대학 등록금 지원사업 평가
사업평가 13-10(통권 286호) 대학 등록금 지원사업 평가 총 괄I 조영철 사업평가국장 기획 조정I 정문종 사회사업평가과장 작 성I 김소정 사회사업평가과 사업평가관 지 원I 이인희 사회사업평가과 행정실무원 사업평가 보고서 는 국가 주요사업에 대한 종합적이고 체계적인 평가를 통하여 주요 정책 및 사업에 대한 문제점을 진단하고 개선방안을 모색함으로써, 국회의 예산 및 법안 심사와 의제 설정을 실효성 있게 지원하기 위한 것입니다. 문의: 사업평가국 사회사업평가과 02) 788-3782 peb3@nabo.go.kr 이 책은 국회예산정책처 홈페이지(www.nabo.go.kr)를 통하여 보실 수 있습니다.
대학 등록금 지원사업 평가 김소정 2013. 6
이 보고서는 국회법 제22조의2 및 국회예산정책처법 제3조에 따라 국회의원의 의정활동을 지원하기 위하여 작성되었습니다.
발간사 정부는 2012년 국가장학금 사업을 신설하는 등 대학 등록금 부담 경감을 위한 장학금 예산을 대폭 확대하여 운영하고 있습니다. 2011년 6,412억원이었던 정부의 장학금 관련 예산은 2012년에는 2조 36억원, 2013년에는 3조 986억원으로 4.8배 늘어났 습니다. 정부의 장학금 예산 확충은 등록금 부담 경감의 효과를 가져왔지만, 국가장학금 운영 과정에서 성적 및 소득분위 등 장학금의 자격요건, 수혜자간 형평성 문제 등이 지적되고 있습니다. 또한, 등록금 지원을 위한 예산 확대가 부실대학의 구조조정을 지연시킬 수 있다는 우려의 목소리도 있습니다. 이에, 본 보고서는 국가장학금 사업을 중심으로 대학 등록금 지원사업에 대한 평가를 통하여 문제점을 파악하고, 개선 방안을 논의하였습니다. 평가 결과, 국가장학금 사업은 중장기 계획 미비로 인한 정책의 일관성 예측 가능성 미흡, 지급대상 및 지급단가 부적절로 인한 고비용-저효율 구조, 등록금 부담 경감을 위한 학교 자체노력의 유인기제 미흡, 국가장학금 2유형 배분기준의 지속 가능성 부족 등의 문제가 있는 것으로 나타났습니다. 한편, 대학 등록금 지원사업의 또 다른 한 축인 학자금 대출사업을 분석한 결과, 신용유의자 발생 방지에 대한 적극적 대책 미흡, 저소득층 지원 미비 등의 문제도 있는 것으로 분석되었습니다. 향후 정부는 정책대상별로 장학금사업과 학자금대출사업을 적절히 활용하고, 국가장학금 자격요건을 차별화시켜 정책의 효율성 및 효과성을 높이기 위한 방안을 모색할 필요가 있습니다. 또한, 국가장학금 등 대학 등록금 지원사업의 확대에 앞서 부실한계대학에 대한 구조조정을 강력히 시행할 필요가 있으며, 장학금 등 이중지원 방지를 위하여 학자금 지원 관련 기관과 함께 통합 DB를 구축해야 할 것입니다. 본 평가보고서가 대학 등록금 지원사업에 관심을 가지고 계시는 의원님들의 의정활동에 기여할 수 있기를 바랍니다. 2013년 6월 국회예산정책처장 국경복
요 약 1. 대학 등록금 현황 2012년 현재 대학의 연간 평균 등록금은 사립 4년제 대학 기준 738만원 수준으로 대학 등록금은 2012년을 제외하고는 지난 10년 동안 꾸준히 인상되어 왔음. 연간 평균 대학 등록금(2012) (단위: 만원) 4년제 전문대 국공립 411 266 사 립 738 596 자료: 교육부 제출자료(2013.1) 우리나라의 대학 등록금은 OECD 국가 중 두 번째로 높은 수준으로 4 년제 사립대 등록금의 경우 1인당 GDP 대비 34.8%를 차지할 정도로 대학 등록금으로 인한 가계부담이 큰 상황임. 구매력 평가 환율 적용 대학 등록금 국제비교(2009) (단위: US달러-구매력평가환율 기준, %) 국공립 등록금 (A) 1인당 GDP 대비 등록금 비중(국공립) 사립 등록금 (B) 1인당 GDP 대비 등록금 비중(사립) 1인당 GDP (C) 미국 6,312 14.0 22,852 50.7 45,087 한국 5,193 19.3 9,366 34.8 26,931 일본 4,602 14.3 7,247 22.6 32,119 호주 4,222 10.6 9,112 22.8 39,904 뉴질랜드 3,031 10.3 4,177 14.2 29,386 이탈리아 1,289 4.0 4,741 14.7 32,250 포르투갈 1,259 5.0 5,094 20.4 24,938 자료: 1. 등록금 금액은 교육부 제출자료(2013.1) - 2012 OECD 교육지표 재정리 2. 1인당 GDP는 2009년 기준. OECD홈페이지 http://www.oecd-ilibrary.org/economics/oecd-fact book_18147364 요 약 vii
2. 대학 등록금 결정체계의 문제점 국공립대 기성회비 징수의 법적근거 미비 국공립대 등록금 중 80%가 기성회비에 해당되나, 기성회비 징수에 대한 명 확한 법적근거가 없어 문제임. - 최근 등록금 인상률을 살펴보면, 사립대 등록금 인상율 보다 국공립대 등록금 인상율이 높고, 국공립대 등록금 인상은 주로 기성회비의 인상에 기인함. - 2012년 1월 법률상 원인 없이 징수한 국립대학교 기성회비를 반환하라 는 내용의 1심 법원 판결이 있었음. 입학금 관리규정 미비 입학금은 학교별 편차가 매우 심하며 전체 등록금과 유사한 인상 패턴을 가 져 등록금 부담을 가중시키고 있으나, 관련 법령 어디에도 입학금의 적정수 준, 사용용도 등이 규정되어 있지 아니함. - 2012년 기준, 입학금은 평균 59만원으로 최고 104만원까지 징수한 학교 도 있는 반면, 입학금을 받지 않는 학교도 있음. - OECD 회원국 중 입학금을 받는 나라는 우리나라와 일본뿐임. 사립대학 적립금 관리 부적정 많은 사립대학이 예산편성 시 수입은 과소계상하고 지출은 과대계상하는 방 법으로 당초 예산 보다 2~3배 많은 금액을 적립금으로 처리함. - 2011년 현재 4년제 사립대학 195개교의 누적적립금 규모는 약 7조 9,700억원임. 사립학교법 은 관할청이 적립금의 적립여부, 규모, 적립기간 등에 관하여 필요한 조치를 할 수 있도록 하고 있지만 적립금에 대한 적정 기준이 마련 되지 않아 실효성이 낮음. - 기타적립금은 전체 적립금의 30% 수준으로 건축적립금 다음으로 큰 비 중을 차지하나, 이에 대한 정의나 용도제한이 규정되어 있지 않음. viii 요 약
학교법인의 지원 저조 및 교육당국의 관리감독 부실 2011년 기준 사립대학의 자금수입 총액에서 법인전입금이 차지하는 비율은 3.9%에 불과하며, 교직원의 사학연금, 건강보험 분담금과 같이 학교법인이 당연 부담해야 하는 법정부담금의 부담률조차 50%에 미치지 못하고 있음. 사립학교교직원연금법 에 따르면 예외적으로 교육부장관의 승인을 얻어 법 인부담금의 부족액을 학교가 부담할 수 있도록 되어 있는데, 교육부는 2013 년에 전체 194개 4년제 대학법인의 35%인 67개 법인(85개교)에 대하여 1,725억원을 승인해 준바 있음. 3. 대학 등록금 지원사업 현황 가. 정부 전체의 대학 등록금 지원사업 현황 대학 등록금 지원을 위한 사업은 장학금사업, 학자금대출사업으로 대별 되는데 교육부 이외에도 국방부 통일부 안전행정부 고용노동부 농림축 산식품부 미래창조과학부 국가보훈처 등에서 시행 중임. 정부의 대학 등록금 지원을 위한 장학금 및 학자금 대출 규모는 2009년 약 4조 800억원이었으나, 2012년 현재 약 5조 3,300억원으로 크게 증가함. 최근 5년간 중앙부처의 장학금 및 학자금대출 지원규모 (단위: 억원) 2009 2010 2011 2012 2013 장학금 4,760 5,127 6,412 20,036 30,986 학자금대출 36,060 38,445 37,729 33,255 미정 계 40,820 43,572 44,141 53,291 - 주: 1. 장학금 : 2009~2012년까지는 결산액 기준이며, 2013년의 경우 예산액임. 교육부(우수학생국가장학사업, 대학생근로장학금지원, 국가장학금지원), 국가보훈처(제대군인 생활안정, 교육지원, 보훈대상자 교육비 지원), 국방부(장학 및 취업활동지원, 간부확보장학사 업), 통일부(북한이탈주민 교육훈련 및 정착금 지급), 미래창조과학부(우수학생 국가장학금사 업) 합계임 2. 학자금대출 : 학자금 대출의 실제 지급규모임. 따라서 2013년 자료는 현재 산출 불가. 교육부(일반학자금대출, 든든학자금대출, 사학연금-국고대여학자금융자), 안전행정부(공무원 연금-대학생자녀학자금대여), 국방부(학자금대부), 고용노동부(능력개발융자지원, 산재근로자 복지), 농림축산식품부(농어업인복지증진), 국가보훈처(제대군인 대부지원) 합계임 자료: 각 부처 제출자료(2013.4)를 바탕으로 국회예산정책처 재구성 요 약 ix
나. 교육부의 대학 등록금 지원사업 현황 교육부는 2013년 현재 4개의 장학금 사업과 2개의 학자금대출사업을 실 시하여 중앙부처 중 대학 등록금 지원 사업 규모가 가장 큼. 교육부의 장학금 및 학자금대출 사업 규모는 2012년 기준 4조 2,336억원임. - 교육부 소관 장학금 사업 : 국가장학금 사업, 근로장학금 사업, 인문사회 계 국가장학생 사업, 드림장학금 사업 등 4개 사업 - 교육부 소관 학자금대출사업 : 일반학자금대출, 든든학자금 등 2개 사업 최근 5년간 교육부의 장학금 및 학자금대출 지원규모 (단위: 억원) 2009 2010 2011 2012 2013 장학금 3,792 4,112 5,457 19,071 29,347 학자금 대출 일반 25,219 19,205 15,980 8,115 3,404 든든 8,456 10,873 15,150 7,502 소계 25,219 27,661 26,853 23,265 10,906 계 29,011 31,773 32,310 42,336 40,253 주: 1. 장학금 규모는 2009년~2012년은 결산 기준, 2013년은 예산 기준이며, 2013년 3월 미래창조과 학부로 이관된 사업예산은 제외함. 2. 학자금 대출 규모는 실제 대출액 기준이며, 2013년의 경우 2013년 2월말 기준임. 자료: 교육부 제출자료(2013.4)를 바탕으로 예산정책처 재구성 국가장학금 사업 교육부는 기존의 기초생활수급자 장학금, 차상위계층 장학금, 저소득층 성적 우수 장학금 사업을 통합 개편하여 2012년 국가장학금 사업을 신설함. - 국가장학금은 1유형과 2유형으로 나뉘는데, 1유형은 소득분위에 따라 장 학금을 차등지급하며 2유형은 등록금 인하 및 장학금 확충 등 학교의 자체 노력에 따라 1:1 매칭으로 각 대학으로 예산이 배분됨. - 2013년 현재 국가장학금의 예산은 2조 7,750억원이며, 1유형의 경우 소 득 하위 8분위까지 B학점 이상인 자에 대하여 지급하고 있음. x 요 약
학자금 대출사업 교육부의 학자금 대출사업은 일반학자금대출과 든든학자금 두 가지로 일반 학자금대출은 소득 발생 여부와 관계없이 재학 중이라도 대출상환이 개시되 는 반면, 든든학자금은 소득 발생 시까지 대출상환이 유예됨. - 든든학자금이 도입된 2010년부터는 든든학자금의 자격기준 충족자(C학점 이상, 소득 7분위 이하)는 든든학자금 대출을 우선 적용하도록 하고 있음. 4. 평가 결과 가. 국가장학금 사업 중장기 계획 미비에 따른 예측가능성 미흡 현재의 국가장학금은 수급기준을 확정하고 이에 따라 예산을 반영하는 것이 아니라, 예산의 총규모를 먼저 결정하고 수급기준을 확정하는 구조 이므로 정책의 일관성 및 예측가능성이 떨어짐. 국가장학금 사업은 막대한 예산이 투입(2013년 기준 2조 7,750억원)됨에도 불구하고 중장기계획 없이 매년 교육부가 수립하는 기본계획에 의하여 총 규모 및 배분방식, 지급기준 등을 확정함. 재원의 안정적 확보, 장학금 및 학자금 대출 관련 타기관의 예산 편성, 수혜 자의 예측가능성 제고를 위해 국가장학금 관련 중장기계획 수립 필요. 나. 국가장학금 1유형 : 지급대상 및 지급단가 부적절, 저소득층 성적기준 완화 검토 필요 소득 7 8분위에 대한 국가장학금 지급단가는 2013년 기준 67.5만원에 불과하여 국가장학금 수혜의 체감도가 낮고, 동 집단은 이미 대학진학률 이 80% 수준에 달해 정책 효율성이 떨어짐. 소득 7 8분위에 대한 국가장학금 지급단가는 4년제 사립대 평균 등록금 (739만원)의 9% 정도에 불과 국가장학금은 경제적 여건에 관계없는 고등교육 기회 확대 라는 목적이 있 으므로 이미 대학진학률이 80% 수준인 소득 상위집단은 정책대상이라 보기 어려움. 요 약 xi
저소득층의 경우 등록금 및 생활비 마련을 위한 근로시간 증가로 학업에 전념할 수 없는 환경적 요인이 있어 성적기준을 충족하기 어려움. 2012년의 경우 국가장학금 1유형은 소득 3분위 이하에 대하여 지급하였는 데, 신청자 중 성적기준(B학점 이상) 때문에 탈락한 사례가 80%를 차지함. 국가장학금 자격요건으로 소득분위 산정 시, 금융재산 및 부채금액을 고 려하고 있지 않아 소득 측정의 정확성이 떨어짐. 현행 국가장학금의 배분기준은 소득분위에 기초하므로 소득 측정의 정확성 이 매우 중요함에도 불구하고 현재는 법적근거 미비로 신청자의 금융정보, 신용정보 등을 반영한 소득 측정이 되고 있지 않음. 다. 국가장학금 2유형 : 형평성 저해 및 지속가능성 부족 국가장학금 2유형은 등록금 인하를 위한 대학의 자체노력 여부에 따라 장 학금의 규모가 달라지므로 학교간, 학생간 편차가 생겨 형평성 문제 발생. 국가장학금 2유형은 각 대학의 자체노력 인정 규모에 상응하는 재원을 장학 금으로 매칭하여 배분하는바 동일 조건의 학생이라도 수급여부 및 수급금액 이 달라지는 문제가 있음. 국가재정 투입 및 기부금 확대 등의 여건 변화 없이 국가장학금 2유형의 배분기준인 등록금 인하 및 교내 외 장학금 확충이 매년 지속되는 것은 구조적으로 어려움. 2013년의 경우 국가장학금 2유형 예산(7,000억원) 중 3,000억원 이상이 지출 되지 못할 것으로 예상됨. xii 요 약
연도 등록금 인하 및 장학금 확충 자체노력 통계자료 등록금 변동 현황 (전년대비) 인하액 동결대학수 인하대학수 인하율 (단위: 억원, 개) 장학금 확충액 2012-4.37% 6,127 23 312 3,489 2013-0.55% 460 77 211 943 자료: 교육부 제출자료(2013.4) 라. 일반학자금대출사업 : 신용유의자 발생 방지 적극적 대책 미흡 학자금 대출 미상환자에 대하여 신용유의정보 등록유예제도, 분할상환약 정제도, 손해금감면제도 등 신용회복지원제도를 운영 중이나, 학자금 대 출로 인한 신용유의자는 2013년 3월말 기준 4만 2천명에 달함. 2013년 현재 일반학자금대출은 2.9%의 금리가 적용되나, 2005년에서 2009 년까지는 6~7%대의 금리가 적용되어 동 시기의 학자금대출자는 이자부담 이 과다한 상황임. 일반학자금대출은 소득이 발생하지 않아도 상환의무가 있어 일자리를 찾지 못한 대출자의 경우 신용하락, 고용위축, 대출금 연체라는 악순환이 지속되 기 쉬우므로 적극적인 구제대책 필요. 마. 든든학자금 : 소득분위 폐지 검토 필요, 저소득층 지원 미비 든든학자금은 부모에 대한 등록금 의존 행태 개선 등을 목적으로 도입되 었으나 현재 소득 7분위 이하의 자에게만 대출을 실행하고 있어 실제 운 영이 든든학자금의 도입취지에 반하는 문제 발생. 당초 든든학자금의 대출소요가 과다할 것을 우려하여 대출 자격요건으로 소 득분위에 제한을 둔 것이나, 제도도입 당시 대출소요 예측 대비 실제 대출 실적은 60% 수준에 불과하여 제도내용 수정 검토 필요. 요 약 xiii
든든학자금의 경우 취업이 빨리 되고 소득이 높으면 상환을 빨리 마칠 수 있는 반면, 취업이 어렵고 소득이 낮으면 상환기간이 길어져 같은 금 액을 대출받더라도 후자의 경우 상환액이 커지는 문제점 발생. 현재 든든학자금의 자격조건을 충족하는 경우 든든학자금을 우선 적용하고 있으나, 든든학자금은 종전의 일반학자금대출 이자지원과 같은 저소득층에 대한 지원이 전혀 없는 실정임. 바. 장학금 등 이중지원 방지 미흡 한국장학재단이 학자금의 이중지원 방지 업무를 수행하고 있지만, 행정 기관 지방자치단체 공공기관 등 관련 기관의 학자금 지원 내역 등록이 의무화되어 있지 않아 학자금 이중지원 방지가 효율적으로 이루어지지 못하고 있음. 2012년 기준, 중앙부처 중 국방부 통일부의 자료가 한국장학재단의 이중방 지시스템 상 관리되지 않고 있으며, 중앙부처 외에는 지방자치단체 33개, 공 공기관 21개, 대학 12개 기관의 자료만 등록된 상태임. 사. 국가장학금 확대에 따른 부실한계대학 잔존 우려 대학 구조조정이 필요한 상황에서 국가장학금 확대는 학생을 매개로 대 학에 재정지원을 하는 결과가 되어 부실한계대학이 퇴출되지 않고 잔존 할 우려가 있음. 현재 정부재정지원제한대학에 대해서는 각종 정부지원을 배제하고 있으나 국가장학금 1유형은 개인단위로 지급되는 특성상 이를 허용하고 있음. - 2012년 기준 정부재정지원제한대학 재학생에게 지원된 국가장학금 1유 형 규모는 826억원으로 학교당 약 19억원임. xiv 요 약
2012년도 정부재정지원제한대학 재학생에게 지원된 국가장학금 1유형 규모 구 분 수혜자 수(명) 수혜금액(백만원) 비고 1학기 36,580 40,560 2학기 36,357 42,007 합 계 72,937 82,567 12년도 정부재정지원제한대학 수 : 43개교 자료: 한국장학재단 제출자료(2013.2)를 바탕으로 예산정책처 재구성 5. 정책제언 가. 국가장학금 관련 중장기계획 수립 및 지급기준 명확화 필요 현재 국가장학금은 장학금 지급기준 및 총액에 관한 중장기적 계획이나 기준 없이 매년 정책적으로 결정되고 있음. 명확한 수급기준이 포함된 국가장학금 중장기계획을 수립하여 재원의 안 정성, 정책의 일관성 및 예측가능성을 제고할 필요가 있음. 나. 국가장학금 1유형 : 저소득층 집중 지원 필요 국가장학금 1유형은 국공립대 등록금을 기준으로 소득분위에 따른 차등 지급을 하고 있으나, 사립대 의존율이 높은 상황에서 저소득층에 대해서 도, 상대적 고소득층에 대해서도 모두 정책 효율성이 부족한 것으로 보임. 저소득층의 경우 현재의 지급단가로는 경제적 고민 없는 학업수행이 불가능하 며, 상대적 고소득층의 경우 지급단가가 너무 낮아 체감효과가 낮은 실정임. 저소득층에게는 국가장학금 1유형 성적기준 완화 및 지급단가 상향 조 정, 상대적 고소득층에 대해서는 학자금대출제도 활용 및 성적우수 등 선별적 장학금 지급 등을 통하여 정책의 효율성 및 효과성을 제고할 필 요가 있음. 요 약 xv
다. 국가장학금 2유형 : 1유형에 통합 또는 우수인력양성 지원으로 전환 필요 국가장학금 2유형은 등록금 인상 억제를 위한 학교 당국의 노력 유도를 위해 설계되었으나, 노력유인 기제가 약하며 배분기준인 등록금 동결 인 하를 매년 지속해 나가는 것은 한계가 있음. 자체 노력을 덜하여 국가장학금 2유형을 덜 받더라도 해당 대학이 직접적으 로 받는 불이익이 없어 적극적인 노력 유인이 힘듦. 계속적인 등록금 동결 인하는 대학의 재정적 어려움을 가중시킬 뿐만 아니 라 교육의 질 저하라는 문제 발생. 등록금 인하를 위한 노력의 유도는 국가장학금 형태가 아닌 보다 직접적 인 다른 방법을 통해 수행하도록 하고, 해당 재원은 1유형에 통합하거나 우수인력 양성, 국가가 필요로 하는 특정분야 인재 양성 등을 위한 장학 금으로 사용할 필요가 있음. 라. 부실한계대학에 대한 국가장학금 1유형 지급제한 검토 필요 국가장학금은 대학 등록금에 대한 무상지원으로 결국 해당 대학의 등록 금 수입을 확보하는 결과로 작용하는바 국가장학금의 확대가 부실한계대 학에 대한 구조조정을 지연시킬 가능성이 있음. 정부재정지원제한대학 등에 대해서는 국가장학금 1유형의 지급을 제한하 여 부실한계대학이 존속하는 것을 방지할 필요가 있음. 다만, 정부재정지원제한대학 지정 후 입학하는 신입생에 대해서만 국가장학 금 지급을 제한하는 등 재학생 보호대책이 병행되어야 할 것임. 마. 국가장학금 사업 성과관리 필요 대학 과잉진학, 대졸자 인력수급 불일치 등의 상황에서 막대한 예산을 투입하여 대학 진학을 지원하는 국가장학금 사업이 타당성을 갖기 위해 서는 등록금 부담 경감 외에 실질적인 효과가 뒷받침되어야 함. xvi 요 약
국가장학금 사업은 예산만 많이 투입하면 등록금 부담 경감이라는 효과가 자동 달성되는 사업구조이므로 실질적인 성과 측정이 필요 국가장학금 인한 수혜학생의 학업몰입도 증가(아르바이트 등의 감소), 학 업성취도 향상, 노동시장 성과 측정 등 성과관리를 통해 정책의 성과를 측정하고 국가장학금 수혜자의 책무성을 높여야 함. 바. 든든학자금 소득기준 폐지 검토 및 저소득층 지원방안 마련 필요 부모에 대한 등록금 의존 행태 개선이라는 든든학자금의 도입취지를 고 려할 때 든든학자금의 소득기준 폐지 검토가 필요하며, 현재의 든든학자 금은 취업이 늦어질수록 근로소득이 낮을수록 든든학자금 상환액이 커지 는 불합리가 발생하므로 이에 대한 지원책 마련 필요 대출 당시 저소득층에 대해서 재학기간 중 이자 가산을 경감해 주거나 상환 개시 시 소득수준에 따라 대출상환액을 조정해 주는 등 저소득층을 위한 지 원방안 마련 필요 - 든든학자금이 일반학자금대출에 비하여 재학기간 중, 근로소득 발생 전 까지 상환의무가 유예된다는 장점은 있지만 대출 당시 및 상환개시 시 소득분위에 상관없이 동일한 구조로 상환액이 책정되고 있음. 사. 일반학자금대출을 든든학자금으로 전환할 수 있는 기회 부여 필요 학자금 대출로 인해 신용유의자가 될 경우 노동시장 진입에 제약이 있어 학자금 대출 상환이 더욱 어려워지는 악순환 발생. 학자금대출 미상환자에 대한 적극적 구제대책의 일환으로 든든학자금 실 시 이전 일반학자금대출자에 대하여 한시적으로 든든학자금 대출로 전환 할 수 있는 기회를 부여하는 방안에 대한 검토 필요. 요 약 xvii
차 례 I. 서 론 / 1 1. 평가의 배경 및 목적 1 2. 평가 개요 3 Ⅱ. 대학 등록금 지원사업 현황 / 5 1. 대학 등록금 현황 5 가. 등록금 수준 과다 5 나. 대학재정의 높은 등록금 의존율 10 2. 교육부의 장학금사업 현황 12 3. 교육부의 학자금 대출사업 현황 14 Ⅲ. 대학 등록금 지원사업 평가 / 19 1. 현행 등록금 결정체계의 문제점 19 가. 국공립대 기성회비 징수 법적근거 미비 19 나. 입학금 관리규정 미비 22 다. 등록금심의위원회 및 등록금 인상률 상한제의 실효성 미흡 22 라. 등록금 인하를 위한 학교 자체 노력 부족 25 (1) 사립대학 적립금 관리 부적정 25 (2) 학교법인 지원 저조 28 (3) 수익용기본재산 운영 성과 저조 31 2. 국가장학금 사업 평가 35 가. 국가장학금 사업의 개요 및 집행결과 35 나. 중장기 계획 미비에 따른 예측가능성 미흡 37 차 례 xix
다. 국가장학금 1유형의 문제점 : 고비용-저효율 구조 개편 필요 39 (1) 지급대상 및 지급단가 부적절 39 (2) 소득기준 산정의 불합리 41 (3) 저소득층 성적기준 완화 검토 필요 45 라. 국가장학금 2유형의 배분기준 부적정 48 (1) 학교별 편차 - 형평성 문제 발생 48 (2) 배분기준의 지속가능성 부족 50 3. 학자금 대출사업 평가 51 가. 일반학자금대출사업 평가 : 신용유의자 발생 방지 적극적 대책 미흡 51 나. 든든학자금 대출 평가 54 (1) 소득분위 조건 폐지 검토 필요 54 (2) 저소득층을 위한 지원 미비 55 4. 장학금 등 이중지원 방지 현황 평가 58 Ⅳ. 대학구조조정 정책과 등록금 지원사업 / 63 1. 현재 대학교육 관련 제반여건 63 가. 향후 대학의 공급과잉 도래 63 나. 대졸자의 노동시장 현황 66 2. 대학 구조조정 사업 현황 70 가. 대학구조개혁 지원사업 현황 70 나. 부실대학 관리체제 운영 72 다. 대학구조조정 정책 추진상의 문제점 74 Ⅴ. 정책제언 / 77 1. 법 제도적 개선과제 77 가. 국가장학금 관련 중장기계획 수립 및 지급기준 명확화 필요 77 나. 국가장학금 소득기준 산정에 있어 부채 등의 고려 필요 77 xx 차 례
다. 학자금 이중지원 방지 강화 필요 77 라. 국공립대 기성회비 징수 법적근거 마련 필요 79 2. 예 결산 심의 관련 개선과제 80 가. 국가장학금 1유형 지급대상 및 지급단가 조정 필요 80 나. 국가장학금 2유형 재설계 필요 81 다. 부실한계대학에 대한 국가장학금 1유형 지급 제한 검토 필요 83 라. 국가장학금 사업의 성과관리 필요 84 마. 든든학자금의 소득기준 폐지 검토 및 저소득층 지원방안 마련 필요 84 바. 일반학자금대출을 든든학자금대출로 전환할 수 있는 기회 부여 필요 85 3. 기타 개선과제 : 등록금 인상 억제를 위한 학교 자체노력 강화 필요 85 차 례 xxi
표 차례 [표 1] 최근 5년간 중앙부처의 장학금 및 학자금대출 지원규모 1 [표 2] 평균 연간 대학 등록금(2012) 5 [표 3] 구매력 평가 환율 적용 대학 등록금 국제비교(2009) 6 [표 4] 4년제 대학 등록금 현황 및 가계소득과의 비교 9 [표 5] 사립대학 등록금 의존율 10 [표 6] 교육부의 2009년~2013년 장학금 사업 예 결산 현황 13 [표 7] 학자금대출제도 개요 15 [표 8] 한국장학재단 연도별 보증한도액, 채권발행액 및 채권잔액 16 [표 9] 학자금대출 연도별 계획, 실적 현황 17 [표 10] 학자금대출 관련 연도별 예 결산 현황 18 [표 11] 최근 10년간 대학 등록금 항목별 추이(4년제 대학) 19 [표 12] 최근 10년간 대학 등록금 항목별 전년대비 인상률 추이(4년제 대학) 20 [표 13] 등록금심의위원회 개최 현황(2012년) 24 [표 14] 사립대학 적립금 예 결산 현황 25 [표 15] 4년제 사립대학 누적적립금 현황 26 [표 16] 4년제 사립대학 누적적립금 용도별 구성비 28 [표 17] 2011회계연도 사립대학 소재지별 법인전입금 비율 28 [표 18] 2011회계연도 소재지별 학교법인의 법정부담금 부담 현황 29 [표 19] 2011회계연도 사립대학 법인 법정부담금 미부담교 현황 30 [표 20] 수익용 기본재산 수익률 0%인 법인 현황 33 [표 21] 수익용 기본재산 수익액 학교회계 전출 현황 33 xxii 차 례
[표 22] 학교법인별 수익용 기본재산 수익액 학교회계 전출 현황 34 [표 23] 수익용 기본재산 수익액 미전출대학 34 [표 24] 장학금 체계 개편도 35 [표 25] 교육부의 장학금 예산 36 [표 26] 2012년도 국가장학금 집행 결과 36 [표 27] 2012년도 국가장학금 1인당 지원액 37 [표 28] 국가장학금 1유형 지급률 및 지급범위 39 [표 29] 소득분위 구분 기준값(2013년 1학기 기준) 42 [표 30] 기본재산액 공제방법 43 [표 31] 소득인정액 산정방식 44 [표 32] 국가장학금 1유형 유형별 탈락사유(2012) 45 [표 33] 재학생 학점 분포 46 [표 34] 소득분위별 학자금대출 현황(2012) 48 [표 35] 등록금 인하 및 장학금 확충 자체노력 통계자료 50 [표 36] 국가장학금 2유형 지급 실적 51 [표 37] 일반학자금 대출 관련 현황자료 52 [표 38] 일반학자금대출 금리 53 [표 39] 든든학자금 대출 예측 55 [표 40] 든든학자금 이자율 추이 55 [표 41] 일반학자금대출 이자지원 및 실부담 예시 57 [표 42] 해외 ICL 사례 57 [표 43] 한국장학재단의 학자금 이중지원방지의 범위 59 [표 44] 교육부 외 중앙부처 소관 장학금 사업 현황 60 [표 45] 교육부 외 중앙부처 소관 학자금대출사업 현황 61 [표 46] 고교졸업자 수 및 대학 입학정원 전망 64 차 례 xxiii
[표 47] 학력별 신규인력 수급차 전망 65 [표 48] 대졸자(대졸이상)의 경제활동상태 현황 66 [표 49] 취업년도별 신규 청년취업자의 첫 일자리 전공 불일치 여부 추이 67 [표 50] 대학구조개혁 지원사업 예 결산 현황 71 [표 51] 국립대학 통폐합 지원사업 성과 71 [표 52] 사립대학 경영컨설팅 지원사업 성과 72 [표 53] 구조개혁 대상 대학 현황 73 [표 54] 12년도 정부재정지원제한대학 재학생에게 지원된 국가장학금 1유형 규모 75 [표 55] 한국장학재단 설립 등에 관한 법률 일부개정법률안 신 구조문대비표(안) 78 [표 56] 고등교육법 일부개정법률안 신 구조문대비표(안) 79 [표 57] 국가장학금 1유형 저소득층 집중 지원시 예산소요 추계 81 [표 58] 고등교육법 또는 사립학교법 일부개정법률안 주요내용 제시 83 [표 59] 국민건강보험법 일부개정법률안 신 구조문대비표(안) 85 xxiv 차 례
그림 차례 [그림 1] 최근 5년간 중앙부처의 장학금 및 학자금대출 지원규모 2 [그림 2] 대학의 연간 학생 1인당 공교육비(2009) 7 [그림 3] 대학 공교육비 분담 현황(2009) 8 [그림 4] 한국과 미국 사립대의 재정수입구조 11 [그림 5] 한국장학재단의 채권발행 및 대출재원 공급 프로세스 16 [그림 6] 최근 10년간 대학 등록금 변화 추이(4년제 대학) 20 [그림 7] 2012년 4년제 사립대학 수익용 기본재산 확보율 32 [그림 8] 2012년도 사립대학 수익용 기본재산 수익률 32 [그림 9] 소득계층별 대학진학율 41 [그림 10] 국가장학금 소득분위 산정 흐름도 42 [그림 11] 소득분위에 따른 2011학년도 1학기 성적 평균 47 [그림 12] 국가장학금 2유형 구조 49 [그림 13] 고교졸업자 수 및 대학 입학정원 전망 64 [그림 14] 학력별 신규인력 수급차 전망 65 [그림 15] 청년층(25~29세) 실업률과 전체 실업률 비교 66 [그림 16] 대학졸업 후 첫 직장에서의 하향취업 비중 68 [그림 17] 대학 졸업년도별 하향취업 고착화 비중 69 [그림 18] 하향취업자의 비정규직 비중 비교 69 [그림 19] 대학구조개혁의 틀 73 차 례 xxv
I. 서 론 1. 평가의 배경 및 목적 지난 10년간 대학 등록금은 지속적으로 인상되었다. 2003년부터 2011년까지 4년제 국공립대의 경우 연평균 6.4%, 4년제 사립대의 경우 연평균 4.5%가 올라 등록금 금액이 약 1.5배 증가 하였다. 우리나라의 대학진학률은 OECD 국가 중 최고 수준 으로 2012년 기준 우리나라 고교졸업자의 71.3%가 대학에 진학하고 있다. 이에 따 라 대학 등록금의 직접 관련자가 많아 높은 대학등록금 문제가 사회문제화 되고 정 치이슈가 되었다. 등록금 인상 저지, 등록금 동결을 넘어서 반값등록금을 요구하고 있는 실정이다. 각 정당에서도 반값등록금 실현을 위한 공약들을 내놓았고, 실질적으로도 대학 등록금 지원을 위한 정책이 크게 확대되었다. 정부도 이러한 문제점을 인식하여 2010년 기존의 학자금 일반상환대출, 장학금제도 외에 취업후상환학자금 대출제도 인 든든학자금을 도입하고, 2012년에는 기존 장학금사업을 개편하여 국가장학금을 신설하고 재원을 크게 확대하였다. [표 1] 최근 5년간 중앙부처의 장학금 및 학자금대출 지원규모 (단위: 억원) 2009 2010 2011 2012 2013 장학금 4,760 5,127 6,412 20,036 30,986 학자금대출 36,060 38,445 37,729 33,255 미정 계 40,820 43,572 44,141 53,291 - 주: 1. 장학금 : 2009~2012년까지는 결산액 기준이며, 2013년의 경우 예산액임. 교육부(우수학생국가장학사업, 대학생근로장학금지원, 국가장학금지원), 국가보훈처(제대군인 생활안정, 교육지원, 보훈대상자 교육비 지원), 국방부(장학 및 취업활동지원, 간부확보장학사 업), 통일부(북한이탈주민 교육훈련 및 정착금 지급), 미래창조과학부(우수학생 국가장학금사 업) 합계임 2. 학자금대출 : 학자금 대출의 실제 지급규모임. 따라서 2013년 자료는 현재 산출 불가. 교육부(일반학자금대출, 든든학자금대출, 사학연금-국고대여학자금융자), 안전행정부(공무원 연금-대학생자녀학자금대여), 국방부(학자금대부), 고용노동부(능력개발융자지원, 산재근로자 복지), 농림축산식품부(농어업인복지증진), 국가보훈처(제대군인 대부지원) 합계임 자료: 각 부처 제출자료(2013.4)를 바탕으로 국회예산정책처 재구성 1. 평가의 배경 및 목적 1
대학 등록금 지원을 위한 장학금 및 학자금대출사업은 교육부 외에도 국방부, 통 일부, 안전행정부, 고용노동부, 농림축산식품부, 국가보훈처, 미래창조과학부 등에서도 시행 중이다. 정부의 대학 등록금 지원을 위한 장학금 및 학자금 대출 규모는 2009년 약 4조 800억원이었으나, 2012년 현재 약 5조 3,300억원으로 크게 증가하였다. [그림 1] 최근 5년간 중앙부처의 장학금 및 학자금대출 지원규모 주: 1. 장학금 : 2009~2012년까지는 결산액 기준이며, 2013년의 경우 예산액임. 교육부(우수학생국가장학사업, 대학생근로장학금지원, 국가장학금지원), 국가보훈처(제대군인 생활안정, 교육지원, 보훈대상자 교육비 지원), 국방부(장학 및 취업활동지원, 간부확보장학사 업), 통일부(북한이탈주민 교육훈련 및 정착금 지급), 미래창조과학부(우수학생 국가장학금사 업) 합계임. 2. 학자금대출 : 학자금 대출의 실제 지급규모임. 따라서 2013년 자료는 현재 산출 불가. 교육부(일반학자금대출, 든든학자금대출, 사학연금-국고대여학자금융자), 안전행정부(공무원 연금-대학생자녀학자금대여), 국방부(학자금대부), 고용노동부(능력개발융자지원, 산재근로자 복지), 농림축산식품부(농어업인복지증진), 국가보훈처(제대군인 대부지원) 합계임 자료: 각 부처 제출자료(2013.4)를 바탕으로 국회예산정책처 재구성 대학 등록금 관련 장학금 및 대출 규모는 계속 증가하고 있는데 특히 2012년 국가장학금 도입으로 지원 규모가 크게 늘어나고 있다. 그러나 높은 등록금으로 인 한 가계부담의 문제는 반드시 해결해야 할 문제이지만, 지금과 같은 무조건적인 장 학금 확대로 해결할 사항인지에 대한 점검이 필요하다. 첫째, 현재의 등록금 책정체제가 정당한지, 등록금에 상응하는 질 높은 교육서 비스가 제공되고 있는지를 우선 점검해야 한다. 교육서비스의 질이 높을 경우 높은 등록금은 정당화 될 수 있기 때문이다. 2 Ⅰ. 서 론
둘째, 장학금의 확대가 고등교육 기회의 형평성 개선에 기여할 수 있는지를 검 토해야 한다. 만약 장학금의 확대가 고등교육 기회 제공의 형평성을 개선하지 못한 다면 동 사업은 재검토가 필요하기 때문이다. 셋째, 장학금의 확대가 고등교육 인력의 과잉공급, 부실대학의 잔존 등 기존에 지적되던 고등교육 관련 문제점을 악화시키지는 않는지 점검이 필요하다. 특히, 대학 등록금 지원사업 중 예산 규모가 가장 큰 교육부의 국가장학금 사 업(2013년 기준 2조 7,750억원)의 경우 성적 및 소득분위 등 자격요건에 대한 적절 성 문제(1유형), 지속가능성 및 수혜자간 형평성 문제(2유형) 등 제도설계 자체에 대한 여러가지 문제점들이 지적되고 있다. 이에 본 보고서는 대학 등록금 지원사업 에 대한 평가를 실시하여 문제점을 파악하고 개선방안을 논의하고자 한다. 2. 평가 개요 본 보고서는 대학 등록금 지원 사업 중 예산규모가 가장 큰 교육부 소관 국가장학 금사업과 취업후상환학자금 대출인 든든학자금, 일반상환 학자금대출 사업을 주요 대상으로 하였다. 각 부문별 평가에서는 교육부 및 한국장학재단의 제출자료, 정부 위탁 연구용 역 결과, 관련 논문, 교육통계서비스, OCED의 Education at a Glance, 한국사학 진흥재단의 대학재정통계연보, 통계청의 경제활동인구조사 자료 등을 활용하였다. 본 보고서의 구성은 다음과 같다. Ⅱ장에서는 현행 대학등록금 수준, 대학 등 록금 지원사업의 현황을 살펴보고, Ⅲ장에서는 교육부의 주요 등록금 지원사업인 국가장학금 사업, 학자금 대출사업(일반학자금대출, 든든학자금)에 대한 평가를 수 행하였다. Ⅳ장에서는 현재 우리나라 고등교육의 현실을 반영하여 고등교육-노동시 장의 연계성, 대학 구조조정에 관한 문제를 살펴보았다. 마지막으로 Ⅴ장에서는 부 문별 평가 결과를 바탕으로 정책적 개선방안을 제시하였다. 2. 평가 개요 3
Ⅱ. 대학 등록금 지원사업 현황 1. 대학 등록금 현황 가. 등록금 수준 과다 고등교육법 제11조제1항에 따르면, 등록금 이란 수업료와 그 밖의 납부금을 말 한다. 일반적으로 등록금은 국공립대학의 경우 입학금, 수업료 및 기성회비, 사립대 학의 경우에는 입학금 및 수업료로 구분된다. 평균 연간 대학 등록금은 2012년 기준 국공립 4년제 411만원, 사립 4년제 738 만원, 국공립 전문대 266만원, 사립 전문대 596만원이다. [표 2] 평균 연간 대학 등록금(2012) 4년제 전문대 (단위: 만원) 국공립 411 266 사 립 738 596 자료: 교육부 제출자료(2013.1) [표 3]에서 보는 바와 같이, 2009년 기준 우리나라 대학의 등록금은 구매력평 가환율 기준(PPP: Purchasing Power Parity) 국공립이 5,193달러, 사립대가 9,366달 러이다. OECD 국가들과 비교하면, 국공립 및 사립대 모두 미국에 이어 두 번째로 높다. 1. 대학 등록금 현황 5
[표 3] 구매력 평가 환율 적용 대학 등록금 국제비교(2009) (단위: US달러-구매력평가환율 기준, %) 국공립 1인당 GDP 1인당 GDP 사립 등록금 1인당 GDP 등록금 대비 등록금 대비 등록금 (B) (C) (A) 비중(국공립) 비중(사립) 미국 6,312 14.0 22,852 50.7 45,087 한국 5,193 19.3 9,366 34.8 26,931 일본 4,602 14.3 7,247 22.6 32,119 호주 4,222 10.6 9,112 22.8 39,904 뉴질랜드 3,031 10.3 4,177 14.2 29,386 이탈리아 1,289 4.0 4,741 14.7 32,250 포르투갈 1,259 5.0 5,094 20.4 24,938 스페인 1,052 3.3 m - 32,150 스위스 889 1.9 7,342 15.8 46,343 노르웨이 등록금 없음 - 5,503 10.1 54,713 멕시코 등록금 없음 - 5,218 36.4 14,343 주: m은 해당 자료 미제출. 자료: 1. 등록금 금액은 교육부 제출자료(2013.1) - 2012 OECD 교육지표 재정리 2. 1인당 GDP는 2009년 기준. OECD홈페이지 http://www.oecd-ilibrary.org/economics/oecd-factbook_18147364 등록금이 교육 서비스 수준에 비추어 타당한 수준인지를 살펴보기 위해 대학 교육 1인당 교육비를 살펴 본 결과는 [그림 2]와 같다. 미국의 경우에는 대학 등록 금 수준이 OECD 국가 중 가장 높지만 1인당 교육비도 2만 9,201달러(구매력평가 환율 기준)로 가장 높다. 반면 우리나라의 경우에는 대학 등록금 수준은 OECD 국 가 중 두 번째로 높지만 1인당 교육비는 9,513달러로 OECD 평균인 1만 3,728달러 의 69.3%수준이다. 학생 1인당 교육비는 학생이 체감하는 대학교육의 질적 수준을 나타내는 대표적인 과정지표 1) 라는 점을 고려하면, 우리나라의 대학 등록금 수준은 대학교육의 질적 수준에 비추어 높은 편이라고 할 수 있다. 1) 남수경, 등록금 적정선 문제: 교육의 질과 국제수준에 관련하여, 대학교육 통권 171호(2010년 5/6월), 47쪽 6 Ⅱ. 대학 등록금 지원사업 현황
[그림 2] 대학의 연간 학생 1인당 공교육비(2009) (단위: US달러-구매력평가환율 기준) 자료 : OECD Education at a Glance 2012 를 바탕으로 예산정책처 재구성 대학교육에 대한 비용 분담주체는 국가, 사회, 대학, 개인 등이다. 2) 우리나라의 경우에는 OECD 국가에 비하여 가계부담이 매우 큰 편이다. 정부 대 민간재원 비 중이 OECD 평균은 70.0% 대 30.0%이나 우리나라의 경우에는 26.1% 대 73.9%이 다. 특히 가계지출 부담이 49.2%에 달해 민간재원 중에서도 가계지출 부담이 OECD국가 중 칠레에 이어 두 번째로 높다. 2) 구)교육과학기술부, 대학 등록금의 합리적 책정을 위한 실행방안 연구, 2010 1. 대학 등록금 현황 7
[그림 3] 대학 공교육비 분담 현황(2009) 주: 가계지출 및 기타 민간기관의 지출 이 구분 불가능한 경우에는 민간재원 으로만 표시 자료: OECD Education at a Glance 2012 를 바탕으로 예산정책처 재구성 대학 등록금으로 인한 가계부담 수준을 파악하기 위하여 대학 등록금 수준을 1인당 GDP와 비교한 결과는 [표 3]과 같다. 국공립대학의 경우 1인당 등록금은 GDP의 19.3%로 위의 OECD 11개국 중 가장 비중이 크다. 사립대학의 경우 1인 당 등록금은 GDP의 34.8%로 50.7%인 미국, 36.4%인 멕시코에 비해서는 작지만 다른 국가에 비해서는 높은 수준이다. [표 4]에서 보는 바와 같이 대학 등록금문제가 사회 이슈화가 되기 이전에는 물가상승률을 훨씬 상회하는 수준(2006년의 경우 국공립 대학 등록금 인상률이 물 가인상률의 5배)으로 등록금이 인상되었다. 2009년 이후에는 인상률이 물가상승률 보다 작은 폭으로 줄어들고 있다. 등록금을 가계소득에서 차지하는 비중으로 비교 하여 보면, 국공립 대학의 경우 등록금은 가계소득 대비 9~10% 수준, 사립대학은 17~18% 수준이다. 8 Ⅱ. 대학 등록금 지원사업 현황
국공립대학 등록금 전년대비 인상률 사립대학 등록금 전년대비 인상률 소비자물가 상승률 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 265 290 311 343 384 417 419 431 435 411 9.4 7.3 10.0 12.0 8.7 0.5 2.9 0.9-5.5 545 578 607 647 692 738 741 752 769 739 5.9 5.1 6.7 6.8 6.7 0.4 1.5 2.2-3.9 3.6 2.8 2.2 2.5 4.7 2.8 3.0 4.0 2.2 가구당 소득 3,157 3,346 3,478 3,646 3,840 4,069 4,118 4,358 4,610 4,892 전년대비 상승률 가계소득 대비 등록금 비중 (국공립) 가계소득 대비 등록금 비중 (사립대학) [표 4] 4년제 대학 등록금 현황 및 가계소득과의 비교 (단위: 만원, 연간, %) 6.0 3.9 4.8 5.3 6.0 1.2 5.8 5.8 6.1 8.4 8.7 9.0 9.4 10.0 10.2 10.2 9.9 9.4 8.4 17.3 17.3 17.4 17.8 18.0 18.1 18.0 17.3 16.7 15.1 자료: 1. 등록금 금액은 교육부 제출자료(2013.1) 2. 소비자물가 상승률은 e-나라지표. 3. 가구당 소득은 통계청. 가계동향조사-가구당 월평균 가계수지(전국, 2인이상) 활용. 연 간으로 환산 4. 등록금 전년대비 인상률, 가구당소득 전년대비 상승률, 가계소득 대비 등록금 비중은 국회 예산정책처 정리. 위에서 살펴 본 자료들을 종합하여 보면, 우리나라의 대학 교육비는 민간재원 의존도가 높으며 특히 가계 의존도가 높다. 이에 따라 등록금의 절대 금액이 세계 적으로도 높은 수준으로 책정되고 있고, 가계소득 중에서도 큰 비중을 차지하여 대 학 등록금으로 인한 가계 부담이 크며, 대학에서 제공되는 교육서비스 수준에 비해 서도 등록금 수준이 과다한 상황이라고 평가할 수 있다. 1. 대학 등록금 현황 9
나. 대학재정의 높은 등록금 의존율 대학재정의 수입원은 등록금, 전입금, 기부금, 국고보조금, 적립금, 차입금 등이다. 사립대학(195개 대학)의 평균 등록금 의존율 3) 은 2011년 기준으로 60.3%이다. 국공 립대는 40.0%이다. 4) [표 5] 사립대학 등록금 의존율 (단위: 억원, %) 구분 등록금수입 자금수입총계 의존율 2009 98,645 156,417 63.1% 2010 103,020 164,851 62.5% 2011 106,445 176,609 60.3% 자료: 한국사학진흥재단, 2012 대학재정통계연보 우리나라와 미국 사립대의 재정수입구조를 살펴보면, [그림 4]에서 보는 바와 같이 우리나라의 경우(2011년도 기준)에는 등록금수입이 60.3%로 가장 높고, 그 다 음으로는 자산 및 부채 수입이 8.9%, 전입금 수입이 8.3%, 그 외에 기부금, 국고보 조금 등은 2~3% 내외이다. 반면, 미국의 경우(2006-2007년도 기준)에는 투자수익이 30.7%, 등록금 수입이 24.0%, 정부지원금이 12.3%, 기부금 수입이 11.1%이다. 우리 나라의 경우 미국에 비해서 등록금 비중이 크며, 기부금 수입 및 국고보조금 비중 은 작은 편이다. 등록금 수강료수입제외 3) 등록금 의존율 = 자금수입총액 출처: 한국사학진흥재단, 대학재정통계연보, 2012, 164쪽 4) 한국교육개발원, 2012 통계로 본 한국과 세계교육 시리즈 10: 대학등록금과 대학재정 10 Ⅱ. 대학 등록금 지원사업 현황
[그림 4] 한국과 미국 사립대의 재정수입구조 (단위: %). 주: 한국의 수강료 항목은 특별강좌, 단기강좌, 계절학기, 평생교육 강좌 등의 수입이며, 기타 항 목은 자산 및 부채수입(8.9%), 전기이월자금(6.5%)임. 자료: 1. 한국의 경우 2011년도 기준, 한국사학진흥재단, 대학재정통계연보, 2012, 57쪽 2. 미국의 경우 2006-2007년도 기준, 구)교육과학기술부, 고등교육 재정투자 10개년 기본계획, 2010.11, 4쪽 미국과 더불어 OECD 국가들 중 상대적으로 등록금이 높은 국가인 일본의 경우 등록금 의존률이 국공립대학은 13.5 ~ 27.2%(2008), 사립대학은 56.6%(2007), 영국의 경 우에도 26.7% (2007-2008) 수준이므로 5) 우리나라 대학재정의 등록금 의존율은 과다한 편이다. 지금과 같이 등록금 의존율이 높은 상황에서 대학 등록금의 동결 내지 인하를 직간접적으로 규제할 때 등록금의 동결 내지 인하가 대학교육의 질 저하로 이어질 수 있기 때문에 6) 문제가 된다. 5) 이수연, 박영선 의원 주최 토론회- 미친 등록금의 나라, 맞습니까? 발제문, 2011, 11쪽 6) 송기창, 정부의 대학등록금 부담 완화 방안 의 쟁점과 과제, 한국대학교육협의회 제35회 대학 교육 정책포럼: 고등교육의 현안과 쟁점, 2011.10 1. 대학 등록금 현황 11
2. 교육부의 장학금사업 현황 가. 개요 대학 장학금사업은 교육기본법 제28조제1항, 7) 고등교육법 제8조 8) 에 근거하여 실시 중이다. 교육부는 2013년 현재 3개의 단위사업(세부사업 동일), 내역사업으로 는 드림장학금 사업, 국가장학생 사업(인문사회계), 국가근로장학금 사업, 국가장학 금 사업 등 4개의 장학금사업을 운영 중이다. 장학금은 크게 우수학생을 대상으로 하는 성적장학금(merit-based scholarship) 과 가계소득을 기준으로 하는 필요장학금(need-based grant)으로 나눌 수 있다. 드 림장학금과 국가장학생 장학금은 성적장학금에 해당하고, 국가근로장학금과 국가장 학금은 필요장학금에 속한다. 나. 예 결산 현황 교육부 소관 장학금 사업의 예 결산 규모를 살펴보면, 2009년 3,792억원, 2010년 4,112억원, 2011년 5,457억원 수준이었다가 국가장학금이 도입되면서 2012년 1조 9,071억원, 2013년 3조 74억원(이 중 대통령과학장학생 사업 62억원, 이공계 국가장 학생 사업 665억원은 2013년 3월 미래창조과학부 소관으로 이관됨)으로 대폭 증가 하였다. 7) 교육기본법 제28조(장학제도 등) 1 국가와 지방자치단체는 경제적 이유로 교육받기 곤란한 자를 위한 장학 제도( 奬 學 制 度 )와 학비보조제도 등을 수립 실시하여야 한다. 8) 고등교육법 제8조(실험실습비 등의 지급) 국가는 학술 또는 학문 연구와 교육 연구를 진흥시키기 위하여 실 험실습비 연구조성비 장학금 지급 등 필요한 조치를 마련하여야 한다. 12 Ⅱ. 대학 등록금 지원사업 현황
[표 6] 교육부의 2009년~2013년 장학금 사업 예 결산 현황 (단위: 억원) 단위사업 세부사업 내역사업 2009 2010 2011 2012 2013 대통령 과학장학생 67 57 49 65 62 드림장학금 - - - 4 7 우수학생 국가장학 사업 국가연구 장학생(이공계) 60 8 1 - - 국가 장학생 이공계 696 772 765 666 665 인문사회계 - 150 162 130 130 전문대 우수장학생 - - 95 66 15 이공계 국가장학 사업 지방대학생 장학금 지원 대학생 근로장학금 지원 지역대학 우수학생 59 - - - - 지방대 인문계열 장학금 132 - - - - 국가근로장학금 809 723 788 810 1,445 기초생활수급자장학금 1,659 1,544 1,963 - - 저소득층 장학금 지원 차상위계층장학금 310 858 648 - - 저소득성적우수장학금 - - 986 - - 국가장학금 지원 국가장학금 - - - 17,330 27,750 계 3,792 4,112 5,457 19,071 30,074 주: 1. 2009년~2012년은 결산 기준, 2013년은 예산 기준임. 2. 대통령과학장학생 사업, 우수국가장학생 사업(이공계)은 2013년 3월 미래창조과학부로 이관. 3. 전문대 우수장학생사업의 경우에는 11년도에 폐지되어 해당 연도에 선발된 장학생에 대한 계속 지원만 추진 중임. 4. 음영 처리한 사업은 교육부 소관으로 2013년 현재 시행 중인 사업임. 자료: 한국장학재단 제출자료(2013.3)를 바탕으로 국회예산정책처 재구성 2. 교육부의 장학금사업 현황 13
3. 교육부의 학자금 대출사업 현황 가. 개요 교육부의 학자금 대출사업은 일반상환학자금대출과 든든학자금 두 가지이다. 학자 금 대출사업의 법적근거는 한국장학재단 설립 등에 관한 법률, 9) 취업후 학자금 상환 특별법 이다. 일반상환학자금대출은 2005년 2학기 이전에는 이차보전방식으로, 2005년 2학 기부터 정부보증부 대출방식으로, 2009년 2학기부터는 한국장학재단 직접 대출방식 으로 시행되고 있다. 일반 학자금 대출은 재학 중 등록금 소요액에 해당되는 금액 을 대출받고 약정한 거치기간이 지나면 대출자의 경제적 형편과 상관없이 상환이 개시된다. 반면, 든든학자금은 2010년부터 도입된 대출제도로 재학 중 등록금 소요 액에 해당되는 금액을 대출받고, 대출자가 소득이 발생하는 시점부터 상환이 개시 되는 대출제도이다. 상환기준소득금액은 4인 가족 최저생계비 수준(2013년도 1학기 기준 연소득 1,795만원)이며, 소득금액에서 기준소득금액을 공제한 금액의 20%를 상환하도록 되어 있다. 일반상환학자금 대출과 든든학자금 대출의 주요 차이점은 소득이 발생할 때까 지 상환이 유예되는지 여부이다. 그 외에 일반학자금 대출은 대학원생도 가능하나 든든학자금 대출은 대학생만 가능하고, 일반학자금 대출은 고정금리를 적용하나 든 든학자금 대출은 변동금리를 적용한다는 점도 차이점이다. 든든학자금이 도입된 2010년부터는 든든학자금의 기준 충족자(현재는 C학점 이상, 소득7분위 이하, 대학생)는 든든학자금 대출을 우선 적용하도록 하여 일반상 환학자금대출은 든든학자금 자격조건 미충족자, C학점 미만자, 소득8분위 이상, 대 학원생 등이 주된 대상이 되었다. 9) 동법 제정 이전에는 학술진흥 및 학자금대출 신용보증 등에 관한 법률 이 근거법이었음. 14 Ⅱ. 대학 등록금 지원사업 현황
[표 7] 학자금대출제도 개요 대상 기준 한도 상환 이자율 일반학자금 - 만 55세 이하 국민 - 국내 고등교육기관(대학원 가능, 학점 은행제 교육기관 및 외국대학 제외) - 평점 70/100이상, 12학점이상 이수 - 소득분위 8분위 이상 - 신용관리정보 규제중인 경우 대출제한 - 재학 중 총한도 대학(전문대학 포함) : 4천만원 5, 6년제 대학(원) 및 일반 특수 대 학원 : 6천만원 의 치의 한의계열 대학(원) 및 전 문대학원 : 9천만원 - 약정 시 거치 및 상환기간 설정(개인 별 상이, 최대 거치 10년, 상환 10년 가능) - 매월 원리금균등분할상환, 원금균등 분할상환 중 선택 - 고정금리 2013년도 1학기 : 2.9% 든든학자금 - 35세 이하 국민 - 교육부와 협약을 체결한 국내 고등교 육기관(대학원, 학점은행제 교육기관 및 외국대학 제외) - 평점 70/100이상, 12학점이상 이수 - 소득 7분위 이하(단, 다자녀가정의 학 생은 소득분위 관계없이 대출가능) - 신용요건 제한 없음 - 등록금 소요액 전액(한도 없음) - 소득금액이 상환기준소득금액*을 초 과할 때까지 원리금 상환유예, 소득이 발생하여 상환이 개시된 후 대출원리 금 전액상환 완료시 까지(유예기간+ 상환기간) - 65세 상환의무 조건부면제** - 변동금리(매학기 변동) 2013년도 1학기 : 2.9% 주: 1. 2013년도 1학기 기준 연소득 1,795만원 2. 국민연금 이외의 다른 소득이 없고 대통령령이 정하는 소득인정액 이하인 경우 자료: 교육부 제출자료(2013.1)를 바탕으로 예산정책처가 재구성 두 학자금대출은 모두 현재는 한국장학재단에서 재단채를 발행하여 재원을 마 련하고 있다. 한국장학재단의 대출재원마련 과정은 다음과 같다. 매년 한국장학재단 발행채권에 대한 국가보증에 관하여 국회 동의를 얻은 후, 그 범위 안에서 연간 조 달계획을 세워 이사회 및 교육부로부터 승인을 받는다. 그 후 대출공급, 상환, 채권 상환 등 자금수지 계획을 파악하여 채권발행 규모, 시기 등을 포함한 채권발행계획 을 세워 채권을 발행한다. 채권발행대금을 재원으로 하여 학생들에게 대출을 실행 한다. 3. 교육부의 학자금 대출사업 현황 15
[그림 5] 한국장학재단의 채권발행 및 대출재원 공급 프로세스 채권발행 계획수립 채권발행 대출재원공급 발행채권에 대한 국가보증 국회 동의 자금수지 파악 (대출공급 및 상환, 채권상환) 학생/대학 등록금 계좌 조달계획 수립 채권발행 계획 이사회 및 교육부 승인 채권발행 (발행대금입금) 대출모계좌 분배 자료: 한국장학재단 제출자료(2013.5)를 바탕으로 예산정책처 재구성 2013년 5월 현재까지 총 9조 9,500억원 규모의 채권발행이 있었다. [표 8] 한국장학재단 연도별 보증한도액, 채권발행액 및 채권잔액 (단위: 억원) 구분 보증한도액 채권발행액 채권잔액 2009-12,500 12,500 2010 90,000 25,100 37,600 2011 39,000 23,400 58,900 2012 34,000 25,900 74,500 2013 31,000 10,500 77,000 합 계 - 99,500 주: 2013년 5월말 기준 자료: 한국장학재단 제출자료(2013.5). 나. 예 결산 현황 2012년 기준 교육부 소관 학자금대출 규모는 2조 3,265억원(72만 7,667명)이다. 든 든학자금이 최초 도입된 2010년에는 전체 대출액 중 든든학자금의 비중이 30.5%에 불과하였으나, 2011년에는 40.5%, 2012년에는 65%, 2013년 1학기에는 68.8%로 꾸 준히 증가하고 있다. 16 Ⅱ. 대학 등록금 지원사업 현황
[표 9] 학자금대출 연도별 계획, 실적 현황 구분 금액(억원) 인원(명) 계획 실적 계획 실적 2009 일반학자금 24,832 25,219 640,000 675,900 2010 2011 2012 2013 든든학자금 (2010~) 8,295 8,456 210,000 232,448 일반학자금 20,351 19,205 550,000 528,943 소 계 28,646 27,661 760,000 761,391 든든학자금 11,135 10,873 305,000 303,792 일반학자금 18,065 15,980 495,000 429,742 소 계 29,200 26,853 800,000 733,534 든든학자금 15,191 15,150 475,000 510,052 일반학자금 8,510 8,115 225,000 217,615 소 계 23,701 23,265 700,000 727,667 든든학자금 19,040 7,502 595,000 230,039 일반학자금 3,990 3,404 105,000 79,957 소 계 23,030 10,906 700,000 309,996 주: 2013. 2. 28 기준 자료: 교육부 제출자료(2013.4)를 바탕으로 예산정책처 재구성 정부에서는 든든학자금 ICL 10) 채권 대납이자, 든든학자금 군이자지원, 일반대출 손실보전, 일반대출 이차보전에 해당하는 예산 등을 한국장학재단에 출연하고 있다. 따라서, 정부의 예산 현황과 실제 대출 금액은 차이가 있다. 한국장학재단 출연금 중 든든학자금 관련 예산은 ICL채권 대납이자 지원, ICL 군이자면제 항목이며, 학자금 일반상환대출 관련 예산은 일반상환대출손실보전금, 일반상환대출 이차보전, 특별상환유예제도 항목이다. 10) ICL : Income Contingency loan 3. 교육부의 학자금 대출사업 현황 17
[표 10] 학자금대출 관련 연도별 예 결산 현황 (단위: 억원) '10년 '11년 '12년 '13년 예산 결산 예산 결산 예산 결산 예산 한국장학재단 출연 3,643 145 1,918 1,918 1,593 79 2,215 일반 상환 대출 관련 든든 학자금 관련 일반상환대출 손실보전금 145 9 261 261 499 0 580 일반상환대출 이차보전 - - 1,848 844 1,719 0 1,261 특별상환유예제도 - - - - 76 1 85 ICL채권 대납이자 지원 2,332 4 859 609 1,903 0 2,237 ICL군이자면제 - - - - 142 78 217 기타 1,166 132 1,051 205 2,745 0 2,166 주: 학자금대출과 직접 관련이 없는 항목은 기타 항목으로 처리. 기타 항목의 상세내역은 기초생보 자 생활비지원(2010년에만 한함), 고유사업비, 재단운영비, 자체수입 등임. 기타 항목 중 (-)표시 는 한국장학재단의 자체수입 때문임. 한국장학재단 출연금 예산 책정시 자체수입을 예상하여 필요예산에서 공제하여 출연금을 계상함. 자료: 교육부 제출자료(2013.4)를 바탕으로 예산정책처 재구성 18 Ⅱ. 대학 등록금 지원사업 현황
Ⅲ. 대학 등록금 지원사업 평가 1. 현행 등록금 결정체계의 문제점 대학 등록금은 교비회계 세입부족액(세출예산 등록금 외 수입)을 근거로 등록금 인 상안이 마련되고 등록금심의위원회 등 내부조정을 거쳐 책정되고 있다. 11) 등록금 수입이 계상된 세입세출예산안은 학교법인 이사회의 심의 의결을 거쳐 확정된다. 그 런데 국공립대학의 경우에는 법적근거 없는 기성회비의 징수 및 인상률의 과다, 사 립대의 경우에는 수입의 과소계상 및 지출 과다계상에 따른 등록금 인상 등의 문제 가 지적되고 있다. 가. 국공립대 기성회비 징수 법적근거 미비 최근 10년간의 등록금 인상률(4년제 대학 기준)을 살펴보면, 사립대의 등록금 인상 율 보다는 국공립대 등록금 인상률이 높았으며, 국공립대 등록금 인상은 주로 기성 회비의 인상에 기인함을 알 수 있다. 국 공 립 사 립 [표 11] 최근 10년간 대학 등록금 항목별 추이(4년제 대학) 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 입학금(a) 12.4 12.9 13.5 14.6 15.3 16.7 15.5 17.1 16.6 15.8 수업료(b) 58.5 61.3 63.9 68.3 71.8 78.8 73.6 81.6 82.9 104.7 기성회비(c) 206.9 229.0 247.6 274.2 305.7 338.1 345.5 349.6 352.3 306.5 등록금 (d=b+c) 265.4 290.3 311.5 342.6 377.5 416.9 419.1 431.2 435.2 411.2 입학금(a) 57.2 60.6 63.7 68.0 71.8 75.6 74.3 76.4 79.3 77.5 수업료(b) 545.2 577.6 606.8 647.2 689.3 738.0 741.0 750.7 767.5 737.2 기성회비(c) 1.4 1.4 1.3 등록금 (d=b+c) 545.2 577.6 606.8 647.3 689.3 738.0 741.0 752.0 768.8 738.5 자료: 교육부 제출자료(2013.3)를 바탕으로 국회예산정책처가 재구성 (단위: 만원) 11) 2013년 1월 사립학교법 을 개정하여 사립대학 예산편성 및 결산에 대하여 등록금심의회의 심사 의 결을 거친 후 이사회의 심사 의결로 확정하도록 함 1. 현행 등록금 결정체계의 문제점 19
[그림 6] 최근 10년간 대학 등록금 변화 추이(4년제 대학) (단위: 만원) [표 12] 최근 10년간 대학 등록금 항목별 전년대비 인상률 추이(4년제 대학) (단위: %) 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 입학금 4.5 4.1 8.2 4.9 8.9-7.1 10.8-2.8-5.3 국공립 수업료 4.7 4.2 7.0 5.0 9.8-6.6 10.9 1.7 26.3 기성회비 10.7 8.1 10.7 11.5 10.6 2.2 1.2 0.8-13.0 등록금 9.4 7.3 10.0 10.2 10.4 0.5 2.9 0.9-5.5 입학금 5.9 5.0 6.9 5.6 5.3-1.7 2.8 3.8-2.2 사립 수업료 5.9 5.1 6.6 6.5 7.1 0.4 1.3 2.2-3.9 기성회비 등록금 5.9 5.1 6.7 6.5 7.1 0.4 1.5 2.2-3.9 자료: 교육부 제출자료(2013.3) 국회예산정책처가 재정리 국공립대 등록금 중 기성회비의 비중이 80%에 달하고 있다. 그런데 기성회비 의 경우 법적근거 없이 사실상 강제적으로 징수되고 있다. 20 Ⅲ. 대학 등록금 지원사업 평가
기성회비는 부족한 정부예산과 대학 운영경비를 충당하기 위해 1963년부터 후 원회 성격의 기성회제도와 함께 도입되었다. 기성회비는 명확한 법적근거를 갖고 있지 않다. 교육부 훈령인 국립대학 비국고회계 관리규정 에 따르면 국립대학에 비국고회계로 기성회회계를 둔다 (제2조), 기성회회계는 당해 학교의 기성회장이 주관한다 (제3조)라고 되어 있다. 그간 기성회비는 각 대학의 기성회 규약 에 근거하여 운용되어 왔다. 기성회 규약에 의하면, 12) 기성회비는 국가의 재정이 미치지 못하는 긴급한 교육시설과 학 교운영 등을 지원하는 국고회계의 보조적 역할을 해 온 것이다. 그러나 실질적으로 는 기성회의 가입 여부에 대한 동의과정이 없으며, 수업료와 함께 고지되는 기성회 비를 납부하지 않을 경우 등록이 되지 않도록 운영되고 있다. 사립대학들은 1999년부터 기성회비를 폐지하고 이를 수업료에 통합하여 등록 금을 책정하고 있다. 또한, 최근(2012년 1월) 법률상 원인 없이 징수한 국립대학교 기성회비를 반환하라는 내용의 1심법원 판결 13) 이 내려지기도 하였다. 그러나 국공립대학들은 아직도 기성회비를 징수하고 있다. 지난 3월 15일 교육 부는 국립대학교 기성회계 집행실태 점검 결과를 발표하였는데 임의수당 지급, 업 무활동비 부정 지출, 과도한 복지비 등 기성회회계 부적정 집행사례가 다수 적발되 었다. 등록금 중 기성회비의 비중이 여전히 크며 기성회비의 방만한 사용이 지속되 고 있는 것으로 나타난바 이에 대한 제도개선이 시급하다. 12) 서울대학교 기성회 규약 제 1 조 (목적) 이 규약은 설립자의 부담으로 미치지 못하는 긴급한 교육시설, 학교운영 등을 지원함으로써 면학분위기 조성과 교육여건개선에 기여하게 하기 위하여 기성회(이하 회 라 한 다)의 설치운영에 관하여 필요한 사항을 규정함을 목적으로 한다. 제 4 조 (사업) 이 회는 제1조의 목적을 달성하기 위하여 다음 사업을 한다. 1. 대학시설기준에 미달되는 부족시설의 보충과 확충의 지원 2. 학교운영이나 교육활동에 필요불가결한 지원 제 5 조 (총장의 동의) 이 회의 사업계획은 총장의 동의를 받아야 한다. 제 6 조 (회원) 이 회의 회원은 보통회원과 특별회원으로 한다. 1. 보통회원은 학교에 재적하는 학생의 보호자로 한다. 2. 특별회원은 이 회의 취지와 사업을 찬동하고 자진하여 본회에 상당한 금품을 희사한 자로한다. 출처 : http://rule.snu.ac.kr/rule?top_reg_id=24&mid_reg_id=163 13) 서울중앙지방법원 2010가합117721 1. 현행 등록금 결정체계의 문제점 21
나. 입학금 관리규정 미비 대학 등록금의 일부를 차지하는 입학금의 사용용도에 대한 명확한 규정 및 관리방 안을 마련할 필요가 있다. OECD회원국 중 대학 등록금의 일부로 입학금을 받는 나라는 우리나라와 일본뿐이다. 14) 2012년 기준, 15) 입학금은 평균 59만원으로 사립대의 경우 최고 104만원, 국립 대의 경우 최고 40만원의 입학금을 징수하였고, 일부 대학에서는 입학금을 징수하 지 않고 있었다. 16) 교육부령 대학 등록금에 관한 규칙 제4조제4항 17) 은 입학금의 전액 징수에 대해서만 규정하고 있고, 입학금의 사용용도에 대해서는 규정하지 않고 있다. 통상 입학금은 신입생에 관련된 행정비용 등에 사용되리라 추측되고 있지만 입학금 수준 이 학교별로 편차가 매우 심하며, 사립대의 경우 전체 등록금과 유사한 인상 패턴 을 가져 대학생들의 등록금 부담을 가중시키고 있다. 따라서 입학금 징수를 폐지하 거나 제도적으로 입학금이 합리적으로 책정될 수 있도록 하는 관리방안에 대한 검 토가 필요하다. 다. 등록금심의위원회 및 등록금 인상률 상한제의 실효성 미흡 국회는 2011년 9월 고등교육법 을 개정하여 등록금 책정에 있어 교직원, 학생, 관 련 전문가 등으로 구성되는 등록금심의위원회 18) 를 설치 운영하고, 그 결과를 최대 한 존중하도록 하였다. 또한 등록금 인상률이 직전 3개 연도 평균 소비자 물가상승 률의 1.5배를 초과하지 못하도록 하였다. 19) 14) 국회입법조사처, 이슈와 논점-국 공립대 기성회비 징수의 쟁점과 전망, 2012. 2. 22. 15) 출처: 대학알리미 사이트. 16) 4년제 대학 288개(캠퍼스의 경우 별도로 집계) 중 5개 대학(경인교대 제2캠퍼스, 광주가톨릭대, 광주과학기술원, 인천가톨릭대, 한국교원대)의 경우 입학금이 없었음. 17) 대학 등록금에 관한 규칙 제4조 4입학금은 학생의 입학시에 전액을 징수한다. 18) 대학 등록금에 관한 규칙 제2조에 따르면, 위원회는 7인 이상으로 구성. 교직원, 학생, 관련 전문가 대표자로 구성하되 학부모 또는 동문을 포함할 수 있음. 각 구성단위에 속하는 위원 수 가 전체 정수의 1/2을 초과해서는 안 되고, 학부모 및 동문 위원 총수는 전체 정수의 1/7을 초 과하여서는 안 되며, 학생위원의 수는 전체 정수의 3/10이상 되도록 함 19) 고등교육법 제11조(등록금 및 등록금심의위원회) 2 각 학교는 등록금을 책정하기 위하여 교직원(사립대학 22 Ⅲ. 대학 등록금 지원사업 평가
최근(2013년 1월)에는 사립학교법 을 개정하여 사립대학 예산편성 및 결산에 대하여 등록금심의원회의 심사 의결을 거치도록 하였다. 20) 그러나 등록금심의위원회의 구성 및 운영이 형식적이며 등록금 인상률 상한 역시 소비자 물가상승률을 상회하여 책정할 수 있도록 하고 있어 등록금 인상 억제 의 실효성이 미흡한 것으로 보인다. 2011년 12월 감사원의 감사결과에 따르면, 감사대상 표본인 35개 대학 중 등 록금심의위원회를 구성하지 않은 학교가 2개교, 위원 정수를 충족하지 못한 곳이 4 개교, 교직원 위원 수가 법정기준 초과인 학교가 4개교 등 총 10개 대학에서 등록 금심의위원회를 구성하지 않거나 위법하게 구성하고 있는 것으로 나타났다. 21) 또한 4개의 대학에서는 등록금심의위원회의 심의를 거치지 않은 채 학교 장의 결정으로 등록금을 책정하고 있었지만 교육과학기술부에서 아무런 조치를 취하지 않은 것으 로 나타났다. 22) 등록금 책정은 여러 집단의 이해관계가 첨예한 안건이다. 그러나 2012년 등록 금 책정을 위한 등록금심의위원회 회의 개최 횟수를 살펴보면 3회 미만이 87.4%(383개 대학 중 335개), 특히 단 1회만 개최한 경우가 57%에 달한 것으로 조 사되었다. 의 경우에는 학교법인이 추천하는 재단인사를 포함한다), 학생, 관련 전문가 등으로 구성되는 등록금심의위원회를 설치 운영하여야 한다. 이 경우 학생 위원은 전체 위원 정수( 定 數 )의 10분 의 3 이상이 되도록 한다. 3 학교의 설립자 경영자는 등록금심의위원회의 심의결과를 최대한 존중하여야 한다. 7 각 학교는 등록금의 인상률이 직전 3개 연도 평균 소비자 물가상승률의 1.5배를 초과하게 하여서는 아니 된다. 20) 사립학교법 제29조(회계의 구분) 1 ~ 3 (생 략) 4 제2항의 규정에 의한 학교에 속하는 회계의 예산은 당해 학교의 장이 편성하고 다음 각 호의 절차에 따라 확정 집행한다. 1. 대학교육기관: 대학평의원회의 자문 및 고등교육법 제11조제2항에 따른 등록금심의위원 회(이하 등록금심의위원회 라 한다)의 심사 의결을 거친 후 이사회의 심사 의결로 확정 하고 학교의 장이 집행한다. 제31조(예산 및 결산의 제출) 1 2 (생 략) 3 학교에 속하는 회계의 결산은 매 회계연도 종료후 다음 각 호의 절차를 거쳐야 한다. 다 만, 유치원의 경우에는 그러하지 아니하다. 1. 대학교육기관: 대학평의원회의 자문 및 등록금심의위원회의 심사 의결을 거쳐야 한다. 21) 감사원, 감사결과보고서-대학 등록금 책정 및 재정운용 실태, 2011.12 22) 교육부는 2011.7.18. 감사원으로부터 등록금 인상률 상한제 위반 대학에 대하여 아무런 조치를 하지 않은 것을 지적받자, 과다 인상한 입학금과 수업료를 환불하도록 유선 통보함. 1. 현행 등록금 결정체계의 문제점 23
[표 13] 등록금심의위원회 개최 현황(2012년) (단위: 대학수, %) 구분 10회 이상 5회이상 10회미만 4회 3회 2회 1회 합계 국공립 0 1 3 9 16 21 50 사 립 3 24 17 29 63 197 333 총 계 3 25 20 38 79 218 383 비 율 0.8 6.5 5.2 9.9 20.6 56.9 100 자료: 교육부 제출자료(2013.4) 따라서, 등록금심의위원회 심의와 관련하여 의사정족수, 의결정족수 등에 대한 명확한 기준을 규정하고, 등록금심의위원회가 공정하게 구성 운영될 수 있도록 관 리감독을 강화할 필요가 있다. 등록금 인상률 상한제의 경우에도 직전 3개 연도 평균 소비자 물가상승률의 1.5배까지 인상을 허용하고 있어 이미 올라갈 만큼 올라있는 등록금 인하를 위한 실효성 있는 장치가 되기는 어렵다. 또한 제도적으로는 등록금 인상률 상한제 위반 에 대하여 교육부장관이 행 재정적 제재를 가할 수 있도록 되어 있다. 그러나 감 사원 감사결과 23) 에 따르면, 교육부는 등록금 인상률 상한제 위반 대학에 대해서 제 재조치를 취하고 있지 않은 것으로 나타나 교육부의 법집행 의지도 부족한 것으로 보인다. 등록금 인상 억제를 위하여 등록금심의위원회, 등록금 인상률 상한제 등의 제 도를 도입하고 있지만 그 효과는 기대에 미치지 못하고 있는 것이다. 보다 근본적인 등록금 인상 억제를 위해서는 정부에서 교육원가 계산, 등록금 원가계산 등에 관한 표준화된 지침을 수립하고, 대학 당국의 재정운용 회계처리에 대한 투명성을 높일 수 있는 방안을 추가적으로 마련해야 할 것이다. 23) 감사원, 감사결과보고서-대학 등록금 책정 및 재정운용 실태, 2011.12 24 Ⅲ. 대학 등록금 지원사업 평가
라. 등록금 인하를 위한 학교 자체 노력 부족 (1) 사립대학 적립금 관리 부적정 대학교육기관의 장 및 대학교육기관을 설치 경영하는 학교법인의 이사장은 사립 학교법 제32조의2에 근거하여 교육시설의 신축 증축 및 개수 보수, 학생의 장학 금 지급 및 교직원의 연구 활동 지원 등에 충당하기 위하여 필요한 적립금을 적립 할 수 있다. 적립금은 그 성격에 따라 연구적립금, 건축적립금, 장학적립금, 퇴직적 립금, 기타적립금으로 구성된다. 감사원 감사결과에 따르면, 24) 대학의 총지출에서 교원인건비 자산매입비 등 교육서비스 제공에 투입된 금액이 차지하는 비중은 줄어든 반면, 교육서비스와 직 접 관련성이 낮은 적립금 및 차기이월액은 급증하였다(2006년~2010년 자료 기준). 특히, 수입은 예산편성 시보다 결산 시 더 늘고, 실지출은 예산편성 시보다 결산 시 크게 줄어들은 것으로 나타났다. 25) 즉, 예산편성시에 수입은 과소계상하고 지출은 과대계상한 것이다. 예 결산 차액은 적립금 재원으로 사용되거나 차기로 이월된다. 대학들의 수입 과소계상, 지출 과대계상에 따라 적립금 역시 예산보다 훨씬 많은 금액(예산액의 2.3배~2.9배)이 적립되고 있었다. [표 14] 사립대학 적립금 예 결산 현황 (단위: 억원, %) 2006 2007 2008 2009 2010 적립액 예산액(A) 1,814 2,394 2,552 2,916 3,235 적립액 결산액(B) 4,890 6,962 7,060 7,346 7,549 차 이(C=B-A) 3,076 4,568 4,508 4,430 4,314 비 율(=B/A) 2.69 2.91 2.77 2.52 2.33 주: 4년제 일반대학 중 35개 대학(사립대학 29개, 국공립 대학 6개) 표본 감사 자료: 감사원, 감사결과보고서-대학 등록금 책정 및 재정운용 실태, 2011.12, 21쪽을 바탕으로 예 산정책처가 재구성 24) 4년제 일반대학 중 35개 대학(사립대학 29개, 국공립대학 6개) 표본감사 25) 29개 표본 사립대학의 수입 지출 예 결산 비교 결과, 2006년부터 2010년까지 연례적으로 수입 은 예산책정 시보다 결산시 1,390억원 내지 3,346억원 증가하였고, 실지출은 예산책정시 보다 결산시 4,258억원 내지 5,710억원 감소하였음. 1. 현행 등록금 결정체계의 문제점 25
2011년 현재 4년제 사립대학 195개교의 누적적립금 규모는 7조 9,655억원에 달하며, 학교당 408억원 수준이다. 서울에 위치한 4년제 사립대학의 경우에는 평균 725억원이다. 26) [표 15] 4년제 사립대학 누적적립금 현황 (단위: 억원) 자금수입총액 등록금수입 누적적립금 2009 156,417 98,645 70,874 2010 164,851 103,020 76,806 2011 176,609 106,445 79,655 자료: 한국사학진흥재단, 2012 대학재정통계연보 대학들은 대학의 경쟁력 제고를 위하여 적립금을 적립하고 있다. 대학의 발전 을 위해서 적립금 적립은 꼭 필요한 부분이기도 하다. 그러나 대학들이 학생들에게 적정한 교육비를 투자하였는지, 대학이 적립금을 과다 적립하여 관례적으로 등록금 을 인상하지 않았는지에 대해서는 별도의 검토가 필요하다. 교육비환원율이 낮거나 27) 과도한 규모의 적립금을 쌓아두는 대학 28) 에 대해서 는 개선이 필요하다. 학생들이 납부한 등록금이 교육으로 환원되지 않고 적립금으 로 적립될 경우에는 대학 적립금은 대학교육의 질을 낮추는 원인이 된다고 볼 수 있기 때문이다. 제도적으로 사립학교법 제32조의2제4항 29) 에 따라, 관할청은 당해 법인과 학 교의 재정상태 등을 감안하여 적립금의 적립여부, 규모 및 적립기간 등에 관하여 필요한 조치를 할 수 있도록 되어 있다. 사립대학 적립금과 관련하여 행정개입을 할 수 있도록 제도는 마련되어 있지만 적립금에 대한 적정한 기준이 없는 상태인 26) 한국사학진흥재단, 2012 대학재정통계연보, 99쪽 27) 교육비환원율 은 학생등록금을 재원으로 학생교육에 직접적으로 얼마나 투자했는지를 평가하 는 지표임. 2011년 기준, 교육비환원율이 100% 미만인 대학은 195개교 중 49곳(25%)임. 교육비 보수 관리운영비 도서구입비 연구학생경비 입시관리비 교육비환원율= 100 등록금 수강료수입제외 자료: 한국사학진흥재단, 2012 대학재정통계연보, 212쪽 28) 누적적립금 상위 21개 4년제 사립대학(누적적립금 1,000억원 이상 학교)이 전체 누적적립금 중 58.9%를 차지(7조 9,655억원 중 4조 6,926억원)함. 26 Ⅲ. 대학 등록금 지원사업 평가
것이다. 이 경우 적립금의 적정성은 개별 대학의 사정에 전적으로 달려있는 상황이 다. 특히, 용도가 특정되어 있지 않은 기타적립금에 대한 관련 기준 설정이 필요하 다. 사학기관 재무 회계규칙 제22조의2제3항에 따르면, 적립금은 그 적립목적에 한하여 사용하도록 되어 있다. 기타적립금은 전체 적립금 중 29%(2011년 기준)를 차지하여 건축적립금(44.3%) 다음으로 두번째로 큰 비중을 차지하고 있으나, 기타 적립금에 대한 정의나 용도제한이 관련 법령 어디에도 나와 있지 않다. 연번 학교명 누적적립금 (억원) 연번 학교명 누적적립금 (억원) 1 이화여자대학교 6,848.7 11 영남대학교 1,438.0 2 홍익대학교 5,860.5 12 세명대학교 1,405.3 3 연세대학교 4,555.7 13 성균관대학교 1,255.5 4 수원대학교 3,119.6 14 대구대학교 1,214.2 5 청주대학교 2,666.9 15 경희대학교 1,157.4 6 고려대학교 2,502.3 16 덕성여자대학교 1,137.2 7 동덕여자대학교 2,464.6 17 국민대학교 1,122.0 8 계명대학교 2,385.1 18 경남대학교 1,119.3 9 숙명여자대학교 1,966.9 19 한양대학교 1,049.7 10 인하대학교 1,595.5 20 대구가톨릭대학교 1,033.3 21 건양대학교 1,028.5 자료: 교육부 제출자료(2013. 4) 29) 동 조항은 2011년 7월 신설된 것으로 당초에도 사학기관 재무 회계규칙 제22조의2제4항에 규정되었던 내용임. 사립학교법 제32조의2(적립금) 4교육부장관은 당해 대학교육기관과 대학교육기관을 설치 경영하는 학교법 인 의 재정상태 등을 감안하여 적립금의 적립여부 규모 및 적립기간 등에 필요한 조치를 할 수 있다. 사학기관 재무 회계 규칙 제22조의2(적립금의 적립 및 사용 등) 1 법인의 이사장과 학교의 장은 노후교실의 개축 증축 등을 위한 건축적립금 기타 관할청이 특히 필요하다고 인정하는 적립금(이하 적립금 이라 한 다)을 적립할 수 있다. 이 경우 적립금의 적립 및 사용계획을 사전에 관할청에 보고하여야 한다. 3 적립금은 그 적립목적에 한하여 사용하여야 한다. 4 관할청은 당해 법인과 학교의 재정상태 등을 감안하여 적립금의 적립여부 규모 및 적립기 간 등에 관하여 필요한 조치를 할 수 있다. 1. 현행 등록금 결정체계의 문제점 27
2009 (구성비율) 2010 (구성비율) 2011 (구성비율) 건축적립금 연구적립금 장학적립금 퇴직적립금 기타적립금 합계 학교당금액 32,522 (45.9%) 36,357 (47.3%) 35,255 (44.3%) [표 16] 4년제 사립대학 누적적립금 용도별 구성비 6,460 (9.1%) 6,714 (8.7%) 6,955 (8.7%) 5,988 (8.4%) 6,637 (8.6%) 13,515 (17.0%) 1,005 (1.4%) 1,037 (1.4%) 832 (1.0%) 24,900 (35.1%) 26,060 (34.0%) 23,098 (29.0%) 70,874 (100.0%) 76,806 (100.0%) 79,655 (100.0%) (단위: 억원) 369 (192교) 392 (196교) 408 (195교) 자료: 한국사학진흥재단, 2012 대학재정통계연보 따라서, 정부는 적정 적립금 규모, 기타적립금의 사용처 등에 대한 가이드라인 을 마련하는 등 사립학교 재정운용의 투명성을 높일 수 있는 제도적 장치를 마련할 필요가 있다. 또한, 이러한 가이드라인 및 사립학교법 제32조의2제4항에 근거하여 사립대학의 재정이 건전하게 운용되고 있는지 적극적으로 점검할 필요가 있다. (2) 학교법인 지원 저조 사립대학의 경우 학교운영 및 재정건전성을 위한 학교법인의 노력도 매우 미흡한 실정이다. 2011년 기준 사립대학 법인전입금 비율(자금수입 총액에서 법인전입금이 차지하는 비율)은 3.9%에 불과하다. [표 17] 2011회계연도 사립대학 소재지별 법인전입금 비율 (단위: 억원) 구분 법인전입금 자금수입 비율 경상비 법정부담 자산 소계(A) (B) (A/B) 수도권 2,513 998 659 4,170 103,546 4.0% 광역권 316 220 42 578 27,360 2.1% 지방권 1,272 550 328 2,150 45,703 4.7% 전 체 4,101 1,768 1,029 6,898 (59.5%) (25.6%) (14.9%) (100.0%) 176,609 3.9% 주: 법인전입금 = 경상비 전입금 + 법정부담금 전입금 + 자산전입금 - 경상비 전입금( 대학설립 운영 규정 제7조 및 제8조) : 학교법인은 연간 수익이 3.5% 이상 인 수익용 기본재산을 확보하고, 발생 소득의 80% 이상을 교비회계로 전출해야 함 - 법정부담금 전입금( 국민건강보험법 제76조 및 사립학교교직원 연금법 제47조 등) : 법 령에 따라 대학 교직원의 사용자로서 부담해야 하는 부담금 - 자산전입금( 사립학교법 제5조) : 교사 교지 등 학교 고정자산 확보 의무 이행을 위해 필요 한 재원을 교비회계로 전출해야 함 자료: 한국사학진흥재단, 대학재정통계연보, 2012 28 Ⅲ. 대학 등록금 지원사업 평가
특히 학교법인이 당연 부담해야 하는 법정부담금의 부담률조차 50%에 미치지 못하고 있다. 법정부담금은 교직원의 사학연금, 건강보험, 고용보험, 산재보험, 국민 연금 가입에 따른 법인의 부담금이다. 30) 법정부담금을 전혀 부담하고 있지 않은 대학이 17개교(8.7%), 30% 미만 부담 대학도 54개교(27.7%)나 된다. 상대적으로 등록금이 비싸고 적립금이 많은 등 재정 상태가 양호한 대학이 몰려 있는 수도권 지역이 지방에 비해서도 법인전입금 및 법 정부담금 부담 비율이 작은 상황이다. [표 18] 2011회계연도 소재지별 학교법인의 법정부담금 부담 현황 (단위: 억원) 구 분 법정부담금 기준액(A) 법정부담금 학교법인 부담액(B) 부담률(B/A*100) 수도권 2,055 998 48.6% 광역권 583 220 37.7% 지방권 947 550 58.1% 계 3,585 1,768 49.3% 주: 1. 수도권 서울, 경기, 인천 / 광역권-부산, 대구, 대전, 울산, 광주 / 지방권 - 그 외 2. 법정부담금 기준액(A) : 연금, 건강보험 등 교직원에 대한 법정부담금으로 지출한 금액 3. 법정부담금 학교법인 부담액 (B) : 연금, 건강보험 등 교직원에 대한 법정부담금으로 학교법 인이 부담한 실부담액 자료: 한국사학진흥재단, 2012 대학재정통계연보, 82쪽을 바탕으로 예산정책처 재구성. 30) <법정부담금> 사학연금(교원: 본인50%, 법인30%, 국가20%, 직원 : 본인50%, 법인50%) 건강보험(본인50%, 법인 30%, 국가20%) 고용보험(실업급여: 본인50%, 법인50%) 산재보험(법인100%) 국민연금(본인50%, 법인50%) 1. 현행 등록금 결정체계의 문제점 29
[표 19] 2011회계연도 사립대학 법인 법정부담금 미부담교 현황 연번 법인명 학교명 연번 법인명 학교명 1 중앙대학교 중앙대학교 10 성결신학원 성결대학교 2 경기학원 경기대학교 11 대한예수교장로회 총회신학원 총신대학교 국제법률 국제법률경영 3 명지학원 명지대학교 12 경영학원 대학원대학교 4 숙명학원 숙명여자대학교 13 대한신학대학원 대한신학대학원 대학교 5 가천경원학원 경원대학교 14 인제학원 인제대학원대학교 6 명지학원 관동대학교 15 호서학원 서울벤처정보 대학원대학교 7 상지학원 상지대학교 16 칼빈신학원 칼빈대학교 8 광운학원 광운대학교 17 서울아카데미 9 한신학원 한신대학교 자료: 한국사학진흥재단 제출자료(2013.6)를 바탕으로 예산정책처 재구성. 서울과학종합 대학원대학교 사립학교교직원연금법 제47조제1항에 따르면, 법인부담금 31) 은 학교경영기관 이 부담하지만, 학교경영영기관이 그 학교에 필요한 법인부담금의 전부 또는 일부 를 부담할 수 없을 때에는 그 부족액을 학교에서 부담할 수 있도록 하고 있다. 그 러나 이러한 조항을 악용하여 학교법인의 부담여력이 있음에도 학교회계에서 부담 하는 사례가 발생하고 있다. 이 경우 학교회계가 부실해지고 등록금 인상요인으로 작용할 수 있는 문제점이 있다. 이에 국회에서는 동 문제점을 해결하기 위한 제도 개선 방안으로 사립학교교직원연급법 을 개정하였다. 2012년 1월 사립학교교직원연금법 제47조제2항을 신설하여 사학연금 법인부 담금의 부족액을 학교가 부담하게 하는 경우 교육부장관의 승인을 받도록 하였다. 전 체 194개 4년제 대학법인의 39.2%인 76개 법인(98개교)이 총 2,411억원에 대하여 교 육부 장관의 승인을 신청하였다(2013년). 교육부는 각 학교법인의 재정상태 및 재정 여건 개선계획을 검토하여 최종적으로 전체 194개 4년제 대학법인의 35%인 67개 법 인(85개교), 1,725억원을 승인하였다. 31) 사립학교교직원 연금법 제2조(정의) 1 이 법에서 사용하는 용어의 뜻은 다음과 같다. 10. 법인부담금 이란 급여에 드는 비용으로 학교경영기관이 부담하는 금액을 말한다. 30 Ⅲ. 대학 등록금 지원사업 평가
교육부가 심사기준을 구체적으로 밝히고 있지 않아 얼마나 엄격히 검토한 것 인지는 알 수 없다. 그러나 사학재단의 도덕적 해이를 방지하고 교비회계 전가로 인한 학생들의 피해 방지를 위해서는 사학연금 법인부담금 승인 검토를 엄격히 해 야 할 것이다. 또한, 사학연금 법인부담금 외의 법정부담금에 대해서도 장관의 사전 승인 등 심사제도를 도입해야 할 것이다. 32) (3) 수익용기본재산 운영 성과 저조 대학설립 운영 규정 제7조제1항은 33) 학교법인은 대학의 연간 학교회계 운영수익 총액에 해당하는 가액의 수익용기본재산을 확보하도록 하고 있고, 동조 제3항은 그 총액의 3.5% 이상에 해당하는 가액의 연간 소득이 있어야 한다고 규정하고 있다. 동 규정 제8조제1항은 매년 수익용기본재산에서 생긴 소득의 100분의 80 이상에 해당하는 가액을 대학운영에 필요한 경비로 충당하도록 하고 있다. 2012년 기준 4년제 사립대학들의 수익용 기본재산 확보율 34) 은 평균 51.7%로 100%이상 충족하는 법인이 32.8%에 그친다. 32) 국민건강보험법 제76조(보험료의 부담) 1 직장가입자의 보수월액보험료는 직장가입자와 다음 각 호의 구분에 따른 자가 각각 보험료액의 100분의 50씩 부담한다. 다만, 직장가입자가 교직원이면 보험료액은 그 직장가입자가 100분의 50을, 제3조제2호다목에 해당하는 사용자가 100분의 30을, 국가가 100 분의 20을 각각 부담하되, 제3조제2호다목에 해당하는 자가 그 부담액 전부를 부담할 수 없으 면 그 부족액을 학교에 속하는 회계에서 부담하게 할 수 있다. 1. 직장가입자가 근로자인 경우에는 제3조제2호가목에 해당하는 사업주 (이하 생략) 33) 대학설립 운영 규정 제7조(수익용기본재산) 1 학교법인은 대학의 연간 학교회계 운영수익총액에 해당하는 가액의 수익용기본재산을 확보하되, 다음 각 호에서 정한 금액 이상을 확보하여야 한다. 다만, 국가가 출연하여 설립한 학교법인이 설립 경영하는 대학에 국가가 그 대학의 연간 학교회계 운영수익 총액의 2.8퍼센트 이상을 지원하는 경우에는 해당 학교법인은 수익용기본재산을 확보한 것으로 본다. 1. 대학 100억원 2. 전문대학 70억원 3. 대학원 대학 40억원 2 (생 략) 3 제1항의 규정에 의한 연간 학교회계 운영수익총액에 해당하는 가액의 수익용기본재산은 그 총액의 3.5퍼센트 이상에 해당하는 가액의 연간 소득이 있는 것이어야 한다. 4 5 (생 략) 제8조(대학운영경비의 부담) 1 학교법인은 그가 설립 경영하는 대학에 대하여 매년 수익 용 기본재산에서 생긴 소득의 100분의 80이상에 해당하는 가액을 대학운영에 필요한 경 비로 충당하여야 한다. 1. 현행 등록금 결정체계의 문제점 31
[그림 7] 2012년 4년제 사립대학 수익용 기본재산 확보율 (단위: 법인수) 자료: 한국사학진흥재단, 대학재정통계연보, 2012 수익용 기본재산 수익률은 법정 기준인 3.5%를 달성하고 있는 법인은 32.8%이 다. 35) 전혀 수익을 내지 못하고 있는 법인도 9.4%(총 192개 중 18개)를 차지한다 36). [그림 8] 2012년도 사립대학 수익용 기본재산 수익률 (단위: 법인수) 자료: 한국사학진흥재단, 대학재정통계연보, 2012 수익용 기본재산 34) 수익용 기본재산 확보율 = 운영수익총액 100 35) 2010년 3.5%, 2011년 3.1% 36) 교육부의 설명에 따르면, 미수익 원인에 대하여 공식적인 조사를 한바는 없다고 함. 다만, 지방 소재 법인이 수익용 기본재산으로 토지만 보유한 경우 미수익이 있을 수 있다고 함. 32 Ⅲ. 대학 등록금 지원사업 평가
[표 20] 수익용 기본재산 수익률 0%인 법인 현황 연번 법인명 학교명 연번 법인명 학교명 1 경북교육재단 대구외국어대학교 10 신흥학원 한북대학교 2 명지학원 명지대학교 11 한일신학 한일장신대학교 3 단호학원 용인대학교 12 국제학원 국제신학대학원 대학교 4 천주교대전교구 대지학원 대전카톨릭대학교 13 대한신학대학원 대한신학대학원 대학교 5 루터교학원 루터대학교 14 동방대학교 동방대학원대학교 6 아세아연합 신학대학원 아세아연합 신학대학교 15 오성학원 서울사회복지 대학원대학교 7 인천카톨릭학원 인천카톨릭대학교 16 성산학원 8 칼빈신학원 칼빈대학교 17 순총학원 성산효대학원 대학교 순복음대학원 대학교 9 서호학원 한려대학교 18 한국전력원자력 대학원대학교 한국전력원자력 대학원대학교 자료: 한국사학진흥재단 제출자료(2013.6)를 바탕으로 예산정책처 재구성 수도권 대학의 경우에는 수익률이 2.7%에 그치고 있다. 특히, 수도권 소재 대 학의 경우 수익용 기본재산 확보율이 높음(수도권 62.8% > 지방권 41.8% > 광역권 31.4%)에도 불구하고 수익률은 가장 낮은 실정이다(수도권 2.7% < 광역권 3.9% < 지방권 6.1%). [표 21] 수익용 기본재산 수익액 학교회계 전출 현황 수익용 기본재산 확보율 수익용 기본재산 수익률 수도권 62.8% 2.7% 광역권 31.4% 3.9% 지방권 41.8% 6.1% 합 계 51.7% 3.5% 자료: 한국사학진흥재단, 2012 대학재정통계연보 국회예산정책처가 재정리 1. 현행 등록금 결정체계의 문제점 33
또한, 수익용 기본재산에서 수익이 발생한 경우라도 법령을 준수하지 않고 이 를 학교회계로 전출하지 않는 사례도 상당한 것으로 나타났다. 수익용 기본재산으 로 수익을 내지 못한 학교법인이 193개 중 19개(9.8%)였고 37), 수익을 낸 경우에도 법정기준인 80%이상을 학교회계로 전출하지 않은 학교법인이 57개(29.5%)였다. 미수익대학 [표 22] 학교법인별 수익용 기본재산 수익액 학교회계 전출 현황 수익금 미전출대학 수익 80%미만 전출대학 수익 80% 이상 100% 미만 전출대학 수익 100% 전출대학 (기준: 2012. 4) 합계 19개 19개 38개 36개 81개 193개 9.8% 9.8% 19.7% 18.7% 41.9% 100% 자료: 교육부 제출자료(2013.4) [표 23] 수익용 기본재산 수익액 미전출대학 연번 법인명 학교명 연번 법인명 학교명 1 경기학원 경기대학교 10 한일학원 한영신학대학교 2 동북학원 극동대학교 11 국제법률경영 국제법률경영 학원 대학원대학교 3 감리교학원 목원대학교 12 서울아카데미 서울과학종합 대학원대학교 4 서강대학교 서강대학교 13 성서침례학원 성서침례대학원 대학교 5 광명학원 서울장신대학교 14 실천신학대학원 실천신학대학원 대학교 6 회당학원 위덕대학교 15 에스라성경학원 에스라성경대학 원대학교 7 중부학원 중부대학교 16 원불교대학원 원불교대학원 대학교 8 대한예수교 장로회총회신학원 총신대학교 17 주안학원 주안대학원대학교 18 중앙총신학원 중앙신학대학원 9 한신학원 한신대학교 대학교 19 한민족학원 한민학교 주: 한민족학원(한민학교)의 경우 2013년 8월 31일자로 폐지 자료: 교육부 제출자료(2013.6)를 바탕으로 예산정책처 재구성 37) [그림 8]과 [표 22]의 미수익대학 개수 차이는 베뢰아아카데미학원(베뢰아국제대학원대학교) 때 문임. 동 대학의 경우 수익용 건물에서 1,000만원의 수입이 발생하였으나, 1,000만원을 비용으로 소진하여 실제 수익은 0 이었음. 34 Ⅲ. 대학 등록금 지원사업 평가
따라서, 학교 운영 경비의 충당을 위해서 수익용재산을 보유하도록 한 법적 취 지를 달성하기 위해서는 다음과 같은 조치가 필요한 것으로 보인다. 수익용기본재산의 내용을 고수익자산으로 전환, 다각화하는 등 수익용기본재산 운용을 개선해야 한다. 이에 더하여 교육부는 수익용기본재산의 수익금이 법정규정에 따라 학교회계로 제대로 전출되고 있는지에 대한 관리감독을 철저히 해야 할 것이다. 2. 국가장학금 사업 평가 가. 국가장학금 사업의 개요 및 집행결과 저소득층 장학금 사업은 학력 대물림, 계층 대물림을 방지하고 고등교육에 대한 균 등한 접근 기회 보장을 위하여 2008년부터 도입되었다. 2008년에 기초생활수급자 장학금사업이, 2009년에는 추가경정예산에 의해 차상위계층 장학금이, 2011년에는 저소득층 성적우수장학금 사업이 신설되어 시행 중에 있었다. 2012년 정부는 기존 의 저소득층 장학금 사업을 개편하여 현재의 국가장학금 체계를 갖추었다. 2013년 기준 국가장학금 예산은 2조 7,750억원이다. [표 24] 장학금 체계 개편도 저소득층 장학금 성적우수 장학금 변경전(2011) 사업명 기초생활수급자장학금 차상위계층 장학금 저소득층 성적우수 장학금 대통령 장학생(이공계) 국가장학생 (이공계 인문사회계) 국가연구장학생(이공계) 전문대학우수학생 근로장학금 변경후(2012~) 사업명 국가장학금 Ⅰ유형 국가장학금 Ⅱ유형 대통령 장학생(이공계) 국가장학생 (이공계 인문사회계) 전문대학우수학생 드림장학생 근로장학금 주: 1. 대통령 장학생 사업, 우수국가장학생 사업(이공계)은 2013년 3월 미래창조과학부로 이관 2. 전문대 우수장학생사업은 현재 폐지된 사업으로서 기존에 선발된 장학생에 대한 계속지원만 추진 중임. 자료: 한국장학재단 제출자료(2013.1) 2. 국가장학금 사업 평가 35
[표 25] 교육부의 장학금 예산 사업명 지원규모 2012 2013 국가장학금 Ⅰ유형 7,500 20,750 국가장학금 Ⅱ유형 10,000 7,000 소 계 17,500 27,750 대통령 장학생(이공계) 65 62 국가장학생(이공계 인문사회계) 796 795 국가연구장학생(이공계) - - 전문대학우수학생 66 15 대통령드림장학생 4 7 소 계 931 879 근로장학금 810 1,445 총 계 19,241 30,074 (단위: 억원) 주: 1. 대통령 장학생(이공계) 사업, 국가장학생 사업(이공계)은 2013년 3월 미래창조과학부로 이관 2. 전문대 우수장학생사업은 현재 폐지된 사업으로서 기존에 선발된 장학생에 대한 계속지원만 추진 중임. 자료: 한국장학재단 제출자료(2013.1) 재정리 2012년도 국가장학금 사업의 집행결과는 다음과 같다. 총 1조 7,527억 700만원이 지급되었으며, 38) 1유형과 2유형을 중복적으로 받은 인원을 제거한 수혜인원은 1학기 83만 5,374명, 2학기 78만 5,234명이다. [표 26] 2012년도 국가장학금 집행 결과 (단위: 명, 억원) 1학기 2학기 구분 1유형 2유형 1유형 2유형 인원 금액 인원 금액 인원 금액 인원 금액 기초 52,072 1,101 24,764 142 44,679 911 19,263 120 1분위 151,663 1,704 131,615 688 172,342 1,850 141,830 1,001 2분위 180,592 1,244 164,100 784 177,667 1,135 157,220 1,098 3분위 155,535 691 140,986 628 145,477 646 130,236 885 4분위 86,250 444 74,680 565 5분위 69,792 326 61,376 432 6분위 63,719 254 55,928 354 7분위 60,635 217 51,745 308 합계 539,862 4,740 741,861 3,483 540,165 4,543 692,278 4,762 자료: 한국장학재단 제출자료(2013.1) 38) 동 금액은 반환금(국가장학금 수혜자의 휴학 등, 등록금 인하 및 장학금 확충 대학자체 노력이 계획 보다 저조한 경우 등) 27억 700만원이 포함된 금액임. 2012년 국가장학금 예산은 1조 7,500억원임. 36 Ⅲ. 대학 등록금 지원사업 평가
국가장학금 1유형과 2유형을 합한 연평균 1인당 국가장학금 지원액은 기초생 활수급자가 463만원, 1분위가 318만원, 2분위가 234만원, 3분위가 188만원, 4분위가 127만원, 5분위가 117만원, 6분위가 103만원, 7분위가 96만원으로 평균 1인당 216 만원이다. 순인원 [표 27] 2012년도 국가장학금 1인당 지원액 1학기 (1유형+2유형) 금액 1인당 지원액 (A) 순인원 2학기 (1유형+2유형) 금액 1인당 지원액 (B) (단위: 명, 백만원) 연평균 1인당 지원액 (A+B) 기초 53,467 124,344 2.33 44,810 103,118 2.30 4.63 1분위 156,038 239,227 1.53 172,828 285,122 1.65 3.18 2분위 185,626 202,755 1.09 178,102 223,376 1.25 2.34 3분위 159,847 131,885 0.83 145,837 153,035 1.05 1.88 4분위 86,250 44,376 0.51 74,656 56,458 0.76 1.27 5분위 69,792 32,580 0.47 61,356 43,169 0.70 1.17 6분위 63719 25,414 0.40 55,914 35,382 0.63 1.03 7분위 60,635 21,654 0.36 51,731 30,812 0.60 0.96 합계 835,374 822,235 0.98 785,234 930,472 1.18 2.16 주: 순인원 은 1유형 및 2유형 중복수혜자를 제거한 명수임. 자료: 한국장학재단 제출자료(2013.1)를 바탕으로 예산정책처 재구성 나. 중장기 계획 미비에 따른 예측가능성 미흡 2012년 국가장학금 사업의 규모는 1조 7,500억원이었다. 2013년에는 이보다 1조 250억원이 증액된 2조 7,750억원이 계상되었다. 그런데 현재 국가장학금은 매년 교 육부가 수립하는 국가장학금 사업 기본계획에 의하여 총 규모 및 배분방식, 지급기 준 등이 정해지고 있다. 2012년 국가장학금 도입 당시에는 1유형의 경우 소득하위 3분위까지를 정책대상으로 하였다. 2013년에는 국가장학금 예산 편성시 소득하위 7 분위까지를 대상으로 하였으나 새정부 확정 후 소득하위 8분위까지 확대되었다. 국가장학금은 재원 규모가 크고, 특정 집단만을 대상으로 하는 것이 아니라 대 2. 국가장학금 사업 평가 37
학생 전체를 대상으로 하고 있으므로 수혜자가 되는 대학생은 물론 다른 부처의 장 학금 사업, 학자금 대출사업 계획에도 끼치는 영향이 크다. 그럼에도 불구하고 한 해의 장학금 총액 및 지급기준이 중장기적인 계획이나 기준 없이 매년 정책적으로 결정되고 있는 것은 문제이다. 대부분의 대학생들은 학기시작 이전에 학업지속 여부, 아르바이트 병행 여부 등을 결정해야 한다. 매년 연말연초가 되어야 국가장학금의 총규모가 결정되고, 수 급기준이 확정되는 현재와 같은 시스템은 경제적 사정에 관계없는 학업 몰입이라는 정책효과를 반감시킨다. 특히 수급기준을 확정하고 이에 따라 예산을 반영하는 것 이 아니라, 예산 총규모를 먼저 결정하고 나서 수급기준을 변동시키는 것은 정책의 일관성을 저해한다. 따라서, 정부는 우선적으로 소득기준 등 국가장학금 사업에 대 한 명확한 지급기준이 포함된 중장기계획을 수립하여 재원의 안정적 확보, 대학생 들의 예측가능성을 제고할 필요가 있다. 한편, 국가장학금의 법적 근거인 교육기본법 제28조 39) 에 따른 장학금규정 (대통령령) 40) 은 대학생 장학금 지급대상의 70% 이상을 이공계 학생에게 지급하도 록 하고 있다. 교육부의 설명에 따르면, 동 규정은 당초 이공계 진학 장려 및 인력 39) 교육기본법 제28조 (장학제도 등) 1 국가와 지방자치단체는 경제적 이유로 교육받기 곤란한 자를 위한 장 학제도( 奬 學 制 度 )와 학비보조제도 등을 수립 실시하여야 한다. 2 국가는 다음 각 호의 자에게 학비나 그 밖에 필요한 경비의 전부 또는 일부를 보조할 수 있다. 1. 교원양성교육을 받는 자 2. 국가가 특히 필요로 하는 분야를 국내외에서 전공하거나 연구하는 자 40) 장학금규정(대통령령) 제4조 장학금은 사상이 견고하고 소행이 방정한 국민으로서 다음 각호의 1에 해당하는 자에게 지급한다. 1. 재능이 있으면서 경제적 이유로 중학교 이상의 각급학교 교육을 받기 곤란한 자 2. 우수한 재능을 가지고 국가가 긴절이 요구하는 학과 또는 기술에 관한 교육을 국내외의 대학 또는 대학원에서 받는 자 3. 대학의 농업에 관한 학과에 재학하는 학생으로서 졸업 후 실제로 농업경영에 종사할 것을 희 망하는 자 4. 특히 재능이 우수한 자로서 국가 또는 인류문화상 공헌이 크다고 인정되는 학문 또는 기 술을 국내외에서 연구하는 자. 다만, 정부가 파견하는 연구원을 제외한다. 제5조 장학금의 지급은 다음의 기준에 의하여야 한다. 3. 대학생에 있어서는 자연과학을 전공하는 자와 기술을 전공하는 자를 그 지급대상자 총수 의 100분의 70이상으로 한다. 38 Ⅲ. 대학 등록금 지원사업 평가
육성을 위하여 마련된 조항으로 현재는 사문화되어 이를 협소하게 해석하여 단위사 업 우수학생 국가장학사업 중 국가장학생사업(내역사업)의 경우에만 동 규정이 적 용되는 것으로 보고 있다고 한다. 그러나 장학금규정은 효력이 아직 살아있는 법령 이며 동 규정이 국가장학생사업 에만 적용된다고 해석할 근거가 없다. 결국, 장학 금규정 은 1979년 이후로 한번도 개정되지 않은 조항으로 그 내용이 시대변화에 부 응하지 못하고 있는바 조속한 개정이 필요하다. 다. 국가장학금 1유형의 문제점 : 고비용-저효율 구조 개편 필요 (1) 지급대상 및 지급단가 부적절 2012년 국가장학금 1유형은 소득하위 3분위까지 지원되었다. 2013년부터는 이를 소 득하위 8분위까지 확대하였다. 장학금 단가는 기초생활보상자를 기준으로 학기당 450만원이다. 소득분위가 올라갈수록 지원단가는 낮아진다. 소득 3분위의 경우 2012년에는 90만원이 지원되었으나 2013년에는 180만원으로 단가가 올랐다. 2013 년부터 처음 지원되는 소득 4분위의 단가는 135만원, 5분위는 112.5만원, 6분위는 90만원, 7분위 및 8분위는 67.5만원이다. 기초 생보자 [표 28] 국가장학금 1유형 지급률 및 지급범위 (단위: 만원) 1분위 2분위 3분위 4분위 5분위 6분위 7분위 8분위 2012 2013 450 225 135 90 - - - - - (100%) (50%) (30%) (20%) - - - - - 450 450 270 180 135 112.5 90 67.5 67.5 (100%) (100%) (60%) (40%) (30%) (25%) (20%) (15%) (15%) 주: 괄호는 기초생활보상자에 대한 장학금(450만원)을 100으로 보았을 때, 소득분위별 지급단가 수 준을 나타냄. 자료: 교육부 제출자료(2013.1) 교육부의 국가장학금 사업 기본계획 에 따르면 국가장학금의 단가는 국공립 대학교의 평균 등록금을 기준으로 책정된 것이다. 그러나 우리나라의 사립대 비중 은 학교수 기준으로는 87%(432개 중 376개), 학생수 기준으로는 75.8%(372만 8,802 2. 국가장학금 사업 평가 39