용자정보취득을위해서는영장또는다른형식의사법절차를요구한다는것을발견하였습니다. 47 아제르바이잔, 체코, 덴마크, 모리셔스, 루마니아, 우크라이나및미국등다양한국가에서는여러단계의사법사전승인이이루어지고있습니다. 48 스페인, 프랑스및일본에서도요청된정보가통신의비밀에영향을미치는경우법적사전승인절차가필요합니다. 49 32. 마지막으로, 귀재판소는온라인상익명표현에대한규제제한이중요하다고보고있습니다. 헌법재판소 2012. 8. 23. 선고 2010 헌마 47, 252( 병합 ) 정보통신망이용촉진및정보보호등에관한법률제 44 조의 5 제 1 항제 2 호등위헌확인사건에서귀재판소는다음과같이판시하였습니다. 인터넷공간에서이루어지는익명표현은인터넷이가지는정보전달의신속성및상호성과결합하여현실공간에서의경제력이나권력에의한위계구조를극복하여계층 지위 나이 성등으로부터자유로운여론을형성함으로써다양한계층의국민의사를평등하게반영하여민주주의가더욱발전되게한다. 따라서비록인터넷공간에서의익명표현이부작용을초래할우려가있다하더라도그것이갖는헌법적가치에비추어강하게보호되어야한다. 50 33. 개인정보취득에대한영장주의를인정하는것은이러한우려들에대한심사숙고이며, 그러한결정은귀재판소의결정이국제적인합의와일치되게할것입니다. B. 영장주의는대한민국정부의이용자정보에관한불필요하고부적절한 긴급요구를제한할것입니다. 47 Rules on obtaining subscriber information, Cybercrime Convention Committee, T-CY(2014), at 17 (Dec. 3, 2014). 48 Id. 49 Id. 50 Const. Ct., 2010 Hun-Ma 47, 252 (Aug. 28, 2012) (S. Kor.). 16
34. 사실몇몇국가들은영장제시없이이용자정보를취득하면서그들의인권의무사항을 잠재적으로위반하고있습니다. 51 예를들어, 호주와불가리아의고위공무원은 경찰의형식적요청서 에의하여이용자개인정보를취득할수있습니다. 52 그러나 본인의견해로는, 대한민국에서는이미국가기관이이용자정보를많이요구하고 있으며이로인해이용자의표현의자유에대한위험이악화되고있으므로, 위 국가들과같은구조가반영되어서는안된다고봅니다. 35. 이와비슷한전세계적인상황을조사한바에따르면, 대한민국의 1 인당국가기관의이용자정보요구건수가가장높았습니다. 2011 년에는인구가 5 천만명이조금못미치는데개인정보취득건수는 584 만건을기록하였고, 이는 9 명당 1 건의요청이있는것으로서굉장히높은비율이었습니다. 2015 년의요청건수는대략 10 억건으로현저히증가했습니다. 53 36. 이러한수치는다른민주주의국가의수치에비해서상당히높은것입니다. 약 6,500 만명의인구를가진영국에서는, 2015 년에 761,702 개통신자료항목이제공승인되었고, 이중절반은고객개인정보였습니다. 이는 85 명에대한 1 개통신자료항목및 170 명에대한 1 개통신자료항목의평균비율입니다. 54 프랑스에서는 2015 년 51 Rules on obtaining subscriber information, Cybercrime Convention Committee, T-CY(2014), at 16 (Dec. 3, 2014). 52 Id. 53 See 2016 First Semi-Annual Numbers of Communication Data Disclosures and Communication Metadata Acquisitions, Ministry of Science, ICT and Future Planning (November 1, 2016), available at: http://www.msip.go.kr/web/msipcontents/ contentsview.do?cateid=mssw311&artid=1316113&snsmid=nzm%3d&getserverport=80&sn. slinkurl=%2fweb%2fmsipcontents%2fsnsview.do&getservername=www.msip.go.kr. 54 Each item of data is a request for data on a single identifier or other descriptor, for example, 30 days of incoming and outgoing call data in relation to a mobile telephone would be counted as one item of data. Sir Stanley Burton, Report of the Interception Communications Commissioner, Annual Report for 2015, Interception of Communications Commissioner s Office, at 7.23-7.24 (Sep. 8, 2016), available at: http://ioccouk.info/docs/56850%20hc%20255%20icco%20web%20only.pdf. 17
10 월과 2016 년 10 월사이에메타데이터에대한 48,208 건의제공요청이있었는데, 이는광범위한카테고리의통신자료이며고객정보는단지적은부분이었습니다. 55 대략인구가 6,600 만명이므로, 이는 1,375 명당 1 개의메타데이터요청이있었음을의미합니다. 미국의인구는약 314 백만정도인데, 2012 년이용자개인정보요청은 500,000 건에서 600,000 건사이인것으로추정되며, 이는대략적으로 600 명당평균 1 건의요청비율입니다. 56 37. 사실상한국의 1 인당고객정보요청건수는, 그다음으로높은수치를보여주는캐나다보다도 3.5 배가많은것입니다. 2011 년에캐나다에서는 120 만건의이용자정보제공요청 ( 고객정보도포함 ) 이있었습니다. 대략 3,400 만명의인구가있으므로, 위수치는캐나다인 28 명당 1 건의평균요청이있었음을보여줍니다. 57 더군다나캐나다는이용자정보에대하여영장없는접근을명시적으로거절하고있습니다. 58 캐나다형법에따르면정부의이용자정보취득은사법명령에의해해당정보가범죄의증거를제공할수있다고 믿을수있는합리적인근거 를확인하여야만 55 1er Rapport d activite 2015/2016, Commission Nationale de Contrôle des Techniques de Renseignment, at 65 (Nov., 2016) available at: https://cdn2.nextinpact.com/medias/cnctrpremier-rapport-annuel-2015-2016.pdf. 56 Kyung Sin Park, Communications Surveillance in Korea, Korea University Law Review, Vol. 16-17, May 2015, at 61-62 (May, 2015), available at: https://papers.ssrn.com/sol3/papers.cfm?abstract_id=2748318. These estimates are based on VERIZON, Verizon s Transparency Report, http://transparency.verizon.com/us-data, and calculated with reference to numbers that major U.S. telecommunications providers provided to Senator Edward J. Markey in 2012 and 2013. Ed Markey, For Second Year in a Row, Markey Investigation Reveals More Than One Million Requests By Law Enforcement for Americans Mobile Phone Data, ED MARKEY (Dec. 9, 2013), http://www.markey.senate.gov/news/pressreleases/for-second-year-in-a-row-markey-investigation-reveals-more-than-one-million-requestsby-law-enforcement-for-americans-mobile-phone-data; Ed Markey, Markey: Law Enforcement Collecting Information on Millions of Americans from Mobile Phone Carriers, ED MARKEY (July. 9, 2012), http://www.markey.senate.gov/news/press-releases/markey-law-enforcementcollecting-information-on-millions-of-americans-from-mobile-phone-carriers. 57 Response to Request for General Information from Canadian Wireless Telecommunications Association, Office of the Privacy Commissioner of Canada, at 3 (Dec. 14, 2011), available at: https://www.priv.gc.ca/media/1103/let_gowling_e.pdf. 58 See R v. Spencer, 2 S.C.R. 212 at 249 (June 13, 2014). 18
가능합니다. 59 이러한개인정보의최소한의요구는, 다른덜침해적인신원확인수단이 있는경우통신사업자가사회보장번호 ( 캐나다의주민등록번호와동일함 ) 를수집하지 못하도록하게합니다. 60 38. 대한민국의국가기관이이용자정보를요구하는비율을검토할때, 이러한요구가 영장제시없이이루어지는것은표현의자유에대한불필요하고부적절한침해 위험을증가시킵니다. VI. 결론 39. 이와같이, 본인은전기통신사업법제 83 조제 3 항및제 4 항이대한민국의인터넷및통신사용자들의표현의자유에대한중대한위험을가져온다는의견서를제출합니다. 위제 83 조제 3 항및제 4 항은전기통신사업자로하여금이용자정보를아무런영장제시가없는상태에서국가기관에게제공할수있도록허용하고있습니다. 이러한제공가능성및실제의제공행위자체는규약제 19 조제 2 항에서보호하고있는익명표현및통신의자유를침해합니다. 국제법및실무의분석결과, 국가기관의이용자정보요구에대한사법사전승인절차의부재는규약제 19 조제 3 항의불필요하고부적절한제한을구성합니다. 1 인당이용자정보요구수치가가장높은대한민국의현실에의하여, 표현의자유에대한위험은더욱악화될것입니다. 40. 본인은귀재판소가이러한우려를신중하게판단하여전기통신사업법제 83 조 제 3 항및제 4 항의헌법적효력을검토할것을촉구합니다. 59 Canada Criminal Code 487.018, RSC 1985, c C-46 60 See e.g. Personal Identification Protection and Electronic Documents Act, Case Summary #2001-22, available at: https://www.priv.gc.ca/en/opc-actions-and-decisions/investigations/ investigations-into-businesses/2001/pipeda-2001-022/; Personal Identification Protection and Electronic Documents Act, Case Summary #2003-184, available at: https://www.priv.gc.ca/ en/opc-actions-and-decisions/investigations/investigations-into-businesses/2003/pipeda-2003-184/; Personal Identification Protection and Electronic Documents Act, Case Summary #2003-204, available at: https://www.priv.gc.ca/en/opc-actions-and-decisions/investigations/ investigations-into-businesses/2003/pipeda-2003-204/. 19
데이비드케이 Respectfully Submitted, DAVID KAYE UN Special Rapporteur on the Right to Freedom of Opinion and Expression Clinical Professor of Law and Director, International Justice Clinic, University of California Irvine School of Law 401 East Peltason Dr. Ste. 3800-C Irvine, CA 92697-8000 (949) 824-2427 dkaye@law.uci.edu 20