211-1 규제피해 구제제도의 국가간 비교연구 211-2 부동산 관련 규제의 정책효과분석 211-3 행정내부규제 관리체계의 문제점과 개선방안 211-4 우리나라 행정규제의 특성분석을 위한 규제분류방식에 관한 연구 211-5 입법과정상의 영향평가제도 통합방안에 관한 연구 211-6 다부처 관련 프로그램의 평가 개선방안에 관한 연구 211-7 성과평가모형 적용을 통한 정부업무평가의 실태분석 및 개선방안 연구 211-8 정부업무평가의 수용성 강화방안 211-9 정부업무평가에 있어 자체평가지표 개선방안 연구 211-1 글로벌 행정환경의 변화에 따른 미래 정부조직 재설계 연구 211-11 공공기관 노사관계에 따른 인사관리 실태 분석 211-12 행정서비스 선진화를 위한 효율적인 정부시스템 구축 방안 211-13 한국 연령차별금지정책의 발전방안 - 공무원 정년연장 사례분석 - 211-14 고령화시대에 부합하는 공무원 퇴직관리의 제도 설계 및 정책대안 연구 211-15 개방형 임용제도의 성과향상방안 211-16 스마트 시대 공공정보 민간활용 활성화 방안 211-17 민간기업보유 개인정보의 보호를 위한 정부의 기능개선 연구 : 법률 및 조직을 중심으로 211-18 전자정부의 부패 취약성 연구 211-19 정부부문 부패실태에 관한 연구 211-2 정부간 관계의 효과적 운영방안 연구 211-21-1 행정선진화를 위한 해외각국의 행정환경과 정부특성 비교연구 Ⅳ - 유럽연합(EU)의 행정과 정책연구 - 211-21-2 행정선진화를 위한 해외각국의 행정환경과 정부특성 비교연구 Ⅳ - 독립국가연합(CIS)의 행정과 정책연구 - 211-22 공정한 사회와 정부의 역할에 관한 연구 211-23 조직융합관리(PMI)의 성공을 위한 관리전략에 대한 연구 : 조직문화 및 리더십유형을 중심으로 211-24 통일대비 정부인력 양성방안 211-25 재난안전분야 지방조직의 활성화 방안 211-26 국민 행복 결정 요인 분석 및 제도적 관리 방안 연구 211-27 나노 융합기술의 지식 거버넌스 분석 및 안전관리전략 연구 211-28 공공기관 전사적 위험관리 활용 현황 분석 및 개선방안 연구 211-29 ODA정책에서의 시민사회단체 협력 개선방안 연구 211-3 선진국ODA정책의 효과성 분석에 관한 연구 211-31 지방채 건전성 개선방안에 관한 연구 211-32 공적연금제도 개선에 관한 연구 211-33 효율적인 국유재산관리를 위한 연구 211-34 정부와 의회관계 선진화 방안 211-35 근로빈곤층을 위한 성과관리형 자활시범사업평가 연구 211-36 공공갈등에 있어서 윈윈협상 방안에 관한 연구 211-37 다문화정책 실태분석 및 개선방안 연구 211-38 지역사회 활성화를 위한 사회적 기업의 활용방안에 관한 연구 211-39 중앙부처 공무원의 갈등대처 유형에 관한 연구 : 갈등대처유형과 조직몰입도 및 직무만족도의 관계 211-4 여성결혼이주민의 한국어 교육 실태와 개선방안 연구 211-41 Same Experiences, Different Expectations : Military Facilities Siting Conflict in Korea and the US 211-42 정부신뢰와 소통 제고를 위한 Public Relations 시스템 구축 211-42-1 정부신뢰와 소통 제고를 위한 Public Relations 시스템 구축 - 국정소통 증진을 위한 정부 PR 시스템 개선방안 - 211-42-2 정부신뢰와 소통 제고를 위한 Public Relations 시스템 구축 - 정부와 언론 간 소통 증진을 위한 PR 시스템 개선방안 - 211-42-3 정부신뢰와 소통 제고를 위한 Public Relations 시스템 구축 - 중앙정부와 지방정부 간 국정소통 현황 분석 및 개선방안 - 211-43 한국행정의 특징과 성과 211-44 독일연방제도에 관한 연구 211-45 국문요약보고서 211-46 영문요약보고서 공공기관 노사관계에 따른 인사관리 실태 분석 A Study on the Relationship between Personnel Management and Labor-Management Relations in Public Institutions www.kipa.re.kr ISBN 978-89-574-387-5 KIPA 연구보고서 211-11 공공기관 노사관계에 따른 인사관리 실태 분석 이 민 호 KIPA 연구보고서 211-11 KIPA 공공기관 노사관계에 따른 인사관리 실태 분석 이 민 호 KIPA 연구보고서 211-11 공공기관 노사관계에 따른 인사관리 실태 분석 이 민 호 사회조사센터 센터장 / 행정학 박사(서울대학교) 주요관심분야 정책분석, 규제정책, 공공관리, 비영리조직 주요경력 행정안전부 책임운영기관평가단 평가위원 주요논문 및 저서 규제개혁을 위한 형평성 기준의 제고방안 (21), 사업자단체와 정부간 관계 유형의 다양성 연구(21), 공공기관의 공공성과 효율성 간의 조화방안 모색(29), 한국의 행정이념과 실용행정(29), Government Influence on the Formation of Nonprofits: A Dual Relationship between Local Government and Local Nonprofits(28)
KIPA 연구보고서 211-11 공공기관 노사관계에 따른 인사관리 실태 분석 이 민 호
참여 연구진 연구책임자 이민호 부연구위원 공동연구자 박석희 교수(가톨릭대학교) 출처를 밝히지 않고 이 보고서를 무단전제 또는 복제하는 것을 금합니다. 본 보고서의 내용은 연구책임자의 개인적 의견이며, 연구원의 공식적인 의견은 아님을 밝힙니다.
발간사 지난 28년 발표된 공공기관 선진화 계획에 따라 기관 통폐합이나 기능 조정, 정원 감축과 같은 하드웨어 부분의 개혁은 상당부분 마무리된 것으로 확인됩니다. 그러나 더욱 중요한 것은 공공기관의 경영방식에 대한 소프트웨 어 부분의 개혁이라고 할 수 있습니다. 이번 선진화 계획에서도 성과지향적 인 조직 및 인사관리를 위한 많은 내용들이 포함되었습니다. 기관의 규모나 구조적 측면에 대한 개혁에 비해, 조직 및 인사관리 방식에 대한 개혁은 다양한 영향요인으로 개별 공공기관에 따라 상당히 차별적으로 이루어지고 있습니다. 그리고 이러한 영향요인 중에 가장 큰 부분이 바로 개 별 공공기관의 노사관계입니다. 이번 공공기관 선진화 계획에서 노사관계의 선진화가 강조된 이유도 바로 합리적이고 원칙적인 노사관계의 구축이 경영 환경의 정립에 가장 근본적인 요인으로 작용하기 때문입니다. 이러한 배경에서 이 연구는 공공기관 노사관계의 변화에 따른 인사관리 실 태를 분석하고자 합니다. 공공기관 선진화 이후 달라진 공공기관 노사관계 및 인사관리의 양상을 파악하고자 하며, 이를 바탕으로 공공기관의 노사관계 수준이 인사관리의 방식이나 수준에 어떻게 영향을 미치고 있는지 살펴보고 있습니다. 향후 본 연구 결과가 새로운 공공부문 노사관계 정립에 있어 중요 한 참고자료로 활용될 것이라 기대합니다. 이 연구를 수행한 이민호 박사와 자문 및 집필에 참여해주신 다수의 외부 전문가들의 노고를 치하합니다. 211년 12월 한국행정연구원 원장 박 응 격
CONTENTS 제1장 서 론 [이민호] 1 제1절 연구의 목적과 필요성 2 제2절 연구의 범위와 방법 8 1. 연구의 범위 8 2. 연구의 방법 12 제2장 이론적 논의 [이민호] 15 제1절 공공기관 인사관리의 이론적 논의 16 1. 공공기관 인사관리의 자율성과 책임성 논의 16 2. 공공기관 인사관리 현황 및 개선방안 연구 18 제2절 공공기관 노사관계의 이론적 논의 22 1. 공공부문 노사관계의 차별성에 관한 연구 22 2. 공공부문 노사관계와 인적자원관리에 관한 연구 32 3. 공공부문 노사협상에 관한 연구 36 4. 공공부문 구조조정과 노사관계 변화에 관한 연구 44 제3장 제도 분석 [박석희] 51 제1절 공공기관 조직인사관리 관련 제도 분석 52 1. 공공기관 선진화계획 현황 52 2. 공공기관 조직 인사관리 선진화 추진현황 56 3. 공공기관 조직 인사관리 관련 법령 현황 64 iv
제2절 공공기관 노사관계 관련 제도 분석 75 1. 공공기관 노사관계의 의의 75 2. 공공기관 노사관계 선진화 내용 83 제3절 주요국의 관련 제도 분석 91 1. 영국 91 2. 독일 97 3. 일본 12 4. 프랑스 11 5. 미국 112 6. 스웨덴 123 제4장 실증분석(1) - 계량모형 분석 [이민호] 131 제1절 모형의 구성 및 자료수집 132 1. 모형 구성 및 연구가설 132 2. 분석대상 138 제2절 공공기관 경영평가 결과자료 분석 142 1. 자료수집 및 분석방법 142 2. 분석 결과 147 제3절 공공기관 단체협약 자료 분석 175 1. 자료수집 및 분석 방법 175 2. 단체협약 분석 결과 184 3. 노사관계지수 구성 및 분석 212 4. 인사관리에 대한 노사관계의 영향모형 분석 232 v
제5장 실증분석(2) - 설문조사와 사례분석 [이민호] 241 제1절 설문조사 242 1. 설문조사 개요 242 2. 설문조사 분석결과 243 제2절 사례분석 273 1. 사례분석 개요 273 2. 코레일 : 시장형 275 3. 한국수자원공사 : 준시장형 283 4. 신용보증기금 : 기금관리형 29 5. 한국농어촌공사 : 위탁집행형 298 제3절 이해관계자 면접조사 33 1. 이해관계자 면접조사의 개요 33 2. 면접조사 결과 분석 34 제6장 결 론 [이민호] 319 제1절 연구의 요약 32 제2절 정책적 시사점 325 참고문헌 329 부 록 339 vi
표목차 <표 2-1> 25년도 기획예산처 정부산하기관 인사혁신 평가결과 19 <표 3-1> 이명박 정부 공공기관 선진화정책 현황 55 <표 3-2> 공공기관 조직 인사관리 효율화 주요 내용 56 <표 3-3> 제4차 선진화 계획에 따른 공공기관 인력 감축 계획 58 <표 3-4> 보수체계 개편에 따른 기관장 보수 변화 6 <표 3-5> 공공기관 유연근무제 운영 유형 63 <표 3-6> 공기업 준정부기관 조직 인력운영의 기본원칙 72 <표 3-7> 공기업 준정부기관 인사운영의 기본원칙 73 <표 3-8> 합리적이고 적법한 노사관계 구축 및 노사협력의 실현 평가내용 85 <표 3-9> 노사간의 공감대 형성을 위한 커뮤니케이션 구축 노력 평가내용 86 <표 3-1> 노사관계 관리 역량 강화를 위한 노력 평가내용 88 <표 3-11> 단체협약 내용의 적정성 및 개선 노력 평가내용 및 착안사항 9 <표 3-12> 노사협의회의 효율적 운영 평가내용 및 착안사항 9 <표 3-13> 독일 공공종사자의 노동권 99 <표 4-1> 공공기관 운영에 관한 법률에 따른 공공기관 유형 구분과 분석대상 141 <표 4-2> 노사관계 합리성 평가지표의 정의 및 내용 143 <표 4-3> 조직 및 인적자원관리 평가지표의 정의 및 내용 144 <표 4-4> 보수관리 평가지표의 정의 및 내용 145 <표 4-5> 성과관리체계 평가지표의 정의 및 내용 145 <표 4-6> 공공기관 선진화 및 경영효율화 추진관리 평가지표의 정의 및 내용 146 <표 4-7> 공공기관 경영평가 대상기관 규모 146 <표 4-8> 노사관계 합리성 평가결과 추이분석 149 <표 4-9> 인적자원관리 평가결과 추이분석 149 <표 4-1> 조직관리 평가결과 추이분석 15 <표 4-11> 보수관리 평가결과 추이분석 151 <표 4-12> 성과관리 평가결과 추이분석 151 <표 4-13> 종합평가결과 추이분석 152 vii
<표 4-14> 노사관계와 인적자원관리 간 독립성검정 153 <표 4-15> 노사관계와 조직관리 간 독립성검정 154 <표 4-16> 노사관계와 보수관리 간 독립성검정 155 <표 4-17> 노사관계와 성과관리 간 독립성검정 155 <표 4-18> 노사관계와 종합평가 간 독립성검정 156 <표 4-19> 노사관계와 기관장리더십 간 독립성검정 157 <표 4-2> 기관 유형별 노사관계 평가결과 분석 159 <표 4-21> 기관 유형별 인적자원관리 평가결과 분석 159 <표 4-22> 기관 유형별 조직관리 평가결과 분석 16 <표 4-23> 기관 유형별 보수관리 평가결과 분석 16 <표 4-24> 기관 유형별 성과관리 평가결과 분석 161 <표 4-25> 기관유형별 노사관계와 인적자원관리 간 독립성검정 162 <표 4-26> 기관유형별 노사관계와 조직관리 간 독립성검정 163 <표 4-27> 종합등급별 노사관계와 인적자원관리 간 독립성검정 165 <표 4-28> 종합등급별 노사관계와 조직관리 간 독립성검정 167 <표 4-29> 조직관리 등급별 노사관계와 인적자원관리 간 독립성검정 168 <표 4-3> 리더십 등급별 노사관계와 인적자원관리 간 독립성검정 169 <표 4-31> 리더십 등급별 노사관계와 조직관리 간 독립성검정 171 <표 4-32> 시차별 노사관계와 인적자원관리 간 독립성검정 173 <표 4-33> 공공기관 단체협약 분석 지표(박영범, 211) 176 <표 4-34> 공공기관 단체협약 분석 지표(정상욱 외, 211) 178 <표 4-35> 공공기관 단체협약 분석을 위한 평가기준 179 <표 4-36> 조사대상 공공기관 일반현황 185 <표 4-37> 노조개수 및 노조형태 186 <표 4-38> 노조구성 규모 및 특성 188 <표 4-39> 근무시간 중 노조활동 수준 189 <표 4-4> 노조관련 활동 인정여부 19 viii
<표 4-41> 전임자 대우 관련 조항 191 <표 4-42> 조합원 교육시간 192 <표 4-43> 기타 노조활동 193 <표 4-44> 교섭/쟁의 관련 단체협약 내용 194 <표 4-45> 경영참가 관련 단체협약 내용 196 <표 4-46> 임금 관련 단체협약 내용 197 <표 4-47> 근로시간 관련 단체협약 내용 199 <표 4-48> 수당 및 휴가 관련 단체협약 내용 2 <표 4-49> 작업환경 및 안전 관련 단체협약 내용 21 <표 4-5> 보육지원 관련 단체협약 내용 22 <표 4-51> 복리후생 관련 단체협약 내용 23 <표 4-52> 구조조정 관련 단체협약 내용 25 <표 4-53> 고용안정 관련 단체협약 내용 27 <표 4-54> 인사과정 참여 관련 단체협약 내용 29 <표 4-55> 인사제도 관련 단체협약 내용 211 <표 4-56> 공공기관 단체협약 분석을 위한 평가기준 214 <표 4-57> 노사관계지수 종합 분석 218 <표 4-58> 유형별 노조정보 지표 평가 22 <표 4-59> 유형별 조합활동 지표 평가 221 <표 4-6> 유형별 교섭/쟁의 지표 평가 222 <표 4-61> 유형별 경영참가 지표 평가 223 <표 4-62> 유형별 노사관계(활동) 지표 평가 224 <표 4-63> 유형별 임금 지표 평가 225 <표 4-64> 유형별 근로조건 지표 평가 226 <표 4-65> 유형별 복리후생 지표 평가 227 <표 4-66> 유형별 노사관계(성과) 지표 평가 228 <표 4-67> 유형별 고용안정 지표 평가 23 ix
<표 4-68> 유형별 인사참여 지표 평가 231 <표 4-69> 유형별 인사관리 지표 평가 232 <표 4-7> 인사관리에 대한 노사관계 회귀모형 분석 234 <표 4-71> 고용안정에 대한 노사관계 회귀모형 분석 235 <표 4-72> 인사참여에 대한 노사관계 회귀모형 분석 237 <표 4-73> 인사관리에 대한 노사관계 항목별 회귀모형 분석 239 <표 5-1> 응답자 성별 및 연령 분포 244 <표 5-2> 응답자 채용부문 분포 244 <표 5-3> 응답자 직급 분포 245 <표 5-4> 응답자 노조 가입 현황 246 <표 5-5> 노조 가입 응답자의 참여정도 247 <표 5-6> 기관 내 직원들의 전반적인 노조 참여 수준 248 <표 5-7> 노조 가입 및 활동에 대한 부담이나 압박의 존재 249 <표 5-8> 기관 노조의 대외지향성 정도 25 <표 5-9> 근무시간 중 노조활동의 자유로움 25 <표 5-1> 노조의 시설운영 활동 251 <표 5-11> 노조의 교섭 및 쟁의 활동의 합리성 252 <표 5-12> 노조의 의견 및 주장의 대표성 252 <표 5-13> 노조 내부 운영과정의 노조원 참여 253 <표 5-14> 노조의 기관 경영 참여 정도 254 <표 5-15> 임금 수준 결정에 대한 노조활동의 중요성 255 <표 5-16> 근로조건 개선에 대한 노조활동의 중요성 256 <표 5-17> 복리후생 개선에 대한 노조활동의 중요성 257 <표 5-18> 노조와 경영진 간의 접촉 빈도 258 <표 5-19> 노사관계 개선을 위한 기관장의 노력 정도 259 <표 5-2> 공공기관 선진화 이후 노사관계 수준 변화 26 <표 5-21> 정원의 효율적 통제를 위한 적극적 노력 261 x
<표 5-22> 개인별 성과평가의 엄밀한 적용 262 <표 5-23> 저성과자에 대한 특별한 관리 263 <표 5-24> 성과연봉제 도입의 적극적 노력 264 <표 5-25> 성과연봉 수준 격차 확대를 위한 적극적 노력 265 <표 5-26> 임금피크제 도입을 위한 노력 266 <표 5-27> 보수체계 단순화의 적극적 수행 266 <표 5-28> 개방적 임용방식의 적극적 도입 267 <표 5-29> 인사제도 운영에 대한 영향요인 268 <표 5-3> 임원인사에 대한 노조의 영향력 269 <표 5-31> 일반 직원인사에 대한 노조의 영향력 27 <표 5-32> 노조의 인사제도 운영과정의 개입방식 271 <표 5-33> 인사관리에 대한 노조개입의 정당성 272 <표 5-34> 코레일 28년도 분야별 노사협의 실적 275 <표 5-35> 29년 코레일 단체교섭 주요안건과 노사 요구 279 <표 5-36> 21년 코레일 단체협상 주요 안건 및 합의결과 281 <표 5-37> 28년도 한국수자원공사 노사공동 제도개선추진반 실적 284 <표 5-38> 29년도 한국수자원공사 단체협약 개정 주요 내용 286 <표 5-39> 21년 수자원공사 노사공동 조직인사혁신 TF 성과 289 <표 5-4> 28년도 신용보증기금 단체협약 체결내용 291 <표 5-41> 신용보증기금 노사관계 선진화 과제 추진 개선노력 292 <표 5-42> 29년도 신용보증기금 단협 개정 사항 294 <표 5-43> 21년도 신용보증기금 전략과제 및 실천과제 296 <표 5-44> 28년도 한국농어촌공사 임금 단체협약 298 <표 5-45> 21년도 한국농어촌공사 단체협약 주요 개정사항 31 xi
그림목차 <그림 1-1> 본 연구의 분석범위 9 <그림 1-2> 본 연구의 흐름도 13 <그림 3-1> 영국의 중앙정부기관 및 공공기관 유형 개관 94 <그림 3-2> 독일 공공종사자의 단체교섭구조 11 <그림 4-1> 공공기관 노사관계와 인사관리 분석 모형 133 xii
국문요약 1. 연구배경 및 필요성 현 정부의 역점 추진과제인 공공기관 선진화 계획은 상당히 실질적인 성과를 거두고 있는 것으로 판단 28년 8월, 제1차 공공기관 선진화 계획부터 제6차 선진화 계획까 지 공공기관의 민영화 및 통폐합, 구조조정을 통해 공공기관의 경영 효율 제고를 위한 노력 하드웨어적인 측면에서 통폐합과 구조조정, 정원감축 등의 과제들이 대부분 완료된 상황이며, 선진화 계획에 따른 경영효율성의 제고가 일정 수준 실현된 것을 확인 공공기관의 구조적 조정이 어느 정도 마무리된 상황에서 현재 공공기 관 선진화 계획은 공공기관의 인사관리와 같은 소프트웨어의 개선에 집중 공공기관 인사관리에 대한 정부의 이러한 제도개선 노력은 실제 개별 공공기관의 수준에서는 상당히 다양한 수준과 형태로 수용 중앙정부가 개별 공공기관의 경영환경에 최적화된 인사관리 방안을 일일이 제시하기는 어렵기 때문에, 일반적인 가이드라인의 형태인 운 영지침을 통해 원칙적인 방안을 제시 xiii
국문요약 개별 기관들이 이러한 내용을 수용하는 다양한 형태를 이해하기 위해 서는, 해당 기관의 업무나 조직 특성, 특히 해당 기관 내부의 다양한 노사관계를 고려할 필요가 있음 실제로 일부 공공노조는 정부의 성과연봉제 전면 추진에 대한 저항으 로 법적 소송을 고려하는 등, 정부의 공공기관 선진화 계획에 따른 인사관리 개선 노력들이 노조로부터의 극심한 저항에 직면 본 연구는 공공기관의 노사관계에 초점을 맞춰 공공기관의 인사관리 실 태를 분석하며, 공공기관 선진화 계획 이후 변화된 노사관계 수준과 인 사관리 방식의 변화를 파악 공공기관의 노사관계가 공공기관의 인사관리에 미치는 영향력을 분석 하고, 그 범위와 수준, 방식의 차이에서 기인하는 개별 공공기관의 인사관리의 특수성을 파악 특히 공공기관 선진화 이후 공공기관의 노사관계 및 인사관리 방식의 변화를 분석함으로써 정책진단 기능을 수행 이를 통해 향후 정부의 공공기관 선진화를 위한 정책수립과 운영과정 에서 유용하게 활용될 수 있는 기초자료를 제시 xiv
공공기관 노사관계에 따른 인사관리 실태 분석 2. 이론적 검토 이론적 접근을 통해 공공기관 인사관리 및 노사관계에 대한 선행 연구 정리 공공부문 노사관계의 차별성이나 노사관계와 인적자원관리에 대한 연 계, 공공부문 노사협상 방식, 공공부문 구조조정과 노사관계 변화에 관한 연구들을 네 가지 유형으로 분류 기존의 연구들은 주로 노동정책의 관점에서 노사관계의 특성 및 노사 관계의 변화 양상에 대해서만 주목했을 뿐 노사관계가 하나의 영향 변수로서 작용하는 측면에 대해서는 연구가 부족 공공기관의 인사관리 관련 제도 및 노사관계 관련 제도를 제도분석을 통해 파악하고 주요국의 공공부문 노사관계를 파악 우리나라 노사관계의 특징은 노사간의 양자간 관계에 있어 정부의 개 입 정도가 큰 편 공공기관 노사관계 선진화의 내용으로서 합리적이고 적법한 노사관계 구축 및 노사협력의 실현, 노사간 공감대 형성을 위한 커뮤니케이션 구축 노력, 노사관계 관리 역량 강화를 위한 노력, 단체협약 내용의 적정성 및 개선 노력 추진 xv
국문요약 영국과 독일, 일본, 프랑스, 미국, 스웨덴 등에서의 공공부문 노사관 계의 특징들을 분석하였으며, 미국의 이해기반교섭모형에 따른 협력 적 노사관계 구축 등 공공부문 노사관계의 발전방향의 시사점 확인 3. 연구설계 본 연구에서는 현행 공공기관 운영에 관한 법률 에서 규정하고 있는 공 기업과 준정부기관, 기타 공공기관 유형을 모두 포괄하는 일반적인 공 공기관의 노사관계와 인사관리 실태를 분석 대상으로 선정 공공기관의 노사관계와 인사관리 수준을 파악함과 동시에, 공공기관 노 사관계가 공공기관의 내부 인사관리 실태에 미치는 영향 정도를 분석하 는 데 연구의 초점 xvi
공공기관 노사관계에 따른 인사관리 실태 분석 개별 공공기관의 인사관리 실태에 대해 공식적으로는 공공기관 운영에 관한 법률 을 공통적인 조직 인사관리 지침으로 삼을 수 있으며, 이러한 공통적 지침이 개별 공공기관의 인사관리에서 적용되는 과정에 개입되 는 다양한 영향요인을 고려 개별 공공기관이 처해 있는 특수한 경영환경도 중요한 영향요인 중의 하나로 판단되며, 개별 공공기관의 유형과 활동 분야에 따라 공통적 인 지침이라도 차별적으로 적용 xvii
국문요약 기관의 내부적 영향요인으로 기관장 및 이사회를 고려할 수 있으며, 기관장의 인적 특성이나 이사회 운영의 제도적 특성 등에 따라 개별 공공기관에서의 차별적인 인사관리 실태를 예상 노사관계는 인사관리에 중요한 영향을 미치는 상황적 요소이며, 특히 노동조합의 결성은 경영자의 경영이념과 인사관리에 변화를 줌으로 써 조직의 생산성과도 연계 구체적으로 노조조직률이나 노조의 강성여부, 노사관계의 활성화, 노 조의 대외지향성 등 노사관계의 특성에 따라 해당 공공기관의 인사관 리 형태가 상당히 달라질 수 있음 본 연구는 공공기관 노사관계에 대한 선행연구 검토를 바탕으로 제도적 분석과 실증 분석을 통해 최종적으로 공공기관 노사관계 선진화를 위한 정책적 시사점을 도출 공공기관 노사관계 선행연구 검토와 관련해, 일반 정부조직이나 민간 조직에 비해 차별성을 보이는 공공기관의 노사관계 및 인사관리의 특 수성을 파악 제도분석에서는 현재 공공기관 관련법 및 노동 관련법 등에 대한 분 석을 통해 국내 제도 및 외국의 사례를 분석 xviii
공공기관 노사관계에 따른 인사관리 실태 분석 실증분석은 크게 두 부분으로 나눠지며, 공공기관 경영평가 및 단체 협약 등 객관적 자료를 이용한 계량적 분석과 함께, 인사관리 담당자 나 노조관계자 등에 대한 설문 조사와 개별 공공기관의 사례 조사를 수행 실증분석을 위한 모형과 가설의 설정을 통해 공공기관에 있어서 인사 관리와 노사관계의 영향관계, 그 관계의 내용을 실증적으로 파악 xix
국문요약 4. 분석 결과 공공기관 경영평가 결과자료의 분석 및 공공기관 단체협약 자료의 분석 을 통해 공공기관 노사관계수준을 파악하고, 지표화된 결과값들을 활용 해 공공기관의 인사관리수준에 대한 노사관계수준의 영향정도를 확인 최근 3년간의 공공기관 경영평가 결과를 활용하여 노사관계지표에 대한 점수와 인사관리지표에 대한 점수 간의 상관관계를 살펴볼 때, 지표 간 의 상당한 연관성을 통계적으로 확인 이러한 결과는 기관의 종합적인 성과수준이나 기관장의 리더십 수준 을 통제한 이후에도 여전히 유의한 것으로 확인 기관 유형별로는 준정부기관에 비해 공기업 유형의 공공기관에서 노 사관계수준과 인사관리수준의 연관 정도가 상대적으로 높은 편으로 확인 단체협약 자료의 분석과 관련해서 알리오시스템을 통해 확인할 수 있는 88개 기관의 단체협약 자료를 바탕으로 개별기관의 노사관계수준 및 인사관리수준을 평가할 수 있는 지표를 구성하였고, 각 지표 항목에 따 라 노사관계 수준 및 인사관리 방식의 구체적인 실태를 파악 xx
공공기관 노사관계에 따른 인사관리 실태 분석 최종적으로 노사관계지수와 인사관리지수를 구성한 후, 인사관리지수를 종속변수로 하고 노사관계지수를 독립변수로 하는 회귀모형을 구성하 여 이들 간의 영향관계를 분석하였으며, 개별 공공기관의 인사관리지수 에 노사관계지수가 상당히 유의미한 영향을 미치는 것으로 파악 이러한 부분은 기관의 일반적 특성 및 기관장 특성에 대한 변수를 통 제한 상황에서 확인된 결과 노조활동의 보장 등 노사관계의 활동적 측면보다는 복리후생 수준 등 노사관계의 성과적 측면이 인사관리수준에 더욱 직접적이고 큰 영향 을 미치는 것으로 파악 계량모형에 따른 분석결과를 보다 풍부하게 해석하기 위해 추가적인 실 증분석을 시도하였으며, 공공기관에 근무하고 있는 일반직원에 대한 설 문과 기관경영실적보고서에 근거한 사례 분석, 그리고 인사담당자 및 노조위원장 등에 대한 면접 조사를 통해 공공기관 노사관계와 인사관리 수준에 대한 전반적인 실태 파악 설문 조사 응답자들은 임금결정이나 근로조건, 복리후생 수준의 결정에 있어 노조의 역할이 상당히 중요하다고 평가하고 있으며, 이러한 경향 이 공기업 유형의 공공기관에서 상대적으로 더 높게 나타나고 있음은 공공기관 유형에 따라 노사관계의 수준과 활성화 정도가 다양함을 입증 xxi
국문요약 공공기관 선진화 이후 노조의 대표성이나 노조 활동의 적정성, 노사 간 접촉빈도, 노사간 갈등수준 완화에 대한 기여 정도도 각 기관 유 형마다 차이를 보이고 있으며, 시장형 공기업의 경우 이러한 항목에 대한 동의 정도가 상대적으로 높은 편 인사관리에 대한 노조의 개입 정도에 있어서, 전반적인 개입과 관련 해서는 노조의 개입이 정당하다는 응답이 상대적으로 낮은 편이지만, 정원감축 및 보수조정과 관련해서는 정당하다는 응답이 높은 편 경영실적보고서를 바탕으로 한 사례 분석을 통해, 각 기관이 기존에 형 성하고 있는 노사관계의 수준이나 방식이 공공기관 선진화 과정에서도 일정 정도 영향을 미치고 있으며, 선진화 이후의 새로운 노사관계 및 경영방식에 있어서도 차별적인 결과를 보이고 있음을 확인 기존부터 협력적 노사관계를 유지해 온 기관의 경우에는 공공기관 선 진화 과정에서도 그러한 관계가 새로운 노사관계 형성이나 기관 운영 과정에 상당히 긍정적으로 작용 인사담당자 및 노조위원장들을 대상으로 한 면접조사에서는 지금까지 의 공공기관 선진화 과정에서 노사관계 및 인사관리방식의 전반적인 변화가 상당히 긍정적으로 추진된 부분도 있으나, 개별 기관 차원에 서는 여러가지 부작용도 있음을 확인 xxii
공공기관 노사관계에 따른 인사관리 실태 분석 공공기관 선진화의 성과가 지속적으로 이어지기 위해서는 기존의 획 일적인 접근방식에서 보다 세밀하고 다원화된 접근 방식으로의 변화 가 필요함을 확인 5. 개선방안 법과 원칙을 강조한 노사관계 선진화 이후에 새로운 노사상생 및 노사 협력의 원칙이 구체적으로 제시되어야 할 필요 지난 28년 이후 법과 원칙을 강조하는 노사관계 선진화의 추진을 통해 일정 수준의 성과가 있었음을 확인 그러나 어느 정도 선진화가 마무리되면 단체협약 갱신이 예정되어 있 으므로, 지속적인 노사관계 개선을 위한 새로운 원칙을 제시하는 것 이 필요 실제로 본 연구의 분석과정에서 살펴보면, 단협갱신 과정에서 경영권 이나 인사권에 대해서는 노조의 영향력이 줄어든 반면, 복리후생 등 에서는 노조의 영향력이 더욱 높아진 것을 확인 향후 공공기관 노사관계의 개선방안 마련을 위한 정책적 노력을 기울일 때에는 기관 유형별로 차별화된 접근이 필요 xxiii
국문요약 기관 유형별로 노사관계의 형태와 수준이 다양한 것으로 확인되는 공 공기관들에게 동일한 방식의 노사관계 관련 정책을 제시하는 것은 적 절하지 못한 것으로 파악 노조의 정치적 활동이나 대외적인 협력관계를 강조하는 경우가 있는 반면, 대내적인 노조활동의 보장 및 시설운영권 확보 등 복리후생 개 선을 강조하는 경우도 있는 등, 노사관계의 형태와 수준은 기관에 따 라 상당히 다양 기관에 대한 자율성 부여를 통한 진정한 노사관계의 활성화 필요 정부 주도로 이루어진 공공기관 노사관계 선진화는 노사관계 선진화 가 아니라 노정관계 선진화 로 불릴 만큼 기관의 자율성을 침해한 면 이 있음. 노사관계 선진화에서 강조했던 부분이 노조로부터 경영권 및 인사권 을 확보하는 것이었다면, 어느 정도 충분한 경영권과 인사권을 확보 한 현 상황에서는 이를 활용할 수 있도록 개별 기관에 자율권을 부여 하는 작업이 필요 새로운 노사관계의 틀을 형성한 시점에서 충분한 책임성 확보를 위한 감독체계의 마련이 전제될 필요 xxiv
공공기관 노사관계에 따른 인사관리 실태 분석 공공기관 경영평가의 노사관계 평가과정에서 경영성과 확대 및 기관발 전을 위한 협력적 노사관계의 운영을 강조할 필요 기존의 많은 접근방식들이 노조와 경영진 간의 대결적 구도를 전제하 고 있었다는 판단을 내릴 수 있으며, 공공기관 노사관계 선진화의 접 근도 이러한 대결적 구도에 기반하고 있음 향후 노사관계의 발전방향은 기관의 경영성과를 노조와 경영진이 어떻 게 나누어 먹느냐에 초점을 맞추기보다, 기관의 경영성과를 확대하기 위해 노조와 경영진이 어떻게 협력하느냐에 초점을 맞추어야 할 것 xxv
영문요약 1. Background The plan of advancing public institutions, which is known to be one of the strategic tasks of the current regime, has provided considerable energy to the current government. Beginning August 28, privatization, merging, and restructuring have contributed to increasing the level of management efficiency in most public institutions. It is possible to evaluate the advancement plan as a kind of hardware reform involving restructuring and massive layoffs, which is almost completed according to the intended schedule. After wrapping up this restructuring, the current advancement plan turns to focus on software reform of public institutions such as personnel management. However, contrary to the earlier hardware restructuring, policy guidelines concerning personnel management might be differently applied to each public institution. The government could not in advance provide detailed institutional improvement solutions addressing the circumstances of each public institution, so it could not help but provide general guidelines for personnel management. Therefore, each public institution has adopted these guidelines with some transformation of their recommendations or delaying the application time. xxvi
공공기관 노사관계에 따른 인사관리 실태 분석 In this situation, though we might think about several possible influence factors, this study focuses on the characteristics of labormanagement relations of public institutions. For instance, some labor unions of public institutions resisted fiercely the government advancement plan, and considered entering lawsuits against the annual performance based salary system. With this background, this study analyzes the relationship between personnel management and labor-management relations in public institutions, and evaluates the changed characteristics of labormanagement relations after the advancement plan. Compared with private companies, public institutions have different features in labor-management relations, and this study explains the level and the way of influencing the personnel management in public institutions. In particular, it provides a policy diagnosis of the advancement plan, through describing the changes in labor-management relations and personnel management. Finally, this study constitutes a meaningful reference for building and operating future policy on the advancement of public institutions. xxvii
영문요약 2. Literature Review Earlier studies of labor-management relations in public institutions may be categorized into the following four types; 1) distinct characteristics of labor-management relations in public institutions, 2) the influence of strategic personnel management on the level of labor-management relations, 3) labor-management negotiation in public institutions, and 4) changing trends in labor-management relations according to restructuring of public institutions. According to the literature review, these earlier studies usually regard labor- management relations as a dependent variable. This means that most studies focus on labor-management relations per se, and they do not consider the possibility of the relations as an influencing factor. However, examples of labor-management relations as an influencing factor are readily identifiable, which provides this study with an academic difference compared to earlier works. In addition, this study reviews the related institutions of personnel management and labor-management relations in public institutions. In Korea, government intervention is relatively frequent and influential. Moreover, regarding the advancement of labor-management relations xxviii
공공기관 노사관계에 따른 인사관리 실태 분석 in public institutions, the following tasks are discussed; building rational and lawful relations, invigorating communication for forming a consensus, strengthening the management capacity of labor-management relations, and moderating the level of labor collective agreement. Moreover, some foreign case studies are also discussed such as those of the U.K., Germany, Japan, France, U.S., and Sweden. To take one example, the negotiation model based on mutual interests in the U.S. is considered to provide some implications for labor-management relations in Korean public institutions. 3. Research Design First of all, this study evaluates public institutions, including public enterprises and quasi-governmental institutions, as research subjects, with the total number reaching almost 2. It examines the current level of personnel management and labor-management relations in each institution as well as the influence level of labor-management relations on the personnel management. Basically, the research model of this study assumes that the common guidelines on personnel management from the government have been xxix
영문요약 differently adapted to each public institution because of particular influencing factors. First, diverse business environments of public institutions should be considered as an important influencing factor. The business environment includes industrial area, history of the institution, type of public institution, and so on. Second, as an internal influencing factor, the CEO and board of directors also need to be considered. Personal characteristics and experiences of CEOs are very important features. Regarding the board of directors, the composition and operation of the board is also considered in this research model. Third, labor-management relations are another research variable. For instance, the ratio of union members, aggressiveness of the union, frequency of meetings between labor and management, and external networking of unions are included in the research model, which reflect diverse features of labor-management relations. 4. Analysis For empirical analysis, this study utilizes annual performance assessment results data from the government and the labor collective agreement of each public institution. Compared with earlier studies, xxx
공공기관 노사관계에 따른 인사관리 실태 분석 this is quite a different approach, using quantitative data to explain the relationship between personnel management and labor-management relations. First, analyzing the most recent three years performance results, the score of the labor-management indicator and the score of the personnel management indicator show a strong relationship with high statistical significance. Moreover, this relationship remains statistically significant after controlling for the level of overall performance and the level of CEO leadership. Considering the type of public institution, public enterprises show a more powerful relationship between these two indicators than do quasi-governmental institutions. Second, analyzing the reports of collective agreements in 88 public institutions, it is again confirmed that the indicator of personnel management is strongly influenced by the indicator of labor-management relations. For this analysis, at first, assessment indicators are developed for personnel management and labor-management relations with several sub-indicators. 88 reports are examined, and the scores of personnel management and labor-management relations in each public institution are measured. Including other variables such as business environment and CEO factors, a regression model is devel- xxxi
영문요약 oped with labor-management relations as a dependent variable and personnel management as an independent variable. As a result, it again can be confirmed that there is a statistically strong relationship between personnel management and labor-management relations after controlling for other influential factors. More specifically, the outcomes of labor-management relations, including welfare benefits, are more directly influential on personnel management than is the activity of labor-management relations, including the freedom of union activity. Besides analysis of the statistical model, this study performs additional analysis, including survey research on employees of public institutions, case studies of several public institutions, and focused group interviews with personnel managers and union heads. As a result of the survey research, the role of labor union turns out to be quite an important factor in deciding payroll, the work environment, and welfare benefits. In particular, the degree of importance is higher in public enterprises than quasi-governmental institutions. Considering the results of the advancement plan, the level of union representativeness, the frequency of labor-management meetings, and the relaxation of labor-management conflicts show statistical differences across types of public institutions. Moreover, the advancement xxxii
공공기관 노사관계에 따른 인사관리 실태 분석 plan has more powerful influence on labor- management relations depending upon the type of public enterprise. Regarding the intervention of labor unions in personnel management, although general intervention by labor unions is not positively accepted by most employees of public institutions, intervention on the issues of layoffs and payroll is highly viewed as acceptable activity. As a result of the case study, it is found that each public institution has experienced a diverse procedure and result of adopting the advancement plan according to existing features of labor- management relations. For instance, the feature of cooperative relations has operated positively to build up new relations between labor and management. However, some other negative points are also identified according to the results of focused group interviews, though most changes arising from the advancement plan are relatively positive in principle. Considering this finding, a more detailed and diverse approach is needed to adopt a uniform approach to continue the successful outcomes of the advancement plan. xxxiii
영문요약 5. Recommendations As an overall conclusion, this study recommends the need for building up the new cooperative principles between labor and management in public institutions after the earlier advancement plan that emphasized uniform and lawful relations. In this study, some positive results are found to have occurred following the advancement plan of 28. However, at the time of completion of the advancement plan, massive renewals of collective agreements are anticipated over the next several years. Considering this situation, a new labor-management paradigm is needed to achieve continuous improvement of labor-management relations, which would compensate for the defects of the earlier advancement plan. First, future policy efforts for improving labor-management relations should consider a differentiated approach according to the type of public institution. Each public institution shows a different level and shape of labor-management relations, which seems to be a critical cause of negative outcomes from the advancement plan. Second, expanding autonomy for achieving true cooperation in labor-management relations is needed. While implementing the earlier xxxiv
공공기관 노사관계에 따른 인사관리 실태 분석 advancement plan, government intervention was so excessive that the advancement of labor-management relations was called the advancement of labor-government relations. Finally, business performance resulting from cooperative relations between labor and management should be emphasized as an important indicator in implementing annual performance assessments of public institutions. The future direction of labor-management relations should place more emphasis on the performance outcome, and the current evaluation system of public institutions should be revised considering this future policy direction. xxxv
The Korea Institute of Public Administration 제1장 서 론 제1절 제2절 연구의 목적과 필요성 연구의 범위와 방법
정부부문 공공기관 부패실태에 노사관계에 관한 따른 연구 인사관리 제1장 실태 분석 제1장 공공기관 노사관계에 따른 인사관리 실태 분석 서 론 제1절 연구의 목적과 필요성 공공기관 선진화 계획은 현 정부의 등장과 함께 역점 추진과제로 추진되었 고, 선진화 계획이 수립된 28년과 비교해 볼 때 현 시점에서 이러한 계획 들의 상당 부분이 실질적인 성과를 거두고 있는 것으로 판단된다. 28년 8 월의 제1차 공공기관 선진화 계획부터 제6차 선진화 계획까지 공공기관의 민 영화 및 통폐합, 구조조정을 통해 공공기관의 경영효율을 제고하고자 많은 노력이 진행되었다. 그리고 하드웨어적인 측면에서 본다면 통폐합과 구조조 정, 정원감축 등의 과제들이 대부분 완료된 상황이며, 선진화 계획에 따른 경 영효율성의 제고를 일정 수준 확인하고 있다(최준욱, 211). 이렇게 공공기관의 구조적 조정이 어느 정도 마무리된 상황에서 현재 공공 기관 선진화 계획의 초점은 공공기관의 인사관리와 같은 소프트웨어의 개선 에 맞춰지고 있다. 공공부문 선진화 계획에서도 나타난 바와 같이 일차적인 공공기관의 구조적 통폐합이 완료된 시점에서 향후의 선진화 계획은 공공기 관의 인사관리 개선에 초점이 맞춰질 것이며, 이는 개별 공공기관의 경영능 2/ KIPA 연구보고서
제1장 서 론 력 제고는 물론 전반적인 공공부문의 경쟁력 차원에서 필요한 부분이라고 할 수 있다. 특히 최근의 성과연봉제의 전면적 도입 등은 공공기관의 인사관리 와 관련한 핵심적인 변화 내용으로 인식되고 있다. 그러나 이러한 공공기관 인사관리에 대한 정부의 제도개선 노력은 실제 개 별 공공기관의 수준에서는 상당히 다양한 수준과 형태로 받아들여지고 있다. 기본적으로 중앙정부가 개별 공공기관의 경영환경에 최적화된 인사관리 방안 을 제시하기는 어려우며, 일반적인 가이드라인의 형태인 운영지침을 통해 원 칙적인 방안을 제시하고 이에 대해 기관에서는 다양한 형태로 이러한 내용을 수용하게 된다. 물론 개별 기관의 업무나 조직구성의 특성 등을 이에 대한 원인으로 고려 할 수 있겠지만, 이러한 원인 가운데 가장 큰 부분으로서 개별 공공기관이 처 한 다양한 노사관계의 특성을 꼽을 수 있다. 다음은 최근에 벌어진 한국철도 공사(코레일)의 성과급 제도 운영과 관련한 노조와 경영진 간의 대립의 사례 이다. 성과급 배분을 놓고 코레일 노사가 대립하고 있다. 철도노조는 성과 급의 균등한 배분을 위해 이미 전체 조합원 2만 2여명 가운데 약 83% 인 1만 8여명의 동의를 받은 것으로 알려졌다. 하지만 코레일 사측은 노조의 성과급 균등 지급은 명백한 부당수령 이라며 더는 노조가 균등하 게 지급하는 것을 용인할 수 없다며 맞서고 있다. (조선일보, 성과급 배분 둘러싸고 코레일 노사 대립, 211.7.12) The Korea Institute of Public Administration \ 3
공공기관 노사관계에 따른 인사관리 실태 분석 위 사례에서 이미 코레일 노조는 26년부터 21년까지 계속적으로 성과 급을 균등 배분한 것으로 확인되고 있으며, 성과 수준에 따라 직원 간의 차등 을 두고자 한 성과급 제도를 변형된 형태로 운영하게 한 원인으로 이해된다. 물론 여기에서 이러한 사례를 언급한 것은 코레일 노조나 사측 가운데 어느 쪽이 옳은지를 판정하고자 하는 것은 아니며, 공공기관의 인사관리에서 노사 관계가 얼마나 중요한지를 구체적인 사례를 통해 제시하고자 하는 까닭이다. 실제로 일부 공공노조에서는 정부의 성과연봉제 전면 추진에 대한 저항으로 법적 소송을 고려하는 등 정부의 공공기관 선진화 계획에 따른 인사관리 개 선 노력들이 노조로부터 극심한 저항에 직면하고 있다. 한편 일반적으로 공공부문의 경우 민간부문에 비해 상대적으로 강한 노조 의 영향 수준을 고려할 수 있으며, 특히 명확한 주인이 없는 공공기관의 경우 에는 경영진의 입장에서 노조와의 관계가 개별 공공기관의 사업 수행 및 인 사관리 등과 관련해 상당히 중요한 영향요인으로 알려져 있다. 이러한 이유 로 인해, 현 정부의 공공기관 선진화 계획에는 구조적 조정 및 인사관리제도 의 개혁과 함께 노사관계 선진화의 부분이 포함되고 있다. 현 정부에서 공공기관 노사기관 선진화는 노사관계의 구조적 담합성에 주 목하고 공공기관의 경영자들에게 대리인이 아닌 국민 이익의 대변자로서 법 과 원칙에 의거한 공공관리를 주문하고 있다(박영범, 211). 노사관계 항목의 경영공시 의무화와 기관장 평가시 노사관계 평가 강화 등을 통해 노사관계 선진화를 위한 제도적 기반을 마련하였으며, 특히 단체교섭의 불합리한 제도 4/ KIPA 연구보고서
제1장 서 론 및 관행의 선진화가 현 정부 노사관계 정책의 핵심이라고 할 수 있다. 이를 통해 29년에는 약 1여개의 공공기관이 단체협약을 개정하였고, 이 중 다수 기관이 노사협의를 통해 인사 경영권 침해조항을 삭제하는 등 불 합리한 단체협약을 자발적으로 개선하는 성과를 나타내었다. 그러나 한편으 로는 노사관계 선진화 과정에서 개별 공공기관에서는 노사간의 관계 악화 및 갈등 발생의 사례들도 다음과 같이 확인할 수 있다. 노동조건 후퇴없는 단체협약 쟁취하자, 구조조정 막아내고 생존권을 사수하자. 지난 7일 한국전력 5개 발전자회사의 전국 사업장에서 수천 명의 노조원들이 이 같은 피켓을 들고 집회를 가졌다. 최근 단체협약 해지를 두고 공공기관 노사관계가 갈등으로 치닫고 있다. 작년 11월께 공 공기관 선진화 차원에서 회사 측이 줄줄이 단협 해지를 노조에 통보한 가 운데 유예기간 만료시점이 오고 있기 때문이다. 이명박 정부는 노조의 불법파업과 단체협약의 불합리성을 지적하며 강경하게 대응하고 있다. (매일경제, 공공기관 잇단 단협 해지로 노사 전운, 21.5.9) 결과적으로 전반적인 노사관계 선진화 노력에도 불구하고 개별 공공기관 차원에서의 제도 개선은 각기 차별적인 형태로 이루어지고 있으며, 앞서 인 사관리 선진화와 마찬가지로 개별 기관이 갖고 있는 특성에 따라 선진화 추 진 성과의 편차를 예상할 수 있다. 이와 관련하여 본 연구에서는 개별 공공기 관에서 나타나고 있는 노사관계에 초점을 맞추고 있다. 그리고 공공기관 노 사관계의 중요성은 정부의 공공기관 선진화 계획에서 강조하는 소프트웨어 개혁의 가장 핵심적인 영향요인라는 점에서 이해할 수 있다. The Korea Institute of Public Administration \ 5
공공기관 노사관계에 따른 인사관리 실태 분석 그럼에도 불구하고 기존의 선행 연구에서 공공기관 노사관계에 대한 연구, 특히 공공기관의 인사관리와 연계한 분석적 차원의 연구는 상대적으로 찾아 보기 어렵다. 물론 바람직한 공공기관 노사관계의 규범적 모습과 관련해서 공공기관 노사관계의 특성이나 관계 개선방향에 대한 연구들은 기존에도 있 어왔지만, 노사관계를 하나의 영향요인으로 보고 있는 경우는 드물다. 공공 기관 선진화를 위한 소프트웨어 개혁으로서 공공기관의 인사관리의 효율성 제고 노력이 충분한 성과를 달성하기 위해서는 제도내용의 타당성에 대한 고 민과 함께 이러한 제도가 개별 기관에 수용되는 과정에서의 영향요인에 대한 고려가 필요하다. 그리고 이러한 측면에서 공공기관의 노사관계는 공공기관 의 인사관리 개선을 위한 제도적 노력의 성패를 결정짓는 핵심적 변수로서 심도 깊게 고려될 필요가 있다. 또한 공공기관의 인사관리와 관련해서도 공공기관이 우리 공공부문에서 차 지하고 있는 비중을 감안할 때, 공공기관의 인사관리에 대한 차별적인 연구 가 부족했다고 판단된다. 행정학이나 정치학적 접근에서는 주로 공공기관의 임원인사를 중심으로 한 거버넌스 연구에 강조점이 맞춰졌으며, 경영학적 접 근에서는 민간기업과 동일한 차원에서 인사관리 기법들에 대한 연구가 많이 진행되었다. 따라서 상대적으로 공공기관이 갖고 있는 인사관리의 차별성에 대해 충분한 연구가 부족하였다고 볼 수 있다. 이러한 맥락에서 본 연구는 공공기관의 노사관계에 초점을 맞춰 공공기관 의 인사관리 실태를 분석하고자 한다. 본 연구는 공공기관의 노사관계가 선 6/ KIPA 연구보고서
제1장 서 론 진화 계획을 포함해 공공기관의 인사관리에 미치는 영향력을 분석하고, 그 범위와 수준, 그리고 방식의 차이에서 기인하는 개별 공공기관의 인사관리의 특수성을 파악하고자 한다. 이를 통해 향후 정부의 공공기관 선진화를 위한 정책수립과 운영과정에서 유용하게 활용될 수 있는 기초자료를 제시하고자 한다. The Korea Institute of Public Administration \ 7
공공기관 노사관계에 따른 인사관리 실태 분석 제2절 연구의 범위와 방법 1. 연구의 범위 본 연구에서는 현행 공공기관 운영에 관한 법률에서 규정하고 있는 공기업 과 준정부기관, 기타 공공기관 유형을 모두 포괄하는 일반적인 공공기관의 노사관계와 인사관리 실태를 분석 대상으로 하고 있다. 그리고 이러한 공공 기관의 노사관계와 인사관리 수준을 파악함과 동시에 공공기관 노사관계가 공공기관의 내부 인사관리 실태에 미치는 영향 정도를 분석하는데 연구에 초 점을 맞추고 있다. 다음의 <그림 1-1>은 본 연구의 분석범위를 도식화하고 있다. 기본적으로 본 연구는 공공기관의 인사관리 실태에 대한 영향요인에 대한 연구라고 할 수 있다. 그리고 이러한 영향요인 가운데 개별 공공기관이 갖고 있는 노사관 계의 특성에 주목하고 있다. 8/ KIPA 연구보고서
제1장 서 론 <그림 1-1> 본 연구의 분석범위 먼저 개별 공공기관의 인사관리 실태에 대해 공식적으로는 공공기관 운영 에 관한 법률 에 따라 공통적인 조직 인사관리 지침을 준거기준으로 삼을 수 있을 것이다. 그러나 이러한 공통적 지침이 개별 공공기관의 인사관리에서 적용되는 과정에서 다양한 영향요인을 고려할 수 있다. 정부의 공공기관 선진화 계획 추진은 공공기관의 조직 인사관리 지침에 대한 직접적인 변화를 가져온 요인으로 볼 수 있다. 물론 선진화 계획 자체가 조직 인사관리 지침의 변화와 직결되는 것은 아니지만, 현 정부가 추진하고 있는 공공기관 선진화 계획의 맥락에서 조직 인사관리 지침의 변화도 고려할 수 있다. 이와 함께 개별 공공기관이 갖고 있는 경영환경의 특수성도 중요한 The Korea Institute of Public Administration \ 9
공공기관 노사관계에 따른 인사관리 실태 분석 영향요인 중의 하나로 판단된다. 어떠한 유형의 공공기관이며, 어떠한 분야 에서 활동하고 있는지에 따라 공통적인 지침이라도 차별적으로 적용될 수 있 기 때문이다. 그리고 앞서 정부의 공공기관 선진화 계획과 기관의 경영환경 은 공공기관 인사관리 실태에 대한 기관의 외부적 영향요인으로서 이해된다. 다음으로 기관의 내부적 영향요인으로 기관장 및 이사회를 고려할 수 있 다. 기관장의 인적특성이나 혹은 이사회 운영의 제도적 특성 등에 따라 개별 공공기관에서의 차별적인 인사관리 실태를 예상할 수 있다. 그러나 이와 함 께 본 연구에서는 기관 내부 영향요인으로 공공기관의 노사관계 특성에 주목 하고 있다. 노사관계는 인사관리에 중요한 영향을 미치는 상황적 요소로서 특히 노동조합의 결성은 경영자의 경영이념과 인사관리에 대한 변화를 통해 조직의 생산성과도 연계된다. 구체적으로 노조조직률이나 노조의 강성여부, 노사관계의 활성화, 노조의 대외지향성 등 노사관계의 특성에 따라 해당 공 공기관의 인사관리 형태가 상당히 달라질 수 있다. 기존 연구에서는 노사관계가 조직의 인사관리에 미치는 영향에 대해 몇 가 지 이유를 들어 설명하고 있다(이학종 양혁승, 29). 첫째는 충성심의 분할 이며, 조직구성원이 노조에 가입할 경우 관리자와 경영층에 대한 구성원의 충 성심이 분할되고 그 영향력이 줄어들면서 인사관리 방식이 달라진다는 것이 다. 둘째는 규제역할이며, 노조가 단체협상을 통해 경영층과의 공동의사결정 을 추구하게 되면서 간접적으로 경영진의 인사관리 과정에 규제를 가하게 된 다는 것이다. 이러한 이유들을 고려할 때, 인사관리에 대한 중요 영향요인으 1/ KIPA 연구보고서
제1장 서 론 로 노사관계에 대한 부분을 본 연구에서는 주요한 연구의 범위로 삼고 있다. 그렇다면 본 연구에서 다루고 있는 주요 개념으로서 인사관리와 노사관계에 대해 보다 구체적인 정의가 필요할 것이다. 흔히 공공부문에서 논의되는 인사 행정과 달리 본 연구에서는 인사관리라는 개념을 사용하고 있다. 인사행정이 라는 것이 어떻게 보면 상충될 수 있는 복수의 정책 목적을 달성하기 위한 활 동으로 이해되는 것에 비해(박천오 외, 28), 인적자원관리로서 인사관리는 조직의 목표 달성을 위한 경영과정의 한 부분으로서 이해될 수 있다. 따라서 인사관리는 인적자원의 계획과 확보로부터 시작하여 이의 효율적인 활용과 유 지 보존, 그리고 보상과 개발에 이르는 전반적인 과정에 대한 조직 내의 기능 과 활동으로 이해할 수 있다(이학종 양혁승, 29). 물론 이러한 인사관리의 개념을 광의로 이해한다면 관리자의 일방적인 인사관리 활동을 포함해 공동의 사결정의 형태로서 노사관계에 대한 부분까지 생각할 수 있을 것이다. 그러나 한편으로 인사관리의 개념을 협의로 이해한다면 보수관리, 사기관리, 능력개 발 등을 제외하고 채용과 배치라는 부분으로 한정지을 수도 있다. 본 연구에 서는 인사관리의 개념을 관리자의 경영활동의 일부로서 이해하고 노사관계를 별도로 분리하여 관리자가 수행하는 직접적 활동에 한정하여 정의한다. 한편 본 연구에서 공공기관의 노사관계를 정의하는 과정에서는 개별 공공 기관에서 이루어지는 단체교섭에 주목하고자 한다. 노사관계에 대한 기존의 많은 연구들이 일반적인 노사관계의 유형화에 초점을 맞추었던 것에 비해, 본 연구에서는 개별 공공기관의 노측과 사측 간의 구체적인 관계형성의 결과 The Korea Institute of Public Administration \ 11
공공기관 노사관계에 따른 인사관리 실태 분석 물로서 단체교섭, 즉 단체협약에 큰 비중을 두고 있다. 이러한 이유에서 본 연구에서 다루어지게 될 노사관계는 결국 단체교섭의 대상을 중심으로 형성 되는 노측과 사측의 관계로 이해할 수 있다. 현행 제도에 따라 근로조건과 노 조활동에 대한 부분이 단체교섭의 주요 대상이라고 할 수 있으며, 이를 둘러 싼 노측과 사측의 이해관계의 조정으로서 노사관계를 정의한다. 물론 앞선 설명에도 불구하고 노사관계와 인사관리가 명확히 분리된 개념이 라고 할 수는 없을 것이며, 상당한 공통영역이 존재하는 유사한 개념으로 이해 할 수 있다. 그리고 이러한 부분은 개념적인 차원에서부터 노사관계와 인사관 리의 연관성을 의미한다. 따라서 이들 간의 관계에 대해 단순한 연관성의 존재 유무를 넘어 어떠한 형태와 어떠한 수준의 연관성이 존재하는지를 파악하고자 하는 것이 더 큰 의미를 가지게 된다. 결론적으로 본 연구의 내용적 범위는 현 재 개별 공공기관에서 나타나는 노사관계의 수준과 인사관리의 내용이며, 이 들 간의 관계 양상에 대한 부분이 가장 중요한 연구의 초점이라고 할 수 있다. 2. 연구의 방법 다음의 <그림 1-2>는 본 연구의 수행 방법과 관련한 연구의 흐름도를 나타 내고 있다. 본 연구는 공공기관 노사관계에 대한 선행연구 검토를 바탕으로 제도적 분석과 실증 분석을 통해 최종적으로 공공기관 노사관계 선진화를 위 한 정책적 시사점을 도출하고자 한다. 12/ KIPA 연구보고서
제1장 서 론 <그림 1-2> 본 연구의 흐름도 먼저 공공기관 노사관계 선행연구 검토와 관련해, 일반 정부조직이나 민간 조직에 비해 차별성을 보이는 공공기관의 노사관계 및 인사관리의 특수성을 파악한다. 이와 함께 공공기관의 노사관계가 기관 내부의 인사관리에 미치는 영향력에 대한 이론적 모형 구축을 위한 논의를 전개한다. 제도분석에서는 현재 공공기관 관련법 및 노동 관련법 등에 대한 분석을 통해 국내 제도 및 외국의 사례를 분석한다. 특히 국내 제도분석과 관련해서 The Korea Institute of Public Administration \ 13
공공기관 노사관계에 따른 인사관리 실태 분석 는 28년의 공공기관 선진화 계획에 따른 노사관계 선진화와 인사관리 개 혁 부분 등을 포함하여 현 시점에서 공공기관 노사관계 및 인사관리를 둘러 싼 전반적인 제도현황과 문제점을 살펴본다. 실증분석은 크게 두 부분으로 나눠지며, 계량적 분석으로서 공공기관 경영 평가 및 단체협약 등 객관적 자료를 이용한 분석과 함께, 인사관리 담당자나 노조관계자 등에 대한 설문 조사와 개별 공공기관의 사례 조사를 수행한다. 이 를 통해 공공기관 노사관계와 인사관리에 대한 영향관계와 그 관계의 내용을 실증적으로 파악하고자 한다. 실증분석을 위한 모형과 가설의 설정은 앞선 선 행연구의 검토와 제도분석을 통해 뒷받침될 부분이며, 구체적인 가설의 검증 을 위해 일차적으로는 문서화된 자료를 지표화하여 이들 지표 간의 관계를 살 펴본다. 물론 공공기관 경영평가의 경우에는 이미 제시된 평가지표와 평가결 과를 사용한다고 할 수 있으며, 이와 달리 단체협약 결과자료의 이용은 별도의 평가지표 구성은 물론 개별 공공기관에 대한 평가를 통해 새롭게 자료를 구성 해야 하는 차이가 있다. 이와 함께 문서화된 자료에 대한 분석만으로는 설명의 한계가 있는 부분에 대해 관계자 설문조사나 개별 사례연구를 통해 보완하는 작업이 진행될 것이며, 해석의 정확성과 함께 그 풍부함을 더할 수 있을 것이다. 마지막으로 연구결과의 종합으로서 공공기관 노사관계 선진화를 위한 정책 적 시사점의 도출이 진행될 것이며, 이를 위해 소규모 전문가를 대상으로 델 파이를 실시하여 합리적인 정책대안의 모색과 그에 대한 논리적 근거를 제시 하기로 한다. 14/ KIPA 연구보고서
The Korea Institute of Public Administration 제2장 이론적 논의 제1절 제2절 공공기관 인사관리의 이론적 논의 공공기관 노사관계의 이론적 논의
정부부문 공공기관 부패실태에 노사관계에 관한 따른 연구 인사관리 제1장 실태 분석 제2장 공공기관 노사관계에 따른 인사관리 실태 분석 이론적 논의 제1절 공공기관 인사관리의 이론적 논의 1. 공공기관 인사관리의 자율성과 책임성 논의 공공기관 인사관리에 대한 기존의 선행연구들을 살펴보면, 정부의 통제와 간섭이라는 측면에서 공공기관의 자율성과 책임성의 균형을 어떻게 확보할 것인가에 대한 문제로 정리될 수 있다. 경영통제를 통한 공공기관의 책임성 확보 부분은 기관의 공공성 확보를 위해 반드시 필요할 뿐만 아니라, 시장메 커니즘이라고 하는 외부적 통제가 배제된 상황에서 기관의 효율성 제고를 위 한 목적에서 의미를 갖는다고 주장한다(안용식, 1994). 즉, 공공기관이 갖고 있는 정책 목적의 달성과 함께 정부의 투자자로서의 이익 확보를 위한 필요 성, 그리고 경영실패에 따른 정부의 손실보전에 대한 최소화의 필요성, 대규 모의 기간산업과 관련한 공공기관의 전략적 통제 필요성 등이 정부와 공공기 관의 관계에서 통제를 통한 책임성 제고의 중요한 이유로 제시되고 있다(박 영희 외, 29). 그리고 이러한 통제를 통한 책임성 확보와 관련한 하나의 16/ KIPA 연구보고서
제2장 이론적 논의 영역으로서 조직관리나 예산관리, 사업활동 등과 함께 인사관리에의 정부 관 여를 확인할 수 있다. 그러나 한편으로는 공공기관에 대한 지나친 통제가 오히려 부작용을 초래 할 수 있음을 지적하는 많은 연구들을 찾아볼 수 있다. 공공기관에 대한 경영 통제는 비효율적이며, 공공기관의 경영성과 제고에 오히려 악영향을 미친다 는 것이다(Duch, 1991; 강신일, 1988; 이혁주, 1996). 최종원(1994)의 연구 에서는 공기업 민영화와 더불어 기존의 정부규제와 간섭이 배제되어 민간경 영진의 창의적인 활동이 이루어져야만 공기업의 성과를 향상시킬 수 있다고 주장함으로써 공공기관에 대한 정부 통제를 최소화하면서 자율성 향상을 위 한 필요를 언급하고 있다. 이것은 공공기관의 경영성과 향상을 위해서 창의 성과 기업가 정신이 발휘될 수 있는 경영체제와 여건을 갖추고 있어야 하며, 이를 위해 인사관리의 자율성을 포함한 경영자율성이 확보되어야 한다는 것 을 의미한다(허용훈 이희태, 2). 따라서 내부규제완화로서 공공기관 경영 자나 직원들의 바람직하지 못한 행태를 통제하기 위해 만들어 둔 각종 예산 및 조직 인사관계 규정 등을 대폭 폐지하거나 축소하는 작업들이 자율성 확 보를 위한 하나의 대안으로 제시될 수 있다(정정길, 2). 공공기관의 인사관리와 관련한 자율성과 책임성에 대한 언론의 보도나 관 심에 비해 사실 실증적 분석 연구는 그리 많지 않은 편이다. 허용훈 이희태 (2)의 연구는 지방공기업을 대상으로 하고 있으나, 지방공기업의 조직 및 인사상의 자율성 수준에 대한 설문조사를 통해 그 현황을 분석하고 있다. 분 The Korea Institute of Public Administration \ 17
공공기관 노사관계에 따른 인사관리 실태 분석 석 결과에서, 조직관리상의 자율성이 낮다는 응답은 과반수가 넘는 68.6%로 매우 높게 나타난 반면, 자율성이 높다는 응답은 5.6%에 불과하였다. 그리고 인사관리와 관련해서는 자율성이 낮다고 응답한 비율이 47.6%에 달한 반면, 자율성이 높다고 한 부분은 11.9%에 불과하다. 2. 공공기관 인사관리 현황 및 개선방안 연구 공공기관의 자율성과 책임성이라는 가치체계를 중심으로 한 거시적 접근 외 에 공공기관 인사관리와 관련한 선행연구들은 공공기관의 경영성과 제고를 위 한 목적에서 구체적인 인사제도의 현황 및 개선방향에 대한 논의들을 제시하 고 있다. 현재 대부분의 공공기관은 분권화와 유연화에 초점을 두고 조직 혁신 을 전개시키고 있다. 서구의 경우 공공부문 조직은 규칙 중심의 관료제에서 기 업가 정신 및 성과를 강조하는 민간부문 경영방식을 적극적으로 도입하고 있 다. 조직 외적으로는 정부의 공공지출 감소에 따른 예산삭감, 단위 조직의 해 체 혹은 민영화, 각 기관의 자율성 증대 및 책임경영의 강화, 투입에서 산출 중심으로의 통제 등의 방식을 도입하고 있다. 또 조직 내부적으로는 기업가적 경영스타일, 명확한 성과 표준의 설정 및 관리, 서비스 이용에서의 계약관계 강조, 구성원의 관리에서의 유연성 증가 등의 조치를 취하고 있다. 결국 공공 부문은 그 동안의 규정 혹은 절차 중심의 관료적 중앙 통제에서 벗어나 대외적 으로 민영화, 외주화 등으로 조직을 분할하고, 내부적으로는 현장 요구를 반 18/ KIPA 연구보고서
제2장 이론적 논의 영하는 유연한 관리를 도모하고 있다(Anderson, Griffin & Teicher, 22). 서원석(25)의 연구는 이러한 맥락에서 정부산하단체에 대한 인력관리 합 리화의 측면에서 참여정부가 적극적으로 추진했던 공공기관 인사제도 혁신수 준에 대한 실증 분석을 수행하고 있다. 25년도에 기획예산처가 주도하여 추진한 정부산하기관 인사제도 혁신수준 평가과 관련해 인사제도의 합리화 영역으로서 연봉제, 팀제, 직위공모제, 다면평가제, 형평적 인재등용 등이 포 함되었고, 이에 대한 다음과 같은 평가 결과를 제시하였다. 기관유형에 따라 총점의 차이뿐만 아니라 각 분야별 인사제도 혁신평가에 대한 강조점에서 차 이가 존재함을 확인할 수 있다. 전체 정부 의존형 사업기관 자율 운영형 경제기관 자율 운영형 비경제기관 <표 2-1> 25년도 기획예산처 정부산하기관 인사혁신 평가결과 유형 총점 연봉제 팀제 직위공모제 다면평가제 형평적 인재등용 평균 5.36 1.8 1.17.89 1.1 1.13 최대 8.8 2. 2. 2. 2. 2. 최소 2..4.4.4.4.4 평균 5.22 1.7 1.11.82 1.4 1.18 최대 7.6 2. 2. 1.6 2. 2. 최소 2..4.4.4.4.4 평균 5.77 1.14 1.3 1.2 1.27 1.5 최대 8.8 2. 2. 2. 2. 2. 최소 3.2.4.4.4.4.4 평균 5.8 1.2 1.8.82.99 1.16 최대 8.8 2. 2. 2. 2. 2. 최소 2.8.4.4.4.4.4 * 출처: 서원석(25), p.22 (각 분야별 2점 만점에 총 1점 만점) The Korea Institute of Public Administration \ 19
공공기관 노사관계에 따른 인사관리 실태 분석 이러한 정부의 평가결과와 함께 본 연구에서는 정부산하기관 인력관리 시 스템에 대한 설문조사를 통해 그 현황을 파악하고 있다. 대체적으로 다면평 가와 연봉제 및 팀제는 많은 기관에서 도입하는 추세에 있으나, 그 구체적인 실상은 팀제의 경우 형식적으로 명칭만 팀제이고 실질적으로는 과거 조직체 계와 다름없이 운영되는 경향이 있으며, 연봉제와 다면평가제는 실질적 인사 제도로서 나름대로 효과를 발휘하고 있는 것으로 결론을 내리고 있다. 공공기관의 일반적인 인사제도와 함께 이와 관련한 보수체계에 대한 연구 들도 상당히 찾아볼 수 있다. 예컨대 신열 외(25)의 연구는 전국 33개 지방 공사 의료원의 4년간 패널자료를 통해 보수와 경영성과간의 연계성을 분석하 여 유의미한 결과가 없음을 증명하였고, 하재룡(22)은 공공기관의 노동조 합이 종업원의 임금상승에 긍정적 영향을 미칠 수 있음을 보여주었다. 김태은 외(28)의 연구에서는 공공기관경영정보시스템(ALIO)의 패널자료를 활용하 여 실제로 성과와 보상 간에 유의미한 관계가 없음을 밝혔으며, 임채홍 김태 일(29)의 연구는 조직의 다양한 특성에 따라 공공기관과 민간부문의 보수 와 보상이 결정될 수 있음을 실증적으로 규명하였다. 오재인 박석희(21)의 연구에서는 공공기관 보수체계의 쟁점으로서 직무 및 성과와 연동된 보수체 계의 문제와 생산성과 연동된 임금지급 문제, 기관별 보수편차 및 보수수준 관리체계의 문제를 지적하고 있다. 이에 대해 공공기관 보수체계 개선을 위한 대안으로 성과급 차등폭 확대와 직무 및 성과주의 연봉제 강화, 기본급 모델 의 체계화, 생산성에 근거한 임금인상 차별화 등을 제안하고 있다. 2/ KIPA 연구보고서
제2장 이론적 논의 앞서 살펴본 선행연구에서처럼 공공기관 직원의 인사관리제도에 대해서는 기관의 자율성과 책임성이라는 측면에서 거시적으로 접근하고 있는 연구와 함께 기관 경영효율성 및 합리적 인사관리 운영을 위한 구체적인 제도 및 관 리시스템에 초점을 맞춘 연구들로 구분하여 이해할 수 있다. 그러나 보수체 계에 대한 논의를 포함해 미시적인 인사관리시스템에 대한 연구들도 사실은 그 주도권이 감독권자로서 정부에 주어져 있는 만큼 정부와의 관계를 고려한 연구로 포함할 수 있는 부분이며, 이러한 관점에서의 논의가 필요하다. The Korea Institute of Public Administration \ 21
공공기관 노사관계에 따른 인사관리 실태 분석 제2절 공공기관 노사관계의 이론적 논의 공공기관 노사관계에 대한 선행 연구를 살펴보면 그 양적 규모가 부족하다 고 할 수는 없을 것이며, 기존에 많은 선행연구들이 공공기관 또는 공공부문 에서의 노사관계를 주제로 하고 있다. 그러나 기존 연구에서는 공공기관 노 사관계의 특성이나 변화양상 등에 초점을 맞춰 종속변수로서의 가치를 강조 하고 있는 것으로 보인다. 상대적으로 본 연구에서는 공공기관 노사관계를 연구대상으로 삼고 있지만, 공공기관 인사관리에 영향을 미치는 설명변수로 서 초점을 맞추고 있다는 점에서 차이를 보인다. 다음에서는 공공기관 노사관계에 대한 선행연구를 몇 가지 유형으로 나누 어 살펴보기로 한다. 1. 공공부문 노사관계의 차별성에 관한 연구 공공기관 포함해 공공부문 노사관계에 대한 선행연구 가운데 상당수는 민 간부문과 비교하여 공공부문이 갖고 있는 노사관계의 차별성에 대한 부분이 라고 할 수 있다. 특히 법률이나 규정 등 노사관계와 관련한 제도적 특징은 공공부문과 민간부문의 노사관계에 대한 차별성의 원인으로 이해되며, 이와 함께 공공부문의 노사관계가 갖는 정치적 속성에 대해서도 강조하고 있다 (Barnum, 1971; Ichniowski, 1988). 그리고 이렇게 공공부문 노사관계의 차 22/ KIPA 연구보고서
제2장 이론적 논의 별성에 초점을 맞춘 선행연구들은 공공부문이 갖고 있는 차별성에 대한 지적 과 함께 공공부문 노사관계의 현황을 분석하고 현재의 노사관계를 전향적으 로 개선할 수 있는 방안 마련에 많은 비중을 두고 있는 것으로 판단된다. 일반적으로 공공부문의 노사관계는 다음과 같은 몇 가지 점에서 민간부문 의 노사관계와 차이점을 보이는 것으로 정리된다(Leap, 1991; 유민봉, 1997, 박천오 외, 28: 433에서 재인용). 첫째, 공공부문의 단체교섭은 당사자 이익보다도 공익을 우선한다는 점에 서 민간부문의 노사관계와 구별된다. 민간부문의 노사관계는 매우 제한적인 경우를 제외하고는 당사자 이해가 최우선이기 때문이다. 둘째, 공공부문의 노동조합이 파업과 같은 단체행동에 돌입할 경우 다른 대체 서비스가 불가능 하기 때문에 사용자인 정부에 대한 매우 강력한 영향력을 갖게 된다. 따라서 행정서비스 공급의 혼란과 불안을 방지하고자 각국의 공공부문 노사관계는 주로 단체교섭의 수준까지 인정하고 단체행동권은 예외적으로 허용한다. 셋 째, 단체교섭 과정에서 공공부문 교섭 대표는 다른 이해관계자들의 개입과 영향력 행사 때문에 제한된 재량권만 가지고 참여하게 된다. 이로 인해 보수 및 연금과 같은 각종 복지제도가 교섭의 대상에서 제외되는 등 교섭대상의 한계가 존재한다. 넷째, 공공부문에서는 교섭 결과에 따라 행정서비스의 공 급이 중단될 수 있기 때문에 이해관계자들의 관심 수준이 상당히 높다. 다섯 째, 단체교섭으로 노사간 합의가 이루어지면 그것은 단체협약서로 효력이 발 생하게 되는데, 공공부문에서 협약서는 법률을 우선할 수 없기 때문에 그 효 The Korea Institute of Public Administration \ 23
공공기관 노사관계에 따른 인사관리 실태 분석 력은 민간부문에 비해 상대적으로 미약할 수 밖에 없다. 이러한 공공부문 노사관계의 차별성은 개별 연구들을 통해 공공부문 노사 관계의 양상을 설명하는 과정에서 주로 나타나고 있으며, 그에 따라 민간부 문의 노사관계와는 또 다른 방식의 정책적 접근의 필요성이 제기되고 있다. 서구에서 공공부문 노사관계에 대한 연구가 활발히 진행된 것은 공공부문 이 차지하는 비중이 확대되고 공공부문에 포함되는 노동자들의 수적인 규모 가 증가하기 시작한 197년대라고 할 수 있다. 더욱이 중산층을 중심으로 한 민주화와 사회참여 요구가 높아지면서 노동운동이 확대될 수 있는 계기가 마 련되었다고 판단된다. Bernstein(1971)의 연구는 민간부문과 달리 공공부문의 단체협상 과정에 대한 규제의 내적 한계를 지적하면서, 이에 대응하기 위한 새로운 규제 시스 템의 필요성을 제안한다. 민간부문의 노사관계에서 자율적 협상이 진행되고 갈등이 심화되어 파업이 이루어지더라도 합법적으로만 진행된다면 이에 대한 제도적 관리가 가능할 수 있지만, 공공부문에서는 아무리 합법적인 파업이라 도 공공부문의 노사관계가 갖고 있는 이해관계의 복잡성으로 인해 민간부문 에 대한 규제 시스템이 적합하지 않다는 것이다. 그리고 이에 따른 공공부문 노사관계에 적합한 새로운 규제 시스템의 필요성을 주장한다. 공공부문 노사관계에 대한 새로운 규제 시스템은 결국 파업이 아닌 대체적 인 형태의 중재나 조정이라고 할 수 있다. 이와 관련해 Barnum(1971)의 연 구는 미국의 도시 수송산업이 사적 소유에서 공적 소유로 전환되는 과정에서 24/ KIPA 연구보고서
제2장 이론적 논의 노사관계의 변화를 설명하고, 공공부문 노사관계의 특수성을 논의하고 있다. 사적 제도에 의해 지배되었던 수송산업은 197년대 들어 공공부문에 포함되 었으며, 이러한 변화로 인해 산업 내 단체교섭 과정은 일반 민간부문의 노동 자를 위한 연방노동법의 규정에서, 주와 지방정부의 공공노동자를 위한 법률 의 적용을 받게 되었다. 공공부문에 대한 노동관련 법률 하에서는 기존의 일 상적인 단체교섭이 중재와 사실발견, 파업과 관련한 교섭 활동으로 대체되었 다. 비록 불법적인 파업들이 일어나기는 했지만, 공공분야의 교착상태는 대 부분의 경우 파업이 아닌 중재나 사실발견, 조정과 같은 다른 대안들을 통해 해결되고 있음을 지적하였다. 또한 공적 소유로의 전환에 따라 노사관계의 변화는 정치적 통제와 개입이라고 하는 새로운 요소들을 포함하게 되었다고 분석하고 있다. 유사한 맥락에서 Gilroy and Sinicropi(1972)의 연구에서는 공공부문 노사 관계에서 교착상태를 해결하기 위한 방법으로서 일반 민간부문에서와 달리 중재, 사실발견, 조정이 가장 효과적인 해결방안이라고 전제하면서 공공부문 의 노사관계가 갖는 차별성을 지적한다. 연구자들은 공공부문의노사관계가 갖는 차별성으로 노사 간의 협상과정을 유지하면서도 공공의 이익을 보호하 는 과정이라는 점을 강조하고 있으며, 이러한 근거에서 몇 가지 쟁점에 대한 의견을 제시한다. 예컨대, 공공부문의 모든 노동자에 대해 파업을 합법화하 는 것은 정치적 현실과 부합하지 않으며, 필수적이지 않은 분야의 노동자들 에 대해 주어진 제한된 파업권은 제한된 협상권을 가진 노동자들에게 무의할 The Korea Institute of Public Administration \ 25
공공기관 노사관계에 따른 인사관리 실태 분석 수 있다고 주장한다. 또한 파업이 허용되지 않는 곳에서 최종결정권이 없는 노사협상의 절차는 오히려 장기적으로 협상과정과 협상타결에 모두 부정적인 영향을 미치며, 공공부문 노사 간의 교착과정의 해결을 위해서는 당사자들에 게 자발적인 동의의 기회를 허용하는 것이 필수적이라고 주장한다. Becker(1976)의 연구에서도 공교육 분야를 대상으로 하여 공공부문의 노사 관계에서 교착상태를 해결하기 위해 적절한 법제도적 장치의 마련이 필요함 을 주장한다. 그리고 공공부문의 노사관계 특수성을 고려하여 교착상태를 해 결하기 위한 기제로 민간부문과 다른 대체적 수단으로서 조정, 사실탐색, 중 재를 강조하고, 이러한 제도의 효과적 운영을 위한 정당한 법절차가 마련될 필요성을 지적한다. 공공부문의 노사간 교착상태를 해결하기 위한 최종단계 로서 법적구속력이 있는 중재에 대한 법률 제정을 제안하고 있다. 공공부문의 노사관계를 둘러싼 법제도적 장치의 중요성과 관련해, Freeman and Valletta(1987)의 연구는 공공부문의 고용과 임금 결정에 있어 노동조합의 영 향력을 확인하는 연구에서, 공공부문의 경우 민간부문에 비해 법적환경이 단 체교섭을 결정하는 핵심적 요소로 분석하고 있다. 더 좋은 법적 환경과 노사 관계가 모든 노동자들의 임금수준 상승에 영향을 미치지만, 잠재적으로는 계 약에 의해 보호되지 않는 노동자들의 고용 규모를 감소시키는 원인으로 설명 한다. 그리고 공공부문 노사관계에 대한 법적환경으로서 중재와 파업인정에 대한 부분을 민간부문 노사관계와 비교할 때 가장 큰 차이점으로 보고 있다. 공공부문 노사관계에 대한 연구 초기, 주로 공공부문의 노사관계에서 발생 26/ KIPA 연구보고서
제2장 이론적 논의 하는 갈등과 교착상태를 해소하기 위한 방안으로서 법제도적인 차원의 대체 적 수단을 많이 강조하였다. 그러나 198년대 들어오면서는 노사관계의 교착 상태 해소를 위한 소극적 형태의 제도적 역할이 공공부문의 노동자들의 권익 을 보호하기 위한 적극적 형태의 제도적 역할로 전환되고 있음을 확인할 수 있다. 이와 관련하여, Ichniowski(1988)의 연구는 미국의 노동조합 조직률에 대한 분석을 통해 공공부문 노동조합의 성장과 그에 따른 노사관계의 변화를 설명하고 있다. 198년대 초반까지 미국의 모든 정부 노동자들의 약 36%가 노동조합에 속한 것으로 분석되었으며, 민간 부문의 노조설립이 급감하는 것 을 고려하면 공공부문의 노조설립은 폭증한 것으로 확인된다. 연구에서는 이 러한 노사관계의 변화를 공공부문 노동자들의 권리를 보호하기 위한 각 주정 부의 법률 제정과 밀접히 연관된 것으로 분석하고 있으며, 이를 통해 공공부 문의 노사관계 활성화에 미친 법제도적 영향에 연구의 초점을 맞추고 있다. 정재명(26)은 미국의 공공부문 노사관계 패러다임의 변화는 노사 적대적 패러다임에서 소극적 협력단계로, 다음으로 적극적 협력의 패러다임으로 전 환해 왔음을 분석했다. 이러한 변화의 중심에는 노사협의시스템이 자리 잡고 있었다. 미국의 노사협의 시스템은 소극적 협력 단계인 7-8년대의 노사위 원회와 9년대의 노사파트너십 위원회가 있다. 이들의 차이는 노사가 목표 일치를 이루고 있는가 여부, 노조의 지위가 관리 측과 대등한가 여부 등에 따 라 구별이 지워졌다. 아무래도 노사위원회가 시행되던 7 8년대 미국 공무 원노조의 세력은 관리 측과 대등한 위치를 이루지도 못했고 동반자로서의 지 The Korea Institute of Public Administration \ 27
공공기관 노사관계에 따른 인사관리 실태 분석 위도 인정받지 못한 상황이었으며, 이러한 상황에 맞추어 노사사이의 신뢰성 을 회복하고 협력의 초석을 다지는 역할을 했다. 9년대 노사파트너십 위원 회에 와서야 비로소 최고 통치권자의 강력한 의지력을 바탕으로 동반자 관계 를 확보했으며 인사권을 포함한 상당한 관리권의 공유가 이루어졌다고 분석 하고 있다. 한편 우리나라의 상황에서 공공부문에 대한 노사관계 연구는 사회 전반적 으로 민주화가 진행된 198년대 후반부터 시작되었다고 할 수 있다. 그러나 실제로 공공부문 노사관계에 관심이 모아진 것은 1997년의 외환위기 이후라 고 할 수 있다. 그 이전까지만 하더라도 공공기관이 독점적 시장 환경을 바탕 으로 안정적으로 성장하면서 공공기관에 있어 노사간 갈등상황이 거의 발생 하지 않았기 때문이다. 실제로 민간에 비해 훨씬 안정적이고 높은 수준의 처 우는 민간부문에 비해 협조적인 노사관계의 양상을 나타낸 것으로 해석 가능 하다(박영범, 211). 이러한 시점에서 하재룡(2)의 연구는 우리나라 공공부문의 노동조합 구 성과 단체교섭의 현황을 분석하면서, 민간부문과는 다른 공공부문의 노사관 계 특수성을 지적하고 있다. 연구에서는 외국의 노사관계 발전경험을 토대로 공공부문과 민간부문 간 노사관계제도의 차이점과 공통점을 비교분석하고, 공공부문 노사관계의 갈등과 협력가능성을 검토한다. 이러한 대안들의 고찰 을 통해 한편으로는 우리 현실에 맞는 공공부문 노사관계제도의 발전방향을 타진해보고 다른 한편으로는 법률적 보장에도 불구하고 기형적으로 운영되고 28/ KIPA 연구보고서
제2장 이론적 논의 있는 공공부문 노사관계를 정상화하는 방안들을 모색하고자 하였다. 본 연구 에서는 정부기관 이외의 공공기관 노사관계에 있어서도 법률적으로 인정되어 있는 노동3권이 실제적으로는 각종 제도장치에 의해 엄격히 제한되고 있는 현실에 대해 부정적으로 비판하고 있다. 그리고 이에 대한 해법으로서 노동조 합의 설립과 활동의 자율성 제고를 통해 단체교섭의 활성화를 제시하고 있다. 비슷한 맥락에서 박영범(24)의 연구에서는 공공부문의 고용 및 노동조합 조직 현황, 그리고 1998년 이후 공공부문에서 발생한 분규 현황에 대한 분석 을 통해 우리나라 공공부문의 노동운동 추이를 살펴보고 있다. 분석결과, 제 도적으로 공공기관의 자율경영이 확대되고 책임경영체제가 확립되었으나, 실 질적으로는 정부의 공공기관 경영에 대한 관여와 간섭이 계속되면서 불필요 한 노사갈등의 소지가 되고 불합리한 인사관리 관행을 유발하고 있다고 지적 한다. 이에 대해 자율적이고 합리적인 노사관계 관행이 공공기관에 정착되기 위해서는 공공기관에 대한 정부 규제의 전반적인 기조가 개혁되어야 한다고 주장한다. 즉, 정부의 공공기관 고용관계에 대한 관여를 사전적 차원에서 최 소한으로 투명하게 하고 나머지는 자율적으로 결정하도록 함으로써 고용관리 시스템의 효율성을 제고시킬 수 있을 것으로 분석하고 있다. 노광표 이정봉(28)의 연구에서는 27년 공공기관 운영에 관한 법률 발 효 이후 공공기관 운영 환경의 변화와 함께 공공기관 노사관계의 변화 양상 을 파악하고 있다. 우리나라 공공부문의 노사관계 진단과 관련해, 첫째, 외환 위기 이후부터 공공부문의 노동조합들이 양대 노총 모두 조직 통합을 통해 The Korea Institute of Public Administration \ 29
공공기관 노사관계에 따른 인사관리 실태 분석 조직규모의 확대를 꾀하고 있음을 분석하였다. 24년에 한국노총이 기존의 산하 조직들을 통합하여 전국공공노동조합연맹을 창설하였으며, 27년에는 민주노총 산하의 조직들이 전국공공운수노동조합연맹으로 통합되었다. 둘째, 한국노총의 공공연맹은 산별노조 전환이 중단된 상태이며, 민주노총의 공공 운수연맹도 산별노조로 조직전환을 진행하고 있지만 그 수준이 미흡하여 산 별노조 전환이 이루어지고 있지 못한 상황이다. 셋째, 공공부문 노동조합들 의 활동 및 운영 방향이 양대 노총에 따라 일정한 편차를 보이고 있는 것으로 분석하였다. 이러한 분석에 기초하여, 연구에서는 현행 공공부문 노사관계의 수준에서 발전적 관계로의 전환을 위한 대안을 제시하고 있으며, 실질적 사 용자로서 정부 역할의 정립과 함께 산별노조로의 전환을 주장하고 있다. 기 업별로 분권화된 교섭구조가 공공기관 간 임금격차 확대 및 거래비용의 증대 와 공공기관 사이의 눈치 보기, 기업간 담합 구조 등 부정적인 결과 등을 초 래한 원인으로 분석하고 있으며, 노조의 조직 대표성과 조직 통합성의 제고 가 이루어져야 할 것으로 지적한다. 공공부문의 노사관계에 대한 논의의 확대는 공공기관 뿐만 아니라 정부조 직의 공무원을 대상으로 한 노사관계의 논의까지 확대되어 나타나고 있다. 백종섭(25)의 연구는 공공기관을 대상으로 한 것은 아니지만, 공무원을 대 상으로 한 정부조직에서의 노사관계 특수성을 제도적으로 분석하고 있다. 본 연구에서는 문민정부부터 시작된 공무원노동기본권 관련 법률의 제정과정과 참여정부에서 제정된 공무원노동조합법의 내용 및 주요 쟁점을 중심으로 문 3/ KIPA 연구보고서
제2장 이론적 논의 제점을 파악하고 그 해소방안을 제시한다. 구체적으로, 노동조합에의 가입대 상은 직급이 아닌 담당업무의 공공성에 따라 결정될 것을 제안한다. 또한 노 조전임자는 총 정원 외로 관리할 필요가 있으며, 단체교섭에서는 자치단체마 다의 교섭내용의 차이를 조정할 장치의 마련과, 분쟁조정기구의 전문성과 중 립성, 공정성을 제고할 수 있는 별도의 공공부문분쟁조정위원회의 설치 필요 성을 주장하고 있다. 서원석 황성원(28)의 연구 역시 공무원을 대상으로 한 우리 정부조직에 서의 노사관계 현황에 대해 살펴보고 있다. 연구에서는 24년에 제정된 공 무원의 노동조합 설립 및 운영에 관한 법률 이 여러 상황적 요인들로 인해 우 리나라 행정현실과 어울리지 않는 내용들이 포함되었고, 그 결과로 26년 법률의 발효이후 공무원 노사 간에 많은 갈등과 의견차이가 발생하는, 매우 불안정한 공무원노사관계를 유지하고 있다고 분석하고 있다. 정책적 제언과 관련해 현행 법률의 내용 중 개선이 필요한 구체적인 사항들에 대하여 세부 적으로 분석하여, 그 개정대안들을 제시하고 있으며, 개선대안을 모색하는 과정에서, 각 이해관계 집단별 설문조사를 실시하였으며, 이를 통하여 각 집 단별 의견의 차이점과 공통점을 확인한다. 결국 공공부문의 노사관계가 민간부문의 노사관계와 비교할 때 차별성을 나타내는 부분들은 공공부문 노동자들의 권익을 보장하면서도 사회 전체의 공공성을 유지하기 위한 목적으로 해석된다. 사회적 공공성의 보장을 위한 목적에서 공공부문 노사관계를 규율하기 위한 제도적 노력과 함께 공공부문 The Korea Institute of Public Administration \ 31
공공기관 노사관계에 따른 인사관리 실태 분석 노동자들의 권익을 보장하기 위한 제도적 노력이 동시에 진행되는 과정에서 공공부문 노사관계에 대한 진단과 향후 방향성에 대해서는 시대적으로나 지 역적으로 차이를 나타낼 수 있다. 우리의 상황에서는 공공성을 강조하는 정 부의 강한 규제로 인해 공공부문 근로자들의 권익을 보호하고 자율적인 노사 관계의 형성에 대한 필요성이 그동안 많이 지적되어 온 것으로 파악된다. 그러나 최근에는 공공기관 노사관계의 선진화라는 측면에서 과도하게 보장 되는 공공부문 노동자들의 이익에 비해 사회적 공공성을 강조하는 경향도 확 인할 수 있다. 박영범(211)의 연구는 대표적으로 이러한 내용을 담고 있으 며, 공공기관에 대한 정부의 간섭과 규제가 자율적인 공공부문 노사관계의 형성에 부정적이라는 점은 여전히 인정하고 있음에도 불구하고, 공공기관의 노조 역시 자율성을 보장받을 수 있을 만큼 충분한 사회적 신뢰를 확보하고 있지 못한 부분을 지적한다. 2. 공공부문 노사관계와 인적자원관리에 관한 연구 앞선 공공부문 노사관계의 차별성과 그에 따른 노사관계의 양상에 대한 선행연구들과 함께 공공부문 노사관계의 영향요인으로 인적자원관리에 초점 을 맞추고 있는 선행연구들을 살펴볼 수 있다. 차별성에 주목한 연구들이 주로 일반적인 법제도적인 측면을 강조하고 있는 것에 비해, 개별 공공기관 의 인적자원관리 방식과 같은 경영관리를 강조하고 있다는 점에서 차이를 32/ KIPA 연구보고서
제2장 이론적 논의 확인할 수 있다. 강수돌(1997)의 연구는 공공부문의 노사관계에 대한 영향요인으로서 인적 자원관리에 주목한 국내의 초창기 연구로 볼 수 있다. 개별 공공기관의 노사 간 전략적 선택이나 현장 노사관계의 역동성에 대한 분석은 기본적으로 노사 당사자들이 구조적 맥락을 비롯한 여러 측면의 문제 상황을 어떻게 인식하고 대응하는가 하는 문제를 빼고 올바로 진행할 수 없다고 전제한다. 따라서 공 공부문 노사 당사자들이 인적자원관리나 노사관계의 여러 이슈에 대해 전반 적으로 어떠한 인식을 하고 있으며, 나아가 이들이 어떻게 달리 인식하는가 하는 인식차이를 미시적인 수준에서 분석하는 작업이 필요하다고 지적한다. 공공부문의 노사관계에서 절차적 공정성을 높이기 위한 전략적 선택이 필요 하다는 관점에서 현장의 노사 당사자들이 어떠한 인식과 태도를 가지고 있는 지 설문조사를 통해서 실증적으로 분석하였고, 그 결과 결과적 공정성 및 절 차적 공정성의 제고, 공공성과 공익성을 위한 전략적 선택, 현장노사관계의 자율성 제고에 대한 고려가 필요함을 밝히고 있다. 최근에 발표된 이동명(29)의 연구는 대규모 통계자료를 활용하여 공공부 문의 노사관계에 대한 영향요인으로서 공공부문이 갖고 있는 차별적인 인적 자원관리 방식의 특성을 강조하고 있다는 점에서 주목된다. 연구에서는 25 년도 사업체패널 자료를 이용하여 공공부문에서의 인사관리가 노사관계에 미 치는 영향을 분석하고 있다. 분석결과, 먼저 민간부문과는 차별되는 공공부 문 노사관계의 특성으로서 노조조직률이 상대적으로 높고 이를 기반으로 구 The Korea Institute of Public Administration \ 33
공공기관 노사관계에 따른 인사관리 실태 분석 성원의 의사가 경영에 적극적으로 반영될 수 있다는 점에서 경영참가 수준이 높다고 지적한다. 그러나 공공부문의 노사관계가 특별히 민간부문에 비해 호 의적인 노사관계를 나타내고 있지는 않은 것으로 밝히고 있으며, 이러한 부 분은 2년대 이후 달라진 우리나라 공공부문 노사관계의 변화결과로 이해 할 수 있다. 노사관계 수준과 함께 공공부문 인사관리의 특징을 분석하고 있 으며, 안정된 고용관리, 낮은 경쟁수준의 경력관리, 구성원의 요구가 적극 반 영된 복지후생 등 공공부문의 전형적인 특징이 나타나고 있음을 지적한다. 그러나 한편으로 다면평가, 평가에 의한 임금차등, 연봉제, 변동상여금, 구성 원 지향적 인사철학, 다기능교육, 자율성 등 몰입 중심의 새로운 인사관리 특 징도 동시에 나타나고 있음을 밝히고 있다. 이러한 공공부문 노사관계와 인사관리의 특성들을 바탕으로 이동명(29) 의 연구에서는 노사관계에 영향을 미치는 인사관리 변수들을 계량적 모형을 통해 분석하고 있다. 분석결과, 공공부문의 노조조직률과 관련이 있는 인사 관리변수로는 인원감축(계획), 노무별도조직, 혁신참가, 비정규직 비율, 탄력 적 근로시간제 등이 나타났으며, 노조의 경영참가에 대해서는 작업조직 관련 자율성과 로테이션이 통계적으로 의미있는 변수로 확인된다. 이와 함께 Oaxaca 분해분석 결과, 공공부문과 민간부문의 인사관리 특성의 차이는 노 조조직률의 전체 차이 7.4567 중 3.6757(49.29%), 경영참가에서의.5266 중.2191(41.62%)의 기여도를 보여주고 있는 것으로 밝히고 있다. 이런 분석결과를 바탕으로 연구자는 다음과 같은 몇 가지 정책적 시사점을 34/ KIPA 연구보고서