지방선거 여성정치참여 확대방안 토론회 일 시 2013. 8. 21(수) 10:00 장 소 국회의원회관 제2세미나실 국회 여성가족위원회

인 사 말 안녕하십니까.국회 여성가족위원장 김상희 의원입니다. 제6회 전국동시지방선거가 2014년 6월4일로 다가왔습니다. 지난 대선 과정에서 정치쇄신에 대한 요구로 지방선거에서 정당공천제 폐지 논의 가 본격화되었습니다.이에 국회여성가족위원회에서는 여성의 입장에서 정당공천제 폐지 논란을 어떻게 바라봐야 하는지,여성의 정치참여 확대 방안으로 제기되는 방 안에 대해 세부적으로 살펴볼 수 있도록 연구 용역을 통해서 정책 과제를 모색해 보고자 하였습니다.특히 여성의 참여확대 관점에서 볼 때 분명한 대안이 전제되지 않고 정당공천제 폐지할 경우 지방 선거에서 여성참여는 2002년 이전 수준으로 되 돌아갈 수 있다는 우려를 하지 않을 수 없습니다. 더 늦기 전에 지방선거에서 여성정치참여 확대를 위해 정당공천제 폐지와 관련한 논의를 꼼꼼히 되짚어 보고,현실적 위기감을 공유하면서,대안으로 주장되는 내용 은 무엇이 있는지 살펴보는 자리를 마련하였습니다. 오늘 토론회 발제를 맡으신 여성정치세력민주연대 김은희 대표님,명지대 방목기초 교육대학 김형준 교수님과 토론을 해 주실 한국여성유권자연맹 권순옥 부회장님, 한국여성정책연구원 김은경 팀장님,한국여성정치연구소 김은주 소장님,서강대 현 대정치연구소 서복경 선임연구위원님,그리고 배재대 정치언론안보학과 김욱 교수 님께 감사드립니다.또한 토론회 함께해 주신 여러 국회의원님,전국 시 도 여성의 원님,여성단체 관계자 여러분께도 감사드립니다.

어떤 정책이든지 입안하고 분석할 때 성별 요구와 차이를 고려하여야 하는 것이 기본이 되어야함에도 정치쇄신이라는 명목 하에 정당공천제 폐지 요구에 대해서 초반부터 적극적으로 대응하지 못했던 것은 아닌지 자문하게 됩니다. 지방선거에서 정당 공천 여부는 새로운 논쟁거리는 아닙니다.지방 선거과정에서 후보 공천권을 둘러싼 문제점이 제기 되어 왔고,생활정치의 실현이라는 지방선거 취지를 살리기 보다는 중앙정치의 이슈나 의제 논쟁이 반복되면서 생활이슈가 검 증되지 못해 왔다고 봅니다.이런 실망감이 높은 상황에서 기존 정당을 바라보는 부정적 인식이 합쳐져 마치 정당공천제가 폐지되면 이런 문제가 해결될 것처럼 인 식되어 버렸습니다. 정치영역에서 여성의 대표성 확대는 쉽지 않은 과제였습니다.아직도 넘어야할 산 이 많습니다.여성계의 지속적인 요구와 설득으로 법과 제도를 바꾸고 정당의 공천 과정에서 적극적 조치를 통해 조금씩 개선해 왔습니다.지방자치 원년인 1991년 기 초의원 여성 비율은 0.9%에서 출발했습니다.이어 1995년 1.6%,1998년 1.6%.2002 년 2.2%로 미미한 증가세를 보이다가 정당공천제를 기반으로 하여 비례대표제에서 여성을 50%로 추천하도록 의무 규정을 강제함으로써 2006년부터 15%로 높아졌고, 지역구의 여성의무 공천제가 도입되면서 2010년 21.6%로 도약 할 수 있었습니다. 사회적 약자나 여성의 대표성을 높이기 위하여 정당공천제는 가장 중요한 전제가 되어왔던 것입니다. 이런 긍정적 측면은 도외시되고 부정적 측면만 부각되면서 국민 여론도 정당공천 제 폐지 쪽으로 많이 기울어져 있습니다.하지만 정당공천 배제는 이미 2003년에 정치적 표현의 자유 및 평등 원칙에 위배된다고 위헌 판결을 받은 바 있었습니다. 그래서 정당 차원에서 자발적 공천 금지를 통해 위헌 요소를 없애고 시범적으로 운영방안으로 일몰제가 제기되고 있으며,지방선거 비례대표 의원 정수를 늘려서

여성비율을 확대하는 방안,여성명부제 여성전용선거구제,정당표방 허용,기호추 첨제,선거구제 개선,정당설립기준 완화,결선투표제 도입 등 다양한 대안이 제시 되고 있습니다. 특히 여성의 대표성 확대 방안으로 여성할당 비례대표비율 확대,남녀동반선출제, 의석할당제,여성전용선거구제 등이 제시되고 있는데,남녀동반선출제는 프랑스의 남녀동수법을 모델로 50%까지 확대할 수 있는 적극적인 방안이기도 합니다.또 의 석할당제나 여성전용선거구제는 여성의 참여를 보장하기 위해 일정 부분 여성 의 석을 보장해 주는 방식입니다.더 나아가 여성당선자가 없는 지역구의 경우 여성 후보자 중에서 최고득표자 1인을 추가로 당선시키는 제도 도입도 주장되고 있습니다. 그렇지만 어느 것도 쉽지 않는 대안입니다.그리고 제도적으로 현실적으로 정착될 수 있느냐에 대해서 낙관적이지 않습니다.여성의 대표성 확대라는 대의에 정당공 천제 폐지는 예상치 못한 쓰나미가 될 수 있습니다.오늘 토론회를 통해서 더 꼼꼼 하게 치밀한 논의와 대안을 찾을 수 있는 계기가 되었으면 합니다.모두가 더 적극 적으로 참여와 관심을 가져주시기 바랍니다. 감사합니다. 2013.8.

축 사 안녕하십니까.황우여 새누리당 대표최고위원입니다. 지방선거를 통한 여성의 정치참여확대 방안을 고민 하는 이번 토론회 개최를 진심으로 환영합니다. - 뜻 깊은 토론회를 개최해주신 김상희(민)위원장님을 비롯한 여성가족위원회 위원님들과 관계자 분들께도 감사의 말씀을 전합니다. 아시다시피 지난 대선에서 여야는 국민적 여론을 반영해 지방선거에서 정당공 천제를 폐지하는 방안을 공약으로 내놓았습니다. - 새누리당은 지방선거 정당공천제 폐지의 목적을 우리 정치문화의 선진화에 두 고 있습니다. - 하지만 정당공천제 폐지가 우리 정치문화의 선진화를 이끌 여성정치인들의 등 용과 활약에 오히려 제약을 줄 수 있다는 점에서 우리는 충분히 고민하고 그 대책을 마련해야 할 것입니다. - 실제로 정당공천제 이전인 2002년 지방선거에서는 불과 3.2%에 불과하던 지방 의회 여성정치인 점유율이 도입 직후인 2006년엔 13.7%,2010년에는 19.1%로 올랐습니다. - 몸싸움과 완력이 지배하는 정치는 미래가 없습니다.여성의 섬세함과 감성이 남성 중심의 정체된 정치와 사회를 한 단계 업그레이드 시킬 원동력이라는 것 은 모두가 인정하는 사실입니다.

그동안 새누리당도 여성의 정치참여 확대의 필요성에 공감하고,여성 정치인의 등용과 활약을 적극적으로 지원해 왔습니다. - 당 여성위원회에서는 여성 정치아카데미를 개설하고,여성 파워네트워크를 통 한 여성 공직출마후보자를 위한 교육과 국회 여성 보좌진 교육 등을 지속적으 로 실시해 왔습니다. 무엇보다 오늘날은 여성의 능력이 국력인 시대입니다.많은 세계 석학들이 국 가가 한 단계 더 성장하려면 우수한 여성 인력을 활용해야 한다. 라고 충고합니 다.이제 여성의 사회,경제활동은 선택이 아닌 필수인 것입니다. - 여성 대통령의 배출은 여성의 능력과 역할을 가로막던 장벽을 허무는 계기가 되었고,2년 후 부터는 여성 인구가 남성보다 많아지는 여초( 女 超 )시대 진입 을 눈앞에 두고 있습니다. 요즘 우리 사회의 주요 이슈인 출산율 저하,육아와 보육,학교폭력 같은 주제들 이 모두 여성들과 밀접한 관련이 있습니다. -이러한 상황만 보더라도 여성의 정치참여는 우리 사회를 보다 살기 좋은 사회 로 만드는데 반드시 필요한 일입니다.새누리당도 여성의 정치참여 확대를 위 한 노력에 관심과 지원을 아끼지 않겠습니다. - 뜻 깊은 토론회 개최를 거듭 환영하고,오늘 토론회를 통해 정당공천제 개선 논의가 여성을 포함한 소외계층의 정치 참여를 제약하지 않는 좋은 대안이 마 련되기를 기원합니다.

축 사 안녕하십니까.전병헌 민주당 원내대표입니다. 우선 국회여성가족위원회 주최 <지방선거 여성정치참여 확대방 안 토론회> 개최를 진심으로 축하드립니다.특별히 오늘 토론 회를 마련하시고,여성들의 권익증진과 우리 사회를 구성하는 뿌리와도 같은 가정 을 보호하기 위해 늘 연구와 고민을 하시는 김상희 국회 여성가족위원장님께 깊은 감사의 인사를 드립니다. 또한 정당공천제 폐지 논의 속에 묻혀 버린 여성정치참여의 제도적 뒷받침을 위해 한마음으로 이 자리에 함께 해주신 모든 분들께도 진심어린 존경의 박수를 보냅니다. 국민들의 정치개혁에 대한 요구가 날로 커지고 있고,그 중에서도 정당공천 폐지가 핵심적인 요소로 인식되고 있습니다.실제로 지난 기초선거에서 중앙당의 지나친 개입,지방정치의 중앙정치화,부패 비리 등의 정당공천제로 인한 부작용이 있었던 것이 사실입니다.그러나 부작용이 있는 제도라고 해서 순기능을 모두 무시하고 폐 지해 버린다면,그것은 발전 이라기보다 오히려 퇴행 에 가까울 수 있습니다. 아시는 것처럼 민주당은 정당공천제 폐지를 당론으로 확정하였습니다.그러나 정당 공천이 폐지되면 기존에 의무 할당되었던 여성,장애인 비례대표 당선자를 더 이상 배출하기 어렵다는 문제의식은 분명히 가지고 있습니다. 특히,우리사회 절반,지역사회의 절반을 구성하고 있는 여성들의 목소리가 대표성

을 가지고 지방자치단체 및 기초 광역의회 의사결정에 반영되어야만 풀뿌리 민주 주의의 건강한 발전이 가능 할 것입니다. 2014년 지방선거가 1년도 채 남지 않은 상황에서,우리는 정당공천의 폐지로 인한 여러 가지 변화들을 분석하고,기존의 순기능들을 유지할 수 있는 생산적인 대안을 조속히 마련해야 할 것입니다.기초의회에서 지역사회의 약자와 다양한 분야의 의 견수렴을 가능하게 할 통로를 고민해야 합니다. 오늘 이 토론회에는 학계,시민사회 단체에서 전문성을 가지고 활동하고 계시는 많 은 분들이 참여해주셨습니다.국민들의 정치개혁와 기대와 열망에 부응하면서도,척 박한 여성정치 현실을 개선해 나갈 수 있는 합리적이고 새로운 대안이 마련될 수 있기를 진심으로 바라며,발제자 토론자 여러분의 지혜와 고견을 부탁드립니다. 다시 한번 김상희 위원장님을 비롯하여 이번 토론회를 위해 애써주신 모든 분들께 감사드리며,함께 해주신 모든 분들의 가정에 평화와 건강이 넘치기를 기원합니다. 감사합니다.

Program 지방선거 여성정치참여 확대방안 토론회 토 론 회 순 서 개회선언 국민의례 구 분 내 용 인사말 김상희 여성가족위원장 내외빈 축사 새누리 민주당 여성위원장 인사말 유승희 민주당 전국여성위원장 류지영 새누리당 여성위원회 수석부위원장 지방선거 여성정치참여 확대방안 토론회 사 회 김 욱 (배재대 정치언론안보학과 교수) 발 토 제 론 김은희 (여성정치세력민주연대 상임대표) 김형준 (명지대 방목기초교육대학 인문교양 교수) 권순옥 (한국여성유권자연맹 부회장) 김은경 (한국여성정책연구원 팀장) 김은주 (한국여성정치연구소 소장) 서복경 (서강대 현대정치연구소 선임연구위원) 질의응답 및 자유토론 마무리 인사말 김상희 여성가족위원장 폐회선언

Contents 발 제 지방선거 여성참여확대를 위한 제도개선방안 모색 1 김은희 (여성정치세력민주연대 상임대표) 2014년 지방선거와 실질적 양성평등 실현을 위한 고찰 55 김형준 (명지대 방목기초교육대학 인문교양 교수) 토 론 권순옥 (한국여성유권자연맹 부회장) 73 정당공천 비례대표제의 성과와 향후과제 75 김은경 (한국여성정책연구원 팀장) 대안은 정당개혁과 남녀동수다. 81 김은주 (한국여성정치연구소 소장) 서복경 (서강대학교 현대정치연구소 선임연구위원) 91

발 제 1 지방선거 여성참여확대를 위한 제도개선방안 모색 김은희 (여성정치세력민주연대 상임대표)

지방선거 여성참여확대를 위한 제도개선방안 모색 1) : 지역정치와 여성정치세력화의 관점에서 김은희 (여성정치세력민주연대) Ⅰ. 시작하는 말 _ 기초선거 정당공천, 지역정치를 진지하게 고민하고 있나? 한국사회에서 살아가고 있는 시민들은 대부분 정치권에 대한 혐오와 부정적 인식이 팽배해 있지만 그럼에도 불구하고 정치에 대한 관심과 참여의 역동성은 대단하다.그 러나 이런 관심과 참여는 주로 중앙정치에 집중되고,지역정치는 시민들의 관심과 참 여에서 밀려나 있는 듯하다.제도적 측면에서도 지방자치가 부활되어 분권화를 지향하 지만 여전히 3할 자치 라고 불릴 만큼 제한적인 지방자치제가 시행되고 있을 뿐이다. 선거에서도 다르지 않아서 대선과 총선에 비해 지방선거의 투표율이 저조한 상황에서 독자적인 지역의제와 이슈가 주도하기보다는 중앙정치의 중간심판 성격이 짙었다.또 논란이 되고 있는 기초선거 정당공천제를 포함해서 지방선거를 어떻게 치를 것인가에 관한 제도변화를 결정할 권한 역시 국회가 가지고 있다. 1) 이 발제문은 국회여성가족위원회 정책과제용역인 [지방자치단체 여성정치참여 확대방안 연구](책임연구원 : 김은희, 공동연구 원 : 김민정, 이지영)의 내용 일부를 토론회의 취지에 맞춰 재구성한 것임을 밝혀둡니다. 3

<그림-1>지방선거 투표율 추이 *중앙선거관리위원회(2010),제5회 지방선거 총람 하지만 2002년 제3회 지방선거 이후 지방선거 투표율도 높아지는 경향성을 보이고, 생활정치가 중요하다는 인식이 확산되는 긍정적 신호가 나타나고 있기도 하다.어떤 면에서는 지역정치가 전국단위 중앙정치의 변화를 추동해내는 정치역전 의 가능성이 발견되기도 하는데,이미 90년대 초반 행정정보공개조례 사례를 포함해 학교급식이나 주민소환 그리고 최근의 무상보육과 청소년인권 등의 생활밀착형 정책의제들이 법률의 변화에 앞서 지방자치단체 조례와 지방선거를 통해 새로운 변화의 방향성을 제안하고 있다.여성분야에서도 여성발전기본법이 여전한 상황에서 지역차원에서 성평등기본조 례를 제정하면서 변화를 앞서 추진하고 있다. 기초선거 정당공천 여부는 새로운 쟁점은 아니지만 지난 대선을 거치면서 이제 다른 어떤 정치개혁의제보다 정치쇄신의 대표상품이 되어버렸다.현실적인 문제와 이를 개 선하기 위한 처방이라는 관계에서 기초선거 정당공천 폐지=풀뿌리 민주주의 를 등치시 키는 것이 옳은가에 관한 문제의식과는 별개로,그동안 중앙정치의 핵심의제가 되지 못했던 지방선거제도가 논의의 중심에 서고,그 논거로 풀뿌리 민주주의 가 강조되고 있는 자체는 긍정적이라 생각되기도 한다.다만,이런 상황이 여타의 정치쇄신의제를 가리는 대체물로 기능하거나,단지 대선공약이행이라는 측면만 강조되어 단편적으로 4

다뤄지면서 풀뿌리 민주주의와 지역정치 정상화에 의도치 않은 부작용을 초래하는 방 향으로 가지 않길 바란다. 여러 학자들의 연구결과에서 지방자치의 성패가 지방의회의 역할과 기능 여부에 달 려 있음을 강조하고 있다(Abney & Lauth,1986;Hil& Mladenka,1992). 의회없는 자치없고,자치없는 민주없다 는 말처럼 지방자치에 있어서 지방의회가 갖는 중요성은 간과되어서는 안된다.이처럼 지방자치의 핵심인 기초의회를 구성하는데 결정적인 기 초선거 정당공천 과 같은 제도의 검토는 개별적이고 분절적으로 다룰 것이 아니라,큰 틀에서의 분권과 자치를 구성하는 정치와 행정이 함께 고민되어야만 한다. 2) 더불어 지 역정치를 뿌리내리도록 하기 위한 고민들은 국가 차원의 중앙정치 관점에서는 보이지 않는 지역의 맥락,즉 지역성(locality) 3) 에 대한 이해를 전제로 하는 것임을 잊지 말아 야 할 것이다. Ⅱ. 지방선거 제도개선 논의 검토 1.선거제도 개혁의 기본방향과 기초선거 정당공천 찬반 입장 현대 민주주의가 채택하는 대의제 정치체제는 전체 사회를 완전하게 대변할 수는 없 으며(Philips,1991),선거제도의 주된 기능은 정치체제를 무리 없이 작동하게 하고 선 거의 정당성을 가질 수 있도록 해주는 것이다.또한 각각의 개별적인 선거제도뿐만 아 니라 정부형태 등을 포함한 정치체제의 틀에 관한 복합적인 고려가 필요한 사안이기도 하다.이러한 선거제도 개혁 문제는 제도를 어떻게 바꿔야 하는지를 두고 각 정당과 정치인들,학자들이 저마다 다른 의견을 제시하지만,어떤 선거제도이든 장점과 단점을 모두 가지고 있다.어떤 정당과 집단에게는 유리한 결과를,동시에 다른 정당과 집단에 게는 불리한 결과를 안겨준다.또한 제도개혁은 많은 경우 의도하지 않은 결과를 초 2) 이명박정부 당시 지방행정체제개편추진위원회는 지방행정체제 개편을 추진하면서 특별시 및 광역시에 대해서는 기초자치단체 의 자치권을 없애고, 기초의회를 폐지하는 방안을 내놓은 바 있다(당초 지방행정체제개편에 관한 특별법에서는 이를 2014년 지방선거 이전까지 추진하도록 규정). 지금 기초선거 정당공천 존폐가 쟁점이 되고 있지만, 이러한 행정체제개편방안에 따르 면 정당공천여부가 아니라 다수의 기초의회 자체가 폐지되는 것이다. 지난 4월29일 국회 본회의에서 지방분권촉진에 관한 특별법 과 지방행정체제 개편에 관한 특별법 을 통합하는 지방분권 및 지방행정체제개편에 관한 특별법 이 통과됨에 따라, 지방행정체제 개편방안은 다시 박근혜정부의 몫으로 넘어 가게 되었다. 3) 크리스텐슨(T. Christensen)은 지역성을 1인구규모, 2인구밀도, 3주민구성의 다양성, 4지역경제구조, 5사회심리(social psychology) 측면에서의 지역정체성 이렇게 다섯가지로 측면에서 정리한다. 5

래하기도 한다.따라서 선거제도 개혁 문제는 신중하게 다뤄져야 하며,어느 제도가 가 장 좋은지에 관한 분명한 결론을 내리는 것도 불가능하다.다만, 의회가 얼마나 대표 성을 가지고 있는가는 그것이 사회 구성을 얼마나 비례적으로 반영하고 있는가 하는 관점에서 설명될 수 있다(Plant,1991:16) 는 말처럼 선거제도 개혁을 검토하는데 있어 서 우선적으로 고려되어야 할 사항은 안정성과 대표성,비례성을 꼽을 수 있을 것이다. 2014년 지방선거를 앞두고 기초단위 지방선거 정당공천 존폐 논의가 쟁점으로 떠올 라 있지만,이러한 논쟁이 선거제도의 안정성과 대표성,비례성과 같은 기본적 원칙에 근거한 합리적이고 생산적인 토론으로 진행되고 있지는 못한 채 찬반입장에서 각자의 주장만을 일방적으로 이야기하고,보다 근본적인 지방선거 개혁을 고민하고 있지 못하 고 있는 것이 아닌가 하는 아쉬움이 있다. 공천제 유지 입장에서는 정당정치는 기본으로 기초단위라고 해서 예외일 수 없으며, 정당공천을 통해 지방자치의 책임성을 제고함으로써 결과적으로 한국의 정치발전과 지 방자치 발전에 기여한다는 주장이다.또한 상대적으로 시민들의 관심이 낮은 지방선거 에 있어서 정당이 공천을 통해 유권자에게 후보자 선택의 기준을 제공한다는 점에서도 긍정적인 기능을 하고,여성과 소수자 신인정치인 등의 참여를 가능하게 하며,기존에 지방의회를 장악했던 지역토호세력에 대한 견제가 가능하다고 주장한다. 공천제 폐지 입장에서는 정치적 성격이 낮은 지방행정이 정당개입으로 인해 합리성 을 상실하게 되어 비능률을 초래하며,정당공천으로 인해 중앙의 정당이나 지역 국회 의원에 지역정치가 예속될 가능성이 높다는 문제점,정당공천제로 인하여 지방의회와 자치단체장 간의 견제와 균형이라는 제도적 기능이 잘 작동되지 않게 된다고 주장하 며,과도한 정당의 영향으로 인해 시민들의 선택권을 제한한다고 보고 있다. 결국 한쪽에서는 정당정치와 대의제 민주주의를 다른 한쪽에서는 풀뿌리 민주주의를 주장하고 있는 것이다.과연 이 두 가지 입장이 지금처럼 평행선을 달리는 반대편에 서 있는 것인지 그 자체에 대한 의구심이 있고,정당기호에 따라 몰표를 주던 영호남 유권자들의 투표양상이 정당공천제가 폐지된다고 갑자기 달라질 것인지도 묻고 싶다. 더욱이 기초단위 지방선거 정당공천제에만 논의가 빨려 들어가 달리 2014년 지방선거 를 앞두고 다루어져야 할 선거제도 개선방안들이 구체적으로 검토되고 있지 못한 것도 우려되는 지점이다. 6

2.지방선거와 정당공천제 변화과정 한국은 제헌헌법 규정에 의거 1949년 지방자치법이 제정되었고,한국전쟁 당시인 1952년 최초로 지방선거가 실시되어 1960년까지 10년간 세 차례 실시되었다.1961년 박정희 정권이 등장하면서 지방선거가 중지되었고,1972년 유신헌법은 부칙 제10조를 통해 이 헌법에 의한 지방의회는 조국통일이 이루어질 때까지 구성하지 아니한다 고 규정했다.유신헌법을 통해 민주주의보다는 중앙집권적 권위주의를 추구하면서 정치 행 정 경제 사회 문화가 중앙집권적으로 이루어지고 지방선거와 지방자치가 중단되었던 것 이다.87년 민주화의 성과로 중단된 지 30년만인 1991년에 지방자치단체장은 관선으로 두고 지방의회의원을 민선으로 선출하는 수준의 지방선거가 다시 부활되었다.1991년 3월 26일 시 군 구의회 의원 선거가 치러지고,4년 뒤에는 모든 지방자치단체장과 의원 선거가 동시에 실시되는 제1회 동시지방선거가 실시되면서 지방자치시대를 본격적으로 열게 되었다. <표-1>각급 지방선거 정당공천 허용여부 변천과정 구분 각급 선거 단위 공천허용여부 비고 1952년 시 도 의원 시 읍 면 의원 제한규정없음 1956년 시 도 의원 시 읍 면 의원 시 읍 면장 제한규정없음 1960년 시 도 의원 시 도지사 시 읍 면 의원 시 읍 면장 제한규정없음 1991년 시 도 의원 정당공천허용 시 군 구 의원 정당공천금지 시 도 의원 1995년~ 시 도지사 정당공천허용 2002년 시 군 구 의원 정당공천금지 *기초의회 정당공천 시 군 구청장 정당공천허용 금지 위헌판결(2003) 시 도 의원 2006년~ 시 도지사 시 군 구 의원 정당공천허용 시 군 구청장 *중앙선거관리위원회 편, 대한민국선거사 Ⅰ~Ⅲ 7

선거제도를 보면,1991년 지방선거 이래로 현재까지 광역자치단체장 및 기초자치단 체장의 경우 현재까지 단순다수 소선거구제를 채택하고 있으며,2002년 광역의회에 단 순다수 소선거구제와 함께 의석비율 10% 병립식 정당명부 비례대표제가 도입되었다. 그리고 2006년 선거에서 기초의회에 의석비율 10% 병립식 정당명부 비례대표제와 2~ 4인 단기비양식 중선거구제가 도입되었다.지방의회 정당공천 도입여부에 관한 논란이 없지 않았으나,헌법재판소가 기초의원선거에서 정당공천을 제한한 공직선거법에 대해 2003년 위헌결정(2003.5.15.2003헌가9)을 내린 바 있다. 3.기초단위 지방선거 정당공천제의 최근 논의경과 2012년 대선 과정에서 주요 대선후보들이 모두 정치혁신 차원에서 기초의회 정당공 천제 폐지를 공약으로 수용했다.지난 2005년 공직선거법 개정 과정에서 기초의회 정 당공천제 역시 정치개혁 을 위한 방안으로 도입되었음에도 불구하고,다시 정치혁신 을 위해 가장 우선적으로 개선되어야 할 목록의 1순위에 올라 있는 것이다.언론에서도 머뭇거릴 경우 `기득권 지키기'라는 국민 비판여론을 피하기 어려울 것이다.국민은 의원 세비 삭감,연금 폐지 등과 함께 내걸었던 정당공천제 폐지 공약이 지켜지는지 주시하고 있다 4) 등 정당공천에 폐지를 지지하는 입장이 적지 않다.지방선거 정당공 천제 폐지에 관한 여론조사 결과를 보면 일반시민들도 찬성비율이 높은 것으로 나타나 는데,어쩌면 이런 조사결과는 구체적인 정당공천 존폐 자체 보다는 부패와 무능 이라 는 지방의회의 부정적 이미지로 인해 지방의회 자체가 필요 없다고 느끼는 시민들의 불만의 다른 표현인지도 모르겠다. 새누리당의 경우 4.24재보궐선거에서 대선공약 이행 차원에서 기초자치단체장과 기 초의회의원에 대해 전원 찬성으로 무공천을 관철했다.민주당의 경우 공직선거법 개정 이전 선거에서의 무공천에 대한 당내 반대의견으로 인해 각 광역시도당 차원으로 4.24 재보궐선거 공천을 넘기는 방안을 선택했고,결국 재보궐 선거 결과 명분과 실리를 모 두 잃었다는 언론의 평가를 듣기도 있다. 국회차원에서도 정치쇄신특별위원회(위원장 :김진표)가 구성되었고,정치쇄신과 국회 쇄신 2개 분과소위원회를 구성하여 활동을 시작하였다.특히 내년 지방선거를 감안하 여 선거제도 관련사항을 우선적으로 심사하기로 하고 지방선거 정당공천제의 개선을 4) 2013.3.20일자 [연합시론] 8

검토하고 있으며,지방선거 정당공천제를 주제로 공청회를 개최하기도 했다.현재 국회 정치쇄신특별위원회는 공청회 개최를 통해 제기된 기초선거 정당공천제의 위헌성 여부 와 관련하여 헌법재판소 등 관련기관에 위헌여부를 묻는 질의를 발송하고 회신의견을 기다리고 있다. 5) 다만,2013년 9월말까지를 활동시한으로 하는 금번 국회 정치쇄신특별 위원회는 이전 선거시기에 구성된 국회 정치개혁특별위원회와는 달리 법안을 마련하는 권한은 없이 특위 활동을 통해 모아진 의견을 해당 소관 상임위원회 등에 의견서로 제 출하는 것으로 실질적인 권한을 가지지 못하는 한계가 있어 국회가 실질적인 정치혁신 에 대한 의지가 있는가 하는 점에 의문을 품게 된다. 3-1.새누리당 정치쇄신특별위원회 안 지난 3월 구성되어 활동해 온 새누리당 정치쇄신특별위원회(위원장:숙명여대 박재 창 교수)는 7월 4일 기자간담회를 통해 선거제도 개혁,교육감 선거제도 개선,공천제 도 개혁,정당 내부구조 분권 및 분산,정당설립 요건의 혁신적 완화 등의 내용을 하는 발표하였다.공천제도 개혁 가운데 기초선거 정당공천 관련 내용을 살펴보면 다음 두 가지로 요약할 수 있다. 1 기초단체장 및 기초의원 정당공천제는 일몰제를 적용하여 한시적으로 폐지하고, 향후 3회(12년)선거 실시 후 다시 논의하도록 한다. 2 여성 등 소수자 진출 보장을 위해 비례대표 의원 정수를 기초의회의원 정수의 3 분의 1로 상향 조정하고,이 가운데 100분의 50이상을 여성으로 추천한다. 3-2.민주당 기초자치선거 정당공천제 찬반검토위원회 안 민주당은 6월 13일 기초자치선거 정당공천제 찬반검토위원회(위원장:영남대 김태일 교수)를 구성하고 7월 3일 공청회 개최 후 바로 다음날인 7월 4일 기자회견을 통해 폐 지 의견을 발표하였는데,공천제 폐지를 보완하기 위한 방안으로 다음 세 가지를 의견 을 제시하였다. 1 기초선거 정당공천제 폐지 2 비례대표를 대체하여 기초의원 정원의 20%를 여성명부를 통해 뽑는 여성명부제 5) 한국정치학회와 한국정당학회에서 위헌적 요소가 있다는 취지의 의견을 보내온 것으로 파악되고 있다. 9

도입 3 당적을 포함한 지지 정당을 표방할 수 있도록 정당 표방제는 허용 4 정당에 따른 숫자 기호를 폐지하고 무작위로 추첨 민주당은 찬반검토위원회의 발표 이후 최고위원회와 의원총회를 거치면서 논란이 있 었고 당내 의견수렴과정이 제대로 이루어지지 못했다는 문제제기에 따라 지난 7/15~7/184일간 4개권역(서울,대전,광주,대구)에서 공청회를 거치고,7/25기초선거 정당공천 여부에 관한 전당원투표 결과를 발표한 바 있다. 3-3.통합진보당 지방선거 정치쇄신방안 통합진보당은 6월 21일 토론회(올바른 정치쇄신방안 모색 토론회,주최:통합진보당 정책위원회,국회의원 김선동,국회의원 이상규)자리에서 김선동 통합진보당 정치쇄신 TFT 위원장이 정치쇄신방안 및 정치관계법 개정안을 발표했는데,발제문 내용을 보면 정당개혁,선거제도개혁,유권자 참정권 및 정치활동 자유 보장의 3개 분야로 나누어 통합진보당의 입장과 개정안으로 내놓을 대안을 정리하고 있다.그 중에서 지방선거 관련 내용을 요약하면 다음과 같다. 1 광역 및 기초의원 비례대표 30%로 확대하고,봉쇄조항을 3%로 하향 조정 2 선거구획정위원회 독립 3 기초의원선거 중선거구제 유지하고,선거구 분할 원칙적으로 금지(4인선거구 원칙) 4 지역구 기초 및 광역의원 의무공천비율 30% 법제화 및 위반시 등록무효 5 비례대표 당내 공천 장애인비율 10% 제도화,지역구는 전국 기준 5% 이상 후보 자로 추천 3-4.정의당(구 진보정의장)지방선거 정치쇄신방안 정의당은 6.12 당내 정치쇄신특위 주최로 첫 번째 정치개혁토론회를 열었는데,그 내용은 국회의원선거 한국식 정당명부비례대표제 전면 도입에 관한 내용으로 지방선거 관련 내용은 별도로 공론화 된 자리를 통해 보고된 내용은 찾아보기 어렵다.다만 다 른 진보정당과 같이 정당공천제 유지를 일관된 입장으로 하고 있다.그 외 새누리당과 민주당의 정치쇄신 관련 입장 발표 관련 논평에서 진보정의당 정치쇄신특별위원회는 10

그동안 정당공천제 폐지 여부 자체가 관건이 아니라,지방정치의 다양화,여성 등 사회 적 약자의 정치적 진출 확대,책임정치 구현을 위해 비례대표 확대와 중대선거구제 확 대가 핵심적 관건이라고 주장한 바 있다 고 언급하면서, 새누리당 정치쇄신특별위원회 의 방안이 새누리당 당론으로 확정된다면,진보정의당은 독일식 정당명부비례대표제를 향해 나가는 과도기적 방안으로 새누리당의 방안을 적극 검토할 용의가 있다 고 적고 있다. 3-5.노동당(구 진보신당)지방선거 정치쇄신방안 노동당은 지난 5월 30일 정치개혁 의제 및 대안 을 발표하고,국회 정치쇄신위원회에 의견서로 제출하였는데,그 내용 중 지방선거 관련내용을 중심으로 보면 다음과 같다. 1 선거권 연령 만 17세로 하향 조정,공직출마자 기탁금 하향조정 2 각급 공직선거 결선투표제 도입 3 정당설립기준 완화 :중앙당 수도 소재 규정 폐지 및 광역시도당 설치규정 폐지, 광역시도당 법정 당원수 폐지 혹은 100인 이상으로 하향 조정 4 정당 지역조직 허용 5 기초지방선거 정당공천제 현행 유지 3-6.정당별 지방선거 제도개선에 관한 입장 요약 위에서 각 당의 기초선거 정당공천에 관한 입장을 중심으로 지방선거 제도개선방안 을 살펴보았는데,공천여부 선거구제 여성참여보장 지역정치 활성화에 관한 내용을 요 약해보면 <표-2>와 같다 11

<표-2>정당별 지방선거 제도개선 입장 구분 공천여부 선거구제 여성참여 지역정치 새누리당 정치쇄신특위 한시적 폐지 (12년후 일몰검토) 언급없음 기초비례 30% (국회의원은 지역 (지역:비례 2:1, 소선거구제 유지) 권역별정당명부) 선거구획정위 독립 남녀교호순번제 의원정수 유지 정당설립요건삭제 (지역정당 허용) 국회지방분권특위 신설 민주당 찬반검토위 정당공천 폐지 정당표방 허용 기호추첨제 언급없음 기초의석 20%를 개방형여성명부 (당헌: 광역지역구 30%의무공천) 의원정수 언급없음 통합진보당 정당공천 유지 중선거구제 4인선거구분할금지 선거구획정위독립 선출직 30% 의무화 광역기초 비례의석 30%로 확대 비례대표 봉쇄조항 의원정수증원 3%로 하향조정 (비례확대인원) 지구당 허용 정의당 정당공천 유지 (국회 정당명부제) 노동당 정당공천 유지 중선거구제 (실질화/분할금지) 기초비례의석 50%로 확대 기초의원 정당설립요건삭제 증원 /완화, 지역정당허용 (유급제이전) 지구당 허용 *2013년 7월말 각 당 발표자료 기준임. 4.시민사회의 지방선거 정치개혁방안에 관한 입장 시민사회단체연대회는 정치개혁위원회를 중심으로 2011년 제안한 정치개혁안의 연장 선상에서 1 유권자 선거 표현의 자유 확대,2 후보자에 대한 유권자의 알권리 보장, 3 후보자와 유권자의 소통 활성화를 중심 내용으로 하는 공직선거법 개정방향을 공론 화(7/25토론회 개최 예정)하고 있다.다시 기초선거 정당공천제 폐지여부가 쟁점이 되 면서 시민사회단체연대회의 정치개혁위원회는 4월 22일 지방선거 정당공천제 좌담회 를 진행하였는데,이 자리에서는 공천폐지여부 자체 보다는 정당 설립 요건의 대폭 완 화(풀뿌리정당 활성화),대선거구제 도입 검토,정당공천제의 한시적 폐지,기호제 폐 지,정당운영 및 공천 개혁 등이 제안되었다. 현재 상황에서 연대회의 차원에서 밝힌 대략적인 입장을 살펴보면 다음과 같다. 12

1 연대회의는 기초선거 정당공천제에 대해 입장을 갖지 않고,개별 단체 입장 표명 에 맡긴다. 6) 2 연대회의는 기존과 같이 누구나 정치적 결사체를 만들 수 있도록 <정당의 설립요 건 완화>를 기본 입장으로 하고,입법을 위해 적극적으로 활동한다.그 내용을 보 면,현행 정당설립 요건을 완화하여 중앙당 수도 소재 요건 삭제하고,1개 시 도당 및 시 도당별 당원 5백인 이상으로 요건 완화하며,교섭단체 기준으로 국고보조금 선 배정하는 규정 폐지하고 각 정당의 유효득표수와 의석수를 배분의 기본원칙으 로 하되 지방선거에만 출마한 정당은 일부를 선배정하도록 하는 것을 내용으로 한다. 3 현 시기 정당개혁의 핵심 방향은 정당의 책임정치 구현,기성 정당의 기득권 폐지 가 되어야 한다.다만 현재 정치권에서 논의하고 있는 것처럼 기초선거의 정당공 천제가 폐지된다면,그것은 매우 임시적이고 예외적인 조치가 되어야 한다. 4 새누리당과 민주당 특위가 제안한 안과 대선거구제 등 연대회의 소속 단체들로부 터 그간 제안된 선거 및 정당개혁안은 빠른 시일 내에 워크숍을 통해 검토하여 정리하고,8월 중에 입법청원을 하도록 한다. 시민사회는 의견수렴을 통해 조만간 선거제도개선에 관한 청원안을 마련할 예정이 나,기초선거 정당공천 존폐와 관련해서는 입장을 하나로 모으기 쉽지 않을 것으로 예 상된다.거대정당의 공천전횡과 풀뿌리 민주주의를 논거로 기초선거 정당공천 폐지를 주장하는 일부 시민사회단체의 주장과 관련하여, 2010년을 기준으로 전국 기초단체장 수는 228명,기초의회 의원정수는 무려 2880여 명이나 된다.이를 시민운동가들이 다 채울 리는 무망하다.오히려 소수의 진입에 그칠 가능성이 짙다.그렇다면 나머지 자리 는?소수의 깨끗하고 개혁적인 시민운동가들의 정치권 진입을 위해 다수의 토호( 土 豪 ) 들이 지배하는 의회를 묵인할 것인가? 7) 라는 지적을 되새겨 볼 필요가 있다. 6) 경실련이나 한국YMCA의 경우 기초선거 정당공천 폐지 입장으로, 기초선거 정당공천 폐지 대선공약이행 촉구 연대기구에 결 합하고 있다. 7) [시민정치시평] 기초선거 정당공천제 폐)지, 불편한 진실과 대안, 지방정치, 토호의 난( 亂 ) 막으려면 2013-08-13, 조성대(참여연대 의정감시센터 소장, 한신대학교 교수) http://www.pressian.com/article/article.asp?article_num=10130813114057 13

Ⅲ. 19대 국회 지방선거 관련 공직선거법 개정(안) 현황 19대국회 들어 의원입법발의 된 지방선거 제도개선에 관련 공직선거법 개정안을 살 펴보면 주로 기초단위 선거 정당공천제 폐지 그리고 기초의회 선거구제를 다시 소선거 구제로 환원하는 방안을 골자로 하고 있다.일부 개정안에서는 정당공천제 폐지로 인 해 축소되는 여성참여방안으로 비례대표 의석비율 확대 또는 개방형여성명부 도입 등 의 방안을 검토하고는 있으나,여성참여확대를 위한 적극적 조치에 대한 검토는 충분 치 못하다.최근 유승희 의원이 기초선거 여성참여확대를 위한 대안으로 남녀동반선출 제를 내용으로 하는 공직선거법 개정안을 제출하였다. <표-3>지방선거 관련 19대국회 계류 공직선거법개정안 발의일자 대표발의 주요골자 공동발의 여성의원 2012.06.13 여상규 기초의회 중선거구제 소선거구제 전환 김을동 2012.06.28 강기윤 기초의회 중선거구제 소선거구제 전환 박인숙 2012.07.12 이명수 기초의원 및 기초단체장 공천 폐지 김을동, 문정림 2012.09.11 이재오 정당 표방 금지 기초/광역의원 및 기초단체장 정당공천 폐지 당적보유 및 정당표방 금지 정당의 지지 지원금지 2012.10.30 이상규 지역구 공천 여성 30% 강제 2012.11.16 유승우 2012.11.22 신의진 2013.02.05 정갑윤 2013.05.20 황주홍 2013.08.09 유승희 기초의회 중선거구제 소선거구제 전환 기초의원 및 기초단체장 공천 폐지 기초의원 및 기초단체장 공천 폐지 및 정당 선거사무소 설치 제외 정당의 기초의원 및 기초단체장 후보 지지 표방 금지 기초의회 비례대표 의원정수 확대 (10% 30%) 및 100% 여성공천 기초의회 중선거구제 소선거구제 전환 기초의원 및 기초단체장 공천 폐지 및 정당 선거사무소 설치 제외 정당의 기초의원 및 기초단체장 후보 지지 표방 금지 기초단체장 및 기초의원 공천제 폐지 기초단체장 및 기초의원 당적보유금지 비례대표를 여성명부로 전환하고, 의석비율을 30%로 확대 기초선거 남녀동수제 도입 중선거구제 기존유지 국회의원 및 광역의원 선출직 여성 30% 의무화 전순옥 김제남, 김미희 김재연 윤명희, 김을동 손인춘, 김현숙 강은희, 류지영 윤명희 윤명희, 문정림 김 현, 박혜자 서영교, 이미경 임수경, 장하나 전순옥, 한정애 *김은희(2013),민주여성지방의원협의회 주최 <지방의회 정당공천제 폐지 대응 및 여성정치참여 확대 방안 모색> 세미나(2013.3.23)토론문에서 추가보완 한 것임. 14

신의진의원이 대표발의 한 개정안의 경우 기초의원 정당공천제를 폐지하되 비례대표 의석비율을 늘려 이를 전부 여성에서 할당하도록 하는 방안을 제안하고 있는데,비례 의석비율 확대 자체는 바람직하나 비례대표 자체의 의미를 고려할 때 전부를 여성으로 구성하는 것이 적절한지의 여부,그리고 기존에도 여성의원=비례대표 비례대표=2등의 원 이라는 부정적 인식이 존재하는 상황에서 여성의원 게토화 문제를 심화시킬 우려가 없는지에 관한 검토가 필요하다.또한 지역구 정당공천은 폐지하면서 정작 지역구에 비해 더 많은 공천비리 밀실공천 문제가 불거져 온 비례대표는 정작 공천을 유지한다 는 점은 모순적인 태도이다.그 외 늘어나는 비례대표 의석비율로 인한 의원정수 조정 문제는 검토가 필요하다. 황주홍의원이 대표발의 한 개정안의 경우 비례대표를 개방형 여성명부제로 전환하는 방식의 의석할당을 대안으로 내놓고 있으나,앞서 신의진의원안이 가진 한계를 포함하 여 기초선거에 출마하는 여성후보자들에게 상대적으로 과도하게 금전적 부담을 지우는 문제 등 여러 지점에서 검토가 필요한 상황이다.특히 정당공천배제로 인한 비례대표 제 폐지로 인해 사회적 약자 및 정책전문가 등의 기초의회 진입을 보장하는 문제와 관 련하여 비난의 화살이 여성들에게 전가되는 문제가 있어서,장기적으로 여성정치참여 확대를 위한 사회적 공감대 형성에 부정적인 영향을 미치게 될 우려가 있다. 또한 이상규의원이 대표발의 한 개정안은 정당공천제를 유지하면서 지역구 여성공천 30%를 의무화하는 내용을 골자로 하고 있다.그 외에도 2010년 공직선거법 개정을 통 해 지역구 선출직 여성지방의원 확대에 기여한 여성지방의원 의무공천제의 경우 국회 의원 지역구별로 기초 또는 광역에 1인이상 여성을 공천 하도록 되어 있는데,기초의원 정당공천제 폐지를 제안한 개정안 어느 곳에도 이 조항과 연계된 대안을 담고 있는 부 분은 찾아 볼 수 없다. Ⅳ. 기초선거 중선거구제에 관한 검토 1.중선거구제 도입 취지 공천제에 관한 검토와 함께 선거구제에 관한 부분도 검토가 필요한데,현재 국회에 계류중인 공직선거법 개정안은 중에는 기초의회 중선거구제를 소선거구제로 환원하는 15

방안을 내용으로 하고 있는 경우가 많다.특히 기초선거 정당공천 폐지와 소선거구제 로의 환원을 함께 연계하고 있는 경우가 적지 않다. 중선거구제는 소선거구제에 비해 비례성이 높고 사표도 줄이며 다양한 배경의 당선 자가 배출될 수 있으며(Lijphart1990),선거구 규모가 커질수록 비례성이 증가된다 (Cox,1997).소선거구제에 비해 이념정당이나 소수정당,신생정당은 물론 무소속의 의 회진입이 더 쉬워지는 경향이 있다.또한 정치신인이나 여성정치인이 당선되기 더 쉬 워질 가능성이 생긴다(Gorfman,Migalski,andNovielo,1986).반면,정당이 난립하면 서 다당제화 됨으로써 정당체제의 유동성(volatility)이 증가할 우려가 있다(Rammer 1991). 특히,한국에서 중선거구제가 주목을 끄는 이유는 지역주의 완화 효과에 대한 기대 때문이다(이준한,2011) 2.2006년과 2010년의 중선거구제 시행 경과 2006년 및 2010년 기초의원 선거구 획정 결과를 보면,2인 선거구 비율이 가장 높고 4인선거구의 경우 적은 것을 알 수 있다.특히 당초 선거구획정위원회가 제출한 선거 구에 비해 지방의회에서 확정한 선거구 결과를 보면 선거구 쪼개기가 극심했음을 한 눈에 볼 수 있다.특히 4인선거구의 경우 선거구획정위원회가 161개 선거구를 제안했 음에도 확정된 결과는 39개에 불과했고,2006년에 비해 2010년에는 전국에서 단지 24 개 선거구만이 남게 되었다. 구분 <표-4>2006년 제4회 지방선거 기초의원 선거구 획정 현황 2006년 161 (18%) 4인선거구 3인선거구 2인선거구 획정위안 의회확정안 획정위안 의회확정안 획정위안 의회확정안 39 (4%) 379 (42%) 379 (37%) 366 (40%) 610 (59%) 16

<표-5>2010년 제5회 지방선거 기초의원 선거구 획정 현황 시 도 선거구수(지역구) 선거구수(비례대표) 소계 2인 3인 4인 소계 1인 2인 3인 4인 총계 1,039 (100%) 629 (61%) 386 (37%) 24 (2%) 230 (100%) 117 (51%) 84 (37%) 25 (11%) 4 (1) 서울 160 114 46 0 25 2 18 5 0 부산 70 52 18 0 16 8 8 0 0 대구 44 30 14 0 8 3 4 1 0 인천 40 23 17 0 10 5 5 0 0 광주 25 16 9 0 5 1 4 0 0 대전 21 8 13 0 5 2 3 0 0 울산 19 14 5 0 5 3 2 0 0 경기 151 90 61 0 31 17 7 5 2 강원 51 10 38 3 18 15 1 2 0 충북 46 26 18 2 12 8 3 1 0 충남 61 36 20 5 16 7 8 1 0 전북 72 43 29 0 14 8 3 2 1 전남 82 44 29 9 22 15 4 3 0 경북 102 60 41 1 23 13 7 2 1 경남 95 63 28 4 20 10 7 3 0 2006년 선거구 획정결과를 보면,광주를 제외한 모든 지역에서 정도의 차이는 있지 만 선거구 쪼개기가 발생했다.서울 경기 수도권지역에는 4인 선거구가 단 한곳도 남지 못했다.2010년에 4인선거구가 남은 지역은 강원(3),충북(2),충남(5),전남(9),경북(1), 경남(4)정도이다.기초의회 중선거구제의 도입이 비례대표제의 확대효과 를 가져오기 위해서는 2인선거구보다는 4인선거구가 많아야 하는데,오히려 각 지방의회가 이해관 계에 따라 4인선거구를 2인선거구로 분할하는 파행적 행태를 보여준 것이다.이러한 4 인선거구 분할은 당초의 취지와는 달리 거대정당의 의석독점을 위한 정략적 접근에 기 인한 것이다(고선규,2006). 17

<그림-2>2006년 지방선거 기초의원 4인선거구 획정 현황 25 23 25 20 18 15 10 11 9 9 11 10 12 12 획정위안 의회확정 5 0 7 7 6 6 6 5 5 4 4 4 3 2 1 0 0 0 0 00 0 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 3.2006년과 2010년의 중선거구제 시행 효과의 검토 선거구 쪼개기로 인해 사실상 중선거구제가 제대로 작동했다고 보기 어렵고(오유석 김은희,2006),몇몇 연구에서도 중선거구제가 기초의원 선거결과에 미친 영향에 대한 분석은 다소 엇갈리는 중이다.2006년 중선거구제 실시 결과 연구에 따르면 지역주의 가 완화된 것으로 확인되지 않는다는 분석이고(고선규,2006;황아란 2007),2010년에는 4년 전보다 중선거구제의 성숙효과 가 확인되었다는 주장(김순은,2010)도 있지만,무 소속 착시효과 등을 들어 지역별 의석 독점 완화 가능성에 다소 유보적인 평가를 내놓 고 있다(이준한,2011). 중선거구제와 여성참여확대와의 관련성의 경우,2006년 지방선거 여성당선은 기호효 과가 크고 실제 중선거구에서 여성당선이 남성에 비해 높지 않았었기 때문에 선거구제 효과는 거의 없었고, 2010년 선거에서는 3인 선거구에 여성후보비율이 높았고 기호효 과도 일부 배제되어 여성 당선률이 높았다는 분석이다(황아란 서복경,2011).다른 연구 에서도 2010년에는 중선거구제가 여성의 기초의회 진출이라는 측면에서 다소 긍정적인 18

변화가 있다(이준한,2011)는 분석이지만,이는 기초의회에 집중된 지역구여성의무공천 제의 효과가 함께 고려되어야 할 것으로 판단된다.그 외 소수정당의 기초의회 진출에 는 긍정적인 효과를 낳은 것으로 보인다. 2010년 선거에서의 중선거구제 지역주의 완화 효과를 자세히 보면,지역주의가 강한 호남과 영남에서 의석의 독식현상이 줄고 대신 의석의 분점현상이 증가한 것으로 보일 수 있지만 사실은 호남과 영남에서 지역주의가 강한 양대 정당으로부터 탈당한 뒤 무 소속으로 당선된 경우가 많아 의석의 분점현상이 다소 부풀려져 있다.이 무소속 당선 자의 상당수는 현직 기초의원으로서 이미 2006년에 한나라당이나 민주당 소속으로 당 선되어 의정활동을 했으나 2010년 지방선거를 앞두고 공천에 문제가 있어 무소속으로 출마하여 다시 당선되었다.이들은 당선되고 난 뒤에는 대체로 복당하는 경로를 밟았 다.2010년에 기초의원으로 당선된 무소속 당선인을 현역여부를 파악해보면,전체 303 명의 무소속 당선자 가운데 170명(56.1%)이 현직 기초의원이다.현직 출신 무소속 당 선자가 주목할 만큼 많이 배출된 지역은 부산,대구 전북,전남 경북,경남이라는 사실 이 드러난다.지역주의가 강한 부산,대구,전북,전남,경북,경남에서 당선된 현직 기 초의원은 전체 무소속 당선자의 81.2%에 육박한다.전북,전남,경북,경남에서는 현직 의원 출신 무소속의 소속정당을 고려할 때 중선거구제임에도 불구하고 의석독식의 현 상이 매우 커지는 것을 알 수 있다(이준한,2011). <표-6>2010년 지방선거 기초의원선거 무소속 당선자 구분 서울 부산 대구 인천 광주 대전 울산 경기 강원 충북 충남 전북 전남 경북 경남 계 무소속 1 20 15 2 3 0 2 7 18 11 7 46 49 71 51 303 현직 여부 0 11 9 2 2 0 1 5 14 4 4 21 30 46 21 170 정당독식으로 인한 폐해를 지적하며 공천폐지를 주장하는 입장에서 소선거구제 환원 을 함께 주장하는 것은 타당한 입장이라고 보기 어렵고,오히려 각자의 이해관계에 따 른 주장이다.이제 시행 2회차에 불과하고 제대로 시행해보지도 못한 중선거구제를 폐 기하기 보다는 보다 실질적으로 중선거구제가 작동될 수 있도록 하는 방안이 우선 검 토되는 것이 바람직하다.우선 4인선거구 분할을 허용한 단서조항을 삭제하고,4인 선 19

거구의 비중을 늘릴 필요가 있다. 이를 위해서는 선거구획정 권한을 이해당사자인 지방의회가 아닌 독립적인 외부에 부여하는 등의 개선방안이 도입이 필요하다.예를 들어,영국의 경우 선거구 획정을 위 해 상설독립기관인 선거구획정위원회를 두고 있으며,선거구 조정 획정과정에 정당이나 국회의원은 직접적인 참여를 할 수 없다.선거구획정위원회가 선거구 조정 개시 전에 선거구 조정에 대한 의견을 청취하는 절차가 있는데 이것이 정당과의 협의절차이며, 의회에 제출된 동의안에 대해서는 가부만 결정할 수 있을 뿐이지 수정은 불가능한 것 으로 되어 있는데,의회가 위원회의 의견을 존중하여 부결된 사례는 없었다고 한다. Ⅴ. 지방선거 여성참여확대를 위한 제도변화 경과와 여성의원의 증가 1.지방선거 여성참여 확대를 위한 할당제 제도화 여성 정치참여 확대를 위해 지금까지 주장해 온 것은 후보가 될 권리 였고,법 제도 를 통해 정당의 공천에 적극적 조치를 관철해왔다.할당제와 같은 적극적조치의 제도 적 지원 없이 여성의 정치진입은 선진국조차 쉽지 않았고,한국 역시 할당제 등을 통 해 부분적으로나마 여성 정치참여 확대가 가능했다.특히,1990년대는 지방자치가 부활 되고 민선 지방선거가 시작되면서 생활정치에 대한 아래로부터의 욕구가 강하게 대두 되고,여성들의 정치참여에 대한 욕구가 강하게 분출되는 시기이기도 했다.여성운동은 지방자치의 부활을 계기로 지방의회에 여성의 참여를 제도화하는 운동과 함께 선거 시 기에는 참여정치 차원의 개입을 시도했다(오유석 김은희,2010).이는 한정된 국회의원 에 비해 보다 광범위한 여성을 정치에 직접적으로 참여할 수 있도록 하는 의미와 함께 여성이 참여하는 생활정치 8) 를 통한 풀뿌리 민주주의라는 측면에서의 접근이기도 하였다. 2000년 정치관계법을 개정하면서 여성후보 공천할당을 정당법에 명시한 이래 현재는 비례대표 50% 여성할당 강제 및 남녀교호순번제 그리고 지역선출직 30% 여성할당 권 고를 공직선거법에 명시하고 있으며,2010년 3월에는 지방의원에 한해 제한적으로 선 8) 서구 학자들 중에는 주로 기든스(A. Giddens), 울리히 벡(U. Beck), 하버마스(J. Habermas)가 생활정치를 말하지만 한국적 인 용례를 설명하기에는 그다지 들어맞지 않는다. 여성운동도 지방의회에의 진입을 포함해 지역여성운동의 정치세력화를 주 장하는 논거로 생활정치 를 말하고 있지만, 스스로도 생활정치를 단일한 정의로 사용해 온 것은 아닌 듯 하다. 어느 때는 생 활의제를 다루는 정치 로 또 어느 때는 아래로부터 새로운 정치 주체를 형성하는 생활자정치 로 또 어느 때는 일상의 정치 로 이해되기도 한다. 20

출직할당을 강제화하는 내용을 공직선거법에 규정했다.2006년 지방선거에서는 기초의 회의원선거와 관련한 선거제도가 대폭 변화되면서 정당공천제가 도입되었고,이로 인 해 기초의회에까지 비례대표의원이 생겨났다.그러나 공직선거법 개정과정에서 비례대 표 여성공천과 관련해서 50% 여성할당 및 홀수순번 부여를 광역의회에만 한정하여 적 용하도록 한 문제가 있었고,실제 선거결과 기초의회 비례대표 1번에 남성을 공천한 경우가 50여건 발생하기도 했다.그러다가 2006년 지방선거 이후에야 공직선거법 제49 조(후보자 등록 등)및 제52조(등록무효)조항에 비례대표 지방의회의원선거에 있어 여성후보자 추천의 비율과 순위를 위반하여 등록 신청할 경우 수리할 수 없으며 등록 을 무효로 한다 는 내용을 추가할 수 있었다. 2010지방선거를 앞두고 여성운동은 2006년에 비해 보다 적극적으로 여성할당제 제 도개선과 여성공천확대를 위한 연대활동을 전개하면서 비례대표 의석비율 확대와 지역 구 선출직 여성할당 강제를 요구했다.국회 정치개혁특별위원회는 여성들의 요구안을 적극적으로 논의하지는 않았으나 그 대안으로 제한적인 지역구 선출직 여성의무공천제 를 공직선거법 개정안에 포함시켰다.국회 정치개혁특별위원회가 마련한 안은 지역구 시 도의원선거 또는 지역구 자치구 시 군의원 선거 중 어느 하나의 선거에 국회의 원지역구(군지역은 제외하며,하나의 지역구가 2 이상 자치구 시 군으로 된 경우에는 자치구 또는 시를 말함)마다 1명 이상을 여성으로 추천하도록 의무화 하는 것을 내용 으로 하였다.그러나 여야가 합의하여 마련한 개정안에 대하여 법제사법위원회가 유례 없이 개정안 중 제52조 제2항의 등록무효 관련조항을 제외한 채 의결함으로써 여성의 무공천제가 번복되는 우여곡절을 겪었다.그 후 다시 정치개혁특별위원회 재논의를 거 쳐 2010년 3월에 통과된 공직선거법 개정안의 내용을 보면,매 국회의원 선거구별로 광역 또는 기초 선출직에 여성을 1인 이상 공천하도록 하고(군지역 제외),이를 위반할 경우 등록무효로 하는 이행강제조치(각 시도별로 지역구 의원정수의 50% 이상을 공천 하지 못한 경우는 제외)를 규정하였다.이로써 처음으로 지역구 선출직에 여성공천할당 을 강제하는 여성의무공천제가 명문화되었다. 21

<표-7>지방선거 시기별 할당제 관련 조항과 강제정도 시기 관련조항 핵심내용 강제 정도 적용선거 2000. 2.16 2002. 3.7 2004. 3.12 2005. 8.4 2006. 4.28 2006. 10.4 2009. 12.30. 2010. 3.2 <정당법> 제31조 공직선거후보자의 추천 <정당법> 제31조 공직선거후보자의 추천 <공직선거법> 제47조 정당의 후보자추천 <정치자금에관한법률> 제17조의2 공직후보자 여성추 천보조금 <공직선거법> 제52조 등록무효 국회 및 광역의회 30% 추천 권고 국회 비례대표 30% 추천 권고, 광역의회 비례대표 50% 남녀교 호순번제 추천 권고, 광역의회 지역구 30% 추천 권고 비례대표 선언적 규정 광역의회 비례대표 위반시 등록무효, 광역의회 지역구 30% 공천시 여성 추천보조금 지급 <정치자금에관한법률> 제17조의2 공직후보자 여성추 여성추천보조금 해당 선거를 여성후보추천보조 천보조금 제20조 보조금의 감액 국회에까지 확대 금의 용도제한 <공직선거법> 제47조 정당의 후보자추천 <공직선거법> 제49조 <공직선거법> 제52조 등록무효 <정치자금법> 제26조 공직후보자 여성추천보 조금 <정치자금법> 제26조 공직후보자 여성추천 보조금 제29조 보조금의 감액 <공직선거법> 제49조 후보자등록 등 <공직선거법> 제52조 등록무효 <공직선거법> 제49조 후보자등록 등 <공직선거법> 제52조 등록무효 * 조현옥 김은희(2010), 120면. 기초의회 비례대표제 도입 및 50% 여성할당과 남녀교호순 번제 권고 중선거구제 도입 여성후보추천보조금 급기준 단계화 배분 지 여성추천보조금 적용대상을 지역구국회의원선거, 지역구 시 도의회의원선거 및 지역구 자치구 시 군의회의원선거로 확대 등록무효 및 수리 불허 대상선거는 광역의회 비례대표 에 한함 여성후보추천보조 금의 용도제한 비례대표 50% 여성할당 및 남녀교호순번제 위반시 수리 불허 및 등록무효 대상을 광 대상선거 확대 역의회 및 기초의회로 해당선 거 확대 국회의원 지역구마다 1명은 여성으로 추천해야하며 이를 어길 시 등록무효로 한다(군 선출직 할당 강제 지역 제외). 단, 후보총수가 의원정수 50% 미만인 경우는 제외하기로 함. 2000년 총선 2002년 지방선거 2004년 총선 2006년 지방선거 2006년 지방선거 미적용 2010년 지방선거 적용 22

지방의회에의 여성참여는 제도변화에 기반한 수적확대를 가장 대표적으로 보여주는 사례이다.총선 여성국회의원 당선비율과 비교해도 더 열악해서 2002년 지방선거 당시 까지 3.2% 수준에 불과하던 지방의회 여성참여는 2006년 지방선거 당시 기초의회 중 선거구제 및 정당공천제와 비례대표제 도입을 통해 14% 수준으로 여성참여의 제도적 기반을 마련했고,2010년 3월 공직선거법 제47조 제5항 및 제52조 제2항의 개정을 통 해 지방의회의원 선거에 한해 제한적으로 선출직 할당을 강제화하는 여성의무공천제 도입을 통해 지역구 당선자가 늘어나 여성참여비율이 20%를 넘어서는 괄목할 만한 증 가세를 보임으로써 여성정치참여 확대에 할당제의 제도화가 가장 빠른 길임을 확인할 수 있었다. <그림-3>2002-2010기초선거 여성의원 당선현황 700 600 500 400 300 200 100 0 77 437 626 77 110 274 0 327 352 2002년선거 2006년선거 2010년선거 기초지역구 기초비례직 합계 기초비례직 기초지역구 합계 2.여성지방의원의 증가,무엇이 달라졌나? 2-1.지방의회 구성의 변화 2006년 선거를 계기로 지방의회 구성에 변화가 있기는 했지만 여전히 한국의 지방정 치 엘리트는 지방 자치단체장의 경우 50~60대,지방의회 의원의 경우 40~50대의 강한 23

남성 중심 충원구조를 가지고 있다.다만, 유급화 효과 로 고학력화 현상을 확인할 수 있다.고학력화와 직업 정치인 비중의 증가는 지방정치 또는 의회의 제도화를 의미한 다 할 수 있으며,나아가 지방선거가 한국의 정치적 충원 구조에서 하나의 주요 루트 로 정착되었음을 말해준다.이와 함께,도시화와 지역 거점 또는 유력 정당의 존재여부 는 권역별 성별 분포,직업 분포 그리고 재산에서 수도권과 영호남 지역의 차이를 만 들어 냈는데,수도권에서는 여성과 정치인 출신의 비중이 상대적으로 높고,영남과 호 남에서는 농 축산업과 자영업자들의 비중이 높게 나타났다(박명호 한기영,2011).그 외에도 중앙선관위가 보고한 분석에 따르면,여성지방의원의 경우 남성에 비해 평균연 령이 낮고,학력수준은 높은 것으로 분석되었다. 여성후보자 및 여성당선자의 개별적인 특성 외에 여성의 참여 확대로 인해 각 지방 의회 구성이 달라졌는가 하는 점은 한 마디로 단언하기는 어렵지만,아직까지 수적으 로 소수자의 위치를 벗어나고 있지 못한 것으로 보인다.여성지방의원의 경우 여전히 지역구 선출직에 비해 비례대표에 집중되어 있고,재선 이상으로 경력지속성을 유지하 고 있는 경우도 소수에 불과하다.그 외에도 (물론 지방자치단체 행정구조나 각 의회별 상임위 구성 수 등이 고려되어야 하겠지만)전국적으로 광역 및 기초의회에서 여성정 책관련부서를 소관으로 하는 상임위원회에서 여성 을 위원회 명칭에 표기하고 있는 곳 은 경기도의회 단 한 곳에 불과하다.또한 각 지방의회 의장 및 부의장으로 구성되는 의장단이나 상임위원회 위원장 등에는 여전히 여성의 진입가능성이 낮은 상황으로 <표-8>을 통해 광역의회에서의 지역별 현황을 볼 수 있다.기초의회의 경우에도 크게 다르지 않다. 2-2.여성지방의원의 의정활동 :여성들의 요구에 부응하고 있는가? 2-2-1.여성지방의원 의정활동 평가의 어려움 지방의원 의정활동 내용을 구성하는 기능은 지방의회 입법기능,정책기능(정책입안, 정책심의),시정질의,행정사무감사 및 조사기능,주민대표기능,주민접근기능(청원,탄 원,진정,건의,공청회,주민간담회 등),조정조화기능,협력봉사기능 등으로(권영주, 2009),크게는 입법 및 의결기능,주민대표기능,견제 감시기능 등으로 구분할 수 있으 며 그 외에 정치활동까지가 지방의원의 활동내용에 포함된다.통상 시민단체에서 지방 의원 의정활동을 평가한다고 하면 주로 입법 및 의결기능에 초점을 맞춰 모니터링을 24

하게 되는데,앞에서 열거한 지방의원의 활동내용과 비교하면 제한적일 수밖에 없다. 여세연에서 수적으로 크게 늘어났던 17대국회 여성국회의원 의정활동을 모니터한 결 과를 보면,여성의원들의 경우 기본적인 성실성 및 입법발의건수와 같은 정량평가와 상임위원회 활동 전문성에서 남성의원에 비해 긍정적인 평가를 할 수 있고,여성의제 가 다루어지는 빈도도 높다.그렇지만 여성의원들 간의 연대에는 소극적이고 여성의원 이라고 해서 반드시 개혁적 의정활동을 보여주는 것은 아니라는 점을 실증적으로 살펴 볼 수 있다(김은희,2007).여성지방의원의 경우에도 몇몇 연구결과를 보면,이러한 양 상이 크게 다르지 않다.최근에는 시민단체 모니터링 정량평가가 가지는 한계로 인해 이러한 방식의 의정모니터는 지양하고 있고,정성적인 평가가 주를 이루고 있으며,특 히 의원 개인의 의정활동 외에 외부적인 요인(소속 정당이나 자치단체장의 성향 등)도 크게 작용하게 되는 관계로 개별 의원에 대한 의정활동평가를 단언적으로 내리기에는 어려움이 있다. 9) 9) 이로 인해 국회에서는 국회의원 의정활동 질적평가를 위한 평가지표 개발과 함께 개별적 의원뿐 아니라 의원들이 속한 정당 에 대한 평가 작업을 시도함으로써 의회 내부정치의 정당경쟁과 정책 책임성을 규명해보고자 하는 연구도 있다(이갑윤, 2008). 25

지역 구분 <표-8>광역의회 후반기 여성의원 현황 (2013년 3월말 현재) 의원정수 여성의원수 여성의원 정당별 구성 여성의원 선수별 계 지역 구 비 례 계 지역 구 비 례 계 새누 민주 리당 당 진보 정당 무소 속 의장단 3선 이상 재선 초선 계 지역 구 비례 상임위 수 상임위 여성 위원장 총계 761 680 81 112 56 56 112 51 47 11 3 2 13 97 5 3 2 108 9 - 서울 106 96 10 20 14 6 20 6 13 0 1 0 4 16 0 0 0 11 2 부산 47 42 5 6 3 3 6 5 1 0 0 0 0 6 0 0 0 7 1 대구 29 26 3 6 4 2 6 6 0 0 0 1 1 4 0 0 0 6 0 인천 33 30 3 5 2 3 5 1 4 0 0 0 0 5 1 1 0 6 0 광주 22 19 3 4 2 2 4 0 2 2 0 0 0 4 0 0 0 5 1 대전 22 19 3 4 1 3 4 2 2 0 0 0 0 4 1 1 0 5 0 울산 22 19 3 6 3 3 6 3 3 0 0 0 0 6 0 0 0 5 1 경기 124 112 12 19 12 7 19 5 10 4 0 0 4 15 1 0 1 11 3 강원 42 38 4 5 2 3 5 3 2 0 0 0 1 4 0 0 0 6 0 충북 31 28 3 3 1 2 3 1 2 0 0 0 0 3 0 0 0 6 0 충남 40 36 4 3 1 2 3 2 1 0 0 0 0 3 0 0 0 6 0 전북 38 34 4 4 1 3 4 1 1 2 0 0 0 4 0 0 0 6 0 전남 57 51 6 4 1 3 4 1 3 0 0 0 0 4 0 0 0 7 0 경북 58 52 6 8 4 4 8 6 1 0 1 1 0 7 1 1 0 7 1 경남 54 49 5 10 5 5 10 7 1 2 0 0 0 10 0 0 0 7 0 제주 36 29 7 5 0 5 5 2 1 1 1 0 3 2 1 0 1 7 0 *자료 출처 :중앙선거관리위원회 선거정보시스템 및 각 의회 홈페이지 여성 상임위 보건복지 위원회 보사환경 위원회 문화복지 위원회 문화복지 위원회 환경복지 위원회 복지환경 위원회 환경복지 위원회 여성가족 평생교육 위원회 사회문화 위원회 정책복지 위원회 문화복지 위원회 환경복지 위원회 기획사회 위원회 행정보건 복지위원회 문화복지 위원회 복지안전 위원회 26

그 외에도 의정활동에 있어서 일반적으로 성과(performance) 라고 하면 체계이론의 시각에서 보았을 때 투입(input)의 결과로 나타나는 산출(output)을 의미하는데,성과의 개념을 단순한 산출의 의미로만 정의하는 것은 가치발생적 측면을 도외시하는 것이고, 성과가 지닌 가치발생적 측면을 포함할 경우 성과는 산출(output) 을 넘어 결과 (outcome) 라는 욕구 충족적 가치실현에 미친 영향이라는 질적인 개념까지도 포함하게 되는데(박재완,1999),이 경우 객관화된 산출(output) 중심의 정량적 차원의 평가와 결과(outcome) 중심의 정성적 차원의 평가 간에는 상당한 정도로 평가결과의 차이가 존재하게 된다. 따라서 지역여성운동차원에서 여성지방의원의 의정활동을 평가함에 있어서는 개별 의원의 의정활동에 대한 양적 질적 성과 외에 지역여성의 삶을 변화시키고 지역여성운 동의 역량을 강화하는데 어떻게 역할을 했는가 하는 여성운동의 가치실현이라는 관점 에서 바라보고 평가되어야 한다. 2-2-2.지방의원 의정활동에 대한 단편적 평가 지방의회의 조례 제 개정 연도별 추이와 관련하여 총 조례 제 개정 건수를 보면 제2 대는 90,963건,제3대는 100,510건,제4대 전반기는 71,091건(추정 140,000건)으로서 계 속 증가 추세를 보이고 있다(행정자치부,2005).그 후로도 증가 추세를 보이고 있어서 정량적 차원에서는 의정활동 성과가 어느 정도 축적되고 있음을 확인할 수 있다.여기 에서 재미난 지점은 지방의원 당사자의 평가와 관찰자인 시민,시공무원,학계 시민단 체 전문가 간에 의정활동을 바라보는 현저한 인식상의 차이가 존재한다는 점이다.부 산시의회 제1대~제5대 의정활동 평가 분석결과 중 설문조사를 통한 바탕을 둔 정성적 자료 분석 결과를 보면,지방의원들은 대체로 그들의 활동성과에 대해 매우 긍정적인 평가를 내리고 있는 반면 다른 외부평가자들은 대부분 부정적인 평가를 내리고 있다 (차재권,김영일,2011).이러한 양상은 다른 연구(김영수,2007)에서도 유사한 경향을 보인다.성남시,광주시,하남시를 중심으로 한 지방의회 의정활동 평가 결과 설문조사 를 보아도,시의원들은 자신들의 의정활동에 대해 최선을 다하는 것으로 인식하는 반 면에 공무원과 시민들은 시의원의 의정활동에 대해 비판적인 시각을 가지고 있는 것으 로 나타났다(이영희 이영균,2010) 27

2-2-3.여성지방의원 의정활동에 대한 긍정적 평가 그렇다면 단순한 정량평가 외에 여성지방의원의 수적인 확대로 얻어진 바람직한 변 화의 방향은 없을까?그렇지는 않다. 고양시의회 여성의원 의정활동을 중심으로 여성의 정치참여가 지역 여성정책에 미치 는 영향을 분석한 연구에 따르면,여성시의원들의 활동을 통해 지역의 여성들이 가지 고 있는 다양한 문제점들을 지방의회에 제기하고 이에 대한 해결책을 적극적으로 제시 하였으며,그 성과 또한 괄목할 만 했고(엄태석,2010),개별 여성지방의원이 아닌 여성 지방의원들의 네트워크조직인 전국여성지방의원네트워크(전여네)는 지속적으로 정책과 의제개발 및 여성의원 간 네트워킹 강화를 위한 활동을 벌이고 있으며,2012년에는 모 법인 여성발전기본법 개정 이전에 각 지방의회 차원에서 성평등기본조례가 제정될 수 있도록 여성단체 및 전문가와 협력하여 모범조례안을 만들고 회원인 각 여성지방의원 들이 이를 토대로 각 소속의회에서 조례를 발의하는 등 성 주류화를 위한 조례발의의 전국적 확산사례를 보여주기도 했다.기초의회 여성의원 증가에 따른 남녀의원 의정활 동 변화에 관한 연구 결과에서도 여성지방의원들의 긍정적인 의정평가 결과를 확인할 수 있다(김원홍 양경숙 정형옥,2009). 구체적으로 경상북도 기초자치단체 지방정부의 환경변화와 사회복지지출을 분석한 분석 결과를 보면,지방의회의 구성비에서 여성의원의 비율이 높을수록 사회보장비지 출이 증가하였는데,이는 의회에서의 여성의원의 복지지향적 활동을 반영하는 결과로 보인다는 평가이다.즉,여성의원의 경우 그 이력을 살펴보면 많은 의원들이 복지위원 회 내지는 단체에서 활동한 경력이 있거나 전공을 하였으며 이러한 행태적 요인들이 사회복지재정결정에 반영된 것으로 판단된다.이와같은 본 연구에서 설정한 정치적 요 인들 중 지방의원의 여성비율은 사회복지비 지출 증가를 설명할 수 있는 새로운 정치 적 변수로 확인되었다(김병규 박성만 이곤수 조덕호,2009)는 것이다.이 결과는 경 북지역 지방정부의 정치적 특성이 복지비지출에 미치는 영향분석을 분석한 결과에서도 확인할 수 있다(김병규 이곤수 조덕호,2009) 전국 기초자치단체 전체를 대상으로 해서 출산장려금 정책을 중심으로 지방의회 여 성의원이 정책도입에 미치는 영향을 분석 연구에서도 보면,여성의원비율이 높은 기초 자치단체일수록 출산장려금 정책을 적극적으로 도입하는 것으로 드러나 여성의 정치 참여가 여성친화적인 정책도입과 이를 통한 여성복지증진에 긍정적 영향을 미치는 것 으로 확인되었다.이 연구는 분석결과를 토대로 여성의원의 증가에 있어서 여성의원비 28

율이 임계량(criticalmass)수준까지 향상될 때 여성친화적 정책도입이 적극적으로 이 루어지고 따라서 지방의회 여성대표성이 중요하다고 제안하고 있다(박지영 조정래, 2013). Ⅵ. 기초선거 정당공천은 해악인가? 1.기초선거 정당공천과 무소속 출마 현행 공직선거법은 기초선거 정당공천에 관한 규정과 맞물려 정당의 공천을 통하지 않는 무소속 출마 기회를 보장하는 규정을 명시하고 있다.공직선거법 제48조 10) 에 근 거하여 유권자에 의한 무소속 후보의 추천을 보장하고 있는 것이다. 11) 지난 2010년 지 방선거 정당별 후보등록현황을 보면,무소속 출마 후보자가 한나라당에 이어 2번째로 다수를 차지하고 있으며,기초단체장 및 지역구 기초의원 출마 후보자의 경우에도 같 은 경향성을 보여주고 있음을 알 수 있다.2010년에는 2006년에 비해 정당공천율이 8.1%포인트 높아졌는데,이는 2006년 당시 3,253명에 이르던 기초의원 지역구 무소속 후보자가 현저히 줄어들어 1,752명만 등록하여 기초의원 지역구에서만 총 1,501명의 무 소속후보자가 감소하였기 때문이다. 10) 제48조(선거권자의 후보자추천) 1관할선거구 안에 주민등록이 된 선거권자는 각 선거(비례대표국회의원선거 및 비례대표지방의회의원선거를 제외한다)별로 정당의 당원이 아닌 자를 당해 선거구의 후보자(이하 "무소속후보자"라 한다)로 추천할 수 있다. 2무소속후보자가 되고자 하는 자는 관할선거구선거관리위원회가 후보자등록신청개시일전 5일(대통령의 임기만료에 의한 선 거에 있어서는 후보자등록신청개시일전 30일, 대통령의 궐위로 인한 선거 등에 있어서는 그 사유가 확정된 후 3일)부터 검 인하여 교부하는 추천장을 사용하여 다음 각호에 의하여 선거권자의 추천을 받아야 한다. 2. 지역구국회의원선거 및 자치구 시 군의 장 선거 300인 이상 500인 이하 5. 지역구자치구 시 군의원선거 50인 이상 100인 이하. 다만, 인구 1천인 미만의 선거구에 있어서는 30인 이상 50인 이하 11) 지방선거에 다수 무소속 출마자를 배출하고 있는 경우에도 별도의 정당공천배제를 법률로 명시하고 있지 않다. 각 정당이 자체적으로 후보공천여부를 결정하는 것이다. 그 외 네델란드의 경우 정당공천을 받지 아니한 무소속 후보는 출마를 할 수 없도록 규정하고 있기도 하다. 29

<그림-4>2010년 제5회 지방선거 정당별 후보등록현황 *중앙선거관리위원회(2010),제5회 지방선거 총람 <표-9>2010년 제5회 지방선거 기초단위 정당별 후보등록 현황 (단위 :명) 구분 계 한나라 당 민주당 자유 선진당 민주 노동당 창조 한국당 진보 신당 국민중 심연합 국민 참여당 친박 연합 기타 정당 무소속 기초단체장 780 192 154 36 25 3 7 7 29 8 41 278 기초지역구 5,862 1,905 1,294 244 224 6 88 33 145 47 124 1,752 기초비례 919 397 256 63 91 1 23 2 47 14 25 - 무소속 후보자의 감소원인은 무엇보다 정당이 거대정당이 공천한 후보자에 비해 당 선율 면에서 차이가 큰 탓이다.2010년 기초지역구 출마자 당선율이 한나라당의 경우 57%,민주당의 경우 67%를 기록한데 반해 무소속 출마자의 당선율은 17% 수준에 그 치고 있다.하지만 결국 정당이 공천한 후보자를 선택한 것은 유권자의 표심이었고,정 당이 유권자의 후보선택기준에 중요한 요소로 작동하고 있는 가운데,달리 유권자로 하여금 선거에 관심을 갖고 후보를 판단할 수 있는 보완책 없이 정당공천을 배제할 경 우 판단기준의 부재로 인한 유권자의 혼란을 야기하게 된다.미국의 경험에서도 지방 30

선거 정당공천 폐지로 인해 유권자들의 투표참여율이 낮아지고,하위계층의 정치적 소 외와 무관심을 가져왔다는 분석이다.자신의 당선이 중요한 후보자의 입장이 아닌 적 합한 후보자가 누구인지를 판단하고 투표권을 행사해야 하는 유권자의 입장에서 보면, 기초선거 정당공천 폐지는 부정적인 요소가 더 크다고 하겠다. <표-10>2010년 제5회 지방선거 기초단위 정당별 당선인 현황 (단위 :명) 구분 계 한나라 당 민주당 자유 선진당 민주 노동당 창조 한국당 진보 신당 국민중 심연합 국민 참여당 미래 연합 친박 연합 무소속 기초단체장 228 82 92 3 3 0 0 1 0 1 0 36 기초지역구 2,512 1,087 871 95 90 1 22 2 17 10 12 305 기초비례 376 160 154 22 25 0 0 0 7 1 7 - 물론 기초단위의 경우 생활에 근접해 있고 면대면의 관계를 형성하기 때문에 유권자 의 후보선택이 어렵지 않다는 의견도 있지만,한국의 경우 다른 어떤 나라에 비해 기 초자치단체의 규모가 크고,각 기초단위 선거구별 선거인수도 3만명 이상인 경우가 600개소에 이르고 있어서 일부 농어촌 지역을 제외하고는 면대면 관계를 통한 후보자 인지와 선택기준의 파악이 가능하다는 주장은 공허하게 들릴 수밖에 없다. 31

<표-11>기초단위 선거인수별 선거구 현황 (단위 :개소) 구분 계 2천명이상 3천명이상 5천명이상 1만명이상 2만명이상 3천명미만 5천명미만 1만명미만 2만명미만 3만명미만 3만명이상 총계 1,039 1 2 69 197 170 600 서울 160 - - - - 9 151 부산 70 - - - 2 12 56 대구 44 - - - - 4 40 인천 40 - - 3-3 34 광주 25 - - - 1 5 19 대전 21 - - - - - 21 울산 19 - - - - 1 18 경기 151 - - - 4 7 140 강원 51 - - 6 20 11 14 충북 46-1 5 15 13 12 충남 61 - - 4 20 18 19 전북 72-1 12 26 19 14 전남 82 - - 10 40 23 9 경북 102 1-16 39 27 19 경남 95 - - 13 30 18 34 구 분 <표-12>국가별 기초자치단체 규모 비교 인 구 (천명) 면 적 (km2) 기초자치단체 개 수 평균인구 평균면적 한 국 48,584 99,924 230 211.2 434.5 일 본 127,347 377,835 1,843 69.1 205.0 미 국 280,563 9,384,677 19,429 14.4 483.0 영 국 60,178 241,752 434 138.6 557.0 프랑스 59,440 543,965 36,700 1.6 14.8 독 일 82,506 357,021 15,300 5.4 23.3 오스트리아 8,170 83,855 2,350 3.5 35.7 스페인 40,077 504,782 8,100 5.0 62.3 네덜란드 16,068 41,863 548 29.3 76.4 포르투갈 10,084 92,389 308 32.7 300.0 핀란드 5,184 338,127 452 11.5 748.0 노르웨이 4,525 386,919 435 10.4 889.5 *임승빈(2006),61면 32

2.지방선거 정당공천 해외사례의 검토 기초단위 지방선거 정당공천제 폐지를 주장하는 입장에서 예를 들고 있는 다른나라의 지방선거 정당공천배제 및 무소속 당선자 증가 사례로 미국과 일본을 제시하고 있다. 2-1.미국의 경험 미국의 경우 일반적으로 각 주단위 선거는 정당의 주도로 실시되나 지방선거에서는 정당참여가 허용되는 주와 금지되는 주로 구분할 수 있다.이를 유형별로 살펴보면,1) 자치단체선거에서 정당 활발하고 공개적으로 전개되지만 입후보자는 정당표시를 하지 않는 유형,2)후보자가 정당표시를 하지 않을 뿐만 아니라,정당도 정당의 이름을 내걸 고 선거운동을 하지 않고 배후에서 다른 조직체를 조정하는 형태로 활동하는 유형,3) 명시적 묵시적 정당 활동 일체를 자치단체 선거에서 공식적으로 배제하는 유형(안형 기,2007:673)으로 구분할 수 있다.이와 같이 미국 지방선거는 정당선거(partisan election)를 실시하는 곳과 무소속 선거(nonpartisan election)를 실시하는 곳으로 나눌 수 있지만,사실상 정당선거와 무소속 선거에 대한 이해가 크지 않은 상황이다.무엇보 다 무소속 선거가 실시되는 지역의 경우 공화당 혹은 민주당으로 이미 잘 알려진 후보 들이 선거에 출마하기 때문에 그리고 후보자 소속 정당에 대한 정보가 충분히 전달되 기 때문에 무소속 선거는 정당 선거와 크게 다르지 않다.이런 점들은 미국 지방선거 에서 무소속 선거란 투표용지에 후보자들의 소속 정당이 표기 되지 않을 뿐 실제로는 유권자에게 후보자들의 소속 정당이 알려지는 선거라는 점을 말해준다.또한 정당선거 실시 여부와 상관없이 미국의 지방정치과정에서 정당의 역할을 부인하고 배제하는 것 은 현실적으로 불가능하다.미국 유권자의 일상적인 생활에서 정당정치는 역사적으로 매우 깊숙이 뿌리 내리고 있기 때문이다(가상준,2010). 2-2.일본의 경험 일본은 전국정당 외에 다양한 지역정당이 활동하고 있으며,정당공천여부을 금지하 는 규정을 가지고 있지 않다.하지만 제도상 정당공천제가 존재하면서도 지방선거에서 무당파 후보자가 다수를 차지하고 있는 사례로 제시되고 있다. 한국의 공천방식과는 달리 일본은 선거에서의 정당공천이 공인( 公 認 ) 추천( 推 薦 ) 33

지지( 支 持 ) 12) 의 3단계로 이루어지는데,정당으로부터 공인이나 추전,지지를 받을지의 여부는 후보자가 결정하며,선거 중 또는 선거가 끝난 이후 공인이 이루어지는 것도 가능하고(추가공인),정당의 당적을 가진 채 무소속으로 입후보하여도 문제가 되지 않 는다.또한 당선가능성이 높은 유력자가 입후보하면, 아이노리( 相 乘 り) 라고 해서 다수 정당들이 한 후보자에 대해 중복적으로 추천이나 지지를 표명하는 경우도 가능하다. 지방선거에 후보로 출마하면 후보등록 선거장을 작성 제출하는데,표시항목을 보면 성 명,본적과 주소,생년월일,직업,소속하는 정당 기타 정치단체의 명칭 기타 정령에서 정하는 사항을 기입하도록 하고 있다.정당 등 해당란에 기입을 한 경우 당해 정당 기 타 정치단체의 증명서를 제출하도록 하고 있다(일본 공직선거법 제86조의4).무소속 후 보란 후보등록 선거장 정당란을 공란으로 둔 후보가 무소속 무당파로 분류되는 것일 뿐이다. 13) 외양상으로는 주민참여적 형태로 볼 수 있는 지구추천 의 경우에도 각 지역의 유력 인사들이 모여 위원회 등을 구성하여 특정 후보의 추천을 결정하는 방식으로 (한국의 내천과 일부 유사한 형태),지역 내 보수 기득권을 유지하는 방식으로 작동하고 있다. 여성들의 경우 지구추천 을 통해 선거에 출마하기란 매우 어렵다.결국 한국과는 달리 여성할당제 규정이 없는 일본에서 그나마 지방의회 여성참여 비율이 일정정도 상승하 고 있는 요인은 공산당,공명당 등 정당의 여성후보 공천에 힘입은 것이다.2011년 시 의회 의원 여성당선자는 총 8,849명 중 1,412명으로 16%를 기록했으며,정 촌의회 의원 여성당선자는 총 4,418명 중 409명으로 9.3%이다(이지영,2013). 일본의 시정촌의회에 존재하는 다수의 무소속 의원들은 대체로 보수성향을 가지고 있다.때문에 보수계 무소속이 압도적 다수를 점하는 지역에서 자민당은 굳이 시정촌 의원을 공식적인 정당 조직내에 끌어넣을 필요가 없고,이에 반해 자민당 이외의 정당 은 적극적으로 정당화를 추진하려는 성향을 보이는 것이 일반적이라고 한다.그 외 일 본에서의 무당파층 증가는 정당간의 이합집산과 포퓰리즘 정치의 양산과도 깊은 관련 성을 가지고 있다(고선규,2008) 일본의 사례를 통해 기초선거 정당공천여부에 주는 시사점은 두 가지로 요약해 볼 수 있다.우선 일본의 경우 기초자치단체의 인구규모가 한국보다 작기 때문에 비교적 12) 공인( 公 認 ) : 정당이 그 당에 소속하는 인물을 선거의 정식적인 후보자로 인정한다는 뜻으로, 한국에서 는 정당공천이라고 하나 일본에서는 공인이라는 용어를 사용한다. 추천( 推 薦 ) : 정당이 형식적인 무소속 후보자를 선거운동에서 지원하는 것을 말한다. 지지( 支 持 ) : 정식으로 추천을 하지 않지만 실질적으로 후보자의 선거운동을 지원하는 것을 말한다. 13) 특정 정당의 대표로 있으면서 받지 않고 무소속으로 출마한 사례도 있다. 34

소규모 정촌이 다수 존재하고,이러한 정촌에서는 비정당화 경향이 뚜렷하며 무투표당 선 의 비중도 높게 나타나고 있는데 반해 도시부로 갈수록 지방의원의 정당화 비중이 높게 나타나고 있어서 무소속의원이 적다.이러한 점을 고려할 때 한국의 기초자치단 체는 그 규모면에서 일본과 비교할 때 정당화 경향과 친화성이 높다고 할 수 있다.또 한 낮은 투표율과 무투표당선이라는 지방선거의 문제점 극복 그리고 지방의회 기능의 활성화를 위한 개혁방향과 관련하여 일본에서는 정당간 정치적 대립축의 재구성이 필 요하다는 논의가 전개되고 있어서, 지방의회 개혁의 처방으로 정당간 경쟁구도의 복 원이 중시되고 있다(하정봉,2008). 3.지역정치의 정당정치화를 바라보는 시각 이제 지역은 행정의 장을 넘어서서 정치의 장이 되어가고 있다. 지역 주민을 위한 행정에 그치지 않고 지역 주민이 직접 결정하고 책임을 지는 정치가 지역에서 일어나 는 것이다.2011년 무상급식을 둘러싼 서울시장과 서울시의회의 대립은 이제 지방에서 도 정치라는 현상이 매우 깊이 뿌리내리고 있다는 사실을 잘 보여주는 단면이었다.지 금까지 우리 사회에서 지방자치는 정치라기보다는 시장 또는 도지사와 같은 자치단체 장 중심의 지방행정체계에 더 가까웠으며,1991년 지방자치의 부활 이후에도 실질적인 지역 차원의 정치 현상은 되지 못했다.그러나 지방자치 부활 이후 20년이 지나는 동 안 지방자치는 주민들의 삶 속에 서서히 뿌리를 내려가고 있으며,그 실증적 모습이 2011년 서울시장의 사퇴로까지 이어진 정치적 현상으로 나타나게 된 것이다.이와 같 은 변화는 우리 사회에서 국가 이외에 지방 이라는 또 하나의 정치적 장( 場 )이 등장하 게 되었다는 것을 의미한다(조광수 외,2012).이러한 경향은 한국만의 경험은 아니어 서,영국 지방정치의 특성을 지방정부에서 정치그룹 또는 정당의 영향력이 증가하는 정당정치화(partypoliticization)'과정으로 설명(Gyford,1985)하기도 한다. 통상 정당경쟁이 존재하지 않거나 일당이 지배적인 경우 해당 지역의 정책은 서비스 를 축소하고 세금 인하를 바라는 기득권자의 요구에 편승하는 경향이 있다.지병문 김 용철(2003)의 연구를 살펴보면,1998년과 1999년 지방정부 지출양상의 변화에서 1998년 정권교체에 따른 정당효과 가 중요한 요인을 작동했음을 보여준다.즉 자치단체장의 소속정당이 달라짐에 따라 정부지출이 달라졌다는 것이다.구체적으로 지역차원에서 35

이루어지고 있는 생활정치와 주민참여라는 측면에서도 정당정치의 역할을 찾아볼 수 있다.지난 지방선거에서 가장 큰 이슈이기도 했던 무상급식의 경우에서도,권력구조와 무상급식의 연관성은 정당의 관여가 지역사회의 주민의 복리 증진에 기여한다는 명제 를 간접적으로 뒷받침하고 있다.주민참여예산제의 경우를 보아도,2010년 6.2 지방선 거 이후 새롭게 조례를 제정하였거나 취지에 맞게 제도를 대폭 손질하여 입법발의를 공표한 사례만을 선정한 결과를 분석해 보면 압도적으로 경쟁적 정당구도를 가진 지역 으로,비경쟁체제에서 주민참여예산제조례를 신규 제정한 곳은 임실군이 유일하다(정상 호,2011). 지방선거가 실시된 이후 문제로 지적되고 있는 사안 중에 빈번한 재 보궐선거가 있 다.<한겨레21>이 중앙선거관리위원회 자료를 받아 분석한 결과,2006년 6월 4회 동시 지방선거 이후 2년6개월,2010년 6월 5회 동시지방선거 이후 2년6개월 동안 12차례에 걸쳐 363건의 재보선이 실시된 것으로 집계됐다.그 중에서도 기초단체장의 재보선 비 율이 가장 높았는데,재보선 실시 건수는 광역단체장 3건,광역의원 117건,기초단체장 64건,기초의원 179건으로 나타났다.기초단체장의 경우 재보선 비율이 민선 4기 15.2%,민선 5기 12.7%로 가장 높았다.기초단체장 10명 가운데 1~2명이 임기 중에 옷 을 벗었다는 얘기다. 14) 한겨레21의 보도기사 내용 중 2010년 선거 이후 기초단체장 재보선을 들여다보면, 총 29건 중 16건 절반이 넘는 경우가 무소속이다.이는 기초단체장 중 무소속 비율을 고려하면 압도적으로 높은 비율을 차지하는 것으로,정당의 책임정치와 공천에서의 거 름망 기능이 어느정도 작동되고 있음을 보여주는 반증이 아닐까? 빈번하게 치러지는 재 보궐선거 비용은 해당 지방자치단체가 부담하게 되는데,이는 재정이 열악한 지방자 치단체에 적지 않은 부담이 아닐 수 없다. 그 외에도 통상 지방자치의 가장 큰 부작용은 지방의 토호 지배 체제 때문에 발생 한다.1980년대 지방분권화를 추진했던 프랑스에서는 지방자치정부는 지방 유지의,지 방 유지에 의한,지방 유지를 위한 정부 라는 말까지 나왔을 정도다.특히,연고주의에 바탕을 둔 전근대적인 선거 행태 속에 지방자치단체장과 지방의원의 상당수가 지역에 기반을 둔 재력가이거나 지역 토호로 이루어져 있다.김주완(2005)은 정권은 바뀌어도 14) http://h21.hani.co.kr/arti/cover/cover_general/34633.html [한겨레21, 963호] 돌아서면 선거, 출마꾼들의 지방자치 36

토호는 영원 하다고 지적하면서,지역사회에선 지배세력이 누구인지조차 아는 사람이 드물고 강력한 토호 지배 체제 에는 부패가 필수적으로 따라 붙는다고 말한다.과연 지금 상황에서 정당공천제가 폐지되고 나면 그나마 부분적으로 억지되던 토호세력 독 점의 지역정치를 어떻게 제어할 수 있을까? 4.정당의 분권화와 지역(주민)정당 지금 정당공천제 폐지를 주장하는 입장은 하나의 목소리를 뭉뚱그려져 있지만 좀 더 따져보면 여러 갈래가 존재한다.선거구제와 맞물리면서 특정 지역에서는 특정 정당의 간판만 내걸면 당선되는 지역주의 선거를 강화한다는 점이나 정당의 영향력에서 벗어 나고픈 현역 단체장 의원들의 이해관계 외에,풀뿌리 민주주의를 위해 정당공천제가 폐 지되어야 한다는 입장이 있다.후자의 경우 기업가정부의 중립적 모델 관점과 주민참 여형 정부를 지향하는 관점으로 서로 다른 지방정부/지역정치 유형을 전제로 하면서도 정당공천제 폐지를 주장하는 입장을 동일하게 견지하고 있는 것이다.어쩌면 기업가형 정부를 추구하는 중립적 모델에 서 있는 입장은 정당공천제 폐지를 주장하면서 주민참 여 모델의 가치를 논거로 도용하고,주민참여 모델 입장에서 정치우위 라는 중심을 잡 아야 하는 일부는 당장의 현실적 문제를 피해가고자 중립적 모델의 주장에 동원되고 있는 것은 아닐까? 37

<그림-5>지방정부 유형 변화의 방향과 지방선거 정당공천체 입장 관료제 정부 기업가형 정부 주민참여형 정부 - 관료 중심 - 지출 지향 - 행정 매커니즘 - 고객 중심 - 성과 연계 - 시장 매커니즘 - 주민(시민) 중심 - 공적 가치 - 숙의와 시민역량 구분 중립적 모델 정당정치 모델 주민참여 모델 가치 효율성 대표성 자치 주도권 행정우선 정치우선 정치우선 주체성격 고객/소비자 적극적 시민 주민 (인민) 공천제 입장 정당공천 배제 정당공천 혀용 탈(주류) 정당 지역(주민) 정당 왜 풀뿌리 민주주의와 주민참여형 지방정부를 추구하는 입장에서 정당공천제에 부정 적인가? 우리의 경우 독일의 유권자(선거)연합(Wählergruppen)이나 일본의 지역정당 (LocalParty)과 같은 정당구조를 허용하지 않고 있어서 중앙정치 중심의 거대정당이 지방의회까지 독점하게 되어버렸고,그렇다 보니 정당공천에 대한 부정적인 시각을 가 지게 될 수밖에 없는 것이다.이러한 상황은 현행 정당법이 정당설립요건을 엄격하게 하여 중앙집권적인 전국정당만을 허용하고 있는 탓이 크다.정당법은 정당 구성요건으 로 수도에 중앙당을 두며 5개 이상 시 도당을 두고,각 광역 시 도당은 1,000명 이상의 당원으로 구성되도록 함으로써 전국정당만을 인정하고 있다.이는 정당의 난립을 방지 함으로써 정치적 안정성을 도모한다는 목적을 가지고 있지만,지방정당의 설립을 원천 적으로 막음으로써 지역정치가 아래로부터 뿌리내리게 하는 것을 저해하고 있는 것이다. 물론 막연히 지역정당(주민정당)이 제도적으로 허용된다고 해서,갑자기 풀뿌리 민주 주의 생활정치가 확산될 것이라는 낭만적 기대를 하는 것은 아니다.알다시피 1990년 대 중반 이후 여성들이 중심이 되어 성공적으로 자리 잡았던 일본의 동경생활자네트워 크나 가나가와네트워크운동이 2000년대 중반 이후부터는 여러 가지로 고민이 드러나고 있고,최근 선거에서는 일본의 지역정당들이 보수화하고 있는 현실적 경험도 직시해야 한다.하지만 그렇더라도 이제 제대로 지방분권을 이루고 지역정치를 숙성시킬 수 있 는 긴 시간의 계획 속에서 지역차원에서 지역정당(주민정당)에 관한 근본적인 고민이 있어야 할 시기가 아닐까 생각된다. 38

지역 풀뿌리 여성운동은 여성들이 자신들의 목소리를 발견할 수 있게 하는 대안적인 정치공간으로,여성지방의원은 바로 이런 대안정치의 주체 또는 이러한 대안정치와 제 도정치를 이어주는 중요한 매개 역할을 할 수 있다.여성참여확대의 측면과 함께 지방 분권과 풀뿌리민주주의의 확산이 서로 맞물리면서 상호 긍정적인 효과를 거둘 수 있는 방안으로 여성참여확대를 위한 선거제도개선이 검토될 수 있어야 할 것이다. Ⅶ. 지방선거 여성참여확대를 위한 모색 1.선거제도의 개혁과 여성참여확대를 위한 할당제의 실질화 1-1.비례대표제의 확대 할당제 등 제도적 요인이 여성의 정치세력화에 미치는 영향력은 국가마다 상이하게 나타나는데, 그 이유는 각 국가마다 선거제도의 조합방식이 다르기 때문이다(Krook, 2010). 따라서 여성참여확대방안의 개별적인 검토 외에 국가별 선거제도와의 호응 속 에서 적절한 조합이 제안되어야 한다(IDEA, 2007). 이런 관점에서 보면, 한국의 경우 특히 변화되어야 하는 부분이 바로 낮은 비례대표 의석비율이다. 2005년 기준으로 여 성정치참여비율이 30% 이상인 상위국가의 할당제 유형과 선거제도를 분석한 결과를 보면, 여성을 위한 할당제 유형별 차이보다 어떤 선거제도를 채택하고 있느냐에 따라 높은 여성참여비율을 보이게 된다는 양상을 한 눈에 볼 수 있고(<표-13> 참조), 비 례대표제의 확대가 무엇보다 중요한 선거제도 개혁과제임을 말해준다. 비례대표제를 통한 의회구성변화를 보여주는 대표적인 사례로 뉴질랜드를 들 수 있 는데, 선거에 의한 독재 라고 할 만큼 승자독식 다수제 민주주의의 표본이었던 뉴질랜 드는 제도개혁을 통해 1996년 선거부터 독일식 정당명부제(MMR)을 도입하면서 심각 한 비비례성을 극복할 수 있었다(최태욱, 2011). 이같은 제도개혁은 선거제도개혁연 합(The Electoral Reform Coalition, ERC)의 역할이 컸는데, 한국에서도 새정치 에 대 한 요구가 강력하게 대두되고 있는 만큼 기초선거 정당공천 배제와 같은 제한적인 논 의가 아니라 보다 큰 틀에서의 정치쇄신을 위한 별도의 기구를 마련하고 논의를 시작 할 때이다. 39

국가 <표-13>여성정치참여 상위국가의 할당제 유형과 선거제도 여성비율 (%) Women in national parliament 할당제 유형 Quota type 선거제도 Electoral system 르완다 48.8 (2003) Legal quotas ¹ List PR ³ 스웨덴 45.3 (2002) Party quotas List PR 노르웨이 37.9 (2005) Party quotas List PR 핀란드 37.5 (2003) No quotas List PR 덴마크 36.9 (2005) No quotas List PR 네델란드 36.7 (2003) Party quotas List PR 쿠바 36.0 (2003) No quotas Two Rounds 모잠비크 36.0 (2004) Party quotas List PR 스페인 36.0 (2004) Party quotas List PR 코스타리카 35.5 (2002) Legal quotas (L) ² List PR 벨지움 35.3 (2003) Legal quotas (L) List PR 아르헨티나 33.5 (2003) Legal quotas List PR 오스트리아 33.3 (2002) Party quotas List PR 남아프리카공화국 32.8 (2004) Party quotas List PR 독일 31.8 (2005) Party quotas MMP ⁴ 부룬디 30.5 (2005) Legal quotas (L) List PR 아이슬란드 30.2 (2003) Party quotas List PR * Dahlerup (2006:18) 1. (C) : Constitutional / 2. (L) : Legal 3. List PR : Proportional Representation (비례대표제) 4. MMP : Mixed Member Proportional (독일식/혼합식 정당명부 비례대표제) 1-2.선출직 여성할당의 실질화 현행 공직선거법은 선출직 여성추천 30% 노력규정과 비례대표 50% 남녀교호순번제 를 채택하고 있다.그러나 여성참여확대를 위한 할당제는 지속적인 경험을 통해 법으 로 강제하지 않으면 지켜지지 않는다는 점을 경험하고 있다.지역구 선출직 30%는 물 론 비례대표의 경우에도 등록무효 및 수리불허 조항이 없으면 준수하지 않는 사례가 발생하고 있다.현재 이상규의원이 대표발의한 공직선거법 개정안 15) 은 지역구선출직 15) [주요내용] 가. 현재 지역구의원후보자 추천에 있어 100분의 30을 여성으로 추천하도록 노력해야 한다는 선언적 조항을 강행규정으로 개정함(안 제47조제4항). 40

30% 의무화 및 국회의원 비례대표 50% 남녀교호순번제 등록무효 및 수리불허조항 명 시 를 내용으로 하고 있는데,이 법안은 17대국회와 18대국회에서도 계속적으로 제출한 법안임에도 불구하고 정치개혁논의 과정에서 진지하게 검토되지 못해 왔다.이제라도 선출직 여성할당을 실질화 할 수 있도록 노력규정이 강행규정으로 개정되어야 할 것이 다. 그 외에도 여성후보추천보조금의 배분방식 개선이나 정당 여성정치발전비 확대와 집 행권한 독립 등도 보완이 필요하다. 2.새로운 방식의 대안 2-1. Case1_정당 자발적 기초선거 공천배제의 경우 기초단위 지방선거 정당공천 폐지 논의와 관련하여 단지 여성참여확대라는 이해만으 로 바라보고 있는 것은 아니다.물론 기존의 지방선거 정당공천이 가지는 한계나 폐해 가 심각하고,정당 내 기반이 충분하지 못한 여성출마자가 겪는 어려움은 더하다.하지 만,정당공천제가 도입된 이후 이제 겨우 2차례의 선거를 치렀을 뿐이니 새로 도입한 제도에 결함이 있으면 고쳐서 써야지 바로 폐기하는 것은 적절치 못할 뿐 아니라,정 당공천제의 폐해로 지적되고 있는 여러 고질적인 문제들이 과연 정당이 공천을 안한다 고 해서 해소될 일인지 자체가 의문이다.따라서 기초선거 정당공천 폐지여부 논의는 여성의 참여를 보장하는 대안의 마련을 넘어 보다 근본적인 시각의 검토가 요구된다. 여성참여확대의 관점에서 보면,별다른 대안이 없이 정당공천제를 폐지할 경우 지방 선거 여성참여가 다시 2002년 이전 수준으로 되돌아가는 것이 아닌가 하는 우려를 하 지 않을 수 없다.따라서 여성참여확대라는 측면에서 보면 기초의회 정당공천 폐지는 쉽게 받아들일 수 없는 방안이며,부득불 정당공천이 폐지된다고 하면 반드시 여성참 여 확대를 보완할 대안이 함께 설계되어야 할 필요가 있다.특히,정당의 후보공천과 맞물려 설계된 비례대표제 50% 남녀교호순번제,지방의회 선출직 여성의무공천제,여 성후보추천보조금 등 여성참여확대를 위해 마련된 제도적 장치들이 대부분이 후보할 당 을 전제로 설계된 것으로,공천제가 폐지될 경우 기초의회 여성참여확대를 위한 방 나. 비례대표국회의원후보자 추천에 여성을 50% 할당하지 않았을 경우 등록무효가 되도록 하여 여성의 정치참여를 제도적 으로 보장함(안 제49조제8항 및 제52조 제1항제2호). 41

안은 여타 선거에서의 여성참여확대를 위한 적극적 조치와는 별도로 추가적인 장치가 마련되어야 하는 상황이다. 여야 거대정당이 당론으로 확정한 것은 아니지만 어느정도 기초선거 정당공천 폐지 에 의견이 모아지고 있다고는 하나,위헌논란이 명확히 해소되지 못한 상황에서 공직 선거법 개정을 통해 명시적으로 기초선거 정당공천 배제를 규정할 수 있을지도 여전히 의문이다. 16) 위헌적인 법률 개정을 회피하면서 대선공약이행이라는 약속을 지키는 방 안으로 여야 거대정당이 채택할 수 있는 방안으로,공직선거법상의 규정은 그대로 두 고 정당 차원의 기초선거 무공천 이 있다. 이 경우 국회의원 지역구별로 광역 또는 기초 선출직에 여성을 1인 이상 공천하도록 하는 지역구 여성의무공천제는 그대로 유지되므로,2010년에 지역구여성의무공천제 효 과가 기초선거에 집중되었던 것과는 달리 해당조항 이행을 위해서는 광역의원 지역구 여성공천이 대폭 늘어날 수 밖에 없다.따라서 광역의원의 경우 지역구와 비례대표 50% 남녀교호순번을 포함하여 전체 50%의 여성참여율을 기록할 수 있다.이 경우 기 초의원 비례대표 공천 여부는 각 당이 별도로 입장 정리가 필요하며,기초의원 지역구 에 출마하는 여성후보의 경우 제도적 지원에서 완전히 배제될 수밖에 없다.특히 광역 의원에 출마한 여성후보가 공천효과,선거보조금을 통한 정당의 지원,여성후보추천보 조금을 통한 지원을 받을 수 있는데 반해 온전히 개인이 금전적 부담을 감당해야 하는 문제가 있다.이를 해결하는 방안으로 기초의원 후보자에 대한 후원회 허용이 요구된 다. 16) 국회 정치쇄신위원회(위원장: 김진표)는 2013.6.24. 9개 단체 기관에 지방선거 정당공천제 폐지의 위헌성 여부에 대한 의견 제시를 요청한 바 있다. 2013. 7. 5.일자 보도자료에 따르면, 의견제시 불가를 표명한 곳을 제외하고 취합된 의견은 위헌이 라는 의견이 우세하다. <기초선거 정당공천 폐지 위헌성 여부 의견제시요청 회신현황> 기관 단체명 답변 비고 중앙선관위 입장 표명 불가 한국헌법학회 수신 거부 한국공법학회 한국지방자치학회 한국정치학회 위헌 한국정당학회 입장 표명 불가 한국선거학회 위헌 변협 공천실시여부는 입법재량 : 합헌 정당표시행위 금지 : 위헌 민변 42

2-2.Case2_기초의원 남녀동반선출제 지방선거 제도개선이 쟁점이 된 것을 계기로 보다 적극적인 여성참여확대방안으로 지방선거 남녀동반선출제를 검토할 수 있다.남녀동반선출제는 적용에 있어서 정당공 천 실시여부와 상관없이 가능한 방안이기도 하다. 헌법개정을 통해 동수법을 제정한 프랑스는 꾸준히 동수법 적용 확대를 위한 제도개 선을 추진해 왔다.특히 최근 동수법 개정을 통해 남녀동수제를 인구 1,000명 이상의 시의회에까지 확대 적용하기로 한 법안이 합의되어 최종 하원의결을 기다리고 있는 점 은 매우 주목할 만 한 성과이다.프랑스의 경우 6명단위의 후보그룹 내에서 남녀동수 를 이행하는 방식의 제도 내용을 법안 내에 세세히 규정하고 있다. 17) 17) 보다 자세한 동수법 규정방식과 최근 법 개정 내용은 김민정(2011)과 김민정(2013) 참조. 43

<표-14>동수법 개정 역사 남녀동수법의 제, 개정 내용 1999년 7월 8일 2000년 6월 6일 2000년 7월 10일 2003년 4월 11일 2003년 7월 30일 2007년 1월 31일 2008년 2월 26일 2013년 4월 17 18) 일 헌법개정(3조와 4조) 국가 및 정당은 여성의 정치참여확대를 위해서 적극 적으로 노력할 수 있다. 동수법 제정: 정당은 각급 선거에서 남녀후보를 수를 같이 해야한다. 3명이상(개정이전에는 5명이상)의 상원의원을 뽑는 departement에서는 명부식으로 투표한다. region과 유럽의회 선거제도 개정: region과 유럽의회 선거에서 명부를 작성시 남녀를 엄격하게 교호하여야한다. 이 제도는 region선거 명부작성 시 departement부분이 해당한다 4명이상의 상원의원을 선출하는 departement에는 비례대표를 적용한다. 나머지 선거구는 동수가 적용되지 않는 단기투표제를 유지한다(이 선거구 는 전체 상원의원 의석의 과반수에 해당한다) 시의회 선거에 있어서 3500명 이상의 시의 경우 명부 작성시 남녀교호순 번제를 택한다. 또한 3500명이상의 시집행부와 region집행부에서는 동수 를 적용한다. 하원의원 선거시 동수를 지키지 않은 정당은 국고지원금에서 지키지 않 은 것의 75%를 삭감한다. canton의원을 대신할 경우 같은 성이어야한다. canton의원의 대리자는 의원이 사망하거나 conseil consitutionnel에 임 명된 경우에만 그 직위를 대신하고 나머지의 경우에는 보궐선거를 실시하 도록 되어 있었다. 그러나 2008년의 개정을 통해서 자동승계의 조건으로 선 출직의 중복(cumul de mandats)에 의해서 conseilleur(ere) generale을 사임 도 추가되었다. 여기에 동수가 역시 적용된다. 시의회, regional, 유럽, 상원 (4명이상을 뽑는 departement)에 모두 적용된다. 도의회는 남녀동반으로 선출한다(여성과 남성후보가 한 짝을 이루어 출마 하고 다수대표제로 선출된다. 남녀후보의 이름은 알파벳순으로 한다. 두 후보는 공동의 대리인과 공동의 선거운동을 한다) 시의회는 이제까지 3500명이상의 시에 적용되던 정당명부식 선거가 1000명이상의 시로 확대된다. *출처 :Observatoiredelaparitéentrelesfemmesetleshommes,Guide LesModesdeScrutin delaparitéentrelesfemmesetleshommes 2012년 6월.김민정(2013)에서 재인용 18) http://www.haut-conseil-egalite.gouv.fr/parite/actualites/article/20000-femmes-de-plus-entreront(2013년 6월 1일 검색) 44

지난 17대 국회 당시 유승희의원이 대표발의한 지방선거 남녀동수법안이 있었고,최 근 다시 유승희의원 대표발의로 기초선거 남녀동수법이 제출되어 있다.새롭게 의석할 당(당선보장)방식을 채택한 이 법안의 경우 여성참여확대를 위한 방안으로 긍정적으 로 평가된다.다만 기존 선거구제를 그대로 유지한 채 남녀동수를 적용하도록 설계되 어 있는 한계가 있다.프랑스의 경우도 남녀동수를 6명단위로 시행하고 있지만,현재 2 인선거구가 다수인 상황을 감안한다면 거대정당 독식과 지역주의 정당구조를 강화하는 효과를 낳을 수 있다는 우려가 있다.또한 3인 선거구의 경우 당선자 성별을 어떻게 규정할 것인가에 관해서도 논란의 여지가 있다. 법 안 명 <표-15>17대 국회 남녀동수법안 개요 공직선거법 일부개정법률안 상임위 회부일 2005-06-22 의안번호 172073 대표발의 유승희 의원 처리결과 [제안이유] 기초지방자치단체인 자치구 시 군의회의 여성의원 비율이 2% 대에 머물면서 여성의 지방의 회 참여율이 현저히 낮아 자치구 시 군의회의 주민대표성이 왜곡되고 있는 실정임. 따라서 여성의 지방의회 참여율을 제도적으로 남성과 동일하게 함으로써 명실 공히 양성평등의 주 민자치를 이루고 나아가 지방자치제도를 활성화하려는 것임. [주요내용] 가. 자치구ㆍ시ㆍ군의 지방의회 의원정수는 그 관할구역 안의 읍ㆍ면ㆍ동수의 범위 내에서 각 선거구마다 남성 1인, 여성 1인의 2인으로 하며, 산정된 의원정수가 6인 미만이 되는 경 우에는 그 정수를 6인으로 함(안 제23조). 나. 자치구ㆍ시ㆍ군의원 선거구는 인구ㆍ행정구역을 단위로 획정하되, 명칭ㆍ구역과 의원정 수는 시ㆍ도 조례로 정함(안 제26조제2항). 45

법 안 명 <표-16>19대 국회 남녀동수법안 개요 공직선거법 일부개정법률안 상임위 회부일 2013-08-09 의안번호 1906324 대표발의 유승희 의원 처리결과 [제안이유] 2002년 지방선거 당시 여성 당선자가 3.2%였으나, 2006년 지방선거에서 13.7%로 확대된 것은 중선거구제, 기초의회 정당공천제, 비례대표제 도입이라는 제도적 기반이 있었기 때문 임. 또한 2010년 지방선거에서는 공직선거법 개정을 통해 지방의회 의원 선거에 한해 여성의무공천제를 도입함으로써 여성 당선자가 19.1%로 확대되었으나, 아직도 여성의 지방 의회 참여율이 현저히 낮아 자치구ㆍ시ㆍ군의회의 주민대표성이 왜곡되고 있는 실정임. 이 에 여성의 지방의회 및 국회 참여비율을 제도적으로 제고함으로써 명실 공히 양성평등의 정 치참여 제도를 실현하려는 것임. [주요내용] 가. 하나의 자치구 시 군 지역구에서 선출할 자치구 시 군의 지방의회 의원정수는 남성과 여 성을 합하여 2인 이상 4인 이하로 함(안 제26조제2항). 나. 임기만료에 따른 지역구국회의원선거 및 지역구시 도의원선거에서 전국지역구총수의 100분의 30 이상을 여성으로 추천하도록 의무화하고, 비례대표지방의회의원선거뿐만 아니 라 비례대표국회의원선거에 있어서도 후보자 중 100분의 50 이상을 여성으로 추천하지 아 니한 경우 등록신청을 수리할 수 없도록 하며, 차후 발견된 때에는 등록무효 사유로 함(안 제47조제4항, 제49조제8항 및 제52조제1항제2호). 다. 자치구 시 군의원선거에서 남성후보자 및 여성후보자마다 1인 1표의 투표를 하도록 하 고, 남성후보자 여성후보자 별로 각각 후보자의 기호와 성명을 표시하도록 함(안 제146조제 3항 신설 및 제150조제1항). 라. 자치구 시 군의원선거의 당선인은 남성후보자 또는 여성후보자 별로 유효투표의 다수를 얻은 자 순으로 의원정수에 이르는 자로 결정하고, 보궐선거의 경우 궐원 또는 궐위된 자의 성별에 따라 실시하도록 함(안 제190조제1항 및 제200조제1항). 3.Case3_의석할당제(당선보장제) 세계 각국에서 각각의 선거제도와 역사적 경험 속에서 다양한 방식의 할당제를 시행 하고 있는데,크게 보면 후보할당과 의석할당으로 나누어 볼 수 있고 다시 이를 규정 하는 방식에 따라 법적할당과 자발적 정당 할당으로 분류할 수 있다.한국의 경우 후 보할당을 채택하고 있다.의석할당의 경우 여성정치참여가 낮은 국가에서 단시간 내에 안정적으로 여성참여를 확대하기 위한 방안으로 채택되고 있으며,르완다,탄자니아, 우간다,필리핀,파키스탄,대만 등의 국가에서 시행되고 있다. 46