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1 기획 민주주의의새로운흐름들 한국의민주주의와양성평등 여성정치할당제문제를중심으로 문지영 서강대학교 < 논문요약 > 민주화이후신자유주의적세계화의적극적인공세와함께 평등 이학문적으로든사회적으로든인기를잃어가는전반적인상황속에서도그간 양성평등 에대한관심은꾸준히증가해왔다. 여성정치할당제는양성평등의실현을목표로한대표적인제도가운데하나다. 하지만그처럼양성평등을목표로한정책과제도들이가시적인성과를내고있는데비해그때의양성평등이무엇을의미하며왜가치가있는지, 특히그것이민주주의와는어떤관계가있으며한국사회가당면한민주주의의좀더민주적인발전이라는과제에어떻게개입할수있는지등의문제에대한논의는매우미흡하다. 이연구는여성정치할당제에초점을맞추어그간우리사회에서이해되어온양성평등의의미와실천을분석하고, 양성평등의관점에서한국의민주주의를조명 평가하는데목적이있다. 이를위해우선한국에서여성정치할당제가도입, 발전해온역사를간략히살펴본후, 선행연구성과들을검토하는가운데그간여성정치할당제의도입이어떤근거에서정당화되어왔는지분석한다. 이를바탕으로여성 한국의민주주의와양성평등 149

2 정치할당제가추구하는여성정치인의증가및양성평등의가치가함축하는의미를해명하고, 그것이민주적평등과연결되어궁극적으로민주주의의발전에기여할수있는길을제시하고자한다. 주요어 : 민주주의, 양성평등, 민주적평등, 여성정치할당제, 여성의정치적대표 1. 들어가는말 구소련및동구사회주의권의붕괴와신자유주의적세계화의진전이초래한변화들가운데주목할만한것하나로정치적이상으로서평등의가치가현저하게저하되었다는점을들수있다. 세계화를표방하는신자유주의지지자들은사회정의에대한호소를전체주의적발상으로치부하면서분배평등의실현이나약자에대한배려를추진하는국가적노력을반자유주의적인것으로적대시하곤한다. 신자유주의의기조에심리적저항감을느끼는이들에게도평등은더이상매력을상실한구시대적발상으로여겨진다. 이런맥락에서미국의저명한정치철학자드워킨 (Ronald Dworkin) 은그의주저 자유주의적평등 (Sovereign Virtue) 에서오늘날평등주의가처한상황을다음과같이묘사한다 : 평등은정치적이상가운데멸종의위협을받는종이다 ( 드워킨 2005, 49). 한국의사정도이와크게다르지않다. 고교등급제나우열반시행정책등에대한반발에서단적으로드러나듯이한국사회는전통적으로평등, 평준화에대한지향이비교적높은편이긴하지만, 민주화이후신자유주의의적극적인공세속에성장과경쟁, 세계화가강조되고개인주의 150 기억과전망 여름호 ( 통권 26 호 )

3 적가치관이빠르게확산되는가운데평등주의의호소력은민주화이전시기에비해상당히약화된것으로보인다. 평등에대한강조는곧잘개인의자유와경제발전에대한위협으로간주되며, 그런점에서심지어자유민주주의를부정하는입장으로몰리기도한다. 이런사회적분위기를반영하여학계에서도평등은그리주목을받는연구주제가되지못하고있다. 이처럼평등이학문적으로든사회적으로든인기를잃어가는전반적인상황속에서도 양성평등 에대한관심이꾸준히증가해왔다는점은주목할만하다. 2001년 양성의평등을확산시켜조화롭고행복한사회를실현한다 는기치아래여성부가출범한이후양성평등교육진흥원, 양성평등신문, 양성평등상담소등양성평등을교육하고실현하기위한기관이우리사회에빠르게자리잡았다. 뿐만아니라남녀고용평등법, 여성채용목표제등과같이, 비록특정분야에서나마, 양성평등을강제할수있는법적, 제도적장치도마련되었다. 그리고그가시적인성과를지난몇년사이우리사회는놀랍도록체험하고있다. 호주제폐지와가족법의개정, 여성국회의원수의비약적인증가가단적인예이다. 그런데여기서흥미로운점은, 양성평등문제가국가정책이나정치적실천이여론은물론이요, 이론적논의를앞서는흔치않은경우에해당한다는것이다. 양성평등문제에있어우리사회는제도적실천이학계논의의장보다훨씬진보적인양상을보이는데, 이를테면양성평등을위한정책이나제도가먼저제시된후그에관한연구가뒤따르거나논쟁이유발되거나혹은이론적정당화가시도되곤하는경우가많다. 호주제폐지나성매매특별법의사례가그러했고, 여성정치할당제의시행은역시그러하다. 1) 그이유는여러가지로설명될수있을것이다. 민주화 1) 예컨대김현희 오유석 (2010) 은서구사회일반의경우와는달리한국사회에서는여성정치할당제도입시그에관한찬 / 반논쟁이거의없었고큰반대없이 ( 제한적으로나마 ) 제도화가 한국의민주주의와양성평등 151

4 이후, 특히국민의정부와참여정부시대의진보적인사회분위기가여성계의요구를민주주의진전의차원에서대폭수용하도록했다고볼수도있고, 급격한정치질서의재편과정속에서여성유권자의표를의식한정치권력의전략적선택의결과라는측면에서그같은단기간의급격한변화를설명할수도있을것이다. 민주화의진행과함께여성운동집단의리더들이국가기구에참여하게되면서이루어낸성과라는설명또한무시할수없다 ( 김현희 오유석 2010; 김민정외 2011). 양성평등이학계의논의나여론확산에앞서국가정책으로먼저실천되고핵심의제로자리잡아가는경향이반드시부정적이라고볼수는없다. 문제는그에관한학문적검토나이론화작업이너무지체되거나심지어제대로이루어지지않는것이다. 양성평등을목표로하는입법이나정책이어떤의의와한계를갖는지, 특정한입법이나정책이양성평등이라는목표를제대로구현해낼수있고또그렇게구현된평등의상태는바람직하며정당한지, 도대체양성평등이무엇을의미하며그것은왜국가적목표가되어야하는지등의문제에대한충분한논의와연구가뒷받침되지않는다면, 설사정책이시행되고법안이발효되었다할지라도장기적으로그성공을장담하기어려울것이다. 이는국가가야심적으로시행하는일련의양성평등정책에대해역차별논리로저항하거나여성부에대해노골적인적대감을표하는세력이시간이가도줄지않고있다는사실에서쉽게짐작할수있다. 이같은문제의식에서출발한이연구는여성정치할당제 2) 에초점을 이루어졌다고지적한다. 김은희 (2011, 285) 또한 여성정치운동의역사가오랜국가들에비해한국에서는할당제가빠른경로를통해수용되면서찬반에대한심도있고활발한담론이형성되지못 했음을지적하면서, 할당제제도화초기에현실적으로여성정치참여수준이매우열악한상황이었고, 이로인해여성정치참여확대가민주정치체제로나아가는중요한변수로작용하면서반대의견을잠재울수있었다 는점을그이유로언급한바있다. 2) 여기서여성정치할당제는국회및지방의회의원선거에있어서의여성공천할당제를뜻하는말로사용된다. 152 기억과전망 여름호 ( 통권 26 호 )

5 맞춰그간한국사회에서논의되어온양성평등의의미와실천을분석하고, 그것이민주주의와어떤관계가있으며우리사회가당면한민주주의의좀더민주적인발전이라는과제에는어떻게개입할수있는지살펴보고자한다. 여성정치할당제의도입은한국여성운동의성과이며양성평등의관점에서한국사회가진일보하는계기를마련한것임에틀림없다. 하지만제도가도입되고입법화작업이진행되며그에따른정치적변화가가시적으로나타나는속도에비해그것에관한학문적검토나이론적정당화작업은상당히지체되고있는형편이다. 여성정치할당제를여성들만을위한제도요여성들만의승리로폄하하는시각이나남성들에대한역차별로서헌법이보장하는평등권에반하는것으로보는평가가수그러들지않고있는것은그결과라고할수있다. 선행연구들을검토하면서좀더구체적으로밝히게되겠지만, 여성정치할당제는양성평등이라는대의아래당위적인것으로요구되거나과거불리한위치에있어온사회적약자에대한적극적우대조치 (affirmative action) 의일환으로단순히설명될뿐그정치적의미나그것이우리사회민주적평등의향상및민주주의의발전과관련하여갖는의의는아직학문적으로충분히천착되고있지못하다. 뿐만아니라한국민주주의에대한낙관적 비관적평가, 진보적 보수적입장공히여성정치할당제의공과에대한논의에인색하다는공통점을보인다. 이렇게볼때, 여성정치할당제가목표로하는양성평등이무엇을의미하며, 또그것은민주적평등의견지에서어떻게이해될수있는지를살펴보는작업은비단그제도자체의정당성을평가하는문제만이아니라한국민주주의의여백을드러냄으로써좀더민주적인발전을모색하는문제와도긴밀히연결된다고하겠다. 이연구는우선한국에서여성정치할당제가도입, 발전해온역사를간략히살펴본후선행연구성과들을살펴보는가운데그간여성정치할당제의도입이어떤근거에서정당화되어왔는지분석하게될것이다. 한국의민주주의와양성평등 153

6 이를바탕으로여성정치할당제가구현하고자하는양성평등의민주주의적의미를해명하고, 나아가그것이어떤점에서민주주의를좀더민주적인것이되게하는지고찰한후결론을맺고자한다. 2. 여성정치할당제의역사 3) 한국에서여성정치할당제에대한요구는 1990년대초반부터여성계를중심으로제기되었고, 2000년정당법개정을통해처음으로수용되었다. 당시개정안은각정당으로하여금 비례대표전국선거구국회의원선거후보자와비례대표선거구시 도의회의원선거후보자가운데 30% 이상을여성으로추천 하도록명시했다. 하지만이조항을충족시키지않았을때해당정당에제재를가할수있는강제규정이따로마련되지않았고, 따라서선언적인의미이상을기대하기어려웠다. 이로인해여성및시민운동영역에서광범위한수정 보완요구가이어졌고, 결국 2002년에다시정당법과선거법개정이부분적으로이루어졌다. 이를테면, 국회의원비례대표후보의경우 2000년의규정이그대로적용되었지만, 광역의회비례대표선거의경우에는 50% 이상남녀교호순번제로추천하도록했고, 해당규정을위반할시에등록자체를무효화하도록하는강제규정을구비함으로써할당제의실효성을높였다. 뿐만아니라정당이임기만료에의한지역구시 도의회의원선거후보자가운데 30% 이상을여성으로추천한경우정당보조금을추가로지급할 3) 한국에서여성정치할당제의역사와성과, 한계, 전망등을둘러싼논의는제도가도입된지 10 년이되는 2010 년을기점으로비교적활발하게전개되고있다. 이에관한상세한논의는특히 동향과전망 2010 년여름호특집논문들, 곧김현희 오유석 (2010) 과조현옥 김은희 (2010), 정미애 문경희 (2010) 및김민정외 (2011) 를참조. 154 기억과전망 여름호 ( 통권 26 호 )

7 수있도록하는유인책도마련하였다. 이후 2004년에다시여성정치할당제와관련하여정당법이개정되었는데, 국회의원비례대표선거에서는 50% 이상의여성공천이의무화되었고지역대표에서는 30% 이상여성후보자를추천하도록하는규정이새로삽입되었다. 또한해당규정을준수하는정당에추가보조금이지급되도록하는유인조항도구비되었다. 한편 2005년에는선거법개정을통해여성할당제규정이강화되었다. 즉각정당은국회의원및지방의회의비례대표선거후보자를추천할때 50% 이상을교호순번제에따라여성으로추천토록의무화하는개정이이루어졌고, 이때부터여성정치할당제의법적근거는정당법에서선거법으로옮겨지게된다. 2006년에는여성할당제규정을준수하는정당에게지급되는보조금적용대상을지역구국회의원선거및시 도의회의원선거와자치구 시 군의회의원선거로까지확대하도록하는공직선거법개정이이루어졌다. 2010년에도두차례에걸친선거법개정을통해여성정치할당제가좀더발전된모습을보이게되는데, 1월 25일자로발효된개정안은제 47조제5항에서 정당이임기만료에따른지역구시 도의원선거또는지역구자치구 시 군의원선거중어느하나의선거에국회의원지역구 ( 군지역을제외하며, 자치구의일부지역이다른자치구또는군지역과합하여하나의국회의원지역구로된경우에도그자치구의일부지역을제외한다 ) 마다 1명이상을여성으로추천하여야한다 고규정했다. 나아가 3월 12일의개정안에서는위조항을위반하여등록한것이발견되었을때 그정당이추천한해당국회의원지역구의지역구시 도의원후보자및지역구자치구 시 군의원후보자의등록은모두무효로한다 는제재규정을보완하였다. 이상에서살펴본것이지금까지이루어진여성정치할당제의발전사이다. 이를도표로정리하면 < 표 1> 과같다. 이렇게볼때, 비교적짧은기간에제도자체에놀라운발전이이루 한국의민주주의와양성평등 155

8 < 표 1> 여성정치할당제의발전과정 시기근거조항핵심내용 < 정당법 > 제 31 조제 4 항 < 정당법 > 제 31 조제 4~6 항 < 공직선거법 > 제 47 조제 3 항및제 52 조제 1 항의 2 < 정치자금법 > 제 17 조의 2 < 정당법 > 제 31 조제 4 항, 제 6 항 < 정치자금법 > 제 17 조의 2 < 공직선거법 > 제 47 조제 3 항, 제 49 조제 8 항과제 52 조제 1 항의 2 < 정치자금법 > 제 26 조 < 정치자금법 > 제 26 조 < 공직선거법 > 제 49 조제 8 항, 제 52 조제 1 항의 < 공직선거법 > 제 47 조제 5 항 < 공직선거법 > 제 52 조제 1 항의 2 와제 2 항 - 국회및광역의회비례대표 30% 이상여성후보자추천의무화 - 국회비례대표 30% 이상여성후보자추천의무화 - 광역의회비례대표 50% 이상남녀교호순번제로여성후보자추천의무화 - 광역의회지역구 30% 이상여성후보자추천권고 - 광역의회비례대표여성후보자추천비율및순위위반시등록무효 - 광역의회지역구 30% 여성후보자추천시보조금추가지급 - 국회비례대표 50% 이상여성추천의무화 - 보조금추가지급범위를국회지역구 30% 여성후보자추천정당으로까지확대 - 비례대표국회및지방의회선거 50% 이상매홀수에여성후보자추천의무화 - 등록무효및수리불허대상선거가광역의회비례대표로한정 - 여성후보추천보조금배분 지급기준단계화 - 여성추천보조금적용대상을지역구국회, 시 도의회및자치구 시 군의회선거로확대 - 비례대표 50% 여성할당및남녀교호순번제위반시수리불허및등록무효대상을광역의회및기초의회선거로확대 - 지역구지방의회선거의후보자추천시지역구시 도의회또는지역구자치구 시 군의회선거중어느하나의선거에국회의원지역구마다 1 명은여성으로추천의무화 - 위의무규정위반시등록무효 ( 군지역제외 ) - 단, 후보총수가의원정수 50% 미만인경우는제외 주 : 조현옥 김은희 (2010, 120 < 표 2>) 를참조하면서국회법률지식정보시스템의데이터를토대로재구성했음 ( 검색 ) 156 기억과전망 여름호 ( 통권 26 호 )

9 어졌음을부인하기어렵다. 4) 그리고그결과 2004년제17대국회의원총선에서전국구비례대표의경우전체 190명후보중 91명, 즉전체의 47.9% 에이르는여성후보가공천되었고, 그중총 29명이당선되었다. 지역구에서는여성후보가전체 1,175명의후보가운데 66명, 즉전체의 5.6% 에달했고, 그중 10명의여성후보가당선되었다 ( 문경희 2007, 292). 그리하여제17대총선에서는총 39명의여성의원이탄생했고, 이어서제18대총선에서는 41명의여성이국회에진입했다. 이는제14대 (1992년) 의 3명, 제15대 (1996년) 의 9명, 제16대 (2000년) 의 15명과비교할때놀라운증가가아닐수없다 ( 김은경 2010, ). 5) 하지만현행의여성정치할당제가몇가지점에서여전히미흡한부분이있는것또한사실이다. 예컨대지역구국회의원선거와관련해서현행선거법은여전히지역구총수의 30% 이상을여성으로추천하도록권고하는수준에머물러있고, 위반할시에적용할제재조항이마련되어있지않다. 이러한사정은, 현재전체의석가운데비례대표가차지하는비율이 18% 밖에되지않는상황 6) 을감안하면, 여성의대표성향상이라는대의를달성하는데한계가아닐수없다. 이문제는여성정치할당제의개선이전반적인선거제도개혁과맞물려이루어져야한다는점을시사한다. 한편할당제자체와관련해서는, 비례대표여성의원들이특정계층출신에한정됨으로써여성유권자일반의이해를반영하기보다 오히려여성들내부에서일종의유리천장으로기능 할수있다는지적이제기된다 ( 조현옥 김은희 2010, 129; 김현희 오유석 2010, 171). 그럼에 4) 한국이채택한할당제모델은 빠른경로 (the fast track) 모델로일컬어진다. 이에관한상세한논의는 Dahlerup(2006) 을참조할것. 5) 이를각각비율 (%) 로나타내면다음과같다. 제14 대 1.0%, 제15대 3.0%, 제16대 5.9%, 제17 대 13%, 제18대 13.7%. 6) 게다가국회의원비례대표선거에서후보자중 50% 이상, 매홀수순번에여성을공천하도록하는규정역시강제조항을동반하지않음으로써실효성에논란이있다. 일례로, 2008 년제18대국회의원선거에서창조한국당은해당규정을지키지않았다. 한국의민주주의와양성평등 157

10 도불구하고, 지방선거를통해일정한효과를확인한후점차국회의원선거로제도가확대되어온그간의추세를감안할때, 앞으로여성계의노력과그에대한여론의반응여하에따라더큰진전을기대해볼수있으리라는것이여성정치할당제를둘러싼대체적인전망인듯하다. 문제는어떻게각계의호응을이끌어낼수있도록제도가정당화될것인가에있는데, 우선다음절에서그동안여성정치할당제의필요성이어떤맥락에서어떻게정당화되어왔는지살펴보기로하겠다. 3. 여성정치할당제의정당화 : 비판적검토 조현옥 김은희 (2010) 가잘정리하여보여주고있듯이, 여성정치할당제에관한국내선행연구는대부분외국의유사사례들을분석, 소개하면서어떻게그제도를한국에성공적으로도입하고운용할것인지, 나아가어떤방향으로개선이이루어져야할것인지를보이는데집중되어왔다. 이런사정은제도자체가서양에서유래했고, 그런만큼그필요성이나효과를둘러싼정당화논의가해당지역국가들에서이미상당히이루어진후에한국에수용되었다는사실과무관하지않다. 왜 의문제보다 어떻게 의문제에주로몰두하게되는이른바제3세계적특성이반영된현상으로이해할수있는것이다. 빌려온정당성 7) 에기댄채제도화와관련된정책적논의에주력하는연구경향이비교적빠른시간안에제도가성공적으로정착하는데적잖이기여했다는점은부정하기어렵다. 하지만제도화이후에여성정치할당제가오히려강한반발에부딪히 7) 이개념에대한설명및이개념을적용하여한국민주주의의특성을설명한논의로강정인 (2002) 을참조. 158 기억과전망 여름호 ( 통권 26 호 )

11 고발전이지체되는상황 8) 을겪게되는중요한이유가운데하나가한국특유의역사적맥락을반영하면서동시에아래로부터폭넓은지지를얻을수있는정당화논변과정이결여되었다는사정과무관하지않다는점또한부인하기어렵다. 그러면여기서그간의선행연구들에소개된여성정치할당제찬성논의를몇가지로정리하여살펴보도록하자. 우선 여성의과소대표성 을부당 불의하거나비민주적인현상으로규정하고, 여성정치할당제를정의를실현하는수단으로또는민주주의의온전한발전을도모하는제도 9) 로정당화하는입장이있다. 이는가장폭넓은지지를받는정당화논의이기도한데, 여기서는인구의절반을차지하는여성이전체의석가운데불과 10% 내외의비율에머물고있다는사실에대한문제의식이공유되고있다. 이런입장에서여성정치할당제는대개불의와차별을바로잡는일종의적극적우대조치로간주되며 ( 문경희 2007; 김현희 오유석 2010; 김민정 2011b; 윤이화 2011), 이때적극적우대조치란종래사회로부터차별을받아온일정집단에대해그동안의불이익을보상해주기위하여그집단의구성원이라는이유로특정영역에서직 간접적으로이익을부여하는조치를의미한다. 10) 다시말해, 여성이라는이유로 오랫 8) 예컨대, 제18대총선에서여성국회의원의비율은제17대에비해고작 0.7% 증가했을뿐이다. 게다가제19대총선을앞두고민주통합당이 지역구여성 15% 공천 을당규로정하자노골적으로터져나온비난과저항을상기할것. 조현옥 김은희 (2010, 113) 에서단적으로드러나듯이, 한국에서여성정치할당제가 여성의실질적인시민권과참정권확보, 이를통한여성의정치세력화 라는애초의목표에다가가지못하고 비례대표 50% 의제도화이후실질적인보완작업역시큰진전을이루지못한답보상태에머물러있다 는우려는관련선행연구들대부분에서발견된다. 9) 즉여성의과소대표성이야말로민주주의에서대의의가장기본적인요소인대응성이충족되지못하고있음을보여주는증거이며, 여성정치할당제는 유권자의인구적속성을가능한한그대로반영 하여대표자가 유권자의의지를정확하게파악 할수있도록하는제도라는것이다. 이와관련한논의는특히김현희 오유석 (2010), 141 참조. 10) 제대군인가산점사건에서헌법재판소는여성공무원채용목표제를이러한우대조치로서해석한바있다. 헌재 헌마363, 판례집제11권 2집, 795; 최유 (2011), 한국의민주주의와양성평등 159

12 동안정치의공정한배분에서제외된결과현재부딪히고있는현실적장벽에대한보상 ( 김민정 2011b, 16) 의차원에서여성에게일정한이익을주어평등을실현한다는논리가여성정치할당제를적극적우대조치로서정당화하는기본입장이다. 이입장은우리사회에서제시된여성정치할당제정당화논의에서도가장빈번하게발견되는것이라고할수있다. 하지만이런입장에는몇가지어려운논쟁적인문제가뒤따른다. 이를테면, 정치영역에서여성대표의수가현저히적은현실자체가정의롭지않으므로여성할당제가필요하다는주장은사실그것이왜정의에어긋나는지에대한설명을필요로한다. 모든사람들이동일하게정치에관심이있는것도아닐뿐더러노령인구나미성년인구, 장애인인구등은별도의대표를요구하지않는다는점에서, 여성들에게평등한선거권이부여되어있는한여성대표의수가적다는사실이곧바로그사회의불의를드러내는것으로보기는어렵다는지적이가능하기때문이다 (Phillips 1998). 11) 또한여성정치할당제를 여성차별시정, 여성이익증대 의차원에서옹호하는입장은계급이나지역과같은다른변수와독립적으로존재하며 남성 의이익과도구별되는 여성 의이익이라는것이존재하는지, 또한설사그런이익이존재한다하더라도그것은반드시여성에의해서만대표될수있는지등에관한질문과도대면해야한다. 12) 뿐만아 에서재인용. 11) 여기서필립스 (phillips 1998) 는자유민주주의사회에서여성의과소대표성에대한도전이성별노동분업이라는불공평하고자연적이지않은구조적차별에대한문제제기와연결되어야한다는점을시사한다. 12) 필립스 (Phillips 1995; Phillips 1998) 나영 (Young 2000), 사피로 (Sapiro 2001) 등은이런문제들을해명하려는대표적인이론적시도를보여준다. 한편, 이문제와관련하여김현희 오유석 (2010, 141) 은바치 (Bacchi 2006, 43) 를인용하면서 여성 ( 생물학적 ) 대표가수적 ( 양적대표성 ) 으로증가한다고해서여성의이해가증진 ( 질적대표성 ) 된다고말할수있는가? 이질문에대한답은 여성이남성보다더여성의이익을대표할것이라는논리적증거뿐아니라실증적증거 가뒷받침되어야하고, 그실증적증거를확보하기위해서라도여성 160 기억과전망 여름호 ( 통권 26 호 )

13 니라여성의과소대표를여성의정치참여에대한차별현상으로이해하고, 이로부터정치할당제를여성의정치참여확대방안으로정당화하는논의는, 성별노동분업에대한문제제기와그해결을위한지속적인노력을동반하지않을때, 여성들간의차이를심화시키는데일조할수있다. 13) 성별노동분업구조에대한문제의식이폭넓게공유되거나그구조가전혀개선되지않은상태에서현행의여성정치할당제는결국정치및대표직에대한관심이더높고대표직을수행할여건이상대적으로충족되어있는소수의여성이피선거권행사의기회를독식하도록할우려가있고, 급기야남성중심적정치질서를온존시키는방향으로기능할위험도적지않다. 14) 나아가여성정치할당제를일종의적극적우대조치로서정당화할때는적극적우대조치일반에대한문제제기, 15) 이를테면그조치를통해현재이익을누리게되는이들이과거의차별을보상받을자격이있는바로그들인가또는과거의불이익을보상하는그밖의좀더적절한방법은없는가등과같은문제제기에도대처할필요가있다. 지금까지여성들이정치영역에서차별을받아온것이사실이고, 따라서어떤식으로든과거의불이익을보상받는것이당연하다는데합의가있다하더라도, 그것이꼭여성정치할당제처럼위헌의소지를무릅쓴방식이어야하는지에대해서는논란이있을수있다. 게다가할당제를통해대표직에선출된여성들이과거의차별을보상해주어야할당사자이거나적어도그에 이정치에더많이참여하도록우선할당제를실시해야한다 고주장한다. 13) 이와관련하여, 여성정치할당제를상대로페미니즘내부에서제기되는비판적논의에대해서는 Bacchi(2006) 와 Dahlerup(2006), 문경희 (2007), 를참조할것. 14) 이것은사실여정정치할당제가소수의상징적여성을기존의남성중심적정치구조에편입시킴으로써남성지배체제에면죄부를부여하는일종의명목주의 (tokenism) 로작용한다는점에서일부페미니스트들이그것에반대하는이유에해당한다. 15) 이에대한좀더상세한논의는샌델 (2010), 7장을참조. 한국의민주주의와양성평등 161

14 상응하는자들인가하는문제는좀더복잡하고미묘하다. 여성국회의원의사회적배경이나직업경력을분석한다수의연구들 16) 이보여주듯이, 여성정치할당제를통해국회에들어온여성들의대부분이이미상당한정치적경험을가진자들이거나아니며변호사, 대학교수등직업적전문성을특징으로하는자들, 다시말해사회기득권층에속하는여성들이라는점을감안하면, 그제도가과연 적극적우대조치 로서의기능을발휘하는지에대해자연스럽게의문이제기될법하다. 그러나한국사회에서여성정치할당제를요구하는그간의논의들가운데그것이명시적 암묵적으로수반하는이같은문제들을심도있게천착하고해명하며, 그럼으로써제도의정당성을강화하는경우는발견하기쉽지않다. 의회의성비불균형이여성차별적, 남성중심적정치구조를단적으로대변하며, 그것은불의하므로할당제를통해여성대표의수를시급히늘려야한다는원론적차원의호소가대부분이다. 그러다보니 합헌성 이라는관점에서여성정치할당제의타당성을문제삼는구체적인논의들에설득력있게대응하는데한계가있다. 예컨대, 현행의여성정치할당제가위헌적일뿐아니라 ( 남성에대한 ) 역차별의소지가있다는비판이있다. 그비판에따르면, 우리헌법상평등은자유주의원리에따른법적인평등, 즉기회균등을의미하며, 제11조의일반적평등권 조항 17) 또한국가의차별적조치를거부할수있는차별금지규정일뿐 그것이곧바로남성과여성사이에존재하는 사실적 불평등을제거하라는헌법적근거를제공하지는않는다. 다시말해, 적극적평등실현조치로서여성정치할당제는우리헌법의평등권규정에서그근거를찾기가쉽지않으며, 오히려성별구분에입각한역차별의위헌성을내포하고 16) 예컨대김민정 (2009), 김현희 오유석 (2010), 윤이화 (2011) 등을참조할것. 17) 모든국민은법앞에평등하다. 누구든지성별 종교또는사회적신분에의하여정치적 경제적 사회적 문화적생활의모든영역에서차별을받지아니한다. 162 기억과전망 여름호 ( 통권 26 호 )

15 있다는것이다. 18) 이처럼 결과의평등 을목표로하는여성정치할당제 19) 는 기회의평등 을근간으로하는헌법정신에합치하지않고위헌의소지가있다는비판은여성정치할당제를정당하고도불가피한조치로서범사회적으로받아들여지게하기위해적극적으로대응해야하는것이지만, 아직까지그에관한적절한반론이나그런비판을염두에둔설득력있는여성정치할당제의정당화가미흡한실정이다. 20) 요컨대여성정치할당제에관한논의가우리사회에서본격적으로제기되어온 1990년대후반이래그것을옹호하는데가장빈번하게등장하는정당화가사실상그리강력하지못하다. 이외에도여성정치할당제의필요성은다양성증대의차원에서, 즉 정치는여성의경험을필요로하며의회는사회의모든자원과능력을활용해야한다 는점에서강조되기도하고, 민주화과정에기여하며민주주의의정당성을높인다 는점에서요구되기도한다 ( 김민정 2011b, 17). 하지만이런정당화역시그 18) 이에관한좀더상세한논의는이욱한 (2005), 김주환 (2007), 최유 (2011), 한수웅 (2011) 등을참조할것. 특히최유 (2011, 37) 는현재여성정치할당제의시행이, 독일이나스웨덴에서와같은정당의자율적선택에의한방식이아니라, 국가에의한법적강제의성격을지니고있기때문에위헌성의의심이더욱크다고지적한다. 한편, 김은희 (2011, 285) 가지적하듯이, 이문제를개헌으로돌파하려는목소리도있다 : 몇몇국가에서성별에따른균형적인참여를보장하는적극적조치의근거를헌법에명시하여위헌논란을차단하고여성정치참여확대에획기적인효과를거둔사례가보고되면서최근한국에서도헌법에이에관한규정을삽입해야한다는주장이제기되고있다. 19) 김현희 오유석 (2010) 과김민정 (2011b) 을비롯한많은연구들은여성할당제가결과의평등을실현또는보장하는제도라고주장한다. 20) 이와관련하여최유 (2011) 의연구에주목해볼만하다. 그는여성정치할당제에제기되는위헌성을피하기위해서는여성정치할당제의 합헌성과불가피성을헌법원론적인측면에서다시접근할필요 가있다고주장하면서, 국민주권조항인제1조 2항 ( 대한민국의주권은국민에게있고, 모든권력은국민으로부터나온다 ) 을여성정치할당제의근거조문으로제안한다. 즉 어느한계층만의과소대표나과다대표성이일어나지않고각계각층으로구성되는국민의참모습과다양성이반영되는의회를구성하도록공정한절차를정하는것 이국민주권조항을실질적으로실현하는길이며, 여성정치할당제는국민주권의바로그런실현을촉진하기위한제도적방법중의하나라는점에서그합헌성을정당화할수있으리라는것이다 (37-38). 한국의민주주의와양성평등 163

16 설득력을높이고광범위한지지를이끌어내기위해서는좀더치밀하게근거를보완할필요가있다. 여성의경험 이라고말해질수있는것이과연존재하는지, 그것은어떤본질주의적가정에입각해있고그럼으로써오히려젠더구조를고착화시킬위험은없는지, 여성의경험 으로특징지을만한것이존재한다하더라도그것이왜꼭정치과정에서반영되거나고려될필요가있는지, 그때의 정치 란무엇을의미하는지등의문제가반론으로제기될수있고, 그에대해적절한답변을제공하지못한다면여성정치할당제의정당성은언제라도쉽게약화될수있기때문이다. 게다가여성정치할당제가민주화과정이나민주주의발전에기여한다는주장은당장경험적연구들에의해도전받기도한다. 여성정치할당제를시행하고있는세계여러국가들에대한경험적연구들은 ( 적어도단기적인관점에서볼때는 ) 여성정치할당제가민주화또는민주주의의발전을이끈다기보다오히려민주주의로의이행또는민주주의의성숙이여성정치할당제도입을가능하게했음을보여준다. 예컨대, 현재세계최고의여성대표비율을자랑하는르완다 21) 의경우오랜내전의고통을마감하고민주공화국으로서의새로운탄생을세계에알리면서법적할당제를받아들여여성의원의수를급격히늘였다. 한국에서역시여성정치할당제는민주주의로의이행이후도입되었으며, 민주화가그시행을가능하게한주요계기였음을부인하기어렵다. 이런상황에서여성정치할당제의확대를위한운동은민주주의의발전을꾀하는것으로보다는정당민주주의의발전에장애가되는것으로또는사회 경제적평등과같은실질적민주주의의발전에쏟을에너지를분산시키는요인으로취급되기도한다. 22) 한편 여성정치인이다른여성을위한역할모델이될수있다 는근거에서여성정치할당제를지지하는논의도존재하는데 ( 문 21) 2003 년선거에서 48.8% 의비율을기록한바있다 (Dahlerup 2006, 17). 22) 이에관한논의는 Dahlerup(2006), 김민정외 (2011) 를참조. 164 기억과전망 여름호 ( 통권 26 호 )

17 경희 2007, 286), 이는여타분야의역할모델, 예컨대고위경영자나대학교수, 대법원판사등에비해 정치인 또는 정치적대표 행위가갖는특유의성격을간과하게한다는약점이있다. 그렇다면여성정치할당제의정당화가어떻게좀더설득력을갖출수있는지, 여성정치할당제가목표로하는양성평등은또한민주주의와어떻게연결될수있는지다음절에서논의해보도록하겠다. 4. 여성정치할당제, 양성평등그리고민주주의 지금까지살펴보았듯이, 여성정치할당제는여성정치인의수를단번에늘릴수있는유력한방법으로꼽히며, 대개 유권자의절반을차지하고있는여성의이해를대표하고양성평등을구현 한다는차원 ( 김현희 오유석 2010, 171) 에서옹호되어왔다. 요컨대여성정치할당제의정당화와관련하여쟁점으로제기되는문제는 여성정치인의증대, 여성이익의대표 및 양성평등 이라고할수있다. 23) 우선첫번째쟁점부터살펴보기로하자. 그간의논의들에서할당제를통한여성정치인의증가는주로 여성의정치참여확대 라는차원에서강조되며, 많은경우민주주의문제로연결되기도한다. 24) 여성의과소대표성이야말로민주주의에 23) 서양연구자들의논의에서는여성이갖는특수한자질이나관점-이를테면이성적이기보다는감성적이고, 갈등과전쟁보다는화합과평화를지향하며, 타인의말을잘들어줄줄아는등의-이기성의남성중심정치를보완, 개선할수있다는점에서여성정치인의증대를요구하는입장도종종발견 [ 예컨대 Gilligan(1982), Held(1990), Mansbridge (1998) 등을참조할것 ] 되지만, 국내논의들가운데는이런근거에입각하여정당화논변을전개하는경우가흔치않은것같다. 24) 이런입장을전형적으로보여주는김민정 (2011a) 은기존연구들에입각해서여성정치참여가확대되어야하는이유를다음다섯가지로설명한다 : i) 민주주의혹은평등을위해서, 한국의민주주의와양성평등 165

18 서대의의가장기본적인요소인대응성이충족되지못하고있음을보여주는증거라고주장하면서여성정치할당제를 유권자의인구적속성을가능한한그대로반영 하여대표자가 유권자의의지를정확하게파악 할수있도록하는제도라고설명하거나 ( 김현희 오유석 2010, 141), 여성들이적어도인구의절반을차지하고있기때문에그만큼은정치에도참여해야한다. [ ] 여성이실질적으로권력의지위에서제외되는사회에진정한민주주의는있을수없다 고강조하는목소리가단적인예이다. 그런데이런입장에서발견되는가장큰약점은 참여 와 대표 간의관계를명확하게해명하지못한다는것이다. 의회를중심으로하는대의제를채택한사회에서 참여 는일반적으로선거권을기반으로해서이해된다. 즉대의민주주의에서사회구성원들의정치참여는그들각자가자신들의이해관계나이념적선호, 가치지향을정치과정에서직접표출하는형태로보다는그것을적절히대표할대표자를선출하는방식으로이루어진다. 따라서사회구성원들이보이는정치참여수준의등락을평가하는기준도흔히투표율의고저로제시된다. 25) 투표율이낮다는것은그만큼사회구성원들이정치참여에소극적이며정치적무관심을보인다는의미이고, 예컨대 정치적대표체제의이념적협애성, 계층적 이념적기반을갖지않는정당조직, 보수편향적엘리트과두체제, 냉전기득세력의강한헤게모니 등 ( 최장집 2010, 33) 이그요인으로지적되곤한다. 이런맥락에서, 한사회의중심균열및다양한이해관심사를 ii) 여성의과소대표는심각한민주적정당성의훼손이므로, iii) 이익의차지때문에, 곧여성에게남성과다른사회적역할과기능, 가치가있다면그것을표현하고지키기위해서, iv) 정치를바꾸기위해서, v) 인력의효과적인활용을위해서, 즉여성들이인구의절반을차지하고있는만큼그들의재능과능력을활용하지않는다면국가는활용가능한상당한인력을사장하는것이될터이므로. 이에관한논의는김민정 (2011a, ) 을참조. 25) 예컨대최장집 (2010, 19-20) 은낮은투표율에서민주화이후한국민주주의의문제점을단적으로읽어내며 유권자다수가민주주의가부여한시민권의행사를거부했다는것은그자체로 참여의위기 를반증하는것 이라고지적한다. 166 기억과전망 여름호 ( 통권 26 호 )

19 제대로포착하고반영하는정당체제그리고시민사회의이익과요구를적절히조직하고대변하는대표체제의발전이해법으로부각된다. 다시말해, 사회구성원들의 참여 는공식적으로자신들의이해관계나이념적선호, 가치지향을제대로대표할수있는이가누구인지를판단하고그를대표자로선출하는행위를의미하며, 정책결정의현장에서실제로이루어지는 대표 행위와는구별된다. 여성정치할당제의필요성이나효과를여성의정치참여확대와연결시키는입장은이지점에서좀더설득력있는논의를보완할필요가있다. 대의민주주의를전제한상태에서는여성의정치참여또한선거권행사를중심으로이해된다. 선거권이여성에게도남성과동일하게보장되어있는조건에서라면여성의정치참여도기본적으로대표자선출과관련된문제가되며, 따라서정치참여의확대도여성들의이해관계와이념적선호, 가치지향이정당경쟁과정치적대표체제를통해적절히표출되고대변될수있도록하는방안을중심으로모색되지않을수없다. 이는정치적의사결정과정에직접참여할여성의원수를늘리는문제와는차이가있다. 즉각급의회에서여성의원숫자가증가했다는것과여성의정치참여가확대되었다는것은단순히동일시할수있는문제가아니며, 여성의원의양적증가를통해여성관련법의제 개정이증대되고여성의원의전문성과역량이강화되었으며의회정치문화및정부의대응성에서변화가나타난다 ( 김현희 오유석 2010) 는사실도그자체로여성의정치참여가확대되었음을말해주는직접적인증거라고보기어렵다. 오히려여성정치할당제와여성의정치참여확대간의연계는, 이를테면할당제로인해각정당에서공천한여성후보의수가증가한것이여성유권자의정치에대한관심과신뢰를높이고, 이것이높은투표율로이어지는결과로나타날때주목받을수있을것이다. 여성정치할당제를여성의정치참여확대를위한효과적인장치로간주하는대부분의기존논의에서, 그확대된참여의기회를잡은여성 한국의민주주의와양성평등 167

20 들이란결국의석을차지한여성들에해당된다. 그런점에서이때이야기되는 정치 는매우제한적인의미의것, 곧공식적인정부제도나정치적의사결정과정및활동을뜻하는것으로한정되지않을수없다. 여성의원비율의증가를여성정치참여확대와전혀연관지어이야기할수없는것은아니지만, 궁극적으로여성정치할당제가 양성평등 을목표로한다고할때, 여성정치인의증가와그로인한여성정책상의변화만으로여성의정치참여확대를진단하는것은충분하지않다. 김현희 오유석 (2010) 이잘보여주고있듯이, 여성정치할당제로인한여성대표의양적증가및다변화나역량강화, 성인지적의정활동등의변화와별개로, 여성후보의풀은여전히제한적이고여성의정치적진입장벽은여전히높다. 게다가여성의원의충원을분석한연구들에서확인되듯이, 할당제를통해정치적의사결정과정에진입한여성들은대체로특정한직업 계층출신에집중되어있다. 그러므로여성정치할당제의의미를그저 여성의원수의증가 가아니라실질적인 여성정치참여의확대 라는차원에서찾고자한다면, 여성후보공천비율의확대나선거제도의개편과같이대표체제내에서여성정치인의참여를높이는문제와더불어, 시민사회영역에서여성이유권자로서의권리와의무를수행 아래로부터자신의이익과관심사를형성 표출하고그것을대변할적합한대표자를골라내며대표가제대로이루어지고있는지평가하는등의 해내는문제또한고민해야할것이다. 사실현행의정치구조와선거제도아래서할당제를통해선출의원직에오른여성들이특정한여성관련의제의입법화를위해소속정당의정책방향이나이념적지향을거슬러다른당의노선에동조하는것은단지해당적행위일뿐만아니라반민주적행위로비판받을수있다. 이른바 민주주의에서대의의가장기본적인요소인대응성 이란단순히 유권자의인구적속성을가능한한그대로반영 하는것으로충족되지않으며, 유권자의인구적속성을그대로반영한다고해서대표자가 유 168 기억과전망 여름호 ( 통권 26 호 )

21 권자의의지를정확하게파악 할수있게되는것도아니다. 정당체제와사회균열의조응, 최장집 (2010, 19-20) 의표현을빌자면, 시민의 참여 와정당에의한 대표 의조화로운관계가현대민주주의의핵심이다. 이렇게볼때, 여성정치할당제가민주주의의발전에기여하는것이되기위해서는비단여성의원수를늘리는수단일뿐만아니라좀더광의의의미에서여성의정치참여확대를자극하고유도할유용한기제로이해되고또그렇게실천될필요가있을것이다. 다음으로, 여성정치할당제와관련된 여성이익의대표 라는쟁점을살펴보자. 할당제를여성들고유의이해관계를대표하는문제와결부시켜보는입장에서는여성의원, 특히할당제를통해국회및지방의회에진입한여성의원일수록여성을대표한다는의무감을갖고여성의제에관심을기울일뿐만아니라여성정책관련법안의통과를위해초당적인투표연합에나설것이라고일반적으로기대한다. 여성정치할당제를주제로한연구들가운데는그런기대가현실적으로어떻게실현되는지를경험적으로분석하여보여주는것들이상당수있는데, 많은경우입법의제나정책우선순위에있어남녀의원간에성차가발견된다고주장한다 ( 김원홍 이현출 김은경 2007; 최정원 김원홍 윤덕경 2008; 김민정 2011a). 26) 그리고이런연구결과는다시여성의원의수적증가를통한여성의대표성확보방안을지지하는근거로활용된다. 그런데그런연구들에서, 남녀의원간에 성차 가발견되는지점, 그러니까여성의원이대표한다고상정되는 여성고유의관심사또는이익 이란주로육아및가족, 공중보건및의료, 교육, 복지와관련되어 26) 이런맥락에서전진영 (2009) 은시사하는바가크다. 17 대국회에서입법에성공한양성평등법안을대상으로국회의원들의본회의표결에서성차가존재하는지의여부를분석한그연구에따르면, 의원들의투표행태에서 성차 는발견되지않았으며소속정당과이념이중요한요인으로나타났다. 그녀는기대와달리 성차 가발견되지않은이유가 남녀를불문하고양성평등법안에대한높은수준의지지가존재했기때문 이라고설명한다. 한국의민주주의와양성평등 169

22 있다. 27) 여성의원들에게서나타나는이같은정책우선순위는, 남녀간의고유한역할을규정하는사회문화적요인에서비롯된불균형적인사회화의결과여성의원들이갖게된독특한시각이입법적심의에반영되기때문으로설명될수있다 ( 최정원외 2008, 87). 다시말해, 여성고유의관심사또는이익 으로이야기될수있는것은어떤고정되어있고불변하는본성때문이아니라개별사회들에서여성이처한특유의위치로인해발생하게되는것이다. 그런점에서, 할당제를통한여성정치인의증가를여성이익의대표라는관점에서보는입장에대해본질주의의혐의를두어비판하는것은적절하지않다고할수있다. 하지만여성정치할당제가기본적으로정당정치에기반한대의민주주의구조를전제로한다는점을감안하면여전히논란의여지가없지않다. 정당의공천을통해대표의역할을맡게된여성의원이, 그럼에도불구하고여성의이해관계에우선적으로복무하며그것을대변하기위해당을초월하여연대하리라고기대하는것은정당정치의책임성을약화시킬우려가있으며, 특히지역구를통해선출된대표에게는 자신이대표하기로약속한것보다더많은 ( 혹은다른어떤 ) 것을하라는 (Phillips 1998, 237) 무리한압력으로작용할수있다는점에서그렇다. 게다가만일 여성의이익 이육아나가족, 복지등과관련된것으로특정하게존재한다면반드시여성만이그것을대표할수있고또그래야한다고주장하기어렵게된다. 적어도여성의이익을존중하는것이바람직하다고여겨지는사회에서라면, 여성의이익이이미알려져있는것이라고할때, 남성역시지지를얻기위해혹은진보적가치를지향하는맥락에서여성의이익을대표하고자시도할수있기때문이다. 28) 27) 예컨대최정원외 (2008) 와김민정 (2011a) 을참조할것. 28) 이와관련하여, 앞서언급한바있는전진영 (2009, 210) 의다음과같은지적에주목할필요가있다 : 결국제17대국회에서양성평등정책이대거입법에성공한요인은 여성의원 의증가라기보다는양성평등정책을지지하는 국회의원 의증가, 즉무엇보다도양성평등정책 170 기억과전망 여름호 ( 통권 26 호 )

23 필립스 (Anne Phillips) 는이런문제들을해명하는데유용한논의를제공한다 (Phillips 1995; Phillips 1998). 그녀는계급이나지역과같은변수들로부터초월해있으며 남성 의이익과는다른 여성 의이익이라는것이명확하게구별되어존재한다면, 정치적대표의성과무관하게, 누구라도하고자들기만하면여성을적절히대표할수있을것이라고지적한다. 즉그녀에따르면, 여성고유의이익이사전에분명한형태로주어져있기때문에여성이여성을대표해야하는것이라기보다, 오히려그것이미리형성되어있지않은데다가정치적의사결정과정에서흔히대표들이상당한자율성을발휘하도록되어있기때문에대표의성이문제가된다 (Phillips 1998, ). 29) 그렇다면기득세력중심의지극히보수편향적인정치적대표체제, 다양한이념갈등과이익균열을적절히반영하지못하는정당구조에기댄사회일수록 누가대표인가 하는문제와 무엇을대표하는가 하는문제가긴밀히연결되지않을수없다. 이런맥락에서보면, 특히한국과같이 사회균열의정치적표출, 대중참여의정치, 다양한이념적대안들의경쟁 이라는정당간정치경쟁의조건을만족시키지못하고 사회적기반이없는정치적대표체제와이에대표되지못하고저항하고있는비투표유권자사이의균열 을특징으로하는사회 ( 최장집 2010, 39, 41) 에서여성의원의부재내지빈곤은정치적의사결정이이루어지는과정에서여성의관점이나목소리, 이익이들려질수없게됨을의미한다. 이렇듯여성정치할당제를여성이익의대표라는견지에서설득하려는논의는 여성이익 의고유성내지보편성문제와더불어 대표 의의 을지지하는개혁적성향의열린우리당이과반의석을차지함으로써국회의다수세력으로등장했기때문으로보아야할것이다. 이는의원의소속정당과이념이양성평등정책에대한의원의지지를결정한중요한요인이었다는분석결과에의해서도확인된다. 29) 이것이필립스가 참석의정치 (politics of presence) 를주장하는이유다. 이에관한논의는 Phillips(1995) 를참조. 한국의민주주의와양성평등 171

24 미와기제에관한중요한논점을제기한다. 기술적대표 (descriptive representation) 와실질적대표 (substantive representation) 의관계가맥락을초월하여언제나일관되는것은아니며, 현대대의민주주의가특징적으로드러내는선거의이중성에비추어볼때여성대표의양적증가가여성이익의증진, 곧질적대표성의증대로곧장이어진다는것은대의제의민주적속성보다는귀족주의적 엘리트주의적속성을좀더선호하거나거기에의존한결과일경우가많다. 30) 선거에서 동일성 보다는 대표성 을중시하고 대표 의독립성과자율성을상당히인정한다는의미이기때문이다. 요컨대여성정치할당제가여성정치인의수를늘리나여성이익을대변하는데효과적인제도라는점만으로동시에그것이민주적인제도라는점이보장되는것은아니다. 따라서여성정치할당제가민주주의에조응하는제도이며민주주의의발전에기여하는제도임을주장하기위해서는좀더섬세한논의가뒷받침될필요가있다. 여기서또다시필립스 (Phillips 1998) 는중요한통찰을제공한다. 그녀가지적한바있듯이, 우리가대표의성 (sex) 을문제삼는것은여성인지남성인지에따라대표가하는일이달라질거라는믿음에서출발한다. 그런데기존의정당정치구조와대표체제하에서도그런믿음을견지하고또그로부터여성정치할당제를추진하는시도는사실민주주의의발 30) 현대대의민주주의원칙을비판적으로고찰한마넹 (2004) 은선거가불평등주의적이고귀족주의적인측면과평등주의적이고민주주의적인측면을동시에가지고있다고지적한다. 모든시민이선거권을가지고있고모두가합법적으로공직에진출할자격이있으며또선거가대표를선출하는과정에서개별시민에게동등한발언권을준다는점에서현대대의제의평등주의적이고민주주의적인성격을부인할수없지만, 동시에선거로대표를뽑는현대대의민주주의에서모든시민이공직에오를동등한기회를누리지는못하며추첨제에비해언제나좀더우월하다고간주되는사람또는상층계급출신이대표로뽑히는경우가많다. 그런점에서유권자와대표자는동일하지않으며, 이것이현대대의제의귀족주의적 엘리트주의적속성을말해주는부분이다. 마넹에따르면, 칼슈미트는선거의이런이중적본질을 동일성 과 대표성 의구분으로포착했다. 이에관한상세한논의는마넹 (2004), 을참조할것. 172 기억과전망 여름호 ( 통권 26 호 )

25 전과관련하여매우급진적인함축을갖는것일수있다. 현재의대표체계에변화를가져오고나아가정당정치의틀을넘어서는개혁전망을제시하기때문이다. 31) 요컨대여성정치할당제는정당을중심으로한대표체제를강화하는방식보다는아래로부터의직접적인참여를자극하여정당중심정치의약점을개선 / 극복하는방식으로민주주의와연결되고또민주주의의발전에기여할수있다. 이런맥락에서필립스 (Phillips 1998) 는의회내성비균형을위한노력이민주주의의재활성화라는결과로이어질수있는것은다양한여성위원회나공개적인여성포럼등을통해정당구조밖에서여성들을접촉하고동원, 조직해내는시도와연계됨으로써가능하다고시사한바있다. 여성정치할당제를지지하는국내의대다수논의들에서도, 이를테면여성정치할당제가단순히여성의원의비율을늘리는선에서만족하지않고기술적대표의확대로부터실질적대표의향상을이끌어내야한다거나, 그저여성들만의권익증진을위한것이아니라소수자들의평등한기회와참여를통한사회발전을추구하는것이어야한다 ( 조현옥 김은희 2010, ) 는지적을찾아볼수있는데, 이역시여성정치할당제가궁극적으로는정당을중심으로한대표체제의틀을넘어참여민주주의개혁을지향한다는점을함축하는것에다름아니다. 한편, 여성정치할당제의필요성을여성이익의대표에서찾는입장은전체여성인구에비례하거나남성의원과동등한수준의여성의원비율을요구할필요가없다. 다른사회적약자집단과마찬가지로, 여성의이해관계혹은관심사가정책결정과정에서제대로대변될것을보장하는데필요한수준 32) 의확보가목표일것이고, 이는이른바 남녀동수 31) 필립스 (phillips 1998) 는 1980 년대영국의예를언급하면서여성대표를증대하려는시도가다양한여성위원회나공개적인여성포럼등을통해정당구조밖에서여성들을접촉하고동원, 조직해내는노력과맞물릴때민주주의의재활성화라는결과를가져올수있으리라고시사한다. 한국의민주주의와양성평등 173

26 정신 이나정치적대표에있어서의엄격한양성평등을요구하는입장과는차이가있다. 33) 하지만, 어떤입장에서여성정치할당제를지지하든지간에, 그최종목표를양성평등에두는데에는차이가없는만큼이제이양성평등의의미및그것이민주주의와맺는관계에대해생각해볼필요가있을것이다. 일반적으로양성평등은여성이남성과평등해지는것을뜻한다. 즉남성을기준으로여성도남성에게부여된권리나지위를동일하게향유해야한다는것이양성평등의요구이다. 여기에는기본적으로여성이남성과다를바없다는인식이깔려있다. 하지만이런식으로이해되는평등이란결국여성을남성처럼되게만드는것에다름아니며, 그럼으로써여성을배제해온문화적통념을비판하기는커녕오히려그것을강화하고재생산한다는반성이페미니즘내부에서확산되어왔다 ( 정인경 2011, ). 이렇듯평등의의미가무엇이며그것은어떻게성취될수있는지, 또평등과여성해방은어떤관계에있는지하는문제들을둘러싸고페미니스트진영내에서꽤오랫동안뜨거운논의가진행된바있는데, 34) 평등-차이논쟁 으로알려져있는그논쟁의핵심은한마디로 여성들이남성과똑같아지기위해투쟁해야하는가아니면남성들과차이가있다고인정해야하는가 의문제였다 ( 프리드먼 2002, 29). 평등- 차이논쟁 을거치는동안양성평등이란결코쉽게정의될수있는개념이아니며, 또단순하게접근될수있는문제도아니라는사실 32) 흔히페미니스트들이여성의원의 임계수치 (critical mass) 로잡는 30% 가이에해당하는것으로이야기될수있을것이다. 33) 2010 년 6월지방선거를앞두고우리나라여성계에서도 2010 지방선거남녀동수범여성연대 가발족한바있다. 하지만당시동연대의활동방향은 여성참여확대, 곧 최대치의할당제 를추구하는데머물렀고, 프랑스의 남녀동수 운동이촉발한것과같은 남녀동수정신 의정당화논변을수반하거나그결과로서의정치철학적변화를지향하는데까지나아가지못한아쉬움이있다. 34) 이에관한압축적인소개, 평가는프리드먼 (2002) 을참조할것. 174 기억과전망 여름호 ( 통권 26 호 )

27 이드러난것으로보인다. 권력구조를그대로둔채권력의재분배만을목표 로하는것도바람직한평등의이상은아니지만, 인간적공통성에입각하여여성과남성의동등한권리내지동등한기회를요구하는평등주장과그것이현실에서이룬성과를무시하기도어렵다 ( 정인경 2011). 이런상황을반영하여최근에는 평등-차이논쟁 이페미니스트대의에유익하기보다는해로운것이라고지적하면서그런이원적대립자체를해체해야한다고주장 (Scott 1990) 하거나 차이를통한평등 혹은 평등으로둘러싸인차이 를제안 (Phillips 1993; Brown 2007) 하는입장이호응을얻고있다. 요컨대양성평등은여성으로하여금 평등한개인 의미명하에남성적인방식으로존재하거나행동하게만듦으로써달성되는상태가아니라, 여성으로서 갖는차이가동등하게가치있는것으로인정되며여성이 여성으로서 기여하는가운데획득되는상태라는것이다. 양성평등문제가놓인이런전체적인맥락을염두에두고여성정치할당제를옹호하는국내논의에서양성평등이어떤지향성을보이는지살펴보기로하자. 김민정 (2011b) 이단적으로언급하듯이, 할당제는대개 결과적평등에도달하려는방법 으로인식된다. 그런데여성정치할당제가동시에적극적우대조치의일환으로정당화되기도하기때문에, 그것이목표로하는양성평등이란일견, 결과적으로정해진의석수에서남녀간에동등한배분이이루어진상태, 적어도여성의원의비율이여성유권자의비율을반영하여확정되는것을의미하는것처럼생각되기쉽다. 그럴경우여성정치할당제는여성채용목표제나여성고용할당제같이기회와자원등일정한몫의평등한분배라는분배정의의차원에서접근되는문제가된다. 여성정치할당제를남성에대한역차별로간주하여반발하는입장은이렇듯그것이목표로하는양성평등을의석의평등한분배와동일시할때필연적이다. 능력에따른몫의분배와차이라는자유민주주의의관점에서보자면여성정치할당제는더뛰어난혹은적어도동일한능력의남성에게서그의몫을빼앗는것이되고, 나아가이는 성에 한국의민주주의와양성평등 175

28 의한차별금지 라는보편적또는헌법적평등원칙에위배된다는것이다. 그러나동 서양의민주주의역사에서공히발견되는여성의정치적과소대표현상을분배의평등문제로이해하는것은한계가있다. 다른사회적약자집단과달리여성의경우객관적인수의견지에서소수자는아니므로정치적영향력을행사하는자리에있어양성간에심각한편차가있다는것은어떤의도적이고구조적인차별내지장애가존재하기때문이라고믿을충분한이유가있고, 이점에서여성의정치적과소대표현상은 불의 로간주된다. 따라서그런차별 장애를극복하기위한대안으로서의여성정치할당제가단지여성에게일정한몫의혹은남성과동등한몫의의석이돌아가는결과그자체에만족한다고보기는어렵다. 할당이라는강제적방법을동원해서라도정책결정과정에참여할여성의원의수를늘려야한다는주장에는, 남성중심적인지배질서때문에현재차별을당하고있는것일뿐, 기본적으로여성도남성과동등하게정치적대표의역할을수행할권리를지닌다는입장이전제되어있음에분명하다. 즉여성정치할당제는현상적인의석배분의불균형문제를넘어좀더근본적으로여성이정치적의사결정과정에참여해야할당위성을제기한다. 이는여성들이정치적경력을쌓을기회를남성과동등하게가져야한다는요구와도차이가있다. 거기에는민주주의정치가관련되어있기때문이다. 35) 자신들이뽑은대표자가통치를담당한다는점에서민주주의, 곧 우리가우리자신을다스리는체제 로믿어지는사회에서대표의구성과그들간의권력배분문제는대표선출방식과더불어그사회가얼마나민주적인가를가늠하는바로미터가아닐수없다. 드워킨 (2005) 이이런민주주의적정치공동체에서최고의덕목 (sovereign virtue) 으로꼽은평등 35) 필립스 (Phillips 1998, 237) 도지적하고있듯이, 동등한기회 논변은충분히공정한것이긴하지만본질적으로민주주의에관한것은아니다. 176 기억과전망 여름호 ( 통권 26 호 )

29 은 평등한배려 (equal concern) 로서의평등이다. 그는 인민을평등하게배려하는것 (treating people with equal concern) 이란 인민들을평등한사람으로대우하는것 (treating people as equals) 이라고본다. 근대민주주의사회를떠받치는이추상적평등주의원칙은어떤자원이나기회와관련해서사람들에게평등한몫을주는것과다르다. 36) 드워킨에따르면, 민주주의정치공동체의구성원이향유하는평등한배려를받을권리로서의평등권은, 어떤재산이나기회의평등한분배에대한권리가아니라, 그런재산들과기회들이어떻게분배되어야하는가에관해정치적으로결정함에있어서의평등한배려와존중을받을권리이다. 그는이것을 분배적평등 과구별하여 정치적평등 혹은 민주적평등 이라고부른다. 양성평등의이론적논의와그것을지향하는실천적운동간의간격에대해고민하면서브라운 (Jude Browne 2007) 이 남녀간의평등한대우 를 양성평등 의대안으로제시하고, 그로부터구체적인실천전략의아이디어를얻고자했을때, 그녀역시드워킨의 정치적평등 과유사한통찰을제공한다. 민주주의정치과정에서공공정책의바람직한목표로 양성평등 을내세우기보다개별적인영역혹은상황에서이루어지는차별적인스테레오타입을제거해나감으로써남녀간의 평등한대우 를실현하는것이더효과적이라고주장하는그녀의논의는 양성평등 이권리든복지든혹은사회적지위나수입이든어떤특정한몫에있어서의평등, 즉고정되고폐쇄적인실체라기보다구체적인영역혹은상황에서특정하게구성 / 재구성되는것으로바라보게한다. 이런맥락에서여성정치할당제에접근하면, 그것은어떤재산이나 36) 드워킨은후자를평등한대우 (equal treatment) 로표현하는데, 그는평등한대우를받을권리로서의평등권을인정하지않는다. 드워킨의평등론에관한국내논의로는김비환 (2002), 염수균 (2004), 박상혁 (2009) 등을참조할수있다. 한편드워킨의평등론, 특히자원평등론을페미니스트관점에서검토, 비판한논의로는 Anderson(1999) 과 Kim(2007) 을참조. 한국의민주주의와양성평등 177

30 기회의평등한분배에대한권리보다는그런재산과기회들이어떻게분배되어야하는가에관해정치적결정을내림에있어평등한배려와존중을받을권리의문제와관련한것이된다. 요컨대국회또는지방의회에여성의원의수가현저히적다는즉각적으로목격되는사실은단순히여성들이평등한몫의의석을차지하지못한다는의미에서불의일뿐만아니라정치적의사결정과정에서평등한배려와존중의대상이되지못한다는의미에서민주주의적평등에반하는것이기도하다. 이렇게보면정치영역에서여성대표를증가시킨다는것은행정이나사법, 경영등여타다른영역에서여성의수를늘린다는것과다른차원의문제다. 즉여성정치할당제는한국사회에서오랫동안여성배제적으로형성되어온정치담론및실천을교정하고, 정책결정이이루어지는구체적인상황에여성이정치적주체로서참여할수있도록하며, 그럼으로써전체로서의사회가좀더민주적으로작동하게만드는장치라고볼수있다. 여성정치할당제에대한이같은이해는양성평등을좀더넓은각도에서바라보게한다. 할당제를통한양성평등은, 남성과다른여성이남성과똑같이대우받는상태도, 남녀간의차이가강조된채각각의배타적인몫이보장되는상태도아니다. 오히려그것은정치영역에서남녀의차이를평등하게배려, 존중함으로써그런차이가어느한편을배제하는차별로귀결되기보다민주주의의온전한실현과사회전체의발전에기여하는방향으로발현되는상태로그려질수있다. 민주적평등으로서의양성평등, 민주주의사회가지향하는양성평등은 여성과남성간의평등 (equality between men and women) 이아니라 여성과남성의평등 (equality of men and women) 이어야한다. 그것은단순히여성과남성간에어떤 ( 그러니까의석수에서든교육 고용 승진기회나급여수준에서든 ) 평등한결과가나타나는것으로만족할수있는문제가아니다. 여성과남성이각각자유로운주체로서평등한것, 서로평등하게배려되고존중받는문제가선결되어야하며, 여성정치할당제는바로그런선결과 178 기억과전망 여름호 ( 통권 26 호 )

31 제를달성하기위한제도적장치로서정당화될수있다. 5. 맺는말 지난 2000년에도입된이래여성정치할당제는여성대표의양적증가와질적향상, 남성중심의의회정치문화개선등과같은중요한변화를이끌어냈다. 하지만그필요성에대한정당화는실용적인차원에서부분적으로전개되거나아니면원론적인수준에서모호하게이루어져왔다. 그것을일종의적극적조치로서옹호할때도그연관성의근거나효과에대한세심한고찰이병행되지못했고, 따라서경제 교육 고용등의분야에서남녀간의평등을실현하기위해시행되는여성채용목표제나여성고용할당제와여성정치할당제가어떤점에서다르며또달라야하는지도적절하게해명되지못했다. 무엇보다도, 역차별이라는반발을불러일으키면서까지감행되는제도가한국사회의오랜숙원이자당면과제이기도한민주주의의발전과어떤관계를지니며또그것에어떻게기여할수있는지에대한설명이빈곤하다. 2012년 4 11총선을앞두고민주통합당이 지역구 15% 여성공천의무화 를당규로확정함과동시에터져나온논란에서알수있듯이, 현재여성정치할당제의입지나기반, 위상은모두취약하다. 장차지역구 30% 여성공천의법적강제를넘어이른바 남녀동수민주주의 37) 에이르려는여성계의목표가달성되기위해서는우선여성정치할당제와그것이지향하는양성평등의이상이아래로부터폭넓은호응을얻을필요 37) 프랑스에서 남녀동수 운동의역사와 남녀동수법 제정및통과과정, 그리고그법의관철을둘러싼논쟁을분석한연구로스콧 (2009), 김민정외 (2011) 를참조할수있다. 한국의민주주의와양성평등 179

32 가있을것이다. 이글에서살펴본대로, 여성의정치참여확대나여성이익의대표를근거로한기존의논의들은각각일정한한계가있으며, 여성과남성간에평등한결과를만들어내는데초점을맞춘양성평등의이상역시호소력이충분하지않다. 여성정치할당제는, 정해진의석수를결과적으로남성과똑같이나누는것, 최소한여성유권자의비율만큼여성이의석을차지하는것으로서의양성평등이아니라, 민주적정책결정과정에서평등한배려와존중이라는정치적평등의문제의식에기반한평등을추구할때설득력을얻으며그영역을넓혀갈수있으리라고생각된다. 여성정치할당제를통해여성에대해지나치게배타적인한국정치현실이비정상적이고불의한것으로널리발견되고소극적시민혹은무력한수혜자에머물렀던대다수여성들이주체적인정치행위자로서게되는등의변화가여성의원의증가라는당장의효과와더불어가시적으로진행되는한, 한국사회가문자그대로의민주적인의사결정구조를확보해가는데그제도의기여가적지않을것이다. 여성정치할당제의효과에대한상당수의경험적연구들은할당제를통해국회에들어온여성들이그렇지않은여성의원들에비해또는남성의원들에비해그대표행위에있어어떤차이를보이는가에관심을기울인다. 38) 이때암묵적으로기대되는것은, 할당제를통해대표직에오른여성들일수록그리고남성의원들에비해여성의원들이이른바 여성의이익 또는 여성문제 에더큰관심을보이며그것에기여하리라는점이다. 물론그것은여성정치할당제를요구해온페미니스트들의기본가정이기도하다. 이는다시말해, 여성대표라면, 특히할당제의효과로국회에들어온여성의원이라면소속정당의정강이나정책목표, 이해관계를떠나여성으로서연대할것을기대하고주문하는데다름아니다. 38) 김원홍 이현출 김은경 (2007), 김민정 (2009), 김은경 (2010), 김은희 (2010), 전진영 (2009), 전진영 (2010) 등을참조할수있다. 180 기억과전망 여름호 ( 통권 26 호 )

33 실제로여성의원 할당제의효과를누렸든아니든간에 들이양성평등의기치를앞세워기존의지배적인정당메커니즘이나정당노선에따라투표하는전통을뛰어넘는사례는아직두드러지게보고된바없다. 39) 그럼에도불구하고, 여성대표의증가에대한요구가함축하는가정은대표의성 (sex) 이정치적의사결정과정에서그대표의역할을조정하거나적어도영향을미치리라는것이고, 이는결국기존의의회제도와대표체제의운영방식에변화를초래할여지를준다. 요컨대민주주의에대한여성정치할당제의기여는기성의민주주의체제에도전을제기하고새로운방향으로나아가도록자극한다는데서찾을수있다. 여성정치할당제가여성권한향상의실질적인시발점이자그로부터비롯되는민주적평등의과정에촉매역할을하리라는기대한편으로, 현재그것이안고있는한계에대한우려또한적지않다. 2003년선거를통해여성의원비율면에서세계 1위에오른르완다의예는민주주의로이행하거나민주주의의성숙을도모하는단계에서한국가가여성정치할당제를어떻게활용할수있는가를잘보여준다. 르완다의예처럼유혈의참극을겪은후국제사회에서새로이민주주의국가로인정받고나아가국가생존에필요한국제적지원을얻으려할때, 여성정치할당제는그국가의 민주성, 좀더포괄적으로는 근대성 의상징으로서채택될수있다 (Dahlerup 2006). 여성정치할당제가우리사회에적용된 2004년의제17대총선에서 ( 이전에비해거의 7% 나증가한 ) 13% 에이른여성국회의원비율이 2008년제18대국회에서는단지 0.7% 밖에증가하지않았다는사실은한국에서도여성정치할당제가민주주의발전을과시하는일종의상징에지나지않는것이아닌가하는우려를불러일으킨다. 40) 상징적 39) 단적으로전진영 (2009), 전진영 (2010) 을참조할것. 40) 올해 4월 11일의제19대총선에서여성의원은제18대의 41명에비해 6명늘어난 47명을기록했다. 한국의민주주의와양성평등 181

34 장치로서의제도는그한계가명백하다. 민주적또는진보적이라는이미지를과시하는데필요한선에서암묵적으로상한선이설정되고그선을중심으로모종의용인내지합의가형성되기때문에그것을넘어서는데상당한부담과반발이따르지않을수없다. 앞서언급한바있는, 민주통합당의 지역구 15% 여성공천의무화 규정을둘러싼진통이그런부담과반발의일단을잘보여주었다. 그러므로여성정치할당제의확대와그효과의향상을꾀하는일은민주주의발전을염두에두는동시에그것이단순한상징성에머물지않도록경계하는노력도기울여야할것이다. 여성정치할당제를통해정치영역에서여성대표를늘리는일은민주주의를진보하게하는하나의방법일뿐이다. 더많은여성을정치적대표로만드는일에들이는노력이 ( 성별노동분업체계를포함하는 ) 사회구조적불평등을개혁하는일에쏟아붓는헌신과같이가지않는다면, 여성정치할당제는오히려남성중심적정치질서를강화하고그럼으로써민주주의의발전에장애가되는기제가되고말것이다. 여성정치할당제의추동력이사회전반의불평등을교정하려는힘과연대하고양성평등의문제의식이민주적평등과긴밀히연결될때비로소제도의성공뿐아니라한국민주주의의발전까지도전망해볼수있으리라생각된다. 참고문헌 강정인 서구중심주의에비쳐진한국의민주화. 강정인외. 민주주의의한국적수용. 책세상. 김민정 대총선에나타난여성정치인의충원. 사회과학연구 제 17집 1호. 182 기억과전망 여름호 ( 통권 26 호 )

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