사회적기본권의사법적판단구조에관한비교법적고찰 국문요약 사회적기본권내지사회권의보장및실현이라는과제는우리정치공동체에국 한된문제가아니다. 국내적차원에서의사회권보장에관한논의와국제인권법을매개로하는사회권보장에관한논의가다수국가에서지속적으로이루어지고있다. 이러한사회권보장관련논의의중심에있

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1 특별기획논문 사회적기본권의사법적판단구조에관한비교법적고찰 A Comparative Study on the Reasoning of Judicial Review in Social Rights 장선미 (S e o n -Mi, Jang) 이화여자대학교대학원법학과 논문접수 : 심사게시 : 게재확정 : 목차 Ⅰ. 서론 Ⅱ. 독일연방헌법재판소결정분석 1. 기본법규정의결합에근거한사회적기본권도출 년 BVerfGE 125, 175 결정 년 1 BvL 10/10 결정 4. 소결 Ⅲ. 남아프리카공화국헌법재판소결정분석 1. 사회적기본권에대한합리성심사 2. Government of the Republic of South Africa and Others v Grootboom and Others 3. Minister of Health and Others v Treatment Action Campaign and Others 4. Khosa and Others v Minister of Social Development and Others, Mahlaule and Another v Minister of Social Development 5. 최소핵심의무적용가능성부정 6. 소결 IV. 미국연방대법원결정분석 1. 사회권의기본권성부정 2. 사안별평등보호원칙의적용가능성검토 3. 사안별적법절차원칙적용가능성검토 4. 소결 V. 결론 44 Ministry of Government Legislation

2 사회적기본권의사법적판단구조에관한비교법적고찰 국문요약 사회적기본권내지사회권의보장및실현이라는과제는우리정치공동체에국 한된문제가아니다. 국내적차원에서의사회권보장에관한논의와국제인권법을매개로하는사회권보장에관한논의가다수국가에서지속적으로이루어지고있다. 이러한사회권보장관련논의의중심에있는것이사회적기본권의사법적실현이다. 사회적기본권의사법적실현가능성, 특히헌법재판을통한실현가능성은사회적기본권이헌법에명문으로규정되어있는지여부로결정되지않는다. 헌법에사회적기본권을직접규정하는대신사회국가원리를규정하고있는독일의경우에는 인간다운최소생활비보장권 을기본법제1조제1항의인간의존엄과제20조제1항의사회국가원리의결합에서도출되는기본권으로인정하고헌법재판을통한사회적기본권실현구조를보다구체화시키고있는연방헌법재판소의결정이반복되고있는가운데, 이를지지하는견해와이에대한우려를표하는견해가공존하고있다. 사회적기본권을헌법에명문으로규정하고있는남아프리카공화국의헌법재판소는사회적기본권에대하여 합리성심사 라는독자적인심사기준을개발하여발전시켜가고있으며, 이에대해더강화된비례성심사의필요성을주장하는견해또한지속적으로주장되고있다. 헌법상권리장전에사회적기본권을규정하고있지않은미국에서도사회적 경제적권리내지이익을헌법적권리내지이익으로인정할것인지여부에대한학계의논쟁과연방대법원의판단이계속되고있다. 본연구는각기다른헌법규정에도불구하고헌법재판을통한사회적기본권의실현에대해고민하고나름의해결방안을모색하고있는독일연방헌법재판소, 남아프리카공화국헌법재판소, 미국연방대법원의결정을분석함으로써, 우리정치공동체에서의헌법재판을통한사회적기본권실현구체화를위한방법론을모색한다. 법제 Legislation 주제어 : 사회적기본권, 헌법재판, 사법심사, 남아프리카공화국, 인간다운생활 을할권리, 최저생계비

3 특별기획논문 Ⅰ. 서론 개인이국가에대하여인간다운생활을위한조건을충족시킬것을요구할수있는일련의권리인사회적기본권의권리성, 즉권리인지여부와권리성을인정한다면추상적권리인지아니면구체적권리인지에대한논의가우리학계에서오랜시간이어졌다. 헌법재판소가사회적기본권에대한판단하기시작하면서, 사회적기본권의권리성과헌법재판을통한실현을논증하는연구가본격적으로진행되었고, 최근에는사회적기본권의심사기준에관한연구또한국제인권규범에서발전하여온기준의수용가능성을검토하는방식으로논의의외연이확대되고있다. 이러한논의는우리정치공동체에국한된문제가아니다. 사회권보장과관련하여국제인권법을매개로하여다수국가가오랜시간논의를계속하고있으며, 각국의국내적차원에서도사회권의보장을둘러싼논쟁이계속되고있다. 이러한논쟁의중심에있는것이사회적기본권의사법적실현이며, 이러한논쟁은사회적기본권규정의존부에따라논의의양상에다소차이는있지만, 규정의존부자체로논쟁이해결되지는않고있다. 헌법상권리장전에사회적기본권을규정하고있지않은미국에서도사회적 경제적권리내지이익을헌법적권리내지이익으로인정할것인지여부에대한학계의논쟁과연방대법원의판단이계속되고있다. 헌법에사회적기본권을직접규정하는대신사회국가원리를규정하고있는독일의연방헌법재판소는 인간다운최소생활비보장권 을기본법제1조제1항의인간의존엄과제20조제1항의사회국가원리의결합에서도출되는기본권으로인정하고헌법재판을통한사회적기본권실현구조를보다구체화시키고있는가운데, 이에대한비판론이제기되고있다. 남아프리카공화국헌법재판소는사회적기본권심사기준으로 합리성심사 라는독자적인심사기준을개발하여발전시키고있으며, 이러한헌법재판소에대해보다강력한사회권보장을요구하는견해가제기되고있다. 이하에서는독일연방헌법재판소, 남아프리카공화국헌법재판소, 미국연방대법원의사회적기본권을둘러싼일련의결정들을분석함으로써, 1994년생계보호기준위헌확인사건이후로동일헌법규범이입법부와행정부에대해서는 행위규범 으로작용하지만헌법재판에있어서는 통제규범 으로작용한다고판단하고, 최소보장의원칙 을 46 Ministry of Government Legislation

4 사회적기본권의사법적판단구조에관한비교법적고찰 사회적기본권의심사기준으로사용하고있는우리헌법재판소의입장을비판적으 로검토해보고자한다. Ⅱ. 독일연방헌법재판소결정분석 법제 독일의경우 1948년기본법제정당시의도적으로사회적기본권목록을헌법에규정하지않았다. 기본권은주관적권리이자객관적질서로서의성격을갖는이중성을갖는다고보며, 여기에서의기본권은독일기본법상규정된방어권, 즉자유권에한정된것으로이해한다. 1) 또한방어권은기본법제1조제3항에의해, 2) 입법 행정 사법의세가지국가권력전부를향한것인반면, 헌법상급부청구권은법률에의한급부청구요건의구체화가결여된경우급부청구를인정하기어렵다고본다. 3) 또한급부청구권의경우권리의성격을논하는것이아니라국가를청구권의수범자로보는수범자론으로접근하여왔다. 4) 다만학설은기본법제6조제4항및제5항에대해서는 5) 사회적기본권으로인정하고있다. 6) 그러나연방헌법재판소는이를입법위임으로판단하기도하고주관적권리로판단하기도하는등일관된 Legislation 입장을보이지않고있다. 7) 1. 기본법규정의결합에근거한사회적기본권도출 기본법은앞서언급한기본법제 6 조의일부를제외하면, 사회적기본권을기본권 1) 콘라드헷세, 통일독일헌법원론, 박영사, 2001, 면. 독일헌법상권리가정서된자유 (ordered liberty) 라는틀안에서실행되고있다는설명으로 Donald P. Kommers and Russel A. Miller, The Constitutional Jurisprudence of the Federal Republic of Germany, Duke University Press, 2012, p ) 기본법제 1 조제 3 항. 3) Klaus Stern, Das Staatsrecht der Bundesrepublik Deutschland, Bd. 4/1, 2006, S ) Stern(Fn. 2), S 슈테른은연방헌법재판소가기본법제 6 조제 4 항의객관법적차원으로하여금이유를부여하기때문에결과적으로이견해에따르고있다고지적한다. Ders., S ) 기본법제 6 조제 4 항어머니는누구든지공동체의보호와돌봄을받을권리를가진다. 제 5 항신체적및정신적성장과사회에서의지위에있어서혼인중의자녀와동등한조건이입법을통하여혼인외의자녀에게마련되어야한다. 6) Horst Dreier(Hrsg.), Grundgesetz Kommentar, BdⅠ, Tübingen, 2013, S ) 연방헌법재판소의결정중에는기본법제 6 조제 5 항에대해서입법위임으로보기도하고 (BVerfGE 32, 273 (277); 52, 357 (365); 55, 154 (156)), 기본법제 6 조제 4 항을주관적권리로본기도한다 (BVerfGE 76, 1(48f))

5 특별기획논문 규정에서전반적으로배제하고있다. 그러나다른기본법규정으로부터사회적기본권을도출할수있는가능성까지부정되는것은아니다. 직업선택의자유를인정한조문은일하는것자체를전제로한다는점을들어근로권을도출할수있다면, 제정시에헌법에직접규정하는것을배제하였던일련의사회권을기본권으로보장할수있게된다. 연방헌법재판소는 2005년에기본법제2조제1항과사회국가원리의결합및제2항제1문으로부터공적건강보험에대한특정유형의요양급부청구권이직접도출될수있는가능성을인정한바있으며, 8) 2010년과 2014년에는인간의존엄에관하여규정한기본법제1조제1항과 9) 사회국가원리를규정한기본법제20조제1항의 10) 결합에서기본권인최소생활비 (Existenzminimum) 보장청구권이도출된다고판단하였다. 11) 이하에서는사회적기본권인최소생활비보장청구권에대하여반복하여일관된입장을확립해가고있는 2010년과 2014년의연방헌법재판소결정을중심으로, 독일에서의사회적기본권의사법적실현방식을검토한다 년 BVerfGE 125, 175 결정 2010 년 2 월 9 일독일연방헌법재판소는표준수요에따른생활보장급여 ( 이하 표 준급여 라한다 ) 를규정한사회법전 (Sozialgesetzbuch, SGB) 제 2 권제 20 조제 1 항 내지 3 항및제 28 조제 1 항 3 문 1 호가 12) 인간의존엄을규정한기본법제 1 조제 1 항 8) BVerfGE 115, 25 9) 기본법제 1 조제 1 항인간의존엄은불가침이다. 모든국가권력은이를존중하고보호할의무를진다. 10) 기본법제 20 조제 1 항독일연방공화국은민주적및사회적연방국가이다. 11) BVerfGE 125, 175. 성인의기준급부를 345 유로, 14 세미만은그기준급부의 60%, 14 세이상은 80% 로한이법률에대해 14 세미만의부양가족이있는가정에대한급부가지나치게낮아최저한도의생활을보장하고있지않다고제소된사건이다. 12) 사회법전제 2 권제 20 조생계비보장을위한표준급여 (Regelleistung zur Sicherung des Lebensunterhalts) 제 1 항생계비보장을위한생계급여는무엇보다도음식물, 피복, 신체위생, 살림집기, 일상생활에서의수요, 적정한범위에서의주변환경과의관계와문화적생활에의참여를포함한다. 이권의제 5 조제 2 항 2 문에서열거하고있는제 12 권에따른급부는포함되지않는다. 제 2 항독신자, 한부모혹은그들의동거인이미성년인자에대한표준급여는베를린을포함한구서독지역의경우월 345 유로이고구동독지역의경우월 331 유로이다. 제 3 항생활공동체내의 2 인의가족구성원이만 18 세가된경우제 2 항에의한표준급여의 90% 를각각지급한다. 그밖의생활공동체내에서소득활동능력이있는가족구성원에대한표준급여는제 2 항에의한표준급여의 80% 이다. 제 28 조사회급여 (Sozialgeld) 소득활동능력이있지만부조를필요로하는자와생활공동체내에서생활하는소등활동능력이없는가족구성원은그가사회법전제 12 권제 4 장에따른급여청구권을가지지않는한사회급여를지급받는다. 사회급여는제 19 조제 1 문에의한급부를포함한다. 이 48 Ministry of Government Legislation

6 사회적기본권의사법적판단구조에관한비교법적고찰 과사회국가원리를규정한기본법제 20 조제 1 항에위반하는지여부를판단하였다. 연방헌법재판소는이사건심판대상조항에따른급여수준이실업자와그가족구 성원의최저생활을보장하기에미흡하다는이유로헌법불합치결정하였다. 13) 쟁점 이된것은실업자가정의생계급여의수준과수요가정당한지여부와 14) 만 14세이하아동의생활보장급여를아동의필수적수요에대한조사없이성인에대한급여를기준으로아동의연령에따라일정비율감액지급하는것이정당한지여부였다. 15) 본결정에서연방헌법재판소는다음과같은주문을냈다. 법제 Legislation 1. 기본법제1조제1항의인간의존엄과기본법제20조제1항의사회국가원리의결합에서나오는최저생계비의보장에대한기본권은도움이필요한개인에게생존과사회적 경제적및정치적삶참여에불가결한물질적전제조건을보장한다. 2. 기본법제1조제1항과기본법제20조제1항의결합으로나오는, 보장급부권으로서의본기본권은절대적효력을갖는기본법제1조제1항의각개인의존엄을존중할권리에대하여독자적인의미를갖는다. 근본적으로본권리는입법자의자의의대상이아니며존중되어야한다. 그러나본권리는입법자에의하여구체화되고지속적으로갱신되어야하며, 입법자는정치공동체의각발전단계와현재의삶의조건에따라보조되는급부를이행해야한다. 이와동시에이에대한형성재량 (Gestaltungsspielraum) 이입법자에게있다. 3. 입법자는청구범위를확인함에있어, 신뢰할수있는수치와적절한산출방법에근거하여, 투명하고객관적인절차로인간의생존에필수적인모든지출을사실적으로납득할수있게평가하여야한다. 4. 입법자는인간다운최저생계비를보장하기위한, 전형적인요구들을월정액으로충족시킬수있으나, 반박할수없고단지일회성에그치지것이아니라지 겨우보충적으로다음의조건이적용된다. 제 1 항만 14 세까지는생계급여의 60% 가지급되고만 15 세부터는법제 20 조제 2 항 1 문에따른표준적인생계급여의 80% 를지급한다. 13) BVerfGE 125, 175. 본사건은실업자가배우자및미성년자녀와 6 개월동안숙박비와난방비 150 유로를포함하여매월 825 유로를기초생활보장급여로받고있었는데, 이는구체적으로실업자본인과배우자가각 311 유로, 미성년자녀가 53 유로가지급된것이다. 문제가된것은자녀의생계급여액으로, 원래자녀는성인의 60% 에해당하는 207 유로의생계급여를받아야했지만 150 유로의아동수당 (Kindergeld) 이지급된다는이유로이를차감하여지급한것이다. 14) 1 BvL 1/09. 15) 1 BvL 1/09;1 BvL 3/09;1 BvL 4/

7 특별기획논문 속적인특별한요구를보장하기위하여월정액을넘어서는추가급부를허용하 여야한다. 본결정에서연방헌법재판소는입법자가표준수요에따라급여수준을결정한것은입법자의형성재량의범위내라고보았다. 즉입법자는인간다운최소생활수준을구체화하기위하여사회법전제12권에서기존의 쇼핑카트모델 (Warenkorbmodell) 이아닌, 16) 이른바 통계모델 (Statistikmodell) 을선택하였고, 17) 이러한통계모델에의하여표준급여수준이결정되는방식은다음과같다. 소득집단별소비행태에따라소득과소비의임의추출견본통계를통해정한다. 이때사회부조한계선 (Sozialhilfeschwelle) 보다 4% 높은소득수준의가구를표준집단으로선택한후, 주관청이이표준집단의지출성향을통해표준급여를책정한다. 다만입법자가전형적인사회부조로판단하지않은일시적수요와같이, 표준수요지표에의해예정되지않았던수요는제외한다. 표준수요지표는기본표준수요지표 (Eckregelsatz) 를토대로하는데, 기본표준수요지표는소득및소비의임의추출견본에대한연방통계청이제시한각항목별백분율몫 ( 표준수요지표관계소비 ) 으로산출되는소비지출의합계로구성된다. 표준수요지표에관한규칙제2조제3항에의하면순소득이최하위 20% 에해당되는가구가사회부조수급자선정의기초가되며표준수요지표는한가구의세대주와기타세대구성원에대하여정해진다. 한세대의세대주에대한표준수요지표는기본표준수요지표의 100% 이고이는독신자에게도적용된다. 이러한기준에따라 2005년 1월 1일이후적용된기본표준수요지표는구서독지역기준으로세대주 1인은 345유로, 다른가구구성원은만 14세까지는기본표준수요지표의 60%, 만 15세부터는 80% 였다. 14세를기준으로한것은 OECD 등국제적기준에따른것이었고, 60% 와 80% 등의비율결정은 14세이상 16) 이는생활에필요한최소소비재의품목과수량에구입가를곱하여구하는최저생계비산정방식으로, 절대빈곤선 을설정한다. 이와달리 상대빈곤선 은평균소득이나중위소득또는소득분포를기준으로일정비율에빈곤선을정하는것이다. 이상김미곤외, 최저생계비계측대안모색에관한연구, 한국보건사회연구원 보건복지부, 2016, 74 면. 17) 통계적방법 (Statistikmodell) 은기존의일반적인쇼핑카트모델 (Warenkorbmodell) 과는달리, 필수적이라고여겨지는상품스펙트럼이아니라저소득층의소비행동을조사함으로써최저생계비를결정한다. 통계모델은한편으로는소비통계를사용하여생존을위한필요를파악할수있고, 다른한편으로는요부조자의개인적필요가평균적개별소비의지출항목과는다를수있다는것에근거한다. 표준급여 (Regelleistung) 총액은어떤항목에서의평균이상의요구는다른항목에서의평균이하의요구로상쇄되는것이가능하다 (vgl. nur BVerfGE 125, 175 Rn. 162 ff.; Muckel/Ogorek (Fn. 2), 14 Rn. 51). 이상 Jakob Nolte, Rationale Rechtsfindung im Sozialrecht, Der Staat, Vol. 52, No. 2, Duncker & Humbolt, 2013 각주 10 에서재인용. 50 Ministry of Government Legislation

8 사회적기본권의사법적판단구조에관한비교법적고찰 청소년이 14 세미만어린이보다약 30% 의비용이더필요하다는연방통계청의학 문적조사결과에따른것이다. 연방헌법재판소는사회법전제 20 조제 2 항 1 문에의한 345 유로의표준급여는입 법자가스스로선택한통계모델의절차와구조원리내에서, 납득할수있는수치로정당화될수있는한계를준수하지못하여인간다운최저생활을보장하는데적정하지않다고판단하였다. 연방헌법재판소는이러한판단의근거로산출과정에서중요한판단을누락하거나경험적인결정이필요함에도입법자가이를하지않는등오류가있었음을들었다. 연방헌법재판소는오류의예로표준급여산정에서준거집단이추정사치품에대한지출여부가명확하지않음에도그에대한공제가이루어졌음을지적하였다. 전력비의어느부분이실제로난방에지출되었는지에관하여조사하지않고, 별개인난방비를고려하여전력비를공제할수없으며, 18) 자동차가생존에필수적이지않다고간주되는경우자전거와자동차를포함하는 자가용 지출항목을공제할수있지만어떤금액이실제로발생했는지는경험적으로결정되었어야한다고보았다. 19) 이에더하여연방헌법재판소는입법자가 교육 과 여가, 오락및문화 항목을 누락하면서, 이러한지출이최소생활보장에필수적이지않다는가치판단은하지않았다는것을판단했다. 20) 이러한이유로연방헌법재판소는입법자가 통계모델 로산출한구서독기준월 345유로의표준급여는헌법에부합되지않는방식으로산출되어인간다운생활의최소수준에미치지못한다고판단하였고, 21) 이를기준으로산출된동거인의월 311유로역시기본법제20조제1항및제1조제1항에합치하지않는다고판단하였다. 22) 또한연방헌법재판소는앞서헌법에합치하지않는다고판단한성인세대주의표준급여 345유로를기준으로산출한아동의월 207유로역시기본법제20조제1항및제1조제1항에합치하지않는다고판단하였으며, 23) 이에더하여아동의필요를현실적으로조사하지않고, 경험적근거도없이성인의필요에서아동의나이에따라다르게정액공제하는산출 법제 Legislation 18) BVerfGE 125, 175 Rn. 146, 177 f. 19) BVerfGE 125, 175 Rn. 146, ) BVerfGE 125, 175 Rn. 146, 180 ff. 21) BVerfGE 125, 175 Rn. 146, 173 ff. 22) BVerfGE 125, 175 Rn. 188 ff. 23) BVerfGE 125, 175 Rn. 190 ff

9 특별기획논문 방식도헌법에위반된다고보았다. 24) 연방헌법재판소는사회법전제2권에서인간다운최저생활보장을위해피할수없고, 계속실재하며, 일회성이아닌급부에관한청구권을예정하는규정이결여되어있다는것도기본법제1조제1항과제20조제1항에합치하지않는다고판단하였다. 통계모델이헌법적인사전기준에따라적용되고지급총액이다양한수요간균형을잡을수있도록결정된다면수급자는일반적으로자신의개별적인소비행태를고정금액에맞도록형성할수있다. 무엇보다도수급자는특별수요가있는경우에생계급여에포함되어있는잠재적인저축분을사용할수있다. 그러나총액표준급여는그개념에따라평균적인수요는충족시킬수있으나, 보다높은수준의비전형인특별수요와평균을상회하는수요를충족시키지못한다. 기본법제20 조제1항과제1조제1항은불가피하고실재하는특별한수요가인간다운최저생활을위해필요한경우, 이를충족시키도록명령한다. 따라서인간다운최저생활을보장하기위하여현재계속되고있는일회적이지않은수요에대한추가적청구권이필요하며, 이러한청구권은수급자에게보장된급부의전체총합이인간다운최저생활을더이상보장할수없는경우에발생한다. 이러한추가적청구권은엄격하고제한된요건하에서인정될수있다. 25) 년 1 BvL 10/10 결정 연방헌법재판소는난민신청자의공공부조에관한법률 (Asylbewerberleistungsges-etz, 이하난민부조법이라한다 ) 제3조에서규정하고있는난민신청자에대한생활보호급부규정에대한위헌제청사건에서 26) 해당규정이헌법에합치하지아니한다고결정하면서앞서살펴본 BVerfGE 125, 175 결정을중요논거로원용하고있다. 연방헌법재판소는본결정에서다음과같이판단하였다. 24) BVerfGE 125, 175 Rn. 190 ff. 25) BVerfGE 125, 175 Rn. 204 ff. 26) 1 BvL 10/10 - Rn. (1-114). 본사건은독일에입국하여난민신청을하였으나거부된후외국인체류법에의해체류하며난민부조법제 3 조에기한생활보호급부를수령하고있는외국인과독일에서외국국적으로출생하여동조항에따른생활보호급부를수령하고있는외국인이각각사회법원에급부의증액을청구하고해당사회법원이각각연방헌법재판소에위헌법률심판을제청한각기다른사건 (1 BvL 10/10 및 (1 BvL 2/11) 을연방헌법재판소에서병합하여심판한사안이다. 52 Ministry of Government Legislation

10 사회적기본권의사법적판단구조에관한비교법적고찰 년이후로개정되지않은난민부조법제 3 조는명백히불충분하다. 2. 연방헌법재판소는 BVerfGE 125, 175 결정에서확인한바와같이기본권제 1 조 1 항과제 20 조 1 항의결합에서도출되는인간으로서의경제적최소생활비 보장에관한기본권은기본법제1조제1항을근거로하는인간의권리이며, 이는독일에체류하는독일인과외국인에게동등하게인정된다고판시하였다. 3. 입법자가인간의존엄한최저생존수준을확정하면서일정한집단의특성을고려하여생존보장을위한급부를구체화하려하는경우, 일괄적으로체류자격을기준으로차별해서는안된다. 한집단의생존에필수적인급부에대한수요가다른수요자와명백히다르다는점이내용상투명한절차에서수미일관하게당해집단의실제수요에근거하여증명되는경우에한하여차별이허용된다고보았다. 법제 Legislation 동결정에서의연방헌법재판소의판단은다음과같이요약할수있다. 첫째, 연방헌법재판소는 BVerfGE 125, 175 결정과마찬가지로동결정에서도명백성통제 (Evidenzkontrolle) 의초점을급부수준이불충분하다는것이명백한지여부에두고있다. 27) 둘째, 입법자가유럽법이나국제법상의다른규정을통해서도이러한의무를갖고있다고인정하였으며, 이러한국제법상규정으로사회권규약 (International Covenant on Economic, Social and Cultural Rights) 과아동권리협약 (Convention on the Rights of the Child) 을들고있다. 28) 셋째, 연방헌법재판소는입법자가인간으로서의경제적최저생활보장에관한기본권의보장에있어최저수준을집단별로 내국인과외국인, 장기체류외국인과단기체류외국인등 차등설정할경우구체적인입증을통하여정당화될수있다고보았다. 입법자는사안에맞게실제적으로정당화할수있어야하며, 생존을보장하는급부인가에대해지속적으로검증하고수정해야하며, 최저수준의차등설정이가능하다고하더라도차별의정도는구체적으로더적은수요를갖는다는것을확정하고측정하여사후에검증할수있는지에여부로결정해야한다고보았다. 단기체류시 27) 1 BvL 10/10 Rn. 79. 같은분석으로 Inga Winkler and Claudia Mahler. Interpreting the Right to a Dignified Minimum Existence: A New Era in German Socio-Economic Rights Jurisprudence?, Human Rights Law Review, Vol. 13, No. 2, Oxford University Press, 2013, p ) 1 BvL 10/10 Rn

11 특별기획논문 특히수요가더적은지또한실제로확정할수있어야하고, 이를입법자가급부액에반영하려면입법자는독일에단기간체류하는사람만집단화했다는점을충분히납득할수있도록당해집단을정의해야한다. 이경우에도체류자격이유일한기준이어서는안되며사실관계를고려해야하므로, 사실상체류기간이더길어진다면, 단기체류라는이유로그수요를더적게제한할수없다. 29) 셋째, 연방헌법재판소는인간다운최저생활보장에있어이민정책을이유로하는논거를입법자의정당화사유로인정하지않았다. 즉난민부조법상생활보호급부가국제적차원에서높으면외국인의유입이많아질수있어이를방지하기위해난민신청자에대한급부수준을낮추어야한다는이민정책적논거에의해인간의존엄이상대화될수없다는것이다. 30) 동결정에서연방헌법재판소는이사건신청인에대하여최소한의인간다운존엄한생존을위해 2011년기준으로매달 206유로의금전급부로지금의현물급부를갈음하고, 개인적인일상생활의수요를위해추가적으로 130유로의금전급부를하여야한다고결정했다. 31) 4. 소결 독일연방헌법재판소는인간으로서의경제적최소생활비보장에관한기본권 (Das Grundrecht auf Gewä hrleistung eines wirtschaftlichen Existenzminimums) 을인정한이후계속해서이를확인하고있다. 동결정또한기본법제1조제1항과제20조제1항의결합을통해도출되는인간으로서의경제적최소생활비급부에관 29) 1 BvL 10/10 Rn. 69 ff. 30) 1 BvL 10/10 Rn ) cc) Konkret ergeben sich daraus jeweils angehobene Grundleistungen. So haben Personen, die der Regelbedarfsstufe 1 zuzuordnen sind, unabhängig davon, ob sie vorrangige Sachleistungen beziehen oder insgesamt Geldleistungen beziehen, im Jahr 2011 Anspruch auf einen monatlichen Geldbetrag zur Deckung persönlicher Bedürfnisse des täglichen Lebens ( 3 Abs. 1 Satz 4 Nr. 2 AsylbLG, gegebenenfalls i.v.m. 3 Abs. 2 Satz 3 AsylbLG) in Höhe von 130 : Die regelbedarfsrelevanten Verbrauchsausgaben zur Deckung des sozialen Existenzminimums belaufen sich auf 129,75 ( 5 Abs. 1 RBEG); dieser Betrag ist um die Veränderungsrate von 0,55 % zu erhöhen ( 7 Abs. 2 RBEG) und der errechnete Wert entsprechend 28 Abs. 4 Satz 5 SGB XII zu runden. Der Anspruch mindert sich, soweit es um Leistungszeiträume geht, in denen bereits Grundsicherungsleistungen erbracht worden sind, um bereits erhaltene Leistungen für denselben Zeitraum, regelmäßig also um den Betrag von 40,90 ; es bestünde dann ein weiterer Anspruch auf Leistungen zur Deckung persönlicher Bedürfnisse des täglichen Lebens in Höhe von 89,10. Vergleichbares gilt für die nachrangigen Leistungsarten, die 3 Abs. 2 Satz 1 AsylbLG zur Deckung des physischen Existenzminimums neben der Geldleistung vorsieht. 1 BvL 10/10 Rn Ministry of Government Legislation

12 사회적기본권의사법적판단구조에관한비교법적고찰 한기본권의침해를인정하였다. 연방헌법재판소는동기본권은청구범위가헌법에 서도출되지않고인간으로서의존엄을위한청구범위에관한사회적견해, 도움 이필요한사람의구체적인삶의여건및경제적 기술적상황에의거하여도출되기 때문에, 입법자를통한구체화와끊임없는실현을필요로한다고보았다. 32) 연방헌법재판소는우선연방헌법재판소는해당조항에규정되어있던급부가인간다운최저생활을보장하는데명백하게불충분한지여부를판단하는명백성통제 (Evidenzkontrolle) 로검토하였다. 33) 연방헌법재판소는입법자는인간으로서의최저생활수준을측정함에있어서형성재량을갖고, 연방헌법재판소는제한적으로통제가가능하므로연방헌법재판소가할수있는실체적통제는입법자가정한급부가명백하게부족한지여부에한정된다고판단하였다. 34) 연방헌법재판소는본결정에서입법자는실제로인간다운최소수준을보장한다는목표를가지고있고, 이는기본적으로적절하게정의되어있으며, 규정된급부또한명백하게불충분하지않다고판단하였다. 연방헌법재판소가동결정에서위헌판단을내리게된근거는절차통제로, 연방헌법재판소는급부가각각의시점에서신뢰할만한지수와적절한계산절차에기초하여이루어졌는지여부를심사한다. 즉연방헌법재판소는입법자가인간의존엄을보장하기위한목표를올바르게파악하고명확히규정했는지여부, 입법자가원칙에따라적절한최소생활수준의측정절차를선택하였는지여부, 입법자가근본적으로필수적인사실을전부올바르게조사하였는지여부, 끝으로모든측정과정에서이러한선택된절차와구조원리내에서, 납득할수있는수치로, 정당화될수있는한계를준수하였는지여부를검토함으로써절차를통제한다. 35) 연방헌법재판소는입법자가형성재량내에서최저생활수준을구체화하기위해통계모델 (Statistikmodell) 을비롯한적절한계산방식을선택했고, 원칙적으로정당한데이터자료를사용하였음을인정하였다. 연방헌법재판소가심판대상조항이헌법에합치하지않는다고본것은실제급여액산정에있어서입법자스스로선택한통계모 법제 Legislation 32) BVerfGE 125, 175 Rn ) BVerfGE 125, 175 Rn ) 이러한입장은 BvL 10/10 Rn. 77 ff. 에서도확인할수있다. 35) BVerfGE 125, 175 Rn 이는절차통제가운데납득가능성통제 (Vertretbarkeitskontrolle) 로볼수있다

13 특별기획논문 델을제대로적용하지않아서발생하는오류, 비전형적인특별수요와표준급여를상회하는수요에대한규정을두지않음으로써인간다운최저생활의보장에흠결이생긴것, 아동의구체적수요에대한경험적조사없이성인기준으로연령에따른일률공제방식으로급여를결정한부분이다. 이에대한독일내평가는연방헌법재판소가그동안사회적기본권에대하여보여준소극적태도를벗어나비전형적수요에대한고려를인간다운최저생활보장에포함시키는등인간다운최저생활보장을위한급여에관한새로운기준을제시했다는점에서진일보하였다는견해와 36) 원소송의원고의주장은표준급여액의인상이었다는점을고려할때연방헌법재판소가생계급여액이인상될수있도록하는판단을내린것이아니라입법자에게새로운입법과제를부과하였을뿐이라는점에서원소송원고를비롯한빈곤계층이원하는방향으로개선될지여부는여전히결론이나지않았다는비판적견해로나뉜다. 37) 이외에도독일연방헌법재판소가절차통제로서의납득가능성통제를내적입법절차 (innere Gesetzgebungsverfahren) 에적용한것이합리적입법절차에대한권리를통해서입법자를상당히제한하며, 이는정치적결정과정의입법화 (Verrechtlichung) 로이어지고, 내용확립은포기한채결정과정을통제하는것은특히개방된상태에있는정치적고려에대해계속적이고유동적인영향을미친다는비판적견해가있다. 38) 독일연방헌법재판소는급부의수준결정에대한입법자의재량을인정하고, 입법자가결정한내용에대해서도입법자가스스로선택한급부가인간다운최소생활수준을보장하는데명백하게불충분한지여부만을통제함으로써입법자의재량을존중한다는점에서우리헌법재판소와유사한태도를보인다. 그러나독일연방헌법재판소는입법자스스로선택한절차의전과정에서의정당화 (justification) 를요구하고있다는점에서우리헌법재판소와차이를보인다. 36) Wolfgang Nešković, Handreichung zum Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom 9. Februar BvL 1/ ) Matthias Schnath, Das neue Grundrecht auf Gewährleistung eines menschenwürdigen Existenzminimums - Ein rechtspolitischer Ausblick nach dem Urteil des Bundesverfassungsgerichts vom , NZS(München, 2010), p.297 이하. 38) Jakob Nolte, Rationale Rechtsfindung im Sozialrecht, Der Staat, Vol. 52, No. 2, Duncker & Humblot, 2013, S. 250ff. 56 Ministry of Government Legislation

14 사회적기본권의사법적판단구조에관한비교법적고찰 Ⅲ. 남아프리카공화국헌법재판소결정분석 남아프리카공화국헌법재판소는 1996 년헌법승인결정에서 39) 새로운헌법안제 26조내지제29조사회적 경제적권리 (socio-economic rights) 관련조항의 40) 헌법적수용가능성에대해검토하였다. 이과정에서헌법안에포함되어있는사회적 경제적권리를헌법에포함시키는것이권력분립원칙의위배등과같은위헌적소지가없는지여부에대한판단과이러한권리의사법심사가능성에대하여판시가이루어졌다. 1996년헌법승인결정에서사회적기본권의헌법수용과관련하여제기된문제는크게세가지였다. 첫째사회적기본권은보편적으로승인된기본권이아니며, 둘째사회적기본권에대한사법부의심사는권력분립원칙을위반하며, 셋째사회적기본권은예산상문제를수반하므로이에대한사법심사는불가능하다는것이다. 헌법재판소는당시헌법안을구속하는원리로명시된헌법원리 Ⅱ는 41) 보편적으로승인되지않은권리를통하여보편적으로승인된기본권을보완하도록허용하고있기때문에사회적기본권을헌법상기본권으로규정하는것이헌법에위반되지않는다고판단하였으며, 법원이사회적기본권의이행과관련하여내리는명령은자유권적기본권에대해내리는명령과다른성격의명령이아니기때문에권력분립원칙위반이라할수없고, 예산수반의문제역시자유권적기본권에서도일어 법제 Legislation 나는문제이기때문에이러한권리에대한사법심사가가능하다고판단하였다. 42) 39) 현행남아프리카공화국헌법인 1996 년헌법은민주적으로선출된양원으로구성된제헌의회 (the Constitutional Assembly) 에의하여논의되고채택되었다. 제헌의회는새로운헌법이준수해야하는헌법원리를정하여, 새로운헌법안이이에부합하는지여부에관한판단을헌법재판소에요청하였다. 헌법재판소는새로운헌법안이이러한헌법원리에부합하는지여부를판단하였고, 승인하였다. Certification of the Constitution of the Republic of South Africa, 1996 (CCT 23/96) [1996] ZACC 26; 1996 (4) SA 744 (CC); 1996 (10) BCLR 1253 (CC) (6 September 1996). 이에대한상세한내용은 Sandra Liebenberg, Socio-Economic Rights adjudication under a transformative constitution, JUTA. 2010, pp ) 남아프리카공화국헌법제 26 조는주거를이용할권리, 제 27 조는보건, 음식, 물및사회보장에접근할권리, 제 28 조는아동의권리, 제 29 조는교육을받을권리를규정하고있다. 41) 헌법원리 Ⅱ 는특히권리장전과관련이있으며, 그내용은다음과같다. 모든사람은보편적으로인정되는모든기본권, 자유및시민의자유를향유하며, 이들은헌법상확고하고심사가가능한조항으로규정되며보호된다. 이조항들은무엇보다도헌법제 3 장에포함된기본권을충분히고려한후에작성되어야한다 (Everyone shall enjoy all universally accepted fundamental rights, freedoms and civil liberties, which shall be provided for and protected by entrenched and justiciable provisions in the Constitution, which shall be drafted after having giving due consideration to inter alia the fundamental rights contained in Chapter 3 of the Constitution). 42) Certification of the Constitution of the Republic of South Africa, 1996 (CCT 23/96) [1996] ZACC 26; 1996 (4) SA 744 (CC); 1996 (10) BCLR 1253 (CC) (6 September 1996). paras ( 최종방문일 )

15 특별기획논문 1. 사회적기본권에대한합리성심사 남아프리카공화국헌법재판소의합리성심사는사회적기본권, 주로헌법제26조및제27조의위반여부를심사하는기준으로, 자유권적기본권등에대해서는헌법제36조제1항에근거한비례성심사를한다. 헌법재판소는헌법안에대한승인결정에서기본권제한에관한규정인헌법제36조제1항에대한상세한판시를하였다. 43) 헌법재판소는헌법제36조제1항에대하여 합리적이고정당한 (reasonable and justifiable) 이라는문언은표현형식에불과하며, 동조항은실질적으로기본권제한에대한비례관계를규정하고있는것으로판단하였다. 44) 그런데남아프리카공화국헌법제36조는권리장전상권리라고만규정하고있을뿐, 동조항이적용되는권리의범위를한정하고있지않다. 따라서동조항의비례성원칙이사회적기본권의침해여부에대한심사기준이될수있는지여부가문제된다. 그러나남아프리카공화국헌법재판소는헌법제26조의주거를이용할권리와 45) 제27조의보 43) 제 36 조권리의제한제 1 항권리장전상권리는다음을포함한모든관련요소를고려하여, 그제한이인간의존엄, 평등및자유에기초한열린민주사회에서합리적이고정당화될수있는범위내에서일반적으로적용되는법률에의해서만제한할수있다. a. 권리의본질 b. 제한의목적의중요성 c. 제한과본질과범위 d. 제한과목적의관련성 e. 목적을달성하는데덜제한적인수단 44) 권리장전에서보장되는기본권에대한제한은그러한제한이 필요한 (necessary) 경우에만허용된다는주장이제기되었다. 반면에새로운헌법안제 36 조제 1 항은그러한기본권이 합리적이고정당한 (reasonable and justifiable) 상황에서제한된다고규정한다. 새로운헌법안제 36 조제 1 항은명시된많은경우에제한이반드시 " 필요 (necessary)" 해야한다고했던, 임시헌법에포함된요청을반복하지않는다. 그결과, 새로운헌법안이보편적으로승인된규범의표준을충족시키기에는부족하다는주장이있다. 국제인권법이기본적인권리에대한제한은 필요 하거나 민주사회에서필요 한경우에만허용된다고하는것은사실이다. 하지만 필요성 이헌법적제한을설정하는적절한표준으로보편적으로승인된것은결코아니다. 또한이용어는매우다양한해석되어왔으며, 이러한해석은모두보장되는권리와제한에의해성취될목적의중요성사이의비례관계 (proportionate relationship) 에중점을두고있다. 이는 S v Makwanyane and Another 사건에서본재판소가임시헌법제 33 조제 1 항에서규정한기본권제한의한계에관해내린해석내용과일치한다. 새로운헌법안제 36 조제 1 항은실질적으로그판결에서언급된내용의반복이다. 그러나현재의목적에서중요한것은비례성또는균형과관련하여국제규범에의해확립된개념적요건의충족되었는지여부이다. 언어선택은제헌의회의책임이다. 새로운헌법제 36 조제 1 항에서세운기준은실제로국제적으로승인된표준을따르며, 헌법원리 II 를준수한다. Certification of the Constitution of the Republic of South Africa, 1996 (CCT 23/96) [1996] ZACC 26; 1996 (4) SA 744 (CC); 1996 (10) BCLR 1253 (CC) (6 September 1996). paras ( 최종방문일 ). 45) 제 26 조주거제 1 항모든사람은적절한주거에대한접근권이있다. 제 2 항국가는가용자원의범위내에서이러한권리를점진적으로실현하기위하여적절한입법및기타조치를취해야한다. 제 3 항누구도법원이모든관련상황을검토하여내린명령없이, 자신의집에서퇴거당하지않으며집을파괴당하지않는다. 임의적퇴거는법률로허용할수없다. 58 Ministry of Government Legislation

16 사회적기본권의사법적판단구조에관한비교법적고찰 건권등을 46) 심사하면서권리장전에포함된권리의제한에관하여규정하고있는 헌법제 36 조제 1 항의심사기준을적용하지않고, 대신헌법제 26 조제 2 항 47) 및제 27 조제 2 항에 48) 따라심사한다. 헌법재판소는헌법제 36 조제 1 항은기본권의제한 이 합리적이고정당할 (reasonable and justifiable) 것을요구하고, 49) 제26조제2 항및제27조제2항은각조제1항의권리에대한국가의의무이행이 합리적인 (reasonable) 조치일것을요구하고있어 50) 이들조항간의관계가문제되고있다는점을인식하면서도이에대한직접적판단은하지않고있다. 51) 앞서언급한바와같이남아프리카공화국헌법재판소는헌법제26조및제27조의사회적 경제적권리가지우는국가의적극적의무준수여부를판단하기위한심사모델로 합리성심사 (reasonableness review) 를채택하고있으며, 널리알려진바와같이 Soobramoney 결정, Grootboom 결정, Treatment Action Campaign 결정및 법제 Legislation Khosa 결정등여러차례의결정을통하여이를보다정교하게발전시켜왔다. 52) 46) 제 27 조보건, 음식, 물및사회보장제 1 항모든사람은이하에대한접근권을갖는다. a. 재생산의료를포함한보건서비스 b. 충분한음식과물및 c. 자신과피부양자를부양할수없는경우의적절한사회부조를포함하는사회보장. 2. 국가는가용자원의범위내에서이러한권리들을점진적으로실현하기위하여적절한입법및기타조치를취해야한다. 3. 누구도응급치료를거부당하지않는다. 47) 제 26 조제 2 항국가는본권리의점진적실현을위하여가용자원의범위내에서합리적인입법및기타조치를취하여야한다. 48) 제 27 조제 2 항국가는이러한권리들의점진적실현을위하여가용자원의범위내에서합리적인입법및기타조치를취하여야한다. 49) 제 36 조의내용은앞의주 ) 앞의주 47 및 ) 헌법제 26 조및제 27 조에확립된사회적 경제적권리에헌법제 36 조를적용하는데어려움이있다. 헌법제 26 조및제 27 조는당해기본권을한정하는내적제한을포함한다. 이러한기본권에대한국가의의무는 점진적인실현을위하여가용자원의범위내에서합리적인입법및기타조치 를취하는것이상이될수없다. 헌법제 36 조가동조항의목적에대한 합리성 이헌법제 26 조및제 27 조상의목적에대한 합리성 것과다른것이지여부는국가가이러한의무를충족하기위해취한입법조치가헌법제 26 조및제 27 조의목적에대한합리성을통과하지못한경우에는헌법제 36 조의목적에대한합리성과헌법제 26 조및제 27 조의목적에대한합리성이서로다른경우에만관련성이있을수있다. 이는학문적논쟁의주제였지만본재판소에서는아직검토된바없는문제를제기한다. 우리는이문제에대해아무런주장을듣지못했고, 고등법원의판결과관련이없다. 이러한상황에서본사안의결정을위해필요한경우가아니라면, 의견을표명하는것이바람직하지않다. 심지어헌법제 26 조및제 27 조의경우헌법제 36 조와는다른합리성수준이요구된다고가정하더라도, 나는이미주어진이유들때문에사회부조정책에서영주권자를배제하는것이헌법제 36 조규정상합리적이지도않고정당화될수도없다고확신한다. 이상 Khosa and Others v Minister of Social Develop ment and Others, Mahlaule and Another v Minister of Social Development (CCT 13/03, CCT 12/03) [2004] ZACC 11; 2004 (6) SA 505 (CC); 2004 (6) BCLR 569 (CC) (4 March 2004), paras ml ( 최종방문일 ). 52) Sandra Liebenberg 는합리성심사는남아프리카공화국헌법제 9 조가규정하고있는평등권과사회적 경제적기본권사이의상호관계에관한문제를제기하며, 헌법재판소가이에대해명시적으로다루고있는대표적결정으로 Khosa 결정을들고있다. Sandra Liebenberg, Socio-Economic Rights adjudication under a transformative constitution, JUTA. 2010, p

17 특별기획논문 2. Government of the Republic of South Africa and Others v Grootboom and Others 남아프리카공화국헌법재판소가헌법제26조및제27조의권리, 특히각조제1 항상의권리에대한국가의의무가문제되는경우헌법제36조제1항이아니라, 각각헌법제26조제2항과제27조제2항의위반여부로헌법에합치하는지여부를판단하는합리성심사의기본적틀을보여준최초의결정으로평가되는것은 Soobramoney v Minister of Health (Kwazulu-Natal)( 이하 Soobramoney 결정이라한다 ) 결정이지만, 53) 합리성심사에대해최초로명시한결정은 Government of the Republic of South Africa and Others v Grootboom and Others 결정 ( 이하 Grootboom 결정이라한다 ) 이다. 54) 헌법재판소는이사건에서문제된헌법제26조와제28조제1항 (c) 는제25조제5 항의토지에대한접근권, 제26조의적절한주거권, 제27조의보건 식량 물및사회보장에대한권리, 제28조의아동의권리및제29조의교육받을권리등사회적 경제적권리의전체맥락안에서검토되어야한다고보았으며, 55) 사회적 경제적권리의사법심사는가능하지만구체적사건에서사회적 경제적권리의집행을강제할수있는지가문제된다고보았다. 56) 헌법재판소는이에대한답을 Soobramoney 결정과마찬가지로헌법제36조제1항이아니라문제가된권리를규정하고있는제26조제2항의국가의무규정에서찾고있다. 헌법재판소는제26조제2항이국가에부여된적극적의무이며, 국가는본조항의의무를이행하기위한포괄적이고 53) Soobramoney v Minister of Health (Kwazulu-Natal) (CCT32/97) [1997] ZACC 17; 1998 (1) SA 765 (CC); 1997 (12) BCLR 1696 (27 November 1997). ( 최종방문일 ). 54) Government of the Republic of South Africa and Others v Grootboom and Others (CCT11/00) [2000] ZACC 19; 2001 (1) SA 46; 2000 (11) BCLR 1169 (4 October 2000). ( 최종방문일 ). 본사건은 Grootboom 을비롯한 510 명의아동과 390 명의성인은사유지를무단으로점유하여거주하다토지소유자의청구로강제퇴거되었다. 이들은헌법제 26 조에근거하여자신들이영구적인시설을얻을때까지적절한기본적거처내지주거를제공하고, (c) 에근거하여아동에게필수영양, 거처, 보건및사회보장서비스를제공할것을명령해달라고고등법원에청구하였고, 고등법원은아동과부모가함께있을수거처를제공할것과임시로가장기본 (bare minimum) 에해당하는천막, 이동식화장실및정기적으로물을제공하도록결정했다. 이에주거관련정부기관을대표하여남아프리카공화국정부가헌법재판소에법원의결정의파기를청구한사건이다. 55) Government of the Republic of South Africa and Others v Grootboom and Others (CCT11/00) [2000] ZACC 19; 2001 (1) SA 46; 2000 (11) BCLR 1169 (4 October 2000). para ) Government of the Republic of South Africa and Others v Grootboom and Others (CCT11/00) [2000] ZACC 19; 2001 (1) SA 46; 2000 (11) BCLR 1169 (4 October 2000). para Ministry of Government Legislation

18 사회적기본권의사법적판단구조에관한비교법적고찰 실행가능한계획을수립해야하지만, 제 2 항은또한국가에부여된의무가절대적 이거나완전무결한것은아니라는점을분명히한다. 또한본결정에서헌법재판소 는국가의무의범위는제 26 조제 2 항이규정하고있는 (a) 합리적인입법및기타 조치, (b) 권리의점진적실현, (c) 가용자원내라는세가지핵심요소에의해규정된다고한다. 57) 이하에서는이세가지요건에대한남아프리카공화국헌법재판소의판단을차례로검토한다. 가. 합리적인입법및기타조치 법제 Legislation 국가가취한입법기타조치가합리적인지여부, 즉합리성심사에서법원은더바람직하거나더유리한조치가채택될수있었는지또는공적자금이더잘쓰일수있었는지여부를조사하지않으며, 국가가광범위한재량에따라채택된해당조치가합리적인지여부만심사한다. 그러나입법조치그자체로헌법을준수하였다고간주되지않으며, 국가는의도한결과를실현시킬의무가있고, 입법조치는행정부가적절하고바른방향으로정책과프로그램을이행함으로써뒷받침되어야한다. 하나의프로그램을입안하는것은단지국가의의무이행의첫단계일뿐이다. 해당프로그램또한합리적으로이행되어야한다. 합리적인프로그램이합리적으로이행되지않는다면국가의의무를준수하는것으로볼수없다. 58) 주거문제의경우사회적 경제적 역사적맥락안에서검토하고해당프로그램을이행하는기관의역량을검토하는것이일련의조치가합리적인지여부를결정함에있어필수적이다. 해당프로그램은균형잡히고유연하며주거위기와단기 중기 장기의필요를적절하게고려하여야한다. 사회의중요부분을배제하는프로그램은합리적이라고할수없다. 조건이고정적이지않기때문에프로그램은지속적인검토를필요로할것이다. 59) 합리성은또한권리장전의전체맥락에서이해되어야한다. 적절한주거에대한접근권은우리가인간을소중히여기며, 인간이기본적인인간의 57) Government of the Republic of South Africa and Others v Grootboom and Others (CCT11/00) [2000] ZACC 19; 2001 (1) SA 46; 2000 (11) BCLR 1169 (4 October 2000). para ) Government of the Republic of South Africa and Others v Grootboom and Others (CCT11/00) [2000] ZACC 19; 2001 (1) SA 46; 2000 (11) BCLR 1169 (4 October 2000). paras ) Government of the Republic of South Africa and Others v Grootboom and Others (CCT11/00) [2000] ZACC 19; 2001 (1) SA 46; 2000 (11) BCLR 1169 (4 October 2000). para

19 특별기획논문 필요를확보하도록보장하기위하여확립된것이다. 인간존엄, 자유및평등에기초한사회라면삶의기본적필요를모든사람에게제공되도록보장하여야한다. 조치가합리적이려면, 실현하고자하는권리가거부당하는정도와범위를고려하여야한다. 가장긴절하고모든권리를향유할능력이가장위험에직면해있는사람들이권리실현을목표로하는조치로인해무시되어서는안된다. 조치가권리실현에있어통계적인진보를이루어낼수있다는점을보여주는것은합리성심사를충족시키기에충분하지않을수있다. 게다가헌법은모든사람을배려와관심으로대해야한다고요구한다. 해당조치들이통계상성공적이지만, 가장절실한사람들의요구에부응하지못한다면합리성심사를통과할수없다. 60) 나. 점진적실현국가의무의범위와내용은성취되어야하는것, 즉제26조의권리의점진적실현 (the progressive realisation of this right) 에있다. 이는언급된권리가적절한주거에대한접근권이라는점을명백히하면서, 동조제1항과제2항을연결한다. 점진적실현 이라는표현은그권리가즉시실현될수없다는점이예정되어있었다는것을보여준다. 그러나헌법의목표는우리사회의모든사람의기본적필요가효과적으로충족되어야한다는것이고, 점진적실현의요구는국가가이러한목표를성취하기위해조치를취해야한다는것을의미한다. 접근성은점진적으로촉진되어야한다는것을의미한다. 법, 행정, 운영및재정상장애물을조사하여가능하다면시간이지날수록장애물이줄어들도록해야한다. 주거는시간이지날수록, 더많은수의사람뿐만아니라더광범위한사람들에게보다접근가능해야한다. 61) 한편남아프리카공화국헌법재판소는헌법상 점진적실현 이라는문구에대한유엔경제적 사회적 문화적권리위원회 ( 이하 CESCR이라한다 ) 의견해일부를 62) 직 60) Government of the Republic of South Africa and Others v Grootboom and Others (CCT11/00) [2000] ZACC 19; 2001 (1) SA 46; 2000 (11) BCLR 1169 (4 October 2000). para ) Government of the Republic of South Africa and Others v Grootboom and Others (CCT11/00) [2000] ZACC 19; 2001 (1) SA 46; 2000 (11) BCLR 1169 (4 October 2000). para ) 동결정에인용된부분은다음과같다. 그럼에도불구하고동규약이시간의경과에따른, 다시말해점진적인실현을예정하고있다는사실을모든중요한내용으로부터당사국의의무를박탈하는것으로잘못해석해서는안된다. 이는한편으로는실제현실과경제적, 사회적및문화적권리의완전한실현을보장하는것이어느국가에나어려운일이라는점을반영하여당사국에유연성을 62 Ministry of Government Legislation

20 사회적기본권의사법적판단구조에관한비교법적고찰 접인용하면서수용한다. 남아프리카공화국헌법재판소는 CESCR 의분석은협약에 서의당사국의의무범위를설명하기위한것이지만, 헌법상 점진적실현 의의미 를헤아릴때도유용하며, 이러한의미분석은남아프리카공화국헌법의맥락과조 화를이루며, 당해문헌에서매우명백히도출되는의미가남아프리카공화국헌법에도포함되어있다는것을받아들이지않을이유가없다고하여협약상당사국의의무범위설명에관한경제적 사회적 문화적권리위원회의의견을헌법상사회권에대응하는국가의의무해석론으로수용하였다. 63) 법제 Legislation 다. 가용자원내의무가달성되어야하는속도와관련된내용및결과를달성하기위해선택된수단의합리성모두가용자원에좌우된다. 제26조는국가가가용자원내에서성취할수있는것보다더많은것을기대하지않는다. 64) 헌법재판소의심리개시전에국가가 Grootboom 등에게일정기준을충족하는임시거주시설을제공하기로합의했기때문에, 동결정에서남아프리카공화국헌법재판소는일반적인문제로서국가가 Grootboom과같은무주택자들에대한임시거주시설을제공할헌법상의무가있는지여부만을판단하였다. 3. Minister of Health and Others v Treatment Action Campaign and Others 정부가주치의가의학적으로처방을검토할때네비라핀 (nevirapine) 이라는항 레트로바이러스약을이용할수없도록하고, 모자간 HIV 감염을방지하기위한국 가적프로그램의일정을세우지않았다는이유로 HIV 가어머니로부터자녀에게출 허용하기위한기제로도입하였다. 다른한편으로는해당권리의완전한실현에대한당사국의명확한의무를확립하기위한동규약의전반적인목적, 즉동규약의실제존재이유에비추어본문구를해석해야한다. 따라서이문구는그목적을달성하기위해최대한신속하고효율적으로행동할의무를부여한다. 더욱이이런관점에서의도적으로역행하는조치에대해서는가장주의깊은검토가요구되며, 동규약에규정되어있는권리의전체에비추어, 또최대가용자원의완전한사용이라는맥락에서충분히입증될필요가있을것이다. Committee on Economic, Social and Cultural Rights, General Comment 3, The nature of States parties obligations, 1990, para ) Government of the Republic of South Africa and Others v Grootboom and Others (CCT11/00) [2000] ZACC 19; 2001 (1) SA 46; 2000 (11) BCLR 1169 (4 October 2000). para ) Government of the Republic of South Africa and Others v Grootboom and Others (CCT11/00) [2000] ZACC 19; 2001 (1) SA 46; 2000 (11) BCLR 1169 (4 October 2000). para

21 특별기획논문 생시전염되는것을방지하기위한정부정책이비합리적이라고판단한 Minister of Health and Others v Treatment Action Campaign and Others 결정 ( 이하 TAC 결정이라한다 ) 은 65) 전문가의견및통계등을원용하여판단하고있으며, 합리성심사에있어가용자원에대하여구체적으로판단한다. 특히동결정은 조치가합리적이려면, 실현하고자하는권리가거부당하는정도와범위를고려하여야한다. 가장긴절하고모든권리를향유할능력이가장위험에직면해있는사람들이권리실현을목표로하는조치로인해무시되어서는안된다. 라는 Grootboom 결정의판시를인용하였다. 66) 특히남아프리카공화국헌법재판소는본결정에서가용자원에대해구체적으로검토하였으며, 67) 이사건정부정책의합리성을심사함에있어신생아의생명권이문제된다는사실을중요하게평가했다. 68) 남아프리카공화국헌법재판소가 TAC 결정에서법원의권력에대해논하고있다는점또한매우중요하다. 정부의모든소관은권력분립에대해민감하며, 존중되어야한다. 그러나이는법원이정책에영향을주는명령을할수없다거나해서는안된다는것을의미하지않는다. 법원의기본임무는헌법과법을 공평하게두려움, 호의내지편견없이적용하는것이다. 헌법은국가가 권리장전을존중하고, 보호하고, 촉진하고, 실현하도록 요구한다. 국가정책이헌법에합치하지않는다는문제제기가있으면, 법원은그러한정책을입안하고실행함에있어국가가헌법적의무를이행했는지여부를검토하여야한다. 국가가의무이행에실패했다고여겨지는경우, 헌법에따라그렇게말해야할의무가있다. 그러한한행정부의영역에대한침입은헌법자체에의하여권한을부여받은침입이다. 또한정부에대한선언적인명령과구속력있는명령이구별되어야한다는정부측주장도이유없다. 정부나국가기관에대한단지선언적효력의명령이라하더라도정부정책에 65) Minister of Health and Others v Treatment Action Campaign and Others (No 2) (CCT8/02) [2002] ZACC 15; 2002 (5) SA 721; 2002 (10) BCLR 1033 (5 July 2002). ( 최종방문일 ). 66) Grootboom 결정 para ) 모자간전염을방지하기위한네비라핀에드는비용은현재단계에서는문제가되지않는다. 해당비용은국가의자원범위내에있다고인정된다. 원고들이해당정책의이러한측면에관해주장한구제방법과고등법원이이에관해내린명령에따르면, 네비라핀은검사및상담시설이이미마련되어있는병원과진료소에서모자간감염을방지하기위해서만투여되어야할것이다. 따라서원고의주장과고등법원의명령은상당한추가비용을발생시키지않을것이다. Minister of Health and Others v Treatment Action Campaign and Others (No 2) (CCT8/02) [2002] ZACC 15; 2002 (5) SA 721; 2002 (10) BCLR 1033 (5 July 2002). para ) Minister of Health and Others v Treatment Action Campaign and Others (No 2) (CCT8/02) [2002] ZACC 15; 2002 (5) SA 721; 2002 (10) BCLR 1033 (5 July 2002). paras Ministry of Government Legislation

22 사회적기본권의사법적판단구조에관한비교법적고찰 영향을줄수있으며, 예산에영향을줄수있다. 정부는법원의명령이정책에영 향을주는지여부와상관없이이러한명령을이행하여야하는헌법적의무가있으 며, 이를위한자원을찾아야한다. 국가가 존중하고, 보호하고, 촉진하며실행 하여야하는 의무가있는권리에사회적 경제적권리가포함된다.... 사회적 경제적권리에관한분쟁은법원이국가정책을평가하고헌법에합치하는지여부에대한판단을내리는것을요구할수있다. 정책이헌법에합치하지않는다면, 헌법제 172조제1항 (a) 에따라그러한취지의선언을할의무가있다. 그러나그것이전부는아니다. 헌법제38조는권리장전에있는권리가침해되었다는것이입증되면, 법원이 적절한구제 (appropriate relief) 를허락할것을고려한다. 법원은이를행할광범위한권한이있으며, 헌법제172조제1항에따라의무적으로내리는선언에더하여 정당하고형평성있는어떠한명령이라도내릴 (make any order that 법제 Legislation is just and equitable) 수있다. 69) 4. Khosa and Others v Minister of Social Development and Others, Mahlaule and Another v Minister of Social Development 남아프리카공화국국적을가진자에한하여사회보장수급권을인정한사회부조법 (Social Assistance Act 59 of 1992) 의일부조항이헌법제27조제1항 (C) 가보장하는사회보장에대한접근권을침해하는지여부가문제된 Khosa and Others v Minister of Social Development and Others, Mahlaule and Another v Minister of Social Development 결정 ( 이하 Khosa 결정이라한다 ) 에서 70) 헌법재판소는사회적 경제적권리에대한합리성심사에서인간의존엄과평등을함께고려하면서, 이의구체화를시도하였다. 우리헌법상사회적 경제적권리는인간의존엄, 평등및자유라는근간을이루는가치와밀접한관련이있다. 71)... 본사건 69) 이상 Minister of Health and Others v Treatment Action Campaign and Others (No 2) (CCT8/02) [2002] ZACC 15; 2002 (5) SA 721; 2002 (10) BCLR 1033 (5 July 2002). paras 직접인용부분은 Grootboom 결정 para ) Khosa and Others v Minister of Social Development and Others, Mahlaule and Another v Minister of Social Development (CCT 13/03, CCT 12/03) [2004] ZACC 11; 2004 (6) SA 505 (CC); 2004 (6) BCLR 569 (CC) (4 March 2004). ( 최종방문일 ). 고등법원이모잠비크국적의영주권자인청구인들이국적요건외사회보장수급권요건을충족하고있음을인정하여사회부조법상국적을요건으로하고있는일부조항의삭제를명령하자, 정부가헌법재판소에법원명령의취소를구한사건이다

23 특별기획논문 에서우리는이러한상호교차하면서서로를강화시키는상호연결되는권리를중요하게생각한다.... 인간의존엄은다양한수준에서헌법결정과해석을지시한다. 인간의존엄은아마도다른거의모든권리의해석을지시하는가치이다.... 그러나헌법제10조는존엄이우리헌법에서근본적인가치일뿐만아니라, 존중되고보호되어야하는, 심사가능하고강제할수있는권리라는것을분명히한다. 그러나인간의존엄이라는가치가침해되는많은경우에일차적인헌법위반은신체의완전성에대한권리, 평등권또는노예로종속되거나, 노역또는강제노동하지않을권리와같은보다구체적인권리일수있다. 평등은또한헌법의근본가치이며생명권과존엄과마찬가지로헌법적결정을지시한다. 평등은사회적 경제적권리에대한접근과관련하여헌법제27조에서이러한권리에대하여접근할자격이있는 모든사람 에대한언명에내포되어있다. 사회적부조없이생존할수없는사람들은똑같이필사적이며이러한부조가똑같이필요로한다. 본재판소는이전에네건의결정에서사회적 경제적권리를다루었다. 이러한결정들에서명백한것은헌법제27조제1항및제27조제2항은서로독립되어있는권리와의무를창출하는각각별개의권리로볼수없다는것이다. 제27조제2항은제27조제1항의내용에대한내재적한계이므로, 제27조제1항의권리는제27조제1항의권리에대한의무를이행하기위하여채택되는조치의합리성에대해언급하지않고는결정될수없다. 생명, 존엄및평등에대한권리가사회적 경제적권리를다루는사건에서관련이있을경우, 국가가헌법상합리성기준을준수하였는지여부를결정함에있어인적및재정적가용자원에따른고려를해야한다. 그러나이는폐쇄적목록이아니며모든관련요인이이러한결정에서고려되어야한다. 무엇이관련있는지는사안별로특수한사실과상황에따라달라질수있다. 이사건이본재판소가예전에검토하였던사건들과다른점은생명과존엄에대한권리에더하여헌법제27조에따른의무를충족하기위해국가가마련한사회보장정책이불공정한차별의금지문제를제기한다는것이다. 72) 71) 남아프리카공화국헌법제 1 조는다음과같이규정하고있다. 제 1 조남아프리카공화국은다음가치에기초한단일주권민주국가이다. (a) 인간의존엄, 평등의실현및인권과자유의증진 72) Khosa and Others v Minister of Social Development and Others, Mahlaule and Another v Minister of Social Development (CCT 13/03, CCT 12/03) [2004] ZACC 11; 2004 (6) SA 505 (CC); 2004 (6) BCLR 569 (CC) (4 March 2004). paras. 66 Ministry of Government Legislation

24 사회적기본권의사법적판단구조에관한비교법적고찰 헌법재판소는다음과같은이유로해당정책이합리적이지못하여헌법에위반된 다고결정했다. 사회부조에대한접근의거부는전체적으로그러한거부가지속 되는한, 자신을지탱할수없거나다른통로로중요한지원을보장받을수없는영 주권자들을사회의한계지점으로내몰고헌법상그들에게부여된다른기본권을향유하는데본질적인것을박탈할것이다. 따라서영주권자의사회보장에대한접근을거부하는것은가장근본적인방식으로이들에게영향을준다. 나의견해로는남아프리카공화국에영주하는모든사람은사회부조에접근을제공받는것의중요성과그러한접근을거부하는것이생명과인간의존엄에대해미치는영향은국가가근거로드는재정상및이민정책상고려를압도한다. 이러한이유로나는단지남아프리카공화국국적을취득하지못했다는이유로영주권자에대한사회부조접근을거부하는것은헌법제27조제2항에의거한합리적인입법조치를구성하지 법제 Legislation 못한다. 73) 5. 최소핵심의무적용가능성부정 남아프리카공화국헌법제 39 조제 1 항 b 는권리장전을해석할때법원등은국제 법을고려하여야한다고규정하고있다. 74) 이에 Grootboom 결정및 TAC 결정의 법정조언자 (amicus curiae) 는 CESCR 이일반논평제 3 호에서제시한최소핵심의무 단락내직접인용부분은 Dawood 결정 para. 35으로, 남아프리카공화국헌법재판소는이부분판단을직접인용하였다. 73) Khosa and Others v Minister of Social Development and Others, Mahlaule and Another v Minister of Social Development (CCT 13/03, CCT 12/03) [2004] ZACC 11; 2004 (6) SA 505 (CC); 2004 (6) BCLR 569 (CC) (4 March 2004). paras 본결정에서헌법재판소는 이정책에서영주권자를배제하는것이차별적이고불공정하다는것을이미밝혔으며, 이와같은불공정함은헌법제36조에의해정당화될수없다 고하여사회적기본권외에평등또한침해하는경우헌법제36조에의한심사가가능함을시사하고있다. Khosa and Others v Minister of Social Development and Others, Mahlaule and Another v Minister of Social Development (CCT 13/03, CCT 12/03) [2004] ZACC 11; 2004 (6) SA 505 (CC); 2004 (6) BCLR 569 (CC) (4 March 2004). para ) 제39조권리장전의해석제1항권리장전을해석할때, 법원, 심판위원회또는포럼은 a. 인간의존엄, 평등및자유에기초한열린민주사회의근간이되는가치들을증진하여야하고 b. 국제법을고려하여야하며 c. 외국법을고려할수있다. 제2항모든법률의해석과보통법이나관습법을발전시킬때, 모든법원, 심판위원회및포럼은권리장전의정신, 취지및목적을증진하여야한다. 제3항권리장전은권리장전에부합하는한도에서보통법, 관습법또는법률이인정하거나부여하는다른어떤권리나자유를부인하지않는다

25 특별기획논문 (Minimum Core Obligation) 가 75) 헌법제26조및제27조해석에서고려되어야한다고주장하였다. 이러한주장은남아프리카공화국헌법재판소의합리성심사기준이해당권리의실체적내용판단을하고있지않기때문에제기된다. 즉합리성심사는헌법제26조제1항의권리에대해동조제2항으로, 제27조제1항의권리에대해동조제2항에근거하여심사하는것으로, 이는각조제1항의권리의내용에대한실체적판단을포함하고있지않다. 따라서제26조제1항과제27조제1항을최소핵심 (minimum core) 으로볼수있는지, 최소핵심으로인정한다면각조제2항에도불구하고최소핵심에대한즉각적이행의무 (minimum core obligation) 를인정할수있는지여부에대한논의가있었다. 그러나남아프리카공화국헌법재판소는헌법제26조의제1항및제2항, 제27조의제1항및제2항은상호분리된것이아닌상호연관하에통합적으로해석하여야하며, 76) 법원이최소핵심의무의내용을확정하는것은불가능하고, 77) 제26조및제27조상경제적 사회적권리의핵심서비스에대해모든사람이즉각적으로접근할수없기때문에제26조제2항및제27조제2항에서규정하고있는바와같이점진적실현을위한합리적조치가불가피하다는이유로 78) 최소핵심의무를심사기준으로채택하지않았다. 6. 소결 75) 본위원회및본위원회의전신인기관이당사국의보고서를 10 년이상심사하면서축적한광범위한경험을바탕으로, 위원회는적어도각권리의최소필요수준을충족시킬것을보장하기위한최소핵심의무 (minimum core obligation) 가모든당사국에게부과되고있다는견해를가지고있다. 따라서예를들어상당수의국민이필수적인식량이나필수적기본의료, 주거, 가장기초적형태의교육을받지못하고있는당사국은동규약에명시되어있는의무를이행하지않는것으로일응추정될수있다. 동규약이이러한최소핵심의무를부과하는것은아니라는방향으로해석한다면이는본규약의존재이유대부분을박탈하는것과다름없다. 거기에다, 일방당사국의최소핵심의무이행여부를판단하기위해서는해당국가내자원제약을고려해야한다. 동규약제 2 조 1 항은 자국의가용자원이허용하는최대한도까지 필요한조치를취해야하는의무에모든당사국을구속시키고있다. 일방당사국이가용자원의부족으로최소핵심의무를이행하지못했다고주장하기위해서는당해국가가우선적으로이러한최소핵심의무를이행하기위해스스로처분할수있는자원을활용하는데모든노력을다했다는것을증명해야한다. Committee on Economic, Social and Cultural Rights, General Comment 3, The nature of States parties obligations, 1990, para ) Government of the Republic of South Africa and Others v Grootboom and Others (CCT11/00) [2000] ZACC 19; 2001 (1) SA 46; 2000 (11) BCLR 1169 (4 October 2000). para. 34 및 Minister of Health and Others v Treatment Action Campaign and Others (No 2) (CCT8/02) [2002] ZACC 15; 2002 (5) SA 721; 2002 (10) BCLR 1033 (5 July 2002). paras and ) Government of the Republic of South Africa and Others v Grootboom and Others (CCT11/00) [2000] ZACC 19; 2001 (1) SA 46; 2000 (11) BCLR 1169 (4 October 2000). paras 및 paras. 35 and 37. Minister of Health and Others v Treatment Action Campaign and Others (No 2) (CCT8/02) [2002] ZACC 15; 2002 (5) SA 721; 2002 (10) BCLR 1033 (5 July 2002). paras ) Minister of Health and Others v Treatment Action Campaign and Others (No 2) (CCT8/02) [2002] ZACC 15; 2002 (5) SA 721; 2002 (10) BCLR 1033 (5 July 2002). para Ministry of Government Legislation

26 사회적기본권의사법적판단구조에관한비교법적고찰 남아프리카공화국헌법재판소의사회적기본권의권리성에대한구체화노력과 심사기준의구체화노력은최근많은국가에영향을주고있으며, 미국과영국뿐만 아니라최근우리나라에서도이에대한연구가계속되고있다. 본연구에서언급한 결정들만하더라도결정의상당부분을사회적기본권의권리성논증과심사기준의구체화에할애하고있으며, 선례를지속적으로정교하게발전시키고있다. 남아프리카공화국헌법재판소는자유권적기본권과사회적기본권의권리실현구조구별론을기초로하여, 이러한구별론의정당화근거를구체적으로제시하려는노력으로볼수있다. 이러한남아프리카공화국헌법재판소결정에대하여합리성심사는기능적한계를가지고있는법원이자유권적기본권과는다른실현구조를가진사회적기본권을심사하는데적합하다는긍정적평가와, 79) 합리성심사는헌법재판소에헌법에규정된사회적기본권을관철시키도록권한을부여한목적에부합하지 법제 Legislation 않는것이라는부정적평가가있다. 80) 남아프리카공화국헌법재판소의 Khosa 결정에대한합리성심사를비례성분석 (proportionality analysis) 또는비례성심사 (proportionality test) 가적용되고있다고이해하는견해가있다. 81) 이는남아프리카공화국헌법재판소가합리성심사를계속해서발전시키고있으며, 보다실효적인판단을시도하는방향으로나아가고있다는것을나타낸다. Ⅳ. 미국연방대법원결정분석 1930년대대공황을통하여빈곤이개인의문제가아니라는것을경험한미국은 1935년공적부조와연금을통합한사회보장법 (Social Security Act of 1935) 을제정하였다. 사회보장 (Social Security) 라는용어를최초로사용한사회보장법은연방정부가운영하는노인부조 (Old Age Assistance) 와실업보호프로그램등의사회 79) Cass Sunstein, Social and Economic Rights? Lessons from South Africa, John M. Olin Program in Law and Economics Working Paper No.124, 2001, p ) David Bilchitz, Poverty and Fundamental rights: The Justification and Enforcement of Socio-Economic Rights, Oxford University Press, 2007, p ) Linda Stewart, Adjudicating Socio-Economic Rights under a Transformative Constitution, 495; Sandra Liebenberg, Malcolm Langford(eds.), Social Rights Jurisprudence, 89. 이상헌법재판연구원, 사회적기본권침해여부의심사기준에관한검토, 헌법재판연구원, 2016, 59 면에서재인용

27 특별기획논문 보험프로그램, 연방정부가재정을보조하고주정부가운영하는아동지원 (Aid to Dependent Children, ADC) 과같은공공부조프로그램, 주정부나지방정부가재정을보조하는프로그램을통해소득을보장하는법률이었다. 이후경제상황과정부의성향에따라사회보장제도는변화를겪어왔다. 현재는근로자의퇴직후소득을보장하기위한사회보장혜택 (Social Security Benifit) 으로은퇴연금 (Old Age), 사망보험 (Survivors), 장애보험 (Disability Insurance) 이있으며이의약자를따서 OASDI라고부른다. 82) 이러한사회보장제도의운영에도불구하고미국헌법상권리장전에사회권은명시적으로규정되어있지않으며, 연방대법원또한사회권을기본권 (fundamental rights) 의하나로인정하지않고있다. 미국에서도복지권 (welfare rights) 을헌법상의권리로파악하려는시각이존재하지만, 83) 앞서언급한바와같이헌법문언상사회권을기본권에서배제하고있음이명백하고이러한권리를인정한다하더라도사법심사가가능하지않거나사법을통한사회권내지복지권의이행이권력분립에반할수있다는이유로이를부정하는견해가많다. 입헌적사회권을부정하는견해는대부분복지의실현을입법자에의한선택의문제로파악하며, 연방대법원역시헌법으로부터사회권을도출할수없다고주장한다. 84) 이러한경향은복지제도의구체적인형성에관한논의에도반영되어복지를위한보편적인국가의의무를인정하기보다는복지수급자의적격성에초점이맞추어져있다. 이러한측면에서사회권적접근을통하여복지에대한국가의법적인책임을명시하고보편적수급자격을인정하는영국과도흐름을달리한다. 85) 독립선언서의행복추구권에관한규정이나, 헌법전문에서헌법제정 82) 2013 년경제활동인구대비비율 94% 가가입하고있다. 국민연금연구원외국의연금제도미국편상세자료참조. ( 최종방문일 ). 83) 사회권내지복지권이미국헌법상기본권으로인정된다는견해를지속적으로밝힌학자로는 Frank Michelman 을들수있다. Michelman 은 1969 년미국연방대법원의평등관련판결등을분석한연구인 The Supreme Court, 1968 Term-Foreword: On Protecting the Poor Through the Fourth Amendament 을시작으로, Rawls 의공정으로서의정의를토대로복지권을헌법상권리로구성하는 In Pursuit of Constitutional Welfare Rights: One View of Rawls Theory of Justice 와 Welfare Rights in a Constitutional Democracy, Rawls 의정치적자유주의를토대로사회권이헌법상권리임을논증하는 The constitution, social rights, and liberal political justification 등지속적으로사회권내지복지권이미국헌법상권리로인정된다는주장을펼쳤다. Michelman 외에도 Cass Sunstein, Goodwin Liu, Mark Tushnet, Sotirios Barber 등이사회권내지복지권의헌법상보장을지지하는연구를발표한바있다. 84) Gerald Frug, The Judicial Power of the Purse, University of Pennsylvania Law Review, Vol. 126, No. 4, 1978; Henry Monaghan, The Constitution Goes to Harvard, Harvard Civil Rights-Civil Liberties Law Review, Vol. 13, 1978; Ralf Winter, Poverty, Econonic Equality, and the Equal Protection Clause, The Supreme Court Review, Vol. 1972, 1972; William Forbath, Constitutional Welfare Rights: A History, Critique and Reconstruction, Fordham Law Review, Vol. 69, No. 5, 2001, p Ministry of Government Legislation

28 사회적기본권의사법적판단구조에관한비교법적고찰 의목적으로열거된일반적복지의증진이라는문구, 그리고열거되지아니한권리 에관한수정헌법제 9 조등이사회권의헌법적권리성인정근거로해석할수있는 지가검토될수있겠으나, 연방대법원은국민이정부에대해경제적지원을요구할 권리나그에따른국가의적극적인의무는헌법으로부터도출되지않는만큼복지수급권을국민의근본적권리로볼수없으며, 국가가국민의인간으로서의삶을위한최저한의수준을제공해야의무를인정할수도없다는입장이다. 다만, 구체적인사례에서는수정헌법제14조의적법절차의원칙과평등보호의원칙을통하여간접적내지우회적으로복지수급권이보장되는결과를가져오는경우가있을뿐이다. 86) 연방대법원은적법절차의원칙이나평등보호의원칙에위반되는지여부에대한사법심사에서합헌성추정의원리에따라합리성심사기준또는최소한의심사기준을적용해오다가이를정부의행위가중대한국가이익의달성에필수불가결한수단임이입증되는경우에만합헌으로판단하는엄격심사기준, 그리고합리성심사기준과엄격심사기준의중간정도의심사기준으로서중간심사기준으로발전시켰으며, 적법절차규정을통해주 ( 州 ) 법률의실체적합리성을심사할수있다는실체적적법절차원칙을적용하고있다. 87) 적법절차원칙에의해보호되는권리는표현의자유와같이헌법에명시적으로열거된권리에비하여상대적으로명확하지않다. 그러나전통적으로국가에의해보호되어온근본적권리일것이요구되며, 정부가위헌의의심이강한분류기준을선택하거나특정한근본적권리를침해하는경우에한하여엄격한심사기준이적용된다. 따라서사회권이수정헌법제14조에의한보장을받으려면, 헌법이묵시적으로보장하는근본적권리로파악될것이필요하지만, 연방대법원은이에대해서부정적이다. 법제 Legislation 1. 사회권의기본권성부정 85) 강철희 홍현미라, 복지권 (Welfare Rights) 에관한비교연구 영국과미국을중심으로 -, 사회보장연구 제 19 권제 1 호, 한국사회보장학회, 2003, 면. 86) 홍석한, 미연방헌법과복지권논의, 미국헌법연구 제 18 권제 4 호, 미국헌법학회, 2012, 354 면. 87) 미연방대법원의위헌심사기준발달과정과최근의경향에관한상세한연구로는이우영, 미국의위헌심사기준으로서의 이중기준 (Double Standard), 서울대학교법학 제 50 권제 1 호, 2009, 면

29 특별기획논문 연방대법원은국민이정부에대해경제적지원을요구할권리나그에대응하는국가의적극적인의무는헌법으로부터도출되지않는만큼, 복지수급권을국민의근본적인권리 (fundamental rights) 로볼수없으며, 국가가국민의인간다운삶을위한최저수준을보장해야할의무를인정할수도없다는입장이다. 88) 연방대법원의이러한태도는무엇보다헌법에사회보장에관한명문규정이없다는점을근거로한다. 즉, 연방대법원은헌법으로부터사회적 경제적폐해에대한구제라고할수있는주거에관한보장을요구할권리를도출할수없으며, 이처럼헌법에규정이없는한적절한주거생활을보장하는것은사법이아닌입법에의해조정되어야한다고하면서집주인에게일정한조건하에입주자를퇴거시킬수있는간이퇴거절차를규정한주법을합법으로결정하였다. 89) 또한수정헌법제14조의적법절차를실체적으로해석하면서도이조항에의해보호되는자유는개인적선택에대해국가가부당하게간섭하는것을금지하는것에한정될뿐개인이국가에대해자유의실현을위한금전을청구할수있는권리는아니라고한다. 90) 이와함께연방대법원은복지의영역에서는입법자의재량이상당히넓게인정되며자칫대법원이복지정책의입법자로서역할을하게될위험성이있다는점을강조한다. 복지와관련된입법은그기준이나급부를위한심사방법등과관련하여많은문제를발생시키게되는데연방대법원은이러한문제들에대해사법부가구체적으로대응하기어렵다는이유로입법부의재량을넓게인정하고적극적인판단을하지않는다. 91) 특히적법절차조항의적용과정에서생겨난이중기준의원리는이러한입법재량론의중요한기반을제공한다. 92) 정신적자유는수정헌법제1조에서비교적명확하고개별적인규정을두고있으나경제적자유에대해서는수정헌법제14조의적법절차또는평등보호와같이일반적인형태의규정만을두고있을뿐이다. 이에연방대법원은경제적측면의입법에대해서는합리성심사를하고있으며, 93) 사회보장에관 88) DeShaney v. Winnebago City Dept. of Soc. Serv., 489 U.S. 189 (1989); Maher v. Roe, 432 U.S. 464 (1972); Lindsey v. Normet, 405 U.S. 56 (1972) 등참조. 89) Lindsey v. Normet, 405 U.S. 56, (1972). 90) Harris v. McRae, 448 U.S. 297, (1980). 91) 이호용, 미국에서의사회보장소송과입법재량론의적용, 법과정책연구 제 1 집, 2001, 95 면. 92) Black, H. L., The Bill of Rights, N.Y.U. Law Review Vol.35, 1960, p.867. 미국의이중기준원리와그에관한논의에대하여는이우영, 미국의위헌심사기준으로서의 이중기준 (Double Standard), 서울대학교법학 제 50 권제 1 호, 2009, 419 쪽이하참조. 93) U.S. v. Carolene Products Co., 304 U.S. 144, 147 (1938). 72 Ministry of Government Legislation

30 사회적기본권의사법적판단구조에관한비교법적고찰 한권리가문제되는경우에도일반적인입법권존중의정신에따라합리성심사를 하여야한다는점을분명히하고있다. 94) 이는경제영역의입법에대한위헌심사와 관련하여연방대법원이연방의회의민주적정당성에대한존중을기초로헌법합치 적해석의가능성을우선적으로고려하는태도와도관련이있다. 95) 즉, 입법부가의결한법률이합헌성에상당한의심을주는경우에도위헌성이명백한것으로판명될때까지는일단유효성을추정해야한다는것이다. 또한연방대법원은원칙적으로헌법에의하지않고해결될수있는부분을함께가지고있는문제에대해서는판단하지않는다는입장이다. 96) 이러한합헌성추정은연방의회뿐만아니라주의회에대한존중도포함한다. 연방대법원에서사회보장의문제가다루어진대표적인사건으로평가되는 Fleming v. Nestor 사건에서도청구인은본국으로의추방과함께노령연금의수급자격을박탈한것이수정헌법제5조의적법절차에위반된다는주장을하였지만연방대법원은이를받아들이지않았으며, 노령연금수급자격을박탈하는조치가당해법조항의목적에부합하는가의판단은연방대법원의권한에포함되지않으며, 의회의판단을따라야한다고판시하였다. 97) 그러면서수급자격을박탈하는조치가당해법조항의목적에부합하는지여부의판단은연방대법원의권한밖에있는것이며, 연방대법원은추방당한외국인에게제공된급여가국가에손해를입히는것이라는의회의판단을따라야한다고판시하고있다. 이처럼연방대법원은합헌성추정의원칙을토대로분명하고엄격한필요성이제기되지않는한법률적차원의위법성통제를쟁점으로다룰뿐헌법적판단은자제하고있다. 98) 다만, 연방대법원의구체적인사례에서시민권적인접근과해석을토대로수정헌법제14조의평등보호의원칙이나적법절차원칙에의하여간접적으로복지수급권이보장하는경우가있는데, 이경우합헌성추정이적용되지않으며, 평등보 법제 Legislation 94) Dandridge v. Williams 397 U.S. 471, (1970). 이사건에서연방대법원은복지수급권의문제가단순히합리성기준에의해처리되는경제ㆍ사회입법에관한권리의문제와본질적으로다르다고하면서도, 대법원을입법자의지위로변환시킬위험이있다는이유로합리성기준외의다른기준을적용할수없다고판단하였다. 95) 김형남, 캐나다ㆍ미국ㆍ한국의헌법재판기준에관한비교법적연구, 성균관법학 제 19 권제 3 호, 2007, 134 쪽 ; 이인호, 미국의헌법재판절차에관한비교고찰, 공법연구 제 30 집제 1 호, 한국공법학회, 2001, 163 쪽. 96) Ashwander v. Tennessee Valley Authority, 297 U.S. 288, (1936). 브랜다이스대법관은본결정의보충의견에서이러한원칙 (the doctrine of constitutional avoidance) 을상세히정리한바있다. 97) Fleming v. Nestor, 363 U.S. 603, (1960). 98) 이에관하여는이상경, 헌법적쟁점에대한판단자제의원리 - 미국연방대법원의위헌성, 위법성통제의구별 -, 공법연구 제 38 집제 4 호, 한국공법학회, 2010, 9-18 면참조

31 특별기획논문 호나적법절차가문제되는사안에서엄격한심사기준이적용됨으로써간접적인복 지수급권보장의결과가발생하는경우가있다. 99) 2. 사안별평등보호원칙의적용가능성검토 연방대법원은평등권침해여부가문제된심사에서인종이나국적에의한차별외에는입법목적의정당성및목적과수단의합리적관련성만을요구하는합리성심사기준을적용하였다. 그러나 Skinner v. Oklahoma 사건을계기로입법의내용이의심스러운차별 (suspect classification) 에해당되는경우또는국민의기본적권리나이익 (fundamental rights or interests) 에영향을미치는경우에는차별입법의목적이정당한것을넘어필요불가결하게중요한이익을위한것이고사용된수단도목적달성에필수적이고최소한의제한을가하는것이어야차별조치가정당화될수있다는엄격심사기준을적용하기시작하였다. 100) 의심스러운차별은인종, 출생국, 종교, 혈통등과같은이유로특정집단을구별하는것자체가위헌으로의심받을만한차별이있는경우를말하지만, 실제로는인종과국적에의한차별에주로적용되었다. 연방대법원의중요한변화는국민의기본적권리나이익과관련되는경우에도엄격심사기준을적용하였다는점에있다. 101) 저소득층에대한사회보장급부차별은저소득층을구성하는인종이특정인종에한정된다면, 사실상인종차별이될수있다. 그러나연방대법원은이러한측면을적극적으로고려하지않는다. 예를들어연방대법원은교육을받을권리는헌법상권리장전에포함되지않으며, 빈곤계층에대한차별은의심스러운차별이아니므로합리성심사대상이된다고판단한다. 102) 그러나연방대법원은 Graham v. Richardson 사건에서외국인도세금을내고있기때문에외국인이라는이유로복지수당의지급을거부하는것은위헌이라고판단하였다. 103) 또한불법이민자에대한교육지원거부를규정한 99) 이상경, 미국의사회보장급부권논의와복지실현의헌법적방법, 공법연구 제 42 집제 2 호, 한국공법학회, 2014, 11 면. 100) Skinner v. Oklahoma, 316 U.S. 535, 541 (1942). 101) 홍석한, 미연방헌법과복지권논의, 미국헌법연구 제 18 권제 4 호, 미국헌법학회, 2012, 348 면. 102) San Antonio Independent School Dist. v. Rodriguez, 411 U.S. 1, (1973). 이사건에서연방대법원은어떤이익이헌법이나법률이보호하는권리인지여부를판단하는경우에그이익의사회적중요성이결정적인역할을하는것은아니라고하면서교육을받을권리가헌법상권리에해당하지않는다고판단하였다. 103) Graham v. Richardson, 403 U.S. 365 (1971). 74 Ministry of Government Legislation

32 사회적기본권의사법적판단구조에관한비교법적고찰 주법이다투어진 Plyler v. Doe 사건에서는교육이헌법이보장하는권리가아니 며, 이경우엄격한심사기준이적용될수없다는점을확인하면서도, 사회보장입 법을통하여정부로부터제공되는여러가지단순한혜택과교육을구별하는것은 가능하다는이유로국가가공교육을거부하려면긴절한목적을위한것임을입증해야한다고이유로위헌결정하였다. 104) 한편, 엄격한심사기준이적용되는근본적권리나이익은표현의자유, 선거권, 사법절차에관한권리등과같이헌법규정에의해독자적이고명백하게보장되어있는경우는물론명문의규정이없어도헌법에의해암묵적으로중요한권리로인정되고있어평등으로부터지나치게이탈할경우의심스러운차별로인정되는경우를포함한다. 그러나그러한인정은적법절차에의해보장되는자유인지여부를파악하는것과마찬가지로매우엄격하게이루어지고있으며, 교육을비롯한복지에관한권리는이러한근본적권리에포함되 법제 Legislation 지않는것으로본다. 105) 3. 사안별적법절차원칙적용가능성검토 적법절차원칙의적용과관련해서도연방대법원은문제되는권리가수정헌법제 14조의자유에포함되는권리인지여부를판단한다음, 근본적권리의보장과관련된경우에는심사의기준을엄격하게적용하고있다는점에서평등원칙이적용되는경우와큰차이는없다. 즉, 연방대법원은수정헌법제14조에의해보호되는자유에대해이는미국의역사와전통에깊이뿌리를두고법적으로보호되는것이어야한다고하여좁게파악하고있으며, 106) 루즈벨트대통령에의해추진된뉴딜정책에대한사회적지지를계기로경제규제에관한입법에대하여는실체적적법절차를엄격하게적용하던것으로부터전환하여합헌성을추정하고목적과수단의합리적인관련성만을요구하는합리성심사로한정하고있다. 107) 따라서수정헌법제14조 104) Plyler v. Doe, 457 U.S. 202 (1982). 외국인에대한의료혜택에대해거주요건을둔연방법률이문제된사건에서는연방정부는이민에관하여전속적인정책결정권을가지므로연방정부에의한외국인차별은주정부에의한경우보다완화된심사가가능하다고하면서이민에관한연방의회의재량을이유로합헌결정을하였다. Matthew v. Diaz, 426 U.S. 67, (1976). 105) 미연방대법원이기본적권리로긍정하는권리와부정하는권리에대하여는김현철, 미국헌법판례상근본적권리, 헌법논총제 12 집, 헌법재판소, 2001, 쪽참조. 106) Moore v. City of East Cleveland, 431 U.S. 494 (1977); Michael H. V. Gerald D., 491 U.S. 110 (1989)

33 특별기획논문 의적법절차를전통적인절차적적법성판단에한정하지아니하고실체적적법절차의원칙즉, 국민의생명과재산, 자유를제한하는정부의권한행사는적법하게제정되고절차적으로적정한법률에의해야할뿐만아니라그권한행사의근거법률의내용또한합리성과정당성을갖추어야한다는관점에서접근하더라도연방대법원은쟁점이되는권리가역사적으로정부의개입으로부터보호되어온것인지를고려하여절차의실체적적정성이요구되는영역인지를판단한다. 108) 이러한판단에따르면이는자유권에한정되고, 복지수급권이실체적적법절차를통해서근본적권리로보장될가능성은현저히낮아진다. 미국연방대법원은복지에관한경우에도행정결정에는헌법상의적법절차에따른보장이있어야한다는판결을내놓기도하였다. 즉, 연방대법원은 Goldberg v. Kelly 사건에서 109) 사전에이의를제기할수있는기회를부여하지않고내려진급여정지처분이문제된사건에서복지수급자격이법률에따른실체적권리임을인정하고, 행정업무의부담경감과재정부담의감축이라는공익을고려하더라도복지수급자격이부당하게박탈되는것은수급자의생계를위협하므로복지수급자의이익을보호할필요성이더크다는이유로이의박탈을결정하기전에청문의기회를부여하지않은수급정지결정은제14조의적법절차원칙에대한위반이라고보았다. 110) 4. 소결 미국연방대법원은사회권을기본권 (fundamental rights) 의하나로인정하고있지않고있다. 이로인하여사회권의내용으로포함될수있는권리나이익에대하여평등보호나적법절차원칙이적용될수있는경우에한하여이의위반여부를판단하고있다. 미국의경우경제의발전으로개인의지위와소득이증대하면국가보다는개인의지불능력에따라사적복지에접근할기회가증대되어야한다는시 107) 이러한전환을보여주는대표적인결정은최저임금법을합헌으로선언한 West Coast Hotel v. Parrish, 300 U.S. 379 (1937). 108) 홍석한, 미연방헌법과복지권논의, 미국헌법연구 제 18 권제 4 호, 미국헌법학회, 2012, 351 면에서직접인용. 109) Goldberg v. Kelly, 397 U.S. 254 (1970). 110) 이에대해서는궁극적으로연방대법원은사회보장급부권을재산권의일종으로판단한결과라고할수있기때문에 다만, 이러한판례를통해절차적적법절차원칙의적용범위를복지의영역에까지확대한것인가는더분석이필요하다는견해로이상경, 미국의사회보장급부권논의와복지실현의헌법적방법, 공법연구 제 42 집제 2 호, 한국공법학회, 2014, 17 면. 76 Ministry of Government Legislation

34 사회적기본권의사법적판단구조에관한비교법적고찰 각에서복지권내지사회권에대한논의가이루어지고있기때문에, 111) 사회적기본 권을권리로인정하고있는우리에게권리성이나심사기준이라는측면에서비교 가능한시사점을제공하고있지는않다. 그러나헌법재판소와입법부의관계, 사법 심사와정치과정의공존등에대한신중한접근에시사하는바가매우크다. 법제 Ⅴ. 결론 Legislation 이상에서살펴본바와같이사회적기본권내지사회권의보장및실현이라는과제는우리정치공동체뿐만아니라다른정치공동체에서도지속적으로논의되고있는문제이다. 이는지구적차원의경제위기로인해다수국가가실업과빈곤및양극화와같은사회문제를공유하고있기때문이기도하다. 흥미로운사실은경제적영향력이나정치적영향력뿐만아니라법학이라는학문의영역에서도상대적으로영향력이크지않았던남아프리카공화국의헌법재판소와학계의사회적기본권관련논의가미국과독일등에강력한영향을주고있다는점이다. 정치공동체의사회적문제가사회적기본권을매개로하여남아프리카공화국헌법재판소에제기되었을때, 남아프리카공화국헌법재판소는이에대해진지하게고민하고적극적으로심사기준을구체화하는노력을기울였고, 이는헌법재판소가근거로삼을수있는다양한논의가학계에서이루어지고있었기때문이다. 이는우리헌법재판소와학계에도시사하는바가크며, 실제로우리학계에서도이에대한연구가수행된바있다. 112) 우리의경우제헌헌법부터현재에이르기까지일관되게다양한사회적기본권을헌법에직접규정하고있다. 그러나자유권적기본권에비하여사회적기본권에대한논의는상대적으로활발하지않았다. 헌법재판소출범이전까지는사회적권리성의인정여부에관한이론의소개에그치는논의가상당부분을차지했으며, 헌법재판소출범이후에는헌법재판소의 1994년생계보호기준위헌확인사건 113) 등헌법재판소의사회적기본권에대한분석이이루어지기는했지만사회적기본권의 111) 이상경, 미국의사회보장급부권논의와복지실현의헌법적방법, 공법연구 제 42 집제 2 호, 한국공법학회, 2014, 20 면. 112) 남아프리카공화국헌법재판소의결정례를분석한국내연구로강승식, 남아프리카공화국헌법상사회권보장에관한연구, 법학연구 제 51 권제 1 호, 부산대학교법학연구소, 2010; 정영훈, 남아프리카공화국헌법상사회적기본권침해여부의심사기준에관한연구, 법과정책연구 제 16 권제 1 호, 한국법정책학회, ) 헌재 헌마 33, 판례집 9-1,

35 특별기획논문 구체적권리성인정여부에관한논의가상당기간계속되었다. 114) 최근헌법재판소의사회적기본권심사기준에관한분석, 국제인권규범에서의논의소개등으로사회적기본권관련논의의외연이확대되고있지만, 구체적으로사회적기본권이문제되는상황에서어떠한기준으로판단할것인지에대한연구는많지않다. 115) 헌법재판소의입장은 1994년생계보호기준위헌확인사건이후큰변화가없다. 동결정에서헌법재판소는헌법제34조가입법부와행정부에대해서는 국민소득, 국가의재정능력과정책등을고려하여가능한범위안에서최대한으로모든국민이물질적인최저생활을넘어서인간의존엄성에맞는건강하고문화적인생활을누릴수있도록하여야한다는행위의지침즉행위규범 으로작용하지만, 헌법재판소에대해서는 다른국가기관즉입법부나행정부가국민으로하여금인간다운생활을영위하도록하기위하여객관적으로필요한최소한의조치를취할의무를다하였는지의여부를기준으로국가기관의행위의합헌성을심사하여야한다는통제규범 으로작용한다고판단하고, 사회적기본권의심사기준으로 최소보장의원칙 을제시하였다. 116) 헌법재판소는스스로입법부와행정부가지향하여야하는행위의기준으로제시한 국민소득, 국가의재정능력과정책등을고려하여가능한범위안에서최대한으로모든국민이물질적인최저생활을넘어서인간의존엄성에맞는건강하고문화적인생활을누릴수있도록하여야한다는행위의지침 에대한통제규범의기준을구체적으로개발하기보다는, 국가가생계보호에관한입법을전혀하지아니하였다든가그내용이현저히불합리하여헌법상용인될수있는재량의범위를명백히일탈한경우에한하여헌법에위반된다고할수있다 는 최소보장의원칙 을통제규범으로제시한다. 그러나헌법재판소가입법부나행정부가행위규범으로작용한헌법제34조를준수하였는지여부를판단하는통제규범이, 입법부나행정 114) 사회적기본권관련국내연구동향에대한분석으로는한병호, 사회적기본권 50 년, 헌법학연구 제 4 집제 1 호, 한국헌법학회, ) 헌법재판소의사회적기본권관련판단에서국제인권규범의논의를수용할수있는가능성에대한논의로박찬운, 국제인권법에서바라본사회권의법적성격 - 사회권에서의국가의의무를중심으로, 인권과정의 제 364 호, 대한변호사협회, 2006; 이성환, 사회권의법적성격, 법학논총 제 22 권제 2 호, 국민대학교법학연구소, 2010; 한상희 사회권과사법심사 - 여전히 생성중인권리 의복원을위하여, 공법연구 제 39 집제 1 호, 한국공법학회, 2010; 김종철, 한국헌법과사회적평등 현황과법적쟁점 -, 헌법재판연구 제 4 권제 1 호, 헌법재판연구원, 2017; 장선미 성기용, 국제인권규범을통한사회적기본권의구체화가능성검토, 법학논집 제 22 권제 4 호, 이화여자대학교법학연구소, 2018 등. 116) 헌재 헌마 33, 판례집 9-1, 543, Ministry of Government Legislation

36 사회적기본권의사법적판단구조에관한비교법적고찰 부가국민소득, 국가의재정능력과정책등을고려하여가능한범위안에서최대한 으로물질적인최저생활을넘어서인간의존엄성에맞는건강하고문화적인생활을 누릴수있도록하는것인지를판단하는것을내용으로하는것이아니라, 입법부 나행정부가해당입법을전혀하지않았거나그내용이현저히불합리하여헌법상용인될수있는재량의범위를명백히일탈하였는지여부를판단하는것을내용으로한다는점은납득하기어렵다. 헌법재판소는 1994년생계보호기준위헌확인사건에앞서, 사회적기본권에대해서만행위규범 통제규범구분을하는것이아니라, 평등의원칙에대해서도행위규범 통제규범구분이적용된다고밝힌바있다. 117) 헌법개별조항에서의행위규범의내용은각기다르며, 헌법재판소도 1994 년생계보호기준위헌확인사건에서헌법제34조의행위규범으로서의내용을앞서언급한바와같이구체화시키고있다. 그러나헌법재판소가헌법제34조와관련하여제시한통제규범의내용은헌법제34조의구체적규정내용이반영되지않은국가의입법의무불이행또는재량의명백한일탈 남용이다. 118) 이는남아프리카공화국헌법재판소가합리성심사의핵심요소를사회적기본권규정으로부터도출하여합리적인입법및기타조치, 권리의점진적실현, 가용자원내로구체화시키는노력을하고있는것과비교하여, 실체적인판단기준의제시라는측면에서상당히소극적인입장이라고할수있다. 이는헌법에서직접규정하고있지않은인간다운최소생활비보장청구권이라는사회적기본권을관련규정의결합을통해적극적으로도출하고, 이의침해여부를판단함에있어서도입법자가신뢰할수있는수치와적절한산출방법에근거하여, 투명하고객관적인절차로인간의생존에필수적인모든지출을사실적으로납득할수있게평가하였는지여부를적극적으로판단하는독일의연방헌법재판소의태도와도상당한차이가있다. 헌법재판소는청구인의사회적기본권침해주장에도불구하고평등의원칙위반여부만을판단하기도한다. 119) 이는사회적기본권은헌법상기본권이아니라는전제하에미국연방대법원이평등보호원칙위반여부를검토하는경우와유사한측 법제 Legislation 117) 헌법재판소 헌마 110 등, 판례집 9-1, ) 헌법재판소의사회적기본권심사기준에대한비판적분석으로장선미 성기용, 국제인권규범을통한사회적기본권의구체화가능성검토, 법학논집 제 22 권제 4 호, 이화여자대학교법학연구소, 2018, 169 면이하. 119) 헌재 헌바 115, 판례집 24-1 하, 731, ; 헌재 헌마 724, 판례집 25-2 하, 263; 헌재 헌마 105 등, 판례집 28-2 상, 119,