정책논단 및해양사고현황을분석하였고, 장래사고발생을전망하였다. 본글에서제시하는주요내용은제주발전연구원주관으로개최된제주지역위기관리대응방안모색정책세미나 (2014년 5월 22일 ) 에서발표된 제주지역교통 / 해양사고발생특성및대응방안 의내용을수정^보완하여정리한것임을밝혀둔다. 2

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소원 손
6 years ago
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1 제주지역교통및해양재난대비방안 정책논단 제주발전연구원책임연구원손상훈 1. 들어가며 2014년 4월 16일 6,825톤급세월호가인천에서제주로항해중에침몰하여 300여명의인명피해가발생하였다. 무리한선박개조, 형식적인안전검사, 화물과적관행과고박부실, 항해사의경험부족이직접적인사고원인으로밝혀졌으며, 사고발생후선원들이비상식적이며무책임하게사고현장을탈출하고구조^구급시스템이원활하게작동하지않아초동조치에실패하면서인명피해가커지게되었다. 세월호사고는대형사고발생시초기대응의중요성을여실히보여주고있다. 사고이후정부는국가위기대응역량을강화하기위해재난안전관리시스템의근본적인개선을추진하고있다. 재난은일상적인안전사고와는달리국가또는지자체차원의대처가필요한큰규모의사고를의미한다. 재난및안전관리기본법제3조에서는재난을 국민의생명^신체^재산과국가에피해를주거나줄수있는것 으로서정의하고있다. 재난은크게자연재난과사회재난으로구분되는데, 자연재난이란 태풍, 홍수, 호우, 강풍, 풍랑, 해일, 대설, 낙뢰, 가뭄, 지진, 황사, 적조등자연현상으로인하여발생하는재해 를의미한다. 사회재난이란 화재, 붕괴, 폭발, 교통사고, 화생방사고, 환경오염사고등으로인한피해 와 에너지, 통신, 교통, 금융, 의료, 수도등국가기반체계미비와감염병, 가축전염병확산으로인한피해 를나타낸다. 세월호사고는바로사회적재난에해당한다. 본글은제주지역의위기관리대응역량강화를목적으로제주지역에서발생하는교통및해양재난에대한대비방안을논의하고자한다. 대비는사고가발생할경우대응하기위해필요한준비를의미한다. 제주지역의경우전세버스, 항공기, 여객선, 유조선사고로부터재난이발생할가능성이높다. 이를위해먼저제주지역의교통 75

정책논단 및해양사고현황을분석하였고, 장래사고발생을전망하였다. 본글에서제시하는주요내용은제주발전연구원주관으로개최된제주지역위기관리대응방안모색정책세미나 (2014년 5월 22일 ) 에서발표된 제주지역교통 / 해양사고발생특성및대응방안 의내용을수정^보완하여정리한것임을밝혀둔다. 2. 제주지역교통및해양사고현황과주요사례 재난은사고로부터출발한다.

2 정책논단 및해양사고현황을분석하였고, 장래사고발생을전망하였다. 본글에서제시하는주요내용은제주발전연구원주관으로개최된제주지역위기관리대응방안모색정책세미나 (2014년 5월 22일 ) 에서발표된 제주지역교통 / 해양사고발생특성및대응방안 의내용을수정^보완하여정리한것임을밝혀둔다. 2. 제주지역교통및해양사고현황과주요사례 재난은사고로부터출발한다. 특히대형사고발생시적절한대응이이루어지지못한경우재난이초래된다. 따라서제주지역의경우교통및해양사고중에서대형사고의우려가있는수단인전세버스, 항공기, 여객선, 유조선의사고현황을살펴보고자한다. 제주지역의전세버스사고건수는증가세에있다. < 그림 1> 은전세버스사고건수가 2007년 16건에서 2012년 46건으로늘어나고있음을보여주고있다. 사망자수의경우매년 1~6명, 부상자수의경우 50~150여명이발생하고있다. 대규모의사상자가발생한사고를살펴보면 2008년 5월 7일제주시해안동어리목부근내리막길에서브레이크가정상적으로작동하지않아 3명이사망하고 40명이부상을당한전세버스사고가있다. 이사고는개인택시운전자가임시로전세버스를운전하게되어급경사구간에서운전이미숙하여발생한것으로나타났다. 2012년 5월 10일제주시한림읍금능사거리에서는덤프트럭이신호위반하여전세버스와충돌하였는데 1명이사망하고 37명이부상을입은사례가있다. < 그림 1> 제주특별자치도전세버스사고및피해추세 자료 : 도로교통공단, 교통사고분석시스템내부자료 76

3 제주의경우타지역에비해항공교통의비중이매우높다. 따라서항공사고의가능성이항시존재한다. 항공정보포털시스템을이용하여최근 10년간제주에서발생한항공사고를조사한결과전체 3건이집계되었다. 2006년 11월 28일한성항공 ATR 여객기가제주공항에착륙중전방착륙장치기파손으로앞바퀴가부러지며불시착하였다. 이사고로인해승무원 3명을포함하여 7명의부상자가발생하였다 ( 제주일보, ). 2011년 7월 28일에는인천국제공항에서상하이푸동공항으로향하던아시아나항공 B F 화물기가화재로추정되는사고로인해제주서쪽약 70마일해상에추락하여승무원 2명이사망하였다 ( 국토교통부, ). 나머지 1건은제주정석비행장에서착륙중에발생한사고이다. 제주는섬이라는특성으로인해해상사고가빈번하게발생한다. 제주지역에서발생한해양사고를여객선에국한하여살펴보면 2009년이후 2건의사고가있었다. 사고를자세히살펴보면 2010년 12월 26일제주항 7부두에서 976명의승객이탑승한여객선이기상악화로인해구조되었으며, 2012년 11월 5일제주항 24번선석앞에서부두에배를대다가갑자기부는강한바람으로인해미리정박해있던다른배와부딪히는사고가발생하였다 ( 연합뉴스, ). 두사고모두다행히인명피해는발생하지않았다. 여객선사고외다른사고를살펴보면 2009년이후유도선사고가 2건, 유조선사고가 1건있었던것으로나타났다. 제주지역의교통및해양사고현황을정리하면전세버스의경우매년다수의사고가발생하고있으며, 매년 1건이상은재난규모에해당하는것으로나타났다. 따라서도로교통사고에대한상시적인대응과역량강화를위한대비가매우중요하다. 반면항공기, 여객선, 유조선사고의경우간헐적으로발생하고있으나대형사고로이어진경우는거의없다. 그럼에도불구하고항공기와여객선은탑승객이많다는점에서, 유조선은환경오염의위험성면에서초대형사고로이어질수있기때문에철저한대비가필요하다. 3. 제주지역교통및해양사고추세전망 제주지역의장래교통및해양사고추세를수단별로전망하고자한다. 먼저전세 77

4 정책논단 버스의경우제주지역을운행하는전세버스가계속해서증가할것으로예상됨에따라대형도로교통사고발생가능성이증가할것으로전망된다. 제주지역의대규모육상수송은전세버스가담당하고있는데, 전세버스등록대수는 2007년이후지속적으로증가하고있다. < 표 1> 을살펴보면 2007년 1,469대에서 2012년 1,957대로늘어났음을알수있다. 제주지역을찾는관광객의증가로수송인원역시증가하는추세이다. 특히 2012년의경우전년대비 2배이상이증가하여 850여만명을수송한것으로나타났다. 전세버스의가동률도상승하여 2012년의경우평균가동률은 52% 로집계되었으며, 4월과 5월성수기의경우 95% 이상가동되었던것으로나타났다 ( 제주관광공사, 2013). 제주를방문하는관광객수가늘어남에따라전세버스운행도지속적으로증가할것으로예상되며, 따라서대형도로교통사고발생가능성도늘어날것으로판단된다. < 표 1> 제주특별자치도전세버스등록대수및수송실적 ( 단위 : 대, 천명 ) 2007년 2008년 2009년 2010년 2011년 2012 년 등록대수 1,469 1,595 1,646 1,885 1,923 1,957 수송인원 3,162 3,509 2,672 3,117 3,601 8,501 자료 : 제주특별자치도통계자료, 교통 ^ 관광및정보통신 : 영업용자동차업종별수송, 각년도. 제주지역의항공사고가능성도증가할것으로예상된다. 국내선과국제선이다소다른양상을나타내고있지만제주지역항공수송실적은전반적으로증가세에있다. < 표 2> 에서 2007년이후국내선운항회수를살펴보면 2007년 73,715회이던운항회수는 2012년 105,546회까지증가하였고, 수송인원은약 1,000만명에서 60% 정도증가하여약 1,600만명까지늘어났음을알수있다. 반면국제선의경우 2008년운항회수와수송인원에대규모의감소가있었고, 특히수송인원은 2009년까지감소가이어졌다. 그러나그이후로부터 2012년까지운항회수와수송인원모두증가하고있다. 2012년 4,242회의항공편으로약 83만여명이제주공항을이용한것으로나타났다. 향후제주지역의공항인프라가확충되면항공기운행회수와수송인원도크게늘어날것으로전망되며, 따라서사고발생가능성도늘어날것으로판단된다. 78

5 < 표 2> 제주특별자치도항공운항및수송실적 ( 단위 : 회, 명, 톤 ) 2007 년 2008 년 2009 년 2010 년 2011 년 2012 년 국내선 운항회수 73,715 86,674 91,508 93, , ,546 수송인원 10,271,206 11,678,919 12,430,711 14,210,629 15,661,053 16,054,042 국제선 운항회수 2,843 2,118 2,442 2,793 3,196 4,242 수송인원 1,194, , , , , ,985 주 : 운항회수는정기편출발및도착기준. 수송인원은유아를제외한유임승객기준 자료 : 제주특별자치도통계자료, 교통 ^ 관광및정보통신, 항공수송, 각년도. 여객과화물수송의증가로인해제주지역의해상사고가능성도증가할것으로판단된다. < 표 3> 을살펴보면여객수송실적이 2007년이후매년큰폭으로증가하고있음을알수있다. 여객수송은연안여객선과외항선으로구분할수있는데, 여기서외항선은크루즈선을의미한다. 제주를오가는연안여객선의운항회수는 2007년 9,753 회에서 2012년 13,263회로증가하였고, 2012년수송인원은 2007년약 140여만명에서 2배가량이증가한 280여만명인것으로나타났다. 특히크루즈선의운항회수와수송인원이해마다비약적으로증가하고있는데, 2012년의경우크루즈선이제주항에 80회입항하였으며, 승객수는전체 14만여명으로조사되었다. < 표 4> 는연도별유류수송실적을나타내고있는데, 2007년 80여만톤에서 2012년의경우약 1.5배가증가한 120만여톤이제주로들어왔다. 유류는주로제주항과화순항을통해들어오는데 2012년의경우제주항에 77만여톤, 화순항에 31만여톤이수송되었다. 바다를통해제주를찾는관광객이늘어나고있다. 제주행선박이대형화^고속화되고있으며, 국제크루즈선의제주입항이매년증가하고있다. 따라서제주지역의해상여객수송의증가는앞으로도계속될것으로전망되고있어대형사고가능성도증가할것으로예상된다. 또한제주에서소비되는재화가증가함에따라유류를비롯한해상물동량도계속해서늘어나고있으며해양레저인구가증가하고있으며해양산업의지속적인발전은해상교통안전및대형해양오염측면에서대형사고의발생가능성을높이고있다. 79

6 정책논단 < 표 3> 제주특별자치도여객선수송실적 ( 단위 : 회, 명 ) 2007 년 2008 년 2009 년 2010 년 2011 년 2012 년 연안여객선 외항선 운항회수 9,753 10,087 10,054 11,692 13,776 13,263 수송인원 1,428,515 1,755,046 1,875,755 2,287,845 2,807,643 2,746,394 운항회수 수송인원 17,285 30,523 38,147 55,243 64, ,496 자료 : 제주특별자치도통계자료, 교통 ^ 관광및정보통신, 여객선수송, 각년도 < 표 4> 제주특별자치도유류수송실적 ( 단위 : 톤 ) 2007년 2008년 2009년 2010년 2011년 2012 년 유류수송 794, ,319 1,177,403 1,192,418 1,117,988 1,208,924 자료 : 제주특별자치도통계자료, 교통 ^ 관광및정보통신, 해운화물수송, 각년도 4. 제주지역교통및해양재난대비방안 제주의경우기상변화가심하고바람이강하게부는등육상, 항공, 해상안전에악영향을미치는지리^기상조건을갖추고있다. 특히한라산을중심으로급경사구간이존재하고있으며안개가빈번하게발생한다. 또한장래제주지역을오가는여객과물자는계속증가할것으로예상되므로제주지역의장래교통및해양사고발생가능성은증가할것으로전망된다. 장래늘어날것으로전망되는대형교통및해양사고에신속하고효과적으로대응하기위해서는철저한대비가필요하다. 대비는사고발생시적절하게대응할수있도록사전에준비하고훈련하는것을의미한다. 대비가부족할경우대형도로 80

7 교통사고, 항공기사고, 여객선사고, 환경오염사고가재난으로확대될수있기때문이다. 본글에서는제주특별자치도의재난대비정책수립과관련한몇가지방안을논의하고자한다. 첫째, 제주지역교통및해양부분에서빈번하게발생하는대형사고에대하여그특성과규모를파악하여이에적절히대응할수있도록제주지역의재난대응역량목표를설정해야한다. 제주지역도로교통사고의경우인적요인과지리적요건이복합적으로작용하여대형사고로나타나고있다. 또한해상사고는기상환경과상관관계가있는것으로나타났다 ( 제주발전연구원, 2014). 재난대응역량목표설정과관련하여 2007년부터 2012년까지발생한전세버스사고사례로판단컨대최소한 50여명의인명피해를동반한대형도로교통사고에대해서상시적으로대응할수있어야할것으로판단된다. 또한크루즈선이빈번하게제주에입출항함에따라 1,000여명이넘는규모의해양사고가일어날수도있으므로그이상의대비가필요하다고판단된다. 제주지역의재난대응역량의정량적목표를제시하는것은재난대비과정에서가장먼저추진되어야한다. 둘째, 제주지역의구조및초기대응역량을진단하고정량화하여관리할필요가있다. 현재제주에서보유하고있는인력과장비를토대로재난유형별로대응가능한규모를도출하고앞서설정한재난대응역량목표와비교하여대응역량을진단할필요가있다. 예를들어, 2012년말기준제주지역에서운영되는소방장비는구조차 6대, 구급차 29대로나타났고, 해경보유장비는경비함정 16척, 방재정 2척으로조사되었다. 제주지역에서출동가능한인력과보유하고있는장비들로제주지역에서발생할가능성이있는대형교통및해상사고에충분히대응할수있는지판단하고, 만약대응이불가능한경우인력과장비를조속히확충하거나외부에서긴급히지원할수있는체계를구축해야한다. 인력의경우민간과의협력가능인원, 재난대응에필요한물자및자재의비축량등에대한상시적인관리가필요하다. 제주지역의구조및초기대응역량의정량적관리를위해다양한지표를활용할수있다. 예를들어소방본부 119 평균도착시간을통해대형사고발생시골든타임내대응가능여부를타진할수있다. 응급차량이현장에 5분이내에도착할경우효과 81

8 정책논단 적이고인명피해를최소화할수있다. 제주지역의 119 평균도착시간은 2010년과 2011년 4분 30여초를기록하다 2013년에는 5분 22초까지증가하였다 ( 교통안전공단, 2014). 그리고환자를권역및지역응급의료센터까지신속하게수송하여처치하는것도인명사고피해를줄이는방안이므로수송시간에대하여정량적관리체계를구축하여활용할수도있다. 셋째, 통합위기관리시스템을조속히구축해야한다. 현재제주특별자치도는전국최초로재난대응업무별상호협력을위해 13개기능별매뉴얼을작성하고있다. 재난대응기능별대응방식은사고유형에관계없이사고가발생하면수행되는업무들을기능별로모듈화한것으로 1) 상황관리총괄, 2) 긴급생활안정지원, 3) 재난현장환경정비, 4) 긴급통신지원, 5) 응급복구, 6) 에너지복구, 7) 재난수습홍보, 8) 물자관리및지원, 9) 교통대책, 10) 의료방역, 11) 자원봉사관리, 12) 사회질서유지, 13) 수색, 구조^구급지원기능으로구분된다. 지금까지위기관리대응시스템은주로사고유형별로수립되고지자체별안전관리계획, 위기대응실무매뉴얼, 현장조치행동매뉴얼, 자연재난표준행동매뉴얼등 3,000여가지가넘는재난대응계획과매뉴얼이존재하고있어실제현장에서적용하는경우다양한문제점이발생하였다. 따라서이러한문제점을개선하기위해기능별대응방식의도입을추진하고있으며, 도입이완료될경우보다신속하고효과적으로현장을지원할수있을것으로기대된다. 넷째, 재난발생에대비한교육^훈련의중요성은아무리강조해도지나치지않는다. 앞서언급한 13개재난대응기능별매뉴얼이작성되면매뉴얼을기반으로재난에대응하는모든조직이참여하여훈련을반복적으로실시하고, 훈련을바탕으로재난관리매뉴얼을지속적으로수정보완하는과정이진행되어야할것이다. 지금까지위기관리대응시스템이없었던것은아니나훈련이실질적으로이루어지지못해현장에서적절한구조^구급활동을수행하는데한계가존재하였다. 또한최악의시나리오를가정하고교육^훈련해야한다. 지금까지의교육^훈련이이상적인상황에서이루어짐에따라실제재난상황에서는효과를발휘하지못했다. 지금까지의사고대응사례를볼때초기대응여부에따라인명피해규모가결정되었다. 따라서훈련시초기대응역량을강화하는데집중해야할것이다. 82

9 5. 맺음말 세월호사건을계기로우리사회에존재하고있는비상식적관행과안전불감증을다시한번확인하게되었다. 이사고를계기로중앙정부차원에서다양한안전대책이수립되고있다. 국가안전처를신설하여여러기관에분산된안전과재난관리조직들을통합할예정이다. 또한육상과해상을포괄하여현장중심의대응체계를구축하여재난대응역량을강화할계획이다. 제주특별자치도의역할도중요하다. 특히제주의경우교통과해상부분에서대형사고의가능성이증가할다양한요인들이존재하기때문에교통및해양재난에철저히대비할필요가있다. 제주특별자치도는제주지역의재난대응역량목표를설정하고, 구조및초기대응역량을진단^관리해야하며, 기능별재난대응계획을조속히수립하고, 실질적인교육^훈련을추진하여재난대응역량강화에집중해야한다. 다행히제주특별자치도는국제안전도시로서재난안전관리에적극적으로관심을갖고다양한지원을하고있다. 본글에서제시한재난대비방안들이제주지역의재난대응정책수립에도움이되었으면한다. 참고문헌교통안전공단, 2013 년도교통문화지수실태조사보고서, 국토교통부, 아시아나항공화물기제주남서쪽해상에추락 보도자료, 양기근외, 효율적인해양안전관리의문제점과개선방안, 한국위기관리논집, 제6권제4호, 양기근, 행복제주를위한필수품안전, 제주발전포럼, 2013 연합뉴스, 제주항서여객선접촉사고, 제주관광공사, 2013 년 1월제주관광시장동향분석보고서, 제주관광공사, 2014 년 1월제주관광시장동향분석보고서, 제주발전연구원, 제주지역위기관리실태및향후발전방안 정책세미나자료, 제주일보, 한성항공착륙중사고 아찔, 제주특별자치도, 통계연보, 각년도항공포털시스템, 항공사고 ( 83

억톤킬로 7,000 6,000 5,000 국내선 + 국제선 국제선 4,000 3,000 2,000 1, 년도 - 2 -

억톤킬로 7,000 6,000 5,000 국내선 + 국제선 국제선 4,000 3,000 2,000 1,000 0 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 년도 - 2 - 백만 2,500 2,000 전체여객수 국제선여객수 1,500 1,000 500-1997 1998 1999 2000 2001 2002