시의정보를활용하여별도의신청및자료증빙절차없이도시행이가능하며, 급여지급시에도조세부담을감면하는형태이기에기존의조세시스템을활용할수있다. 하지만조세지출은재정지출과다르게세출이아닌세수의감소로예산상분류되기때문에숨어있는지출 (hidden expenditure) 의성격을가지고있다. 이에따

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한용 공
5 years ago
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1 217 년 3 월 22 일 ( 통권제 81 호 ) 자료문의 KDI 홍보팀주소 3149 세종특별자치시남세종로 263 Tel Fax 집필자 이영욱연구위원 ( ) KDI FOCUS 는시의성있는경제 사회적이슈를간략하게정리한시론성격의자료 Korea s Leading Think Tank 통합적재정시스템관점에서본조세지출개선방안 이영욱 KDI 연구위원 특정한대상과분야를지원하는조세지출이동일한정책목표를가지는재정지출과는별도로확대되고있다. 조세지출과재정지출에대한통합적점검이제대로이뤄지지않음으로인해두제도간의연계가오히려공통의정책목표를약화시키기도하였다. 이에대응하여조세지출과재정지출을포괄하는데이터를구축 제공할필요가있으며, 이를바탕으로포괄적인효과성점검이강화되도록해야한다. I. 서론최근다양한대상과분야를지원하는제도들이재정지출이아닌비과세 감면등의조세지출로인해확대되고있다. 근로빈곤층및유자녀가구소득지원을위한근로 자녀장려금이 환급형세액공제제도로도입되어확대되었으며, 고용및투자유인을제고하기위한여러세액공제제도들이시행되었다. 재정지출에비해조세지출은기존의조세체계를이용할수있다는점에서행정상효율적이라는장점이있다. 조세지출의경우납세신고 * 본고는이영욱, 세제를통한사회정책적목표추구시의책무성개선 : 소득세조세지출을중심으로, 윤희숙편, 재정책무성강화를통한재정건전성제고방안, 연구보고서 216-6, 한국개발연구원, 216( 근간예정 ) 에기초하여작성한것임.

2 시의정보를활용하여별도의신청및자료증빙절차없이도시행이가능하며, 급여지급시에도조세부담을감면하는형태이기에기존의조세시스템을활용할수있다. 하지만조세지출은재정지출과다르게세출이아닌세수의감소로예산상분류되기때문에숨어있는지출 (hidden expenditure) 의성격을가지고있다. 이에따라해당조세지출에대한정보를재정지출에비해파악하기어렵거나모니터링이제대로시행되지않을우려가있다. 더욱이조세지출을포함한과세관련정보들은국세청에서관리하고있는데, 개인및기업정보보호라는이유로접근이어려운구조를가지고있어조세지출에대한효과성점검및관리가어렵다. 또한동일한정책목표를위해시행되고있는조세지출과재정지출제도들이각각다른부처에서별도의제도로관리됨에따라종합적인점검이이뤄지지못할우려가있다. II. 조세지출현황 [ 그림 1] 국세및지방세조세지출 감면율 (%) 국세감면율국세감면액 지방세감면율지방세감면액 추정 216 추정 주 : 감면율은감면액을감면액과세입총액의합으로나눈값 ( 감면액 /( 감면액 + 세입총액 )) 임. 자료 : 국회예산정책처, 216 조세의이해와쟁점 : 조세지출, 216. < 표 1> 217 년예산분류기준별조세지출과재정지출현황 구분조세지출재정지출비중 비중 감면액 ( 조원 ) ( 단위 : 조원, %) 재정지출대비조세지출비중 총지출 사회복지 산업 중소기업및에너지 농림 수산 보건 주 : 조세지출은추정치, 재정지출은예산기준. 자료 : 대한민국정부, 217 년도조세지출예산서, 216; 기획재정부열린재정, 상세재정통계 ( 접속일자 : ). 다양한대상과분야를지원하는정책들이조세지출형태로확대되고있으며, 특히사회복지, 산업 중소기업, 농림 수산분야의조세지출규모가큼. 조세지출은조세의일반적인과세체계에서벗어난형태로조세감면 비과세 소득공제 세액공제 우대세율적용또는과세이연등조세특례에따른재정지원으로정의된다 ( 조세특례제한법제142조의2 제1항 ). 소득지원, 고용및투자증대, 중소기업지원등의각종정책적목표를가지고개인과기업의세금부담을감소시켜주는형태이다. 조세지출규모는지속적으로증가하여 216 년국세 35조원, 214년지방세 13조원에이르고있다 ( 그림 1). 국세감면율은 2년대중반까지는 13% 대전후를유지하였으나 29년에 15.9% 까지증가한후현재는 14% 대를유지하고있다. 지방세의경우에는 2년대중반까지는 1% 내의감면율을보였으나 29년에 25% 까지급상승하였다가 214년 17.4% 로감소한상황이다. 1) < 표 1> 에서는예산분류기준별로조세지출과재정지출의규모를비교하고있다. 사회복지분야의경우 217년조세지출규모는 1.3조원으로재정지출의 9% 수준이나, 214년이후조세지출증가율이연평균 8.7% 에이를정도로조세지출형태의복지지출이빠르게확대되고있다. 산업 중소기업및에너지분야의경우조 1) 지방세감면에대한체계적관리를위해지방자치단체별로지방세감면가능총량을제한하는감면조례총량제와지방세감면을통합하여운영계획에따라심사하는통합심사제도를 211 년에도입하였다. 하지만 214 년에지방세감면율이크게감소한것은이러한감면정비에의한축소 (1,728 억원 ) 보다는지방세징수실적증가 ( 전년도대비 8.5 조원증가 ) 와주택취득세한시감면이사문화됨에따른감면축소 (2.3 조원감소 ) 에의한결과로보인다 ( 이선화, 215).

3 세지출과재정지출규모는각각 1.6조원, 16조원으로조세지출이재정지출의 66% 에해당하는정도의큰비중을차지하고있다. 또한농림 수산분야의경우조세지출규모는 5조원으로해당분야재정지출규모의 25% 에해당하여, 조세지출을통한농어민지원이상당한수준임을볼수있다. III. 조세지출을통한정책목표추구시의문제 1. 정책목표의효과성점검부족재원확보라는조세의주된기능과는별도로조세지출은여러대상과분야를지원하는정책목표를가지고있다. 이러한조세지출이효과적으로사용되고있는지점검하기위해조세지출에대한심층평가가도입되었으나, 일몰이도래하는조세지출에한해서만심층평가가의무화되어있다. 총국세감면액중 65.5% 를차지하는일몰미적용조세감면제도에대해서는임의심층평가를할수있도록하고있으나, 임의적규정에따른점검으로정기적이고체계적인관리체계가갖춰져있지않다. 예를들어환급형세액공제제도인근로장려세제 (EITC) 의경우근로빈곤층소득지원과저소득층노동공급유인제고를위해 28년에도입된이후지금까지수혜대상에대한제도의효과성점검없이제도가지속적으로개편 확대되어왔다. 2) 215년부터는유사한환급형세액공제제도인자녀장려세제 (CTC) 가추가로도입되면서 216년근로 자녀장려세제의지출예상규모가 1.7조원에이르고있다. 하지만근로장려세제에대한효과성점검없이확대되는과정을거치면서제도의대상타기팅및정책효 과성에대한의문들이지속적으로제기되고있다. 저소득근로자에대한소득파악미흡으로인해근로장려금지출이실제빈곤가구로향하지않으며, 수급요건을만족하는빈곤가구중수급비율은 31% 에불과한것으로지적되었다 ( 윤희숙, 212). 또한기존연구결과를보면, 낮은근로장려금수준과목표집단의낮은수급률로인해근로장려세제가목표하였던빈곤감소및소득재분배효과는크지않은것으로나타나고있다 ( 임병인, 212; 윤희숙, 212; 정찬미 김재진, 215; 강신욱외, 215). 2. 동일목적의조세지출과재정지출간비교 분석및연계고려미미개인및기업에대한지원은조세지출뿐아니라재정지출을통해서도이뤄지고있기때문에해당분야에대한조세지출과재정지출을함께포괄하여정책의효과성을점검할필요가있다. 이를통해조세지출과재정지출간유사 중복지원가능성을고려하며어떤지출형태를통한지원이더효과적인지비교 분석할수있어야한다. 하지만지원대상별로재정지출과조세지출을통한통합지원이력을확인할수있는데이터조차아직구축되지않은상황이다. 예를들어조세지출의비중이높은중소기업지원의경우지원이력관리를위해중소기업통합관리시스템을구축 운영하고있지만, 재정지출에한정되어있어조세지출을통한지원이력은함께관리되고있지않다. 또한공통의대상및분야에대해시행되고있는조세지출과재정지출간의연계에대해서도고려할필요가있다. 하지만각지출을통제하는부처가따로존재함으로인해동일한대상과분야에대한정책들이별도의제도로분석 근로장려금은 28년에도입된이후효과성점검없이지속적으로확대되어왔으며, 215년에는자녀장려금도입동일한정책목표를위해시행되고있는조세지출과재정지출에대한포괄적점검이필요하나이를위한데이터조차관리되고있지않으며, 제도들간의연계또한고려되고있지않음. 2) 근로장려세제를포함하는근로소득공제제도는 216 년도하반기임의심층평가대상으로선정되어있다.

4 저소득층의소득및자립지원을정책목표로삼고있는대표적인조세지출제도인근로장려금과재정지출제도인기초생활보장제도의연계로인해일을할수록오히려총소득이감소하는소득역전구간발생 점검되고있다. 아래에서는최근빠르게확대되고있는저소득층지원정책들에집중하여대표적인조세지출제도인근로장려세제를재정지출제도인기초생활보장제도의현금급여와연계시켜살펴보았다. 분석결과에따르면두제도의연계로인해근로를할수록오히려총소득이감소하는구간이발생하고있어서, 복지혜택을받는저소득층의근로장려와자립지원유인효과가미미할수밖에없는구조이다. 근로장려세제는근로빈곤층의근로활동을장려하며소득을지원하기위한환급형세액공제제도이다. 근로장려금은근로소득에따라산정되는데, 근로소득이증가할수록근로장려금이증가하는점증구간, 근로장려금최대치를받는평탄구간, 이후점차근로장려금이감소하는점감구간을거치게된다. 기초생활보장제도는저소득층가구의최저생활보장과자활지원을정책목표로하는대표적인공공부조제도로소득인정액기준에따라생계, 주택, 의료, 교육등의현금및현물급여를제공한다. 이중현금급여로는중위소득 3% 이하가구에대한생계급여와중위소득 43% 이하가구에대한주거급여가있다. 215년부터기초생활보장생계급여와주거급여를받는수급자가구도근로장려세제를신청할수있게됨에따라제도들간의연계가더욱중요해졌다. 이러한제도들을고려하여소득수준별로조세지출과재정지출을포함시켰을때의세후소득과각소득수준에서직면하게되는한계세율 (marginal tax rate) 을살펴보고자한다. 한계세율은근로소득이추가적으로 1원증가하였을때발생하는혜택의감소또는세금의증가분으로정의된다. 한계세율을살펴보는것이중요한이유는한계세율이노동공급유인과직접적인 [ 그림 2] 4 인가구 ( 부부, 자녀 2) 기준조세지출및복지지출을포함한총소득 연간총소득 ( 만원 ) 2,5 2, 1,5 1, 5 연관이있기때문이다. 근로소득을증가시킴에 따라부담하게되는세금이크게증가하거나기 존의혜택이크게감소한다면, 노동공급을증가 시켜근로소득을증대시킬유인이낮아지게된 다. 예를들어한계세율이 1% 에가까울수록 추가적인근로를통해추가적으로얻는소득은 원에가깝게되며, 1% 를초과하는경우에는 추가적인근로가오히려총소득을감소시키게 된다 , 1,1 1,2 1,3 1,4 1,5 1,6 1,7 1,8 1,9 2, 2,1 2,2 2,3 2,4 2,5 연간근로소득 ( 만원 ) 순근로소득 ( 소득세와사회보장보험료제외 ) 생계급여주거급여근로장려금자녀장려금 자녀가두명인홑벌이 4 인가구를대상으로 조세지출과재정지출에따른세후소득을살펴 보면 [ 그림 2] 와같다. 생계급여소득기준보다 가구의소득인정액이작으면생계급여와주거 급여를받으며, 3) 근로소득이발생하면보충급 여형태인생계급여는근로소득만큼감소한다. 대신근로소득발생에따라근로장려금을지급 받게된다. 근로소득이증가할수록근로장려금 이증가하는점증구간이후, 근로소득이연 9 만원과 1,2 만원사이에도달하면근로장 려금최대액을받게된다. 특히건강보험, 고용 3) 주거급여는임차급여로경기지역의기준임대료를받는다고가정하였으며, 분석에서재산은고려하지않고있다.

5 보험등의사회보장보험료를고려하면근로소득이연 9만원일때근로장려금과현금급여를합쳐총 19,742,2원으로최대세후소득이보장된다. 이후근로소득이연 1,2만원을초과하게되면근로소득이증가할수록생계급여와함께근로장려금액수가감소하면서, 일을할수록오히려총세후소득이낮아지는구간이발생하게된다. 생계급여소득기준에가까워질수록세후소득이감소하여생계급여탈수급직전에는 18,648,9원의세후소득을가지게된다. 이와같이근로장려금과기초생활보장현금급여가연계됨으로인해일을할수록세후소득이감소하여소득이역전되는구간이발생하는것이다. 또한생계급여탈수급이후보다오히려생계급여를수급하며근로장려금을받을때총세후소득이더높은구간이발생하고있다. 근로소득발생에따라소득인정액이생계급여소득기준선을초과하게되면생계급여대신자녀장려금을받게되기에생계급여소득기준선을전후하여세후소득의단절적증가가발생한다. 하지만이경우에도총세후소득은 19,648,9원정도로연 9만원의근로소득으로생계급여를받으며최대세후소득을얻는경우보다오히려총소득이더낮다. 더욱이생계급여수급자격에따라얻을수있는현물 감면등의부가적인혜택을고려할때복지혜택을받는저소득층의근로장려와자립지원유인효과는미미할수밖에없다. [ 그림 3] 에서근로유인과직접적인관계를가지는한계세율을살펴보아도노동공급유인효과를기대하기는어렵다. 근로소득을얻게되면그만큼생계급여혜택이줄어들기때문에원칙적으로생계급여의한계세율은 1% 로, 이미근로유인을심각하게약화시키는구조이다. 이에더해서생계급여수급자가근로장려금의점감구간에해당하는경우근로소득이증가할수 [ 그림 3] 3 인가구 ( 부부, 자녀 1) 와 4 인가구 ( 부부, 자녀 2) 의한계세율 한계세율 (%) , 1,2 1,4 1,6 1,8 2, 2,2 2,4 2,6 2,8 3, 록근로장려금혜택이감소하기때문에한계세 율이 125% 에이르게된다. 즉, 근로소득이 1 원증가하면 125 원의혜택감소또는세금증가 가발생하여결국 25 원의총세후소득감소가 나타나게된다. 조세지출제도인근로장려세제와재정지출제 도인기초생활보장제도는저소득층의소득과자 립을지원하는정책들로서로연계되어저소득 층의소득과노동공급유인에영향을미치게된 다. 하지만이러한제도들을전체적인사회안전 망체계내에서포괄적으로점검하는것이구조 화되어있지않아각정책이본래의도하였던목 표가약화될우려가있다. 저소득층의노동공급 유인을제고하여자립을지원하고자하였지만, 이러한유인이미미할뿐아니라일부소득구간 에서는오히려노동공급유인을저해시킬가능 성이크다. <3 인가구 > <4 인가구 > 연간근로소득 ( 만원 ) 한계세율 (%) , 1,2 1,4 1,6 1,8 2, 2,2 2,4 2,6 2,8 3, 연간근로소득 ( 만원 ) 3. 전체적인조세체계내에서의목표상충 조세지출제도별로각기다른정책목표를가지 지만, 이러한목표들은전체적인조세체계 (tax system) 내에서추구된다. 이에따라전체적인 조세체계내에서재원을확보하고과세형평성을 달성하는조세본연의목표와조화를이루는것 또한중요하다. 개별조세제도를각각의목표에 근로소득이 1원증가하면 125원의혜택감소가발생하여결국 25원의총세후소득이감소하는구간발생이에따라정책목표와달리저소득층의근로장려및자립지원유인효과가미미할우려개별조세지출제도를각각의목표에따라단편적으로평가하고개편할경우전체적인조세체계의왜곡이발생할수있음.

6 213년세제개편을통해과세형평성을제고하고자하였으나, 전체적인조세구조내에서의고려가부족하여면세자비중이 48% 까지크게증가하였음. 또한저출산대책방향에역행한다는논란이제기되어보완대책을소급적용하였음. 제도의평가를위해조세지출관련정보가적시에제공되도록해야함. 따라단편적으로평가하고개편하게되면전체적인조세구조의왜곡이발생할수있다. 예를들어 213년세제개편시과세형평성을제고하고자여러소득공제를세액공제로전환하였다. 소득공제제도의경우소득계층별로세금감면혜택의정도가역진적일수있다는문제점이지속적으로제기되어왔기에, 이를개선하기위해보장성보험료, 의료비, 교육비등에대한소득공제제도들을세액공제로전환하였다. 하지만이러한세제개편을통해과세형평성이개선된것과는반대로근로소득세의면세자규모가크게증가하게되었다. 과세자인원은 25년 69만명에서 213년 1,15만명까지지속적으로증가하여왔지만, 213년세제개편과 215년연말정산보완대책을거치면서과세자의절대적인규모자체가 866만명으로크게감소하게되었다 ( 표 2). 이에따라 213년세법개정에의해면세자비중이 213년 32.4% 에서 214년 46% 까지증가하였고, 215년연말정산보완대책에따라다시 48% 까지증가하였다 ( 대한민국국회, ). 이는면세자비중축소를통해소득세과세기반을확대하겠다는정부의기존중장기조세정책운용방향과도어긋나는것이다. 더욱이 213년세제개편시자녀관련소득공제를세액공제로전환하거나폐지하면서, 정부의전체적인저출산대책과는상반되게다자녀및자녀가어린가구의세부담이올라가는상황이발생하였다. 213년세제개편안에서자녀관련소득공제가단일자녀세액공제로바뀌면서출산 입양, 6세이하자녀에대한소득공제가없어지게되었다. 이에따라영유아자녀를둔가구의세부담이상승하였다. 이에따라저출산대책이라는정부전체의큰정책방향과역행한다는논란이제기되었으며, 결국 215년연말정산보완대책을통해자녀관련공제가재조정되었고이를소급적용하는사태가발생하였다. 물론조세제도가여타의모 < 표 2> 근로소득에대한과세자및면세자추이 든정책목표들과일치하는방향으로설계될수 는없다. 하지만세제개편관련본래의정책결 정을정당화시키지못하고연말정산이후결국 관련제도들을재조정하여소급적용하였음을 볼때전체적인조세구조내에서충분히고려되 지못한점이있는것으로보인다. 특히조세정 책의기본방향인과세기반확보와어긋나는방 향으로세제개편이이뤄진점은전체적인조세 구조의왜곡을발생시켰다. IV. 정책제언 5 년 6 년 7 년 8 년 9 년 1 년 11 년 12 년 13 년 14 년 총근로소득자인원 1,19 1,259 1,338 1,45 1,429 1,518 1,554 1,577 1,636 1,669 과세자인원 ,54 1, 면세자인원 면세자비중 주 : 과세자를결정세액이있는근로소득자로정의. 자료 : 국세청, 국세통계연보, 각년도 ; 예산결산특별위원회 (216). ( 단위 : 만명, %) 이상의논의는종합적인견지에서조세지출에 대한점검이강화될필요가있음을보여준다. 우선적으로조세지출관련정보들이제공되도 록함으로써이를토대로정책을평가하는구조 를확립시켜야한다. 과세관련미시데이터를 제공함에있어개인및기업의정보유출에대한 우려가있을수있으나, 정보보호를위한안전 장치를갖추고필요한정보가적시에제공되도 록할필요가있다. 이를위해여러연구자들을 통해제안된바와같이개별납세미시데이터의 표본자료구축및제공을통해필요정보들을유 통시키는방법을고려할필요가있다 ( 박명호, 26; 문성환, 27). 예를들어민감한개인 의료정보를담고있는건강보험데이터의경우 건강보험공단에서신상정보유출에대한우려를 최소한으로하면서도정책및학술연구를위한

7 자료제공을위해무작위추출방법 (sampling) 에의한표본자료를체계적으로제공하고있으며, 이를위한별도의운영조직을갖추고있다. 또한동일한정책목표를추구하는조세지출과재정지출을통합적으로관리하기위해서는조세지출과재정지출을포괄하는데이터를구축및연계하는것이필요하다. 앞서언급하였듯이저소득층의소득및자립지원을위해여러재정지출과조세지출제도들이시행되고있는데, 관련저소득층가구를대상으로가구소득및일자리특성을정기적으로추적조사하여데이터를구축한다면, 종합적인평가를통해관련정책들을보다체계적으로점검하고설계해갈수있다. 다음으로구축 제공된데이터를기반으로조세지출제도에대한평가및감독이강화되어야한다. 현재는일몰적용조세지출에대해서만심층평가가의무화되어있는데, 앞으로는심층평가대상에포함되지않고있는조세지출제도들또한정기적으로평가를받도록심층평가를체계화할필요가있다. 또한동일한정책목표를추구하는조세지출 과재정지출에대한포괄적인효과성점검을위해서는개별제도보다큰틀에서해당분야내정책들간의통합과연계를점검하는것이필요하다. 이를위해분야별심층평가활용이유용할수있으나, 현재의분야별심층평가는재정지출제도들에한정되어있다. 분야별심층평가가해당분야의재정지출과함께조세지출을포괄하도록함으로써, 제도들간의연계및통합을고려하여분야별효과성을종합적으로점검하도록해야한다. 마지막으로조세지출의도입 개편시특정정책목표에치중함으로인해조세체계내다른정책목표들과의상충이발생하지않도록전체적인조세체계내에서의정합성을점검할필요가있다. 이경우평균적인수치만따져서는가구 기업의이질적특성에따른전반적인조세부담구조를살펴보기어려우며, 다른정책목표들과의정합성을고려하기도쉽지않다. 따라서가구 기업특성을고려한모의실험을통해전반적인조세부담구조를살펴보고이에대한정확한정보를유통시켜야한다. 동일한정책목표를추구하는조세지출과재정지출에대한데이터구축및연계가필요개별조세지출에대한효과성점검과함께해당분야의조세지출과재정지출을포괄하여점검하는구조가강화될필요 참고문헌 강신욱외, 주요소득보장정책의효과성평가연구, 연구보고서 215-8, 한국보건사회연구원, 215. 국세청, 국세통계연보, 각년도. 국회예산정책처, 216 조세의이해와쟁점 : 조세지출, 216. 대한민국국회, 제19대국회제334회제1차기획재정위원회조세소위원회회의록, 대한민국정부, 217년도조세지출예산서, 216. 문성환, 과세정보공개제도의개선방안 : 국회에대한정보공개를중심으로, 경제현안분석, 제19호, 국회예산정책처, 27. 박명호, 국세정보제공확대방안, 조세 재정브리프, 6-5, 26. 예산결산특별위원회, 215 회계연도결산및예비비지출승인의건검토보고총괄, 216. 윤희숙, 근로장려세제로본복지정책결정과정의문제점, KDI FOCUS 통권제24호, 212. 이선화, 216년지방세감면제도정비방안, 정책과제 , 한국지방세연구원, 215. 이영욱, 세제를통한사회정책적목표추구시의책무성개선 : 소득세조세지출을중심으로, 윤희숙편, 재정책무성강화를통한재정건전성제고방안, 연구보고서 216-6, 한국개발연구원, 216( 근간예정 ). 임병인, 근로장려세제(EITC) 의소득재분배효과, 경제연구, 제3권제2호, 한국경제통상학회, 212, pp. 147~168. 정찬미 김재진, 근로장려세제(EITC) 지급기준변경과자녀장려세제 (CTC) 도입이홑벌이및맞벌이가구의소득재분배에미치는효과, 사회보장연구, 제31권제1호, 215, pp. 233~253. 국가법령정보센터, 조세특례제한법 ( 접속일자 : ). 기획재정부열린재정, 상세재정통계 ( 접속일자 : ).

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활력있는경제 튼튼한재정 안정된미래 년세법개정안 기획재정부 활력있는경제 튼튼한재정 안정된미래 2 012 년세법개정안 기획재정부 목차 Ⅰ. 일자리창출및성장동력확충 1 고용창출지원강화 < 개정이유 > < 적용시기 > < 개정이유 > < 적용시기 > < 개정이유 > < 적용시기 > < 개정이유 > < 적용시기 > ㅇ < 개정이유 > < 적용시기 > ㅇ < 개정이유 > < 적용시기 > < 개정이유 > < 적용시기 >