2010년 6월호 pp.60~67 한국노동연구원 독일 흑황( )연정의 노동시장정책 : 구상안과 비판론 개관 International Labor Trends 국제노동동향 ① - 독일 박명준 (독일 베를린 자유대 강사) 머리말 작년 가을에 출범한 현 독일 보수연정 정부(일명 흑황연정: Schwarz-Gelbkoalition)1)의 노동시 장정책은 길게는 2003년에 가속화되었던 노동시장개혁(하르츠개혁)으로부터, 짧게는 지난 2008 년 경제위기를 맞아 도모된 광범위한 개혁 조치들을 기반으로 하되, 상대적으로 보수적 내지 비즈 니스-프랜들리적인 정권의 성향을 반영하여 방향지워져 있다. 그 기초는 작년 선거전에서 제시된 각 당들의 공약들에 근거를 하고 있으며, 보다 구체적으로는 선거에서의 승리 이후 10월에 공식적 으로 표명된 연정합의각서(Koalitionsvertrag)에 담겨져 있다2). 그러한 방안들은 올해에 접어 들어 서부터 본격적으로 실행이 되기 시작했고, 아직 그 평가가 이르긴 하지만 계속적으로 새로운 논쟁 들을 불러일으키고 있기도 하다. 그간 독일의 이전 정부들의 노동시장정책에 대해서는 어느 정도 국내에 소개가 되었던 반면, 현 보수연정 노동시장정책의 전반적인 내용에 대한 이해는 상대적으로 적다고 판단된다. 이 글에서 는 현 독일정부 노동정책의 기본 방향을 초기의 기본 구상의 내용을 중심으로 해서 주요 정책이슈 1) 이는 상대적으로 모두 우파라고 할 수 있는 기민당/기사연(CDU/CSU)와 자민당(FDP)간의 연합 정부를 가리킨다. 2) 지난 2009년 10월 15일, CDU의 사무총장인 파폴라(Pfafolla)는 연정각서에 준거하여 형성시킨 노동 시장정책의 핵심 방안(Eckpunkte)을 발표한 바 있다. 60_ 2010년 6월호 <<
International Labor Trends 별로정리하여소개하겠다. 뒤이어그에대한야당의비판적인견해들을같이소개하여, 현재의정치지형에서이루어지고있는노동시장개혁과관련한담론의대결양상을어느정도짚을수있도록하겠다. 자료는연정합의각서가발표되었을당시독일의노동시장국책연구기관인노동시장과직업연구를위한연구소 IAB가노동시장정책상의내용을발췌하여공공에소개한자료와, 당시야당인사회민주당 (SPD) 의의회원내대표단에서구축한비판적논의자료를참고로하였다. 기본구상 : 연정합의각서의주요내용들 먼저연정합의각서상노동시장정책과관련한주요내용들을크게 10가지핵심주제들을중심으로살펴보도록하자. 그것은각각단체교섭과최저임금, 기간제고용, 미니잡, 전문숙련인력의이민, 고령노동자의고용, 일자리의중계, 실업보호, 양육및교육지원, 직업교육및향상훈련, 지역균형을위한적극적노동시장정책등이다. 현연정의주체들은공히단체교섭자율주의 (Tarifautonomie) 의원칙을존중한다는입장을천명하면서그것을하나의높은수준의자원이자사회적시장경제의질서를구축키위한불가피한틀의하나로간주하며, 그러한명목하에통합적인법정최저임금제를도입하는것을거부한다는입장이다. 현행소위 근로자파견법 (Arbeitnehmerentsendegesetz) 의틀안에서도입된최저임금관련규정도 2011년 10월까지재평가하기로했다. 그주안점은이제도의시행으로, 일자리가위협을받거나새로운고용관계의성립이저해받는지를집중점검하는데에있다. 평가결과에따라근본적으로최저임금에대한규정을둘지말지를결정할것이다. 한편, 최저임금에대한규정에대해이러한신중성을기하는대신, 소위비도덕적 (sittenwiedrig) 임금을법적으로금지시켜임금덤핑을막는방안을추구키로했다 (IAB, 2009: 1). 3) >> _61
기간제고용과관련하여, 만일중등학교, 직업훈련혹은대학과정에서한사용자에의해이미기간제로고용되어일을한경우, 일반적으로사유근거없이기간제화된고용을사전에금지시키고있는규정은연계고용관계를제약한다는입장을현정부는취한다. 따라서만일동일한사용자와함께이미노동계약이성립된상태인경우, 1년간의유예기간이지나고난후에야사유근거없는기간제화를가능케하도록제도를정비하겠다는입장이다. 이를통해근로자들에게는고용기회를증대시키고, 사용자들에게는관료제적인낭비를줄이고, 기간제의영속화 (Kettenbefristungen) 의가능성을줄이는효과를기대하겠다는것이다 (IAB, 2009: 2). (Mini-Jobs) 소위사회보험적용이면제되는미니잡 (Mini-Jobs) 혹은미디잡 (Midi-Jobs) 에대해서는그것들이사회보험이완전적용되는정규직으로가는연계기능을강화시킨다는취지에부합토록성격을개선시키기로했다. 그러한취지에서 사회보험이면제되는경계의상향과다이내믹을고려해본다 는입장과추가소득규정에있어서노동을향한자극이강화되어야한다는관점을취하고있다 (IAB, 2009: 2). 현정부는독일을고숙련자들을위한매력을증진시키는곳이자그들의독일로의이민을관리하겠 다는입장을연정각서에서밝혔다. 숙련노동자들에대한관료적인제약들을철폐하고, 외국의숙련및 3) 참고로지난선거전당시, 단체교섭의강화를주창하는 CDU/CSU는법정최저임금제의도입을반대했고, 비도덕적임금의금지, 그리고결합임금 (Kombilohn) 을통한최저소득의도입을추진코자했었다. FDP의경우, 소위시민임금 (Bürgergeld) 의도입을통해최저소득의보장을도모코자했고, 역시법정최저임금제의도입을반대했었다. 시민임금과관련해서현정부는연정각서에서다양하고간과할수없는세금을기초로한사회적서비스들전반을재점검하여어느정도로관련성이있는지를살펴보고필요에따라시민임금의개념을결합시켜보기로했다 (IAB, 2009: 4; SPD-Bundestagsfraktion Planungsgruppe, 2009: 7). 62_ 2010 년 6 월호 <<
International Labor Trends 전문인력들의독일노동시장으로의진입을체계적으로독일노동시장의요구에맞추어서그리고관련되고명확하고투명하며균형잡힌범주에따라 - 이를테면수요, 숙련, 동화력등 - 구축한다는입장이다. 나아가자영업자들의수용, 독일대학을졸업한학생들, 예술가들및운동선수들그리고계절노동인력들을위한일자리수용력을점검하고최대한간소화하려한다 (IAB, 2009: 2). 현정부는사용자들이여성들의취업가능성을높이기위해경주를하고, 그들로하여금교육과재교육을향한노력을하도록장려코자한다. 실제적인조기퇴직에대한국가의자극기제를철폐하려하며, 국가에의해촉진된고령단축근로 (Altersteilzeit: ATG) 의연장을 2010년부터안하기로정했다 (IAB, 2009: 2). 더불어인구학적변동에발맞추어, 영리활동을하는고령자들이보다길게참여할수있도록하는조건들을개선키로했다. 그러한취지에서, 고령자들에대한일체의차별을거부하고직업상의연령제한을제거하는것을시험해보겠다는입장이다 (IAB, 2009: 2-3). 장기실업자들을위한과제인식과재원마련을위해새롭게재구조화하기로하면서, 그것을위하여기본법령들과재정관계상의기존양상을변화시키지않고합리적인해결책을찾기위해현정부는노력코자한다. 장기실업을피하거나종래의장기실업자들도최대한신속히그상황을극복하는데기여할것으로기대되는방안들을모색하면서, 특히장기실업자들을관리하고그들의일자리중계를위해지방정부들과연방노동에이전시가주력과제를분리시켜맡게하도록했다. 사회법 (SGB)II의영역안에서존재하며구직자들에대해능동적인역할을맡은시범지방정부들 (Optionskommune) 로하여금이러한과제를 2010년을넘어무기한적으로지속토록하여, 지방정부수준에서의대응을새롭게구조화시킬계획이다. 또 BA 의과제와구조를점검하여, 지방정부들로하여금자유로운협력을위하여매력적인공급방안들을제공토록할것이다. 나아가 BA는 모범계약 (Mustervertrag) 을마련하여협력을규정하고지방정부의자율행정을존중하도록하여행정의효율성을증진시키는데경주할것이다 (IAB, 2009: 4; SPD-Bundestagsfraktion Planungsgruppe, 2009: 9). >> _63
혹황연정은일자리를상실하고일자리를장기간찾지못하는이들에대한보호조치를강화한다는입장이다. 특히사적인고령화대비책 (Altersvorsorge) 지원은미래의고령빈곤을막을수있는중요한조치라고간주하며, 그것을보다잘보호해나가고자한다. 실업보조금 (Arbeitslosengeld) II와관련하여, 고령자급여를위한산정면제재산부분 (Schonvermögen) 을연간 750유로수준으로올리기로하면서, 그조건으로고령화를대비한재산을퇴직이후에만이용가능토록하는방안을내세웠다. 나아가자가이용부동산의존재도광범위하게보호하기로했으며, 기초보험에서추가소득에대한규제를개선하여, 노동을향한자극을보다높이기로했다 (IAB, 2009: 4; SPD- Bundestagsfraktion Planungsgruppe, 2009: 10). 사회적으로취약한아동과청소년을위하여 교육수표 (Bildungsscheck) 와함께교육연합 (Bildungsbuendnisse) 을지역에서촉진시키고자한다. 4세아동들을대상으로, 전국적으로동일한언어테스트를실시하여언어능력이취약한어린이들 ( 대체로이민자자녀들 ) 을지원한다. 모든신생아들을위하여 150유로의착수금을지닌 미래계좌 (Zukunftskonto) 를만들어개인들로하여금지불케하되, 국가가지원금을제공하는방식으로발전시킨다. 대학생들의 2% 가받는장학금을 10% 가받도록하는국가장학금프로그램을추진한다. 재능소유자장학금에서책정해두었던도서구입비를 80유로에서 300유로로올리며, 일반대학생장학지원제도인바펙 (BAfoeG) 을공고화하고더욱발전시킨다. 끝으로유치원과학교에서보다나은돌봄이이루어지도록주정부들에게기대한다 (SPD-Bundestagsfraktion Planungsgruppe, 2009: 21). 흑황연정이주창하는직업교육과향상훈련정책의주안점은직업원칙의인식하에서유연화 (Flexibilisierung) 와모듈화 (Modulierung) 를추구하는것이다. 또이전정부들에서이어져왔던훈련 64_ 2010 년 6 월호 <<
International Labor Trends 협약 (Ausbildungspakt) 을계속해서이어가고, 직업훈련의역량과의지를지니고있는모든청소년들에대해서직업교육을제공한다는것도원칙으로삼고있다. 사회적파트너들, 주정부들, 연방노동에이전시, 그리고여타단체들이주도가되어 향상훈련동맹 (Weiterbildungsallianz) 을추진한다는목표도세워두고있으며, 단체교섭상에서합의된학습시간계정 (Lernzeitkonten) 도도입, 강화키로했다 (SPD-Bundestagsfraktion Planungsgruppe, 2009: 21~22). 독일내에서구조적으로취약한지역 - 즉무엇보다도동독지역 - 에서비율이높은장기실업자들을없애기위하여, 촉진과요구 의새로운해결방안이대규모지방정부들에서시도될수있기위한조건을창출하고자한다. 그원칙은일관적으로유지되고, 공적수단에의해비용중립적으로실행되어지는것으로한다 (IAB, 2009: 3). 야당의비판론 한편, 흑황보수연정이추구하는이러한노동시장개혁방안들에관하여, 야당인사회민주당 (SPD) 은내부적으로비판적인논리로맞서고있다. 야당이가지고있는대응논리를네가지주요주제를택하여간략히살펴보도록하겠다. 첫째, 최저임금과관련한현연정의개혁안은 노동의취약화 (Prekarisierung der Arbeit) 에관한대답을주고있지못하며, 빈곤임금과임금덤핑의문제에대한첨예한사회적이슈에눈을감고있다는입장이다. 특히이미도입하기로한최저임금이단체교섭위원회에서사용자들에의해, 내각에서자민당에의해이중의비토 (doppeltes Veto) 를받아차단되었음 을안타깝게지적한다. 비도덕적임금을법적으로금지시키려는방안도하나의 눈속임 (Augenwischerei) 에불과하다고비판한다. 그이유는 오늘날단체협약상의임금이나지역관행적 (ortsüblich) 인임금의 3분의 1 수준을밑도는임금들은이미상급법원에서불가하다는판정을받은바있기때문 이라는것이다 (SPD-Bundestagsfraktion Planungsgruppe, 2009: 8). >> _65
둘째, 근로시간정책과관련하여사민당은실업의위협이증가하고있는상황에서현정부의정책은청년층들의노동시장진입과고령자들의퇴직을원활히연결시켜주는작업을위태롭게한다고하는지적이다. 직업훈련과정을끝마친젊은이들을채용하는기업에대해서그들이고령자들의근로단축 (Altersteilzeit) 을활성화하도록그에대한지원을연장, 강화해야한다고주장한다. 한편, 연정각서에서소위단축조업 (Kurzarbeitergeld) 의연장에관한내용이빠져있는점을비판적으로지적하며, 경제위기상황이지속되는가운데그연장이필요함을역설키도한다 4) (SPD- Bundestagsfraktion Planungsgruppe, 2009: 9). 셋째, 사회보장법 (SGB) II의구조개혁방안에대해서는, 그것이그다지진지하게구상되어있지않다고사민당은지적한다. 특히노동시장의위기가감지되고있는상황에서, 현연정은일자리중계자와구직자모두를불안정하게한다. 대표적으로이중의관료제라고하는비판에서 BA와지방정부의역할과과제를분리시켜인식하는것은정작일자리를찾는사람들에게불리하게작용할수있다. 2010년을넘어서까지일자리중계에능동적으로개입하는시범지방정부들을안정화하고현지에서노동시장도구의투입을위한측정행위공간을확장하는일은적극적노동시장정책의지방정부화의명확한징표라고볼수있다 (SPD-Bundestagsfraktion Planungsgruppe, 2009: 10). 넷째, 사민당은고령자보호를위하여산정면제재산부분을올리자는것은애초에자신들의주장이었고, 현정부가시행하려는방안은매우작은부분만장기실업자문제와관련이있다고비판한다. 빈곤이고착화되는방향으로발전되어가고있는기초수급자들에대한규정에대해서연정각서에서는별다른언급도, 조치도없다는점도지적한다 (SPD-Bundestagsfraktion Planungsgruppe, 2009: 10). 맺음말 독일의현흑황연정의노동시장정책은기존의적녹연정및흑적대연정에서추구해온노동시장 정책과큰범위에서궤를같이하고있으나, 몇가지점들에서현정부의성격을반영한경로수정을 4) 이후현연정정부는올 1 월부터단축조업실행가능기간을연장한바있다. 66_ 2010 년 6 월호 <<
International Labor Trends 모색하고있다고보여진다. 이에대해, 현야당이자지난 10년이상여당으로새로운노동시장개혁안의거대한밑그림을그린바있는사회민주당은현여당정책의적실성에대해우려를표하며맞서고있는상황이다. 대표적으로최저임금과관련하여그것의일정한시행을향해제도를구축한이전정부 ( 현야당 ) 와달리, 현정부는그적실성을재고하고확대를피하며종래의문제를다른방식 - 비도덕적임금금지규제 - 으로보완하고자하나, 야당은이를노동의취약화에대한대응책으로미비할뿐아니라하나의눈속임적조치라고비판한다. 고령근로자들의노동과일자리를강조하는현정부에맞서, 야당은오히려그들이안정적으로노동시간을줄이면서편안한퇴직을하도록해야한다는입장이다. 실업자들에대한일자리중계를강화키위한방안으로현정부는연방정부와지방정부의역할을분리시켜임하려하나, 야당은이것이사실상구직자들에게더불리할것으로내다본다. 참고문헌 IAB, (2009), Wachstum, Bildung, Zusammenarbeit - Koalitionsvertrag von CDU, CSU und FDP: Auszüge zur Arbeitsmarktpolitik. SPD-Bundestagsfraktion Planungsgruppe (2009), Übersicht Wahlversprechen Schwarzgelb und Koalitionsvertrag: Nach Schwerpunkten, 29.10.2009 발표문헌. >> _67