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1 표지디자인과같은면지부분입니다. - 최종보고서 - 미국예비선거제도의운영과현황 2015 년 12 월 손병권 ( 연구책임자 )

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3 제출문 중앙선거관리위원회위원장귀하 본보고서를 미국예비선거제도의운영과현황 의 최종보고서로제출합니다. 연구기간 : ~ 책임연구원 : 손병권 ( 중앙대학교 ) 중앙대학교정치국제학과

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5 [ 요약 ] 이보고서는미국예비선거제도의기원과그역사적전개과정을개략적으로살펴보고, 예비선거의다양한종류및대선후보의대의원배분방식을검토하였으며, 이러한예비선거제도의도입을둘러싸고나타난법률소송과이에따른연방대법원의판결등을서술한후, 마지막으로예비선거와관련된법률과정당규칙등을살펴보았다. 이보고서는먼저미국의예비선거제도가도입된역사적기원을혁신주의시대정치개혁의요구와연결시켜설명하였다. 이와관련하여전통적인당원회의-전당대회제도를통해서정당공직후보를선발하는제도가국민의직접적인후보선출을허용하지않은형태였기때문에정당보스의전횡에의해서민의를제대로전달하지못하는결과를나았다는점이먼저지적되었다. 또한대의원에대한매수등부정부패가자행되면서국민이직접공직후보를선발하는예비선거제도가도입되기시작하였고 1910년대에이르러예비선거제도의시행이절정에달했으나, 이후 1968년민주당대통령후보선출이후정당개혁이이루어지는시기까지예비선거제도는동면상태에있게되었음도지적하였다. 1968년민주당전당대회이후민주당의대의원선발개혁의와중에서다시예비선거제도가전국적으로확산되어오늘날에이르게되었다는점도아울러설명하였다. 이어서이보고서는현재미국에서실시되고있는다양한형태의예비선거제도를그내용과특징을중심으로설명하였다. 크게폐쇄형과개방형으로양분될수있는예비선거제도에는실제로는이두가지종류이외에도준폐쇄형예비선거, 포괄적예비선거, 탑투프라이머리, 루이지애나의본선통합형예비선거등다양한종류의후보선출방식이있음을지적하였다. 이와관련하여폐쇄형에가까울수록정당의정체성이더적절히확보되고정당의이념에더욱충실한후보가등장할가능성이높다는점과, 개방형에가까울수록보다온건한이념의후보가등장할가능성이높고무당파유권자등의참여를보장하여민주성과개방성이높아진다는점이설명되었다. 그리고이러한양대예비선거제도의장단점과함께, 기타광의의개방형예비선거에

6 포함될수있는포괄적예비선거, 탑투프라이머리, 루이지애나의본선통합형예비선거제도등이그장단점을중심으로설명되었다. 또한각주별로이와같이다양한형태의예비선거가어떻게전개되고있는지도설명되었다. 이와관련하여특히대통령예비선거와의회예비선거가각주별로어떻게다르게선택되어실행되고있는가하는점이집중적으로서술되었다. 대통령예비선거는예비선거제도이외에도코커스와같은전통적이방식이여전히사용되고있는반면, 의회선거는거의대부분예비선거제도만을통해서후보가선발된다는점도지적되었다. 또한전체적으로준폐쇄형예비선거를포함해서볼때, 폐쇄경향의예비선거제도가개방형예비선거제도보다는더많이채택되고있다는점도확인되었다. 이와아울러대통령예비선거와의회예비선거의일정상의차이점에대해서도지적하였다. 의회예비선거에비해서대통령예비선거가더일찍시작되어더일찍종료되며또한더집중적으로실시되는경향이있다는점을지적했고, 이에대한몇가지이유를제시하였다. 계속해서이보고서는대통령예비선거에서만볼수있는특징적인현상으로코커스제도와대의원배분방식을집중적으로설명하였다. 예비선거제도등장이전의전통적인정당후보선발방식인당원회의-전당대회제도가대통령후보선출과정에서여전히남아있는형태인코커스제도는당원이나유권자가직접대화와토론등을통해서대선후보를지지하고이들을대변할대의원을선발하는과정이라는점을설명했다. 또한직접예비선거제도와차별화된이러한코커스제도의장단점을간단히살펴보았다. 그리고대표적인코커스인아이오와코커스의운영양식을간단히설명하면서, 아이오와코커스운영에서민주당의독특한방식을소개하였다. 이와함께대선후보선발과관련하여각주별로실시되고있는대의원배분방식도살펴보았다. 각정당의대선후보결정은결국어떤후보가전국적으로가장많은숫자의대의원을확보하는가에달려있기때문에, 코커스나예비선거를통한당원의대선후보선호투표이후투표결과에따른대의원배분방식이매우중요하다. 이와관련하여이보고서는비례형과승자독식형으로나누어대선후보에대한대의원배분방식을설명하였고, 각각의장단점을서술하였다.

7 예비선거와관련된사법적분쟁과관련하여이보고서는캘리포니아주와워싱턴주를중심으로예비선거제도에대한법원의판결을살펴보았다. 정당의후보선발독점권에대해서도전하는포괄적예비선거제도나탑투프라이머리제도의도입을둘러싸고기존주요정당과반정당정치개혁세력과의갈등을설명하면서, 이들두개주에서전개된법률적소송과연방대법원의판결을분석하였다. 이들양대주에서특히탑투프라이머리를둘러싸고제기된법률적분쟁과각종법원및대법원의최종적인판결은이러한새로운형태의예비선거제도가미국헌법수정조항제1조에보장된결사의자유를침해하는것이라는정당의주장을인정하지않고, 무당파유권자를포함한광범위한유권자의정치참여를보장하는방식으로귀결되었다. 그러나여전히이러한판결에대한정당의도전이지속되고있어서사법적분쟁이완전히끝난것은아니라고볼수있다. 마지막으로이보고서는예비선거제도와관련된여러규정에대해서몇주의사례를중심으로살펴보았다. 예비선거에대한각주의규정은단지선거법에유권자등록규정과결부되어나타나는것이일반적이며, 개별주의정당규칙이나대의원선발과관련된규칙등에도정리되어있다. 실제로각주별예비선거의운영과종류는대체로선거법에규정되어나타나는데, 이러한규정들은유권자등록시정당등록을거쳐야만특정정당의예비선거에참여할수있는지의여부를규정하는조항들이라고할수있다. 특별히예비선거제도의총체적인변화가필요하거나예비선거를둘러싼주내갈등이매우격렬하게전개될경우주민발안이나주선거법의변화를통해서새로운예비선거제도가등장하기도한다.

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9 차례 Ⅰ. 서론 1 1. 논의의내용과순서 2 2. 예비선거제도의기원과역사 4 II. 예비선거제도의현황과운영 7 1. 예비선거제도의종류 7 1) 미국예비선거제도에서당원의의미 9 2) 예비선거의종류 11 (1) 폐쇄형예비선거 11 (2) 개방형예비선거 15 (3) 준폐쇄형예비선거 18 (4) 포괄적예비선거 19 (5) 탑투프라이머리 20 (6) 루이지애나주의본선거통합형예비선거 대통령예비선거와의회예비선거제도종류비교 대통령예비선거와의회예비선거일정비교 31 III. 대통령예비선거의차별화된특징 : 코커스제도와대의원배분방식 코커스제도와아이오와코커스 38 1) 코커스제도를통한대의원선발 38 2) 아이오와코커스 40 (1) 공화당아이오와코커스 42

10 (2) 민주당아이오와코커스 44 3) 코커스제도의장단점 대선후보에대한대의원배분방식 47 1) 대선후보선호투표중심의대의원배분방식의일반화 47 2) 대선후보에대한대의원배분방식 49 (1) 비례형대의원배분방식 50 (2) 승자독식형대의원배분방식 51 (3) 민주당과공화당의대의원배분방식 52 3) 비례형과승자독식형대의원배분방식의장단점 53 4) 2016년공화당대선후보대의원배분방식을통해서본분석 54 IV. 예비선거관련연방대법원의판결 캘리포니아주의사례 워싱턴주의사례 68 Ⅴ. 예비선거관련규정 74 Ⅵ. 결론 논의의정리 한국예비선거제도도입에의시사점 81 참고문헌

11 Ⅰ. 서론 민주화이후한국정치개혁의화두가운데하나는국회의원선거때 마다등장하는공천관련비리와잡음을해소하고국민이납득할만한공천 과정을도입하는것이었다. 이와관련하여 2016 년제 20 대총선을앞두고새 누리당의김무성대표는국민참여형경선, 즉오픈프라이머리제도를당론으 로확정하고이제도의도입을정치권에강하게요구한바도있다 ( 중앙일보 2015/4/15; 서울신문 2015/7/13). 그러나현재당내반발과여야간타협이성 사되지않아서이번제 20 대총선전에오픈프라이머리제도가도입되는것 은상당히어려워보인다. 그럼에도불구하고오픈프라이머리제도의도입이지니고있는본원 적인취지, 즉정당의공천권을국민에게귀속시킨다는논의가정치권이나 학계에서쉽게사라질것으로보이지는않는다. 1) 비록정치권에대한여론의 분위기가좋지않고여야간타협이어려우며새누리당내부에서도의견조율 이힘들어서이번총선을앞두고이러한제도가제모습을유지하면서실시 되기는어렵다하더라도, 향후공천과관련된잡음과비리가지속될경우 국민에게공천권을귀속시켜서문제를해결해야한다 는주장은언제든 지다시탄력을받고등장할수있다. 이연구는이와같은새로운공천제도의도입이결국현재미국에서 대통령선거나의회선거에서후보선출방식으로활용하고있는개방형예비 선거 (open primary) 를염두에두고진행되었다는점에주목하여미국에서현 재활용되고있는예비선거의제도적기원및확산과정을살펴보고, 이어서 대선및의회선거수준에서기술하고이러한예비선거가어떠한형태로다 양하게운용되는지를체계적으로서술하는것을목적으로한다. 미국식정당 공천제도를활용하자는논의는많지만구체적으로미국의예비선거제도가 구체적으로어떠한양상으로활용되고있으며, 각주별로어떻게운영되고 있는지에대한정보는많지않다는점에주목하여, 이연구는이러한간극을 매우기위해서역사적, 경험적사실을중심으로예비선거제도에관한포괄적 인서술을목적으로할것이다. 1) 공천과정의민주화와관련하여제 17 대총선당시실시된상향식공천제도의내용과효과에관해서는전용주 2005 와정진민 2004 를참조하기바란다

12 1. 논의의내용과순서위에적은목적과취지에따라서진행될이글은대체로다음의내용을중심으로순서에따라서진행될것이다. 우선이장은제2절에서는현재미국에서실시되고있는예비선거제도의기원과역사에대해서간단히설명할것이다. 원래당원회의부터시작된후보선발과정이어떠한방식으로민주화과정을거치면서예비선거제도의도입으로귀결되었는지그과정을간단히설명할것이다. 이어서제II장에서는현재미국에서실시되고있는다양한예비선거제도의종류및각주별실시현황을분석할것이다. 현재미국에서는대통령선거와의회선거에서구체적으로어떠한형태의예비선거제도가실행되고있으며, 이들은서로어떠한차이점을보이고있는지에대한논의가진행될것이다. 이어서이러한다양한형태의예비선거는대통령선거와의회선거에서어떠한방식으로각주별로서로다르게운영되고있는지에대한분석도실시할것이다. 미국예비선거제도의운영에있어서같은주에서도대통령후보선발과의회선거후보선발을위한예비선거와어떻게다르게진행되고있는지를도표를통해서분석해보고자한다. 마지막으로이장에서는대통령예비선거제도와의회예비선거제도의일정상의차이점을살펴보기로한다. 제II장논의의연장선상에서제III장에서는의회선거와는달리대통령후보선발과관련하여독특하게사용되고있는코커스제도의운영과정을먼저살펴보고자한다. 당원과유권자에의한직접예비선거가도입되기이전에각정당의대선후보의선발을위해서사용되었던전통적인당원회의-전당대회제도가오늘날에도남아있는것이이러한코커스제도인데제III장에서는먼저이러한코커스제도의운영에관해서설명하면서아이오와코커스의진행방식을설명해보고자한다. 이어서제III장에서는계속해서대선후보선발과정과관련하여각정당의전국전당대회에각주를대표하여참여할대의원을선발하는방식에대해서논의할것이다. 당원과유권자가참여하는각주의코커스나예비선거결과당내후보의득표율이결정되면, 어떠한방식으로이러한득표율에근거하여각주의정당이후보들에대해서대의원을배분하는지를비례형및승자독식형방식을중심으로논의할것이다

13 이어서제IV장에서는예비선거제도에대한법원의판결을살펴보기로한다. 특히예비선거제도의도입과정에서예비선거제도를정당의내부행사로독점하려했던정당과, 무당파유권자및독립유권자의참여를주장하는반정당정치개혁세력과의갈등이주로예비선거제도를둘러싼법률적소송의핵심에있었다. 이장에서는먼저캘리포니아주의예비선거개혁과정을둘러싼사법적갈등을먼저살펴보고, 이후워싱턴주의법률적분쟁을설명하기로한다. 워싱턴주에서도캘리포니아주와마찬가지로반정당정서가강했기때문에예비선거제도의개혁을둘러싸고주정부와정당간의갈등이빚어진바있었다. 이들두주에서제기된법률적분쟁과각종법원및대법원의최종적인판결은미국헌법수정조항제1조에보장된결사의자유가무당파유권자의예비선거참여허용과관련하여정당의결사의자유를침해하였는가혹은그렇지않은가의문제로귀결되는것이었다. 이어서제V장에서는예비선거제도와관련된여러규정에대해서몇주의사례를중심으로살펴보기로한다. 예비선거에대한법률적규정은주선거법 (state election law) 상에나타나있는것이일반적이다. 주선거법의규정중대체로유권자등록과관련된부분에서예비선거의종류가규정된다고할수있다. 이외에도선거의형식및종류에대한규정은각주의정당의규칙 (rules) 에도나타난다. 또한특정한경우주헌법이주민발안등에서나타난주민의의사를반영하는방식으로예비선거에관한규정을두기고한다. 그러나이와같이주헌법에예비선거에관한규정이나타나는것은대체로매우예외적인경우에해당하는것으로보이며, 대부분예비선거의종류및형식에관한규정은각주의선거법과정당의규칙에나타나는것으로보는편이타당하다. 또한주선거법상유권자등록과는별개로예비선거와관련하여별도로나타나는규정의대부분은선거법일반에관한규정의하나로서예비선거과정에대한행정적규정이대부분이다. 이에관한보다자세한논의가제V장에서제공될것이다. 마지막으로결론에해당하는제VI장에서는이글에서제시된내용과논의를정리하고, 이어서이러한논의가한국의정당정치및상향식공천제도도입논의에던지는함의를분석하고자한다. 한국정치에대한미국예비선거제도의시사점을다양한각도에서분석하여한국정치에미칠수있는 - 3 -

14 장단점을간단히살펴보기로한다. 2. 예비선거제도의기원과역사공직후보선발과정으로원래 직접예비선거제도 (direct primary) 라고불리는예비선거제도가도입되기이전미국의각급공직후보선발은 당원회의-전당대회제도 (caucus-convention system) 에의한것이었다. 이러한당원회의-전당대회제도하에서는기층정당조직에서당원회의를통해서대의원을선발하여상위의정당조직의정당위원회나전당대회에참석시키면, 여기에서다시대의원을선발하여의회선거구전당대회혹은카운티전당대회, 주전당대회, 전국전당대회를통해서카운티, 주, 전국단위의공직후보를선발하게된다. 대체로의회선거구전당대회나혹은카운티전당대회에서는하원의원후보나주하원및상원의원후보가, 주전당대회에서는주지사후보나연방상원의원후보가, 그리고전국전당대회에서는대통령후보가선발되었다. 대통령후보선발과정을예로들어서설명하자면다음과같다. 원래미국대통령후보의선발과정은소수의인원만이참여하는것으로서매우비개방적이고비민주적이었다. 즉 1830년대이전까지만해도의회양원의원들로구성된의원총회 (Congressional Caucus; 일명 King Caucus" 로도불렸음 ) 에서대통령후보를선출하는것이관행이었다. 그러나이러한방식은이후 1830년대를거치면서선거권의확대와함께전국적인수준에서당원회의-전당대회를통해서선발된대의원중심의후보선발과정으로바뀌게되었다. 그결과다단계의대의원선발절차를걸쳐서 4년마다각정당의전국전당대회에서가장많은대의원을획득한후보가대통령후보로등장하는방식으로변모하게되었다. 현재에도이러한방식을통해서대선후보를선발하는방식이코커스제도로남아있는주가있다. 2) 그러나이러한다단계대의원선발을통해서정당의공직후보를선발하는당원회의-전당대회제도는대의원에대한매수가빈번히자행되고정당의유력정치인인보스의영향력이매우강해서부정과부패를가져올수있다는문제등인해서민주적이지못하다는비판이지속적으로제기되었다. 2) 대선후보선발과관련된코커스제도의운영에대해서는제 III 장의제 1 절에서자세히설명될것이다

15 따라서유권자가정당의각급공직후보를선발하는대의원을직접투표를통해서선출하지못하는이와같은간접적방식의후보선발과정은지속적으로개혁지향적정치인의비판의대상이되었다. 이러한간접적방식의후보선발제도는특히 19세기말 20세기초소위혁신주의시대 (the Progressive Era) 의정치개혁의집중적인공격대상이되었다. 그결과정치력과금권을통해서정당의공직후보선발과정을독점하고있었던보스정치인에대한개혁적인정치인및시민단체의노력에의해서점차적으로지역적으로그리고부분적으로직접예비선거제도가도입되기시작하기에이른것이다 (Bibby 1992; Dallinger 1897; Epstein 1986; Key 1965; McCormick 1986; Merriam and Overracker 1928; Meyer 1902). 그리고마침내당시위스컨신주지사였던라폴렛 (Robert M. La Follette) 등개혁성향정치인의노력에의해서 1904년전주적 ( 全州的 ) 이며강제적인직접예비선거제도가주공직과대통령후보선발을제외한대부분의연방공직후보선출과정에대해서위스컨신주에서최초로실시되기에이른것이다 (Brondal 1990; Epstein 1958; La Follette 1911; Lawrence et.al. 2011; Lovejoy 1941). 즉각급공직후보를지지할대의원의선발을이제당원회의나전당대회와같은간접적인방식에의해서가아니라유권자나당원이 직접 예비선거를통해서선발할수있게됨으로써, 사실상유권자와당원에대한공직후보의책임성을더욱높이며이들후보선출과정의민주성을제고할수있게된것이다. 이와같이 19세기말 20세기초에전국적으로확산되기시작한예비선거의결과이러한새로운제도가대선후보선발과정에도입된것은 1901년플로리다주가최초였다. 그러나당시플로리다주의경우를보면대통령후보선발을위한예비선거제도의실행이강제적인것이아니라각주의정당이자유롭게선택할수있었으며, 이후플로리다주가대선후보예비선거를강제화된것은 1913년이다. 그러나이미언급한위스컨신주의경우대선후보선발과정에직접예비선거제도를강제적으로도입한것은플로리다주보다빠른 1905년이었다. 이와같이각주가대통령후보선발을예비선거에의존한것은일반적으로주공직후보선발과정이나연방상하의원후보선발과정과는상당한시차를두고시작되었다고할수있다. 3) 3) 또하나의예로워싱턴주의경우선별적예비선거도입은 1907 년에시작되었지만 1920 년대까지도대통령선발에관한예비선거규정은존재하지않았다

16 이와같이당원회의-전당대회제도를대체하면서서서히주선거공직과연방의원후보선발과정에서먼저도입이된후, 대선후보선발과정으로확대된예비선거제도는 1920년대이후에는별로사용되지않고사실상잊혀진제도로남게되었다. 즉 1928년약 17개의주가대통령후보선발을위해서예비선거를사용했으나, 이후퇴조하기시작하여많은주의경우대통령후보선발은이전과같은당원회의-전당대회제도로회귀하게되었다. 1910년대절정을맞이한바있었던예비선거제도는 1920년대이후퇴조하기시작하였으며사실상유명무실한상태로있다가, 1968년민주당전당대회이후대의원의대표성제고노력이경주되면서다시활성화되어되기시작하였다. 익히알려져있다시피 1968년민주당전당대회는베트남전쟁, 민권운동등극심한국론분열과사회적혼란의와중에서진행되었다. 전반적인정치참여에대한욕구가그어느때보다높았던시점에서 1968년민주당전당대회는예비선거에한번도참여한바없었던험프리 (Hubert Humphrey) 후보를민주당대통령후보로선출하였다. 정당지지자들과직접대면이거의없었던험프리후보가당선될정도로당시민주당은정치참여에대한민주당지지자의강력한요구와동떨어져서작동하고있었다. 1968년실시된민주당전당대회이후민주당은이러한당내현실에대한반성을토대로민주당당원다수의의견이골고루반영될수있도록대의원선출과정이좀더개방적으로변화되어야한다고결론짓기에이르렀다. 이에따라당시민주당전국위원회위원장이었던해리스 (Fred Harris) 는정당구조의개혁을위한별도의위원회를구성하도록요청하였고, 그결과주정당에대한중앙당의통제를강화하기위한방안을마련하기위해서맥거번-프레이저위원회 (McGovern-Fraser Commission) 가결성되었다. 맥거번- 프레이저위원회는대의원선출과정의개선을골자로하는 18개의지침을작성하여각주의민주당이이러한지침을따르도록강력히요청하였다. 그리고이러한요청의결과로더욱민주적인대의원의선출을위해서각주의유권자와당원이직접대의원을선출하는예비선거제도가다시확산되기시작하면서오늘날에이르러이제도가보편적으로사용되기에이른것이다 (Jackson and Crotty 1996)

17 II. 예비선거제도의현황과운영 현재미국에서사용되고있는 넓은의미 에서의예비선거는대통령, 연방상하의원, 주지사등각급공직선거에서자신이소속된정당을대표하여다른정당의후보와본선거 (general election) 에서경쟁할후보를선발하는당내절차를의미한다. 따라서이러한예비선거는대통령선거나의회선거등정당과정당의후보가서로경쟁하는본선거의전단계의선거라고할수있다. 이렇게넓은의미에서보면예비선거는흔히 프라이머리 로알려진바당원과유권자의 직접투표에의한예비선거 와 코커스 (caucus: 당원회의 ) 의두종류를모두포함한다고할수있다. 그러나미국의경우오늘날 일반적으로 예비선거라고불리는후보선발방식은통상이러한넓은의미의예비선거를지칭하는것이아니라, 당원이나일반유권자가 직접 투표를통해서당내후보를선발하는좁은의미의 직접예비선거, 즉 프라이머리 를지칭한다. 따라서이글에서도이러한 프라이머리 라는좁은의미에서의직접예비선거만을 예비선거 로국한하여지칭하기로한다. 따라서아래에서예비선거제도의종류를지칭하거나그방식을논의할때는모두이러한좁은의미에서의예비선거를의미하는것임을미리밝혀둔다. 1. 예비선거제도의종류현재코커스와구별되어미국에서사용되고있는예비선거는크게나누어보면개방형예비선거 (open primary) 와폐쇄형예비선거 (closed primary) 의두종류로분류될수있다. 개방형예비선거는문자그대로당원뿐만아니라일반유권자나다른정당의당원까지도참여할수있는예비선거이며, 폐쇄형예비선거는이와는반대로특정정당에소속된당원만이정당후보를선발할수있는예비선거이다. 그러나이와같이기존에존재하는미국의예비선거를개방형예비선거와폐쇄형예비선거만으로분류하는것은문제가있다. 즉개방형이면서도폐쇄형요소를도입한예비선거가있는가하면, 그반대의경우도있다. 뿐 - 7 -

18 만아니라일반적으로정당이관리하는예비선거를주선거법에의거하여주정부가직접관리하는예비선거도존재한다. 4) 이와같이미국의예비선거제도는각주의사정과정당에대한주유권자의정서에따라서다양한형태로전개되고있다. 아래에서는이와같이다양한예비선거제로를개방형예비선거, 폐쇄형예비선거, 준폐쇄형예비선거 (semi-closed primary), 포괄적예비선거 (blanket primary), 탑투프라이머리 (Top-Two primary), 그리고루이지애나의본선통합형예비선거 (Louisiana primary) 등여섯가지종류로정리하여소개하고자한다. 5) 이어서다음두절에서는예비선거의방식에있어서대통령후보선발을위한예비선거와의회예비선거가차별화되어있는부분이있을경우이에대해서도설명을보태고자한다. 이와같은설명에앞서아래에서는간단히미국정당정치에있어서 당원 (party member) 의정의에대해서간단히설명해보고자한다. 미국정당정치에있어서독특한당원개념에대한설명이필요한이유는현재미국에서실시되고있는예비선거의다양한종류와운영방식은사실은특정유권자가자신이지지하는정당의예비선거에만참여할수있는지의여부에따라서결정되기때문이다. 이는또한무당파유권자가특정정당의예비선거에참여할수있는가라는문제와도관련되어있으며, 더나아가당원만이특정예비선거에참가하는것이과연옳은가라는문제와도밀접하게관련되어있기때문이다. 그리고이러한논의는제IV장에서설명되는예비선거제도를둘러싼법률적인소송과도밀접하게관련되어있는문제이다. 4) 비록소수이기는하지만반정당정서가특히강한캘리포니아주와워싱턴주등이사용하는탑투프라이머리가이러한방식이라고할수있다. 5) 통상적으로워싱턴주와캘리포니아주의탑투프라이머리와루이지애나주의본선통합형예비선거를모두포괄적예비선거에포함시키는경우도있다. 이는이들세주의예비선거가포괄적예비선거와마찬가지로무당파유권자를포함한모든등록유권자가정당등록여부에상관없이같은시간에한장의투표용지만을통해서자신이선호하는후보를선택한다는점에근거하고있다. 그러나본문에서설명하듯이탑투프라이머리는엄격한의미에서정당의후보를선발하는것이아니라유권자의후보를선발하는반면, 포괄적예비선거는여전히정당의후보를선발한다는의미에서서로다르게분류되어야한다. 그리고루이지애나에서실행되고있는본선통합형예비선거는사실상예비선거가존재하지않는형태라고볼수도있다는면에서포괄적예비선거나탑투프라이머리와구별되어야한다. 또한포괄적예비선거, 탑투프라이머리, 루이지애나식예비선거는모두무당파유권자역시예비선거과정에참여한다는의미에서넓게보아개방형예비선거에포함시킬수있다. 그럼에도불구하고개방형예비선거는각정당이별도로투표용지를준비하고개별적으로예비선거를실시하기때문에, 한장의동일한투표용지를사용하는포괄적예비선거, 탑투프라이머리, 루이지애나식예비선거와는구별된다고할수있다

19 1) 미국예비선거제도에서당원의의미일반적으로말하자면전통적으로기율정당, 이념정당의모습을보여온유럽의경우당원은공식적인입당절차를거쳐서정당에가입한후정규적으로당비를납부하고당원모임에참가함은물론, 정당의다양한활동에참여하는사람을지칭한다. 비록이러한형태의당원의숫자가점차적으로감퇴하고있는것은사실이지만, 유럽의경우통상당원이라고하면이러한과정과절차, 그리고행위를지속적으로수행하는사람을지칭한다. 그리고우리한국의경우역시적어도입당원서를제출하고공식적으로당비를낼경우에비로소당원의자격을취득하는것으로알려져있다. 그리고우리는이러한당원은 진성당원 이라고부르고있다. 그러나미국의경우당원이라는개념은이러한개념과는상당히다르다. 미국역시공식적으로당원이라는용어를사용하고있지만, 이러한당원의개념은매우형식적이고절차적인개념이지결코정치적이나법적인개념은아니다. 즉미국의경우당원은유권자로등록하는시기에아래 < 그림 1> 과 < 그림 2> 에나타나있는것과같은형태의 " 유권자등록서식 "(voter registration form) 에특정정당에대한자신의선호를명기하면그정당의당원이되는것이다. 즉미국의경우당원은유럽이나한국의경우처럼공식적으로입당원서를제출하고정규적으로당비를내며정당집회에참여하는진성당원이나책임당원이과는내용면에서매우다르다. 엄밀히보자면특정정당에대해자신의선호를밝힌정당지지자 (party supporter) 정도로가볍게보는편이옳다. 미국의경우선거때보다적극적으로정당활동에기여하면서정당의유권자등록운동에자발적으로봉사하거나선거자금을기부하는적극적인정당지지자 (party activist) 가오히려유럽이나한국의경우에서언급되는더당원의성격에가깝다고할수있다. 아래에그림으로제시된두유권자등록서식은각각켄터키주와펜실베니아주의유권자등록서식인데, 자세히보면이유권자등록서식에모두정당에대한유권자의선호를표기하는부분이있다. 아래그림을보면먼저 < 그림 1> 에제시되어있는켄터키주의경우는서식의좌하단에이러한정당선호표기란이있으며, 그다음 < 그림 2> 에제시되어있는펜실베니아주서식의경우서식의중간우측에이러한정당선호표기란이제시되어있다. 즉 - 9 -

20 각주의유권자들은정당예비선거및이후본선거에참여하기위해서주총무처 (state's department of state) 가주관하는유권자등록절차당시이러한서식에자신의 특정정당에대한지지혹은선호 (party affiliation) 를명기해야한다. 이러한절차가완료되면그유권자가바로그정당의 등록당원 (registered member of party) 의자격을취득하는것이며, 아래에설명될폐쇄형예비선거의경우그정당의예비선거에참여할자격을얻게되는것이다. 따라서이러한간략한절차를두고볼때, 이러한절차를마친유권자가당원자격을얻기는하지만, 사실이들은실은 특정정당대한지지를표명한등록유권자 라고평가되는편이옳다. 우리의통념으로보아미국의경우실질적인당원개념에는이들등록당원가운데유권자동원등정당행사에자원하여적극적으로참여하거나선거자금을기부함으로써정당을지원하는적극적인정당활동가가더가깝다고할수있다. < 그림 1> 켄터키주유권자등록서식

21 <그림 2> 펜실베니아주 유권자 등록서식 2) 예비선거의 종류 (1) 폐쇄형 예비선거 i) 내용과 특징 이 소절에 이어 다음의 소절에서 설명될 개방형 예비선거제도가 유권 자 등록을 마친 모든 국민들에 대해서 정당선호에 관계없이 특정 정당의 예 비선거에 참여할 수 있게 허용하는 제도인데 비해서, 폐쇄형 예비선거제도는 특정 정당의 예비선거에 그 정당의 당원만이 참여할 수 있도록 제한하는 배 타적인 후보선발제도이다. 아래에서 설명될 탑투 프라이머리나 포괄적 예비 선거를 포함하여 개방형 혹은 준폐쇄형 예비선거와 달리 폐쇄형 예비선거는 예비선거의 다양한 종류 가운데 가장 정당 중심적인 후보선발과정이라고 볼 수 있다. 즉 공직 후보는 무엇보다도 당원의 의사에 의해서 선발되는 정당의 후보이어야 한다는 원칙에 가장 부합하는 후보선발 방식이 바로 폐쇄형 예 비선거제도라고 할 수 있다. 폐쇄형 예비선거가 이와 같이 당원만이 참여할 수 있는 예비선거로 규정되기 때문에 개방형 예비선거와는 달리 폐쇄형 예비선거에 참여하는 유

22 권자는유권자등록과정에서정당에대한자신의선호를반드시표시해야한다. 즉위절에서그림으로제시된유권자등록서식에서특정정당에대한선호를표시하지않은무당파유권자나, 혹은특정정당이아닌다른정당에대한선호를표시한유권자는그특정정당의예비선거에참여하는것이원천적으로제한된다. 이와같이가장배타적인성격의폐쇄형예비선거를공화당과민주당양당이모두채택하여실시하고있는주들은 2016년현재대통령예비선거의경우 12개주정도이며, 의회예비선거의경우는 17개주정도로추정된다. 즉의회예비선거의경우가대통령예비선거의경우보다개방형예비선거를채택하는주들이더많다고할수있다. 그러나이는대통령예비선거의경우의회예비선거에서는좀처럼찾아보기힘든코커스제도를통해서대의원을선발하기때문이기도하다. ii) 장단점그렇다면이러한폐쇄형예비선거의장점과단점은무엇인가? 이는사실상다음에설명될개방형예비선거의단점과장점을염두에두고이를거꾸로생각해보면쉽게알수있다. 먼저개방형예비선거와달리폐쇄형예비선거는후보선발과정을정당의고유한업무라고보는관점에더욱충실하다. 즉개방형예비선거가무당파유권자및타정당당원의참여를허용하여정당의정체성을훼손한다고비판을받고있는데비해서, 폐쇄형예비선거는예비선거를실시하는정당의당원만이참석하여당원중심의후보선발과정을실행함으로서정당정체성의확보에더욱충실하다. 아래에서다시설명되겠지만, 캘리포니아주나워싱턴주의탑투프라이머리가심지어정당중심의후보선발과정을아예없애고주정부주관으로예비선거를실시함으로서명백히반정당적인시민정서를반영한다고볼때, 폐쇄형예비선거는이와는달리정당의지속성을보존하고정당의정체성을확보하는후보선발제도라고할수있다. 또한이러한특징과관련된문제로서폐쇄형예비선거는개방형예비선거나탑투프라이머리와같은반정당형예비선거에비해서정당의이념에충실한후보를선발할가능성이높다. 정당후보를선발하는과정은본선에서의경쟁력이높은후보를선발하는방식으로운영되는것도중요하지만, 당원의의사를잘반영하여정당의이념에충실한후보를선발하는것도이에

23 못지않게역시중요하다. 이러한관점에서볼때개방형예비선거나탑투프라이머리는예비선거를실시하는특정정당의당원이외에무당파유권자및타정당의당원의참여를허용하거나, 혹은선거자체를정당이아닌주정부가관리하게함으로써정당이원하는후보를배출할수없게하는문제점을안고있다. 그러나폐쇄형예비선거는비록당원만을대상으로예시선거자격을부여하여참여하는유권자를제한하고는있지만, 정당에의해서그리고당원만의귄리행사를통해서후보를선발함으로써정당의정책과강령에더욱충실한후보를선발할수있다는장점이있다. 이와같이개방형예비선거의문제점을없애주는장점이있는반면, 폐쇄형예비선거는또한개방형예비선거에서는크게드러나지않는문제점도안고있다. 첫째, 폐쇄형예비선거에적극적으로참여하는당원의다수가극단적인이념적성향을보이거나, 혹은이러한극단적인이념적성향의당원이조직력과선거자금의동원능력을발휘하여예비선거과정을주도할경우, 예비선거를통해서당선되는후보가역시매우극단적인성향을띨가능성을배제할수없다. 이와같은현상이항상벌어지는것은아니라고할지라도, 최근의미국과같이정당간갈등이치열하고공화당과민주당내에서극단적인세력이정당을주도하려는경향을보이고있는상황에서이러한문제점이현실화될가능성을배제하기는어렵다. 다시말해서폐쇄형예비선거에는특정정당의당원만이참여하기때문에이들이극단적인성향을보일경우특정후보혹은후보군을중도적인정책적위치로견인할대항세력이약화되거나매우불리한여건에처하게된다. 따라서폐쇄형예비선거는당원의성향에맞추어자신의정책적입장을역시이념적이고극단적인방향으로설정하는후보를만들어내는경우가많을것이다. 2010년중간선거당시미국공화당의경우오바마민주당대통령의의료보험정책에반대하는티파티운동 (Tea Party Movement) 의지지세력이대거의회예비선거에참여하여매우극단적인이념성향의후보를선출한것이그좋은예가될것이다. 둘째, 위에적은극단적후보의등장가능성과관련된사항으로서예비선거의결과이러한성향의이념적인후보가당선이되면, 이러한후보의본선경쟁력이약화된다는문제가등장할수있다. 폐쇄형예비선거의성격

24 으로인해서참여한당원의정책적취향에부응하여극단적인이념적입장을취한후보가등장하여당원의지지를통해서후보로선출된다고해도, 이러한후보는무당파유권자혹은중도성향의유권자와대면해야할본선거에서높은선거경쟁력을발휘하기가어렵다. 예컨대 2015년 12월현재, 2016 년 2월 1일부터아이오와코커스를시작으로전개될공화당예비선거를앞두고현재당내경쟁이치열한데, 트럼프 (Donald Trump) 후보는매우자극적이고원초적인발언을통해서예비선거여론조사에서공화당내부동의 1위를달리고있다. 그러나민주당대통령후보당선이거의확실시되는클린턴 (Hillary Clinton) 후보와의양자대결에대한여론조사결과를보면, 클린턴후보를제압하는다른공화당후보가있는반면, 트럼프후보는항상클린턴후보에게패배하는것으로나타난다. 즉트럼프후보는공화당당원을중심으로여론조사결과에서는항상부동의 1위로서압승거두는결과를보여왔지만, 정작클린턴후보와의 1대1 양자대결에서는다른공화당후보에비해서현저히약세를보이는여론조사결과가대부분이다. 이러한현상을두고볼때극단적후보를배출할가능성이상대적으로높은폐쇄형예비선거는본선경쟁력이낮은후보를배출할수도있다. 마지막으로현재의미국이나한국처럼정치권이이념적으로양극화된상태에서폐쇄형예비선거를통해서중도파유권자혹은무당파유권자들보다는극단적인열성당원의의사에충실한후보가등장하여의정활동에참여할경우입법과정의교착상태가빈번히발생하고의회정치가대결적인국면으로치달을가능성이크다. 양극화된정치적환경속에서폐쇄형예비선거를통해서선발된극단적인성향의후보들은본선거에승리하여의회에진출할경우중도적이며온건한정책을지향하기보다는정당의이념에충실한정책을펼치기위해서노력할것이기때문이다. 실용적이며문제해결적인접근방식보다정당의정체성과정당이념을더강조하는배타적성향의의원들이폐쇄형예비선거를통해서등장할경우그결과의회는생산적인입법활동이나민생중심의정책을만들어내는기구가아니라정당대결과이념적갈등으로인해기능부전 ( 不全 ) 의상태에빠지는기구가될수있다

25 (2) 개방형예비선거 i) 내용과특징개방형예비선거는등록유권자라면누구나특정정당에지지나선호에관계없이, 혹은선호하는정당이없더라도민주당이나공화당의예비선거가운데어느한예비선거에참여할수있는제도이다. 물론이때예비선거에참여하기위한최소한의필요조건은유권자가예비선거이전에유권자등록을마쳐야한다는점이다. 그러나주의할점은등록유권자라고하더라고한선거기간동안서로다른두정당의예비선거에동시에혹은순차적으로참여하는것은어떠한경우에도금지되어있다. 실제로유권자등록절차만마치면어느정당의예비선거에도참여할수있기때문에유권자는자신이선호하는정당이없어도당연히개방형예비선거에는참여할수있다. 이러한개방형예비선거를공화당과민주당양당이모두채택하여실시하고있는주들은 2016년현재대통령예비선거의경우 14개주정도이며, 의회예비선거의경우는 18개주정도로추정된다. 즉의회예비선거의경우가대통령예비선거의경우보다개방형예비선거를채택하는주들이더많다고할수있다. 그러나이역시폐쇄형예비선거와마찬가지로대통령예비선거의경우의회예비선거에서는거의없는코커스제도를통해서대의원을선발하기때문이기도하다. ii) 장단점그럼이와같은개방형예비선거의장단점으로는어떠한것들이지적될수있는가? 우선장점을먼저살펴보면, 개방형예비선거는타정당의당원이나무당파유권자들이예비선거에참여할수있는기회를준다는점에서폐쇄형예비선거보다예비선거참여의폭을확대해놓고있다. 따라서정치참여의확대라는관점에서보면개방형예비선거가폐쇄형예비선거보다더민주적이라고할수있다. 민주주의의원칙가운데중요한항목이참여의확대를통한정치과정개방성의촉진이라고할경우, 타정당소속의당원이나무당파유권자의당내경선참여를허용하는개방형예비선거는이러한원칙에더욱부합되는것이라고할수있다

26 두번째로이와함께개방형예비선거는타정당당원과무당파유권자들과기타특정정당을지지하는정당유권자들과함께그정당의예비선거에참여하므로폐쇄형예비선거보다상대적으로온건한후보를선출할수있게한다는장점이있다. 개방형예비선거는타정당당원과무당파유권자들의참여를허용하기때문에특정정당에대해강력한열정을지닌적극적당원에의해주도되는폐쇄형예비선거와는달리, 후보들이다소온건한정책적입장을견지해야당선가능성이높아질수있다. 따라서이러한개방형예비선거의속성상후보들은당원의입장만을고려하는것이아니라, 타정당당원과무당파유권자의입장도함께염두에두면서정책을제안하게된다. 그결과폐쇄형예비선거의경우보다개방형예비선거에서상대적으로온건한후보가등장할가능성이높다고할수있다. 문제는과연예비선거에참여하는유권자가운데어느정도의비중으로타정당당원과무당파유권자가참여할것인가에달려있다고할수있다. 마지막으로위의내용과관련되어개방형예비선거의경우실제로타정당당원과무당파유권자가상당수참여하고그결과상대적으로온건한후보가공직정당후보로선발될경우, 폐쇄형예비선거의경우보다본선경쟁력이높은후보를배출할가능성이크다. 예컨대상대방정당이폐쇄형예비선거를실시하는반면, 특정정당이개방형예비선거를실시하고또한이러한개방형예비선거에상당수의타정당당원과무당파유권자가참여한다고할경우, 후자의정당에서배출된후보가전자의정당에서배출된후보보다온건한정책성향을띨가능성이높다고볼수있다. 이경우이러한온건한후보의후보는자신의정책적입장을전체유권자스펙트럼에서볼때중도적인입장에위치시킴으로써중도유권자의공략에성공하여당선가능성을높일수있는것이다. 소위다운즈 (Anthony Downs) 가말하는중위투표자정리에의거한후보의승리가능성이높아지는것이다 (Downs 1957). 그럼이러한장점을지니고있는개방형예비선거제도의문제점은없는것인가? 다음에서는이러한개방형예비선거제도의문제점을지적해보고자한다. 첫째, 개방형예비선거는무엇보다도정당의정체성을약화시킬수있다. 이러한문제는유권자와후보자의두수준에서모두발생할수있다. 우선유권자의수준에서볼경우개방형예비선거는당원뿐만아니라타정

27 당당원과무당파등록유권자가예비선거과정에참여하는것을허용함으로써정당고유의정책적입장과는다른방향으로예비선거과정을이끌어갈수있다. 타정당당원과무당파유권자들이상당수참여하는예비선거의경우이들이당원들의의견에필적할만한새로운대안을제시할수도있고, 정당정책을중도적인방향으로견인할수도있다. 유권자수준과마찬가지로후보자역시당원뿐만아니라이들타정당당원과무당파유권자의지지를확보하기위해서정당의기본노선에서다소일탈한정책을추진해갈수도있다. 이경우개방형예비선거에서는타정당당원과무당파유권자들의득표력으로인해폐쇄형예비선거와는달리당원들이후보자의정책적입장을반드시자신들이원하는방향으로유도하지못하는현상도발생할수있다. 위에서제시한두가지경우가발생할경우타정당당원과무당파유권자및후보들로인해서정당의정체성과는다른정책을공약으로제시하거나혹은정체성과일치하지않는후보를배출할수도있다. 1960년대말이후정당의공직후보선발과정에서예비선거제도를통한공직후보선출이일반화된후과거당원회의-전당대회방식과는달리후보선발과정에서정당지도부의영향력이약회되면서새로운제도로인한정당정체성의약화를우려하는목소리가등장하기도했다. 그런데이러한정당정체성의약화현상을더욱가속화시키는제도가바로이러한개방형예비선거제도라고볼수있는것이다. 따라서현재미국학계일부에서는이러한예비선거과정에서정당지도부의영향력을좀더강화시키자는주장까지제기되고있는실정이다 (Persily 2015). 둘째, 이러한정당정체성의약화문제와함께특정정당의후보선발과정에 역선택 의문제가등장할수도있다. 여기서역선택의문제는의도적으로타정당당원이특정정당의예비선거에참여하여본선경쟁력이강한그특정정당의후보를낙선시킬목적으로상대적으로약한후보를지원하여약체후보가등장하는현상을의미한다. 즉특정정당의예비선거가폐쇄형예비선거라면나타날수없는현상이개방형예비선거에서나타난다는것인데, 이러한현상이나타날가능성이아주크다고는볼수없다. 실제로이러한현상이나타나려면우선무당파유권자나개방형예비선거를실

28 시하는해당정당의당원보다다른정당의당원이상당히많이참여해야하며, 동시에이들타정당의당원이의도를가지고약체후보를조직적으로지원해야한다는것인데, 이러한두가지조건이모두실현되기는어렵기때문이다. 6) (3) 준폐쇄형예비선거 i) 내용과특징위에서언급한폐쇄형예비선거의단점을보완하면서도폐쇄형예비선거의본래적모습, 즉정당의정체성을유지하기위해서채택된예비선거제도가바로준폐쇄형예비선거이다. 이준폐쇄형예비선거는개방형예비선거방식과폐쇄형예비선거방식를혼합한형태인데, 개방형예비선거와달리다른정당을지지하는당원이특정정당의예비선거에참여하는것을금지하면서도, 일반유권자가운데정당선호가없는무당파유권자의참여는허용하는예비선거를지칭한다. 즉개방형예비선거와는달리특정정당의예비선거에그정당의지지자, 그리고다른정당의당원이아닌무당파등록유권자가참여하도록허용하는제도이다. 이러한준폐쇄형예비선거를공화당과민주당양당이모두채택하여실시하고있는주들은 2016년현재대통령예비선거와의회예비선거의경우모두 8개주정도이다. 이러한준폐쇄형예비선거제도는개방형예비선거제도의장점인참여의확대를무당파유권자를대상으로유지한다는점에서는폐쇄형예비선거제도보다민주적이다. 그리고이와동시에준폐쇄형예비선거제도는다른정당의당원이특정정당의예비선거에참여하는것은제한하는폐쇄성을유지함으로써역선택혹은정당정체성의약화등으로대변되는개방형예비선거제도의장점을줄이기위해서고안된것이다. 6) 개방형예비선거제도하에서실제로역투표의가능성은크지않다고본다 년대선후보선발과정당시개방형예비선거를실시하는미시간주에서공화당의맥케인후보가사우스캐롤라이나 ( 폐쇄형 ) 예비선거에서패하고도부시후보를이길수있었던사례를놓고역투표를이야기하는경우가있으나, 실제로미시간주공화당예비선거에참여한민주당유권자는 17% 에불과했다 ( 공화당유권자 48%, 무당파 35%). 일반적으로우세가점쳐지는후보가개방형에의해서불이익을보고궁극적으로특정정당의대선후보로선택되지못했다는사례는거의없다고보인다

29 (4) 포괄적예비선거포괄적예비선거제도 (blanket primary) 는아래에서설명된탑투프라이머리제도와함께넓은의미에서개방형예비선거제도에포함시킬수도있다. 왜냐하면당원뿐만아니라모든등록유권자가예비선거에참여할수있는방식이기때문이다. 그러나포괄적예비선거나탑투프라이머리는모든정당의공직후보자가한장의투표용지에그이름이등재되어있다는의미에서통상의개방형예비선거와구별된다고할수있다. 왜냐하면이러한포괄적예비선거나탑투프라이머리와달리개방형예비선거는일반적으로각정당이 개별적으로 자체적인정당투표용지 를마련하여각각예비선거를실시하기때문이다. 즉포괄적예비선거나탑투프라이머리는특정공직선거에있어서모든등록유권자가모든정당의후보를대상으로같은시간에한장의투표용지에자신이선호하는후보를선택하는선출방식이라는점에서정당별로개별적으로실시되는개방형예비선거와차이를보이고있다. 한편탑투프라이머리와달리포괄적예비선거는여전히정당예비선거라는특징을지니고있다. 즉포괄적예비선거제도의경우탑투프라이머리와는달리공직후보선발을위한예비선거가여전히 정당의후보 를선출하는제도로서기능하고있다는의미이다. 포괄적예비선거는모든정당의후보를대상으로모든등록유권자가같은시간에한장의투표용지를통해서정당후보를선발한다는점에서탑투프라이머리와동일하지만, 각 정당 의후보가운데이러한예비선거에서 1위를차지한후보만을골라모두본선거에진출시킨다는점에서탑투프라이머리와다르다고할수있다. 정당의후보가운데 1위를차지한모든후보가본선거에진출시킨다는점에서포괄적예비선거제도는여전히정당후보선발을위한예비선거라고할수있다. 이러한포괄적예비선거제도는현재미국에서는알라스카주에서만유일하게사용되고있는실정이다. 알라스카주의경우공화당이외에민주당등다른정당의경우대통령후보를제외한기타주요공직의정당후보선발과정에이러한포괄적예비선거제도가사용되고있다. 7) 그리고아래제IV장 7) 참고로의회예비선거에서알라스카주공화당은준폐쇄형예비선거제도를사용하고있다

30 에서설명되듯이캘리포니아주와워싱턴주에서정당의결사의자유를침해 하다는이유로위헌판결을받은바있어서, 이러한포괄적예비선거는미국 에서현재는거의사용되지않고있다. (5) 탑투프라이머리 i) 내용과특징위에서설명한포괄형예비선거제도와유사하면서도이와는또다른예비선거제도가바로탑투프라이머리이다. 이탑투프라이머리는모든등록유권자가같은시간이동일한한장의투표용지위에적힌모든정당의후보를대상으로투표를실시한다는점에서는포괄적예비선거와동일하다. 그러나포괄적예비선거와달리탑투프라이머리는한장의투표용지에모든정당후보의이름을등재하되, 예비선거결과상위 2인의후보가정당소속을불문하고 11월의본선거에서진출하여서로경합하도록하고있다는점에서다르다. 즉포괄적예비선거의경우 1위를차지한각정당의후보가모두본선거에서다시경합하게되지만, 탑투프라이머리의경우는이와는달리예비선거결과상위 2인의후보만이본선거에서경쟁할수있는것이다. 그결과경우에따라서는서로다른정당의후보 2인이본선거에서경합할수도있고, 또는같은정당의후보가각각 1, 2위를한경우에는이들이 11 월이본선거에다시맞붙을수있는것이다. 이렇게볼때본선거에진출하는후보는정당이선발하는후보가아니라, 유권자가한장의투표를통해서 1위와 2위로선발한후보인것이다. 따라서이와같은탑투프라이머리는실제로는정당의예비선거가아닌유권자의예비선거라고할수있다. 따라서탑투프라이머리를실시하는캘리포니아주와워싱턴주의경우정의상정당이후보를선출하는정당예비선거는존재하지않는다고할수있다. 대신주정부의주관하에유권자가본선거에진출할 유권자의후보 를선발하는 유권자중심의예비선거 가존재하는것이다. 워싱턴주와캘리포니아주는대통령선거이외의대부분의주공직및연방공직정당후보선발을이와같은유권자중심의탑투프라이머리를통해서실시하고있다

31 워싱턴주와캘리포니아주가다른주와는차별적으로탑투프라이머리를실시하는것은정치과정이정당에의해서정파적으로진행되어, 정당의이익이앞선나머지유권자의이익이침해될수있다는우려에기인한것이다. 즉이두주에서활동하는개혁적정치세력들은예비선거가도입된 20 세기초반이후지속적으로반정당시민운동을추진하여정당이독점하는후보선발과정을일반유권자들에게개방하기위해서노력해왔다. 그리고무당파유권자들의권리를보장하기위해서예비선거를정당의독점물이아닌일반유권자의권리행사의기회로변모시키고자노력해왔다. 그결과이두주는주민발의를통해서주의선거법을개정하여정당중심의예비선거를폐지하고유권자중심의예비선거를새롭게도입했다고할수있다. 즉양대주의반정당정서가주민의공감을얻어서탄생한것이이러한탑투프라이머리라는독특한제도라고할수있다. ii) 장단점이러한탑투프라이머리는이미설명했듯이정당소속에관계없이모든후보가모든등록유권자를대상으로경쟁하기때문에보다유권자친화적인후보선출방식으로간주될수있다. 앞서폐쇄형예비선거제도의문제점을지적하면서설명한것과마찬가지로현재미국의경우정치적양극화가진행되면서정당중심의예비선거제도가매우당파적이고이념적인후보를만들어낸다는국민적정서에힘입어이러한예비선거제도가이러한양대주에등장하기에이르렀다. 그리고현재이두주뿐만아니라미국의기타지역에서도이와같이반정당형예비선거제도인탑투프라이머리를도입하려는움직임이지속되고있는것도사실이다. 그러나이와같이 정당의예비선거 가아니라 유권자의예비선거 라고불리는탑투프라이머리는다른각도에서보면극단적으로반정당적인예비선거방식이기때문에정당정치의관점에서문제가되기도한다. 또한거의완전한수준으로예비선거의개방성을추구하였음에도불구하고여전히본선거에서는탑투프라이머리이전과마찬가지로민주당이나공화당이라는양대주요정당의후보들만이당선되고있는양상이현실이다. 그리고이러한반정당형탑투프라이머리를거쳐서당선된후보가미국의회내에서정당의예비선거, 즉개방형혹은폐쇄형예비선거를통해서당선된후보보

32 다더온건한성향의정책을만들어낼것인가하는점도아직입증된바 없는실정이다. (6) 루이지애나주의본선거통합형예비선거마지막으로루이지애나주에서실행되고있는예비선거제도는사실은예비선거가존재하지않는본선거통합형예비선거라고보는편이옳을것이다. 즉포괄적예비선거나탑투프라이머리와마찬가지로한장의투표용지에모든정당의후보가참여하며, 등록유권자모두가예비선거에서투표할자격이있다는점에서는일치하지만, 루이지애나예비선거는 11월실제본선거당일에치러진다는점에서앞의두종류의예비선거와다르다. 또한이 11월의회선거에서과반득표를한후보가있을경우바로이후보가의원으로당선이확정된다는점에서사실상예비선거는존재하지않는다고보아도틀리지않다. 그러나 11월의회선거에서어느후보도투표수의과반을획득하지못할경우, 12월에다시상위 2명의후보만을대상으로다시한번결선투표를하게되기때문에, 이경우에는 11월의선거가일종의예비선거의역할을하게되는것이다. 이러한방식의예비선거제도는오로지루이지애나주에서대통령후보선발의제외한주공직및연방공직후보선발과정에서사용됨으로크게주목할필요는없는형태라고보인다. 2. 대통령예비선거와의회예비선거제도종류비교아래에제시된두도표는지금까지위소절들에서논의한다양한예비선거제도의종류를 - 대통령선거의경우코커스를포함하여 년의선거주기를대상으로대통령선거와의회선거의경우를구분하여도표로작성한것이다

33 < 표 1> 각주별대통령예비선거의종류 주알라바마알래스카아리조나아칸사 대통령예비선거폐쇄형개방형준폐쇄형기타 : 코커스 캘리포니아 R D 콜로라도 : 코커스 코네티컷 델라웨어 워싱턴컬럼비아특별구 플로리다 조지아 하와이 : 코커스 아이다호 R D 일리노이 인디애나 아이오와 캔자스 : 코커스 : 코커스 켄터키 D R: 코커스 루이지애나

34 주 메인 메릴랜드 매사추세츠 미시간 미네소타 미시시피 미주리 몬타나 네브라스카 네바다 뉴햄프셔 뉴저지 뉴멕시코 뉴욕 노스캐롤라이나 노스다코타 오하이오 대통령예비선거폐쇄형개방형준폐쇄형기타 : 코커스 : 코커스 : 코커스 : 코커스 오클라호마 R D 오레곤 펜실베니아

35 주 로드아일랜드사우스캐롤라이나사우스다코타 테네시 텍사스 유타 버몬트 버지니아 워싱턴 웨스트버지니아 위스컨신 와이오밍 대통령예비선거폐쇄형개방형준폐쇄형기타 R D : 코커스 : 코커스 : 코커스 Total: 51 * : 양당모두해당 ; R: 공화당 ; D: 민주당 ; 2015 년 10 월현재자료 * 대선후보선발과정과관련된 < 표 1> 과 < 표 3> 에나타낸내용과 < 표 5> 에서 < 표 8> 까지의네도표에나타난내용은인용출처의차이, 인용의시차, 그리고예비선거유형분류에대한자료원의기준이상이하다는점등으로인해서일부차이가있을수있다

36 < 표 2> 각주별의회예비선거의종류 주 알라바마 의회예비선거폐쇄형개방형준폐쇄형기타 알래스카 아리조나 R D: 포괄적예비선거 아칸사 캘리포니아 : 탑투 콜로라도 코네티컷 델라웨어 워싱턴컬럼비아특별구 플로리다 조지아 하와이 아이다호 R D 일리노이 인디애나 아이오와 캔자스 켄터키 루이지애나 : 본선통합형예비선거

37 주 메인 메릴랜드 매사추세츠 미시간 미네소타 미시시피 미주리 몬타나 네브라스카 네바다 뉴햄프셔 뉴저지 뉴멕시코 뉴욕 노스캐롤라이나 노스다코타 오하이오 의회예비선거폐쇄형개방형준폐쇄형기타 오클라호마 R D 오레곤 펜실베니아

38 주 로드아일랜드사우스캐롤라이나사우스다코타 테네시 텍사스 의회예비선거폐쇄형개방형준폐쇄형기타 R D 유타 R D 버몬트 버지니아 워싱턴 : 탑투 웨스트버지니아 위스컨신 와이오밍 Total: 51 * : 양당모두해당 ; R: 공화당 ; D: 민주당 ; 2015년 10월현재자료 1. Congressional and Presidential Primaries: Open, Closed, Semi-Closed, and Others sional-and-presidential-primaries-open-closed-semi-closed-and-top-two/ Primary Schedule e-calendar/ PRELIMINARY PRESIDENTIAL AND CONGRESSIONAL PRIMARY DATES (Data as of 10/9/15) 4. caucus vs. primary

39 위에서제시된두도표를보면가장먼저알수있는사실은의회선거의경우가대통령선거의경우보다훨씬더후보선발과정에서예비선거에의존하고있음을알수있다. 위의두도표에나타난대로실제로정당후보선발과정에서의회선거의경우는예비선거이외에코커스를통해서후보를선발하지않고있다. 반면에대통령선거를보면공화당과민주당등양대정당이모두코커스를통해서대통령에귀속되는대의원을선발하는경우가 12개주에이르고, 켄터키주의경우는공화당만이코커스를통해서대의원을선발하고있다. 즉대선후보선발과정은대부분예비선거를통해서실행되고있으나여전히 12개주에서는양대정당이모두코커스를통해서대의원을선발하고있는실정이다. 둘째, 위의도표를통해서알수있는또다른현상은대통령선거와의회선거를막론하고예비선거를실시하는경우양당이모두동일한방식을사용하는주들을대상으로해서볼때, 개방형예비선거와폐쇄형예비선거를실시하는주의숫자가대체로비슷하다는점이다. 먼저대통령예비선거의경우를보면양당모두폐쇄형예비선거를실시하는주들은대략 12개주이고, 양당모두개방형예비선거를실시하는주들은대략 14개주로서개방형예비선거를실시하는주가근소하게더많지만그차이는크지않다고할수있다. 한편의회예비선거의경우를보면양당모두폐쇄형예비선거를실시하는주들은대략 17개주이고, 양당모두개방형예비선거를실시하는주들은대략 18개주로서개방형예비선거를실시하는주가 1개주정도더많지만그차이는역시크지않다고할수있다. 따라서폐쇄형과개방형예비선거만을두고보면, 양대정당이모두동일한예비선거방식을사용하는경우그주들의숫자는대동소이하다고판단된다. 그러나폐쇄형예비선거에준폐쇄형예비선거를포함시킬경우전반적으로양대선거에서개방형예비선거에비해서 폐쇄경향의예비선거 ( 폐쇄형 + 준폐쇄형예비선거 ) 를실시하는주들이더많음을알수있다. 즉대통령선거의경우양대정당모두준폐쇄형예비선거를실시하는주들은 8 개주로서, 이들을양대정당이모두폐쇄형예비선거를실시하는 12개주에더하면이러한 폐쇄성향의예비선거 를실시하는주들은총수는 20개주로늘어나서양대정당이개방형예비선거를실시하는 14개주의숫자를웃

40 돌게된다. 의회선거의경우도마찬가지로서양대정당모두준폐쇄형예비선거를실시하는주들은역시 8개주인데, 이들을양대정당이모두폐쇄형예비선거를실시하는 17개주에더하면이러한 폐쇄성향의예비선거 를실시하는주들은총수는 25개주로늘어나서양대정당이개방형예비선거를실시하는 18개주의숫자를웃돌게된다. 따라서전체적으로볼때양대선거에서는대체로개방형예비선거보다는광의로본폐쇄성향의예비선거가더많다고볼수있다. 셋째, 위의도표를보면대통령예비선거에서코커스제도를실시하는주를제외한나머지주들을보아도비록소수의주에국한된것이기는하지만대통령예비선거방식과의회예비선거방식이서로다른주도있다. 위에서언급되었듯이의회선거에서는탑투예비선거를실시하는캘리포니아주와워싱턴주는대통령예비선거에서는이와는달리정당별로폐쇄형이나준폐쇄형예비선거를시행하고있다. 그리고아리조나주의경우도대통령예비선거에서는양대정당이모두폐쇄형예비선거를실시하고있지만, 의회예비선거에서는준폐쇄형예비선거를실시하고있다. 그리고소수의주에불과하기는하지만일부주에서는공화당과민주당이양대선거에서각각다른방식의예비선거를사용하기도한다. 예컨대캘리포니아주의경우를보면대통령예비선거에서공화당은폐쇄형예비선거를사용하고있고, 민주당은준폐쇄형예비선거를사용하고있어차이를보이고있다. 마찬가지로아이다호주역시공화당은폐쇄형, 민주당은개방형예비선거라는서로다른방식의예비선거를실시하고있다. 8) 이외에도양대선거에서양대정당이적지않는주에서서로다른예비선거를실시하고있음을알수있다. 마지막으로포괄적예비선거, 탑투프라이머리, 그리고루이지애나식의본선거통합형예비선거는대통령예비선거에서는전혀사용되지않고있으며, 의회예비선거에국한해서일부주에서매우예외적으로사용되고있음을알수있다. 즉루이지애나식예비선거는오로지루이지애나주의의회선거에서만사용되고있으며, 다른주에서는이러한사례를발견할수없다. 한편탑투프라이머리는대통령예비선거가아닌의회예비선거의경우 8) 그리고아이다호의경우이러한현상은의회예비선거에서도동일하다

41 에워싱턴주와캘리포니아주의 2개주로국한되어사용되고있다. 또한이들양대주에서위헌판결을받은포괄적예비선거는의회선거에서알라스카주에국한하여공화당을제외한민주당등이사용하고있는형편이다. 이와관련하여반정당정서가강해지면서탑투프라이머리를실시하고자하는개혁세력들의노력이진행되고있는데과연어느정도의성과를낼것인지귀추가주목되는형편이다. 3. 대통령예비선거와의회예비선거일정비교위의소절에서는예비선거의종류및운영방식에대한논의를토대로각주별로이러한예비선거가대통령예비선거및의회예비선거의경우어떠한차이점을보이는지에대해서논의하였다. 이소절에서는양대예비선거의일정을중심으로그차이점을검토해보기로한다. 아래의두도표는 2012년선거주기를대상으로대통령예비선거와의회예비선거의일정을제시한것이다. 9) < 표 3> 대통령예비선거일정 (2012 년 ) 주아이오와뉴햄프셔네바다사우스캐롤라이나 대통령예비선거예비선거날짜코커스날짜 1월3일 1월10일 D: 1월21일 R: 1월21일 사우스캐롤라이나 D: 1 월 28 일 플로리다 메인 1 월 31 일 D: 2 월 4 일 -2 월 11 일 9) 2016 년의경우대통령및의회예비선거의일정이아직완전히정해지지않는지역이있어서 2012 년의자료를사용하였다. 양대선거일정의차이를보여주는데에는 2012 년의자료가부족함이없다

42 주네바다미네소타콜로라도미주리아리조나미시간워싱턴알라스카콜로라도조지아아이다호매사츄세츠노스다코타오하이오오클라호마테네시버몬트버지니아와이오밍하와이캔자스메인알라바마하와이미시시피뉴욕유타미주리일리노이루이지애나 대통령예비선거예비선거날짜코커스날짜 R: 2월4일 2월7일 R: 2월7일 2월7일 2월28일 2월28일 R: 3월3일 R: 3월6일 D: 3월6일 3월6일 R: 3월6일 3월6일 R: 3월6일 3월6일 3월6일 3월6일 3월6일 3월6일 R: 3월6일-3월10일 D: 3월7일 R: 3월10일 D: 3월11일 3월13일 R: 3월13일 3월13일 D: 3월13일 R: 3월17일 3월20일 3월24일

43 주 워싱턴컬럼비아특별구매릴랜드 위스컨신 알라스카 아이다호 캔자스 네브라스카 와이오밍 워싱턴 코네티컷 뉴욕 펜실베니아 로드아일랜드 인디애나 노스캐롤라이나 웨스트버지니아 네브라스카 오레곤 아칸사 켄터키 텍사스 캘리포니아 몬타나 뉴저지 뉴멕시코 노스다코타 사우스다코타 유타 네브라스카 * R: 공화당 ; D: 민주당 대통령예비선거예비선거날짜코커스날짜 4월3일 4월3일 4월3일 D: 4월9일-4월16일 D: 4월14일 D: 4월14일 D: 4월14일 D: 4월14일 D: 4월14일 4월24일 4월24일 4월24일 4월24일 5월8일 5월8일 5월8일 5월15일 5월15일 5월22일 5월22일 5월29일 6월5일 6월5일 6월5일 6월5일 D: 6월5일 6월5일 6월26일 R: 7월14일

44 < 표 4> 의회예비선거일정 (2012 년 ) 주 오하이오 의회예비선거예비선거날짜결선투표날짜 3월6일 알라바마 3 월 13 일 4 월 24 일 미시시피 3 월 13 일 4 월 3 일 일리노이매릴랜드펜실베니아인디애나 3월20일 4월3일 4월24일 5월8일 노스캐롤라이나 5 월 8 일 7 월 17 일 웨스크버지니아아이다호네브라스카오레곤 5월8일 5월15일 5월15일 5월15일 아칸사 5 월 22 일 6 월 12 일 켄터키 5 월 22 일 텍사스 5 월 29 일 7 월 31 일 캘리포니아아이오와몬타나뉴저지뉴멕시코 6월5일 6월5일 6월5일 6월5일 6월5일 사우스다코타 6 월 5 일 6 월 26 일 메인 네바다 노스다코타 6 월 12 일 6 월 12 일 6 월 12 일 사우스캐롤라이나 6 월 12 일 6 월 26 일 버지니아 6 월 12 일

45 주 콜로라도 뉴욕 의회예비선거예비선거날짜결선투표날짜 6월26일 6월26일 오클라호마 6 월 26 일 8 월 21 일 유타 6 월 26 일 조지아 7 월 31 일 8 월 21 일 테네시캔자스미시간미주리워싱턴하와이코네티컷플로리다미네소타와이오밍알라스카아리조나버몬트매사츄세츠델라웨어뉴햄프셔 8월2일 8월7일 8월7일 8월7일 8월7일 8월11일 8월14일 8월14일 8월14일 8월21일 8월28일 8월28일 8월28일 9월6일 9월11일 9월11일 로드아일랜드 * R: 공화당 ; D: 민주당 9 월 11 일 * 출처 : 2012 PRESIDENTIAL PRIMARY DATES AND CANDIDATE FILING DEADLINES FOR BALLOT ACCESS(Data as of 6/18/12) 위의두도표를보면양대예비선거의일정상몇가지중요한차이점 이발견된다는점을알수있다. 먼저드러나는차이점은대통령예비선거가

46 의회예비선거보다일찍시작해서일찍종료된다는점이다. 즉위의두도표에서알수있듯이 2012년대통령예비선거는아이오와코커스와뉴햄프셔예비선거를각각 1월3일과 1월10일에시작해서 7월 14일네브라스카주의공화당코커스를마지막으로종료하는것으로되어있다. 그러나이와는달리의회예비선거는 3월6일오하이오주에서시작하여 9월 11일로드아일랜드주에서종료되는것으로나타나있다. 전체적으로볼때의회예비선거가대통령예비선거보다늦게시작해서늦게종료될뿐만아니라전반적으로조금더오래진행되는것으로나타나있다. 이와같이대통령예비선거가더일찍시작해서더일찍종료되는반면의회예비선거는이보다늦게시작해서좀더시간적인여유를가지고진행되다가더늦게종료되는데에는몇가지이유가있을것으로보인다. 첫째, 대통령예비선거의실시와관련하여어느주든지후보선발과정에대한영향력을조금이라도더행사하기위해서대통령선거가있는해의초반에자신의예비선거를실시하고자하는인센티브가존재한다. 즉전국적으로각정당별로한명뿐인후보를결정하는것이기때문에일찍예비선거를실시하는주들이대통령후보선발과정에서불비례적인영향력을발휘하고전국적으로언론의주목과언론의조명도받게된다. 따라서전통적으로예비선거를초기에실시하는주들은자신의지위를빼앗기려하지않을뿐만아니라, 다른주들은좀더일찍예비선거를실시하고자함에따라서대통령예비선거과정이더욱이른시기에시작되고집중되는경향이있다. 10) 이에비해서의회예비선거는상원예비선거의경우주단위로실시되고하원예비선거의경우각하원선거구별로독립적으로실시하기때문에, 이런압박이나인센티브가없기때문에비교적 3월이라는상대적으로늦은시기부터예비선거의일정이전반적으로고르게분포되고있다고보인다. 둘째, 대통령예비선거와의회예비선거의각주별실시시기는 - 대통령예비선거의경우코커스를포함해서 - 양대선거에걸쳐서동일한순서대로분포되어진행되지않는다. 즉대통령후보선발을위한코커스와예비선거의경우아이오와주와뉴햄프셔주가전통적으로부동의 1, 2위순서를 10) 이를대통령예비선거의초기집중현상 (front-loading) 이라고부른다. 뿐만아니라대통령후보선발의경우전당대회를늦어도 8 월에는실시해야하기때문에의회예비선거보다일찍선발과정이시작된다고도볼수있다

47 차지하고있는반면, 의회예비선거는이와는달리오하이오주와알라바마주가 1, 2위의순서로나타나있다. 그리고기타주들을보아도대통령예비선거와의회예비선거의주별실시시기의순서는거의대부분일치되지않는다. 이는대통령예비선거와의회예비선거의일정이상호독립적으로진행됨을의미한다고할수있다. 셋째, 동일한날짜에예비선거를집중적으로실시하는경향은의회예비선거보다대통령예비선거에서더욱두드러지는것으로보인다. 예컨대 2012년의회예비선거의경우를보면 6월 5일에가장많은주에서예비선거가실시되었는데, 6개의주에서예비선거가실시되었다. 그러나대통령예비선거의경우를보면코커스와예비선거를포함하여 3월 6일에무려 12개의주에서예비선거가실시되었음을알수있다. 이와같이대통령예비선거에서특정일자에동시에많은주에서예비선거와코커스를실시하는것은, 개별주별로순차적으로예비선거를실시할경우나타날수있는특정후보의선거모멘텀획득을방지하기위한것으로보인다. 즉실제로유력한후보가하루에치러지는예비선거에서모멘텀의효과를차단한채자신의후보로서의역량과인기도만으로많은대의원을획득할수있도록하기위해서이다. 이와같은이유에서소위 수퍼화요일 (Super-Tuesday) 과같은일자를두어서 10개이상의주에서같은날동시에코커스를포함한예비선거를실시하는관행이생겨나게된것이다. 마지막으로, 의회예비선거제도의경우비록소수의주이기는하지만결선투표제도를두고있는주들이있어서주목할만하다. 즉예비선거에서 1 차투표를거친후과반수를획득한후보가없으면, 각주의정당규칙혹은선거법이정한규정에따라서상위 2명의후보가다시경합하는방식등을사용하여결선투표를실시하는주가약 9개주에이르는것으로보인다. 이와같이결선투표를두는이유는대체로다수의정내후보가등장하여과반수를획득하지못한후보가본선거에진출할경우, 그후보의정당대표성이떨어지는것을방지하기위한것으로보인다. 이럴경우결선투표제도를둠으로써본선거에진출할후보의정당성을강화시키고, 이를통해서특히분열적인예비선거과정에서나타났던당내의불협화음을제거하는효과가함께노릴수있을것이다

48 III. 대통령예비선거의차별화된특징 : 코커스제도와대의원배분방식 지금까지제II장에서는대통령및의회예비선거의종류및양대예비선거의차이점을포괄적으로살펴보았다. 이장에서는이러한논의를바탕으로의회예비선거와는달리대통령예비선거에서독특하게나타나는현상을중심으로다시한번대통령후보선발과정을보다심도있게분석해보기로한다. 즉이장에서는먼저의회예비선거과정에서는존재하지않는코커스제도의특징과운영방식을먼저논의하면서아이오와코커스의운영에관해서서술하기로한다. 이어서대통령예비선거의특징인대의원선발과정과관련하여각주별로대선후보선발을위한예비선거가실시된이후, 대의원이어떠한방식으로각후보에게배분되는가를검토할것이다. 이와관련하여대선후보에대한대의원배분의주요한두가지방식인비례형과승자독식형대의원배분방식을설명할것이다. 1. 코커스제도와아이오와코커스 1) 코커스제도를통한대의원선발예비선거가본격적으로대통령선거및의회선거후보선발과정에활용되기이전, 정당의각급후보선발에있어서전통적인방식은당원회의-전당대회방식으로불리는전통적인방법이었다. 이미제I장및제II장에서설명된바있지만이러한당원회의-전당대회방식을통한정당의공직후보선발방식은당원의사전달의부정확성과대의원선발과정의부패로인해지속적으로개혁정치인의공격대상이되어왔었다. 이러한이유로인해서이러한당원회의-전당대회제도는서서히퇴조하기시작했으며적어도의회선거의후보선발과정에서는사라지게되었다. 그러나대선후보선발의경우당원회의-전당대회제도는여전히여러주에서 코커스 제도를통해서잔존하고있다. 11) 즉코커스를통해서기층 11) 실은 당원회의 라는말자체가 코커스 의우리말번역어이기때문에이는동의어반복이라고보인다

49 정당조직 즉기초선거구 (precinct) - 에서대의원을선발하고이들을그보다한단계상위의전당대회에참석하게하여거기에서그보다더한단계상위의전당대회에참석할대의원을순차적으로뽑은방식이바로 코커스 를통해서대의원을선발하는방식이다. 이러한방식이바로당원회의- 전당대회제도를통한전통적인대선후보선출을위한대의원선발방식인것이다. 미국의경우현재대통령선거의경우당원과유권자의직접투표에의한예비선거를통해대의원을선발하는것이일반적인추세이지만, 아직도적지않은수의주에서는여전히코커스를통해대선후보선발을위한대의원선출이실시되고있다. 이미널리알려져있는아이오와코커스가이러한전통적인방식으로대의원을선발하고있는대표적인주라고할수있다. 아래에서는대통령선거에서활용되고있는이와같은코커스제도를설명하고, 이어서아이오와주의사례를중심으로좀더구체적으로코커스의운영방식을살펴보고자한다. 당원회의로번역되는코커스는대의원을당원이나유권자가직접선출하는예비선거와는달리정당조직의가장기층단위인기초선거구에당원들이모여서상위의카운티전당대회 (county convention) 에진출할대의원을선발하는방식이다. 12) 그리고이러한기초선거구에서거행되는당원들의표결및토론을우리는바로코커스라고부르는것이다. 그리고기초선거구에서실시되는코커스에서선발된대의원은주로의회선거구전당대회 (congressional district convention) 에참석할대의원및일부주전당대회 (state convention) 에참석할대의원을선발하게된다. 그리고의회선거구전당대회에서선출된대의원은주전당대회에참여하여최종적으로전국전당대회에참석할대의원을선발하게된다. 이와같이코커스이후각급전당대회를통해서순차적으로전국전당대회에파견될주의대의원을선발하는제도가바로 직접예비선거제도 와구별되는 코커스제도 이다. 이와같이코커스제도를통한대의원선발은여러단계를거치면서대의원을선발하고최종적으로주전당대회에서선발된대의원이전국전당대 12) 대체로한개의기초선거구에서한개의코커스가개최되는것이일반적이다. 아이오와주의경우전체약 1682 개의기초선거구에서각한개의코커스가개최되기때문에, 전체로보면 1682 개의코커스가개최된다

50 회에참석하기때문에, 기초선거구에서대의원을선발하는풀뿌리당원의후보선호의사가전국전당대회에참석할그주의대의원을선발하는과정에정확하게전달되지않을수있다. 이는기초선거구에서당선되는대의원이대통령에대한자신의선호를밝히지않아도당선될수있는경우도있고, 설령자신의선호를밝힌다고해도순차적으로전당대회를거치는과정에서이러한선호에일련부정확한선호전달이있을수있기때문이다. 특히기초선거구의대의원선거결과가상위전당대회에참석하는대의원의투표를구속하지않는경우문제가이러한선호의불일치문제는더욱심각하게발생할수있다. 다시말해서기초선거구에서는다른후보에비해특정후보에대한득표율이높아서그특정후보를지지하는대의원이많이당선되었다고하더라도, 이들대의원이바로다음단계인상위의카운티전당대회에서반드시그후보를다시지지하는방식으로의회선거구전당대회나주전당대회에참여할대의원을선발하지않는경우도발생할수있다. 대체로이러한문제는코커스선거결과에대해구속력을부여하는방향으로대의원배분방식이개혁되면서사라져가는추세에있다. 그럼에도불구하고직접예비선거에비해서코커스제도에의한대의원배분은이러한선호의불일치가능성에대해서항상노출되어있다. 이는코커스제도가본원적으로안고있는문제로서각주의정당은이러한문제를해결하기위해서다양한노력을기울이고있다. 아래에설명되듯이 2016년아이오와주의공화당예비선거는이러한문제를없애기위해서기초선거구에서실시되는코커스선거결과에구속력을부여하여상위전당대회에참석하는대의원은각대통령후보에대한당원의선호를반영하는방식으로투표하게끔강제하기에이르렀다. 아래에서는공화당과민주당의경우각각다르게진행되는아이오와코커스에대해서설명하고자한다. 2) 아이오와코커스대선후보선발과정에서전통적으로코커스제도를통해서전국전당대회에참여할대의원을선발해온아이오와주는 1972년이전에는원래 1969 년선거법에따라서양당이모두 5월둘째월요일이전에만코커스를개최하면문제가없는것으로규정되어있었다. 그러던가운데 1972년민주당전

51 국위원회가대통령후보선출을위한전국전당대회를 7월말에개최되도록결정하면서아이오와주코커스가조기에실시되는결과를낳게되었다. 1972년당시아이오와주민주당규칙은기초선거구코커스이후부터각급전당대회간의시간적간격을 30일로규정하고있었다. 그런데같은해민주당전국위원회의 7월말전국전당대회개최결정이발표되면서아이오와주의코커스개최일정이 1월과같이매우조기에실시되는것으로고정된것이다. 즉기초선거구, 카운티전당대회, 의회선거구전당대회, 그리고주전당대회및전국전당대회로이어지는일련의과정에서각급선거간에 30일이라는시간적간격이있어야한다는아이오와주민주당규칙과 7월에전국전당대회가개최된다는공화당전국위원회의결정이맞물리면서, 아이오와주민주당은코커스를 1972년부터 1월에개최하기로결정하기에이른것이다. 이후아이오와주공화당역시 1976년에이르러코커스개최를 1월로옮기면서아이오와주가미국에서가장먼저코커스를실시하는주가되기에이르렀다. 즉아이와주가미국에서가장먼저대선후보선출을위한대의원선거를실시하게된계기는우연적인요소도포함되어있었다. 이러한새로운제도가도입된이후 1972년민주당후보선발경선에서당시맥거번 (George McGovern) 후보의선거참모였던게리하트 (Gary Hart) 는이와같이이이오와코커스가조기에실시된다는점을적절히이용하여맥거번이아이오와코커스에서예상밖의 2위를획득하게함으로써추후맥거번이민주당대통령후보로등극하는데기여한바도있다. 그후아이오와코커스에서각정당후보들의예상밖의선전이나예상밖의졸전은대선후보군을조기에무명의후보를전국적인관심의대상으로만들거나혹은유력후보를낙마시키는데상당히공헌하였다. 이를통해서이어서개최되는뉴햄프셔프라이머리와함께아이오와코커스는유력대선후보군을압축시키는데기여하게되었다. 예컨대 1976년민주당경선에서남부의조그만주인조지아주주지사였던카터 (Jimmy Carter) 후보가아이오와코커스에서승리함으로써마침내민주당후보지명에이르는과정에서초반기선을제압한것은아이오와코커스가무명의후보를일약스타후보의반열에올려놓은좋은사례가될것이다. 반대로 2004년민주당대선후보선발당시예비선거이전여론조사에

52 서상당한인기를누리던디인 (Howard Dean) 후보가아이오와코커스와뉴햄프셔예비선거에서연달아패배한후몰락한사례도있는데, 이는뉴햄프셔예비선거와함께아이오와코커스가유력후보의조기낙마에기여하는적절한사례가운데하나가된다. 비록아이오와코커스에서의선전이대통령후보지명을위한필요조건은아니지만, 아이오와코커스에서의졸전은후보조기탈락의전조가될수도있다는것은지속적으로입증되어왔다. 바로이러한이유때문에 4년마다실시되는아이오와코커스에미국전역심지어전세계의여론이집중되는것이라고할수있다. 이와같이미국전역과전세계의주목을받으면서매 4년마다실시되는아이오와코커스는그운영방식에있어서민주당과공화당간에약간의차이가있었다. 그리고이러한차이점은코커스결과가주전당대회에서최종적으로대의원을선발할때구속력을발휘하는가의여부와밀접하게관련되어있는것이었다. 즉전통적으로민주당은코커스결과가구속력을발휘할수있게운영해왔고, 공화당의경우는반드시그렇지않았다. 그러나최근공화당역시코커스결과에대해서구속력을부여함으로서기층당원의대통령후보에대한선호가전국전당대회에참여할주대의원선발과정에잘반영될수있도록변화를모색하였다. 아래에서는아이오와주의사례를중심으로각정당별로코커스를어떠한방식으로운영하여왔는지를검토해보고자한다. (1) 공화당아이오와코커스전통적으로공화당아이오와코커스의일차적기능은무엇보다도상위의카운티코커스에참석할대의원을선발하는데에있다. 2016년이전까지전통적으로아이오와주공화당의경우다음에논의할민주당과는달리코커스는각대통령후보에대한대의원배분의최종적결과를도출하는것이아니라, 카운티코커스에참석할대의원만을선발하는역할에국한되어왔다. 즉공화당의경우코커스에서선출되어카운티전당대회에참석할대의원들은코커스투표를통해서나타난당원의대선후보선호를반드시반영할필요가없었다. 이는코커스제도가지니고있는본원적인문제 - 즉전

53 통적으로당원회의-전당대회제도가안고있는문제 로지적되어온바, 풀뿌리당원의의사가대선후보선발과정에잘반영되지않을수도있다는사실과관련된것이었다. 이는공화당아이오와코커스의비구속적인성격을나타내기도하는것이다. 기초선거구의코커스에참석한공화당당원들은각대선후보지지자의지지연설을들은후백지의투표용지에자신이지지하는후보이름을적어서선거요원에게제출하면아이오와주공화당은기초선거구에서취합한후각후보자의지지율을발표한다. 문제는이러한지지율이최종적으로그후보가아이오와주에서획득하는대의원숫자의비율과일치하지않을수있다는점이었다. 즉당내대선후보지지율의공개는대의원투표에대한구속력이없어서최종적으로각후보가얻게될대의원의숫자를결정하기에는불충분했다. 이러한비구속적인성격으로인해공화당의경우기초선거구에서실시되는코커스의결과는아이오와공화당원이각후보에대해서표명한지지율을알려주는역할을할뿐이었다. 대체로후보에대한당원의지지율과각후보가차지할대의원의비율이대체로일치할것이지만, 코커스의경우반드시그런것만은아니어서문제가될수있었다. 이러한문제를해결하기위해서 2016년대선후보선발과정부터아이오와주공화당은공화당전국위원회의명령에따라서코커스선거결과에나타난바각대선후보에대한당원의지지율과비례하여대의원이선출되도록코커스제도를변경하였다. 즉각기초선거구의코커스를통해서선발된대의원은반드시대선후보에대한당원의선호에구속되어상위전당대회에서대의원을선발해야만하게되었다. 즉이와같은방식은 2016년부터아이오와주공화당의코커스가각후보의득표율과비례해서대의원이결정될수있다는확실성을부여하는효과를가져오게될것으로보인다. 그결과공화당도아래에서설명될민주당과마찬가지로코커스이후바로당내각대선후보의대의원획득숫자를사실상확정할수있는발판을마련하게되었다

54 (2) 민주당아이오와코커스 2016년이전공화당의경우와달리아이오와민주당의경우를보면당내각대선후보가획득하게되는대의원의숫자는코커스선거에의해서상위전당대회가개최되기이전에바로결정된다. 즉 2016년공화당이새롭게채택한방식이이미오래전부터민주당의경우에사용된것이라고생각하면된다. 다시말하면민주당코커스는코커스선거결과각대선후보의지지율에비례해서각후보별로배정되는대의원숫자를바로결정할수있었다. 코커스선거이후아이오와주내의각기초선거구는각후보별로카운티전당대회에참여할대의원의숫자를주정당위원회에보고하게되는데, 주정당위원회는이러한보고를전체주에서취합하여카운티전당대회에참석할각후보별대의원수를최종적으로발표해왔다. 그리고민주당의경우는전통적으로코커스에참석한당원의대선후보선호가유지될수있게하기위해상위의카운티전당대회및그상위의주전당대회및전국전당대회에참석할대의원의대선후보선호를구속해왔다. 물론각급전당대회에참석하는대의원들의선호가일부변화될여지는있으나이는예외적이어서, 주전체의차원에서각후보가차지할대의원숫자에별영향을미치지못하여코커스선거결과는전체적으로구속력을발휘한다고볼수있다. 한편민주당의코커스방식이공화당의코커스방식과크게차이가나는점은민주당의경우특정후보를지지하는코커스참가자가다른후보를지지하는참가자를설득하여자신이지지하는후보를지지하도록만들수있는과정이존재한다는점이다. 공화당의경우특정후보를지지하는주도적인인물이그후보에대한지지발언을한이후일정한인원으로나뉘거나전체적으로투표를실시하는것으로마무리되는것이일반적인데, 민주당의경우는이보다는좀더복잡한과정이있어서대선후보에대한코커스참여자의선호가현장에서변경될여지를두고있다. 이를간단히설명하면다음과같다. 민주당의경우대선후보에대한유권자의선호의표시는기초선거구에서실시되는코커스당시코커스가실시되는특정한장소 교회, 학교, 강당, 도서관, 혹은기타공공기관건물등 - 내에서누가어떤특정한자리

55 에모이게되는가에의해서결정된다. 코커스가개최되는건물내의일정한장소에모이는사람들은각각그자체로서특정후보에대한선호를표시하는 선호집단 (preference group) 을형성하게된다. 이들선호집단은약 30 분간특정대선후보지지자의연설을듣거나서로의견을교환하는시간을보낸후에그선호집단에속한코커스참여자의숫자를계산하게된다. 이계산에서이러한선호표명집단에속한인원이코커스에서차지하는비율 - 즉특정대선후보를지지하는당원의비율 - 이코커스전체참가자의 15% 를넘지못할경우그후보는탈락하게된다. 이후이러한 1차토론이끝난후특정후보가탈락한상태에서코커스참석자들은다시 30분간토론과정을거친후자신의선호에따라서새로운선호그룹을형성하게된다. 이러한 30분간의과정에서이전토론에서 15% 미만의약세의지지율을보여탈락한후보를지지했던참여자들은살아남은후보의선호집단에결합하거나, 아니면자기들끼리서로연합하여어떤특정후보를중심으로뭉쳐대의원획득에필요한 15% 이상의지지자를확보하도록노력한다. 그리고최종적으로형성된선호집단의인원을계산하여각기초선거구별로특정후보를지지하는대의원수가결정된다. 이러한코커스별결과가주전체에서집계되어아이오와주민주당은각대선후보가획득할대의원수를발표하게된다. 3) 코커스제도의장단점당원이나유권자들이직접투표를통해서당내대선후보에게선호투표를함으로써대의원을배정하는예비선거제도와비교해볼때위에서설명한코커스제도는어떠한장점과단점을가지고있을것인가? 1회의투표를통해서대선후보에대한대의원배분이결정되는예비선거제도는토론과숙의라는당원상호간의의견교환과정이없이유권자나당원이언론등을통해서주어진정보만을바탕으로후보에대한선호를밝히게된다. 반면코커스제도는코커스가개최되는장소에참석한당원들이각후보에대한지지자의연설을듣고서로의견교환을하면서대선후보에대한최종적선호를결정한다는점에서숙의혹은심의민주주의의요소를가지고있다고평가될수있다. 당원들이직접얼굴을맞대고대면접촉을통해후보에대한정보와

56 의견을교환하고또한특정후보를지지하는당원과의대화를통해서보다새로운정보를습득하면서최종적으로후보를결정한다는점에서, 코커스제도는단순히언론등을통해서수동적으로획득한정보에근거하여투표하는예비선거제도보다심의민주주의적인측면에서우월하다고할수있다. 그러나코커스제도는이러한장점에못지않은단점도아울러지니고있다고보이는데, 우선코커스제도는대선후보에대한비밀투표를보장해주지못한다는문제가있다. 즉민주당의코커스진행과정에서알수있듯이코커스가개최되는장소의특정한위치에서대선후보에대한선호집단이형성되기때문에, 그선호집단의일원이라는사실자체로서자신의대선후보에대한선호가공개된다는문제를안고있다. 즉당원의대선후보투표의비밀성이보장되지못한다는문제점이있을수있다. 둘째, 직접투표에의한예비선거보다토론과숙의의과정을거쳐서보다정련되고정제된대선후보에대한선호가나타난가능성도있는반면, 기존에자신이지니고있던대선후보에대한선호가특정대선후보지지자의능란한설득등에의해서변경될수있어서또한문제가될수있다. 실제로특정대선후보의역량이나자질보다그후보를지지하는열성지지자의적극적인설득과정이나토론의기술이다른당원의의견을변경시킬수있는것이다. 이러한과정은자칫잘못하면코커스진행과정에서실제능력보다과장되어대변되고홍보된후보가가장많은대의원을획득할수있는길을열어놓고있다. 혹은특정한정치적성향이나종교적신념을가진당원들이코커스를지배하는경우, 이들의성향에찬성하지않는코커스참가자들이이러한분위기에의해서지배되거나이들의집요한설득작업에의해서자신의의견을변경하는경우가있다면, 이는투표과정에일종의보이지않는무언의외압이작용하는것일수있다. 특히비밀이보장되지않는상황에서특정후보에로의지지쏠림현상이나타날경우, 코커스선거는대선후보선호에대한당원의공정한의사표현을어렵게할수도있어서문제가된다

57 2. 대선후보에대한대의원배분방식 1) 대선후보선호투표중심의대의원배분방식의일반화현재민주당과공화당각정당대선후보에대한대의원배분방식은대부분의경우예비선거제도나코커스제도를막론하고대통령선호투표 (presidential preference vote) 의결과를통해서이루어지고있다고보면크게틀리지않다. 즉각정당의후보를직접투표를통해서선발할대의원에대한별개의투표를실시하지않고, 단지각정당대선후보에대한당원이나유권자의선호만이표기되는투표용지만을사용하여대의원배분이이루어지고있는것이다. 이와같이현재는대선후보에대한당원혹은유권자의선호표기만을토대로아래에서설명될비례형혹은승자독식형배분방식에따라서각후보에게대의원을배분하는것이일반화되었다. 그러나이러한방식으로대선후보에대한대의원배분이일반화되기전까지는다양한방식의대의원배분방식이존재해왔다. 역사적으로보면각정당의대선후보선발과정에서대선후보에대한선호투표없이대의원선발을위한투표만실시한경우도있었다. 13) 혹은대선후보선호투표와함께대의원투표를별개로실시하는경우가있기도존재했다. 14) 그런데특히대선후보선호투표와대의원선발투표를별개로실시할경우여러가지문 13) 예컨대 1990 년대중반까지뉴욕주의경우전국전당대회에파견할대의원을선발하는과정에서대선후보선호에대한별개의투표없이대의원만을선발하는제도가존재했다. 그리고 1980 년대까지만해도당내대선후보에대한대의원의선호도투표용지에표시되지않았었다. 14) 대선후보선호투표를실시하면서도동시에예비선거를통해서혹은코커스및이후의전당대회를통해서대의원을선발하는주들의경우, 대통령선호투표의결과가각후보에대한대의원배분을구속하지않을수있다. 즉대통령후보에대한당원및유권자의지지도에따라서구속적으로대의원을배분하는것이아니라, 실제적인대의원선발은대통령후보에대한선호투표의결과에관계없이, 예비선거혹은코커스및전당대회를통해서선발된대의원의선호에의해서결정될경우가존재한다. 이러한경우이와같은방식의대선후보선호투표는구속력이없이문자그대로대선후보에대한유권자나당원의선호만을파악하는 권고적예비선거 가된다. 전통적으로이를대선후보에대한 미인대회형예비선거 (beauty contest) 로도호칭했다. 그러나이와같이비구속적인권고적예비선거는현재민주당의경우거의대부분의주에서사용되지않고있다. 왜냐하면민주당의경우 1968 년이후대선후보에대한승자독식형의대의원배분을금지하고있는데, 권고적예비선거를실시할경우 ( 대선후보가아닌 ) 대의원후보의대통령선호를보고투표한결과실제로승자독식이나준승자독식의결과가나타나도이를무효화할방법이없기때문이다. 왜냐하면이는대선후보에대한선호투표의결과로특정후보가대의원을모두혹은거의대부분차지한것은아니기때문이다. 이러한형태의결과를가져오는권고적예비선거를 루프홀예비선거 (loophole primary) 라고특별히부르는이유가여기에있다. 그러나전반적으로권고적예비선거는민주당의경우도거의사라졌다고보이고, 공화당의경우에도일부주에서만대선후보선호투표와대의원선발투표를별개로사용하고있는주가있어왔다

58 제점이빈번히나타나서이러한방식은서서히사라지게되었다. 그결과비례형과승자독식형배분방식을막론하고대선후보선호투표의결과를바탕으로각후보의득표율에비례하여대의원배분을강제하는방식이일반화되기에이른것이다. 아래에서는비례형과승자독식형대의원배분과정을설명하기에앞서서승자독식형의대의원배분방식을채택한주가대선후보선호투표와대의원투표의별개로실시하지못하고대선후보선호투표만으로대의원을배분한과정을간단히설명해보고자한다. 대선후보선호투표없이대의원선발을위한투표만존재한경우도있었고, 이러한선호투표와별도로대의원선발투표를동시에실시하는경우가있었다는점은이미위에서언급하였다. 이두가지방식가운데후자의경우는대선후보선호투표와함께별개의투표용지를통해서대의원을선발하는투표를실시하게되는것이었다. 그런데이와같이대선후보선호투표와대의원투표를별개로실시하는과정에서문제가생김에따라서몇개의주는승자독식형의대의원선출방식을채택하게되었다. 즉특정주에서선발된대의원들로하여금전국전당대회에서그주의대선후보선호투표에서 1위를한후보를모두일치단결하여지지하는방식으로대의원배분제도를변경한주의경우, 그대의원들이개별적으로지지하고있는후보와실제그주의 1위후보가일치하지않는문제가나타나게된것이다. 별개의투표용지를통해서대선후보선호투표와함께대의원투표를실시할경우, 이들대의원이대의원선거당시자신의선호를이미표명한상태에서선출되고, 실제로이들대의원이선호한대선후보와주정당이전국전당대회에서주전체대의원의명의로지지하기로결정한 1위후보와의차이가생길예상치못한복잡한문제가생길수있는것이다. 예컨대전국전당대회에서수명의후보가치열하게경쟁하면서후보지명과정에서불협화음이생길경우, 이들특정주의불일치선호대의원이반드시그주의 1 위후보를일관적으로지지할것이라는보장할수는없다. 특히전국전당대회에서 1차투표로후보가결정되지않을경우, 이후의투표에서이들선호불일치대의원이지속적으로이들이소속한주의 1위후보를지지하지않을수도있는것이다. 이러한문제점으로인해서각주에서대선후보선호투표결과 1위를

59 한후보에대해서그주에할당된모든대의원을배정하고자하는주는이제별개의대의원투표를없애고대선후보선호투표만을실시하고그주가선발하는대의원이누가되는지간에반드시선발된대의원은전국전당대회에서해당주의 1위후보를무조건지지하는구속적성격의승자독식형의대의원선발과정이등장하게된것이다. 이러한제도의도입결과대의원선발을위한별개의투표는더이상실행되지않게되었고, 대선후보선호투표만이존재하는승자독식형의대의원배분과정이등장하게된것이다. 이러한승자독식형대의원배분방식은현재공화당만사용하고있고민주당은현재모든대의원배분을비례형방식에따르고있다. 그러나공화당이나민주당을막론하고비례형대의원배분방식을채택하고있는경우에도거의대부분의주에서이제는더이상별개의대의원선발투표없이대선후보선호투표의결과만으로대의원을배분하는것이일반적이다. 그리고이렇게선발된대의원이거의대부분의경우예비선거결과에구속되어전국전당대회에서특정후보를지지하는것이일반화되기에이르렀다. 2) 대선후보에대한대의원배분방식지금까지설명에서알수있듯이현재미국각정당의대선후보대의원배분은일부의주를제외한대부분주에서대선후보선호투표결과를바탕으로해서대의원을실시되고있는것이일반적이라고할수있다. 물론각주별로대통령후보의이름아래에대의원이름을기록하기도하고, 별도의정보를제공함으로써각후보를지지하는대의원의이름을알려주기도하며, 혹은대의원의실질적인선출은대통령후보에대한선호투표이후에이루어지는경우등다양한방식이사용될수있지만, 현재는대체로대의원에대한별개의투표가사라지고대통령후보에대한선호투표만이존재한다고할수있다. 아래에서는이와같이실시되는대선후보에선호투표의결과대의원이배분되는방식에대해서설명해보기로한다. 의회선거와달리미국각정당의대선후보선출과정은각주별로할당된대의원숫자를어떤후보가얼마만큼차지하는가하는점이매우중요하다. 민주당과공화당이내부규칙에따라서각주별로숫자를정해서배정해놓은대의원을각정당의대선후보가얼마나많이차지하는가하는것은

60 바로누가그정당의후보가될것인지를결정하는과정이기때문이다. 계속해서이는또한각주별로배정된대의원을대선후보가얼마나전국적으로획득하는가하는점이결국전국전당대회에서대통령후보를선발하는결정적요인이되기때문이다. 현대미국의대선후보선발과정에서전국전당대회에서의최종적인후보지명은결국대선이있는해의 1월혹은 2월부터시작하여 7월혹은 8월에개최되는전당대회이전까지각주별코커스와예비선거결과각후보가이미전국적으로획득한대의원의숫자를집계하여발표하는형식적인행위에불과하게된것이다. 그런데코커스와예비선거이후이와같이대의원을각후보에게배분하는방법은정당별로다르고또한각주별로다르다. 크게각주별로각정당의대선후보가예비선거나코커스투표결과대의원을배분받는방식은크게두가지종류가있다고할수있다. 하나는비례형배분방식 (proportional system) 이고다른하나는승자독식형배분방식 (winner-take-all) 이다. (1) 비례형대의원배분방식대의원배정방식에있어서비례형배분방식은문자그대로각정당의대선후보가각주의예비선거나코커스의결과당원이나유권자가자신에게투표한비율에따라서대의원을배분받는제도이다. 이를예를들어서설명하면다음과같다. 어떤정당의경우특정주에 20명의대의원이배정되어있고, 그정당의대선후보가 3인이라고가정해보자. 이때 3인의대선후보가그주의예비선거나코커스선거의결과각각 50%, 30%, 20% 의득표율을올렸을때, 이들각후보에게이러한득표율에 비례 해서각각 10명, 6명, 4 명의대의원을배분해주는방식이바로비례형배분방식에의한대의원배정이라고할수있다. 그런데이러한비례형대의원배분방식이무조건적으로예외없이대선후보의득표율에비례하여대의원을배분하는것만은아니어서설명이필요하다. 위에서언급한대로비례형대의원배분방식역시현재는대부분의경우대선후보선호투표결과를두고각후보의득표에비례해서대의원을배분하고있다. 그런데이러한대의원의배분방식에있어서민주당과공화당

61 간차이도있어서설명이필요하다. 역사적으로비례형대의원배분방식이광범위하게확대된것은 1968 년민주당전당대회이후맥거번-프레이저위원회의노력에의해서민주당대의원의다양화가시도된것이계기였다. 민주당이젊은세대, 소수인종, 여성의요구를외면하고있다는비판에직면하면서맥거번-프레이저위원회는이러한비주류세력들의의견을전당대회에반영할수있는방법을모색했고, 이러한시도가바로대의원선발을비례형방식을통해서실시하는것이었다. 즉승자독식형배분방식의경우특정대통령후보를지지하는후보가전국전당대회에과대대표되어민주당지지자의다양성을드러나지못하는문제가발생한다고보고, 민주당전국위원회는비례성을높이는대의원선발방식을강제하기에이른것이다. 그리하여 1968년이후민주당의경우예외없이비례형대의원배분방식모든주에서채택되기에이르렀다. 15) 그런데민주당은이러한비례형대의원배분제도의도입과정에서 최소 15% 의득표율 이라는대의원배정하한득표율을강제적으로채택하여이러한득표율을올리지못한후보의경우에는모든주에서대의원을배분하지않는제도를택하였다. 반면에현재공화당은이보다높은 20% 를하한득표율을가장높은상한치로설정으로하여, 각주들이이비율의이하에서대의원배정하한득표율을자율적으로정하도록규정하고있다. 즉양당모두정도의차이는있지만 민주당은고정된 15% 하한득표율로매우강력하게, 그리고공화당역시하한득표율 20% 를상한치로설정하여 - 일정한수준의득표율을올리지못한후보에대해서는대의원을배정하지않을수있도록함으로서군소후보가난립하는것은막고있다. (2) 승자독식형대의원배분방식 위에서설명한비례형대의원배분방식과는달리승자독식형대의원 배분방식은비교적간단한편이다. 즉승자독식형대의원배분방식은특정 주의예비선거나코커스의결과 1 위후보에게그주에할당된모든대의원 15) 그런데이러한과정에서민주당이지배하고있는주의회에서이러한비례형배분방식을강행하는법률을통과시킨주의경우, 그주의공화당역시자신들의고유한선호에상관없이이러한비례형대의원배분방식을채택할수밖에없게되었다

62 을배분해주는제도이다. 미국대선본선거에서사용되고있는선거인단제도에서대부분의주가승자독식제도에따라서각주에배정된선거인을모두득표율 1위후보에게부여하는방식과마찬가지로, 대의원역시각정당의 1위후보에게모두부여하는방식이승자독식형의대의원배분방식이라고할수있다. 그러나이러한승자독식형대의원배분방식도각주별로조금다르게실시되어있어서추가적인설명이필요하다. 공화당에서사용하고있는승자독식형대의원배정방식에따라서대선후보선후투표결과특정주에서 1위를한후보가실제로그주의대의원을독차지하는경우도있고않은경우도있어서각주별로조금씩다른승자독식형대의원배분방식이나타나고있다. 실질적으로대의원을모두차지하는경우를명실상부한승자독식형대의원배분방식이라고한다면, 모든대의원을독차지하지는못하고일부대의원을다른후보에게양보해야하는경우는사실상준승자독식형 (winner-take-most) 대의원배분과정이라고보아야한다. 즉각의회선거구와주전체로구분하여대의원배정을이원화하는많은주들의경우어떤후보들은주전체적으로치러지는대선후보선호투표에서는 1위를차지하지못했으나특정의회선거구에서실시된선거에서는 1위를차지하여그의회선거구에배정된대의원전체를차지하는경우가있기때문이다. 주전체에배정된대의원은주전체 1위후보에게모두빼앗기더라도, 1위후보가아닌다른후보가자신이승리한의회선거구에배정된대의원전체를차지하는경우도발생할수있다. 이러한상황이발생할경우대선후보선호투표에서 1위를차지한후보는그주에배정된대의원을독차지하지못하게된다. 이러한경우사실상이는승자독식제도가아니라숭자준독식형의대의원배정방식이라고해야할것이다. (3) 민주당과공화당의대의원배분방식이러한두가지대의원배분방식가운데현재민주당은거의대부분의주에서비례형대의원배분방식을채택하고있다. 1968년전당대회이후맥거번-프레이저보고서에의거하여대의원선발과정의개혁이추진된결과가능한한다양한인종, 성별, 연령별대의원선발을가능하게하려는목적

63 에서민주당은비례형대의원선발제도가이러한취지에더욱적합하다고보고이러한배분방식에거의전적으로의지하고있는형편이다. 이에비해서현재공화당은비례형과승자독식형대의원배분방식을혼합하여사용하고있다. 아래 < 표 5> 에제시된바와마찬가지로공화당의경우비례형대의원배분방식이주류를이루고있는가운데, 약 15개내외의주에서승자독식형대의원배분방식을사용하고있는실정이다. 민주당이전적으로비례형대의원배분방식에의존하고있는것에비해서상당히대조되는양상이라고할수있다. 3) 비례형과승자독식형대의원배분방식의장단점그렇다면이와같이위에서설명된바대선후보에대한비례형및승자독식형대의원배정방식의장단점은무엇인가? 비례형대의원배정방식의장점은승자독식형배정방식의단점이될수있으며, 대체로그반대의경우역시성립된다고보인다. 우선비례형대의원배분방식은당내대선후보에대한당원및유권자의다양한의견을반영하며따라서대선후보의대표성을높인다는면에서장점이있다. 민주당이 1968년전당대회이후당내분과분열을수습하는차원에서맥거번-프레이저위원회를통해서대의원선발제도를완전한비례형배정방식으로바꾼것은인종별, 성별, 연령별로다양한의견을대의원선발과정에반영하기위한것이었다. 이러한다양한목소리를대변하는방식으로대의원이선발되고배정될경우, 대선후보는보다대표성을높여정당성을확보할수있을것으로보인다. 반면승자독식형대의원배분방식을채택할경우이러한다양성과대표성의장점은사라질것으로보인다. 승자독식형배분방식은코커스나예비선거의 1위후보에게특정주에배정된모든대의원을독차지하게함으로써그후보를지지하지않은당원이나유권자는대의원선발과정에아무런영향력을행사할수없게만든다. 즉이들의의견이나정책적입장은대선후보선발과정에서사장되며, 단지다수당원의의견만이반영된다. 이러한방식으로당선된대선후보는비례형방식으로당선된후보에비해서대표성이약하고따라서정당성도떨어질수있다

64 그러나이와는반대로승자독식형대의원배분방식이후보선발과정을단축시켜서빠른시기에대선후보를만들어내는장점을지니고있기도하다. 비례형방식은대의원배분하한득표율을넘어서는모든후보에대해서대의원을배정함으로써후보지명에필요한과반의대의원을확보하는기간을지연시키는효과를가져올수있다. 특정후보가예비선거초반부터강세를보여주도권을장악하지못하고수명의후보가계속해서선두경쟁을하면서치열하게접전을벌일경우, 비례형대의원배분방식은극단적으로는전국정당대회직전에이르러서야최종후보지명자를가려내는부작용을나을수있다. 이경우비례형방식은후보선발과정을분열로이끌어갈수도있고, 후보가최종적으로지명된이후본선거과정에서지명된후보의경쟁력을낮출수도있다. 반면에승자독식형배분방식은특정주에서다수의당원이나유권자지지를획득한후보에게대의원을모두몰아줌으로써선거과정이진행될수록특정선두후보에대한쏠림현상을유도할가능성이크다. 그리고그결과유력대선후보가비례형배분방식에비해서조기에부상할수있고, 그만큼후보선발기간이단축될수있다. 이를통해서조기에대선후보가부상하고확정되면, 그만큼지명된후보가본선거를준비할수있는시간을벌수있다는장점역시존재한다. 4) 2016 년공화당대선후보대의원배분방식을통해서본분석 16) 민주당의경우코커스와예비선거를실시하는모든주에서비례형대 의원배분방식에따르는반면, 아래의도표에서알수있는것처럼공화당의 경우는비례형및승자독식형대의원배분방식을함께사용하고있다. 그리 고비례형대의원배분방식을선택한주역시대의원배분을위한대선후보 의하한득표율이각주별로달라서흥미롭다. 아래에서는이러한공화당예 비선거의대의원배분방식의다양한양상과특징을도표를통해서살펴보고 자한다. 이와함께이도표가근거하고있는 2016 년후보선발과관련하여 16) 민주당의경우대선후보에대한대의원배정방식은모든주에서비례형방식을채택하고있으며, 대의원배정을위한대선후보하한득표율도모두 15% 로동일하다. 그리고대의원배정과관련된민주당의규칙역시 2016 년대선에비해서큰변화가없다. 따라서본문에서는민주당과는달리주별로대의원배분방식에다양한양상을보이며, 또한 2016 년코커스및예비선거일정과대의원배정방식등에서변화를보인공화당을중심으로논의하고자한다

65 공화당전국위원회가대의원선발규정이 2012 년에비해서일부수정한내용 을간단히살펴보면서그이유를검토해보고자한다. < 표 5> 각주별대통령후보에대한공화당의대의원배분방식 주 (2016 년공화당의경우 : 전체 50 개주 ) 비례형 승자독식형 대통령예비선거 대의원배분자격하한득표율 코커스여부 실시일자 알라바마 20% 코커스 3월1일 알래스카 13% 코커스 3월1일 아리조나 3월22일 아칸사 15% 3월1일 캘리포니아 6월7일 콜로라도 전당대회 4월9일 코네티컷 혼합형 20% 4월26일 델라웨어 4월26일 플로리다 3월15일 조지아 20% 3월1일 하와이 - 코커스 3월8일 아이다호 20% 3월8일 일리노이 3월15일 인디애나 5월3일 아이오와 - 코커스 2월1일 캔자스 10% 코커스 3월5일 켄터키 5% 코커스 3월5일 루이지애나 20% 3월5일 메인 10% 코커스 3월5일 메릴랜드 4월26일 매사추세츠 5% 3월1일 미시간 15% 3월8일 미네소타 10% 코커스 3월1일 미시시피 15% 3월8일 미주리 3월15일 몬타나 6월7일

66 주 비례형 승자독식형 대통령예비선거 대의원배분자격하한득표율 코커스여부 실시일자 네브라스카 5월10일 네바다 - 2월23일 뉴햄프셔 10% 2월9일 뉴저지 6월7일 뉴멕시코 15% 6월7일 뉴욕 20% 4월19일 노스캐롤라이나 - 3월15일 노스다코타 코커스 3월1일 오하이오 3월15일 오클라호마 15% 3월1일 오레곤 - 5월17일 펜실베니아 4월26일 로드아일랜드 10% 4월26일 사우스캐롤라이나 2월20일 사우스다코타 6월7일 테네시 20% 3월1일 텍사스 20% 3월1일 유타 15% 코커스 3월22일 버몬트 20% 3월1일 버지니아 - 3월1일 워싱턴 20% 5월27일 웨스트버지니아 월10일 위스컨신 4월5일 와이오밍 코커스 3월1일 Total: 50 * 승자독식형대의원배분방식의경우소수의주이지만주전체및의회선거구별로승자독식의요소가있는주도포함했음 ; 대의원배분방식에있어서혼합형혹은특수한형태의방식을채택하는 5 개주 ( 콜로라도주, 코네티컷주, 노스다코타주, 웨스트버지니아주, 와이

67 오밍주등 ) 은분석에서생략했음 * 대선후보대의원배분방식은워싱턴특별행정구뿐만아니라미국보호령인구암이나푸에르토리코등에서도실시되고있지만, 위도표에서는 50 개주만을대상으로표기했음 ( 이하의도표에서도워싱턴특별행정구와미국보호령의내용은제외했음 ) < 표 6> 각주별대통령후보에대한공화당의대의원배분방식 주 : 비례형대의원배분방식의경우 (2016 년공화당의경우 : 비례형배분방식에의해 비례형 코커스와예비선거를개최하는 29 개주 ) 승자독식형 대통령예비선거 대의원배분자격하한득표율 코커스여부 실시일자 알라바마 20% 코커스 3 월 1 일 알래스카 13% 코커스 3 월 1 일 아칸사 15% 3 월 1 일 조지아 20% 3 월 1 일 하와이 - 코커스 3 월 8 일 아이다호 20% 3 월 8 일 아이오와 - 코커스 2 월 1 일 캔자스 10% 코커스 3 월 5 일 켄터키 5% 코커스 3 월 5 일 루이지애나 20% 3 월 5 일 메인 10% 코커스 3 월 5 일 매사추세츠 5% 3 월 1 일 미시간 15% 3 월 8 일 미네소타 10% 코커스 3 월 1 일 미시시피 15% 3 월 8 일 네바다 - 2 월 23 일 뉴햄프셔 10% 2 월 9 일

68 주 비례형 승자독식형 대통령예비선거 대의원배분자격하한득표율 코커스여부 실시일자 뉴멕시코 15% 6 월 7 일 뉴욕 20% 4 월 19 일 노스캐롤라이나 - 3 월 15 일 오클라호마 15% 3 월 1 일 오레곤 - 5월17일 로드아일랜드 10% 4월26일 테네시 20% 3월1일 텍사스 20% 3 월 1 일 유타 15% 코커스 3 월 22 일 버몬트 20% 3 월 1 일 버지니아 - 3 월 1 일 워싱턴 20% 5 월 27 일 Total: 29 < 표 7> 각주별대통령후보에대한공화당의대의원배분방식 주 : 비례형과승자독식형대의원배분방식 (2016 년공화당의경우 : 3 월 15 일포함그이후에 비례형 코커스와예비선거를개최하는 22 개주 ) 승자독식형 대통령예비선거대의원배분자격코커스여부하한득표율 실시일자 아리조나 3 월 22 일 캘리포니아 6 월 7 일 델라웨어 4 월 26 일

69 주 비례형 승자독식형 대통령예비선거대의원배분자격코커스여부하한득표율 실시일자 플로리다 3 월 15 일 일리노이 3 월 15 일 인디애나 5 월 3 일 메릴랜드 4 월 26 일 미주리 3 월 15 일 몬타나 6 월 7 일 네브라스카 5 월 10 일 뉴저지 6 월 7 일 뉴멕시코 15% 6 월 7 일 뉴욕 20% 4 월 19 일 노스캐롤라이나 - 3 월 15 일 오하이오 3 월 15 일 오레곤 - 5 월 17 일 펜실베니아 4 월 26 일 로드아일랜드 10% 4 월 26 일 사우스다코타 6 월 7 일 유타 15% 코커스 3월22일 워싱턴 20% 5월27일 위스컨신 4월5일 Total: 22 위의 < 표 5> 에나타나있는바와마찬가지로코커스와예비선거를포 함하여비례형혹은승자독식형대의원배분방식을취하고있는 45 개주공

70 화당의경우, 비례형배분방식을채택하고있는주는 29개주정도이고승자독식형배분방식을채택하고있는주는 16개주정도로나타나있다. 전체적으로볼때, 공화당역시비례형대의원선출방식이다수임을알수있다. 공화당역시전반적으로대의원구성의개방성과대표성을높이는취지에서전반적으로비례형대의원배분방식이많다는점을알수있다. 한편다수를차지하는공화당의이러한비례형대의원배분방식의경우대의원배분에필요한대선후보득표율의하한선은이미설명한대로민주당과차이를보이고있으며, 공화당내에서도주별로차이가있어서흥미롭다. 민주당이당내각대선후보에대해서일괄적으로 15% 라는단일의대의원배분자격하한득표율을설정하고있는데비해서, 공화당은이미언급했듯이 20% 의하한득표율을규정하고있다. 따라서각주별로이러한하한득표율의설정에서상당한차이를보이고있어서이에대한설명이필요하다. < 표 6> 에의하면 2016년공화당코커스와예비선거에서비례형대의원배분을실시하고있는 29개의주가운데대의원배분을위한대선후보의하한득표율을 20% 로규정한주가 10개주로서전체의 34.5% 를차지하여가장많은숫자를보이고있다. 실제로대의원배분을위한대선후보하한득표율의최고상한치인 20% 를채택한주가 10개주로서전체의 34.5% 를차지한다는점은공화당역시비례형대의원배분을실시할경우가능한한대표성을가장높일수있는방식을채택하는주가가장많다는사실을보여주는것이라고할수있다. 이어서 15% 의하한득표율을채택하는주가 20% 하한득표율을채택하는주에이어서 2위를차지하고있다. 즉 29개의비례형대의원배분방식을채택하고있는주가운데 6개의주가이러한 15% 하한득표율을채택하고있어서전체의 20.7% 를차지하고있는것으로나타나있다. 민주당이채택한하한선인 15% 이상의하한선을채택하고있는주는공화당이비례형코커스및예비선거를채택한전체주 29곳가운데 54% 정도에이르는 16개정도의주라고할수있다. 이러서 13% 의하한선을채택하고있는주는단 1개의주이며, 그다음으로 5% 의하한선을채택하고있는주가 2개주로서이들이가장소수에속한다고할수있다. 그리고 5% 의하한선과아예하한선을두지않고있는

71 주가각각 5개주 ( 각각 17.2%) 로나타나있다. 전체적으로 13% 미만의상대적으로낮은하한선을두고있는주는 13개주로서전체의 46% 정도를차지하여전반적으로소수라고할수있다. 실제로군소후보가모두대의원을배정받을가능성이있는수치를임의로 5% 정도로설정해본다면이이하의하한선을둔주는 7개주로서매우작은비율이라고볼있다. 한편공화당은 2016년대선후보선발의경우 2012년과는달리 3월이전에코커스와예비선거를실시하는주에대해서는특별히별도의규정을두지않았지만, 17) 3월부터시작하는코커스와예비선거에대해서는대의원배분방식에새로운규정을부과하고있다. 즉 2012년의경우공화당은 3월에실시되는코커스와예비선거에대해서는비례형대의원배분을실시하도록강제규정을두었지만, 2016년대선의경우에는 3월 14일이전에실시되는코커스와예비선거에국한해서비례형대의원배분방식을강제적으로실시하게하고, 3월 15일을포함한그이후의코커스와예비선거는각주가자유재량에따라서대의원배분방식을선택할수있도록하였다. 즉공화당전국위원회는 2016년대선후보선발과정에서 2012년에비해서비례형대의원배분방식에의해서예비선거및코커스를치러야하는주의숫자를사실상줄이는효과를가져오는조치를취한것이다. 이는아래에서다시설명되겠지만 2012년공화당대선후보선발과정이지나치게장기화되면서어려움을겪어서, 최종적으로당선된롬니 (Mitt Romney) 후보의대통령선거본선거전에상당히부정적인효과를미쳤다는반성에근거한것이다. 따라서공화당은비례형대의원선발제도를실시하는주의숫자를규정에의해서줄임으로써이러한부정적인효과를최소화하여조기에유력후보가당선되게만들고자한것이다. 그결과전체적으로비례형혹은승자독식형대의원선발제도를취하는 45개주가운데 2월에코커스나예비선거를실시하는아이오와주, 네바다주, 뉴햄프셔주, 사우스캐롤라이나주를제외한나머지전체 41개주가운데 3월 14일을전후해서보면상당히흥미로운결과가나타난다. 즉 2월을제외하고 3월 14일이전에코커스와예비선거를실시하는 19개주의경우모두공화당전국위원회의규정에따라서비례형대의원배분을실시하고있는 17) 2016 년의공화당대선후보선발의경우 2 월에코커스나예비선거를실시하는주는아이오와주, 네바다주, 뉴햄프셔주, 사우스캐롤라이나주등이다