의정논총 2015 년제 10 권제 2 호

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1 의정논총은한국연구재단의등재지 (2012 년 ) 로서연 2 회 (6 월, 12 월 ) 발간하는의회전문학술지입니다. 한국의정연구회는의회관련업무에지식과경험이풍부한의회전문가 ( 전직국회공무원 ) 들로구성된사단법인입니다 년에설립된이기구는회원들의축적된입법경험을토대로국회와관련된연구 조사활동을적극적으로수행하고자 2006 년 3 월 14 일에그명칭을 국우회 에서 한국의정연구회 로변경하고, 전국규모의의회관련전문학술지인 < 의정논총 > 을발간하고있습니다. 한국의정연구회는의회제도및법제연구, 연구용역사업, 회원및국회공무원의후생복지사업, 그리고회원상호간의교류와친목도모등을목적으로하고있습니다. 한국의정연구회 회 장 이승훈 편집위원장 강장석 ( 경민대 ) 편집 위원 김영일 ( 국회입법조사처 ) 편집 간사 박근후 ( 관동대 ) 박승준 ( 대구대 ) 박인화 ( 국회사무처 ) 박찬표 ( 목포대 ) 박휘락 ( 국민대 ) 윤은기 ( 동아대 ) 이덕만 ( 건국대 ) 이영환 ( 계명대 ) 이정진 ( 국회입법조사처 ) 홍인기 ( 대구대 ) 전태희 ( 국회사무처 )

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4 의정논총 2015 제 10 권제 2 호 Journal of Parliamentary Research 목차 5 민주주의에서표의불평등성 / 이상학 이성규 25 한국국회에서의정당양극화 / 이내영 이호준 57 역대국회회기별법률안의처리결정과처리기간의영향요인 / 박경돈 85 법제사법위원회 제 2 원기능 의역사적기원에관한연구 / 서복경 109 사업예산제도의성과예산기반구축에관한연구 / 임성일 이효 139 게임이론을통한생명윤리법입법과정분석 / 현승효 이민규 163 안철수현상에대한진영언론의담론평가 / 조기숙 193 지방공무원의지방의회의정활동에대한평가 / 강재호 219 지방정부정책선택의정치 경제적이익에관한연구 / 이은미 김재훈 고기동 245 세무공무원임용제도개선에관한연구 / 정연식 이영환 291 일본의안전보장법제와자위대의역할강화 / 조경희 315 The Historical Origins of Frail Party Politics in South Korea / Hoon Jaung 349 영문초록 (English Abstracts) 361 필자소개 368 의정논총편집위원회및논문심사규정 377 한국의정연구회연구윤리규정 383 의정논총발간목록

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6 의정논총 ( 제 10 권제 2 호 ) Journal of Parliamentary Research pp. 5~23 민주주의에서표의불평등성 : 국회의원선거구획정의왜곡도분석 1) 李相學 2) ( 국민대학교교수, 경제학 ) 李城圭 3) ( 안동대학교교수, 경제학 ) Ⅰ. 서론 Ⅱ. 선행연구 Ⅲ. 우리나라선거구획정의왜곡현황 < 차례 > Ⅳ. 세대별정치적투입구조의왜곡 Ⅴ. 결론 < 요약 > 본논문은현행국회의원선거구획정기준인선거구 인구수 를기준으로선거구획정의왜곡도를정치적지니계수와획정지수의분산계수를이용하여측정하고자한다. 측정결과인구기준으로측정한정치적지니계수는유권자기준정치적지니계수보다더큰값을가지는것으로나타났다. 또한인구수를기준으로측정한획정지수의분산계수도유권자수를기준으로한분산계수보다더큰값을갖는것으로나타났다. 이러한결과는한국의국회의원선거구획정이이상학 (2011) 과 Lee Lee(2013) 의측정결과보다더왜곡되어있음을나타낸다. 또한본논문은이와같은선거구획정의왜곡이잠재적으로인구의 세대별대표성 에왜곡을초래할가능성에대해서도분석하였다. 분석결과유아 청소년층및청 장년층은전반적으로과소대표되고, 노년층은 과다 대표되고있는것으로나타났다. 이는앞으로지속적으로늘어날복지지출등을둘러싸고세대간잠재적갈등이표출될가능성을시사하는것으로해석할수있다. 마지막으로, 본논문은향후선거구획정의평가와관련하여정치적지니계수와획정지수의분산계수등과같은객관적기준을활용할것을제안한다. 주제어 : 선거구획정, 정치적지니계수, 획정지수, 인구구조, 세대간갈등, 정책왜곡 1) 본논문에대해유익한논평을해주신익명의심사자들께감사드린다. 본논문은한국제도 경제학회춘계학술대회에서발표한논문을수정 보완한것이다. 학술대회에서유익한논평을해주신음선필교수님과서복경박사님께도감사드린다. 논문에남아있는오류는전적으로저자들의책임임을밝혀둔다. 2) 제 1 저자. 3) 교신저자. 이논문은 2015 학년도안동대학교연구비지원에의해연구되었음.

7 6 의정논총제 10 권제 2 호 I. 서론 헌법재판소의인구편차 2대1 결정을지킬수밖에없다. 인구분포를일단따져봐야하지만, 선거구획정과정에서 ʻ게리맨더링 ʼ 얘기도나올수있다. 그러더라도 2대1 은지켜야한다고생각한다 ( 심재철의원, 뉴스 1과 2015 년 3월 13일인터뷰에서 ). 우리나라의국회의원지역구는선거구간인구수와유권자수의편차가크며, 광역시 도간편차도크다. 또한이러한편차가 18대와 19대국회의원선거에서더커졌다. 이에따라 표의등가성 ( 等價性 ) 의훼손이심각한문제로등장하였고, 마침내유권자들의헌법소원이제기되었다 년 10월 30일헌법재판소는현행국회의원선거구획정 ( 劃定 ) 관련법조항에대해재판관 6대 3의의견으로 헌법불합치 라는판결을내렸다. 헌법재판소는국회의원지역구의최대유권자수가최소유권자수의두배를넘지말아야하며, 현재의선거구는 2015 년말까지만합헌이라고판결하였다. 이에따라 2016 년에치러질 20대국회의원선거에앞서지역구의개편이불가피하다. 대의민주주의하에서는선거에의해선출된대표자 ( 국회의원 ) 가대의기구 ( 국회 ) 를구성해국가의주요정책을결정한다. 따라서대표자를선출하는선거제도는대의민주주의의기본이다. 선거제도는선거구크기, 당선자결정방법, 투표구조및선거구획정방식등의요소로구성되는데, 이중에서선거구획정방식이선거결과를 왜곡 시킬가능성이가장크다. 선거구획정이공정하지못하면공정경쟁이저해되고정치적평등이라는자유민주주의의가치도훼손된다. 선거구획정을둘러싼논란은민주주의의역사만큼이나오래됐다. 자의적인선거구획정을지칭하는 게리맨더링 (Gerrymandering) 이란단어가 1812 년에미국매사추세츠주지사엘브리지게리 (E. Gerry) 가주의회선거구획정을자의적으로소속당에유리하게획정한데서유래된것은잘알려진사실이다. 헌법재판소판결의의미를이해하기위해현재우리나라의선거구획정상태를살펴보자. 이상학 (2011) 에따르면국회의원지역선거구는대체로광역시지역이

8 민주주의에서표의불평등성 7 유권자비중에비해의원수비중 ( 이를 정치적투입비중 이라고부름 ) 이낮으며, 도지역은유권자비중에비해의원수비중이높은것으로나타났다. 이는국회의원선거구가전반적으로도시지역보다농어촌지역의의원수비중을높이는방향으로획정됐음을나타낸다. 헌재판결이후충청권이과소대표됐다고주장하는이들이있지만, 사실충청권은대전을제외하고는전국평균에비해오히려 과다 대표된지역이다. 지역구별유권자수의격차는선거구 획정지수 의분포를통해파악할수있다. 획정지수 (apportionment index) 는지역구별로유권자비중을의원수비중으로나눈것을말한다. 이획정지수의평균은 1이다. 소선거구제에서획정지수가 1보다큰선거구는전국평균보다유권자수가많아서동선거구의유권자들은과소대표되며, 획정지수가 1보다작으면유권자들은과다대표된다고할수있다. 또한선거구획정의왜곡도는 정치적지니계수 (political Gini coefficient) 로도파악할수있다. 소득이나자산의불평등도를측정할때사용하는지니계수를이용해정치적투입의불평등도를지수화한수치이다. 선거구에 m명의유권자가존재하면유권자는 m분의 1의정치적지분을갖고있다고보고선거구별정치적지니계수를측정한다. 그계수가 1에가까울수록선거구획정이더욱불평등해진다. Lee Lee(2013) 의연구결과 16대의정치적지니계수는 인데 17대엔 로감소했다가 18대는 0.238, 19대는 로증가함으로써 18대부터선거구간불평등도가심화됐음을보여주고있다. 선거구획정의왜곡은 정책과정책결정의왜곡 으로이어질수있다. 국회의원은자기지역구의이익을위해입법활동을하기마련이다. 예를들어, 지역구의산업구조가 1차산업 10%, 2차산업 20% 및 3차산업 70% 로구성돼있다면국회의원은이를가중치로해입법활동을벌일것으로예상할수있다. 전국적으로표의등가성이확보된경우에는각국회의원이반영하는산업별비중의합계는국가전체의산업별구성과동일하며입법활동에왜곡은없다. 또모든지역구의산업구조가동일하다면정치적투입의분배의불균형과관계없이, 즉선거구획정과관계없이, 정치적투입은전체산업구조를반영하게될것이다. 그런데만일서비스산업의비중이높은지역의유권자가과다대표된다면서비스산업의이익도과다대표될것이다.

9 8 의정논총제 10 권제 2 호 선거구획정은민주주의가치를실현하는매우중요한과정이다. 그런데이에대한논의가그간미흡했다고평가할수있다. 또선거구획정의첨예한이해당사자들이논의의중심에서면서본질적인논의가이루어지지못하고임시방편적인논의와처방으로시종일관했다고볼수도있다. 헌법재판소가사회적 경제적환경을반영해선거구별인구편차허용비율을 4대1 에서 3대1 로이번에다시 2대1 로조정했지만, 궁극적으로는표의등가성을확보할수있는방향으로선거구획정이이루어지도록해야할것이다. 그런점에서선거구획정논의의절차, 획정주기등에대한고찰은 20대국회의원선거구획정에앞서서, 그리고획정이후에도지속적으로이루어져야한다. 이런논의의출발은 1인 1표가동등한중요성을지녀야한다 는공정성 ( 公正性 ) 의원칙을확인하는데있다. 사익을추구하는정치인들은아무래도자신이나소속당에유리한방향으로선거구를획정하려할것이다. 이를방지하기위해중립적인기구에서선거구획정을맡도록하는방안을강구할필요가있을것이다. 이상학 (2011) 과 Lee Lee(2013) 는유권자수를기준으로하여선거구획정의왜곡도를측정하였다. 그러나현행공직선거법에서는 인구수 를기준으로선거구를획정하도록규정하고있다. 따라서본논문은이상학 (2011) 과 Lee Lee(2013) 의실증분석을확장하여현행획정기준인선거구 인구수 를기준으로하여선거구획정의왜곡도를정치적지니계수와획정지수의분산계수를이용하여측정하고자한다. 또한본논문은선거구획정의왜곡이잠재적으로인구의 세대별대표성 에왜곡을초래할가능성에대해서도분석하고자한다. 특히유아 청소년층, 청 장년층, 노년층을기준으로각계층의대표성을측정해보고자한다. 마지막으로, 향후선거구획정의평가와관련하여정치적지니계수와획정지수의분산계수등과같은객관적기준의유용성에대해서도간략히논의하고자한다. 본논문의구성은다음과같이서술된다. 제II 장은선거구획정관련선행연구들을간단히평가한다. 제III 장은우리나라국회의원선거구획정의현황을인구수를기준으로하여 19대국회의원선거를중심으로평가한다. 제IV 장은선거구획정의왜곡이정책왜곡으로이어지는과정에대해논의한다. 제V 장은결론을제시한다.

10 민주주의에서표의불평등성 9 II. 선행연구 대의민주주의 (representative democracy) 는선거를통해선출된대표자들이대의 기구를구성하여국가의주요정책을결정하는정치체제이다. 그러므로선거제도 는대의민주주의제도의기본으로서대단히중요하다 ( 김형준 김도종, 2003). 선거 제도의주요요소는선거구의크기, 당선자결정방법, 투표구조및선거구획정 (apportionment) 등이다. 4) 이중에서선거구획정방식이선거결과를왜곡시킬가 능성이특히큰것으로평가되고있다 ( 김형준 김도종, 2003). 선거구획정방식에따 라특정후보자나특정정당에게유리또는불리하게선거결과가왜곡될수있기 때문이다. 선거구획정이공정하지않으면공정한경쟁이저해되어선거결과가왜 곡되고, 나아가정치적평등이라는자유민주주의의가치가훼손된다 ( 김형준 김도 종, 2003). 선거구획정을둘러싼논란은오랜역사를가지고있다. 자의적인선거구획정을 의미하는 게리맨더링 (Gerrymandering)ˮ 이란단어는미국매사추세츠주지사였던 게리 (E. Gerry) 가 1812 년에주의회선거구를소속당인공화당에유리하게자의적으 로획정한데서유래되었다. 당시공화당은전체득표수는반대당보다적었지만게 리맨더링덕분에반대당보다더많은의석을확보하였다. 당시지역신문이었던보 스톤가제트 (Boston Gazette) 는선거구지도를도마뱀 (salamander) 에빗대어그린 삽화를신문에실으면서게리맨더링이란단어를사용하였다. 이후 게리맨더링 은 자의적인선거구획정을지칭하게되었으며, 나라마다변형된용어로불리고있다. 예를들면, 아일랜드에서는 털리맨더링 (Tullymandering), 호주에서는 플레이맨더 링 (Playmandering), 일본에서는 하토맨더링 (Hatomandering) 등으로불리기도하 였다. 5) 한편특정후보자나정당에유리하도록지지자를한선거구에모아서획정 4) Ordeshook and Shvetsova(1994) 은선거제도가선거구 (district), 입후보방식 (candidacy), 투표방법 (ballot), 표의의석전환방식 (converting formula) 의 4 가지요소로구성된다고보았으며, 선거구제도가공정성에가장큰영향을미치는것으로평가하였다 ( 심지연 김민전, 2001; 이상학, 2011) 에서재인용함 ). 5) 아일랜드에서는 1973 년더블린과주변선거구를멋대로쪼갠제임스털리이름을붙인털리맨더링 (Tullymandering) 이있고. 일본에서도 1954 년총리하토야마이치로가

11 10 의정논총제 10 권제 2 호 하는것을 지지자모으기 (packing) 라고부른다. 반면에반대자들을분산시켜서 반대표가분산되도록획정하는것은 반대자분산시키기 (cracking) 이라고부른다 (The Economist, 2011 년 6 월 16 일 ). 선거구획정에대한국내의연구는크게세가지유형으로구분된다. 첫번째 연구유형은선거구획정의정치적효과에대한연구이다. 역대국회의원선거구 획정이특정정당에게유리하게작용했는지의여부를평가하는연구가다수이 루어졌다 (Kim et al., 1991; 김종림, 1991; 이갑윤, 1996; 심지연 김민전, 2001; 김도 종 김형준, 2000 등 ). 이들의연구는한국의국회의원선거구획정이상당히왜곡 되어있으며, 특히표의등가성이심각하게훼손된것으로평가하였다. 심지연 김 민전 (2001) 은역대국회의원선거구획정을표의등가성뿐만아니라 정당간공정 성 의측면에서도검토하였는데, 정당간불공정성은거의사라진것으로평가하 였다. 선거구획정에대한두번째연구경향은선거구획정위원회의정치적환경, 절 차및제도등에대한연구이다 ( 김형준 김도종, 2003; 강휘원, 2002; 박찬욱, 1997 등 ). 이들연구는역대선거구획정위원회의구성및활동에대한평가와외국사 례에대한연구를통하여향후선거구획정위원회의활동방향을규범적으로제시 하였다. 김도협 (2009) 은국회의원선거제도의개선방안에대하여규범적으로접근 하여비례대표비율및선출방식, 국회의원정수, 의석승계등에대하여광범위하 게대안을제시하였다. 최경옥 (2013) 은선거구획정의기준요인과문제점을분석 하고해결방안을규범적으로제시하였다. 서복경 (2015) 은 2014 년 10 월헌법재판 소판결이후선거구획정의쟁점으로서 (1) 도시와농촌의대표성격차, (2) 의석 수조정및증감, (3) 선거구획정위원회의운영방식및권한등을들고, 쟁점별로 개선방안을제시하였다. 또한음선필 (2014) 은선거구획정의기준, 주체및시기에 대하여전반적으로논의하고선거구획정의입법재량에대한지침을제시하였다. 마지막으로, 김종갑 (2015) 은 2014 년헌법재판소판결이후제기된다양한국회의 원선거제도개혁논의에대하여전반적으로평가하고, 권역의광역화를대안으로 제시하였다. 자위대창설을위해선거구를마음대로쪼개하토맨더링 (Hatomandering) 이라불리는오명을쓰게되었다.

12 민주주의에서표의불평등성 11 세번째연구유형은선거구획정의불평등도를실증적으로측정하고지수화하는연구경향이다. 이상학 (2011) 은지니계수의개념을이용하여 18대국회의원선거구획정의불평등도를 정치적지니계수 로측정하였다. Lee Lee(2013) 는정치적지니계수와함께획정지수의분산계수를측정하였는데, 정치적지니계수와획정지수의분산계수가 18대와 19대에지속적으로증가하였음을보였다. 이는선거구획정의왜곡도가 18대와 19대에증가하였음을의미한다. 선거구획정에대한평가의핵심은표의등가성에대한평가이다. 역대국회의원선거에서의표의등가성에대해서는상당한연구성과가축적되어있다. Kim et al.(1991) 은지역구의석당유권자수를지역구당평균유권자수로나눈수치를 비 ( 非 ) 등가지수 (non-equivalence index) 로정의하였다. 비등가지수가 1보다큰선거구는전국평균보다유권자가많아서동선거구의유권자들은 과소대표 되며, 비등가지수가 1보다작으면전국평균보다유권자가적어서그지역의유권자는 과다대표 된다. 또한 Kim et. al.(1991) 은비등가지수의분포를기준으로하여표의등가성을평가하였으며, 심지연 김민전 (1991) 은 Kim et. al.(1991) 의연구의시계열을연장하여비등가지수의분포를기준으로하여 16대국회의원선거까지의표의등가성의변화추세를평가하였다. III. 우리나라선거구획정의왜곡현황 우리나라 19대국회의원지역구의석은광역시 도별로상당히불균등하게배분되어있다. 이에따라 1인당및유권자당정치적지분도상당히불균등하게분포되어있다. 인구기준및유권자기준불평등도가모두 18대와 19대국회의원선거에서지속적으로악화되었다. 이와같은지역구별불평등도의확대는결국헌법소원과헌법재판소의판결로이어지게된것으로보인다.

13 12 의정논총제 10 권제 2 호 < 표 1> 권역별인구수, 유권자수및지역구의석현황 : 19 대국회의원선거 ( 단위 : 명, %, 개 ) 지역 인구수 ( 명 ) ( 인구비중 [A], %) 유권자수 ( 명 ) ( 유권자비중 [B], %) 의석수 ( 개 ) ( 비중 [C], %) 인구비중 / 의석비중 [A/C] 유권자비중 / 의석비중 [B/C] 수도권 ( 서울, 경기, 인천 ) 25,083,924 (49.33) 19,825,005 (49.34) 112 (45.53) 중부권 ( 강원, 충남, 충북, 대전, 세종 ) 6,731,039 (13.24) 5,289,327 (13.16) 34 (13.82) 영남권 ( 부산, 대구, 울산, 경북, 경남 ) 13,202,634 (25.96) 10,515,709 (26.17) 67 (27.24) 호남권 ( 광주, 전남, 전북, 제주 ) 5,831,109 (11.47) 4,551,582 (11.33) 33 (13.41) 전국합계 50,848,706 (100.0) 40,181,623 (100.0) 246 (100.0) - - < 표 1> 은한국 17개광역시 도를수도권, 중부권, 영남권, 호남권의 4개광역권으로구분하여권역별로인구수와비중, 유권자수와비중, 의석수와비중등의현황을보여주고있다. 이를바탕으로인구비중과유권자비중대비정치적투입계수를측정할수있다. 수도권은인구비중과유권자비중에비해정치적투입비중 ( 즉, 의석수비중 ) 이낮으며, 중부권, 영남권및호남권은인구비중과유권자비중에비해정치적투입비중이높게나타나고있다. 지역및선거구별인구수의편차는해당지역및선거구의인구수를전국평균인구수로나눈값인 획정지수 (Apportionment Index) 의분포로파악할수있다. 선거구 j의인구비중을 vj로, 의석수비중을 sj로표시하기로하자. 이경우선거구 j의획정지수는 vj/sj 로정의된다. 6) 각각 1명의국회의원을선출하는 m개의선거구가있고, 선거구 j에는 nj명의인구가있다고하자 : j = 1,, m. 또한전체인구수는 N 6) 이와같은획정지수는 Kim et al(1991) 의비등가지수와동등하다.

14 민주주의에서표의불평등성 13 = Σjnj 라고하자. 그러면선거구 j의획정지수는 [nj/(n/m)] = nj m/n 으로주어진다. 따라서획정지수의평균은 [Σjnj m/n]/m = 1이된다. 획정지수가 1보다큰지역이나선거구는과소대표되며, 반대로획정지수가 1보다작으면과다대표된다. 7) 획정지수의표준편차를평균으로나눈값을 분산계수 라하며, 이는선거구의전반적분포를나타내준다. 획정지수의평균이 1이므로획정지수의표준편차가바로분산계수가된다. 따라서 획정지수의분산계수 는선거구의분포를나타낸다. 즉, 획정지수의분산계수가크면선거구간편차가큰것이며, 분산계수가작으면선거구간편차가작은것이다. < 표 2> 우리나라 19 대국회광역시 도별획정지수 시 도인구수 (A) 유권자수 (B) 주 : 1) ( ) 내는구성비 (%) 를나타냄. 2) 세종시는충남에포함시켰음. 국회의원수 (C) 인구기준획정지수 (A/C) 유권자기준획정지수 (B/C) 서울 10,281,590 (20.22) 8,379,354 (20.85) 48 (19.51) 부산 3,550,855 (6.98) 2,904,884 (7.23) 18 (7.32) 대구 2,509,200 (4.93) 1,978,971 (4.93) 12 (4.88) 인천 2,813,349 (5.53) 2,207,341 (5.49) 12 (4.88) 광주 1,467,451 (2.89) 1,108,835 (2.76) 8 (3.25) 대전 1,520,471 (2.99) 1,172,121 (2.92) 6 (2.44) 울산 1,138,001 (2.24) 873,996 (2.18) 6 (2.44) 경기 11,988,985 (23.58) 9,238,310 (22.99) 52 (21.14) 강원 1,536,794 (3.02) 1,227,478 (3.05) 9 (3.66) 충북 1,558,125 (3.06) 1,222,879 (3.04) 8 (3.25) 충남 2,115,649 (4.16) 1,666,849 (4.15) 11 (4.47) 전북 1,873,477 (3.68) 1,476,224 (3.67) 11 (4.47) 전남 1,911,473 (3.76) 1,525,053 (3.80) 11 (4.47) 경북 2,695,595 (5.30) 2,172,551 (5.41) 15 (6.10) 경남 3,308,983 (6.51) 2,585,307 (6.50) 16 (6.43) 제주 578,708 (1.14) 441,470 (1.10) 3 (1.22) 합계 50,848,706 40,181,623 (100) 246 (100) - - 7) 획정지수를인구비중 / 의석비중의역수인 의석비중 / 인구비중 으로정의하면동지수가 1 보다크면과다대표되고, 1 보다작으면과소대표된다. 이와같이정의하면직관적으로는보다이해하기쉬울것이다. 본논문에서이와같이정의하지않고 역수 로정의한이유는획정지수의평균이 1 이되게하기위해서이다. 평균이 1 인경우에는분산계수의계산과해석이간편하다. 즉, 획정지수의표준편차가바로분산계수가되는것이다.

15 14 의정논총제 10 권제 2 호 제19 대국회의원의인구기준획정지수는서울, 경기, 인천등수도권 (1.0835) 에비해강원, 충남, 충북, 대전, 세종등중부권 (0.9580), 부산, 대구, 울산, 경남, 경북등영남권 (0.9530), 광주, 전남, 전북, 제주등호남권 (0.8553) 이더낮은것으로나타났다. [ 그림 1] 우리나라 19 대국회광역시 도별획정지수 [ 그림 1] 은광역시 도별로인구기준과유권자기준으로각각측정한획정지수를보여주고있다 ( 그림에서각시 도별막대그래프에서좌측은인구기준을나타내고, 우측은유권자기준을나타낸다 ). 인구기준과유권자기준사이에약간의차이가있음을발견할수있다. Lee Lee(2013) 에의하면유권자수를기준으로계산한획정지수의분산계수가 18대와 19대에지속적으로증가하였음을보여주었다. 이는선거구분포의불평등도가 18대와 19대에증가했음을의미한다 년 10월의헌법재판소판결과관련하여대부분의언론은 인구의 2:1편차 에주목하고있다. 그러나 2:1 편차내에들어있는선거구의경우에도선거구간평등성문제가존재한다. 따라서보다근본적으로선거구간편차의문제는결국 투표자 1인당영향력 의평등성문제로귀결된다.

16 민주주의에서표의불평등성 15 선거구획정의왜곡도는 정치적지니계수 (political Gini coefficient) 를이용하여파악할수있다. 어느선거구에 1명의국회의원과 nj명의인구가있다면인구 1인당 1/nj 의정치적투입을보유하고있다고볼수있다. 이러한해석에따르면인구수가많은선거구의각유권자는정치적지분이작고, 인구수가작은선거구의유권자는정치적지분이크다고할수있다. 선거구획정이완전평등하게이루어지면정치적지니계수는 0의값을가지며, 완전불평등하면정치적지니계수는 1의값을갖게된다. 따라서정치적지니계수의값이 1에가까울수록선거구획정의불평등도가더크다고할수있다. Lee Lee(2013) 의연구결과는유권자수기준으로 16대총선의정치적지니계수는 인데 17대에는 로줄었다가 18대에 , 19대에 로커졌음을보여주었다. 이는 18대와 19대에선거구간불평등도가심화되었음을의미한다. 그러나본논문은유권자기준이아닌우리나라공직선거법에규정한 인구기준 으로정치적지니계수를계산하였다. 그결과 인구기준 정치적지니계수가 16대에는 , 17대에 , 18대에 , 19대에 로나타났다. 즉, 인구기준정치적지니계수도 18대와 19대에계속증가하였고, 이는선거구간불평등도가증가하였음을의미한다. 또한획정지수의분산계수를보면유권자기준으로는 16대에 , 17대에 , 18대에 , 19대에 로나타났다. 반면에 인구기준 으로계산한획정지수의분산계수는 16대에 , 17대에 , 18대에 , 19대에 로나타났다. 따라서인구기준으로계산한정치적지니계수와획정지수의분산계수모두 18대와 19대에걸쳐선거구간에불평등도가심화되었음을보여주고있다. < 표 3> 인구기준과유권자기준으로계산한정치적지니계수와획정지수의분산계수 정치적지니계수 획정지수의분산계수 16대 17대 18대 19대 인구기준 유권자기준 인구기준 유권자기준

17 16 의정논총제 10 권제 2 호 인구기준과유권자기준을비교해보면다음과같은사실을알수있다. 먼저, 인구기준과유권자기준의추세가대체로비슷하게나타났다. 둘째, 인구기준의정치적지니계수와획정지수의분산계수가항상유권자기준으로계산한것보다더높음을볼수있다. 따라서유권자기준으로평가한이상학 (2011) 과 Lee Lee(2013) 의분석결과는선거구획정의왜곡도를전반적으로 과소 평가하고있음을알수있다 ([ 그림 2] 참조 ). [ 그림 2] 인구기준 정치적지니계수와획정지수의분산계수추이 : 16 대 ~19 대 IV. 세대별정치적투입구조의왜곡 제 III 장은선거구획정의왜곡이초래하는정치적투입의왜곡을인구구조측면에 서파악하고자한다. 이와같은분석을통하여선거구획정에잠재되어있는 세대 간충돌의가능성 을분석하고자한다. 또한복지지출을늘리는방향의정책왜곡

18 민주주의에서표의불평등성 17 이내재되어있는지살펴보고자한다. < 표 4> 우리나라광역시 도별연령별인구구성 (2010 년기준 ) ( 단위 : 명, %) 0-19 세 세 55세이상 합계 서울 1,990,540 (20.67) 5,650,679 (58.67) 1,990,263 (20.66) 9,631,482 부산 704,965 (20.78) 1,849,468 (54.51) 838,758 (24.72) 3,393,191 대구 574,156 (23.61) 1,344,617 (55.29) 513,001 (21.10) 2,431,774 인천 635,388 (24.14) 1,520,792 (57.78) 475,855 (18.08) 2,632,035 광주 389,797 (26.59) 809,857 (55.24) 266,489 (18.18) 1,466,143 대전 376,863 (25.29) 844,914 (56.70) 268,381 (18.01) 1,490,158 울산 277,316 (25.88) 617,937 (57.66) 176,420 (16.46) 1,071,673 경기 2,847,676 (25.43) 6,395,206 (57.12) 1,953,171 (17.45) 11,196,053 강원 331,853 (22.67) 742,721 (50.74) 389,076 (26.58) 1,463,650 충북 357,095 (23.87) (52.06) 360,108 (24.07) 1,495,984 충남 472,850 (23.64) 1,010,123 (50.49) 517,500 (25.87) 2,000,473 전북 419,573 (23.76) 854,175 (48.37) 492,296 (27.88) 1,766,044 전남 391,127 (22.62) 773,652 (44.75) 563,970 (32.62) 1,728,749 경북 561,957 (21.82) 1,280,821 (49.73) 732,592 (28.45) 2,575,370 경남 754,223 (24.18) 1,649,007 (52.86) 716,341 (22.96) 3,119,571 제주 140,008 (26.50) 269,026 (50.91) 119,377 (22.59) 528,411 합계 11,225,387 (23.39) 26,391,776 (54.99) 10,373,598 (21.62) 47,990,761 (100) 자료 : 통계청, 2015 년 3월 24일현재. < 표 4> 는 2010 년기준으로광역시 도별연령별인구구성을보여주고있다. 광역시 도별연령별인구구조에대한통계는통계청홈페이지에서광역시 도별자료를사용하였다. < 표 4> 에서는이를다시 3개그룹으로분류하였다. 0세-19 세의그룹은유아및청소년층이고, 20세 -54 세그룹은청 장년층으로서왕성하게경제활동을담당하는계층이다. 마지막으로 55세이후는노년층으로구분하였다. 55세 -59 세구간을노년층으로구분한것은주요직장에서의조기은퇴경향을반영하여이들연령층이실제로노년층과이해관계가일치할것이라고보았기때문이다 년전국기준으로유아 청소년층은인구의 23.4%, 청 장년층은 55.0%, 노년층은 21.6% 의비

19 18 의정논총제 10 권제 2 호 중을차지하고있다. 지역구국회의원은지역구의인구구조를반영하여입법활동을벌인다고가정하기로한다. 유아 청소년의특성내지이해관계는 3차원공간상의점 E1 = (1, 0, 0), 청 장년층의특성은 3차원공간상의점 E2 = (0, 1, 0), 노년층의특성은 3차원공간상의점 E3 = (0, 0, 1) 으로나타내기로한다. 지역구 j 의유아 청소년비중을 α1j, 청 장년비중을 α2j, 노년비중을 α3j 로표시하면, 지역구 j 의인구구조는벡터 (α1j, α2j, α3j) 로나타낼수있다. 물론 α1j+α2j+α3j = 1이다. [ 그림 3] 에서와같이지역구 j의인구구조는심플렉스 (simplex) 내의한점으로나타낼수있다. 전국 의유아 청소년비중을 α1, 청 장년비중을 α2, 노년비중을 α3로표기하면 전국 의인구구조는 (α1, α2, α3) 로표기되며, 이를 A로표기하기로한다. A도지역구의경우와마찬가지로심플렉스내의한점이다. [ 그림 3] 세대별특성심플렉스 (simplex) 유아 청소년 (1, 0, 0) 청 장년층 (0, 1, 0) 노년층 (0, 0, 1) 지역구 j 의국회의원이지역구의인구구조를정확하게반영하여입법활동을하 는경우에정치적투입 Pj 는다음과같이주어진다고가정한다. Pj = (α1j/m) E1 + (α2j/m) E2 + (α3j/m) E3 = (1/m) (α1j, α2j, α3j)

20 민주주의에서표의불평등성 19 다음으로, 이와같은정치적투입이모두합쳐지면실제로정책이결정된다고가 정한다. 그러면 실제결정된정책 (P) 은 Pj 의합계로서다음과같이주어진다. P = ΣjPj 이와같이 실제결정된정책 P 와 실제인구구조 A 간의거리 d(p, A) 는 선거 구획정의왜곡이초래한정책의왜곡 으로해석할수있다. 8) 만일선거구획정이왜 곡되지않았다면 d(p, A) = 0 의값 ( 즉, P = A) 을가질것이다. 본논문은 2010 년인구통계를이용하여 P 를계산하고자한다. 그런데지역구별 로인구구조를파악할수없으므로광역시 도별인구구조를이용하여실제결정된 정책 P 를계산하면, P = (0.233, 0.546, 0.220) 가된다. 한편실제인구구조는 A 는 A = (0.234, 0.550, 0.216) 가된다. 이제 세대별 인구구성 A 와 세대별 정치적투입 P 를비교하면다음의사실을 알수있다. 우선, 유아 청소년층 (0-19 세 ) 은실제인구비중은 23.4% 이며, 정치적투 입비중은 23.3% 로서근소하게 과소 대표된다. 다음으로, 청 장년층 (20-54 세 ) 은실 제인구비중은 55.0% 이고, 정치적투입비중은 54.6% 로서근소하게 과소 대표된다. 마지막으로, 노년층 (55 세이상 ) 은실제인구비중은 21.6% 인데, 정치적투입비중은 22.0% 로서근소하게 과다 대표된다. 그러나이러한결과만을가지고각연령층이 과다혹은과소대표되는정도가그리크지않다고판단하기는어렵다. 왜냐하면 세대별정치적투입비중을계산하는과정에서각선거구별연령구조를파악할수 없어서광역시 도별인구구조를사용하였기때문이다. 실제지역구별인구구조를 사용하여계산하면편차는더커질것으로예측된다. 이상의결과는노년층의이해가 과다 대표되고, 유아 청소년층및청 장년층의 이해가 과소 대표되는정치적투입구조가선거구획정의왜곡에근원적으로내포 8) 최근중앙일보와한국정당학회는지역구국회의원이생활밀착형이슈에서지역구민의의사를반영하는정도를지수화한 생활정치지수 를발표하였다 ( 중앙일보 일자 ). 동지수는 0 과 100 사이의값을가지며지수값이클수록지역구민의의사가정확하게의정에반영되는것이다. 생활정치지수 는지역구민의의사와지역구국회의원의의정활동의괴리를선분상에나타낸것이다. 그러나본논문은인구구조와국회의원의입법활동의괴리를심플렉스상에서두점의거리로표시한것이다.

21 20 의정논총제 10 권제 2 호 되어있음을보여주고있다. 이는장기적으로노년층을위한복지지출이늘어나는구조가선거구획정에내재되어있음을의미한다. 실제로이러한경향은계산결과보다더클것이다. 왜냐하면지역구국회의원은선거권이없는유아 청소년의이해를반영할인센티브가적을것이기때문이다. V. 결론 본논문은유권자수가아닌선거구의 인구수 를기준으로정치적지니계수를측정하였다. 인구기준으로계산한정치적지니계수는유권자기준정치적지니계수보다더큰값을갖는것으로나타났다. 또한선거구별인구를기준으로한획정지수의분산계수도유권자수를기준으로한분산계수보다더큰값을갖는것으로나타났다. 이는한국의선거구획정이이상학 (2011) 과 Lee Lee(2013) 의측정결과보다더왜곡되어있음을시사한다. 또한왜곡의정도는 Lee Lee(2013) 의분석과동일하게 18대와 19대에걸쳐지속적으로악화되었다. 향후선거구획정의평가에있어서 객관적기준 을적극적으로활용할필요가있을것이다. 본논문은획정기준과관련하여두가지점을제시하고자한다. 먼저, 선거구획정의기준으로서인구보다는유권자기준이보다적합할수도있다고보고, 향후선거구획정기준을유권자수를기준으로하는방안도검토할필요가있다고본다. 표의등가성은인구보다는유권자를기준으로한평가가적합할수도있기때문이다. 또한인구수를기준으로할경우인구의범위가논란의대상이될수있으나유권자수를기준으로할경우에는이러한논란이발생하지않을것이다. 둘째로선거구획정기준으로서최대선거구와최소선거구간의편차뿐만아니라선거구의분포에대해서도주의를기울일필요가있다는점을이상학 (2011) 과 Lee Lee(2013) 에이어주장하고자한다. 정치적지니계수와획정지수의분산계수가적어도 17대보다더증가하지않는방향에서선거구획정이이루어져야할것이다. 이는 2016 년에있을 20대국회의원선거의정치적지니계수는 0.13 이하, 획정지수의분산계수는 0.23 이하가되도록획정되어야한다는의미이다. 이러한기준은획

22 민주주의에서표의불평등성 21 정과정에서중간평가기준으로활용할수도있을것이다. 본논문은선거구획정상태를객관적으로판단할수있는지수를제시함으로써향후선거구획정관련논의의방향을제시하과하였다. 즉, 선거구의인구수혹은유권자수분포의정치적지니계수또는획정지수의분산계수가일정한값의범위에들어야한다는기준을제시할수있을것이다. 향후선거구획정시지켜야할최소한의원칙으로서정치적지니계수, 획정지수의분산계수등객관적지표로측정하여분포가고르게변화한것을확인할수있도록할필요가있고, 장기적인평등성의달성목표를설정할수도있을것이다. 그리고무엇을기준으로할것인가에대한보다명확한논의와인식이필요하다고본다. 선거구획정기준으로인구수와유권자수어느기준이더타당할것인가에대한논의가더필요하다고본다. 물론현재의획정기준은인구기준인데, 1인 1표 원칙에서 1인은 유권자 를의미한다고보는것이보다엄밀한해석일수도있을것이다. 그런의미에서유권자기준과인구기준중어느기준이더타당한지에대해추가적인논의도필요하다고본다. 또한본논문은선거구획정의왜곡이잠재적으로 세대간이해의대표성 에왜곡을초래할가능성을분석하였다. 분석결과유아 청소년층및청 장년층은전반적으로 과소 대표되고, 노년층은 과다 대표되고있는것으로나타났다. 이는앞으로지속적으로늘어날복지지출등에대한세대간갈등에도적지않은영향을미칠것으로보이는중요한요소이다. 선거구획정의절차적문제는본논문에서직접다루지는않았다. 그렇지만선거구획정의문제가불거진과정은한국사회의많은문제를집약적으로나타낸다고볼수있다. 선거구획정은민주주의의가치를실현하는매우중요한과정이다. 그러므로선거구획정과정전반에대해보다명료하고체계적으로접근할필요가있다고본다. 장기적인해결방안에대한진지한논의가필요하다고본다. 궁극적으로는 표의등가성 을확보할수있는방향으로선거구획정이이루어지도록해야할것이다. 그러한점에서선거구획정논의의절차, 획정주기등에대한고찰은 20대국회의원선거구획정에앞서서, 그리고획정이후에도지속적으로이루어져야할것이다. 선거구획정위원회의중립성및획정절차등의절차적문제는본논문에서본격적으로다루지않았지만매우중요한문제이며, 이에대한체계적인검토와논의가필요하다고본다. 이에대해서는추후연구과제로남겨두고자한다.

23 22 의정논총제 10 권제 2 호 참고문헌 강휘원 영국과한국의선거구획정위원회 : 정치적환경, 운영, 개혁방향. 한국정치학회보. 제36 집 4호. 김도종 김형준 제16 대국회의원선거결과에대한집합자료분석. 한국정치학회보. 제34 집 2호. 김도협 국회의원선거제도의개선방안에대한연구. 세계헌법연구. 제15 권제2 호 김종갑 국회의원선거제도개혁논의와현실적개선방안. 의정논총. 제10 권제1 호 김종림 한국선거제도가내포하고있는왜곡효과는어느정도인가 : 경쟁을기초로한민주정치의시각에서의평가. 계간사상. 겨울호. 김형준 김도종 국회의원선거구획정의제도개혁에관한연구 : 인구대표성과지역대표성의조화를중심으로. 대한정치학회보. 제11 집 2호 박찬욱 국회의원선거구제와선거구획정방식의개혁방향. 국가전략. 제3 집제1 호. 서복경 선거구획정. 국회도서관전문가보고서 년 4월 10일. 심지연 김민전 역대국회의원선거구획정에대한평가 : 표의등가성과정당간공정성을중심으로. 한국정치학회보. 제35 집 1호 음선필 국회의원지역선거구획정에관한헌법적고찰 : 기준 주체 시기를중심으로. 의정논총. 제9 권제2 호. 이갑윤 국회의원선거제도의개혁과제 : 지역구선거구획정의시정과전국구의원제도의폐지. 의정연구. 제2 집 2호. 이상학 선거구획정과민주주의가치실현, 한국경제신문기획시리즈공공선택시각으로본사회 년 11월 8일 A21 면. 이상학 국회의원선거구획정과정치적지니계수. 제도와경제. 제5 권제1호 중앙일보. 지역구민심과거꾸로간의원들 년 4월 10일자. 최경옥 선거구획정의문제점과해결방안. 공법학연구. 13권제4 호 통계청. 홈페이지국가통계포털사이트 년 3월 24일접근.

24 민주주의에서표의불평등성 23 The Economist. Election Boundaries: No more packing or cracking 년 6월 16일자. Kim, Jong Lim, Hyung Joon Kim and Kwang-Woong Kim Electoral system and the dominance of government party in Korean democracy. Korean Politics in the Challenging Global Order. Korea Political Science Association. Lee, Sanghack and Sung-Kyu Lee Electoral Mal-Apportionment and Policy Distortion in Korea. Review of Institution and Economics. Vol. 7, No Ordeshook, P. C. and O. V. Shvetsova Ethnic Heterogeneity, District Magnitude, and the Number of Parties. American Journal of Political Science. Vol 논문접수일 : 2015 년 11 월 15 일 심사완료일 : 2015 년 12 월 14 일 게재확정일 : 2015 년 12 월 21 일

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26 의정논총 ( 제 10 권제 2 호 ) Journal of Parliamentary Research pp. 25~55 한국국회에서의정당양극화 : 제 대국회본회의 기명투표에대한경험적분석 * 9) 李來榮 ( 고려대정치외교학과교수 ) 李皓俊 ( 고려대정치외교학과박사후보 ) Ⅰ. 서론 Ⅱ. 기존연구의검토 Ⅲ. 연구방법 Ⅳ. 경험분석의결과 1. 횡단적분석 (cross-sectional < 차례 > analysis) 2. 종단적분석 (longitudinal analysis) Ⅴ. 연구결과의요약및정치적함의 < 요약 > 한국사회에서 정치의실패 가반복되는중요한요인으로지적되는현상이정당의이념양극화이다. 정당의이념양극화는중도의비율은줄어들고극단적인이념성향을가진세력의비율과영향력이늘어나면서정당간의이념적거리가증가하고, 그결과정당간의적대적대립이증가하고정치적교착이일상화되는현상을의미한다. 본논문의목적은한국국회에서의정당양극화의추세를경험적으로분석하고그정치적결과를논의하는것이다. 이논문은국회의원과국민에대한여론조사를통해정당양극화를분석한다수의기존연구들과는다르게국회의원들의기명투표자료를활용하는 NOMINATE 분석방법을적용하여제 16대부터 18대국회에서의정당양극화의추세와특징을분석하였다. 경험적분석의주요결과는다음과같다. 첫째, 국회에서의의원들의기명투표자료를통해한국국회의정당양극화의수준이지난십여년간뚜렷하게증가한추세가확인되었다. 둘째, 한국국회의정당양극화는 17대국회에서부터급격하게증가한것으로나타났는데중요한분기점은 2003 년열린우리당의창당인것으로확인되었다. 셋째, 한국의정당 * 이논문은 2014 년도고려대학교교내특별연구비의지원을받아수행된연구임 (K ).

27 26 의정논총제 10 권제 2 호 양극화는진보계열의정당인열린우리당과민주노동당에의해추동된비대칭적양극화 (asymmetric polarization) 였다. 지난십여년간보수정당인한나라당의이념적위치는대동소이했던반면 2003 년과 2004 년에원내로진입한진보계열의열린우리당과민주노동당이한국국회의이념적스펙트럼을진보쪽으로급격하게확대시켰다는점이확인되었다. 더불어본논문은경험적분석에서확인된정당의이념양극화의심화추세가정치과정에미치는영향을논의하였다. 본논문은정당의이념양극화는긍정적효과와부정적효과를동시에가지지만한국의정치현실에서는정당의이념양극화가정당정치는물론, 국회운영과국정운영전반에미치는부정적인효과가더두드러지고심각하다고주장한다. 정당의양극화로인한부정적효과로는적대적인여야관계, 빈번한입법교착, 정치의생산성저하, 정치적불신의증가등을지적한다. 따라서정당양극화로인한정치의실패를극복하기위해정치권이정치제도개혁과소통과타협의정치를복원시키는데적극적으로나설것을제안한다. 주제어 : 국회, 정당, 이념, 양극화, 기명투표 I. 서론 현재한국의정치권은우리사회가직면한핵심쟁점에대해논의를주도하고정책대안을제시하는생산적인리더십을전혀발휘하지못하고있다. 또한정치권이다양한사회갈등과균열들을해소하는국민통합의기능을하지못할뿐만아니라오히려사회갈등과이념대립을증폭시키는형국이다. 그결과정치권에대한국민의신뢰의수준이지극히낮다. 동아시아연구원이 2년마다실시하고있는 < 파워조직신뢰영향력조사 > 에따르면정당, 청와대등한국사회를이끌어가는정치조직에대한국민들의신뢰가주요대기업, 사법부, 경찰등에비교해서가장낮은수준을보여왔고지난몇년간더욱하락하고있다. 1) 이렇게 정치의실패 가반복되는가장중요한이유는한국의정당정치가지역패권정당체제의틀안에갇혀있을뿐만아니라, 타협과공존의문화가실종되고여야 1) 강원택외 파워조직신뢰영향력조사의주요결과, 동아시아연구원여론브리핑 136 호.

28 한국국회에서의정당양극화 27 대립과정치적교착상황이구조화되었기때문이다. 정치에서대화와타협의능력이상실되고적대적대결과교착 (gridlock) 이반복되는상황을흔히정치의양극화 (polarization) 라고부른다. 정치의양극화란우선주요정당내부에서온건파와중도파의비중과영향력은줄고강경파의영향력이커지면서정당간의적대적대립이증가하고정치적교착이일상화되는현상을의미한다. 양극화된정치구도아래서는여야사이의적대적대립이반복되고의회에서주요법안과정책쟁점들이처리가지연되면서정치의생산성이하락하고정치에대한불신이증가하게된다. 사실정치양극화는우리만겪고있는문제가아니다. 미국의경우에는 1980 년대초반부터정치양극화가진행되어, 지난수년간쟁점법안을둘러싼공화당과민주당의대립이격화되고행정부가제출한정책이나관련법안이야당에의해번번이좌절되는등정당양극화가시간이갈수록심화되는양상을보여왔다. 미국의경우구조화된정치양극화가일반국민들에도영향을미쳐소위문화전쟁 (cultural war) 이라고할만큼사회전분야에걸쳐가치관과이념갈등이깊어져왔다 (Hunter, 1991). 많은미국전문가들은미국의정당양극화가 30년이상진행되면서구조화된결과이제는돌파구를마련하는것조차어려워질만큼심각한상황이라고진단하고있다. 미국의정당양극화의심각성을가장단적으로보여준사건은 2014 년예산안에합의하지못해 2013 년 10월부터연방정부가 2주이상잠정폐쇄된사건이었다. 미국과비교하면한국의정치양극화는비교적최근에나타난현상이지만비슷한양상으로진행되고있는것처럼보인다. 한국에서정치양극화가심화되는이유는다양하지만, 이글은한국에서양극화의정치가지속되는중요한구조적원인으로정당의이념양극화현상에주목한다. 정당의이념양극화는중도의비율은줄어들고극단적인이념성향을가진세력의비율과영향력이늘어나면서정당간의이념적거리가증가하는현상을의미한다. 이논문의목적은한국국회에서의정당양극화의현상을분석하고그정치적결과를논의하는것이다. 이논문은국회의원과국민에대한여론조사를통해정당양극화를분석한기존의연구와는달리국회의원들의기명투표자료를토대로한 NOMINATE 분석방법을활용해국회내에서의정당양극화의추세를살펴볼것이다. 이논문의분석결과에따르면지난십여년간한국국회내에서주요정당간

29 28 의정논총제 10 권제 2 호 의이념적양극화현상이심화되는추세가발견되었다. 또한, 이러한양극화의분기점은 2003 년열린우리당창당인것으로나타났다. 이는한국국회에서의정당양극화가유권자의선택이아닌정치엘리트들간의인위적인결집으로인한것이라는기존의연구를뒷받침하는결과로해석될수있다 ( 이내영, 2011). 더불어, 한국의정당양극화는진보계열의정당인열린우리당과민주노동당에의해추동된비대칭적양극화 (asymmetric polarization) 의양상을보였다. 지난십여년간보수정당인한나라당의이념적위치는대동소이했던반면 2003 년과 2004 년에원내로진입한진보계열의열린우리당과민주노동당이한국국회의이념적스펙트럼을진보쪽으로급격하게확대시킨것을확인할수있다. 마지막장에서는경험적분석에서확인된정당의이념양극화의심화추세가정치과정에미치는영향을논의하였다. 본논문은정당의이념양극화는긍정적효과와부정적효과를동시에가지지만한국의정치현실에서는정당의이념양극화가정당정치는물론, 국회운영과국정운영전반에미치는부정적인효과가더두드러지고심각하다고주장한다. 정당의양극화로인한부정적효과로는적대적인여야관계, 빈번한입법교착, 정치의생산성저하, 정치적불신의증가등을지적하고, 정당양극화로인한정치의실패를극복하기위해정치권이정치제도개혁과소통과타협의정치를복원시키는데적극적으로나설것을주장할것이다다. Ⅱ. 기존연구의검토 정치의양극화현상은한국에서최근에나타나기시작한현상인데이러한현상에대한많은논의가미국의사례를중심으로진행되고있다 년대이후미국에서는정당간의대립과갈등이심화되는추세가뚜렷하게나타나면서미국의언론과학계에서많은연구가축적되고다양한논쟁이제기되었다. 따라서미국의정치양극화에관한논쟁과연구들은한국정치의양극화현상을이해하는데있어중요한시사점을제시한다 년이전까지미국정치는정당지도부사이의협상과협조를통해갈등을피하고의회를운영하는것이관행이었다 (Mayhew, 1993).

30 한국국회에서의정당양극화 년대이후이런분위기가점차바뀌게되어중간에두텁게분포하던의원들의이념성향이양극으로나누어지기시작한다. 소속정당을가로질러투표하는교차투표 (cross-party voting) 경우가점점줄어들었고, 대통령이추진하는안건에대해반대당의원이지지하는경우도점차줄어들었다 (Binder 1999; Fleisher and Bond, 2004) 년대부시대통령집권기에이러한양극화는더욱심화되어공화당보수진영에의해보수기독교복음주의세력 (evangelical Christians) 까지정치적으로적극동원되었다 (Jacobson, 2008) 년대이후미국의양대정당사이에서대립과갈등이심화되었다는점에관해서는학자들사이에이견이없고정치양극화현상에관해많은연구들이축적되었다. 이연구들은미국의정당정치에서많은쟁점들에관해이전에비해정당간의갈등과이념적대립이첨예화되는추세가나타났다는점을공통적으로지적하였다. 미국의정치양극화에관한다수의연구들은의회내의호명투표 (roll call vote) 결과를분석하여의원들의이념성향을측정하는연구방법을사용하고있는데, 이들의연구에따르면미국상원과하원에서공통적으로공화당과민주당의이념성향의격차로측정한정치양극화지수가 1980 년대초반부터지속적으로커져서심화되고있다는결과를보여주고있다. 또한 1980 년대이후미국의정치양극화가심화된원인은민주당의좌경화보다는공화당의우경화에더큰책임이있다는것이기존연구의발견이다 (McCarty et. al., 2006; Theriault, 2008; Abramowitz, 2010). 기존연구들은미국정치의양극화가심화된원인으로다양한설명들을제시한다. 먼저미국사회의경제적불평등의심화가정치적양극화를초래한구조적요인이라는주장이제기되었고이를경험적으로입증하는연구들이적지않다 (Garand, 2010; McCarty et al., 2006; Bartels, 2008). 둘째로강경한의회리더십의등장도중요한요인으로꼽힌다 년중간선거에서 30여년에걸친민주당의의회장악이끝나고공화당의뉴트깅그리치 (Newt Gingrich) 하원의장이정국을주도하면서부터미국정당정치에서이념대립이본격화되었다고평가된다. 특히깅그리치의장은다선의원우대관행 (seniority system) 을폐기하고당파성에따라하원을운영하면서의회의갈등을심화시키는역할을하였다 (Hetherington, 2009). 10년마다인구센서스를통해이뤄지는선거구획정 (redistricting) 과정에서양당간의담합이양극화에영향을미쳤다고지적하는연구도있다 (Carson et al., 2007). 서로유리하

31 30 의정논총제 10 권제 2 호 게선거구가조정됨에따라정당간경쟁보다정당내부의경쟁이더중요해졌고그결과온건파보다는강경파들이당내경선에서유리해져서대거의회에진입했다는것이다. 마지막으로정당과정치인에대한이익집단의영향력이증가한것도정당양극화에기여한것으로여겨진다. 특히공화당의극단적우경화에는극단적인보수성향의정치시민세력인티파티 (Tea Party) 의영향이크게미친것으로알려졌다 ( 유성진 정진민, 2011). 미국정치권에서양극화가심화되었다는데대해서는학자들사이에뚜렷한이견이존재하지않지만, 정치권의양극화추세와유사하게일반국민수준에서도양극화가일어나고있는가에관해서는논쟁이진행되었다 (Layman et al., 2006; Fiorina and Abrams, 2008a, 2008b; Hetherington, 2009). 또한미국연구의다른쟁점은정치권의양극화가일반국민의양극화를반영한것인가, 아니면정치권이분열해서일반국민을양극화시키고있는가라는인과방향 (causal direction) 의문제이다 (Hetherington, 2009). 정당의이념과정책선호는국민들의이념과선호를반영할수도있지만, 반대로정당의이념과정책선호가일반국민, 특히정당지지자들의태도와선호에영향을미칠가능성도높다. 이와관련하여정당일체감이강한사람들한테서당파성에따른이념의동조화 (party sorting) 가나타난다고주장하는피오리나와르벤더스키의연구는주목을받았고이에관한논쟁이진행되었다 (Fiorina and Levendusky, 2006; Levendusky, 2009). 미국사회의양극화에관한기존의논의와연구들은한국사회의정당양극화를분석하는데중요한시사점을제공한다. 미국의사례와유사하게한국의정당정치는최근현저하게대화와타협의여지가줄고대립과반목의정치가일상화되어왔다. 주요정책에관한여당과야당사이의시각과선호의차이도커졌고, 이러한대립과갈등을대화와협상을통해해결하려는정치력도실종되어주요정책과법안들이장기간처리되지못하고국정운영에부정적영향을주는상황이반복되고있다. 한국정치에서정당양극화가심각한수준으로심화되었음에도불구하고한국의학계의관련연구는양과깊이에서초보적수준에머물러있는것이현실이다. 다행히최근한국의정치양극화와관련한연구들이증가하고있다. 이내영 (2011) 의연구는한국국민들과국회의원들의이념성향의변화를분석하여이념양극화의추

32 한국국회에서의정당양극화 31 세를확인한최초의경험연구라고할수있다. 연구의주요결과는정당소속의원들사이에이념적거리가크게증가하였지만국민들수준에서는이념양극화가미미하게나타났다는점이다. 이결과를통해이내영 (2011) 은한국사회에서이념갈등이심화되는주요이유는일반국민들사이에이념대립과양극화가커졌기때문이아니라, 정당의지도부인정당소속의원들사이의양극화때문이라고주장하였다. 한편이성우 (2011) 는한국정치에서정치엘리트와대중의정치적양극화의관계를경험적으로분석하였는데연구의주요발견은새롭게등장한구체적인이슈인경제, 교육, 복지문제를중심으로정치적양극화가진행되고, 이정치엘리트수준의양극화가대중의이슈에대한당파적선택에영향을미치고대중수준의당파적배열을만들어낸다고주장한다. 또한, 가상준 (2014) 은제16 대부터제19 대국회의원이념조사자료를통해주요정당의국회의원들간의이념적간극이더욱커졌다는것을발견하고이는새로진입한초선의원들에의한측면과기존의원들의이념변화의측면이모두반영된결과라고주장한다. 한국과미국의정당양극화를비교분석한이재묵 (2013) 은두나라에서공통적으로이념적양극화가유권자수준에서보다는주로정치엘리트수준에서뚜렷하게나타나는결과를보여준다. 김형준 (2015) 의최근연구도국회에서정당양극화가심각해지면서국회의사회통합의기능이현저히약화되었다고주장한다. 그는국회의정당양극화를가져오는요인으로권력구조가운용되는방식, 국회의규칙및절차, 정당구조, 의원충원구조등을지적하였다. 이렇게관련연구들이증가하는추세를보이고있지만여전히한국정치의양극화가언제부터어떤양상으로진행되었는가도분명하지않고양극화의원인과정치적효과에대해서도깊이있는논의가턱없이부족한실정이다. 한국정당정치의대립과갈등이심화되는현상이정당혹은정당엘리트사이의이념적양극화가진행된결과인지, 아니면단순히정당지도부사이의깊은불신과타협과협상을이끌어나갈정치적리더십이실종된때문인지는분명하지않다. 또한정치권에서의갈등과대립이격화되는현상이일반국민들의이념적양극화를반영한것인지, 아니면정치권내부에국한된현상인지도의문이다. 더불어정당의이념양극화의심화가한국정치에미치는영향에대한논의도부족하다.

33 32 의정논총제 10 권제 2 호 Ⅲ. 연구방법 정당양극화는정당들사이에서중도노선의비율과영향력이약화되고강경노선의비율과영향력이증대하는현상을의미한다. 그러나이러한의미의정당양극화개념은경험적으로측정하기가어렵다는문제점이있다. 따라서정당양극화를경험적으로분석하기위해서는조작적개념화 (operational conceptualization) 가필요하다. 정당양극화에관한기존의경험적연구들은대체로정당양극화를좌- 우이념적좌표에서정당들사이의이념적거리가커지는현상으로개념화한다. 정당양극화에관한이러한조작적개념화 (operational conceptualization) 는안토니다운스의정당경쟁에관한공간이론 (spatial theory) 에기초하고있다 (Downs, 1957). 공간이론의논리는정당과유권자의이념을좌- 우이념적좌표에따라배열할수있고정당들사이의이념적거리에따라정당간의협력과경쟁의양상이달라지고또한개별유권자는자신의이념적위치와가장가까운정당을선택한다고가정한다. 한국에서의정당양극화와관련된기존연구의대부분은정당양극화를주로국회의원과국민을대상으로한여론조사자료를통해측정해왔다 ( 이내영, 2011; 이성우, 2011; 이재묵, 2013; 김형준, 2015). 그러나여론조사자료는국회의원또는국민이인식하는자신과특정정당의이념적위치를기초로한자료이기때문에이는정당양극화현상의간접적인지표라는한계가있다. 미국의회에서의정당양극화현상을분석하는기존의연구들은주로미국의회의기명투표 (roll-call votes) 자료를활용하는데, 장기간축적된자료를바탕으로시계열분석이가능하다는이점이외에도의원들의법안투표행태를통해정당양극화의양상과추세를직접적으로측정한다는점에서많은장점이있다. 물론, 기명투표를통해의원또는정당의이념적위치를추정하는방법에도문제점은존재한다. 대표적으로기존의기명투표분석방법이법안의내용적측면과입법과정의맥락적인측면을간과한다는비판이있다 (Jessee and Theriault, 2014). 그럼에도불구하고기명투표를활용한측정방법은정당양극화에대한정치엘리트또는국민의인식 (perception) 이아닌정치엘리트, 즉의원들의법안투표행태 (voting behavior) 에기초한것이기때문에인식에기초한여론조사자료를통해서는관찰할수없는행태로서의정당

34 한국국회에서의정당양극화 33 양극화현상을포착할수있다는장점이있다. 한국의경우국회의기명투표자료가 16 대국회후반기부터공개되기시작하였 고자료의수집과정리도체계적으로이루어지지않아서아직까지는 NOMINATE 방법을한국의국회에적용하여분석한연구는많지않다. 2) 본논문은 16 대부터 18 대국회에서처리된모든법안을대상으로풀과로젠탈 (Poole and Rosenthal, 1985, 1997) 이개발한 NOMINATE 방법으로국회의원들의기명투표 (roll-call votes) 자료를분석하여국회의원들의이념점수를산출하고이를한국국회에서의정당 양극화현상을측정하는지표로사용할것이다. 최근의연구 (Lee, 2015) 는한국의 정당양극화가 2004 년이후본격적으로진행되었다는연구결과를보여주기때문 에, 16 대국회이후의기명투표자료가정당양극화의추세와진행을분석하는데문 제는없을것으로판단한다. 따라서이연구는국회의원들의기명투표자료를통해 한국국회에서의정당양극화현상을보여주는최초의시도라할수있다. NOMINATE(Nominal Three-Step Estimation) 란의원들의기명투표 (roll-call votes) 자료를활용하여다차원적공간에서의개별의원들의최적점 (ideal point) 을도출해 내는방법이며이는미국의회에서의의원들의이념점수와정당양극화의정도를 측정하기위해보편적으로사용되고있다 (Poole and Rosenthal, 1985, 1997; McCarthy, 2006; Poole, 2009; Hetherington, 2009; Abramowitz, 2010; Armstrong et al., 2014). NOMINATE 분석방법을간단히설명하자면다음과같다. 먼저, NOMINATE 방법은기본적으로의회라는다차원적공간에서모든의원의최적점 이있다고가정한다. 이러한조건에서의원들은단봉형 (single-peaked) 이고대칭적 (symmetric) 인효용함수 (utility function) 를갖는데이효용함수는특정법안에찬성 표를던졌을때얻을수있는결정적효용 (deterministic utility) 과오차항 (random error) 으로구성된다. 따라서 NOMINATE 방법은의원들이투표선택을함에있어서 오차가있을수도있다는점을감안하여의원들이확률적인투표 (probabilistic 2) 예외적으로장덕진외 (2012) 는 17 대국회에서처리된쟁점법안 146 개에대한 NOMIN ATE 분석을시도한바있다. 또한, 해외문헌중에서는대표적으로힉스와전혜원 (Hix and Jun, 2009) 의연구가제 16 대국회와제 17 대국회첫해 (2004) 에처리된법안기명투표자료를 NOMINATE 방법으로분석한바있다. 그러나이들의연구는 NOMINATE 분석을통해도출된두차원의 NOMINATE 점수의결정요인을밝히는데초점을맞추고있어직접적으로정당양극화현상을다룬연구라고볼수는없다.

35 34 의정논총제 10 권제 2 호 voting) 를한다고보는것이다. 구체적으로, 의원 i 가법안 j 에대하여찬성투표를 했을때의원 i 의효용함수를수식으로표현하면다음과같다 : U ijy = u ijy + ε ijy (1) 수식 1에서 U ijy 는의원가 i 법안에 j 찬성투표를했을때얻는효용을나타낸다. 이때, 의원의 i 효용함수는찬성투표로인한결정적효용 (u ijy ) 과오차항 (ε ijy ) 으로구성된다. 즉, 투표선택으로인한효용에는일정범위의오차가있을수있다는것이다. 따라서의원는 i 법안에 j 찬성투표를던지는것이반대투표를던지는것에비해효용이큰경우 (U ijy > U ijn ) 에는법안에 j 찬성투표를할것이고반대의경우에는반대투표를할것인데투표선택의효용함수가결정적효용과오차항으로구성되어있기때문에의원의 i 투표선택은다음과같이표현될수있다 (Armstrong et al., 2014: 191): P( 의원 i가법안 j에찬성투표 ) = P(U ijy U ijn > 0) P(ε ijy ε ijn < u ijy u ijn ) P( 의원 i가법안 j에반대투표 ) = P(U ijy U ijn < 0) P(ε ijy ε ijn > u ijy u ijn ) (2) 수식 2는의원가 i 법안에 j 대한찬성표또는반대표를던질확률 (P) 을나타낸다. 이를직관적으로해석하자면, 의원이찬성투표를했을때의결정적효용과반대투표를했을때의결정적효용의차이가증가할수록의원이투표선택으로인해얻는효용을명확하게알수있게되어오차의범위가감소하고의원이자신의효용을극대화하는투표선택을할확률이높아지는반면, 찬성투표의결정적효용과반대투표의결정적효용간의거리가감소할수록오차의범위는증가하여의원이효용을극대화하지못하는투표선택을할확률이높아진다는것이다 (Poole, 2009). 이러한원리에따라주어진의원들의법안표결결과로부터의원들의최적점을역으로추적하는것이 NOMINATE 분석의이론적기반이다 (Poole and Rosenthal, 1997; Poole, 2009; 장덕진외, 2012; Armstrong et al., 2014). 3) 3) NOMINATE 분석에대한더자세한설명은 Poole and Rosenthal(1997), Poole(2009), A

36 한국국회에서의정당양극화 35 이논문은이내영외 (2013) 의 한국국회의원데이터베이스 의국회의원기명투표자료를통해 16대부터 18대국회의원들의 NOMINATE 점수를산출하여이를통해한국국회에서의정당양극화현상을분석한다. 하지만 NOMINATE 분석을위해서는사전적으로고려해야할몇가지사항들이있다. 먼저, NOMINATE 분석을하는데있어서법안을몇개의차원으로분석해야하는지에대한명확한기준은존재하지않지만대부분의연구는의회에서의법안표결은두개의차원만으로도충분히설명될수있다고보고있다 (Poole and Rosenthal, 1997; Poole, 2009; Hix and Jun, 2009; 장덕진외, 2012). 또한, NOMINATE 가한차원추가될때마다기명투표의분석에있어서얼마나추가적인설명력이증가하는지를보여주는 [ 그림 1] 의스크리도표 (scree plot) 를보면한국국회의경우두차원의 NOMINATE 점수만으로도대부분의기명투표를설명할수있다는것을알수있으며이는기존연구의결과와일치되는결과이다 (Poole and Rosenthal, 1997; 장덕진외, 2012). 다만, 17대국회는세번째차원도역시높은설명력을가진다는것을알수있다. 그러나여전히 1차원과 2차원의설명력이월등히높으므로두개의차원만으로도한국국회에서의기명투표를분석하는데무리가없을것으로보인다. 따라서이논문에서도기존연구와마찬가지로두개의차원의 NOMINATE 점수를산출할것이다. 4) rmstrong et al.(2014) 등을참조하길바란다. 4) NOMINATE 분석에사용되는방법은 D-NOMINATE, W-NOMINATE, 그리고 DW-NOMI NATE 가대표적이다. 이중 D 는 dynamic 의약자이고 W 는 weighted 의약자이다. 이논문에서는 W-NOMINATE 방법을사용하였다. W-NOMINATE 는 D-NOMINATE 보다정교한표준오차산정방식으로한회기내의기명투표를분석하는데적합한방법이다 (Lew is and Poole, 2004). 그러나 W-NOMINATE 는정적인 (static) 결정적효용함수를통해산출되기때문에횡단적비교분석에는문제가없지만종단적비교분석에적합하지않다는단점이있다 (Poole and Rosenthal, 1997; Poole, 2009; Armstrong et al., 2014). 반면, DW-NOMINATE 는횡단적, 종단적비교분석을하는데용이하기때문에더널리사용되는지표이지만이는일반컴퓨터에서는산출이불가능하기때문에현재는미국연방의회의 DW-NOMINATE 자료만이공개되어있다. 그러나어떤방법을사용하더라도각 NOMINATE 점수간의상관관계는 0.95 를상회한다.

37 36 의정논총제 10 권제 2 호 [ 그림 1] 제 대국회 NOMINATE 분석 : 스크리도표 다음으로는어떤법안과의원을분석대상에포함시킬지를결정해야한다. 이또한통계적으로나이론적으로나정해진기준은존재하지않는다. 다만, 개별의원들간의유의미한투표행태의차이를나타낼수있도록다수에반하는투표의비율이 2.5% 이상인법안과개별의원들의최적점을최대한정확하게도출해내기위해최소 20번이상기명투표를한의원만을분석대상에포함시키는것이일반적인기준이기때문에이논문에서도위의기준을충족하지못하는법안과의원은분석대상에서제외시켰다. 마지막으로, 회의에참석한의원들의기권표를어떻게처리할지에대한문제가남는다. 기권의의사를명시적으로표시하여기권표를던진것은반대표를던진것에비해다른의미를갖는다고볼수도있다. 그러나찬성표가출석의원의과반을넘지못하면법안이통과될수없다는점을감안하면법안에대한적극적인찬성이외의투표선택은모두반대표로보아도무방할것이다 (Hix

38 한국국회에서의정당양극화 37 and Jun, 2009; 장덕진외, 2012). 아래의 < 표 1> 은이러한기준에따른 NOMINATE 분석결과의요약과각축이가지는설명력을나타내는분류정확도 (correct classification) 와 APRE(Aggregate Proportional Reduction in Error), GMP(geometric mean probability) 값을제시하고있다. 이중가장중요한값은각차원이얼마나많은기명투표기록을정확하게분류했는지를나타내는분류정확도이다. 보다시피, 1차원과 2차원의분류정확도 (correct classification) 는모두 89% 를상회하며 2차원과 1차원간의차이가미미하기때문에한국국회는대부분의경우 1차원만으로도상당수의법안이분류가가능한것을알수있다. 미국의회에대한 NOMINATE 분석이평균적으로 85~90% 의분류정확도를보인다는측면에서 NOMINATE 분석에의한한국국회의기명투표의분류정확도는높은편이라할수있다. 5) < 표 1> 제 대국회기명투표 NOMINATE 분석결과요약 제16 대국회제17 대국회제18 대국회 분석법안수 6) 분석의원수 7) Correct Classification APRE GMP 1 차원 2 차원 2 차원 - 1 차원 1 차원 2 차원 2 차원 - 1 차원 1 차원 2 차원 2 차원 - 1 차원 ) Hix and Jun(2009), 장덕진외 (2012) 의연구에서도이와비슷한결과가나타났다. 6) 다수에반하는투표의비율이 2.5% 미만인법안은분석대상에서제외되었다. 한국의경우, 대부분의법안이과반이상의찬성표로통과되기때문에다수에반하는투표란반대혹은기권을말한다. 7) 분석대상의원수가각회기별의원정수보다많은이유는각회기도중사망하거나의원직을상실한의원들과재 보궐선거로당선된의원들이모두분석대상에포함되었기때문이다. 다만, 본회의투표에서최소 20 번이상투표한의원만이분석대상에포함되었다.

39 38 의정논총제 10 권제 2 호 Ⅳ. 경험분석의결과 1. 횡단적분석 (cross-sectional analysis) [ 그림 2] 는 2차원공간에서의의원들의 NOMINATE 점수의분포를시각적으로나타낸것이다. 각차원이어떤내용적맥락을담고있는것인지는연구자의경험분석에따라다르게나타나기때문에이는명확히알수없다 (Poole and Rosenthal, 1997; Poole, 2009). 그러나 [ 그림 2] 는 2차원의공간에서각의원들의최적점간의상대적거리를보여주며의원들의최적점을정당별군집으로분류한것이기때문에이를통해주요정당간의양극화의정도를대략적으로확인할수있다. 16대국회에서는 1차원과 2차원모두에서여당인새천년민주당과제1 야당인한나라당의원들간의이념적분기점 (ideological divide) 이명확히드러나지않는다. 다만, 새천년민주당과한나라당으로부터탈당하여열린우리당을창당한의원들의 NOMINATE 점수는대부분 1차원과 2차원모두에서극단적인음 (-) 의값을가지고있는것으로나타났다. 즉, 열린우리당창당이전에는주요정당의의원들간의뚜렷한이념적분기점이존재하지않았지만열린우리당창당이후열린우리당과새천년민주당, 그리고한나라당의원들간의이념적분기점이형성된것으로볼수있다. 이러한경향은 17대국회에서더욱명확하게드러난다. 먼저, 여당인열린우리당과제1 야당인한나라당의원들간의이념적분기점이 1차원과 2차원모두에서명확히드러나고있고양당의응집성또한 16대국회에비해매우높아진것을확인할수있다. 또한, 17대총선을통해원내에진입한진보정당인민주노동당의원들의 NOMINATE 점수도 1차원과 2차원모두에서극단적인음 (-) 의값을가지고있고민주노동당의높은응집성을확인할수있다. 마지막으로 18대국회에서는여당인한나라당과제1 야당인민주당의원들간의거리가다소줄어든것으로나타나는데이는민주당의원들의이념적위치가중도로수렴한결과라고할수있다. 그럼에도불구하고 1차원에서는여전히한나라당과민주당의원들간의뚜렷한이념적분기점이있음을알수있다.

40 한국국회에서의정당양극화 39 그러나 1차원과 2차원의 NOMINATE 산점도는각정당내의이념적분포나각정당의평균과중위수의원간의거리를명확히보여주지는못한다는한계를가진다. 이를보완하기위해아래의 [ 그림 3] 은 1차원 NOMINATE 점수에대한커널밀도곡선 (kernal density curve) 을통해주요정당간의이념적거리를보다명확하게파악하려는시도이다. 다만 1차원 NOMINATE 점수는엄밀히말하면진보와보수가아닌의원들간의거리를나타내는지표이며이러한거리를결정짓는요인이진보 -보수이념인지는명확하지않다. 그럼에도불구하고 1차원 NOMINATE 점수를활용하여정당간의양극화의정도를측정하는이유는기존의연구에서와마찬가지로한국국회에서도 1차원 NOMINATE 점수가의원들의투표선택을분류하는데있어서가장높은설명력을지녔기때문이다. 또한, [ 그림 2] 를살펴보면각회기에서 1차원점수를나타내는 X축에서는진보성향의정당 ( 열린우리당, 민주노동당 ) 에소속된의원들이왼쪽에군집되어있고, 보수성향의정당 ( 한나라당 ) 에소속된의원들이오른쪽에군집되어있는반면 2차원점수를나타내는 Y축에서는이러한군집이명확하게드러나지않는다. 8) 따라서, 1차원 NOMINATE 점수가통해정당간의이념적거리를측정하는데있어서적합한지표라고볼수있다. 8) 경험적으로도, 한국국회에서의 1 차원 NOMINATE 점수가국회의원의정책선호및자기이념평가로측정한이념적지표와높은상관관계를보인바있다 (Hix and Jun, 2009; 장덕진외, 2012).

41 40 의정논총제 10 권제 2 호 [ 그림 2] 제 대국회에서의기명투표에대한 NOMINATE 분석 [ 그림 3] 은각회기별 1 차원 NOMINATE 점수로측정한정당내의 NOMINATE 점 수의분포를보여준다. 여기에서 1 은가장진보적인이념점수라볼수있고, 1 이

42 한국국회에서의정당양극화 41 가장보수적인이념점수라볼수있다. [ 그림 3] 에의하면열린우리당창당이전의 16대국회에서는새천년민주당과한나라당내의이념적분포가다소넓은것을확인할수있다. 이는이시기의양당내의의원들의이념적위치는비교적고르게분포되어있던것을알수있다. 이후 2003 년에는진보쪽으로치우쳐진이념적분포를지닌열린우리당이국회내의정당양극화를급격하게증가시킨것을알수있다. 이후 17대국회에서는새천년민주당이소수당으로전락하고국회의양대정당인열린우리당과한나라당을중심으로하는정당양극화가진행되었다. 당내이념적분포를살펴보면열린우리당이 16대국회말기보다는중도로수렴했으나여전히진보적위치에서높은결집력을보이는것을알수있다. 반면, 한나라당은 16대국회에비해다소중도로수렴하여중도 -보수의위치에서높은결집력을보이는것으로나타났다. 18대국회에서도한나라당과민주당간의양극화가뚜렷하게나타나고있음을알수있다. 17대대선과 18대총선에서의패배로인해민주당이급격하게중도로수렴했지만여전히중도의위치에서높은결집력을보였고급격하게보수화된한나라당도보수의위치에서높은결집력을보였다. < 그림 3> 제 대국회정당별이념분포 (Kernel Density)

43 42 의정논총제 10 권제 2 호 2. 종단적분석 (longitudinal analysis) 이절에서는 1차원 NOMINATE 점수로측정한국회내에서의정당간의이념적거리의변화를통해한국국회에서의정당양극화의추세를살펴볼것이다. 그러나국회에서의정당양극화의추세를살펴보기위해서는시간적변화에따른정당간의이념적거리의변화를비교분석해야하는데이논문에서사용한 W-NOMINATE 는종단적비교분석에는적합하지않은지표이다 (Poole and Rosenthal, 1997). W-NOMINATE 는정적인 (static) 결정적효용함수에의해도출되었기때문에각회기를 -1과 1 사이의공간으로한정하고이를기준으로각의원의최적점을산출한다. 즉, W-NOMINATE 방법은각기다른이념적공간의범위를인위적으로 -1 과 1 사이로맞추는것이기때문에 A의원의 W-NOMINATE 점수가 16대국회에서 0.5 이고 17대국회에서도 0.5라고해도실제로 A의원의이념적위치가변하지않았다고볼수는없는것이다. 이때문에 W-NOMINATE 로한회기내에서의원또는정당간의이념적거리를횡단적으로비교분석 (cross-sectional analysis) 하는데는문제가없지만한회기의 W-NOMINATE 점수를다른회기의 W-NOMINATE 점수와종단적으로비교분석 (longitudinal analysis) 하는데는적합하지않다. 이러한한계를보완하기위해본논문에서는여기에서는 Poole(1998) 의기본공간절차 (basic space procedure) 를통해산출한 1차원 Common Space W-NOMINATE 점수를이용해한국국회에서의정당양극화의종단적추세를분석할것이다. 기본공간절차는기존에각기다른이념적공간에기반을둔각회기별의원들의 W-NOMINATE 점수를동일한이념적공간에놓이도록보정하는절차이며이를통해종단적으로비교분석이가능한 Common Space W-NOMINATE 점수를산출할수있다. Common Space W-NOMINATE 점수는다음과같은절차를거쳐산출된다. 먼저, 각기다른공간을전제하고있는제16 대부터제18 대국회에서모두현역의원으로재직한의원들이존재해야만한다. 분석대상기간인제16 대부터제18 대국회의국회의원전체 694 명중 53명이세시기동안지속적으로현직의원에재직한바있다. 기본공간절차는이들 53명의제16, 17, 18 대 W-NOMINATE 점수의최적평균 (best-fitting average) 을산출하고이를기준으로나머지 641 명의 W-NOMINATE 점수를보정하는절차이다 (Poole,

44 한국국회에서의정당양극화 : ). 9) 이러한절차를통해각의원은그들이속한회기와관계없이고정된 Common Space W-NOMINATE 점수를갖게된다. 즉, 각의원의투표성향은시간에따라변화하지않는고정된값으로보는것이다. 그러나 Common Space W-NOMINATE 점수를분석에사용하기에앞서다음과같은문제점을고려할필요가있다. 먼저, 기존의 W-NOMINATE 점수의분류정확도가낮은경우에는이를통해산출된 Common Space W-NOMINATE 점수의분류정확도는더욱낮을것이다. 또한, 이러한경우에는 W-NOMINATE 점수와 Common Space W-NOMINATE 점수간의상관관계가매우낮게나타날수있다. 그러나 < 표 1> 에제시된결과에따르면한국국회에서는 W-NOMINATE 점수의분류정확도가매우높은것으로나타났다. 또한, 아래의 [ 그림 4] 를살펴보면 W-NOMINATE 점수와 Common Space W-NOMINATE 점수간의상관관계가매우높기때문에 Common Space W-NOMINATE 를분석에사용해도문제가없을것으로보인다. 9) 기본공간절차에대한자세한논의와이를적용한예시는 Poole(1998), Jenkins and Sala (1998) 를참고하길바란다.

45 한국국회에서의정당양극화 45 [ 그림 4] W-NOMINATE 점수와 Common Space W-NOMINATE 점수간의상관관계 다음으로위의절차를통해산출된 Common Space W-NOMINATE 점수를이용 하여한국국회에서의정당양극화에대한종단적분석을시도할것이다. 10) 앞서 설명했듯이 1 차원 NOMINATE 점수는주요정당간의이념적거리를가장정확하 게측정하는지표이기때문에여기에서는 1 차원 Common Space W-NOMINATE 점 수의정당별평균값을사용하여국회에서의주요정당간의양극화의종단적추세 를살펴볼것이다 (Poole and Rosenthal, 1997; Layman et al., 2005). 11) 10) Common Space W-NOMINATE 는기본적으로각회기별로별도로산출된 -1 과 1 사이의점수를기반으로산출되었기때문에이시기의의원들의이념적위치가고정적이라가정한다. 따라서 common space W-NOMINATE 점수로측정된정당의이념적위치가시간에따라변화하는경우는중도성향의의원이극단적인성향의의원으로교체된것을의미하기때문에이는정당양극화의추세를분석하는데있어서매우정확한지표라고할수있다. 11) Hetherington(2008) 의연구에서는정당별평균이아닌각정당의중위의원 (median legislator) 간의거리를통해정당양극화의추세를측정하기도하였다. 그러나어떤

46 46 의정논총제 10 권제 2 호 아래의 [ 그림 5] 는제16-18 대국회에서의각정당별이념평균의비교를통해정당간의이념적거리를보여주고있다. 16대국회에서는새천년민주당 (-0.117) 과한나라당 (0.142) 간의이념적거리가약 로나타났다. 즉, 16대국회내에서의정당양극화는미미한수준이라할수있다. 반면, 4년뒤인 17대국회에서는열린우리당과한나라당간의이념적거리가 으로급격하게상승한것을알수있다. 이는 16대국회에비해주요정당간의이념적거리가무려 41% 이상증가한것이다. 또한, 17대총선에서최초로원내진입에성공한진보정당인민주노동당 (-0.302) 은한나라당과의이념적거리가무려 로이는열린우리당과한나라당과의이념적거리에비해약 28% 높은수준이다. 이후 18대국회에서는총선과대선에서패배한민주당 (-0.179) 이다소중도로수렴하여양당간의거리가 0.34 로줄어들었다. 이는 17대국회에비해주요정당간의이념적거리가약 7% 정도감소한것이다. 반면, 민주노동당 (-0.491) 은 17대국회에비해진보쪽으로 62% 이상이동하여극단적인위치의진보정당으로자리잡았다. [ 그림 5] 의결과를요약하면다음과같다다음과같다. 먼저, 한국국회내에서의정당양극화는 17대국회에서부터급격하게증가하였다. 또한, 18대총선이후민주당의중도로의수렴으로인해한나라당과민주당간의이념적거리는소폭줄어들었지만민주노동당은더욱진보쪽으로이동하여전체적인정당양극화의추세는 17대국회와크게다르지않은것으로나타났다. 방법으로측정하더라도정당양극화의추세에는큰차이가없다.

47 한국국회에서의정당양극화 47 [ 그림 5] 제 대국회정당별평균간의이념적거리 그러나 [ 그림 5] 의결과는선거주기에따른정당양극화의추세를포착한것이기때문에비선거주기중신당창당, 합당및국회의원들의당적변경등국회의원들의인위적인정치개편에의한정당양극화의변화는포착해내지못한다. 따라서다음의 [ 그림 6] 은새천년민주당및한나라당을탈당한의원들이열린우리당을창당한 2003 년, 민주당과열린우리당등민주계열야권이합당하여대통합민주신당을창당한 2007 년, 그리고무소속친박의원들의복당과친박연대의한나라당으로의흡수통합이완료된시점인 2010 년의기간을종단적분석에포함하여국회의원들의인위적인정치개편이정당양극화추세에어떤변화를야기했는지보여준다. [ 그림 6] 의결과에따르면민주계열야권의대통합민주신당으로의합당과친박의한나라당으로의복당및친박연대의한나라당으로의흡수통합은각정당의이념적위치의변화에별다른영향을주지않은것으로나타났다. 먼저, 대통합민주신당 (-0.191) 과그전신인열린우리당 (-0.2) 간의이념적위치의변화는약 5% 에불과했다. 마찬가지로무소속친박의원들의복당과친박연대흡수통합에의한한나라당의이념적위치의변화또한약 5%(0.161 에서 0.156) 에불과했다. 또한, 2007 년과 2010 년에진행된합당및흡수통합은정당간의이념적거리를소폭으로나마중도

48 48 의정논총제 10 권제 2 호 로수렴시켜오히려정당양극화를감소시킨것으로나타났다. 반면, 2003 년열린우리당의창당으로인한정당양극화의변화는눈여겨볼만하다 년열린우리당의창당은국회내에진보적인위치 (-0.196) 에있는정치세력을탄생시킨사건이었다. 열린우리당창당이후여당이된열린우리당과제1 야당인한나라당의이념적거리는 에달했으며이는새천년민주당과한나라당간의이념적거리 (0.259) 에비해무려 36% 나증가한것이다. 또한, 열린우리당을창당한대부분의의원들은새천년민주당출신의진보적성향의의원들이었는데, 열린우리당창당으로인한새천년민주당내의진보적의원들의이탈은새천년민주당의급격한중도로의수렴 ( 에서 ) 으로이어졌다. 이후새천년민주당과열린우리당의거리는 로여당과제2 야당간의이념적간극도커진것을알수있다. < 그림 6> 제 대국회정당별평균간의이념적거리

49 한국국회에서의정당양극화 49 따라서, 선거에의한정당양극화의변화만을보여준 [ 그림 5] 의결과와는달리 [ 그림 6] 에의하면열린우리당창당이후의 16대국회에서의정당양극화는 17대국회못지않게심각한수준이었다는점을알수있다. 16대국회말기인 2004 년 3 월에한나라당과새천년민주당이주도한노무현대통령에대한탄핵사태는이러한정당양극화의결과라고볼수도있을것이다. Ⅴ. 연구결과의요약및정치적함의 본논문은 16대 -18 대국회에서의의원들의기명투표 (roll-call votes) 자료에대한경험적분석을통해한국의정당양극화의추세와특징을분석하였다. 경험적분석의주요결과는다음과같이요약할수있다. 먼저한국국회에서의의원들의기명투표자료를통해한국국회의정당양극화가지난십년간심각한수준으로진행되었고주요정당간의이념적간극이좁혀지지않고있다는점을보여준다. 이분석결과는국회의원과국민들에대한여론조사자료를통해정당양극화가진행되었다는점을검증한다수의기존연구들과일치하는결과이다 (Lee 2015; 이재묵 2013). 둘째, 한국국회에서의정당양극화의중요한분기점은 2003 년의열린우리당창당이라는점이다. 즉정당양극화가유권자의선택이아닌진보적성향의의원들간의결집으로인한열린우리당창당에의해급격하게확대되었다는점을확인할수있다. 이는한국에서의이념적양극화가국민이아닌정치엘리트들에의해추동되었다는기존의연구를뒷받침하는결과로해석될수있다 ( 이내영, 2011). 셋째, 한국의정당양극화는진보계열의정당인열린우리당과민주노동당에의해추동된비대칭적양극화 (asymmetric polarization) 라는점이다. 12) 지난십여년간보 12) 한국에서의정당양극화현상은기존의사회균열이정치균열로반영된결과로해석될수도있다. 특히, 17 대총선전후에발생한열린우리당창당, 노무현대통령에대한탄핵역풍, 그리고비례대표제도입이라는일련의사건들이그동안다양한사회균열을반영하지못했던한국정치의이념적공간을확장시킨계기가되었다고볼수있다. 이러한조언을해주신익명의심사자께감사의말씀을드린다.

50 50 의정논총제 10 권제 2 호 수정당인한나라당의이념적위치는대동소이했던반면 2003 년과 2004 년에원내로진입한진보계열의열린우리당과민주노동당이한국국회의이념적스펙트럼을진보쪽으로급격하게확대시킨것을확인할수있다. 다만, 수십년간의정당양극화의추세가축적된미국의회와는달리한국의국회는단기적인추세밖에확인할수없는한계가있다. 따라서한국국회에서의정당양극화가일시적인현상으로그칠것인지장기적인현상으로유지될것인지여부는단정할수없으며향후의추세를살펴보아야할것이다. 본연구결과는지난 10여년간한국의정당양극화가진행되었다는점을확인시켜주었다. 그렇다면정당이념양극화의정치적효과는무엇인가? 정당양극화에관한미국이나한국의기존연구들은정당양극화의부정적효과에만주목하는경향이있지만정당간의이념적거리가커지는이념양극화는긍정적효과와부정적효과를동시에가지고있다는점을주목할필요가있다. 정당양극화의긍정적효과는첫째, 정당사이에이념과정책의차별성이커지게되면유권자들이자신들의이념성향과정책선호에가까운정당이나정당의후보를선택하는합리적투표를용이하게할수있다는점이다. 둘째로정당간의이념적차별성이커지게되면정치적대표성이확장되고, 정치적관심이나참여를증대시킨다는다수의연구결과들이나오고있다 (Lupu, 2015; 이재묵, 2014). 더불어정치양극화가유권자의정당일체감이나당파성 (partisanship) 을증가시킨다는연구결과도적지않다 (Levendusky, 2009; Abramowitz and Saunders, 2008). 마지막으로정당간의이념적차별성이분명해지면노선과정책을중심으로정당경쟁이본격화되고, 그결과로한국의정치발전을가로막았던지역주의와지역패권정당체제를극복할수있는계기가마련될것으로기대된다. 이러한정당양극화의긍정적인기대효과에도불구하고한국의정치현실에서는정당의이념양극화가정당정치는물론, 국회운영과국정운영전반에미치는부정적인효과가더두드러지고심각하다. 정당의양극화로인한부정적효과로는적대적인여야관계, 빈번한입법교착, 정치의생산성저하, 정치적불신의증가등을지적할수있다. 우선정당간의이념성향과정책선호가달라질수록대화와타협을통해합의에도달할가능성은낮아진다. 그결과최근의한국정당정치에서여당과야당은대부

51 한국국회에서의정당양극화 51 분의정책과쟁점에서이견을보였고적대적대결을벌여왔다. 양극화된정당정치구도를이끄는강경파들은정치를선과악의이분법으로바라보는경향이있기때문에경쟁정당은물론정당내의다른파벌조차공존해야할동반자가아니라타도해야할적으로간주하는경향이강하다. 정치권에서막말파문이계속되고주요정당내에서적대적인계파경쟁이지속되는현상도이와무관하지않다. 둘째로양극화정치아래서는정치의생산성이현저히하락한다. 여야사이의적대적대립이의회운영에반영되어주요법안과정책쟁점들이처리가안되고표류하는입법교착이빈번하게발생하는경향이있다 ( 전진영, 2011) 년국회에서의여야의폭력적인대립을막고합의를통한국회운영을위해국회선진화법이통과된이후에는야당이반대하면정부 여당이추진하는법안을단한건도자력으로처리할수없을만큼국회권력이국정운영의발목을잡는상황이반복되어왔다. 13) 그결과정치권이우리사회가직면한핵심쟁점에대해논의를주도하고정책대안을제시하는생산적인리더십을발휘하지못하고오히려발목을잡고있는형국이다. 셋째로, 양극화된정치구도아래서정치권이다양한사회갈등과균열들을통합하는국민통합의기능을하지못할뿐만아니라, 오히려사회갈등과이념대립을증폭시키는부정적역할을하고있다. 특히정당엘리트들이자기정당지지자들의이념성향보다도극단적인이념성향과정책선호를보이고있는현재의상황은정당이다수의지지자들을대표하지못하고소수의강경파들만을대표하고있다는점을뚜렷하게보여준다. 이점은한국정당정치에서 대표의실패 혹은 대표의왜곡 이심각하게나타나고있음을의미한다. 요약하면정당이이념적으로갈라져서대화와타협이실종되고적대적대결만반복하는현재의양극화된정치구도에서는정치권이우리사회가직면한핵심쟁점에대해논의를주도하고정책대안을제시하는생산적인리더십을발휘할수가없고정치권에대한신뢰는저하된다. 따라서정치권이생산적인리더십을발휘하 13) 박명호 정선아 (2014) 는국회선진화법시행이후나타나고있는입법교착은 국회의원의자율투표 를막았던대통령단임제와강한정당규율등의제도적요인과정당간대화와소통의부재와협의및합의의문화의부재등비제도적요인들이상호작용한결과라고주장한다.

52 52 의정논총제 10 권제 2 호 기위해서는정당양극화를넘어공존의정치를실현하기위한방안이모색되어야한다. 더욱이우리사회가직면한많은핵심현안들을해결하기위해서는진보와보수, 좌와우의시각과정책들사이의생산적경쟁과타협이필요하고양쪽의시각을아우르는새로운대안이모색되어야한다. 다시말하면진보와보수가과거의낡은이념과가치에기반한적대적대립을넘어공존하고공진 (co-evolution) 할수있어야우리사회가직면한어려운과제를해결하고미래를준비할수있다 ( 박형준, 2014). 한국정치에서정당양극화가심화되는추세를바꾸고대화와타협의정치를복원할수있을까? 있다면그방안은무엇일까? 미국의사례가보여주듯이정당양극화의추세를단기간에바꾸는일은쉽지않은과제이지만, 한국의경우정당양극화가시작된기간이십여년에불과하기때문에극복이가능할것이라고생각한다. 또한좌우정당이존재하고정당간의이념적격차가미국이나한국보다도큰유럽국가들이정치적교착에빠지지않고합의제적민주주의를잘운영하고있는점을고려하면적절한정치제도를선택하고정치리더십이역할을하면정당체제의이념적다양성에도불구하고대화와공존의정치가가능하다는점을일깨워준다. 정당양극화를극복하고생산적인정치를복원하기위한정치제도개혁과대화와소통의리더십이어느때보다도필요한시점이다. 참고문헌 가상준 한국국회는양극화되고있는가? 의정논총제9 권제2 호. 강원택외 파워조직신뢰영향력조사의주요결과. 동아시아연구원여론브리핑 136 호. 김형준 사회갈등해결을위한국회의역할과과제 - 국회내정당양극화 해소를중심으로. 대한정치학회보제23 권제1 호. 박명호 정선아 국회선진화법의쟁점과성공조건. 의정논총제9권제2호. 박상훈 한국의정치양극화 - 행태, 기원그리고구조. 문학과사회제28 권제 1호.

53 한국국회에서의정당양극화 53 박형준 한국사회무엇을어떻게바꿀것인가 : 박형준의공진국가구상. 서울 : 메디치미디어. 유성진 정진민 티파티운동과미국정당정치의변화. 한국정당학회보제10 권제1 호. 이내영 한국사회이념갈등의원인 : 국민들의양극화인가, 정치엘리트들의양극화인가? 한국정당학회보제10 권제2 호. 이내영 지방선거와세대균열의부활. 이내영 / 임성학공편변화하는한국유권자 4: 2010 지방선거. 서울 : 동아시아연구원. 이내영 문우진 신재혁 한국국회의원데이터베이스. 고려대학교아세아문제연구소. 이성우 한국정치의양극화와당파적배열. 민주주의와인권. 제11 권제8호. 이재묵 엘리트정당양극화와유권자투표참여및정치관심도 : 18대대선을중심으로, 의정연구제20 권제1 호. 이재묵 정당양극화를통해바라본한미정당비교. 한국정당학회 2013 하계학술대회 년 6월. 장덕진 김란우 박기웅 대국회법안표결의정치경제학 : 146 개쟁점법안에대한 NOMINATE 분석을중심으로. 한국사회학제46 권제1 호. 전진영 국회입법교착의양상과원인에대한분석, 의정연구제17 권제2 호. Abramowitz, Alan I The Disappearing Center. New Haven: Yale University. Abramowitz, Alan I. and Kyle L. Saunders Is Polarization a Myth? Journal of Politics 70(2): Armstrong, David A., Ryan Bakker, Royce Carroll, Christopher Hare, Keith T. Poole, and Howard Rosenthal Analyzing Spatial Models of Choice and Judgment with R. Boca Raton: Chapman & Hall/CRC Press. Bartels, Larry M Unequal Democracy: The Political Economy of the New Gilded Age. New York: Princeton University Press. Binder, Sarah A The Dynamics of Legislative Gridlock, American Political Science Review 93(3): Carson, Jamie L., Michael H. Crespin, Charles J. Finocchiaro and David W. Rohde Redistricting and Party Polarization in the U.S. House of Representatives." American Politics Research 35(6):

54 54 의정논총제 10 권제 2 호 Downs, Anthony An Economic Theory of Democracy. New York: Harper and Brothers. Fiorina, Morris P. and Matthew S. Levendusky Disconnected: The Political Class versus the People, in Pietro S. Nivola and David W. Brady, eds. Red and Blue Nation? Characteristics, Causes, and Consequences of America's Polarized Politics. Washington, DC: Brookings Institution Press and the Hoover Institution. Fiorina, Morris P. and Samuel A. Abrams. 2008a. "Political Polarization in the American Public." Annual Review of Political Science 11: Fiorina, Morris P. and Samuel A. Abrams. 2008b. Polarization in the American Public: Misconceptions and Misreadings. Journal of Politics 70(2): Fleisher, Richard and John R. Bond The Shrinking Middle in the US Congress. British Journal of Political Science 34(3): Garand, James C Income Inequality, Party Polarization, and Roll-Call Voting in the U.S. Senate. Journal of Politics 72(4): Hetherington, Marc J Review Article: Putting Polarization in Perspective. British Journal of Political Science 39(2): Hix, Simon and Hae-Won Jun Party Behaviour in the Parliamentary Arena: The Case of the Korean National Assembly. Party Politics 15(6): Hunter, James Davison Culture Wars: The Struggle to Define America. New York: Harper Collins Publisher. Jacobson, Gary C A Divider, Not a Uniter: George W. Bush and the American People. New York: Pearson Longman. Jenkins, Jeffrey A. and Brian R. Sala The Spatial Theory of Voting and the Presidential Election of American Journal of Political Science 42(4): Jessee, Stephen A. and Sean M. Theriault The two faces of congressional roll-call voting. Party Politics 20(6): Layman, Geoffrey C., Thomas M. Carsey, and Juliana Menasce Horowitz Party Polarization in American Politics: Characteristics, Causes, and Consequences. Annual Review of Political Science 9: Lee, Nae Young "Politics of Party Polarization and Democracy in South Korea."

55 한국국회에서의정당양극화 55 a paper presented at the 2015 World Congress for Korean Politics and Society, August 25-27, Gyeongju, South Korea. Levendusky, Matthew S The Partisan Sort. Chicago: Chicago University. Lewis, Jeffrey B. and Keith T. Poole Measuring Bias and Uncertainty in Ideal Point Estimates via the Parametric Bootstrap. Political Analysis 12(2): Lupu, Noam Party Polarization and Mass Partisanship: A Comparative Perspective Political Behavior. 37(2): McCarty, Nolan, Keith T Poole, and Howard Rosenthal Polarized America: The Dance of Ideology and Unequal Riches. Boston: The MIT Press. Poole, Keith T. and Howard Rosenthal A Spatial Model of Legislative Roll-Call Analysis. American Journal of Political Science 29(2): Congress: A Political-Economic History of Roll Call Voting. New York: Oxford University Press. Poole, Keith T Recovering a Basic Space from a Set of Issue Scales. American Journal of Political Science 42(3): Spatial Models of Parliamentary Voting. New York: Oxford University Press. Theriault, Sean M Party Polarization in Congress. London: Cambridge University Press. 논문접수일 : 2015 년 11 월 22 일 심사완료일 : 2015 년 12 월 15 일 게재확정일 : 2015 년 12 월 21 일

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57 의정논총 ( 제 10 권제 2 호 ) Journal of Parliamentary Research pp. 57~84 역대국회회기별법률안의처리결정과처리기간의 영향요인 朴倞墩 ( 한국교통대학교, 행정학과교수 ) Ⅰ. 국회법률안처리의의의 Ⅱ. 국회법률안처리의영향요인에대한문헌검토 1. 국회의입법활동 2. 법안처리의결의영향요인 Ⅲ. 연구방법론 1. 연구대상및연구기법 2. 연구자료 3. 연구모형과이용변수 < 차례 > Ⅳ. 회기별입법의사결정의분석결과 1. 법률안의처리현황 2. 의사결정유형별법안처리의통계분석 (1): 처리여부 3. 의사결정유형별법안처리의통계분석 (2): 처리속도 4. 국회회기별법률안처리실태비교 Ⅴ. 요약및정책적시사점 < 요약 > 국회의입법활동중법률안의결정에대한시계열적이고계량적이고거시적인분석이미진한가운데, 국회회기를기본단위로제헌국회이후현 19대국회의 337회기까지법률안의채택과불채택에대한결정요인을분석하고자하였다. 특히법률안의통과양태즉원안가결, 수정가결, 불수용, 철회라는 4가지의사결정의측면으로나누어고찰하였다. 분석결과행정부발의및위원장발의등의발의권자변수는원안가결의처리결정에대한영향력이강하였다. 수정가결에는본연구의이용변수이외에다양한요인이작용하고있는것으로분석된다. 다양한변수들이철회기간을지체시키고있었으며, 불수용이라는결정이발생하면처리기간은매우짧은것으로분석된다. 법률안의처리결정과처리기간이라는두가지종속변수에대해서는위원장이발의한법률안은원안가결에영향이강하면서법률안의처리기간을줄였다. 행정부에의해발의되거나여소야대국회에서발의된법률안의사전조율이잘된경우통과에어려움이없지만, 그반대로실패할경우에는수정되거나통과를위한처리시간이늘어남을알수있다. 국회는정태적인입법안의의사결정의장이아니라동태적인논의의장이다. 최근회기로올수록원안가결, 수정가결, 철회의의사결정속도가빨라지고법안통과가가속화되고

58 58 의정논총제 10 권제 2 호 있어국회의입법안결정의생산성은높아지고있어바람직하지만, 충분히숙고되지않거나사전조율되지않은법률안은도태될운명인것으로나타났다. 법률안의제출전에보다긴시간을가지고논의하여되도록원안가결이될수있는좋은법안이제안 통과되어다양한불협화음을줄어들기기대해본다. 주제어 : 법안처리의결의영향요인, 법률안처리의사결정, 법률안처리기간, 국회회기, 원안가결, 수정가결, 철회, 불수용, 입법활동 Ⅰ. 국회법률안처리의의의 제헌국회가 1948 년 05월 31일에구성된후 67년이지나는동안국회는다양한법률안을제정하여국가발전에이바지해왔다. 국회는행정부의정책집행에앞서각종입법및의안심의를통해실질적으로행정부정책에영향력을행사하고있다. 이와같은다양한의회활동에도불구하고어떤요인의영향을받아서거시적시각에서입법활동의특정한결과가도출되었는지에대한연구가부족하다. 계량적이고시계열적측면에서우리나라국회의의안통과나배제에대한연구는미진한편이다. 국회의법률안결정이나통과는위원회를중심으로의안결정권이있다는인식이크게자리잡고있는반면, 국회의본의회가중심으로운영된다는인식도크다 ( 박경돈, 2009). 또다른입장은국회보다행정부의입법안제출에따른행정부입법이의원입법보다훨씬매끄럽게통과된다는의견도있다 ( 김장수, 2006; 박종민, 1998). 하지만아직까지국회의의안결정을둘러싼결정요인을밝히는연구는부족하다. 국회의원수의변화, 국회위원회조직의변화, 행정부와입법부의권력관계등의시각에서어떤법률안은통과되고어떤법률안은철회나폐기등의불수용을겪는지에대한분석은국회의입법활동을제대로이해하는특별한의미를지닌다. 의회의입법활동은몇대국회냐의여부보다는실질적으로국회회기를기본단위로발생한다. 회기를중심으로의안이통과되거나차기회기에부의하거나하는

59 역대국회회기별법률안의처리결정과처리기간의영향요인 59 등의결과가발생하므로회기를기준으로입법활동에대한상대적인생산성이결정된다. 국회의원이해당회기에활동적이어서법률안을많이통과되는결과가도출되는지, 또는여야정당간또는국회와행정부간권력과알력으로인해국회의입법활동량이부족했는지의여부를밝히는작업은국회입법활동의전반을이해하는데필수적이다. 특히법률안의수용이라는차원에서수정가결과원안가결의원인을밝히는것은중요하다. 동시에기타처리방식이나내용중철회를분리한반려, 부결, 비상국무회의로이관, 임기만료폐기, 폐기, 회기불계속폐기로인한불수용이라고범주화한후이의원인을파악할필요가있다. 국회의법률안을중심으로입법활동을분석한다면국회의원의핵심활동을이해할수있는길이다. 국회의제헌의회이후군사쿠데타등의다양한정권변동이발생하여비민주적국회와민주적국회등의여러다양한상황을맞으면서입법적활동에서차이가발생하였다. 때로는비상국무회의가입법활동을대체한경우도있으며민주화시대와비민주화시대에정권을잡은수권자의영향력에따라입법활동의결과에서의양적인차이가있었다. 따라서선거를통해창출된몇대국회에서정권의변동에따라입법활동의결과가달라졌는지를횡단면적으로이해하기보다는보다역사적이고시계열적인시각에서국회회기를중심으로어떤입법활동의결과가도출되었는지를밝히는일이필요하다. 기존연구는대체로국회회기보다는 17대국회등특정국회의단편적상황을중심으로연구하여 ( 이원희, 2010) 국회에대한이해가한정태적이다. 정치적변동에도불구하고개별국회회기에따라이전과동일한수준의입법활동을할수있지만, 그반대로과거와전혀다른입법활동이나타날수있다. 따라서정태적이고단기적이고단절적인시각에서입법활동연구를한기존연구들과달리본연구는보다동태적이고장기적이고시계열적시각에서입법활동에영향을미치는요인을새롭게찾고검증하고자한다. 이러한연구방법론의변화와입법활동전반에대한분석을위해본연구는제헌국회이후현 19대국회까지법률안의채택과불채택에대한결정요인을분석하고자한다. 구체적인연구내용은법률안의통과양태원안가결, 수정가결, 불수용, 철회라는측면에서나누어살펴본다. 국회회기별법률안의통과여부와통과기간에대한영향요인을분석한다.

60 60 의정논총제 10 권제 2 호 본논문은다음과같이구성된다. 제2 장은국회의입법활동에대한영향변수를분석한기존논문을종합적으로정리한다. 그다음 3장에서는연구방법론을소개한후, 제4 장에서는법률안의 4가지결정양태별처리결정에대한영향요인및회기별처리기간에대해통계분석한결과를기술한다. 제5 장에서는결론및시사점의장으로새롭게밝혀진영향요인과국회의법률안채택을위한바람직한입법활동에대한시사점을논의한다. Ⅱ. 국회법률안처리의영향요인에대한문헌검토 1. 국회의입법활동 국회가가지는입법권은국회활동의핵심이므로이와관계된법률안의제안을통한제정및개폐는국회의핵심적의사결정이며국가의정책을입안하는핵심과정이다. 박경돈 (2009), 서복경 (2008), 이원희 (2010), 이현출 (2009) 등은속기록을중심으로법률안의통과과정에대한미시적이고분석적인연구를수행하였다. 정치권에대한민간단체의보고서와기존연구에서나타난입법활동의대표적인변수로는법률안발의건수와같이계량적인측면에서의지표를이용하고있는경향이있다 ( 윤종빈, 2010; 한정택, 2007). 입법활동중법률안의개폐에관한분석한기존연구물에대한비판은다음과같다. 첫째, 법률안을대체로미시적이고질적인차원에서분석하는경향이있다. 많은기존연구들이법률안의통과나폐기에대한내부적활동을중심으로한질적연구 ( 박경돈, 2009) 를수행하여의회의내부과정으로써의협상과타협의산물로써의법률안제정을바라보는관점에치중된분석을해왔다. 본격적인의미의계량적이고분석적인연구는많지않다. 계량분석을한연구 ( 이원희, 2010) 는입법활동중의안의폐기가의안중높은비중을차지하고있다고한다. 이원희 (2010) 의연구에서는입법활동중의안의폐기에대한원인을의원의무관심, 한건주의, 정치당론에부합하지않는법안, 갈등

61 역대국회회기별법률안의처리결정과처리기간의영향요인 61 이원인인것으로제시하고있다. 이연구의국회의활동분석의핵심은법률안의통과나채택여부등의질적인차이가상이한의사결정을도출했는지를살펴보는것이다. 연구의관심사는어떤정당, 개인, 비교권력이어떻게배분되었으며어떤과정을거쳐법률안제정에도달하였는지에대한것이다. 따라서본연구와달리기술적이고질적인분석경향을보인다. 하지만법률안에대한분석이아직질적으로성숙하지못했다는비판도있다 ( 김장수, 2006). 비록기존연구가법률안형태의의안발의에초점을둔연구를수행하더라도법률안결정의다양한양태를고려하고있지못하다. 즉법률안의채택과폐기에관련된다양한질적인측면을폭넓게고려하고있지못하다. 이에법률안의발의와채택에대한질적인차이를고려한양적인연구가필요하다는인식이학계에서대두되었다 ( 김장수, 2006; 최정원, 2001). 박충희 (2014) 는의정활동보다입법활동이보다현대의의원활동에서중요성을지니면서그동안분석이나연구가간과되어온측면이의원활동이라고한다. 따라서회기별의원의다양한입법활동을밝히는연구가필요하다. 둘째, 시간의경과에따른법률안의동태성에대한분석이미진하다. 의안이나법률안의통과에대해양적분석을한기존연구들은 1~2 개의국회에서법률안의통과되었는지또는어떤요인에의해영향을받고있는지를파악하는연구 ( 노재은, 2015) 가주류를이룬다. 특정시점이나시기에법률안의통과나폐기에대한계량분석을함으로써법률안의전반적인흐름에영향을미치는요인에대한동태적연구가부족하다. 특정지점에국한된횡단면적인연구 (cross-sectional analysis) 결과, 법률안의제정에대해영향을지니는변수는시대를거치는동안그설명력이약화될수있거나더강화될수있다. 하지만기존횡단연구 ( 김준석, 2012; 이현출, 2009) 는시간의변인을포함하지않아서변수의설명력을일반화하기어렵다. 따라서보다기간이확대된종단연구 (time series analysis) 를통해변수의설명력을일반화할때해당변인이한국의국회법률안제정과정에서미치는영향력을보다보편타당하게솎아낼수있다. 개별변수의영향력이시대를거쳐서도명확히존재한다는사실이계량적으로증명될때의회의법률안통과과정을보다폭넓게이해하게될것이다. 셋째, 통과여부에관심을두면서통과기간은관심을두지않고통과건수를분석

62 62 의정논총제 10 권제 2 호 하고설명한연구가대부분이다. 기존연구는법률안의통과여부와통과의다소가주요연구분석의초점이면서짧은기간을분석한김준석 (2012) 의연구를제외하면의결기간의분석에는소홀히하였다. 선행연구는통과여부와통과기간을동시에고찰하지않고특정시기의법률안제정에만국한한분석으로국회법률안제정활동에대한종합적이해력을높이는데실패하였다. 따라서본연구는기존연구와차별적으로본격적인의미에서계량적분석모형을갖추고, 시간의경과에따른회기별모형을구성하면서, 회기별통과정도나회기별통과에소요기간을중심으로분석하고자한다. 2. 법안처리의결의영향요인 법률안을둘러싼의정활동의종국적인결과로채택과불채택이중요하다. 특히불수용의경우, 법률안심의과정에서예외적인조치의하나로입법절차에서반려, 부결, 비상국무회의로이관, 임기만료폐기, 폐기, 회기불계속폐기등이존재한다. 이와같은입법과정에서의불채택이나불수용은중요한정책결정의행위이다. 정책에대한영향력을지니는법률안에대한반려및폐기등의불수용행위는해당정책의연기및불가능을의미하는정책적행위이기때문에채택과불채택을모두종속변수로활용하는연구가필요하다. 의정활동보다입법활동에초점을둔다양한선행연구로부터법안의처리의결에영향을미치는요인을정리하였다. 법률안의발의가행정부에의해서인지국회의원에의한것인지또는상임위원회위원장에의한것인지와같이발의주체는법률안통과에주요변인이다 ( 노재은, 2015). 김장수 (2006) 는행정부발의와구분하여의원발의의중요성을논의하면서의원발의의미진이선거에미치는낮은영향력때문이라고한다. 이처럼의원발의냐행정부발의냐에따른질적차이를고려한분석이필요하다. 입법부와행정부간의관계를논의하면서 ( 박경돈, 2013) 많이고려되었던변수가국회의원발의안인지행정부발의안인지의여부이다 ( 김준석, 2012; 음선필, 2012; 박종민, 1998). 고기룡 이은국 이은미 (2013) 의연구에의하면, 17대국회와 18대국회에서법률안의의원발의가이전보다더욱급속히확대되고있다고한다. 입법과정에서의행정부우위인지아니면입법부우위인지를분석하기위해퍼

63 역대국회회기별법률안의처리결정과처리기간의영향요인 63 지셋을이용한분석연구 ( 고기룡 이은국 이은미, 2013) 도있다. 위원회의성격은법률안처리의중요한변수임이거론되었다. 이원희 (2010) 은 17 대국회를분석하면서위원회의법률안폐기율과비율을분석하였지만, 위원회의성격을중심으로구분하지않은특징이있다. 특히김장수 (2006) 와전진영 박찬욱 (2012) 의연구에서는입법활동에대한영향요인을분석하면서아직은위원회변인이약한영향력을지니는것으로결론지었다. 이처럼위원회에대한분석은미진하지만위원회의종류와위원회의장에의한입법시에따라서상이한입법안과통과율이나타날것으로기대되어해당지표를독립변수를삼았다. 위원회의장에의한입법부와행정부의기능을고려하여이에부합하는의회의위원회에관련변수를구성하였다. 정당적요인은법률안처리의주요영향력을미친다. 박충희 (2014) 는재선에미치는영향을분석하면서의원의입법활동이재선에실제적인영향을미치지못한다고하였다. 하지만이와같은입법활동의영향력이미흡한현상이시간이지날수록반대로강화되어입법적활동의재선가능성은오히려높아지는요인으로작용할수있다. 이와관련된주요설명변수로는지역에기반을둔정당요인이중요한의미를지닌다. 즉, 어떤정당에속하는어떤의원에의한요인인지가입법활동과후보자의원의재선에도움이되는것으로법률안의처리에대한정당요인의고려가필수적이다. 행정부와입법부가정치적이념을같이하는단일의권력체를이루는지가법률안처리의중요한변인이다. 홍득균 (2010) 는입법갈등을단점정부와분점정부라는개념을적용하여비교 분석하였다. 입법과정에서단점정부 (united government) 하에서보다는분점정부 (divided government) 에서의당내갈등이분파주의로인해더욱강하면서입법갈등이심하게발생하는것으로분석하였다. 이와같이분점정부냐단점정부냐는입법에있어서중요한요인이다. 특히단점정부보다분점정부는계파간갈등이첨예할수있어이에대한영향력을변수로비교하는의미가있다. 정부의단점성과분점성을의원입법활동의중요한변수로설정하였다. 국회의의원규모도법률안채택과불채택에영향이있는것으로거론된다. 박대식 (2010) 은실효성있는입법안가결에필요한의원종족수를가진입법부와집권행정부의조성을실질적인단점정부로보면서정부조직개편안의법률안처리과정

64 64 의정논총제 10 권제 2 호 에서분점정부와단점정부의변수를도입하였다. 본연구도이와같은논리하에기계적인단점성이나분점성을변수사용을지양하고국회의사결정에서의실질적인지표인여당국회의원수나여소야대국회인지의여부등을변수를추가로도입하고자한다. 시기도법률안의채택에중요한요인이다. 박대식 (2010) 은정부법률안의채택과정에대한분석에서타협이라는과정을통한최종안이도출된이유는민주화의특성에따라다르게설명하였다. 노재은 (2010) 은법학전문대학원제도의법률안을도입하면서정권별, 대통령별상이한추진과정의변화를묘사하였다. 이와같이시기별성질에따라입법활동의질적인측면이변화될수있어이에대한고려가필요하다. 이원희 (2010) 는법률안의폐기율과가결율이등락을거듭했지만, 제헌국회에는가결율이높다가 5대국회까지하락하였으나다시 9대까지증가하다가하락하는추세를보인다고한다. 반면, 법률안의폐기율은 5대국회까지증가하다가 8대국회에서가장낮은폐기율을보였다가그이후점진적으로증가하는양상을보인다고한다. 그는임기만료폐기와대안폐기율을국회회기가아닌선거후국회를중심으로분석하였다. 하지만, 법률안의가결과폐기에시간변수인회기가영향을미친다. 이에본연구는입법시기에대한변수를구성하여본연구의모형에투입하였다. 결과적으로법률안처리의결과법률안처리일수라는 2개의종속변수에대한독립변수로회기번호, 10인이상발의, 행정부발의, 위원회장의발의, 법안통과연도, 국회의원총수, 여당국회의원수, 여소야대국회, 경제관련위원회라는 9개요인을도출하고모형에투입하였다.

65 역대국회회기별법률안의처리결정과처리기간의영향요인 65 Ⅲ. 연구방법론 1. 연구대상및연구기법 본연구는제헌국회부터현재 19대국회까지 337 개의회기동안국회의법률안제정에설명변수가어떤영향력을지니는지를비교분석한다. 따라서분석범위는본회의에회부된모든법률안이다. 아울러통계분석에이용된연구자료의분석대상은개별회기의법률안이다. 법률안에대한분석기법은포아송회귀분석 (Poisson regression analysis; xtpoisson) 와로짓시계열회귀분석 (time series Logit regression analysis; xtlogit) 를이용한다. 국회회기별개별법안이통과되었는지의여부가하나의종속변수이며, 회기에따른법률안의통과일수가또다른종속변수이다. 첫째, 로짓시계열회귀분석은각법안이그회기에통과되었는지의여부를분석하므로회기를하나의단위로하여분석한다. 법률안의통과와미통과등 4가지의사결정에부합되는모형이기때문에역대회기별로분석하는시계열적로짓분석기법 (random effect) 을이용하였다. 둘째, 양적인변수인회기별 4가지의사결정, 즉원안가결 (=1), 수정가결 (=2), 철회 (=3), 불수용 (=4) 의의사결정이내려진법률안의통과기간이종속변수이기때문에불수용과철회등이많으며의사결정일이당일인경우가많기에처리기간이영 ( 0 ) 인분포를보이는모형에적합한분석기법으로시계열포아송회귀분석 (xtpoisson) 을이용하였다. 2. 연구자료 본연구의자료는 국회의안시스템 의데이터를직접수집하여 2차자료를활용하였다. 특히 1948 년제헌 1대국회의 1대회기로부터 337 대회기까지통과또는미통과등으로구분된법률안의성격별자료를활용하였다. 획득자료는약 67년동안의시계열적자료이며법률안의처리결과와관련된자료를우선적으로종속변수로하고이와관련된독립변수는선거관리위원회의정당관련자료를두루습득하

66 66 의정논총제 10 권제 2 호 여이용하였다. 이에총자료수는어떤형태로든의사결정이이루어진 37,758 개의법률안 ( 회기별평균 112 개법률안처리 ) 으로규모가크다. 하지만본연구의이용자료는국회의안시스템에입력된자료에국한하므로법률안을제안한행정부의부처, 위원회장이제안한법률안의정당적성격등분석이불가능한부분이있어분석상의한계는있다. 3. 연구모형과이용변수 본연구의목적은제헌국회이후회기별로 337 대회기까지법률안의수용과불수용에대한분석을나누어서분석하는것이다. 이에앞서설명한각종의변수가법률안의통과여부에영향을미치므로이를모형화하였다. 하지만현재까지전회기를시계열적으로분석한선행연구가존재하지않아본연구의분석에횡단면적기존연구에서이용하였던변수를대부분활용하였다. 또한기간변수를넣어시간적변화에따른의사결정양태별로법률안을분석하였다. 다음은변수에대한설명이다. 첫째, 발의법률안의특징을다룬변수는 3가지로 2인이상발의 (=1), 행정부발의 (=1), 위원회장의발의 (=1) 의더미변수를이용하였다. 특히법률안발의요건으로 10인으로규정하고있어 10인이상의의원에의한발의를변수로활용하였다. 둘째, 발의법률안의성질을다루는변수로경제관련위원회법률안 (=1) 을기타변수와대비되는변수로도입하였다. 한국은행정부뿐만아니라입법부도경제발전을위한다양한활동을해왔는데, 이에대한효과가있었는지의여부를점검하고자하였다. 셋째, 법률안은발의의시간적요인에의해영향을받는다. 이에법안통과연도라는변수와회기번호및통과기간이라는변수를활용하였다. 넷째, 국회의특징인변인도발의법률안의통과에영향을미치는데, 국회의원총수, 여당국회의원수, 여소야대국회 (=1) 라는 3가지변수를이용하였다.

67 역대국회회기별법률안의처리결정과처리기간의영향요인 67 [ 그림 1] 법률안처리에대한연구모형 ( 제헌 ~ 제 19 대국회의회기별분석 ) 독립변수 (9 개 ) 종속변수 (2 개 ) 발의법률안의특징 발의법률안의성질 발의법률안의시간요인 국회특징 10인이상발의 (=1) 회기별의안처리여부 (0/1) 행정부발의 (=1) - 원안가결 (=1), 수정가결 (=2), 철회 (=3), 위원회장의발의 (=1) 불수용 (=4) 의법률안처리 경제관련위원회법률안 (=1) 법안통과연도 회기번호 */ 통과기간 국회의원총수 여당국회의원수 여소야대국회 (=1) 회기별의안처리기간 ( 일수 = 제안일 - 의결일 ): - 원안가결 (=1), 수정가결 (=2), 철회 (=3), 불수용 (=4) 의법률안통과기간 * 주 ) 로짓회귀분석에서는회기번호대신통과기간을사용하며, 포아송회귀분석에서는통과기간대신회기번호를사용함 Ⅳ. 회기별입법의사결정의분석결과 1. 법률안의처리현황 역대국회를회기중심으로나누어법률안의현황과기타변수의현황을살펴보았다. 우선종속변수가되는회기별법률안에대한 4가지의사결정양태로구분한결과, 원안가결 (=1), 수정가결 (=2), 철회 (=3), 불수용 (=4) 의법률안통과기간의분포에서는차이가크다. 철회나원안가결의경우비교적짧은기간에철회되거나원안가결되는양상을보인다. 반면, 수정가결과불수용의경우에는철회나원안가결보다는의사결정이더장시간소요되고있음을알수있다. 특히불수용의의사결정은다양한요인을포괄하고있어의안제안이된날에수용되지않고좀더기간을두고불수용되는경우가많았다. 이때경과기간은비교적길지않은것이특징이다. 하지만최장 1,500 일정도의긴기간에해당법률안이결정되지않은경우도

68 68 의정논총제 10 권제 2 호 있어불수용이비교적다양한형태의분포를보이고있다. 이와같이법률안에대한 4가지의사결정현황의기초통계량으로비교하면다음과같다. 법률안의처리일수를기준으로하여기초통계량을살펴보면, 철회의경우평균 111 일이, 원안가결의경우는 58일이, 수정가결의경우 157 일이, 그리고마지막으로불수용의경우평균 489 일이소요된것으로나타났다. 특히철회가없는회기는없는것으로분석된가운데, 불수용의경우에표준편차가다른 3가지의법률안처리일수보다컸다. 불수용의경우법률안처리일수가최대 2,117 일로나타나약 1,300 일이최대법률안처리일수인다른의사결정보다는오랜시간이소요된것으로분석된다. [ 그림 2] 법률안회기별의사결정별의처리기간 원안가결 (=1) 수정가결 (=2) Frequency 의결일수 Frequency 의결일수 철회 (=3) 불수용 (=4) Frequency 의결일수 Frequency 의결일수

69 역대국회회기별법률안의처리결정과처리기간의영향요인 69 구분 종속변수 (1): 법률안처리의결 (0/1) 종속변수 (2): 법률안처리일수 (v14) 독립변수 (9 개 ) < 표 1> 법률안의기초통계량 (1~337 회국회회기 ) 변수구분 (Variable) 관찰자료수 (Obs) 평균값 (Mean) 표준편차 (Std. Dev.) 최소값 (Min) 최대값 (Max) 철회 (=3) 37, 원안가결 (=1) 37, 수정가결 (=2) 37, 불수용 (=4) 37, 철회 (=3) ,165 원안가결 (=1) 6, ,296 수정가결 (=2) 5, ,226 불수용 (=4) 24, ,117 회기번호 (num337) 10인이상발의 (more2pson) 행정부발의 (govpropo) 위원회장의발의 (comchairprop) 법안통과연도 (v8year) 국회의원총수 (mbernum) 여당국회의원수 (rulingnum) 여소야대국회 (bigminor) 경제관련위원회 (ecocomm) 37, , , , , , , , , 총계 17 개자료 : 국회의안정보시스템에서발췌정리 한편, 법률안의처리여부에대한기초통계량을분석한결과, 발의된법률안중철회의의사결정이내려진법률안은총발의법률안의 2.62%(989 개 ), 원안가결의의사결정이내려진법률안은총발의법률안의 17.74%(6,699 개 ), 수정가결의의사결정이내려진법률안은총발의법률안의 14.31%(5,402 개 ), 불수용의의사결정이내려진법률안은총발의법률안의 65.33%(24,668 개 ) 이다. 총 37,758 개의발의법률안중

70 70 의정논총제 10 권제 2 호 약 65% 는불수용이되었으며이를법률안발의건수로보면 24,668 개인것으로나타나과반수이상의법률안은불수용된것으로나타났다. 기타독립변수의기초통계량을살펴보면, 총회기는 337 회이며, 10인이상발의안이총발의법률안의 50.51% 를차지하여발의법률안의과반수를넘는다. 발의안을제출한정부기관및주체를기준으로살펴보면, 행정부발의안은총발의법률안의 22.11%, 위원회장의발의안은 10.16% 를차지하였으며, 나머지국회의원의발의안이 67.73% 를차지하여과반수의법률안은국회의원에의해발의되었다. 법률안은 1948 년부터올해까지 67년동안매년통과되어왔으며, 국회의원의총수는 234 명이평균이나작을경우 131 명의의원규모에서많을경우 253 명의의원규모가조성된것으로분석된다. 이와함께여당국회의원의수는가장적은경우 24명에서가장많은경우 175 명으로나타나각국회별편차가크다. 여소야대국회는약 18.43% 로나타났으며경제관련위원회로부터회부된법률안은총법률안의 18.68% 로나타나예상과는달리경제산업관련위원회에제출된법률안의수는상대적으로작았다. 특히역대국회에는명칭이다른 131 개의위원회와미정이나미배정된위원회까지존재하여이를총17 개의위원회로재범주화하였다. 총 17개유형의위원회중재정경제관련위원회와산업관련위원회를경제관련위원회로단일변수로범주화하여경제관련법률안의의사결정과기타위원회에서다룬법률안의사결정간차이를분석하고자하였다 1). 2. 의사결정유형별법안처리의통계분석 (1): 처리여부 제안된법률안에대한회기별의안처리여부 (0/1) 를철회 (=3), 원안가결 (=1), 수 정가결 (=2), 및불수용 (=4) 으로나누어회귀분석한결과는아래와같다. 1) 과학기술, 교육, 국토, 국회운영, 기타, 노동, 농림수산, 문화체육, 미정, 법, 복지, 산업, 외교국방, 재정경제, 정보, 행정, 환경관련 17 개위원회는총 131 개의역대위원회를구분한것으로 UN COFOG 를참조하여보다다양한유형을위원회로분류하였다.

71 역대국회회기별법률안의처리결정과처리기간의영향요인 71 1) 법률안채택 : 원안가결과수정가결 회기별법률안의채택에대한분석을위해원안가결과수정가결에통계결과를정리하였다. 먼저원안가결에대한통계분석결과이다. 첫째, 원안가결에대한분석결과, 총 9개의독립변수중 7개변수가통계적으로유의미한것으로나타났다 (p<0.05 또는그이하 ). 법률안의원안가결에영향을미치는요인은법률안처리일수 (v14), 10인이상발의 (more2pson), 행정부발의 (govpropo), 위원회장의발의 (comchairprop), 법안통과연도 (v8year), 국회의원총수 (mbernum), 경제관련위원회 (ecocomm) 의변수이다. 이중에서원안가결의경우위원장이발의했는지의여부가원안가결에가장강력한정 (+) 의영향변수인것으로나타났다 (β=5.1648; p<0.001). 또한행정부발의, 위원장발의, 법안통과연도, 여소야대국회라는 4개변수는원안가결에정 (+) 의영향력을가진변수로분석된다. 반면, 법률안처리일수, 의원 10인이상발의, 국회의원총수, 경제관련위원회라는변수는원안가결에부 (-) 의영향력을가진변수로분석된다. 통계적으로유의미한개별변수의영향력강도를설명하기위해오즈비 (Odds Ratio) 를계산하였다. 행정부발의법률안이면그렇지않은법률안보다원안통과가될확률이약 3.1배더높다. 위원장발의의법률안은그렇지않은법률안보다원안통과가될확률이약 174 배더높아압도적인영향력을보여준다. 법안통과연도의변수가결과가의미하는것은최근으로 1년더다가올수록원안통과가될확률이 2.94% 더높다는것이다. 여소야대국회는여대야소국회보다법률안은그렇지않은법률안보다원안통과가될확률이 13.7% 더높은것으로분석되어원안통과에긍정적으로작용한것으로나타났다. 반면, 법률안처리일수가 1일이더늘어날수록법률안이원안가결될가능성이 0.34% 더낮아지는것으로분석된다. 동시에의원 10인이상발의로제출된법률안은그렇지않은법률안보다약 21.4% 정도원안가결이힘든것으로분석되었다. 국회의원총수도원안가결에부정적으로작용하는데, 총국회의원수대비의원 1인이더늘어난다면 1.4% 정도원안가결이힘들것으로분석된다. 마지막으로경제관련위원회를경유한법률안의경우그렇지않은법률안보다약 11.4% 정도더원안가결은어려운것으로나타났다. 결국법류안처리를미룰수록원안가결이라

72 72 의정논총제 10 권제 2 호 는의사결정은어렵고, 의원수의증가도원안가결에미치는부정적영향이강하며, 경제관련위원회를통과하여원안가결이되기어려운것으로분석된다. 다음으로수정가결에대한통계분석결과이다. 첫째, 수정가결에대한분석결과, 앞선원안가결과마찬가지로 7개변수가통계적으로유의미한것으로나타났다 (p<0.05 그이하 ). 하지만의미있는변수가다르다. 법률안의수정가결에영향을미치는요인은법률안처리일수 (v14), 10인이상발의 (more2pson), 행정부발의 (govpropo), 위원회장의발의 (comchairprop), 국회의원총수 (mbernum), 여소야대국회 (bigminor), 경제관련위원회 (ecocomm) 의변수이다. 법안통과연도 (v8year) 와여당국회의원수 (rulingnum) 라는변수는수정가결에대한통계적영향력은없는것으로분석된다. 법률안의수정가결에의미있는변수중행정부가발의했는지의여부가수정가결에대해가장강력한정 (+) 의영향변수인것으로나타났다 (β=1.1230; p<0.001). 반면, 앞선원안가결의의사결정과는달리위원장이발의했는지의여부가가장강력한부 (-) 의영향변수인것으로나타났다 (β= ; p<0.001). 총괄적으로보면, 행정부가발의했는지의여부, 여소야대국회, 경제관련위원회라는 3개변수가수정가결에정 (+) 의영향력을가진변수로분석된다. 반면, 법률안처리일수, 의원 10인이상발의, 위원장발의, 국회의원총수라는 4개변수는수정가결에음 (-) 의영향력을가진변수로분석된다. 앞선분석과동일하게통계적으로유의미한개별변수의영향력강도를분석하기위한오즈비를계산하였다. 행정부발의법률안이면그렇지않은법률안보다수정통과가될확률이약 3.07 배더높다. 여소야대국회는그렇지않은국회보다법률안이수정통과가될확률이 0.3% 더높은것으로나타났다. 경제관련위원회를경유한법률안의경우그렇지않은법률안보다약 11.63% 정도더수정가결이되는것으로나타났다.

73 역대국회회기별법률안의처리결정과처리기간의영향요인 73 < 표 2> 회기별법률안처리현황 (1 대 ~337 대회기 ; n=37,758) xtlogit 원안가결 (passraw) 수정가결 (passrevise) 철회 (withdraw) 불수용 (nonaccpt) DV: 법률안처리의결 (0/1) 회귀계수 (Coef.) (P> z ) 회귀계수 (Coef.) (P> z ) 회귀계수 (Coef.) (P> z ) 회귀계수 (Coef.) (P> z ) 법률안처리일수 (v14) *** (0.0000) *** (0.0000) *** (0.0000) *** (0.0000) 10 인이상발의 (more2pson) *** (0.0000) * (0.0220) (0.3530) *** (0.0000) 행정부발의 (govpropo) *** (0.0000) *** (0.0000) *** (0.0000) *** (0.0000) 위원회장의발의 (comchairprop) *** (0.0000) *** (0.0000) *** (0.0000) *** (0.0000) 법안통과연도 (v8year) *** (0.0000) (0.3620) * (0.0110) *** (0.0000) 국회의원총수 (mbernum) *** (0.0000) * (0.0010) (0.8470) *** (0.0000) 여당국회의원수 (rulingnum) (0.3160) (0.4640) (0.1110) (0.4430) 여소야대국회 (bigminor) (0.4810) *** (0.0000) (0.9380) *** (0.0000) 경제관련위원회 (ecocomm) * (0.0190) ** (0.0090) *** (0.0000) (0.1870) 상수 (_cons) *** (0.0000) (0.3500) ** (0.0080) *** (0.0000) /lnsig2u sigma_u rho (0.9270) (1.5896) (0.4344) ( ) (0.7864) (0.1582) ( ) (0.9067) (0.1999) (0.6633) (1.3933) (0.3711) Log likelihood Wald chi *** *** *** *** 주 ) ***p<0.001; **p<0.01; *p<0.05; (*)p<0.1

74 74 의정논총제 10 권제 2 호 이와는대조적으로, 법률안처리일수가 1일늘어날수록 0.13% 더법률안이수정가결될가능성이낮아지는것으로분석된다. 또한의원 10인이상발의로제출된법률안은그렇지않은법률안보다약 12.2% 더수정가결이힘든것으로분석되었다. 위원장발의의법률안은그렇지않은법률안보다수정통과가될확률이약 88.2% 더낮다. 총국회의원수대비의원 1인이늘어난다면수정가결이될확률이 1.1% 정도낮아지는것으로분석된다. 2) 법률안불채택 : 철회와불수용 세번째분석으로법률안의철회와불수용에대한통계분석의결과이다. 법률안철회와달리, 법률안의불수용은대안반영폐기, 반려, 부결, 비상국무회의로이관, 임기만료폐기, 폐기, 회기불계속폐기의의사결정을모두포괄하였다. 따라서의안을불채택한경우중철회를제외한모든부정적인법률안처리유형을포괄하였다. 법률안철회에대한분석결과, 총 5개의변수만통계적으로유의미하여 4가지의사결정중가장적은수의변수가영향력이있는것으로나타났다. 반면, 불수용의경우는총 7개의모든독립변수가유의미한영향력이있었다. 법률안철회에대한분석결과, 정 (+) 의영향력을가진변수는법안통과연도라는변수 1개뿐이며, 나머지법률안처리일수, 행정부발의, 경제관련위원회라는 3개변수는부 (-) 의영향력을가진것으로분석된다. 한편, 법률안의불수용에통계적으로의미있는변수중법률안처리일수, 10인이상발의, 국회의원총수라는 3개변수는정 (+) 의영향력을가진것으로분석된다. 반면, 행정부발의, 위원회장의발의, 법안통과연도, 여소야대국회라는 4개변수는불수용에음 (-) 의영향력을가진변수로나타났다. 통계적영향력강도를분석을위한철회에대한독립변수의오즈비를계산하였다. 법안통과연도가 1년더증가할수록법률안의철회가능성은약 3.46% 더증가하는것으로나타났다. 법률안처리일수가 1일늘어날수록법률안이철회되지않을가능성은약 0.62% 인것으로분석된다. 행정부발의법률안이면그렇지않은법률안보다철회가결정될확률이약 90.6% 더낮다. 경제관련위원회를통과한법률안이철회될확률은그렇지않은법률안보다약 45.9% 더높다. 불수용에대한오즈비의분석결과, 법률안처리일수가 1일늘어날수록법률안

75 역대국회회기별법률안의처리결정과처리기간의영향요인 75 이불수용될가능성이 0.28% 더높아지는것으로분석된다. 또한의원 10인이상발의로제출된법률안은그렇지않은법률안보다불수용될가능성이약 26.74% 더높은것으로분석되었다. 총국회의원수대비의원 1인이늘어난다면불수용될확률이 2.38% 정도높아지는것으로나타났다. 반대로, 부 (-) 의영향력을지는변수를살펴보면, 행정부발의법률안이면그렇지않은법률안보다불수용될확률이약 78배더낮다. 위원장발의의법률안은그렇지않은법률안보다불수용될가능성이약 99.1% 더낮다. 법률안통과연도가 1년증가할수록불수용의가능성은약 3.07% 더낮아진다. 마지막으로여소야대국회는그렇지않은국회보다법률안이불수용될가능성이 62.5% 더낮은것으로나타났다. 3. 의사결정유형별법안처리의통계분석 (2): 처리속도 제안된법률안에대한회기별의안처리기간 ( 의결일수 ) 은법안의처리속도를의 미하므로원안가결 (=1), 수정가결 (=2), 철회 (=3), 불수용 (=4) 으로나누어처리기간 에대한회귀분석을하였다. 1) 법률안채택 : 원안가결과수정가결 원안가결과수정가결에대해회기별법률안의처리기간을분석하였다. 먼저원안가결의처리기간에대한통계분석결과이다. 원안가결이더길어지게만드는요인과그반대로작용하는요인을찾았다. 그결과, 총 8개의변수가법률안의처리기간에영향이미친다. 국회의원총수 (mbernum), 여당국회의원수 (rulingnum), 여소야대국회 (bigminor) 의 3개변수는처리기간을길게하여처리속도를느리게하는요인으로분석된다. 반면, 행정부발의 (govpropo), 위원회장의발의 (comchairprop), 회기번호 (num337), 경제관련위원회 (ecocomm), 법안통과연도 (v8year) 의 4개변수는처리기간을줄이는요인인것으로나타났다. 처리기간을늘리는데영향력이있는변수중에서여소야대국회는가장강력한의사결정의지연변인이다. 여소야대국회에서법률안이제출되면그렇지않은회기에서제출된법률안보다원안통과의기간을늘린다 (β=1.0869; p<0.1). 반면, 처

76 76 의정논총제 10 권제 2 호 리기간을줄이는데영향력이가장큰변수는위원회장의발의의변수로원안통과 의기간을줄인다 (β= ; p<0.001). < 표 3> 회기별법률안처리현황 (1 대 ~337 대회기 ) xtpoisson DV: 법률안처리일수 (v14) 회기번호 (num337) 10인이상발의 (more2pson) 행정부발의 (govpropo) 위원회장의발의 (comchairprop) 국회의원총수 (mbernum) 법안통과연도 (v8year) 여당국회의원수 (rulingnum) 여소야대국회 (bigminor) 경제관련위원회 (ecocomm) 상수 (_cons) 원안가결 (passraw) (n=6699) 회귀계수 (Coef.) (P> z ) *** (0.0000) (0.8330) *** (0.0000) *** (0.0000) * (0.0210) (*) (0.0570) *** (0.0000) (*) (0.0640) *** (0.0000) (*) (0.0850) 수정가결 (passrevise) (n=5402) 회귀계수 (Coef.) (P> z ) *** (0.0000) *** (0.0000) *** (0.0000) *** (0.0000) (0.2240) *** (0.0000) (0.5100) (0.4550) *** (0.0000) *** (0.0000) 철회 (withdraw) (n= 989) 회귀계수 (Coef.) (P> z ) *** (0.0000) *** (0.0000) *** (0.0000) *** (0.0000) (0.3160) *** (0.0000) * (0.0310) * (0.0480) *** (0.0000) *** (0.0000) 불수용 (nonaccpt) 회귀계수 (Coef.) (P> z ) *** (0.0000) *** (0.0000) *** (0.0000) *** (0.0000) *** (0.0000) *** (0.0000) *** (0.0000) *** (0.0000) *** (0.0000) *** (0.0000) /lnalpha (1.1103) ( ) (0.3262) (1.3763) alpha (3.0352) (0.4209) (1.3857) (3.9604) Log likelihood Wald chi *** *** *** *** 주 ) ***p<0.001; **p<0.01; *p<0.05; (*)p<0.1

77 역대국회회기별법률안의처리결정과처리기간의영향요인 77 분석결과유의미한것으로밝혀진변수의영향력강도를이해하기살펴보기위해사건발생비 (Incidence Rate Ratio; IRR) 를계산하였다. 총국회의원수에서의원 1 인이늘어날때, 원안가결을위한기간이지체될확률은약 2.08% 더증가시키는것으로나타났다. 여당국회의원수가 1인증가할경우, 원안가결을위한기간이지체될확률은약 12.8% 더증가시키는것으로나타났다. 또한여소야대국회는그렇지않은국회보다회기별원안가결의지체가약 2.96 배더증가하는것으로나타나, 역대정부에서여소야대국회에서원안통과의기간이길어진것을확인하였다. 동시에원안가결이길어진원인은모두국회의원의정원관련요인으로밝혀졌다. 앞선분석과대조적으로국회회기에서원안가결이가속화되는변수의영향력을살펴보면, 행정부발의법률안이면그렇지않은법률안보다원안가결이되고기간이짧아질확률이약 13.2% 더높다. 위원장발의의법률안은그렇지않은법률안보다원안통과가될확률이약 97.5% 더높다. 회기번호는분석의마지막회기인 337 회기까지의변화를의미하므로 1회기더증가하여즉최근회기로올수록원안가결의확률을약 3.1% 더낮추는것으로나타났다. 경제관련위원회를경유한법률안의경우원안가결을위한기간이짧아지는데, 기타위원회를경유한법률안보다더짧은기간에원안가결될확률이약 11.9% 더높은것으로나타났다. 법안통과연도도 1년이지날수록법률안의원안가결에짧은처리기간이소요되도록하는영향력이약 2.8% 정도더높은것으로나타났다. 두번째로수정가결처리기간의과소에대한영향력이있는변수를정리하였다. 통계분석결과, 원안가결과유사한결과가도출되었지만의원정원관련변수의영향력은통계적으로무의미하였다. 10인이상의의원, 회기번호라는 2개의변수가수정가결시회기처리의기간을늘리는데영향이있다. 반면, 행정부발의, 위원회장의발의, 경제관련위원회, 법안통과연도의 4개변수가회기처리의기간을감소시키는영향이있는것으로나타났다. 총 6개의변수가수정가결에영향을미치고있어다른모형보다변수의영향이적었다. 수정가결에대한영향력을살펴본결과, 위원장이발의한법률안은수정가결의처리기간을줄이는강력한변수로나타났다. 반면, 여소야대국회는회기별수정가결의처리기간을늘리는강력한변수로나타났다. 사건발생비 (IRR) 를계산하면, 위원장이발의한법률안은그렇지않은법률안보다처리기간이짧아질가능성이약

78 78 의정논총제 10 권제 2 호 0.69 배더높은것으로나타났다. 반면, 국회회기가 1회기가더증가할수록수정통과가될확률이약 1.5% 높은것으로나타났다. 전반적으로는통계적으로유의미한변수가 6개이지만, 수정가결시처리기간의영향력이강한변수는위원장발의라는변수이다. 앞선원안가결과수정가결의분석결과를종합하면, 전반적으로최근으로올수록법률안의원안가결을위한기간은짧아지며국회의원정원변수들이처리기간을늘리는요인인것으로분석되었다. 하지만수정가결의경우에는국회의원정원관련요인은거의무의미한변수로나타났다. 2) 법률안불채택 : 철회와불수용 법률안의불채택의경우를처리기간을중심으로철회와불수용으로분석하였다. 법률안철회의경우, 분석대상법률안의 2.6% 에해당하며총 8개의변수가통계적으로유의미한영향력이있었다. 반면, 법률안불수용의경우에는모든독립변수 (9 개 ) 가통계적으로유의미한영향력이있었다. 하지만불채택중철회와불수용의처리기간증감에영향을미치는변수에서차이가발생하였다. 법률안철회에대한분석결과, 10인이상발의, 행정부발의, 위원회장의발의, 회기번호, 여소야대국회의 5개변수는처리기간을증가시키는변수인것으로나타났다. 반면, 여당국회의원수, 경제관련위원회, 법안통과연도의 3개변수는법률안의철회처리기간을단축시키는변수로분석된다. 한편, 법률안불수용에대한분석결과, 10인이상발의와법안통과연도의 2개변수만처리기간을증가시키는것으로나타났다. 반면, 나머지변수들은모두처리기간을단축시키는변수로판명되었다. 통계적영향력강도에대한분석에서철회의경우, 독립변수의사건발생비 (IRR) 중행정부발의와위원회장의법률안발의는 2배이상철회를지연하게만드는변수인것으로나타났다. 대조적으로철회의의사결정을위한처리기간을짧게만드는변수는경제관련위원회등 3개로처리기간을단축시킬수있는가능성이최대 21% 더높은것으로나타났다. 즉, 철회의지연에영향이있는변수의강도는강한반면, 결정시간을줄이는영향이있는변수의강도는약한것으로나타났다.

79 역대국회회기별법률안의처리결정과처리기간의영향요인 79 독립변수의사건발생비 (IRR) 에대한분석결과, 10인이상발의는그렇지않은경우보다약 1.8% 더처리기간을지연시키는효과가있지만실제적영향력은미미하였다. 아울러법안통과연도라는변수는 1년증가시에더불수용의처리기간을늘릴확률이약 23.34% 더높은것으로나타났다. 불수용의처리기간을줄이는변수 7개중에서여소야대국회는그렇지않은국회보다법률안이불수용된법률안의처리기간을감소시킬가능성이 42.3% 더낮은것으로나타나가장강력한부 (-) 의영향력을지니는변수이다. 4. 국회회기의법률안처리실태비교 원안가결 (passraw), 수정가결 (passrevise), 철회 (withdraw), 불수용 (nonaccpt) 의 4 가지법률안처리양태에대한법률안의처리결정과처리기간이라는종속변수에대한독립변수의영향력을종합적으로요약하였다. 우선 4가지의법률안처리양태중통계적으로의미있는영향력을많은독립변수를찾아처리양태별로분석하였다. 첫째, 원안가결의처리결정과처리기간에는다양한변수가영향력을미친다. 특히국회의정원관련요인인의원총수, 여당국회의원수, 여소야대국회는원안가결의처리기간을길게하지만, 행정부발의및위원장발의등의발의권자변수는원안가결의결정에정 (+) 의영향이있다. 즉원안가결의처리결정과처리기간에영향을미치는변수는차별적임이드러났다. 둘째, 수정가결의처리결정이나처리기간에는적은수의변수가영향력을미치는것으로나타났다. 셋째, 철회의경우에는해당결정을내리는데독립변수가영향이있기보다는다양한독립변수들로말미암아철회의기간을증가시키는요인으로작용하고있었다. 넷째, 불수용의경우, 처리결정과처리기간에대한영향변수가유사하다. 불수용의결정으로법률안이처리되면불수용이라는결정을위한처리기간은매우짧은것으로분석된다. 다음은법률안의처리결정과처리기간이라는두가지종속변수에모두에영향력이강한독립변수를분석하였다. 첫째, 독립변수중위원회장의발의라는독립변수는법률안의원안가결의결정과철회의처리기간의증가에는강한정 (+) 의영향력이있는반면, 수정가결과불채택 ( 철회와불수용 ) 의결정과원안가결과수정가결의처리기간에는음 (-) 의영향력이있었다. 즉위원장이발의한법률안은원안가결을

80 80 의정논총제 10 권제 2 호 가속화시키면서가결시법률안의처리기간을줄이는긍정적인역할을하는것으 로드러났다. 변수 < 표 4> 회기별법률안처리결정과처리기간에대한영향력 오즈비 (OR): 법률안처리결정 사건발생비 (IRR); 법률안의처리기간 법률안처리구분원안가결수정가결철회불수용원안가결수정가결철회불수용 법률안처리일수 - 회기번호 - 10 인이상발의 행정부발의 위원회장의발의 법안통과연도 국회의원총수 여당국회의원수 여소야대국회 경제관련위원회 의갯수 주 ) : 50% 이상강한감소영향력 ; : 50% 이하의약한감소영향력 : 50% 이상강한증가영향력 ; : 50% 이하의약한증가영향력 둘째, 행정부발의라는변수도원안가결의결정을빠르게만들지만, 철회와불수용의결정및철회의시간지체를가져오는요인인것으로분석된다. 결국행정부가발의안법률안은그대로통과되는경우가많지만국회의사결정과정에서문제점이제기되면법률안자체가소실되거나결정을미루면서통과에난항을겪을가능성이높다는것이다. 따라서행정부는보다과학적이고합리적인법률안을만든후정치권및이해당사자와의유대감과협력을통해법률안의내용에대한이견을줄일때통과가쉽고통과를위한기간도줄일수있을것으로사료된다. 셋째, 여소야대국회라는변수는수정가결의결정에정 (+) 의영향력이강하면서,

81 역대국회회기별법률안의처리결정과처리기간의영향요인 81 원안가결과철회라는법률안처리기간을증가시킨것으로분석된다. 즉단점정부하에서다양한요인으로말미암아법률안의의사결정이원안대로이루어지지않고수정되었으며, 철회이든원안가결이든의사결정의처리시간이더길어졌음을알수있다. 이에여소야대국회에서는보다신속한협상력을발휘하여행정부와규모가작은여당과의협력이보다필요함이드러났다. V. 요약및정책적시사점 정부의입법활동중법률안의결정에대한시계열적이고계량적이고거시적인분석이미진한가운데, 국회회기를기본단위로제헌국회이후현 19대국회의 337 회기까지법률안의채택과불채택에대한결정요인을분석하였다. 법률안의통과양태즉수용과불수용을수정가결, 원안가결및불수용, 철회라는측면에서나누어고찰하였다. 선행연구분석으로부터국회의원의의정활동중법률안결정을위한입법활동이중요하다고가정하고의안발의건수나주체, 위원회, 정당, 행정부와입법부와의관계, 시기등이입법의사결정과관계된중요요인임을밝혔다. 회기번호, 의원 10인이상발의, 행정부발의, 위원회장의발의, 법안통과연도, 국회의원총수, 여당국회의원수, 여소야대국회, 경제관련위원회라는 9개의독립변수를법률안처리의결과법률안처리일수라는 2개의종속변수에대한통계분석하였다. 분석에서국회회기별처리결정과처리기간에는변수의영향력과방향성이다양하였다. 행정부발의및위원장발의등의발의권자변수는원안가결의처리결정에영향력이강하다. 수정가결에는본연구에서이용된변수이외에다양한요인이작용하고있는것으로분석된다. 철회에는다양한요인들이처리기간을지체시키고있었으며, 불수용이라는결정이발생하면처리기간은매우짧은것으로분석된다. 법률안의처리결정과처리기간의 2개종속변수에대해서는위원장이발의한법률안은원안가결이잘되면서가결시법률안의처리기간을줄이는역할을하였다. 반면, 행정부발의는잘협력될경우, 원안가결의결정과신속성이높지만, 협력에난항이있을경우철회나불수용의결정이높거나철회의기간을늘린변인인것

82 82 의정논총제 10 권제 2 호 으로나타났다. 여소야대라는변수도수정가결의가능성을높이면서불수용의가능성은낮추고, 원안가결이나철회의처리기간을늘리는변인인것으로나타났다. 결국행정부에의해발의되거나여소야대국회에서발의된법률안의사전조율이잘될경우통과에어려움이없지만실패할경우에는수정되거나통과를위한처리시간이늘어남을알수있다. 국회는정태적인입법안의의사결정의장이아니라동태적인논의의장이다. 법률안의의사결정을위해채택이든불채택이든의사결정을위해서는국회의내외부에서다양한논쟁과대립에휩싸인다. 제안된법률안이부결되거나철회되었다는소식은처리결정을위한기간과처리의사의합의가어려웠다는것으로국회의구성과성격에따라다양한협의과정을거치고정확한분석과정을거쳐법안이제출될때원안가결이쉽게달성될것으로본다. 특히계량분석결과최근으로올수록원안가결, 수정가결, 철회의의사결정속도가빨라지고법안통과가가속화되고있어국회의입법안결정의생산성은높아지고있다. 하지만충분히숙고되지않거나사전조율되지않은법률안은쉽게도태될운명인것으로나타났다. 법률안의제출전에보다긴시간을가지고논의하여되도록원안가결이될수있는좋은법안이통과되면서다양한불협화음을줄이기를기대해본다.

83 역대국회회기별법률안의처리결정과처리기간의영향요인 83 참고문헌 고기룡 이은국 이은미 퍼지셋 (QCA) 에의한입법화과정의유형분석 : 국회외교통상통일위원회법안의사례. 의정논총. 제8 권제2 호 노재은 국회예산심의과정에서상임위수정안이예결위심사에반영된실태분석 : 교육과학기술위원회심사결과를중심으로. 의정논총. 제10 권제1 호 김장수 의원발의의미시적동인분석 : 심층인터뷰를중심으로. 국제정치논총. 제46 집 4호. 김준석 입법시간과입법결과의경쟁위험분석 : 18대국회의접수안을중심으로. 한국정치연구. 제21 권제3호 노재은 정책결정과정으로서입법과정의복잡성과안정성에관한연구. 의정논총. 제5 권제2 호 박경돈 국회의의사결정과질적연구방법. 한국정책학회. 제18 권제2호 박경돈 중앙행정기관의생존과성장에관한연구. 한국행정연구. 제22 권제4 호 박종민 행정부의입법부의지배. 의정논총. 제4권제2호 박충희 국회의원의현직효과가재당선에미치는효과분석 : 제18 대국회의원입법활동을중심으로. 의정논총. 제10 권제1 호 서복경 대국회의성적표. 국회도서관보. 윤종빈 국회의원선거구민의관계연구 : 현직의원에대한평가를중심으로. 한국정치학회보. 제36 권제4 호 윤종빈 한국에서의현직의원지지에관한연구 : 17대총선을중심으로. 한국정치학회보. 제40 권제3 호 윤종빈 정부조직의구조와운영 : 정치학적접근. 한국조직학회보. 제7 권제2 호 음선필 국회입법과정의분석과개선방안 : 18대국회를중심으로. 홍익법학. 제13 권제2호 이원희 대임기만료에따른폐기법률안의특징과정책적시사점. 의정논총. 제5 권제2 호

84 84 의정논총제 10 권제 2 호 이현출 대국회의원입법안분석. 한국정당학회보. 제8 권제1 호 전진영 박찬욱. (2012). 제18 대국회상임위원회의입법권력분석. 의정논총. 제7 권제1 호 최정원 국회입법과정의변화와특징 : 입법환경과입법행위자를중심으로. 한국정치학회보. 제35 집 3호. 한정택 한국현직국회의원의재당선요인분석 : 제14 대부터제17 대국회의원선거를중심으로. 21세기정치학회보. 제17 권제3호 홍득균 단점정부의입법갈등 : 당내계파주의를중심으로. 의정논총. 제5 권제1 호 국회의안정보시스템 ( 논문접수일 : 2015 년 11 월 12 일 심사완료일 : 2015 년 12 월 19 일 게재확정일 : 2015 년 12 월 21 일

85 의정논총 ( 제 10 권제 2 호 ) Journal of Parliamentary Research pp. 85~108 법제사법위원회 제 2 원기능 의역사적기원에관한 연구 1) 徐福卿 ( 서강대학교현대정치연구소전임연구원 ) Ⅰ. 문제제기 : 법사위 체계 자구심사 기능의예외성 Ⅱ. 법사위 체계 자구심사 에대한기존논의검토 Ⅲ. 본회의중심제에서법제기능의변천 : 임시의정원 제 2 공화국 1. 임시의정원 : 본회의 3 독회제와법제보조기능 2. 남조선과도입법의원 : 미군정입법 < 차례 > 자문기구와법사위 3. 제헌국회 : 의정원법과입법의원법의전통을잇다 년제 2 차개정 국회법 : 제 1 독회법제보조기능의무화 Ⅳ. 권위주의에서법사위제 2 원기능의출현과제도화 Ⅴ. 결론 : 법사위 제 2 원기능 의역사적기원과재해석 < 요약 > 한국의법제사법위원회는국가간비교의관점에서, 또국회내그지위에서예외적인존재다. 법사위체계 자구심사의순차심사, 강제심사의성격은법사위를단원제의회내 제2 원 의성격을갖도록만든다. 지금까지법사위의이기능은입법절차의비효율성, 정책심의의정치화, 위헌법률심사권의위헌성등을이유로비판을받아왔다. 본논문은이기능의생성과발전과정을역사적으로추적함으로써, 법사위순차, 강제심사제도에내재한입법과정에대한독특한원리를밝히고자한다. 이를위해 1919 년대한민국임시정부임시의정원에서부터제4공화국에이르기까지국회법제도의변천사를분석하였다. 그리고현행국회법체제에서는법사위의강제심사가제한심사를넘어선월권을행했을때이를제한할수없는내재적장치의결여되어있는것이본질적문제임을주장한다. 주제어 : 법제사법위원회, 체계 자구심사, 법제기능, 의회제도사, 강제심사, 순차심사 1) 이논문은 2014 년도교육부재원으로한국연구재단사회과학연구지원사업의지원을받아수행되었음 (NRF-2013S1A3A ).

86 86 의정논총제 10 권제 2 호 I. 문제제기 : 법사위 체계 자구심사 기능의예외성 한국의 법제사법위원회 ( 이하법사위 ) 의체계 자구심사기능은국가간비교의관점에서, 또국회내그지위에서예외적인존재다. 국회법 제 86조 위원회에서법률안의심사를마치거나입안한때에는법제사법위원회에회부하여체계와자구에대한심사를거쳐야한다. 는내용때문이다. 그리고그예외성은대한민국국회가입법부의기능과입법을이해해왔던역사적경험에그토대를두고있다. 이글은 1919 년대한민국임시정부임시의정원에서부터입법기능에대한이해와제도화의궤적을역사적으로추적함으로써, 오늘날법사위체계 자구심사의예외적기능이입법에대한독특한이해에바탕을두고있음을밝히고나아가국회입법기능에대한이해의제고를시도한다. 현대민주주의정치체제에서모든의회는, 그명칭이무엇이든행정부서와사법부를견제하고관련입법심의를분업화한위원회를가진다. 하지만한국의법사위는 체계 자구심사 기능을매개로단원제의회내제2 원기능을담당한다는데그예외성이있다. 모든위원회에서심의 통과된법안은 반드시 법사위체계 자구심사를거쳐야본회의에회부될수있는데, 최소한 OECD 국가를기준으로이런기능을담당하는위원회는찾아보기어렵다는점에서예외적인제도다. 다른위원회가심의하는법안의형식이해당국가의법체계에비추어타당한지에관한보조적심의를담당하는위원회를가진국가들은있다. 국가공식언어로 3개의언어를채택하고있는스위스는의회의모든법률및법률안을 3개의언어로공표해야하며, 이런이유로각각의언어로된법률들의형식이제대로갖추어져있는지에관해보조적심의를담당하는위원회를둔다. 스위스의법안기초위원회 (Drafting Committee) 는최종표결직전법안최종본에대해글자, 단어, 표현등을검토한다. 2) 폴란드하원입법위원회도법률안의법적형식심의를지원할수있다 3). 하지만필요하다고판단될경우에한해의장이의장단과협의하여회부할 2) 스위스하원홈페이지법안기초위원회관련내용 spx.( 확인 )

87 법제사법위원회 제 2 원기능 의역사적기원에관한연구 87 수있다는점에서우리나라법사위의 강제심사 방식과는다르다. 언제어떤이유로이런독특한제도가등장했으며, 다양한논란에도불구하고지금까지생명력을갖는이유는무엇일까? 법사위는그명칭에관한한우리나라국회의위원회들가운데가장오래된위원회이며, 대한민국의헌법과국회가성립되기이전부터존재해긴역사적격변속에서도오롯이살아남은유일한위원회다 ( 서복경 2010). 단지그명칭만이살아남은것이아니다. 국회의핵심기능인입법을이해하는독특한방식을체현하고있다는점에서, 단순히여러위원회들중하나의위원회가아니며대한민국국회가입법을이해하는방식을드러내주는상징적존재로서그가치를지닌다. 언젠가혹은곧, 법사위의제2 원기능은사라질수도있다. 그러나본연구는우리나라국회가법사위체계 자구심사강제규정을통해드러낸입법에관한독특한인식과원리가역사로서기록되고남겨져야할필요가있다는문제의식에서출발하고있다. Ⅱ. 법사위 체계 자구심사 에대한기존논의검토 국회사무처의해석에따르면, 법사위의체계심사란 법률안내용의위헌여부, 관 련법률과의저촉여부, 균형유지여부, 자체조항간의모순유무를심사하는동시 에법률형식을정비하는것 이며, 자구심사란 법규의정확성, 용어의정합성과통 일성등을심사하여각법률간용어의통일을기함으로써법률용어를정비 하는 것이다 ( 국회사무처 2012: 409). 입법과정에서법사위의 체계 자구심사 는순차회부, 제한심사및강제심사라는 특징을갖는다. 법률안을여러상임위원회에복수로회부하는방식은동시회부, 순 차회부, 분할회부의 3 가지로구분된다. 같은법률안을 2 개이상의유관 ( 有關 ) 위원 회에회부하는것을동시회부라고하고, 한위원회의심의이후다른위원회에다 시회부되는것을순차회부라고하며, 법률안의내용을분할하여각기다른위원회 3) 폴란드하원홈페이지입법위원회관련내용 procesustawo dawczy.php( 확인 )

88 88 의정논총제 10 권제 2 호 에회부하는것을분할회부라고한다. 법사위체계 자구심사는소관위원회의심의이후에만회부되는것이므로순차회부에해당한다. 그리고법률안의실질내용을제외한형식만을심의한다는점에서제한심사방식을택하고있으며, 모든법률안은법사위를통과해야한다는점에서강제심사방식에해당한다 ( 박근후 1994: 12-16). 우리나라입법과정의예외성은법률안의 체계 자구심사 를소관위원회심의기능에서분리하여별도의상임위에특정하고있다는점, 순차회부와강제심사방식을택하고있다는점에서발생한다. 법사위체계 자구심사의긍정적기능에착목하는견해에따르면, 의견수렴기능, 관계부처와의협의기능, 위원회간의견조정기능이라는순기능을지적한다. 소관위원회에서입법공청회나청문회등을통해이해관계자들을대상으로 1차적인의견수렴기능을행하지만법사위심의과정에서 2차적인의견수렴이가능해짐으로서전체적으로국회의대국민여론수렴기능이강화될수있다는것이다 ( 정성희 2001: 150). 또한소관위에서관계부처와협의를행하지만예산이수반되는등의법률안은관계부처와협의가어려울수있고이때법사위를통해최종적인협의시도를해볼수있으며, 국회법상동일안건에대해관련위원회회부제도를두어위원회간의견을조율하도록되어있지만실제작동이원활하지않은상황에서법사위의강제심사는모든법률안에대해조정기능을담당하는창구가될수있다는것이다 ( 정성희 2001: 150; 윤정식 2011: 66; 문제풍 2009: 83). 체계 자구심사에대한국회사무처 (2012) 의해석이나순기능에대한주장들은, 소관위의정책적, 실질적법률안심의를침해하지않는범위에서형식적심사에그쳐야한다는협의의해석을넘어, 직접여론을수렴하거나정부부처 위원회간의정책조정기능까지를포괄할수있다는광의의해석에토대를두고있다. 반면이기능의존치를지지하면서도그권한의범위는협의로해석되어야한다는주장이있다. 박종현 (2011) 의경우이기능에 법률의위헌성 여부를포함하는것은현행헌법의정치기구구성원리에부합하지않으며, 권한범위를확장해서해석할경우법사위가소관위의정책심의기능까지침해하게될소지가크므로그해석은제한되어야한다고주장한다. 우리헌법상헌법재판소가위헌법률심사권을가지고있으므로국회자체에위헌법률심사권을포괄하는별도의위원회를상정하는것은타당성을갖기어려우며, 이렇게광의로해석할경우법사위체계 자

89 법제사법위원회 제 2 원기능 의역사적기원에관한연구 89 구심사에회부되는모든의안에대한실질적심사권행사로인한부작용을막기어렵다는것이다. 그러나상임위중심주의를택하고있는현재의제도에서소관위심의만으로는법률적형식성을온전히갖추기어려우므로법사위를통한형식심의는불가피하다는현실론을들어존치를주장한다. 박종현 (2011) 뿐아니라, 지금까지학계의의견들은대체로이기능에대한 광의의해석 이낳은다양한문제점들에대한분석속에서 협의의해석 을지지하는입장에서왔다. 실재법사위의체계 자구형식심사는부실심의에그치고있는반면정치적목적에따라심의를고의로지연시키거나정치적쟁론의장을제공함으로써심의절차를지연시키고왜곡시키는기능을담당하고있다는것이대표적인부정적기능으로꼽힌다 ( 박근후 1994). 이러한비판적접근은기능폐지법률안의제출로진전되어왔다. 18대국회에서도법사위의체계 자구심사기능폐지법안이발의된바있었고 ( 의안번호 ), 19대의회에서도 4건의법률안이발의되었다 (2015 년 6월기준 ). 법안발의자들은법사위의이기능이 독립된헌법기관으로서국회의원의입법에관한권한및각각의해당상임위원회의고유권한을존중 ( 의안번호 ) 하지못하도록하며 간단한내용의법률안이라도필수적으로법사위의체계 자구심사를거치도록하여입법의비효율을초래 ( 의안번호 ) 하고있고, 자의적으로운용되어법사위에서체계나자구의수정뿐만아니라법률안의내용에대한수정까지함으로써위원회에서심사된법률안의본래취지가훼손되는현상이발생하고있으며, 때로는정치적인이해관계에따라정당한이유없이법률안의심사를지연시키는수단으로악용 ( 의안번호 ) 되고있어폐지가필요하다고주장한다. 현실에서법사위의체계 자구심사행위는순기능과역기능을동시에가질수있다. 순기능론의주장처럼여론수렴이나부처, 위원회간갈등조정기능은전체로국회가담당해야할핵심기능에속한다. 그러나그것이반드시법사위강제심사라는제도를통해서이루어져야하는가는다른차원의문제다. 소관위원회의여론수렴, 갈등조정기능이충분하지못하다면소관위기능을보완하거나전원위원회, 유관위원회협의제도활성화등을통해대안이마련될수도있기때문이다. 또현실적존치론의입장에대해서도재고가필요하다. 위원회중심제에서법률안의형식적완결성을갖추기어렵다. 라는논거는 위원회중심제를택하고있는다른나라

90 90 의정논총제 10 권제 2 호 에서왜한국과같은형태의별도상임위기능을두지않는가? 라는문제에대한 해답을제시하기어렵다. 이글에서는법사위체계 자구강제심사를 제 2 원기능 으로정의한다. 우리나라 국회는단원제를채택하고있다. 하지만위원회중심단원제의회가채택하고있는 소관위 - 본회의 2 단계심의구조가아닌소관위 - 법사위체계 자구심사 - 본회의 3 단계 를채택하고있고, 모든의안의순차 강제심사제도를두고있다는점에서양원제 의회의제 2 원과유사한기능을두고있기때문이다. 양원제국가들의제 2 원은계급타협의원리나지역대표의원리등에따라다양하 게구성되지만, 기능적속성은대체로유사하다. 제 1 원의무절제한권한을견제함 으로써균형을도모하고, 제 1 원의졸속적이거나급진적결정에재고의기회를가 짐으로써심의의안정성을기하며, 제 1 원과다른대표성의원리를추가함으로써 의회의대표성을확대하는것등으로정리될수있다 ( 김현우 1997: 136). 기능적측 면에서볼때우리나라입법과정에서체계 자구심사는양원제국가의제 2 원이수 행하는기능과상당부분중복된다. 협의의형식심사에그기능이제한되고있다는 진단도있지만, 소관위정책심의에대한 2 차심의를수행하고실재정책내용의수 정까지이루어지고있다는점을부인하기는어렵다 4). 이글은한국이왜이러한독특한제도를갖게되었는가를역사적맥락에서고 찰함으로써, 의회의기능과입법과정에대한이해를새롭게하려는목적을갖는다. 이와관련하여기존연구들은국회법사위체계 자구심사의기원을 1951 년제 2 차 국회법개정시제 39 조 2 의신설에서찾곤한다 ( 국회사무처 2012: 409: 박종현 2011: 4-5: 윤정식 2011: 11). 그러나이글은전체입법과정에서체계 자구심사의 지위변동을종합적으로고려할때, 그기원은 1951 년개정국회법이아니라 ) 현실정치나저널리즘수준에서법사위체계 제구심사기능의 제 2 원 역할을지적하는논의는오래되었다 년담뱃갑흡연경고그림도입의무화를골자로한국민건강증진법개정안이소관상임위인국회보건복지위원회에서내용상심사가끝났음에도법사위에서통과가무산된사례, 어린이집 CCTV 의무설치를담은영유아보육법개정안이법사위를지나면서유무선인터넷에연결해사용하는네트워크카메라설치조항이삭제된사례, 국회정무위를통과한일명 김영란법 이법사위체계 자구심사과정에서수정된사례등체계 자구심사를넘어정책실질심사기능을지금도수행하고있기때문이다 ( 이데일리, 2015 년 3 월 3 일자, 담뱃갑경고그림무산 국회법사위또상원논란 ).

91 법제사법위원회 제 2 원기능 의역사적기원에관한연구 91 년개정국회법이었음을밝히고자한다. Ⅲ. 본회의중심제에서법제기능의변천 : 임시의정원 제 2 공화국 제헌국회에서채택된 국회법 은 1919 년임시정부의 임시의정원법 ( 이하 의정원법 ) 과 1946 년 남조선과도입법의원법 ( 이하 입법의원법 ) 의맥을잇고있다. 입법과정이본회의 3독회제를근간으로했던점과법제기능담당위원회를제1 위원회로고려했다는점에서그러하다. 1. 임시의정원 : 본회의 3 독회제와법제보조기능 의정원법 은 1919 년 4월 25일최초로제정되었고 9월 17일개정되었다. 최초제정법에서도 3독회제를채택했으나 13장 57개조의비교적간략한내용이었던반면, 개정법에서는 14장 122 개조로그내용이더구체화되었다. 제1 독회에서의안낭독과질의응답, 대체토론을거쳐제2 독회회부여부를결정하고, 제2 독회에서축조심의를한다음제3 독회에서가부의결을하는구조였다. 정부제출법률안의경우제1 독회에회부하기전에상임위원들의회의에서심의를한후심사보고를하도록되어있었고, 의원발의법률안은곧바로제1 독회에상정한다음제출자가제안설명을할수있었다. [ 그림 1] 개정임시의정원법 ( ) 에따른입법과정 자료 : 한시준 1999,

92 92 의정논총제 10 권제 2 호 정부제출법률안의심의를담당하거나독회시필요에따라본회의심의를돕기 위해상임위원들의심의를할수있었는데, 이구조가현재의상임위구조와는상 이했다. 임시의정원의위원회는전원위원회, 상임위원회, 특별위원회 3 종이있었고, 매회기마다상임위원가운데 8 개의분과를구성하여관련심의를하도록했다. 임 기동안특정상임위원회의위원이되는구조가아니라, 전체로상임위원회가있고 상임위원들이의안심의를위해회기마다분과를구성하는구조였다. 대한민국임 시헌법 ( ) 에따르면임시의정원의회기는 1 개월로하되그의결로조정 할수있게되어있었다. 분과는제 1 과 ( 법제 ), 제 2 과 ( 내무, 외무 ), 제 3 과 ( 재무 ), 제 4 과 ( 군무 ), 제 5 과 ( 교통 ), 제 6 과 ( 예산, 결산 ), 제 7 과 ( 청원, 징계 ), 제 8 과 ( 교육, 실업 ) 의 8 개였고각분과는 5 명의상임위원으로구성되었다. 매회기마다분과가재구성되는이러한구조는현재영국의회모델에서그원형 을찾을수있다. 현재영국하원은본회의독회제를택하면서상임위원회 (General Committees) 와특별위원회 (Select Committees) 를둔다. 특별위원회는주로행정부 처에대한감독과관련예 결산, 정책심의를담당한다. 상임위원회는공법안 (public bills) 심의를전담하는데 5), 본회의심의를보조할위원회심의가필요할경우그 때마다위원중일부가심의전담 ( 소 ) 위원회를구성하고본회의보고가끝나면해 산되는방식으로운영된다. 프랑스하원도이와유사하게운영된다. 프랑스는 8 종 의상임위를두고있는데각상임위는국가정책영역을크게 8 개분야로나눈형 태다 6). 각상임위는특정법안의심의가필요할때마다심의전담 ( 소 ) 위원회를구 성해운영하고본회의에보고를하는방식으로운영된다. 본회의독회를중심으로입법과정을운영할경우, 정책영역을세분화한상설상 임위제도가아니라영국이나프랑스처럼법안심의에대한위원회의보조가필요할 때마다구성하는방식을취할수있는데, 임시의정원도그와유사한형태의제도를 취했다고볼수있다. 따라서임시의정원의법제기능은본회의자체가담당했던것 5) 상임위원회는그밖에스코틀랜드, 웨일즈등특정지역에해당하는사안을다루기위해서도구성되는데, 주로공법안 (public bills) 심의를위해운영된다. ment.uk/about/how/committees/(2015 년 10 월 20 일확인 ). 6) 문화교육위원회, 경제위원회, 외무위원회, 사회위원회, 국방위원회, 지속발전위원회, 재정위원회, 법제위원회로구성된다. 년 11 월 10 일확인 ).

93 법제사법위원회 제 2 원기능 의역사적기원에관한연구 93 이며, 법제분과는국무원 ( 임시의정원의행정부 ) 의법무부에대한감독권과함께법제업무에대한지원이필요할경우관련의안의심의의보조기능을담당한것으로볼수있다. 의정원법 에따르면법제분과가제1 분과이긴했으나입법과정에서특화된별도의권한을갖진않았다. 2. 남조선과도입법의원 : 미군정입법자문기구의지위와법사위 입법의원은 1946 년 5월미 소공동위원회가무기휴회에들어가면서, 미국무성을중심으로결정된점령통치기구현지화방침에따라만들어진한인입법자문기구다 년 5월 20일, 미국무성 3성조정위고위정책모임에서 민사행정의한인화및한국인대의기구구성 안이결정되었고, 이내용은 6월 7일육군성의정책지침 대한정책 (Policy of Korea) 으로맥아더에게발송되었다. 대한정책 은이밖에도미국식민주주의를보급하기위한홍보및교육프로그램, 농지개혁을포함하는광범위한사회경제개혁조치등을포함하고있었다.( 박찬표, 2007: ) 당시미국무성은남한상황을대단히불안정한것으로인식하고있었다. 한편으로식민지시대누적된사회경제적불만이해소되지않음으로써아래로부터의저항이심각한수준에있으며, 다른한편으로미점령당국이파트너로삼고있던한인정치엘리트들의지지기반이매우협소해점령당국의정당성마저위협하고있다고인식했다. 이런인식은대중적지지를받는정치엘리트들로행정및입법기구를새로이구성해정통성을확장하는정책으로구체화되었다. 당시남한상황에서미점령당국이이미파트너로삼고있던정치세력은이승만 - 한민당세력이었고, 대중적지지를받는새로운정치세력으로는중도파들이주목을받았다. 미점령당국과국무성은모두남한에수립될정부 7) 에공산당을중심으로한좌파를배제하고자했고, 이승만 -한민당세력은이미점령당국의통치과정에깊이개입하고있는상태였으므로, 새롭게수혈할정치세력으로중도파가주목을받았던것이다. 7) 1 차미소공위가결렬된시점부터 2 차미소공위에이르는시간동안, 미국측에서는미소공위를통한남북단일정부구상과남한만의단독정부구상이공존하고있었기때문에, 여기에서남한에수립될정부란반드시단독정부를의미하는것은아니다.

94 94 의정논총제 10 권제 2 호 이시기중도파들은 1차미소공위결렬사태에직면해좌우합작을통한남북단일정부추진에나서기시작했고, 미군정은국무성의방침에따라좌우합작운동을공개적으로지지했다. 그리고좌우합작위원회에한인입법기구구상에참여해줄것을요청했다 년 9월 18일하지중장은좌우합작위를주도하고있던김규식에게이런내용을담은편지를보냈고, 제안을수락하면 60명의입법기구위원가운데절반의추천권을좌우합작위에부여하겠다고제안했다. 9월 23일좌우합작위는미군정의제안을수락했고, 10월 7일 좌우합작 7원칙 과함께입법기구에대한건의문인 7요망 ( 要望 ) 을발표했다. 7요망 은입법기구의권한과구성방식에관한좌우합작위의의견을담은것으로 7개조항으로구성되었다. 권한과관련해서, 좌우합작위는미군정이입법기구가결정한내용에대해재가나인준이아닌동의의절차를거침으로써기구의권한을보장할것을요구했다. 구성방식으로는미군정의 60명위원안을 90명으로상향조정하고, 악질 친일전력자의피선거권을제한하며, 동 ( 洞 ) 촌리 ( 村里 ) 의직접, 비밀투표 선출된대표가면 ( 面 ) 대표선출 면 ( 面 ) 대표가군 ( 郡 ) 대표를선출하는 3단계간접선거방식을제안했다.(< 독립신보 ( 獨立新報 )> ) 10월 8일미군정은곧바로 좌우합작 7원칙 과 7요망 을수락했고, 10월 12일군정법령 118 호를통해 남조선과도입법의원 창설을공포했다. 하지만법령제118 호는좌우합작위가요구했던내용과는큰거리가있었다. 좌우합작위원회가 7요망 을통해요구했던바를반영해, 입법의원재정법령에군정장관이 동의 권을행사한다고는되어있었지만, 이로인해 군정청의권한이경감되는것은아니 며입법의원의권한은군정청의권한하에있다는점을분명히했고, 입법의원해산권과구성권또한군정청에있음을밝혀입법의원의독립적권한을전혀인정하지않았던것이다. 법령이발표되자좌우합작위를이끌던여운형과인민당은입법의원참가거부를밝혔고, 김규식역시불만을표시했다. 미군정은정치범석방, 경찰기구개혁, 친일파숙청등을약속하며선거참여를설득했고, 결국선거는시행되었다. 입법의원은 1946 년 12월 12일공식개원을했지만, 12월 11일부터개원을위한예비회의를진행했고 13일예비회의를종료한후 20일부터공식첫회의를시작했다. 예비회의의주요의제는입법의원의회의진행순서와의사진행방식, 그리고원구성을위한원칙과방법에관한것이었다. 입법의원의의안심의는 3독회제를택

95 법제사법위원회 제 2 원기능 의역사적기원에관한연구 95 했고, 1독회의안접수와대체토론, 2독회축조심의, 3독회의결의절차를예비회의에서결정했으며, 이방식은최종통과된 남조선과도입법의원법 에도그대로적용되었다. 11일입법의원은의장으로김규식, 부의장으로최동오, 윤기섭의원을선출했고, 13일에는 원법기초위원회 위원으로이봉구, 김붕준, 윤기섭의원을선출했으며부의장이었던윤기섭의원이 원법기초위원회 ( 이하기초위원회 ) 위원장이되었다 ( 남조선과도입법의원속기록 제 1권제1 호 ~ 제4 호 ). 기초위원회는 12월 20일 원법안 초안을제출했고, 원법안 심의는 12월 23일제 1독회로출발해 12월 26일, 27일, 28일, 30일까지 5일동안진행되었으며, 1월 6일과 10일에걸쳐각위원회위원선출이종료되었다 ( 속기록 제 1권, 제5 호 ~ 제11 호 ). 기초위원회가제출한 원법안 초안은총 14개장 101 개조로구성되어있었다. 원법안 심의는제1 독회접수와대체토론에서부터제3 독회에이르기까지, 미군정법령제118 호의해석과입법의원의권한및기능을둘러싼혼란혹은논쟁을핵심내용으로진행되었다. 미군정산하조직이면서입법기능을담당하도록되어있는입법의원은무엇을해야하는기관인가, 어디까지권한을가질수있으며입법의원이하는 입법 이대체무엇이어야하는가를둘러싼논쟁이었다. 이원생의원 : 이번원법의토론을마치고다결의한후에군정장관의동의를받게됩니까? 그냥공포하게됩니까? 대리의장 ( 윤기섭 ):... 동의를구하게될줄생각합니다... 이원생의원 : 그러면원법이동의를얻지못얻는다고할것같으면원법이라고행사할수없다고생각합니다. 그러면원법이라고하는것이무엇을근거해가지고나온겐가? 그근거한것을표시해야만그것이원법이되지이렇게문구만나열하면무슨원법입니까?... 법령제118 호의 10조제5 항에있는시행규칙모양으로되어서의회의원법이라는행사가되는점입니다... ( 속기록 제 7호 : 4-5) 인용한이원생의원의입장은입법의원의권한과입법기능에대한한가지이해를대변한다. 그는입법의원이군정청산하조직이라는현실을인정하고, 원법 도독립된법률일수없으며군정법령제118 조의시행규칙수준으로이해하자는현실론을주장했다. 반면아래인용된서상일의원의발언은입법의원권한에대한또다른입장을대변하고있다.

96 96 의정논총제 10 권제 2 호 서상일의원 : 원자체의성격에대한규정이라고하는것은우리원자체에서규정하는것입니다... 우리원법 ( 은 )... 헌법과도공통되여있고... 행정권과의저촉되는그런조항도많이있고... 보통다른나라의회의원법하고는대단히그성질을달리하고있습니다... 행정권이양이라든가그런문제에대해서는적어도이입법의원자체부터법적보장이되어야할것입니다. 그런형편이면법령제118 호제11 조는이입법의원에서지킬것이없게됩니다. 언제든지해산할수도있고정리할수도있고의원을새로할수도있는이런데서법령이나온다는것을생각해보면참딱한감이없지않습니다. 우리가행정권을이양받는문제는임시국가통치권이라고하는것을만들어서거기에동법입법행정등등의모든전문에대한것이규정되는것으로서군정청은우리원칙으로하는한계를주어야합니다...( 속기록 제7호 : 5-6) 서상일의원은입법의원이 임시국가통치권 을군정청에요구하고군정청은제한적범위내에서라도입법의원의통치권을인정을하는바탕위에입법의원의입법권을행사해야한다는주장으로, 현실적한계를인정하자는이원생의원과는입장을달리한다. 입법의원권한에대해뚜렷이대별되는두가지입장의충돌은축조심의전과정에서재현되었다. 한편기초위원회가제출한초안제38 조에따르면, 입법의원은법제사법위원회, 외무국방위원회, 내무치안위원회, 재정경제위원회, 산업위원회, 문교사회위원회, 교통체신위원회, 징계자격위원회의 8개의상임위원회를두도록제안되었다. 그리고각위원회는다시정책영역별로두개의분과회로나뉘었는데, 예컨대재정경제위원회는재정분과회와경제분과회를각각설치하는방식이었다. 그리고각상임위와분과회별로인원수를배정해제안했다. 인원수등은심의과정에서일부조정이있었지만큰틀에서위원회구조에관해서는초안의내용이대체로수용되었다. 법사위는초안에서부터제1 위원회로제안되었다. 이때제1 위원회라는것은법안자체에서위원회의순위를두었다는의미는아니다. 하지만법사위는상임위열거순서에서제1 의자리를차지했고, 심의과정에서도가장많은시간을할애해논의가이루어졌다. 또한 8개상임위산하에각각나뉜 16개의분과회가운데배정된인원수가가장많은분과회는법사위제1 분과회인법제분과회로, 10명이배정되었다. 당시의원들이법사위의소관사항과법제업무를어떻게이해했는지에관해서는아래인용문을통해유추해볼수있다.

97 법제사법위원회 제 2 원기능 의역사적기원에관한연구 97 양제박의원 : 시방말슴하신의원의말슴은들었으나그래도역시좀막연하게들립니다... 제1 에 법제사법위원회 라고그랬습니다. 그러면사법은어떻게할것입니까? 사법이라면법률이없으니... 정광조의원 : 그것은 ( 법제사법위원회는 ) 사법문제나법적법안을심의하고심사하는것은물론해야될것이고.. 신기언의원 :.. 조직법, 사법, 행정법이것이... 안재홍의원 :... 입법기구라고하면행정에있어심사하는책임도남겠고더군다나우리의경우에있어서는법제위원회에서책임이있습니다. 그래서노농위원회에서라도이런문제에대해서강구할수도있습니다. 거기에있어서저는듣기에미안합니다...( 속기록 제 9 호 : 29) 우선, 행정권과사법권을미군정청이독점하고있었고독립적인사법부가구성되어있지않은조건에서, 법사위의주업무가사법부관련제도를입법하고운영을견제하는것으로인식된것은아니라는점이발견된다. 다음으로, 입법의원상임위편재에서행정부제도를만들고견제할별도의상임위는설치되지않았으며, 그업무가법사위업무로인식되었다는점을알수있다. 신기언의원이나안재홍의원발언은행정법과행정에관한심사책임을법사위에두고있다. 세번째로, 아직독립정부가건설되지못한조건에서새롭게건설되어야할국가기구들의조직과제도에관한법안을기초하고심의하는것이법사위소관으로인식되고있었다. 다음으로당시법안기초자들이법제업무의중요성을어떻게인식했는가에관한것은, 아래기초위원회위원장인윤기섭의원의발언에서찾아볼수있다. 윤기섭의원 : 우리처지는지금군정밑에서지내는것입니다. 군정최고책임자가말한마디하면꼼짝못합니다. 그군정을우리가어떤것인지를깊이인식하셔야됩니다. 거기에대해서는이론도없고경우도없고자기가죽이고싶어서총살하라하면고만입니다. 잘못된것은별문제입니다... 일본총독정치가철폐된뒤에조선사람이조선사람을위해서노력한다는게고... 우리는자신들이법안을세울려고하는것입니다. 또행정을맡은사람이법안을제출하면심사를해야됩니다. 그것은법제사법위원회에매껴서토론해가지고보고한것을기다려서우리가토론하는것...( 속기록 제 9호 : 29-30) 윤기섭의원의발언은, 군정하에서한인들의입법노력이중요함을역설하고있

98 98 의정논총제 10 권제 2 호 다. 입법의원의입법행위는미군정의자의적인행정권, 사법권행사를견제하여조선인을위해노력하는것이며, 입법이조선인의자위권행사에다름아니라는점을강조하고있는것이다. 또한그의발언에서 행정을맡은사람 이란당시로미군정인데, 미군정이정책에관한법안을제출하면법사위에이를맡겨보고하게한다는것이다. 여기에서, 최소한 원법안 기초자들이법사위에얼마나중대한의미를부여했는지를알수있다. 조선인의자위권행사를위한법안들을성안하고미군정의행정, 사법권을견제할핵심소재지가법사위였던것이다. 입법의원에서법사위의제1 상임위지위는법사위위원구성면면을통해서도확인할수있다. 위원장인백관수의원은 1910 년대부터독립운동에관여했던원로정치인으로, 나중에제헌의회법사위위원장과헌법및정부조직법기초위원을지낸인물이다. 윤기섭과최동오는당시입법의원부의장이었으며, 신익희는임시정부시절부터독립운동에참여했고입법의원에서통과시킨 남조선과도약헌 의성안을주도했다. 입법의원의원들가운데가장영향력이있고학력수준이높으며 법적법안 을만들능력이있는사람들이참여했던것이다. 3. 제헌국회 : 의정원법과입법의원법의전통을잇다 [ 그림 2] 제정국회법 ( ) 의입법과정 제정국회법의입법과정과상임위제도는의정원법과입법의원법의맥을잇고있다. 본회의 3독회제를채택했고입법의원의 8개상임위체제를그대로수용했기때문이다. 그러나법제정과정에서독립된국가의국회입법기능및대행정부감독기능에대한매우유의미한논쟁이전개되었고이하이를살펴본다 년 5월 10일제헌국회선거가있었고, 입법의원은그 10일뒤인 5월 20일해산했다. 제헌국회제1 차본의는 5월 31일에개최되었고, 국회는 6월 2일헌법및

99 법제사법위원회 제 2 원기능 의역사적기원에관한연구 99 정부조직법기초위원 30명과국회법및국회규칙기초위원 15인을선출했다. 국회규칙기초위원회 ( 이하규칙위원회 ) 는 6일뒤인 6월 8일제5 차본회의에, 총 10개장 97개조항으로구성된국회법초안을제출했다. 6월 9일에시작된국회법안제1 독회에서국회법의위상문제에부딪히면서임시로제1 독회만마친국회법안의시행을결정했다. 헌법이아직완성되지않은상태에서국회법을제3 독회까지마쳐성안해봐야성립이되지않으므로, 일단임시안으로시행하다가헌법이완성되면다시제정절차를밟자는것이요지였다. 임시안에따라 9개상임위원회의위원이선출되었고, 각상임위원회산하분과위원회도조직되어당장에닥친의안들을심의하기시작했다. 규칙위원회가제안한상임위원회는법제사법위원회, 외무국방위원회, 내무치안위원회, 재정경제위원회, 산업노농위원회, 문교후생위원회, 운수체신위원회, 자격심사위원회, 징계위원회였다. 상임위의이러한구성은 입법의원법 에토대를두고있음을알수있다. 법제사법위원회, 외무국방위원회, 내무치안위원회, 재정경제위원회는동일하며입법의원의산업위원회는산업노농위원회로, 문교후생위원회는문교사회위원회로, 운수체신위원회는교통체신위원회로그명칭이바뀌었고, 징계자격위원회는자격심사위원회와징계위원회로분할되었을뿐이다. 헌법제정이후국회법제정을둘러싼제2 독회는 9월에재개되었는데, 제2 독회에서는규칙위원회안외에법사위수정안과김병회의원안이함께심의되었다. 9 월제출된법사위수정안은규칙위원회안에서분할했던징계위원회와자격심사위원회를다시통합하여징계자격위원회로만든것으로, 규칙위원회안과마찬가지로 입법의원법 에토대를두고있었다. 반면 김병회의원안 은대정부견제능력강화와국회운영의효율화라는새로운접근시각에토대를두고있다는점에서차별화되었다. 그는제안설명을통해총 11 개부서로조직된정부조직을견제하려면상임위도이에대당되는구조를가져야한다고주장했다. 또한정부예산심의는의회의핵심기능이며이를감독할별도의상임위원회가필요하다는이유에서예산결산특별위원회의설치를제안했다. 그리고국회운영특별위원회설치도제안하는데, 대외적으로국회를대표하고국회운영을총괄적으로조정하기위한위원회 가필요하다는것이었다 ( 제헌국회제63 차본회의회의록 : 7-10).

100 100 의정논총제 10 권제 2 호 < 표 1> 제헌국회상임위원회의구성안 제안자위원회의종류위원회수 국회규칙기초위원회안 (6 월 ) 법제사법위원회수정안 (9 월 ) 김병회의원개정안 ( 의안번호 ) 법제사법위원회, 외무국방위원회, 내무치안위원회재정경제위원회, 산업위원회, 문교사회위원회교통체신위원회, 징계위원회, 자격심사위원회 법제사법위원회, 외무국방위원회, 내무치안위원회재정경제위원회, 산업위원회, 문교사회위원회교통체신위원회, 징계자격위원회 국회운영특별위원회, 예산결산위원회, 외무위원회국방위원회, 재무위원회, 법무위원회, 내무위원회문교위원회, 농림위원회, 상공위원회, 사회위원회, 교통위원회, 체신위원회, 징계자격위원회 9 개 8 개 14 개 국회법제정을위한제2 독회에서는법사위수정안과김병회의원안을둘러싼열띤논쟁이있었고표결결과김병회의원안은찬성 59표, 반대 65표로부결되었으며법사위수정안이최종통과되었다. 하지만현재적관점에서볼때김병회의원안은대행정부견제를중심으로상임위를전문화해야한다는관점, 재정감독권시행을위한별도의위원회가필요하다는것을지적한점, 헌법상독립기관으로서국회운영을총괄할위원회가필요하다는인식을담았다는점에서임시의정원법, 입법의원법의전통을잇는기초위원회안, 법사위안보다진일보한것이었다. 또한법제기능을별도의상임위임무로설정하지않고, 사법부소관업무만을담당하는법무위원회설치를제안했다는점에서도기존의안들과차별성을가졌다. 이런차이는미군정하입법의원과대한민국정부수립이후국회의제도적지위변화에대한인식을반영한것으로해석된다. 제한적입법자문기능만을행사할수있었고견제할사법부도없었던입법의원의의원들은, 조선인들에대한미군정의행정, 입법, 사법기능을총괄적으로검토하고부족하나마견제하는기능을스스로에게부여했다. 그리고법사위는입법의원의대 ( 對 ) 미군정견제기능의핵심창구로위치지워졌다. 따라서미군정기입법의원의법사위기능은민주주의정부의일상적기능이라기보다특수한역사적환경이만들어낸산물로볼수있다. 반면 1948 년헌법이채택되고독립된정부가수립되었다. 삼권분립체제에서입

101 법제사법위원회 제 2 원기능 의역사적기원에관한연구 101 법부는행정부와사법부권력을견제하는핵심축이되어헌정체제를새롭게실천해나가야하는주체로서임무를부여받았고, 김병회의원안은이런변화에보다충실한안이었던것으로평가할수있다 년제정 국회법 은 의정원법, 입법의원법 과마찬가지로 3독회제의입법과정을두었고, 차이가있다면제3 독회에서제안된정정사항을처리하는절차를별도로두었다는점이다. 제2 독회에서는축조심의와함께수정안제출이가능했지만제3 독회에서는수정동의안제출이불가능했고 문자를정정하는것 만가능했으며, 다른법률과저촉됨이발견되어 필요한수정은가능했다. 그리고제3 독회종료후문자정정및수정사항에대해서는 법제사법위원회또는의장에게부탁 할수있도록했다 ( 제정 국회법 제 41조 ). 이때법사위의기능은제3 독회에서결정된정정및수정사항에대한기술적보완이라는점에서자율권을갖는것이아니었다 년제 2 차개정 국회법 : 제 1 독회법제보조기능의무화 제2 대국회는 1951 년초제2 차국회법개정논의를시작했고, 논의는엄상섭의원등이제출한개정안 ( 의안번호 ) 과법사위수정안을놓고진행되었다. 엄상섭의원안은 8개였던상임위를 14개로증가시킬것, 국회법에각상임위소관사항을명시할것, 예산심의를전담하는상임위를설치할것, 국회운영위원회를설치할것과함께법사위소관업무로 각법률안에대한형식심사 를명시하고모든법률안의위원회심사뒤경유하게할것을포함했다. 전체적으로엄상섭의원안은국회운영위, 예산위설치와정책영역별세분화라는측면에서제헌국회김병회의원안을상당부분수용하고있다. 최종통과된개정안에는국회운영위는새롭게설치된반면예산위원회는수용되지않았는데, 그주된이유는의원정수의한계때문이었다. 예산위원회가상임위가되려면규모가커야하는데 30명내지 50명을예산위에위원으로배정하고나면나머지위원회위원수가너무적어져서대표성을갖기어렵다 는것이었다 ( 제10 회 28차본회의회의록 : 15). 위원회크기에따른대표성문제와효율성문제가주된논점으로논의되었고최종적으로는 12개의상임위체제가도입되었다.

102 102 의정논총제 10 권제 2 호 이밖에제2 차개정 국회법 이주목을받는이유는바로법사위의 체계 형식심사 의무화규정도입때문이다. 개정 국회법 제 39조 2에따르면, 위원회에서입안또는심사한법률안은법제사법위원회의심사를경유하여야한다. 단, 법제사법위원회는법률안의체계와형식에대한심사를하여소관위원회에회송한다. 라는규정이신설되었다. 이제안은엄상섭의원의개정안에포함되어있었고, 당시엄상섭의원은이제안의취지에대해다음과같이설명한바있었다. 모든법률안은국가전체의법률체계에서통일조화되어야하며, 전법과후법과의관계, 보통법과특별법과의관계, 법률조어및조문체제의통일등을고려한연후에확정되어야하며 본회의시간을절약하기위함이다. ( 의안번호 , 의안원문 : 435). 이취지문은지금도법사위 체계 자구심사기능 의기원과도입취지를설명하기위해널리인용되고있다 ( 국회사무처, 2012: 409: 박종현, 2011: 4-5). 본회의시간을절약 하기위한취지에서도입된이제도는, 본회의제1 독회가시작되기이전위원회심의이후법사위의체계 자구심사를경유하여본회의에보고되도록한것이다. [ 그림 3] 1951 년개정국회법 ( 법률제 179 호 ) 에따른입법과정 법률안의법사위의무경유제도는 1960 년제2 공화국전부개정 국회법 ( 법률제 557 호 ) 에서도그대로채택되었는데, 후단의 법제사법위원회는법률안의체계와형식에대한심사를하여소관위원회에회송한다. 라는부분은삭제가되었다. 그러나이부분의삭제가기존입법절차에변화를야기한것은아니었다. 제2 공화국국회도본회의 3독회제를유지하고있었고, 법률안은소관위심의이후법사위심사를거쳐야하지만본회의제1 독회에심사보고를하는주체는여전히소관위원회였

103 법제사법위원회 제 2 원기능 의역사적기원에관한연구 103 기때문이다. 하지만제2 공화국의 국회법 개정은법사위체계 자구심사에공식성을부여했다는점에서의미가있다. 그이전까지 국회법 에는상임위명칭의열거와위원수규정은두었지만상임위별소관사항에대한규정은없었다. 반면제2 공화국 국회법 은상임위별소관사항을처음명시했고법사위의소관사항으로 법률안의체계, 형식, 자구의심사에관한사항 을두었다 ( 제35 조 1. 법제사법위원회 (7)). 그리고제5 장 ( 독회 ) 에별도의조문을두어체계 자구심사를명시했다 ( 제104 조 ). 그이전까지 국회법 에서법사위의무경유제도는제1 독회를규정한조항의하위조문으로존재하여제1 독회의보조적지원기능에머물렀다면, 제2 공화국에들어서는제1 독회보조기능이긴하나별도의입법절차로서공식적지위를획득한것으로해석할수있다. Ⅳ. 권위주의에서법사위제 2 원기능의출현과제도화 1963 년 11월 26일국가재건최고회의에서폐지제정된 국회법 은, 대한민국임시정부임시의정원에서부터제2 공화국국회까지이어졌던입법과정의전통과결별을의미했다. 법률안은소관위심의, 법사위체계 자구심사에이어본회의에부의되었고, 최초의본회의에서곧바로의결절차를밟을수있게되었다 8). 또한 1963 년 국회법 에따르면, 법률안이최초부의된본회의에서 축조심의 를하게되어있었으나의장의권한을통해무력화가가능해사실상축조심의없이의결이가능해졌다. 8) 국가재건최고회의는 1961 년 5 월 20 일부터 1963 년 12 월 16 일까지입법, 사법, 행정권을독점적으로행사했던박정희군사정부의최고기관이었다. 군사정부는 1963 년민정이양선거를준비하면서국회의원선거법개정 (1962 년 8 월 6 일 ), 국민투표법제정 (1962 년 10 월 12 일 ), 헌법전문개정 (1962 년 12 월 26 일 ), 정당법제정 (1962 년 12 월 31 일 ), 대통령선거법제정 (1963 년 2 월 1 일 ) 에이어국회법폐지지정 (1963 년 11 월 26 일 ) 을단행함으로써, 헌법과선거법, 정당법, 국회법을포괄한제 3 공화국의정치제도의틀을구성했다 ( 대한민국국회 2008, 223).

104 104 의정논총제 10 권제 2 호 [ 그림 4] 1963 년폐지제정 국회법 의입법과정 법률안의축조심의는법률안의내용과형식을포괄한실질심사의핵심과정에해당하며, 이권한이어디에있는가에따라본회의중심제혹은위원회중심제로의구분이가능해진다. 그이전까지축조심의는본회의제2 독회에서진행되었지만, 1963 년 국회법 에는 위원회의보고후의원의질의가끝나면토론에부할수있고토론종결후표결 하며 의안은축조낭독하여심의하되의장은이를생략 할수있도록변경되었다 (1963 년 국회법 제 86조 ). 또한국회는본회의의결로위원회의심사기간을지정할수있게했고, 위원회가심사기간을넘겼을때에는중간보고를들은후다른위원회에회부할수있게있게함으로써소관위원회의법안심의기능을제한했다 (1963 년 국회법 제 77조 ). 그리고 1963 년 국회법 은법사위의체계 자구심사대상에법률안뿐만아니라과거국회운영위원회전담사항이었던국회규칙안까지포함시킴으로써, 국회안에서결정되는모든법률과규칙제 개정에권한을행사할수있도록길을열었다. [ 그림 5] 1973 년개정 국회법 의입법과정 제 4 공화국에서이루어진 1973 년전부개정 국회법 은, 1963 년 국회법 의입법 과정을더욱간소화시킴으로써본회의의권한을축소하고상대적으로법사위의권

105 법제사법위원회 제 2 원기능 의역사적기원에관한연구 105 한을강화했다. 규정상본회의에서시행하도록되어있었던축조심사기능은소관위원회로넘겨졌고, 위원회의심사를거친안건에대하여는질의를하지아니하며, 의결로토론을생략 할수있도록함으로써 (1973 년개정 국회법 제 86조 ), 일단본회의에부의된법률안은질의와토론을모두생략한채표결에부쳐질수있게되었다. 법사위체계 자구심사를거친법안에대해본회의에서다시심의될수있는기회마저사실상사라진것이다. 질의와토론생략은본회의의결로가능케했지만, 제9 대국회구성에서부터도입된유정회제도로인해집권당의과반의석이안정적으로보장되었기때문이다. 또한위원회의법안심의에대해심사기일을지정하고위원회를변경하거나본회의에부의할수있는권한이본회의의결이아니라의장의개인권한으로넘겨짐으로써 9) (1973 년개정 국회법 제 77조 ), 소관위원회의법안심의기능은더욱무력화되었다. Ⅴ. 결론 : 법사위 제 2 원기능 의역사적기원과재해석 정부수립이전임시의정원과입법의원에서도국회의법제기능은제1 분과혹은제1 위원회로서지위를가졌다. 특히미군정하입법의원에서법사위는제한된입법자문권한만을가질수있었던조건에서도, 미군정의행정권및입법권을견제하고당대조선인들의이익을대변하며미래건설될독립된정부의근대적법체제에기틀을놓는핵심적지위로인식되었다. 제헌국회국회법은의정원법과입법의원법의맥을잇고있으며, 제헌국회에서도법사위는제1 위원회로서의지위를가졌고본회의 3독회에서결정된조문의수정을위탁받을권한도지녔다 년 2대국회에서그위상은더욱강화되었고, 본회의제1 독회에법안이부의 9) 의장의자의적심사기일지정제도 ( 일명 직권상정제도 ) 가 국회법 상제도적으로제한될수있게된것은 2012 년 5 월개정 국회법 에이르러서였다. 현행 국회법 에따르면, 천재지변이나국가비상사태, 교섭단체대표와합의하는경우에한해서만의장이심사기일을지정할수있다 ( 현행 국회법 제 85 조 ).

106 106 의정논총제 10 권제 2 호 되기전에모든법률안은법사위체계 형식심사를경유하도록제도화되었다. 법사위체계 자구심사의의무경유제도에한해서만본다면, 그역사적기원은 1951 년개정 국회법 으로볼수있다. 그러나입법과정전반의틀에서본다면현재와같은 제2 원기능 의출현은 1963 년박정희군사정부가입안한 국회법 을그기원으로보는것이타당하다. 제2 공화국국회법까지우리국회는본회의 3독회제를채택하고있었고, 법률안의축조심의는제2 독회에서본회의가담당하는권한이었다. 소관위심의와법사위체계 자구심사는본회의제1 독회이전에행해지는보조기능에불과했다. 2대국회엄상섭의원이제안취지에서밝힌바처럼 본회의 ( 독회 ) 시간을절약 하기위한기능적필요를충족했을뿐, 이것이전체로국회의입법과정을특징짓는별도의단계나다른위원회의권한위에존재하는특권적권한을의미하는것은아니었다. 그러나 1963 년개정국회법과 1973 년개정국회법을경과하면서본회의의법안심의권한은질의와토론조차생략된채표결만이행해지는형식적절차로전락했고, 소관위의축조심의권한은형식적으로만행사되었으며법사위의 체계 자구심사 가소관위실질심사결과를변경하더라도본회의에서이를재심할수있는절차는무력화되었다. 제도로보장된집권당과반의석과국회의장의심사기일지정제도덕분이었다. 체계 자구심사가형식심사에그쳐야한다는것은법조문에대한한해석일뿐, 국회법이보장하는입법절차전반은법사위가정책심사, 실질심사권한을행사하더라도이를제한할수있는장치가부재함으로써사실상 제2 원기능 을보장했을뿐아니라집권다수당의본회의문지기역할을담당할수있게제도화한것이다. 국회제도사의맥락에서볼때법사위의체계 자구심사권한을규정한조문의내용은제2 대국회이래지금까지큰변화가없이유지되어왔다. 그러나그권한이국회입법과정의어떤단계에위치하는지혹은어떤입법과정의원리와조응했는지에따라, 그기능은전혀다른효력을발휘했다. 제2 공화국이전까지그권한은헌법이보장한국회의원들의평등대표성원리와위원회평등성원리를침해하지않는보조적기능에머물렀다. 본회의가법안실질심사권한을독점했기때문이다. 그러나위원회가축조심사권한을전유하고본회의가위원회심의결과를추인, 의결절차에집중하게됨으로써소관위와법사위가법안의실질심사권을다투는결

107 법제사법위원회 제 2 원기능 의역사적기원에관한연구 107 과를피하게어렵게되었다. 현행 국회법 체제에서법사위의체계 자구심사권의제한적행사는법사위스스로의자제에만맡겨져있을뿐, 월권을했을경우이를제어할제도적장치를내재하고있지못하기때문이다. 국회법 의이러한내재적한계는법사위위원장을집권당이아닌야당이맡거나법사위구성에서집권당과야당의비중을동등하게한다고해서해결될수있는문제가아니다. 법사위위원장을야당이맡게함으로써집권당이다수당일경우발생할수있는전횡을막을수있다는것은, 국회법의제도적결함과는무관한정치기능적접근일뿐이다. 현행위원회중심제에서법사위체계 자구심사의무경유제도의문제는그제도적권한을제어할내재적장치를갖지못함으로써평등대표성원리를침해하는월권행사를방지할수없다는데있기때문이다. 참고문헌 국회사무처 국회법해설. 국회사무처. 김현우 각국의회제도분석 국회보 371 호 대한민국국회 대한민국국회 60년사. 국회사무처. 문제풍 국회상임위원회제도의개선에관한연구 : 부처이기주의를중심으로. 의정논총제4 권제2 호 박근후 국회법제사법위원회체계 자구심사의정치기능화 : 기금관리기본법의입법과정을중심으로. 성균관대학교대학원행정학과박사학위논문. 박종현 국회법제사법위원회의체계 형식 자구심사권 : 법제사법위원회에의한법률안의실질적 정책적심사가능여부검토. 부산대학교법학연구제52 권제3 호 박찬표 한국의국가형성과민주주의. 후마니타스. 서복경 국회위원회제도의기원에관한연구 : 제헌국회및 2대국회를중심으로. 의정논총제5 권제1 호 정성희 법률안체계 자구심사의기능과그한계. 국회보 415 호 윤정식 법제사법위원회의체계 자구심사권에관하여. 국회도서관보제48 권

108 108 의정논총제 10 권제 2 호 제 5 호 한시준편 대한민국임시정부법령집. 국가보훈처. 권영진의원 ( 대표발의 ) 국회법일부개정법률안 ( 의안번호 ) 강기윤의원 ( 대표발의 ) 국회법일부개정법률안 ( 의안번호 ) 김성태의원 ( 대표발의 ) 국회법일부개정법률안 ( 의안번호 ) 이목희의원 ( 대표발의 ) 국회법일부개정법률안 ( 의안번호 ) 남조선과도입법의원 남조선과도입법의원속기록 제 1권. 대한민국국회 제헌국회본회의회의록. 독립신보 ( 獨立新報 ) 논문접수일 : 2015 년 11 월 10 일 심사완료일 : 2015 년 12 월 10 일 게재확정일 : 2015 년 12 월 21 일

109 의정논총 ( 제 10 권제 2 호 ) Journal of Parliamentary Research pp. 109~137 사업예산제도의성과예산기반구축에관한연구 林聖日 ( 한국지방행정연구원, 선임연구위원 ) 李皛 ( 한국지방행정연구원, 연구위원 ) Ⅰ. 서론 Ⅱ. 사업예산성과관리의기본구조와선행연구 1. 사업예산성과관리의기본구조 2. 선행연구검토 Ⅲ. 사업예산제도의성과예산발전을위한접근 < 차례 > 1. 기본인식 2. 성과관리가가능한사업예산체계및정합성확보 3. 성과관리시스템과사업예산체계간의연계 Ⅳ. 종합및결론 < 요약 > 본논문은우리나라의지방예산제도인사업예산제도가실질적인성과예산으로발전할수있는방안에대해객관적으로탐색하고있다. 현행사업예산제도는재정지출의성과관리를목적으로도입되었으나, 실제로그기능을발휘하지못하고있다. 최근정부는지방재정법개정을통해 2016 회계연도부터모든지방자치단체의예산성과계획서및성과보고서의지방의회제출을의무화하였다. 하지만현실적으로대다수지방자치단체가성과관리기반을구축하지못하고있는상태여서그실효성에의문이제기된다. 사업예산제도가실질적성과예산으로작동되기위해서는기존의지방행정성과관리시스템과사업예산제도간의유기적연계방안이마련되거나, 사업예산제도고유의성과관리시스템이개발되어야한다. 본논문은성과예산의이론과현실상황에입각해서사업예산제도가명실상부한성과예산으로거듭날수있는방안을거시 미시적관점에서제시하고있다. 주제어 : 사업예산제도, 성과예산, 지방예산제도, 정책사업

110 110 의정논총제 10 권제 2 호 I. 서론 본논문은우리나라의지방예산제도인사업예산제도가명실상부하게성과관리를할수있는예산시스템으로발전할수있는방안에대해객관적으로탐색하는데그목적이있다. 우리나라의중앙정부와지방자치단체의예산회계제도는 2000 년대후반에전면개편되었다. 예산제도의경우종전의품목별예산제도로부터사업예산제도 ( 프로그램예산제도 ) 1), 그리고회계제도의경우현금주의 (cash basis) 단식부기회계제도로부터발생주의 (accrual basis) 복식부기회계제도로바뀌었다. 이러한예산회계제도의개편은무엇보다도예산지출의정책사업 (program) 별성과관리를강화하는데있고, 그것은궁극적으로국민이부담하는세금의경제적가치를극대화하는데있다. 그러나예산회계제도의개편에도불구하고지방자치단체의예산성과관리는사실상실현되지못하고있다. 정부 ( 행정자치부 ) 가 2011 년부터성과예산시범자치단체를지정하고기존의지방행정성과관리시스템과사업예산제도를연계하고자시도하였지만, 사업예산제도의성과관리기능은그다지개선되지못하였다. 2) 그원인은제도적요인 ( 예산운영과결부된성과관리인프라의미흡, 원가정보산출시스템결여, 성과측정정보부족등 ), 행태적요인 ( 단체장 공무원 의원의성과관리마인드, 자세, 노력부족등 ), 역량요인 ( 공무원의전문지식, 기법활용능력부족등 ) 이복합적으로작용하는데기인한다. 이러한가운데정부는 2014 년 5월에지방재정법을개정하여 2016 회계연도부터모든지방자치단체가예산의성과계획서와성과보고서를지방의회에제출하는것을의무화하였다. 3) 이는국가가지방예산의운영을성과중심으로유도하겠다는정 1) 우리나라에서는현재동일한예산제도 (program budgeting) 를두고중앙정부는프로그램예산제도, 그리고지방자치단체는사업예산제도로명칭을정하고운영중에있다. 2) 행정자치부는사업예산제도를도입한이후예산성과관리를위해 2008 년 5 월에 사업예산성과관리선도기관 ( 서울, 강원, 전북 ) 을선정하고사업예산성과관리계획을작성하는사전준비작업에착수하였다. 이때성과예산관리제도의도입계획이기반조성단계 (~2010 년 ), 본격확산단계 (2011~2013 년 ), 성숙단계 (2014 년이후 ) 의 3 단계로구상되고각단계별실천전략이제시되고, 그후후속조치가취해졌다.

111 사업예산제도의성과예산기반구축에관한연구 111 책의지를천명한것으로적어도법제도상성과예산제도의도입이확정되었음을의미한다. 이와같은조치에도불구하고현실적으로대다수지방자치단체들이성과관리기반을구축하지못하고있는상태여서그실효성에의문이든다. 사업예산제도가형식이아닌실질적성과예산으로작동되기위해서는기존의지방행정성과관리시스템과사업예산제도간의유기적연계방안이마련되거나사업예산제도자체의독자적인성과관리시스템이개발되어야한다. 그러나현실은그러하지못하다. 본논문은이러한현실상황을인식하고사업예산이성과예산으로서기능을할수있는거시 미시적방안에대해탐색하고자한다. 이와관련하여본논문은크게두가지접근을하고있다. 하나는그동안지방자치단체들이조직과행정의성과를관리할목적으로사용해온성과관리시스템을조절해서사업예산제도의성과관리기반으로활용하고양자의유기적연계를도모하는접근이다. 또다른하나는기존의성과관리시스템과별도로사업예산제도자체의성과관리시스템을개발하여성과예산으로서의기능을확보하는접근이다. 지금까지정부와대다수자치단체들은전자즉, 기존의성과관리시스템을사업예산체계와연계시켜사업예산의성과예산기능을강화하려는시도를해왔다. 하지만기존의성과관리시스템이기관 조직 부서의성과관리에초점을맞추고있는데비해사업예산제도의성과관리는지방자치단체의 정책사업 (program) 을중심으로단위사업, 세부사업등구체적인예산사업에초점을맞추고있어서양자의접점 ( 연계성 ) 을찾기가매우어려운문제가있다. 이러한상황을인식하면, 사업예산제도와기존의성과관리시스템과연계시키는것보다사업예산고유의독자적인성과관리시스템을구축하는후자의방안이보다합리적일수있다. 이러한문제의식을지니면서본논문은현행지방예산제도인사업예산제도가실질적인성과예산으로발전해나갈수있는방향에서관련이론과실무적환경을토대로객관적인정책방안을제시하는데그목적이있다. 이를위해본논문은관 3) 지방재정법제 5 조에서는성과계획서및보고서작성의무화, 재정사업평가제도도입등성과중심의지방재정운용을위한세부사항을행정자치부령으로정하도록규정하고있다. 또한동법제 44 조의 2 에서는성과계획서를예산안첨부서류로의회에제출할것을규정하고있다.

112 112 의정논총제 10 권제 2 호 련이론을토대로사업예산 ( 프로그램예산 ) 의체계와구조하에서예산의성과가가능할수있도록해주는성과관리의기반과기본원칙 ( 기준 ) 을제시하고, 그에입각하여성과기반예산으로발전해나갈수있는실천방안을제시하고있다. 본논문의구성은다음과같다. 서론에이어제2 절은성과예산의이론과선행연구에대해간단히검토한다. 제3 절은성과예산이론을토대로사업예산의성과관리에필요한성과관리기반 ( 기본원칙 ( 기준 ) 포함 ) 을도출하고이에입각하여사업예산제도가성과관리를제대로할수있는예산제도로거듭나는데필요한방향과내용에대해중점적으로다루고있다. 그과정에서는사업예산제도의성과관리기제를기존의행정성과관리시스템과연계시키는접근과기존의성과관리시스템과별개로사업예산고유의독자적성과관리시스템을고안하는접근에대해다루고있다. 제4 절은본논문의결론이다. Ⅱ. 사업예산성과관리의기본구조와선행연구 1. 사업예산성과관리의기본구조 현행지방예산제도인사업예산제도는오늘날다수의선진국들이활용중에있는프로그램예산 (program budgeting) 을우리의실정에맞도록구조화한것이다. 프로그램예산은성과기반예산 (performance-based budgeting: PBB) 의한유형으로예산의계획 편성 배정 집행 결산 평가 환류의전과정을프로그램중심으로구조화하고, 그것을성과평가체계와연계시켜성과를관리하는예산기법이다 ( 임성일외, 2012). 프로그램예산제도는프로그램 (program) 과단위사업 (project, activities) 을핵심예산단위와성과관리단위로설정하고이들을중심으로예산집행의결과인산출물 (output) 과성과 (outcome) 를체계적으로관리하는예산시스템이다. 전통적예산제도인품목별예산제도가예산의투입요인즉, 품목 (line-item) 이라고불리는경비성질별 ( 인건비, 장비구입등 ) 지출의통제와관리에중점을두는데비해프로그램예산제도는프로그램의목표와그달성에초점을맞추고자원을배분하는데중점

113 사업예산제도의성과예산기반구축에관한연구 113 을둔다 (GAO, 1993: 3). 프로그램예산의기본구조는정부의기능을정점으로그밑에프로그램, 단위사업이자리하는위계구조를지니는데, 그중에서프로그램이핵심예산단위로서기능을수행한다. 프로그램은예산단위와성과관리단위양면에있어서핵심적위치를차지하며, 예산체계와성과관리체계및자원배분체계를연계시키는기본단위내지연계통로의역할을한다. 따라서프로그램의실천적정의를제시하고그것을토대로예산분류체제 ( 과목구조등 ) 속에프로그램을체계적으로구조화시키는예산구조개편작업은프로그램예산의구축에있어서가장중요한요소이다 ( 임성일외, 2012). 현행사업예산제도는이와같은프로그램예산의기본개념과위계적구조에입각해서세출예산기능을 13개분야, 52개부문으로구분하고, 그하위에몇가지유형의사업단위가일정한규칙에의해계층을형성하는방식으로구조화되어있다. 4) 이때사업단위는정책 단위 세부사업의위계질서를형성하는데, 그중에서예산성과관리의핵심이되는것은정책사업과단위사업이다. 따라서만일사업예산을성과관리시스템과연계시켜성과를관리하고자할경우정책사업과단위사업을중심으로두시스템이긴밀하게연계될수있는체제가구축되어야한다. 이경우부서와조직의활동에초점을두는기존의행정성과관리를부서의예산지출 ( 활동 ) 과체계적으로연계, 포함시키는성과관리기반이마련되어야한다. 현재지방자치단체의성과예산서에대한구체적가이드라인은행정자치부에의해제시되는데, 그에따르면지방자치단체는임무 -전략목표 -성과목표 -성과지표의체계를중심으로예산의편성 집행과성과의측정 평가가이루어지는재정운영을해야한다. 5) 4) 기능별분류 ( 분야, 부문 ) 는 UN 의기능별세출분류기준 (COFOG) 에의거한것이고, 이는지방자치단체예산성과관리의미션 전략과연계된다. 성과예산의실제적인중심점은분야와부문의하부에위치하는정책사업과단위사업이된다. 5) 행정자치부지침에의하면, 조직의임무 (Mission) 란조직이존재하는이유와조직의사명을의미하고, 비전 (Vision) 은조직의미래모습을말한다. 전략목표는조직의임무와비전을전제로수립되고, 성과목표는전략목표에기초하여설정된다. 그리고이를실현하기위한핵심영향요인을중심으로평가지표를설정한다. 조직의임무하에실 과별전략목표를설정하되, 전략목표는조직의임무와의연계성을고려하여설정한다.

114 114 의정논총제 10 권제 2 호 [ 그림 1] 지방자치단체사업예산제도의기본구조 기능 (13 분야 /52 부문 ) 조직 ( 책임중심점 ) 성과관리의 기본단위 프로그램 (Program) ( 정책사업 ) ( 자원의배분 ) 활동 (Activity) ( 단위사업 ) 회계 / 기금구분 ( 투자 / 경상계정 ) 세부사업 (Project) 예산품목 ( 편성목 - 통계목 ) 주 : 임성일 이효 서정섭 (2013) 을인용하였음 2. 선행연구검토 본논문과직 간접적으로관련된선행연구를살펴보면, 대부분의연구가성과관리와사업예산제도의연계필요성과방향성을거시적이고포괄적으로제시하는데치중하고있다. 본논문이중점을두는성과관리와사업예산제도간의거시 미시적접근과관련된내용 ( 핵심구조적연계요소, 예산과정및주요예산과목체계상에서의연계방법 ) 이나사업예산고유의성과관리시스템을구축 ( 성과관리시스템과사업예산제도의분리 ) 하는내용에대해구체적으로다룬국내의논문은없다. 선행연구는크게보아 (1) 성과지향예산과프로그램예산제도의도입필요성및제도소개연구 ( 배인명 (2002), 김재훈 (2004), 허경선외 (2012)), (2) 성과관리체계분석 그외에프로그램 ( 정책사업 ) 별성과목표의설정과성과지표의설정에관한내용에대해언급하고있는데, 이는기본적으로중앙정부의가이드라인과유사하다.

115 사업예산제도의성과예산기반구축에관한연구 115 및성과관리를위한프로그램예산제도도입방안연구 ( 이원희 (2003), 임성일외 (2004), 최순영 (2013) 등 ), (3) 재정성과관리제도의실태 ( 중앙정부성과계획서분석등 ) 파악및성과관리개선방안탐색연구 ( 박노욱 원종학 (2009), 국회예산정책처 (2014)), (4) 성과관리체계와예산제도의연계방안모색연구 ( 이세구 (2006), 박노욱 (2008), 김현조외 (2010), 금재덕 (2011), 임성일외 (2013)) 의네가지유형으로구분될수있다. 그중에서도넷째부류에속하는연구가성과계획체계와사업예산체계간의연계, 프로그램분류구조및객관적성과지표의개발등에대한내용을일부포함하고있어서본연구와관련성을지닌다. 하지만이들연구는연계의접근과방안제시에있어서미시적분석과처방보다거시적진단과정책방향을제시하는수준에머무르고있다. 이에비해본논문은거시적분석틀과미시적요소를가미하여성과관리와사업예산제도의연계를모색하는기본틀과핵심요소및연계의접점을제시하는동시에사업예산제도독자의성과관리시스템을구축하는방안에대해객관적으로접근한점에서기존연구와차별성을지닌다. Ⅲ. 사업예산제도의성과예산발전을위한접근 1. 기본인식 앞서언급한바와같이, 본논문은사업예산제도가성과예산으로서접근하는데있어서기존의성과관리시스템과사업예산제도를거시 미시적으로연계하는틀과방안을모색하는데중점을두는방식과기존성과관리시스템과관계없이사업예산제도독자의성과관리체제를구축하는방식모두를종합적으로점검한다. 전자는기존성과관리시스템과사업예산두제도의목적과기본원리에입각해서각시스템의전반적인체계, 양자간의거시적공통성및연계가능부문, 미시적연계요소등에초점을두고양자의연계성강화방안을마련하는접근이다. 후자는기존의행정및조직중심의성과관리시스템과분리하여사업예산제도독자의성과관리시스

116 116 의정논총제 10 권제 2 호 템을구축하는접근이다. 부연하면, 성과예산으로서의사업예산제도특성을보여주는사업예산제도고유의독자적성과관리시스템을구축하는접근이다. 6) 예산과정에서예산의편성 집행 결과가성과관리의경로에제대로진입하기위해서는지방자치단체가추진하는예산사업 ( 예 : 정책사업, 단위사업등 ) 의목적, 추진이유, 구현목표 (target) 가명확히설정되어야할뿐아니라, 재정지출의결과나타나게될정책목적의실상이명확히제시되어야한다. 즉, 성과예산은재정사업이체계적으로구조화되고, 그에속하는재정사업의목적과목표가분명하고, 또한그것을구체적으로측정하는수단과그결과를반영하는기제가확고할때제위치를확보하고기능을발휘할수있다. 따라서사업예산제도가성과예산으로작동하기위해서는다음의조건들이충족되어야한다. 첫째, 사업예산의편성구조자체가성과예산의기본취지와목적에맞도록체계화되어야한다. 둘째, 재정지출에대한성과관리기제 ( 사업단위성과목표, 성과지표 ( 체크리스트포함 ), 성과측정기법, 성과정보활용방법등 ) 가튼튼하게구축되어야한다. 셋째, 예산구조와성과관리기제가분명한통로를갖고직접연계되거나완전히통합되어야한다. 넷째, 성과관리시스템이사전단계즉, 예산편성단계에서사업예산시스템과구체적이고직접적으로연계되거나사업예산시스템이독자적으로구축되어야한다. 다섯째, 사업예산제도의성과관리결과가다음예산편성이나중요한예산의사결정과정에적극적으로활용되어야한다. 본논문은이상에서기술한내용을 < 표 1> 과같이체계적으로요약, 정리하였다. 본논문은그중에서특히, 예산지출수준별 / 사업별성과관리기반정비 (II) 와성과지표 ( 성과측정방법 ) 및성과측정 (III) 부문에초점을두고사업예산의성과관리방안을강구하고자한다. 그과정에서는앞서언급한바와같이, (1) 기존의성과관리시스템과사업예산제도를거시 미시적으로연계하는방안과 (2) 기존성과관리시스템과무관하게사업예산고유의성과관리체제를구축하는방안에대해종합적으로검토 제시하고있다. 본논문의접근에서는지방자치단체들이 < 표 1> 의첫번째부문즉, 사업예산의 6) 사업예산제도의성과관리를기존의자치단체성과관리시스템과연계하는방안과분리하는방안은일견매우다른접근방법인것처럼보이지만, 그핵심과구조는크게보아유사하다.

117 사업예산제도의성과예산기반구축에관한연구 117 체제정비 ( 정합성, 완성도등 ) 에대한사항은기본적으로완수된것으로간주하고이에대하여는최소핵심사항에대해서만간단히다룬다. 그리고기타사업예산성과관리기반 (IV), 성과정보의예산환류및예산의사결정 (V) 과관련된사항은본논문의범위를넘어서는것으로간주한다. < 표 1> 사업예산제도의성과관리기능강화를위한주요기반구축대상 주요점검초점관점비고 I. 사업예산의체제정비 ( 정합성, 완성도등 ) - 프로그램구성요건충족 ( 목적, 목표등 ) - 프로그램과단위사업연계성 단위사업의프로그램목적구현수단 단위사업의적정성, 포괄성 - 단위사업과세부사업연계성 세부사업의단위사업목적구현수단 세부사업의적정성, 포괄성 - 기타사업구조화정비 II. 예산지출수준별 / 사업별성과관리기반정비 - 지방자치단체의미션, 전략목표와정책사업연계 ( 성과목표등 )/ 국고보조사업성과연계 - 정책 / 단위 / 세부사업체제의성과관리기반구축 목적및추진이유 성과측정대상 / 결과 (* 성과지표적용주제 ) 목표 ( 예상구현양태 (output, outcome 등 )) III. 성과지표 / 성과측정방법및성과측정 - 정책 / 단위사업의성과목표를충실히측정하는성과지표의개발, 적용 - 성과지표로서의적격성충족여부 - 성과지표의 stakeholder 공감, 합의 * 성과측정인프라 ( 인적역량, ICT, 재정통계등 ) IV. 기타사업예산성과관리기반 - 사업별원가정보생성 - 발생주의예산도입 - 지방의회의성과지향예산결산심의등 V. 성과정보의예산환류및예산의사결정 - 성과정보가예산과정에서구체적인의사결정수단으로활용되는지의여부와상태 주 : 임성일 이효 (2015) 를수정인용하였음 * 사업예산제도의성과관리정합성, 체계성확보 * 사업예산체계의예산사업 ( 정책 / 단위 / 세부사업등 ) 성과관리기본조건구비 * 기존성과시스템연계또는분리접근모색 * 성과예산시스템가동을위한객관적성과측정 * 보완적성과관리인프라의위상, 역할정립 * 성과측정결과활용 - 포괄적정보활용 - 구체적예산결정 예산시스템 예산시스템과성과관리시스템연계 성과관리 예산성과관리기반 성과 / 예산연계

118 118 의정논총제 10 권제 2 호 2. 성과관리가가능한사업예산체계및정합성확보 사업예산제도가성과관리와유기적으로연계되고정합성을확보하기위해서는구비되어야할핵심연계요소로서 (1) 사업단위자체가목표체계에기초하여체계적으로구조화되어야하고, (2) 성과목표와성과지표가기본적인구비요건을갖추는것이필요하다. 이에대해보다구체적으로살펴보면다음과같다. 1) 사업예산제도자체의성과관리체계구조화 사업예산제도가성과예산으로작동하기위해서는먼저사업예산제도자체가성과관리가가능한형태로구조화되어야하며, 그핵심은다음과같다. 사업예산체제가정책사업 (program) 을중심으로상위의전략목표그리고하부예산활동즉, 단위사업 세부사업등과체계적이고일관된구조적연계 ( 지향목적, 가치, 논리, 활동 (activity) 사업특성및유형관점에서의연계 ) 와조화및협력적관계를가져야한다. 이때하부예산활동은정책사업을뒷받침해야하고, 정책사업의목적을구체적으로구현하는형태로 위계관계 (hierarchical relations) 를형성해야한다. 사업예산의위계구조는사업의특성과목적뿐아니라성과관리체계및기제를내포해야하는데, 현재는전연그러하지못하다. 이러한사업예산구조하에서예산과목체제에포함되는모든재정지출 ( 사업 ) 들은각자의분명한사업목표와미래에구현될실체 (objective, target) 그리고그것을측정해줄성과지표를가져야한다. [ 그림 2] 는현행사업예산제도에성과관리시스템을내장 ( 또는기존성과관리시스템과의접목 / 연계 ) 하는접근에대해연구자가개념적으로제시하고있다. 성과관리는정책사업 (program) 을중심으로하되, 단위사업과세부사업수준에서도적절한관리가이루어져야한다. 이때단위사업의성과관리시스템은정책사업의성과관리시스템과긴밀한연계를유지해야한다. 사업예산의기본원리와성과관리의취지에따라정책사업중심의구조화가체계적으로정립되고, 그속에포함된재정사업 ( 정책 / 단위 / 세부사업 ) 의성과관리기반 ( 사업목적및추진이유, 사업목표, 미래실현실체 (output, outcome, results) 등 ) 이충실하게정비될경우사업예산은성과기반예산으로서의기틀을갖추게된다. 이는예산편성단계에서사업별성과목표와성

119 사업예산제도의성과예산기반구축에관한연구 119 과지표가체계적으로정립되고, 예산집행결과가계량적성과지표 ( 필요시정성적수단활용 ) 에의해사후적으로측정, 관리될수있음을의미한다. 다시말해서, 각정책사업별로수행목적과이유 -구현목표 ( 사업의미래상 )-산출물및성과를포괄하는체계적성과관리가이루어진다. [ 그림 2] 사업예산제도의성과관리체계 ( 개념 ) 기능별 / 프로그램중심지출체계 분야 부문 목적 Program 1 ( 정책 ) Program 10 Program N 목표 실현상태 성과측정 성과지표 예산 원가산정등 costing 목적 연계 목표 단위사업 1 단위사업 4 실현상태 성과측정 성과지표 예산 원가산정등 costing 세부사업 / 통계목 세사업등 종합적으로, 사업예산제도가성과예산으로기능하기위해서는거시적인연계틀 속에서성과체계와예산체계를형성하고있는핵심요소들을규정하고이들을매개

120 120 의정논총제 10 권제 2 호 로한성과관리와예산제도간의연계가반드시필요하다. 여기에는 (1) 성과목표설정을위한사업구조화 ( 사업의체계적분류 ), (2) 전략목표달성을위한성과 ( 산출, 결과, 효과 ) 의명확한규명, (3) 성과를객관적으로측정해주는합리적인성과지표의개발문제가포함된다. 2) 성과목표와성과지표 사업예산제도가성과관리를위한기본구조를형성 ( 기존성과관리시스템과의유기적 실천적연계또는사업예산고유성과시스템에의한기본구조형성 ) 하였다면, 그다음으로필요한것은성과관리중심점 ( 정책사업, 단위사업 ) 에초점을두고합리적인성과목표를설정하고그것을객관적으로측정하는성과지표 (performance indicator) 를개발하는일이다. 성과목표는다음의기준에의해설정되는것이합리적이다. 첫째, 성과목표는예산사업의목적을구체화하는압축된기술적설명이어야하며, 예산사업을함축하고그것이구현되었을때구체적으로나타나는실체내지효과산출물 (output) 과결과 (outcome, results) 를적시할수있어야한다. 둘째, 성과목표는객관적으로측정가능해야하고, 누구나이해하고공감할수있도록명확히표현되어야하며, 이해관계자간에협의와공감대를형성해야한다. 셋째, 성과목표는넓게는지방자치단체의미션및전략목표와조화를이루어야하며, 성과지표와는직접적인연계성을지녀야한다. 이는각사업단위 ( 정책 / 단위 / 세부사업등 ) 간에는물론개별사업수준에서도그러하다. 다음으로성과목표가객관적으로설정되면재정사업의집행결과 ( 즉, 사업목표 ) 의달성상태와수준을객관적으로측정할수있는합리적인성과지표의개발이필요하다. 7) 성과지표관련일반론과각국의경험사례그리고성과지표의한계점등을종합적으로고려할때, 사업예산의성과지표에관한가이드라인내지정책제 7) 현재지방자치단체가사용하는성과지표들은여러면에서문제점과한계를안고있다. 예를들면, 재무정보를포함하는지표는거의없고, 주로물량중심의지표가설정되어있다. 따라서투입비용을고려한재정효율성이나사업성과의측정이어렵고, 자연히성과 ( 비용 ) 정보의활용이부진하다.

121 사업예산제도의성과예산기반구축에관한연구 121 언을다음과같이제시하고자한다. 첫째, 성과지표의선정원리내지기준으로는종합성 ( 포괄성 ), 적절성, 측정가능성, 비교가능성의네가지를핵심으로사용하면서일부기준을보완적으로사용할것을제안한다. 종합성 ( 포괄성 ) 은성과지표가해당사업의목적과목표를전체또는대부분을포괄하는특성을의미한다. 구체적으로 1금액적포괄성, 2사업목적포괄성, 3사업파급효과포괄성 ( 중요성 ) 을내포한다. 적절성 (relevancy) 은성과지표를통해사업의성과를측정하는것이유의미하고중요해야하는특성을말한다. 측정가능성은성과지표가계량적으로측정이가능한특성 ( 정형화또는비교가능한비계량 질적특성포함 ) 을지니는것을의미한다. 아울러측정가능성은성과측정에소요되는비용이과다하지않고, 이해관계자의공감을얻을수있으며, 회계감사시명확히점검될수있는질적수준을유지해야한다. 비교가능성은성과지표의정보가기간 ( 시계열, 단년도횡단면등 ), 사업및서비스, 유사단체 서비스 조직, 기타공급자등의시각에서객관적으로비교분석될수있는특성을의미한다. 둘째, 사업예산에적용될성과지표는크게사회 경제적효과성 (social and economic effectiveness; 시민의관점 ), 서비스품질 (quality of services; 사용자의관점 ), 효율성 (efficiency; 납세자의관점 ) 의세가지기준에의한유형 (Kraan, 2007: 18) 을염두에두면서개발, 활용되는것이합리적이다. 셋째, 성과지표는산출물과성과및결과 (outcome, results) 를측정할수있는지표를적절히배합하여활용해야한다. 성과관리를위해서는성과와결과를측정할수있는지표를개발하여적용하는것이바람직하지만, 실제로는측정난이성, 정보수집의복잡성및비용과다, 정부영역외부변수에의한영향등으로인해그것이실천되지못하고있다 (Schick, 2013). 무엇보다도산출물은대부분정부 ( 중앙정부, 지방자치단체 ) 가통제가능한관련정보요인으로구성되는반면성과와결과는대부분정부의통제밖에있는영역과변수에의해영향을받는점이이론과달리제대로된성과관리를하기어렵게만든다. 이와같은이유로공공부문의성과측정은대부분산출물측정에머무르는경향이있다. 이러한현실상황을감안할때, 현행사업예산제도의궁극적인중장기성과관리목표를결과중심으로설정하되, 그이전단계에서는정교화된산출물측정과결과또는성과를혼합해서다루는성과관리를도모하는접근이필요하다. 이때만

122 122 의정논총제 10 권제 2 호 일사업의궁극적인효과나영향및결과를측정할수있는결과지표를도출하기가어려울경우차선책으로과정지표와산출지표를사용할수있다. 8) 넷째, 성과지표의설정과정에서는지방자치단체의미션, 비전, 전략목표등을고려해야한다. 아울러기존에파악된사업의문제점 ( 감사지적사항, 자치단체내외의견해, 기타이해관계자지적사항등 ) 과애로사항을종합적으로검토한다음그결과를성과지표의개선시적극적으로활용해야한다. 성과지표와관련된사항은지방자치단체내부보다전문가사회등외부의인재풀을충분히활용하는접근이필요하다. 3. 성과관리시스템과사업예산체계간의연계 1) 사업예산제도와성과계획간의실질적연계 (1) 현재의상태와애로점사업예산제도는도입의배경과목적이재정지출의효율과성과의향상에있고, 기본적으로성과관리에필요한구조와체제를내포한다. 하지만우리나라의경우성과관리에필요한각종제도적장치 ( 원가산정, 사업단위성과측정등예산정보체제 ) 의미비와공무원의인식부족등으로인해사업예산제도의성과관리가제대로이루어지지못하고있다. 정부 ( 행정자치부 ) 가최근몇년간성과예산서의의무적작성을요구하는등강력한조치를취하였음에도불구하고여전히예산 회계 성과관리시스템이실질적연계성을갖지못하는등여건의정비와행태의변화가뒤따르지못하고있다. 이러한사실을인식하면서여기서는먼저, 사업예산제도와기존의성과관리제도가상호보완적관계로서연계성을가질수있는방안에대해강 8) 사업특성상결과지표의설정이어려운경우단순히산출량이아닌산출의질 (quality) 을측정할수있는산출지표를설정할수있다. 예를들면, 홍보사업의경우단순히산출의양을측정하는 홍보건수 가아니라, 산출의질을측정하는 홍보물에대한인지도 를성과지표로제시하는것이다. 신규또는완공이전사업은결과지표와과정지표 ( 공정률등 ) 를병행설정하는것이합리적이다. 예컨대, 공정률지표의측정산식을 총사업비대비누적투자액 으로설정하는것이다 ( 기획재정부, 2015 참조 ).

123 사업예산제도의성과예산기반구축에관한연구 123 구하고자한다. 이와관련하여특히, 사업예산제도의중심점과성과관리시스템의 중심점과초점이상이한문제를해소하는방안에대해기술하고자한다. 현재사업예산제도의사업관리기본블록 (building block) 은세부사업이며, 이를 중심으로상위예산항목인단위사업, 그리고하위항목인편성목체제가형성되어 있다. 이들은정책사업 (program) 과달리실제로예산이집행되는활동과사업으로 구성된다. 이에비해사업예산제도의성과관리중심점은정책사업과단위사업이고, 이는성과예산서를통해구체화되고있다. 9) 이러한상황은현재사업관리의중심 점과성과관리의중심점이다르다는것을의미한다. 따라서앞으로사업예산제도 가제대로된성과관리수단으로서기능하기위해서는이들을일치시키는방향으로 양제도의연계가이루어져야한다. 그런데현실적인문제중하나는실 국 과등현업부서들이예산편성을하는과 정에서는정책사업과같은실체가다소모호한거시적대상에관심을두기보다는 각각의낮은단계사업 ( 예컨대, 세부사업, 편성목, 세사업등 ) 과단위예산에관심을 집중하는현상이다. 이는다시말해서성과관리의중점이거시에서미시적으로관 점을이동 ( 예 : 미션 - 비전 - 전략목표 - 정책 / 단위사업성과목표등 ) 하는것을의미한다. 현재지방자치단체전체의성과관리시스템은일반적으로미션 ( 임무 ), 비전, 전략목 표를상위기본구조로취하면서그하위구조로서다양한성과목표 ( 기관 / 조직 / 부서 / 개인등 ) 와기타요인들을포괄하고있다. 그런데문제는지방자치단체의미션과 비전그리고전략목표는좀처럼바뀌지않는특성 ( 중기적특성 ) 을갖는반면지방 자치단체의예산사업은회계연도단위로변화하는경향이있다 ( 이원희, 2009: ). 구체적으로지적하면, 지방자치단체의사업중에는계속사업도있지만 새로운개념과목표를지닌신규사업이나단년도사업들이적지않다 ( 사업의효과 는사업의특성에따라단 장기에걸쳐발생할수있다 ). [ 그림 3] 에나타난바와같이, 기존의전략목표나성과목표그룹과이질적인새로 운정책과그에속하는다양한예산사업이출현한다. 이와같은경우는예산회계연 도의사업예산을편성하기이전또는편성과정에서새로운전략목표와성과목표를 수립해야하고, 이를바탕으로정책 - 단위 - 세부사업의성과관리시스템을체계화해야 9) 정책사업은정책의개념과지향가치를내포하는것으로단위사업, 세부사업과같이구체적인사업실체의형태를지니는예산집행단위는아니다.

124 124 의정논총제 10 권제 2 호 한다. 성과관리시스템의성과목표와사업예산정책 단위사업성과목표간의관계는크게 1완전일치, 2부분일치 ( 유사 대동소이 ), 3불일치, 4새로운성과관리대상출현의네가지형태로구분이가능하다. 이때성과관리시스템과사업예산이성과목표등성과관리인프라면에서실질적인연계가이루어지려면각각의경우에대해 1조치불필요, 2부분수정 보완, 3완전재조정, 4신규조치가수반되어야한다 ([ 그림 4] 참조 ). 만일지방자치단체들이 BSC 등기존의기관및조직성과관리시스템을무리하게사업예산의성과관리시스템으로활용하고자할경우이와유사한문제가발생할수있다. 이는사업예산의성과관리를왜곡시키거나형식적수단으로전락시키는요인으로작용한다. 10) [ 그림 3] 전략목표의수정 보완이필요한경우 ( 개념 ) 임무 (mission) 비전 전략목표 Ⅰ 전략목표 Ⅱ 전략목표 Ⅲ 전략목표 Ⅷ 기존성과목표그룹 기존성과목표그룹 기존 New 기존 New 주 : 기존성과목표그룹 은각전략목표와논리적 실용적연계성을갖는성과목표들로구성된경우를의미하며, new 는기존의전략목표가포괄하지않는성과목표들 ( 즉, 논리적 실용적연계성이취약하거나거의없는성과목표들 ) 로구성된것을의미함 10) 지방자치단체들이수없이수행하는국고보조사업의성과관리와관련하여다음의사실을유념할필요가있다. 현실적으로국고보조사업의경우대부분중앙정부 ( 각중앙부처 ) 가사업을기획하고재정을지원하면지방자치단체가자금을매칭하여예산을집행 ( 사업을실시 ) 하는형태를취한다. 이때동일한보조사업에대해중앙정부차원에서의성과목표와성과지표가설정되는데, 현재지방자치단체차원에서이를제대로고려하여반영하는경우는거의없다 ( 국고보조사업은통상지방자치단체의단위사업이나세부사업수준으로구조화된다 ). 국민의세금관점그리고국가재정자원의효율성과효과성향상의관점에서볼때, 동일한재정사업에대하여는중앙정부와지방자치단체가같은맥락에서성과관리를실시해야한다. 따라서지방자치단체는자신의전략목표외에중앙정부의성과목표를동시에다각도에서검토, 반영하는시도와노력을해야한다. 사업에따라서는거시적성과관리와미시적성과관리로구분하여접근할수도있지만, 중요한사실은양자가어떤형태 ( 형식 ) 이던논리적 체계적일관성을유지해야한다는점이다.

125 사업예산제도의성과예산기반구축에관한연구 125 [ 그림 4] 성과관리시스템의성과목표와사업예산정책사업 (program) 성과목표간의관계 ( 일치, 불일치등 ) 성과시스템 사업예산제도 현상 조치 A A 완전일치 불필요 B BB 유사 / 대동소이 부분수정 C CC 유사 / 대동소이 부분수정 D E 불일치 완전재조정 L 새로운성과목표 신규조치 K 새로운성과목표 신규조치 종합적으로, 지방자치단체 ( 또는상위조직 ) 의미션 ( 임무 ), 비전, 전략목표는자치단체장의재임기간을중심으로설정되는중기개념의특성을지니는데비해예산사업은그러하지못함으로인해야기되는성과목표의관리문제를제대로해결하는것이매우중요하다. 현재정부 ( 행정자치부 ) 가추진하는방식을보면, 지방자치단체 ( 또는상위조직 ) 의전략목표가사업예산제도의프로그램목적및사업목표와일치하기어려운상황이쉽게발생한다. 만일이러한구조적미스매치 (mismatch) 현상을보완하거나해소하는조치가취해지지않은채사업예산제도가성과관리시스템에종속될경우사업예산제도의성과관리는다분히헛돌게될가능성이높다. (2) 성과관리체계와사업예산체계의연계사업예산의성과관리는정책사업을성과관리의기본단위로설정하고성과계획서- 성과예산서 -성과보고서가체계적으로연계될수있는방향으로추진되어야한다. 현재지방자치단체가가동하는성과관리제도 (BSC, 자체업무평가 ) 는고객관점, 직무관점에서접근하고있는데, 이는예산사업의성과관리와는목적과접근방법등에서상당한괴리가있다. 성과계획과사업예산이보다긴밀히연계되기위해서는무엇보다도성과계획서의성과목표와사업예산의정책사업을확실히연계하여편성하는조치가필요하다 ( 국경복, 2008: 24-26).

126 126 의정논총제 10 권제 2 호 현재상당수의지방자치단체가운영하는 BSC 등성과관리시스템은기관, 조직, 부서, 개인등의성과관리에초점을두고있는것으로예산사업이나활동을염두에두지않고있다. 따라서보다근본적인조치가취해지지않을경우예산성과시스템과직접적으로연계되기어렵다. 이러한문제를해소하기위해서는기존의성과관리시스템에지방자치단체가수행하는예산사업의활동과구조 ( 정책사업, 단위사업, 세부사업등 ) 를실질적으로반영하는제도개편을단행해야한다. 구체적으로, 성과관리시스템의기본구조및내용을사업예산제도의정책사업및단위사업과성과목표, 사업단위, 성과지표및추진시기등의관점에서연계 조정하는구조변화가있어야한다. 특히, 전략목표와성과목표의관계는단기적으로는전략목표가성과목표를모두포괄할수있으나, 중장기적으로는그렇지못하는경우가발생한다 ( 앞의 [ 그림 3], [ 그림 4] 참조 ). 그리고 BSC 등성과관리시스템에포함된전략목표와성과목표간에존재하는밀접성에비해사업예산에속하는정책사업의성과목표와전략목표간에존재하는밀접성이상대적으로크게떨어지는경향이있다. 그결과두성과관리시스템 (BSC 등, 사업예산성과관리시스템 ) 이제시하는성과목표간에상당한괴리가생겨날가능성이있다. [ 그림 5] 기존의성과관리시스템과사업예산의연계구조 < 성과관점 > < 예산관점 > 임무 / 비전분야 (13) 전략목표부문 (52) 성과목표 정책사업 성과지표 단위사업 현행성과관리시스템은매회계연도의예산편성을염두에두기보다기관과조직 의관리차원에중점을두고성과목표를유지하고있다. 이에비해예산편성시스템

127 사업예산제도의성과예산기반구축에관한연구 127 에서도출되는사업예산 ( 정책 / 단위 / 세부사업 ) 의성과목표는예산편성과정에서때로는일관성있게, 때로는비일관적이고돌출적인형태로제시된다. 그이유는세부사업과예산이결정되는과정은정치 행정적동태성을내포하는관계로예산이편성되는과정에서상당한변화가발생하기때문이다. 그리고예산의수립과정이잘짜여진사업예산체제 ( 분야 부문 정책 / 단위 / 세부사업 / 편성목 ) 처럼질서정연하게추진되는것이아니고, 사업의수준과크기그리고결정시점및환경등에서복잡하고동태적인것도체계적인성과목표의수립을방해한다. 현실적으로진행되는예산의편성은사업예산의핵심인정책 (program) 을중심으로상 하체계적 ( 위계적 ) 인방식과형태로이루어지지않는다. 대체로말해서, 전체예산의풀 (pool) 을가지고분야 부문별예산할당이이루어지면, 그다음에는크고작은다양한사업들간의예산경쟁이벌어진다. 이과정에서는많은경우정책 단위 세부사업의체계적인연계나정책적 ( 또는논리적 ) 일관성이확보되지못한다. 이와같은현상이빈번할경우예산성과관리의기본틀이흔들리는문제가발생한다. 무엇보다도예산을편성하는과정에서실 국 과단위로취합되는사업의수준이매우들쭉날쭉하는문제점이사업예산의구조화 ( 정책 / 단위 / 세부사업등사업위계질서 ) 와더불어정책사업중심의성과관리구조화를체계적으로수립하기어렵게만든다. 쉽게말해서, 부서단위에서제시되는사업중에는단위사업수준에해당하는것이있는가하면, 세부사업, 편성목심지어는그이하사업단위에해당하는것이있다. 한마디로성과관리대상의수준면에서편차가심한상태 ( 즉, 표준화가이루어지지않은상태 ) 에서예산편성과정이진행되는것이현실이다. 이러한상태에서는조직별 부서별로 ' 예산의쟁취 ' 가주된목적이고, 사업의성과목표나성과지표는사실상관심의대상이되지않는다. 바람직하기는 [ 그림 6] 에제시된것과같이, 지방자치단체의미션과전략목표하에서성과관리시스템과사업예산시스템이조화와균형을이루어사업예산이명실상부한성과지향 ( 기반 ) 예산으로발전해나가는것이다. 이와같은사실을종합적으로고려할때, 사업예산의성과관리시스템은기존의성과관리시스템 (BSC 등 ) 과접목하여운영하기보다사업예산시스템을직접지방자치단체의미션 전략목표와연계시키는방법을채택하는것이더효과적이고합리

128 128 의정논총제 10 권제 2 호 적이다. 이러한점을인식하고뒤에서는기존의성과관리시스템과분리된사업예산제도독자의성과관리체제를구축하는방안을제시하고있다. 다만, 만일기존의성과관리시스템에예산사업의기능과특성을충분히반영할수있는여지나역량이있거나아니면 BSC 기능을보완할수있다면이를사업예산제도의성과관리에활용할수있다. [ 그림 6] 지방자치단체성과관리시스템과사업예산제도의연계개념 자치단체임무 비전 전략목표 A B C N 성과관리시스템 사업예산시스템 부서별미션 분야 / 부문 (* 통계비교 분석 정책용도 ) 부서별전략목표예산관리부서 ( 정책사업관장 ) 성과목표 성과목표 A 논리적 실용적 A B BB 연계 M * 성과계획서도출시스템 O/P/Q/R 단위사업성과목표 지표등 세부사업 / 편성목등성과목표 지표등 주 : 논리적 실용적연계 의의미는성과관리시스템에서생성하는성과목표와예산시스템에서생성하는성과목표가사전 사후 ( 최소한사후 (ex-post)) 적으로실질적조화를이루는것을의미한다.

129 사업예산제도의성과예산기반구축에관한연구 129 2) 기존성과체계와예산체계의연계방식과분리방식의선택 (1) 기존성과관리시스템과연계한사업예산성과관리방안성과관리시스템은임무와비전을토대로조직부서의전략목표를설정하고이에대해서핵심성공요인 (critical success factor) 중심으로성과목표를설정하고성과지표를작성하는전형적인성과계획서작성방식이다. 반면에사업예산제도는조직단위로예산을편성하고기본적으로조직부서의사업체계에예산품목을연계시키는예산서작성시스템이다. 따라서이러한관점과초점의차이를고려하면서목표체계 -사업체계 -지표체계를적절하게연계시키는것이매우중요하다. < 표 2> 성과관리제도와사업예산의비교 구분성과관리제도사업예산제도 개념 - 조직의성과관리 - 사업별예산관리 측정대상 / 중점 측정방법 성과지표적용대상 - 전략목표 - 하나의전략목표에성과목표와성과지표를설정 측정함 - 4 개관점 - 최상에서최하위조직까지전략목표의순차적세분화 - 예산 / 비예산사업모두포함 - 예산사업 - 프로그램 ( 정책사업 ) - 하나의정책사업에성과목표와성과지표를설정 측정함 - 각정책사업소속단위사업의성과목표와성과지표를설정 측정함 - 투입 / 활동 / 산출 / 결과의과정관리 만일사업예산과기존의성과관리시스템이효과적으로연계될수있다면, 종전에개별사업단위의미시적성과관리에치중하였던예산성과관리가미시적성과관리와정책목표와연계한사업단위의거시적성과관리를동시에할수있는효과가발생한다. 부연하면, 개별사업중심의미시적시야와관점에서벗어나전체예산운용의큰틀과거시적시야를갖게되는발전이이루어진다. 쉽게말해서, 숲과나무를동시에볼수있음을의미한다. 이러한변화는예산사업의효율성관리는

130 130 의정논총제 10 권제 2 호 물론예산의투입이아니라예산을투입한결과목표한성과가달성되었는지에초점을두는예산운영방식의개선을의미한다. 이를위해서는지방자치단체성과관리시스템과사업예산제도는전략목표와사업구조, 성과지표등이상호일관성을갖추는것이바람직하다. 그러나현실을파악하면, 양제도간에는추구하는목적과시각등에서차이가존재한다. 예컨대, 성과관리제도 (BSC) 는중기적시야이고조직부서와개인별성과에초점을두는반면예산성과는단년도에머무른다. 이경우성과와예산의연계관점에서상호차이점과괴리가발생할수있다. 이를극복하기위해서는양자모두보유하고있는조직부서의전략목표를중심으로사업을구조화하고성과지표를구성, 활용하는접근이필요하다. 따라서성과관리시스템 (BSC) 의임무와비전, 조직의전략목표를고려하면서성과관리시스템의부서단위 ( 실국 ) 의전략목표를예산사업체계 ( 특히, 성과관리의기본단위인프로그램 ) 와긴밀하게연계를강화할수있도록운용체계를마련하여야한다. (2) 기존성과관리시스템과분리한사업예산성과관리방안앞서살펴본바와같이, BSC 등기존의성과관리시스템이지방자치단체가수행하는예산사업보다조직의성과관리에중점을두고성과관리의시야 (time horizon) 등에차이가있음을감안할때기존시스템을활용하는데분명히한계가있다. 11) 이러한사실을인식할때, 기존의성과관리시스템과사업예산의성과관리시스템을분리하여접근하는방안도설득력이있다. 이경우지방자치단체의미션과전략목표그리고정책을수행하는상위조직 ( 실 국등 ) 의전략목표를사업예산의구조와직접연계하는성과관리체제를구축하는접근이합리적이다. 구체적으로, 지방자치단체와실 국의전략목표를사업예산의정책사업과직접연계하고, 정책사업의사 11) 앞서언급한바와같이, 현실적으로기관의전략목표와조직별전략목표는한번정립되면몇년간지속되는데 ( 통상자치단체장임기와연관되는경향이있음 ) 비해예산사업은연도별로특성, 목표, 규모등에변화가빈번한경향이있다. 이러한상황에서는성과관리시스템에의한성과계획서와사업예산의실제상태간에부조화가발생한다. 성과계획서의전략목표와관련된성과목표와사업예산의정책사업이추구하는성과목표간에괴리가생겨난다는것을말한다.

131 사업예산제도의성과예산기반구축에관한연구 131 업목적 ( 목표 ) 과그것을측정하는성과지표등성과관리기제를구축하는접근이다. 같은맥락에서정책사업의하위단위인단위사업과세부사업등에대하여도사업목적 ( 목표 ) 과그것을측정하는성과지표등성과관리기제를구축해주는것이다. 이러한개념과접근을요약정리한것이 [ 그림 7] 에표현되어있다. [ 그림 7] 사업예산제도성과예산구조화 지방자치단체미션 비전 전략목표 A B N 정책사업 1 정책사업 2 정책사업 10 Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅳ Ⅰ Ⅱ Ⅲ Ⅰ Ⅱ 성과목표성과지표성과측정 단위사업 1 5 성과목표 / 성과지표 / 성과측정 세부사업 1 10 성과목표 / 성과지표 / 성과측정 문제는조직의미션과실 국 과별전략목표가실제예산회계연도에실시되는예산사업을염두에두기보다지방자치단체의미션과존재이유에기반을둔조직의일상적, 전형적기능및업무에기반을둔전략목표일가능성이높다는사실이다. 이러한상태에서는조직이수행하는예산사업 ( 정책 / 단위 / 세부사업 ) 을구체적으로반영하는성과목표가설정되기어려운문제가발생한다. 다시말해서, 현실적으로작동하는예산편성과정의동태적상황을반영하는성과목표보다는상투적이고형식적인성과목표가설정될수있는위험성이내재한다. 실제사업이확정되고관련예산이편성되는과정을보면전략목표를염두에두고그것을구체적으로실천하

132 132 의정논총제 10 권제 2 호 겠다는정책의지에의하기보다부서단위의정책판단 ( 정책의지, 실제수요, 역사적관행, 기타정치 행정적요인 ) 에의해사업과관련예산이확정되는경향이강하다. 이러한문제를해소하기위해서는조직별 ( 부서별 ) 로사업예산을편성하는단계에서조직의임무와전략목표를구현하는사업이최대한많이선정될수있도록사전적 (ex-ante) 조율을해주는것이바람직하다. 사전적조율이이루어지지못할경우사업예산중에는전략목표와무관한사업들이발생할수있고, 이는지방자치단체전체의관점에서포괄적이고일관적인재정성과와효율성관리에구멍이생겨나는것을의미한다. 현행사업예산제도 ( 중앙정부의프로그램예산제도 ) 가성과를지향하고관리하는예산제도로거듭나기위해서는예산의프로그램구조를분야 -부문 -정책 -단위 -세부사업의구조에서정책을지배하는미션 (mission) 또는전략목표를정책사업의상위구조로설정하는새로운체제를정립할필요가있다. 현재분야와부문은단순히기능별통계 ( 대분류 ) 를정돈하는역할외에실질적기능은없다 ( 특히, 성과관리측면에서그러하다 ). 하지만미션특히, 전략목표는몇개의유사한프로그램의정책을지배하는 ( 또는정책이지향하는 ) 개념내지가치를내포하는것으로, 정책사업의예산편성필요성이나구체적인성과목표설정을직 간접적으로합리화하고구속하는역할을수행한다. 이는다시말해서, 단위사업이정책사업의하부구조로서직접정책사업과연계를갖는것처럼전략목표가정책사업의상위구조로양자가직접연계 ( 특히, 정책목적과가치측면의직접연계 ) 를갖는구조를의미한다. 현재정책사업은실 국단위에국한되지만, 미션과전략목표는복수의실 국이관여될수있는것으로지방자치단체의종합적성과관리와관계된다. 이러한접근은특히, 사회 경제적환경변화에따라신규프로그램이다수도입되거나기존의조직중심의전략목표와다소상이한예산사업이수행될경우그합리성이더욱높아진다. 참고로금년 (2015) 부터중앙정부는성과계획서와보고서의작성체계를바꾸었는데, 이는본연구에서제시하는사업예산고유의성과관리방식에가깝다 ([ 그림 8] 참조 ).

133 사업예산제도의성과예산기반구축에관한연구 133 [ 그림 8] 중앙정부의성과계획서 보고서작성체계개편 주 : 금년부터중앙정부가성과계획서 보고서작성체계를바꾼것은사업예산의성과관리방식을기존의성과관리시스템과분리하는접근에가깝다. 자료 : 2016 년도성과계획서작성지침 ( 기획재정부, 2015). IV. 종합및결론 지방자치단체는 2008 년부터사업예산제도를시행하고있으나제도의도입목적중하나인예산지출의성과관리가제대로이루어지지못하여제도도입의취지와기대에부응하지못하고있다. 본논문은이러한현상과문제점을인식하고사업예산제도가진정한의미에서예산의성과를관리할수있는방안에대해종합적으로검토, 제시하고자시도한다. 본논문이기존사업예산제도의성과관리실태및문제점에기초하여사업예산제도의성과예산으로의발전방안을제시한내용을요약하면, (1) 성과관리가가능한사업예산체계및정합성확보 ( 성과목표설정을위한사업구조화 ( 사업의체계적분류 ), 전략목표달성을위한성과 ( 산출, 결과, 효과 ) 의명확한규명, 성과를객관적으로측정해주는합리적성과지표의개발등 ), (2) 사업예산제도와성과계획간의실질적연계모색 ( 사업예산성과관리의기존성과관리

134 134 의정논총제 10 권제 2 호 시스템연계방안, 사업예산고유의성과관리시스템구축방안 ) 으로요약될수있다. 그외사업예산제도의성과예산발전방안으로성과정보의예산환류및예산의사결정반영, 사업별원가정보의활용, 여타재정제도들과의연계운영을강화하여예산효율성과재정지출의효과를높이는내용에대하여도강조한다. 사업예산제도가명실상부한성과예산으로발전하기위해서는앞서제시한성과관리시스템을확고히구축함은물론그것을통해생성되는성과정보를다음번예산편성등각종예산의사결정에적극적으로활용하는시도가정착되어야한다. 12) 그리고매년지속적으로수행되는사업예산의성과관리정보는 3-5 년주기의예산사업종합점검 (comprehensive budget review) 시예산과사업을조정하는데활용되는동시에지방자치단체의사업구조조정등에적극적으로활용되어야한다. 다만, OECD 선진국의경험을볼때, 성과예산시스템을통해파악되는성과정보가공무원의인사와급여에적극적으로반영되는경우가극히제한적임은유념할필요가있다 년대이후현재까지세계의많은나라들이프로그램예산등성과지향또는성과기반예산제도 (performance-based budgeting) 를실시하고있지만 ( 성과예산제도가세계를주도하는예산제도로자리잡고있지만 ), 실제로성과정보를예산배정이나예산관련의사결정에적극적이고구체적으로활용하는경우는매우희소하다 (OECD, 2014; Schick, 2013; Hawkesworth, I and K. Klepsvik, 2013 등 ). 즉, 성과정보를예산의편성과정에서구체적인금액의배정이나조절을하는수단 ( 근거 ) 으로 ( 실질적으로의미가있는수준으로 ) 활용하는나라는찾아보기어려운것이현실이다. 이문제는여러가지이유에기인하는데, 성과예산을추구하는모든수준의정부에있어서가장중요하면서도어려운도전과제로간주되고있다 (NASBO, 2013). 끝으로, 성과예산의활성화를위해서는비용과예산활동의연계강화가필수적인데, 이는발생주의회계는물론예산발생주의도입을전제로한다. 참고로덴마크의경우 2007 년예산부터 DKK 1백만이상의프로젝트에대하여는책임기관이 12) 사업예산의성과관리에서재정사업의분석 평가가제대로이루어질수있도록효율성지표 ( 예 : 단위당비용이나생산성 ), 효과성지표 ( 예 : 이용자만족도, 수요의충족이나적시성등 ) 와관련한성과정보를다양하게산출하는것이타당하나, 현실적으로성과정보를활용한의사결정지원기능은극히제한적이다.

135 사업예산제도의성과예산기반구축에관한연구 135 맡는특정과업의비용을예산서상주석 (budgetary notes) 으로명시하도록규정하 고있다. 그리고이에대하여는결산시점검이이루어진다 (Ginnerup 외, 2007 : 10-11). 참고문헌 강인재 엄태호 발생주의회계제도와예산회계제도간의연계에관한연구 -중앙정부를중심으로. 한국조세연구원발표자료. 국경복 성과주의예산과발생주의회계와의연계강화방안. 의정논총 제 3권제1 호. 김재훈 성과평가제고를위한정부예산회계제도개혁 : 영국, 호주및뉴질랜드를중심으로. 한국행정학회하계학술대회발표논문. 김재훈 프로그램예산제도의사업단위선정방안 : 남양주시를중심으로. 한국지방재정학회 한국정부회계학회특별합동세미나발표논문. 김현조외 지방정부의성과관리와예산의연계과제. 부산발전연구원. 국회예산정책처 년도정부성과계획평가. 금재덕 지방정부의성과관리와프로그램예산제도. 한국지방재정학회춘계학술대회발표논문. 박노욱 성과관리예산제도와예 결산분석 : 우리나라성과관리예산제도와프로그램예산체계의연계문제를중심으로. 재정포럼. 한국조세연구원. 박노욱 원종학 지방재정성과관리방안에관한연구. 한국조세연구원. 배인명 제3 기민선자치정부출범과과제 : 지방재정인프라구축. 자치발전 제 8권제7 호. 배인명 우리나라재정사업의집행과성과 : 자율평가결과를중심으로. 한국행정학회추계학술대회발표자료. 이세구 사업별예산제도의도입과성과관리제도와의연계. 서울시정개발연구원. 이원희 공공부문정보화성과관리전략. 한국정책연구 제 3권제2 호. 이원희 국회의예산안사전심의제도의도입방안연구. 의정논총 제 4권제2 호. pp

136 136 의정논총제 10 권제 2 호 이상용 이효 사업예산제도의운영실태와정책방안. 한국지방행정연구원. 윤영진 새재무행정학. 제4판. 대영문화사. 임성일외 자율과성과지향의지방예산제도의개편방안. 한국지방행정연구원. 임성일 재정투명성의개념과지방자치단체의재정투명성확보방안. 지방재정세미나발제논문. 한국지방재정공제회 한국지방재정학회. 임성일 강원도의예산회계시스템구축방안 : 프로그램예산제도의도입을중심으로. 한국행정과정책연구 제 3권제1호. 임성일 이효 서정섭 새로운지방예산제도. 서울. 박영사. 임성일 이효 지방자치단체의복식부기결산정보와현금주의결산정보간의비교분석. 정부회계연구 제 6권제2 호. 임성일 이효 지방자치단체의성과예산실태에관한분석 : 성과관리시스템과사업예산제도의연계상태를중심으로. 한국지방행정학보 제 12권제2 호. 주인기외 회계원리. 법문사. 정성호 지방자치단체의회계부정실태와통제방안. 지방행정연구 제 26권제2 호. 정성호 정창훈 지방자치단체의사회기반시설투자와부채간관계 : 복식부기회계정보를중심으로. 정부회계연구 제 9권제2 호. 최순영 프로그램예산제도의평가에관한연구. 한국행정연구원. 하연섭 정부예산과재무행정. 다산출판사. 허경선 김지영 박노욱 공공기관프로그램예산제도도입연구. 한국조세연구원. 국가재정법, 국가회계법, 지방재정법자료. 기획재정부 년도성과계획서작성지침. 행정안전부 (a) 지방자치단체예산편성운영기준및기금운용계획수립기준. 행정안전부 (b). 지방자치단체예산개요, 통합재정개요. 각년도. 행정안전부 (c) 년도지방공기업예산편성기준. 행정안전부 (d) 지방자치단체사업예산성과관리담당공무원워크숍. Ammons, David N Signs of Performance Measurement Progress Among Prominent City Governments. Public Performance & Management Review. Vol.36. No.4. Boston Borough Council: Performance Management Framework Diamond, J "From Program to Performance Budgeting: The Challenge for

137 사업예산제도의성과예산기반구축에관한연구 137 Emerging Market Economies." World Bank Paper. WPP/03/1698. Elson, D Budgeting for Women's Rights: Monitoring Government Budgets for Compliance with CEDAW. UNIFEM. GAO Performance Budgeting: Opportunity and Challenges." Ginnerup, R. 외 "Performance Budgeting in Denmark. OECD Journal on Budgeting, OECD. Hawkesworth, I and K. Klepsvik Budgeting Levers, Strategic Agility and the Use of Performance Budgeting in 2011/12. OECD. KraaN, Dirk-JAN "Programme Budgeting in OECD Countries." OECD Journal on Budgeting. OECD. Maarten de Jong 외 "Introducing Accountable Budgeting: lessons from a Decade of Performance-Based Budgeting in the Netherlands." OECD Journal on Budgeting. OECD. Marlowe, J. et. al "Capital Budgeting and Finance." ICMA. OECD Public Sector Modernization: Governing for Performance." OECD Observer. OECD Fact Book. OECD Fiscal Federalism Rhee, Dong Young The Impact of Performance Information on Congressional Appropriations. Public Performance & Management Review. Vol.38. No.1. Schick, A "Performance Budgeting and Accrual Budgeting: Decision Rules and Analytic Tools." OECD Journal on Budgeting. OECD. Schick, A "The Metamorphoses of Performance Budgeting." OECD Journal on Budgeting. OECD. 논문접수일 : 2015 년 11 월 20 일 심사완료일 : 2015 년 12 월 10 일 게재확정일 : 2015 년 12 월 21 일

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139 의정논총 ( 제 10 권제 2 호 ) Journal of Parliamentary Research pp. 139~161 게임이론을통한생명윤리법입법과정분석 1)2) 玄昇効 3) ( 충북대학교박사과정, 행정학 ) 李敏揆 4) ( 충북대학교부교수, 행정학 ) < 차례 > Ⅰ. 서론 Ⅱ. 선행연구검토 1. 국내외게임이론연구동향 2. 생명윤리법입법과정을둘러싼정책참여자들의입장 Ⅲ. 분석틀 : 조정게임모델 1. 가정및가설 2. 조정게임모델설계 Ⅳ. 조정게임모델을통한생명윤리법입 법사례분석 1. 이념형으로써조정게임모델의결과도출 2. 생명윤리법입법사례에대한조정게임모델적용 3. 생명윤리법입법과정에서나타난선호의비대칭성검토 Ⅴ. 결론 < 요약 > 2003 년은생명윤리법제정을둘러싸고다양한이해관계가소용돌이치던시기였다. 시민단체들은입법과정에적극적으로참여하고자하였으나최종적으로그들이선호하는규정들을입법화하는데한계가있었다. 윤리계는생명윤리법안에대하여강력히저항할수있었음에도불구하고왜과학계가선호하는법안을수용하였는가? 그리고정부는초기입법과정에서생명윤리를강조하는법안이제안되었음에도불구하고최종적으로과학계의안을받아들일수밖에없었는가? 이연구에서는선호구조가생명윤리법입법을둘러싼협상에미치는영향을게임이론을통하여설명한다. 과학계의선호는좁은반면에윤리계의선호는넓었다. 협상의플레이어중일방의선호가좁고다른일방의선호가넓으면, 선호의비대칭이존재한다. 선호의비대칭이존재하면, 좁은선호구조를가지는플레이어가게임을이긴다. 주제어 : 게임이론, 선호비대칭, 생명윤리법 1) 이논문은 2014 년도충북대학교학술연구지원사업의연구비지원에의하여연구되었음. 2) 이논문은충북대학교행정대학원석사학위논문인 < 게임이론을통한생명윤리법입법과정분석 > 의내용을보완 발전시킨것임. 3) 주저자. 4) 교신저자.

140 140 의정논총제 10 권제 2 호 I. 서론 2003 년은생명윤리법제정을둘러싸고다양한이해관계가소용돌이치던시기였 다. 정부는 2000 년부터생명윤리법안을마련하기시작하여 2003 년 10 월에제출하 였는데, 국회의원들도다양한법안들을발의해놓고있었던것이다. 특히참여연대 등의시민단체는김홍신의원안을지지하고있었으나 ( 프레시안, ), 결과 적으로국회를통과한것은정부가제출한법안이었다. 입법과정에서마련되었던여러법안들은인간복제를금지한다는공통점이있었 지만, 줄기세포를얻기위한배아연구를허용해야하는지에대해서는차이가있었 다. 과학자들은낮은규제수준을, 시민단체들은높은규제수준을선호하였다. 정 부는과학계의반발을최소화해야생명윤리법의통과가용이해질것이라는사실을 학습하였다. 따라서시민단체들은입법과정에적극적으로참여하고자하였으나최 종적으로그들이선호하는규정들을입법화하는데한계가있었다 ( 김훈기, 2004). 참여연대등시민단체들은생명공학에대한규제수준이높은김홍신의원안을 사회적합의가가장잘된법안이라며지지하였지만 ( 프레시안, ), 국회 법제사법위원회에상정되어있던정부최종안은체세포복제배아연구를허용하 는등 ( 프레시안, ) 규제수준이낮았다. 그러나참여연대는법률안에 실망스럽다면서도생명윤리법의입법과정이일단락되었다는점을인정하고미흡 한부분은시행령을제정하는과정에서보완되어야한다는입장을보였다 ( 참여연 대, ). 윤리계 5) 는생명윤리법안에대하여강력히저항할수있었음에도불구하고왜 5) 과학계 와 윤리계 라는용어는조홍석 (2012) 과이인영 (2006) 에서나타난다. 각각 생명과학또는의과학분야에전문지식과연구경험이풍부한학계 연구계또는산업계 와 종교계 철학계 윤리학계 사회과학계 법조계 시민단체또는여성계 ( 이인영, 2006), 생명과학 의과학 사회과학등 과 종교계 윤리학계 법조계 시민단체또는여성계 ( 조홍석, 2012) 등으로정의할수있는데, 이들정의는각각제정및개정생명윤리법의국가생명윤리심의위원회구성에관한조항들에서유래한것이다. 사회과학계는생명공학육성보다는생명의보호를강조한다고보는것이타당해보이므로, 본논문에서는이인영 (2006) 의입장을받아들여과학계는 생명과확계 의과학계 산업계, 윤리계는 종교계 철학계 윤리학계 사회과학계 법조계 시민단체또는여성계 로정의한다.

141 게임이론을통한생명윤리법입법과정분석 141 과학계가선호하는법안을수용하였으며, 왜정부는초기입법과정에서생명윤리를강조하는법안이제안되었음에도불구하고최종적으로과학계의안을받아들일수밖에없었는가? 이논문은위와같은연구질문 (research question) 을해명하는것을목적으로하고있다. 또한, 시민단체의노력에도불구하고그들이가장선호하는법안을통과시키지못하고, 덜선호하는법안을거부하지못하였는지를게임이론 (game theory) 을통하여설명하고자한다. 협상을게임이론의시각에서살펴볼때비대칭이중요한역할을한다. 냉전이후의군사전략에서는두개의비대칭개념이존재하는데, 하나는선호의비대칭 (preference asymmetry) 이고다른하나는힘의불균형 (power imbalance) 이다 (Kim, 2005). 또한유럽연합경제통화동맹 (The European Economic and Monetary Union, EMU) 의협상에서국가들은모델의비대칭 (model asymmetry), 선호의비대칭 (preference asymmetry), 힘의비대칭 (power asymmetry), 충격의비대칭 (shock asymmetry) 이있다 (van Aarle et al., 2002). 선호의비대칭 (preference asymmetry) 의의미를 van Aarle et al.(2002) 는국가들의선호의차이로설명한반면에, 본고에서는협상의한쪽당사자가좁은선호구조를가지고다른당사자가넓은선호구조를가지는것을선호의비대칭으로정의한다. 6) 힘의비대칭 (power asymmetry) 에대해서는본고에서도 van Aarle et al.(2002) 와마찬가지로협상력의차이로정의한다. 본고에서는조정게임모델 (mediation game model) 을통하여선호의비대칭 (preference asymmetry) 이힘의비대칭 (power asymmetry), 즉협상력의차이를초래할수있다는점을도출한다. 제Ⅱ 장에서는게임이론을바탕으로한국내외연구들과생명윤리법입법과정에관한선행연구들을살펴보겠다. 제Ⅲ 장과제Ⅳ 장 6) 비대칭성이란용어는 정보의비대칭성 이라는용어를예로들면알수있듯이어느한일방이다른일방보다더많은정보를갖고있다는의미를내포한다. 즉, 어느한쪽이가진정보량이다른한쪽이가진정보의부분집합인것이다. 반면, van Aarle et al.(2002) 에서주장하는비대칭성은각행위자간선호의교집합이없는단순한차이를의미하는데비해, 여기서사용되는선호의비대칭성이란한행위자의선호가또다른행위자의선호에부분집합임을의미한다. 이러한정의에기초하는것이 비대칭성 이라는의미를혼란없이사용할수있다고생각된다.

142 142 의정논총제 10 권제 2 호 에서는생명윤리법입법과정에관한분석모델을정립하고, 선호의비대칭이플레 이어들의행동에미치는영향을분석한다. 마지막으로제 Ⅴ 장에서는이논문의결 론을정리하고자한다. Ⅱ. 선행연구검토 1. 국내외게임이론연구동향 정책결정과정에대하여설명하는기존모델로서정책지지연합모형 (Advocacy Coalition Framework, ACF), 정책흐름모형 (Policy Stream Framework, PSF), 정책네트워크모형 (Policy Network) 등이우리나라에서많이사용되고있다. 정책네트워크모형은정책과정에대한묘사에탁월한반면정태적이며, 정책흐름모형은우연한사건의발생에서시작되는정책형성과정을설명하고, 정책지지연합모형은장기간에걸쳐일어나는환경변화와학습과정을설명한다 ( 성욱준, 2014). 정책지지연합모형을이용한국내연구로의약분업정책 ( 전진석, 2003), 경유승용차판매허용 ( 장지호, 2004), 출자총액제한제도 ( 백승기, 2008), 의료보험통합정책 ( 백승기, 2010), 생명윤리법 ( 김인자 박형준, 2011), 배출권거래제 ( 이유현 권기헌, 2013), 미디어렙경쟁체제 ( 김정훈 권기헌, 2012), 인터넷제한적본인확인제 ( 성욱준, 2014) 등이있고, 서인석과조일형 (2014) 은이모델을바탕으로메타분석을하기도했다. 다만이러한최근의연구경향은다양한정책결정과정을행정학의영역으로확장시킨장점을갖고는있으나, 인과관계분석의복잡성이나서술적증명과정이중심이라는한계를갖고있다. 또한우리나라의입법과정연구로는, 노인복지정책 ( 邊雄田 黃潤元, 2012), 대형마트및 SSM 유통산업규제정책 ( 金相淑 李根柱, 2013) 등에관한연구등이있으나서술적증명과정이중심이라는점은동일하다. 이러한한계를가지고있는서술중심의설명으로는, 생명윤리법의입법과정에서과학계의입장을받아들인정부안을윤리계가저항없이수용하였으며, 초기입

143 게임이론을통한생명윤리법입법과정분석 143 법과정에서정부가생명윤리를강조하는법안을제안하여왔으나, 최종적으로는과학계의입장이대폭반영된이유를명확히밝힐수없다. 김훈기는생명윤리법이생명공학육성에무게를실었으며 (2005: 167), 윤리계는결국그법안에문제제기를하지못하였다고설명하였고, 또생명윤리법이통과되기위해서는생명윤리를강조하기보다는생명공학육성을주장하는것이유리하였다고설명한다 (2004: 66). 그러나어떠한원리가생명공학을육성하는법안이생명윤리를강조하는법안보다의회를통과하기쉽게만들었으며, 어떠한원인이윤리계가가장선호하는법안을통과시키는것을포기하게만들었는지에대한설명을제시하지못하고있다. 이러한의문에대한적절한해답을제시하기위해서는행위자들의보수 (payoff) 를제시하는게임이론을통한연구가필수적이라고본다. 국외에서는게임이론을통한입법과정에관한연구가활발히진행되고있다. 로비스트, 위원회, 본회의가존재하는모델에서는, 미국의회가위원회에대표권을위임하는현상과, 위원회가간혹극단적인선호를가진의원들로구성되는현상이설명된다 (Ambrus et al., 2013). 공간모델 (spatial model) 을사용하면거부권행사자가많아질수록정책의안정성이높아진다는거부권행사자이론이주장되기도하였다 (Tsebelis, 2002: 24-26). 입법과정에서입법자들간에정보의비대칭이존재하므로, 입법자들은사적정보를선별적으로공개하거나, 은폐함으로써의사결정과정을조작하므로소수에게유리한의사결정이가능하다는연구도있다 (Austen- Smith and Riker, 1987). 한국가의입법과정외에, 유럽연합의입법과정에도게임이론은적용된다. 공간모델 (spatial model) 을통하여유럽연합 (EU) 의입법과정을분석하면서, 의사결정을위한단단한연합 (compact coalition) 이형성된다 (de Leon, 2012). 유럽연합의협력절차 (cooperation procedure) 를조명하면, 유럽의회 (European Parliament) 가의제설정자 (agenda setter) 로서의권력을가진다 (Tsebelis, 1994). 본고에서는게임이론을바탕으로조정게임모델 (mediation game model) 을구성하여정책결정과정을설명한다. 의회의갈등을해결하는방법에는다수결투표와협의조정이있는데다수결방식은정당책임주의에근거하고있으며, 협의조정은다양한의견을반영한다는장점이있다 ( 李松浩 鄭元詠 趙埈澤, 2014). 조정게임은협상의당사자외에 강제력이없는조정자 (mediator) 가존재하는게임을통칭

144 144 의정논총제 10 권제 2 호 하는것으로, 구체적인모델의형태는제각각이다. 조정게임들은협상의양당사자외에중립적인조정자가존재하여당사자들에앞서선택지를제시하고, 당사자들은이를받아들이거나거부하는선택을하는공통점을가진다고할수있다. 조정게임들은구체적인모델의형태는제각각이고, 설명하고자하는대상도상품의거래 (Kydd, 2004), 전쟁 (Hörner et al., 2009), 노사협상 (Dobbelaere and Luttens, 2013) 등으로제각각이라고할수있으나, 조정자가존재하면조정자가없을때보다협상의당사자들에게효율적인결과를가져올수있다는점은공통적이다. 모델행위의주체주요변수특징모델의구조 정책지지연합 정책네트워크 정책흐름 조정게임 < 표 1> 정책결정에대한모델들의비교 정책지지연합 (advocacy coalitions) 행위자 (actors) 참여자 (participants) 플레이어 (players) 신념체계 상호작용, 구조 흐름 보수 장기적인정책변동과정을설명 정책과정에대한묘사적, 정태적설명 정책의제의우연적형성에대한설명 정책대안의최종선택에대한설명 서술적, 잡 서술적, 잡 서술적, 잡 수량적, 순 출처 : 성욱준 (2014), 송미원과권기창 (2003), 김인자와박형준 (2011) 등을인용하여추가 재정리. 복 복 복 단 본연구에서는이들조정게임들의특징을단순화하여새로운형태의조정게임모델을사용한다. 이모델에서는정책참여자들이플레이어가되어각자의신념체계에대응하는선호구조를가진다. 또한참여자들과신념체계의형성과정에주목하기보다는, 정책참여자들과선호구조가주어져있다고전제하고, 선호구조가최종선택에미치는영향에주목한다. 따라서여기서사용하는조정게임모델은수학적기법을기반으로복잡한설명을피하고증명과정의논리성을확보함으로써설명력을높일수있다 (< 표 1>). 게임이론은다양한국면에서활용되고있다. 다만우리나라의경우, 입법과정을이해관계자간의게임으로분석하는연구가저조한상황이며, 이연구는이러한방

145 게임이론을통한생명윤리법입법과정분석 145 법론의부재를극복하려는시도라할수있다. 특히본연구에서는선호의폭 (preference width) 이라고하는새로운개념을도입하여조정게임의결과를해석하려는시도를하였다. 선호의폭을고려할때, 조정게임모델에서한플레이어의선호가좁고다른플레이어의선호가넓으면선호의비대칭 (preference asymmetry) 이존재해서좁은선호를가지는플레이어가게임을이긴다는사실이새롭게제시된다. 2. 생명윤리법입법과정을둘러싼정책참여자들의입장 생명윤리법입법과정의참여자로서정부내에서는보건복지부, 과학기술부, 국회보건복지위원회와과학기술정보통신위원회등이있고, 정부밖에는규제옹호연합 ( 공동캠페인단, 천주교, 기독교등 ) 과육성옹호연합 ( 생명공학계, 전경련등 ) 이있으나 ( 김인자 박형준, 2011: ), 이들의입장을단순화하여정부, 과학계, 윤리계의세플레이어 (player) 로나누어입장들을정리할수있다. 7) 보건복지부와과학기술부는주도권을타부처에게넘기지않기위해과학계의입장을수용한다는동일한전략을사용하면서정부단일안을마련하였다는공통점이있으며, 과학기술정보통신위원회의장영달, 이상희의원등이과학계의입장을반영하고, 보건복지위원회의이성재, 김홍신, 김덕규의원이윤리계의입장을반영한점을고려하면 ( 김인자 박형준, 2011: ), 결국보건복지부와과학기술부를정부로, 생명공학계 전경련 과학기술정보통신위원회를과학계로, 공동캠페인단 천주교 기독교 보건복지위원회를윤리계로단순화하는것은타당성을잃지않는다고할수있다. 1) 정부의입장 보건복지부는생명윤리법을제정하기위해 2000 년 5 월한국보건사회연구원에용 7) 국가생명윤리심의위원회는정부, 과학계, 윤리계의대표들로구성된다 ( 조홍석, 2012; 이인영, 2006) 는사실을고려하면, 정부, 과학계, 윤리계가생명윤리정책에서가장중요한세주체라는점에서이러한분류의타당성이더욱확보될수있을것으로보인다.

146 146 의정논총제 10 권제 2 호 역을주었다. 참여연구진들은생명과학의발전보다는사회적의의에관심을두는구성원들이었고, 시민단체의의견을수렴하고자하였다 ( 김병수, 2011: 45-47). 그시안에따르면임신외목적의배아생성과사용을금지하였으므로, 배아를이용한줄기세포연구는위법이된다 ( 김훈기, 2004: 53-54). 마찬가지로, 과학기술부는인문사회과학계, 시민사회단체및종교계, 생명공학계, 과학계각 5인, 총 20인으로구성된생명윤리자문위원회를구성하여, 2001 년 5월에는생명윤리기본법안의기본골격을만들었다. 과학기술부는예산을조달해주었을뿐, 자문위원회의활동에간섭하지는않았다. 이법안은인간배아복제를전면금지한다는점이한국보건사회연구원의법안과달랐다. 냉동배아연구는한시적으로허용했다 ( 김훈기, 2004: 56-57). 정부내에서보건복지부와과학기술부는주도권을타부처에게넘기지않기위해과학계의입장을수용한다는동일한전략을사용하면서정부단일안을마련하였다는공통점이있다 ( 김인자 박형준, 2011: ). 보건복지부와과학기술부는생명윤리법을통과시키려는의지는강했으나, 그내용이어떠해야한다는신념은없었다. 두부처모두윤리계의의견이반영된법안을가지고있었으나, 과학계의반대로입법화하지못했다. 또과학기술부의안에대해서는국회과학기술정보통신위원회까지가세하여반발하였다 년이후보건복지부는생명공학계의이해관계를대폭수용하기시작했는데, 이는생명윤리법을통과시키기위한실용적인판단이었다는견해가있다 ( 김훈기, 2005: ) 년 2월 6일에는정부단일안이발표되었다. 부처조정과정을거치면서보건복지부의초안과달리배아복제를허용하였고, 과학기술부의의견을반영하는조항들이삽입되었다 ( 김병수, 2011: 69). 황우석교수의인간배아복제연구는자문위원회의자문을거쳐대통령이허용을결정하도록되어있었다. 자문위원회는과학계 9인, 윤리계 9인, 그리고보건복지부와과학기술부관계공무원각 1인을포함하였다 ( 김훈기, 2005: ) 년 10월에는부처간조정을마친 생명윤리및안전에관한법률안 을제출하였다. 부처조정을거치면서 국가생명윤리자문위원회 는 국가생명윤리심의위원회 로바뀌었다 ( 김병수, 2011: 70-71). 그구성역시변경되어정부 7인, 과학계 7인, 윤리계 7인이되었는데 ( 김훈기, 2004: 63-64), 정부가과학계의입장을동조하는경우에

147 게임이론을통한생명윤리법입법과정분석 147 는 3 분의 2 의높은찬성을얻게되므로생명윤리를구현할수없다는비판이있다 ( 이인영, 2006). 2) 과학계의입장 과학계는국가경쟁력을핵심가치로보았다. 그리고난치병환자의기본권보장을위해서연구와치료를위한배아복제연구는허용되어야한다는입장이었다 ( 김인자 박형준, 2011: 126) 년 5월 29일에는국회과학기술정보통신위원회는생명윤리법안과관련해공청회를개최하였는데, 과학기술정보통신위원회소속국회의원들은생명공학육성을저해하는법안에부정적이었다 ( 김훈기, 2005: 135). 김영춘의원은 법으로규제하는문제는지금현재단계에서우리사회가합의할수있는수준으로최소화시키고이후우리과학기술의발전혹은생명공학의발전수준을지켜보면서법의규제는좀천천히뒤따라가 야한다는입장이었다. 김형오의원은 이법이시행될경우의문제로기술이종속되어서우리의학과생명공학의후진국이될우려가있는것이아닌가 하는우려를나타내었다 ( 국회, ) 년 5월 22일과학기술부생명윤리자문위원회의공청회이후생명과학계는조직적반발을시작했다 ( 김병수, 2011: 56; 김인자 박형준, 2011: 126). 한국생명공학연구원은원장과 300 명연구원의이름으로건의서를냈다. 건의서에는 법률시안에서전면금지하고있는인간배아복제연구는인류의질병치료를위해가장필요한기본기술 이라며선별적으로허용할것을주장했다 ( 한국생명공학연구원, ) 년에는전국경제인연합회산하생명과학산업위원회등산업계는 빠르게변화하는생명과학기술개발추세와조화를이루지못하고, 생명윤리만을지나치게강조함으로써산업계의연구개발및산업발전에걸림돌이될수있는내용들이상존하고있음을지적하지않을수없 다며체세포핵이식을허용하거나위원회에서결정할것을주장했다 ( 전경련생명과학산업위원회외, ) 년 1월 7일국회과학기술정보통신위원회에서열린공청회에서과학계대표인문신용프론티어사업세포응용연구분야단장은 배아를대상으로한치료복제

148 148 의정논총제 10 권제 2 호 에관한연구는진행을해야되겠다는것이과학계의입장 이라고도했다 ( 국회, ). 국회의과학기술정보통신위원회는과학계의입장을충분히반영해야한다는입장이었다. 과학기술정보통신위원회소속장영달, 이상희의원등은생명공학육성을강조한법안을발의하기도하였다 ( 김인자 박형준, 2011: 126). 3) 윤리계의입장 윤리계의활동은공동캠페인단의출범으로본격화되기시작하였다 ( 김인자 박형준, 2011: 125). 과학자들의반대때문에보건복지부와과학기술부의법안들이법률로제정될가능성이낮다고본종교, 여성, 환경, 동물권단체들과참여연대시민과학센터는 2001 년도에 조속히 생명윤리법을입법하기위해네트워크를형성할필요가있었고, 조속한생명윤리기본법제정을위한공동캠페인단 이 7월 19일에공식출범하였다. 이들의목적은생명윤리법의조속한제정이었다 ( 김병수, 2011: 56-60). 보건복지위원회소속의이성재, 김홍신, 김덕규의원등은윤리계의입장을반영한법안을발의하였다 ( 김인자 박형준, 2011: 126) 년 2월에는발표된정부단일안이배아복제를허용하게되자 ( 김병수, 2011: 69), 시민단체들은이에부정적이었다. 그러나앞으로구성될자문위원회에참여하여그들의입장을관철할수있으리라고기대하였다 ( 김훈기, 2004: 63). 그러나그구성이정부 7인, 과학계 7인, 윤리계 7인이되어윤리계의기대와는달리생명윤리를구현하기어렵게되었다 ( 김훈기, 2004: 63-64) 년 12월 17일에보건복지위원회는생명윤리및안전에관한법률안을통과시켰는데, 윤여준의원은 배아는동질성이라든지잠재성, 연속성측면에서태아또는출생이후의인간하고동일하다고할수있고, 따라서잉여배아를포함한모든배아는생명을지닌인간으로존중되어야한다 며법안에반대하는입장이었다 ( 국회, ) 년 12월 23일에법사위에서는생명윤리법정부최종안이심의될예정이었는데, 정족수미달로법사위가열리지않게되었다 ( 연합뉴스, ). 시민단

149 게임이론을통한생명윤리법입법과정분석 149 체들은 26일법사위전체회의상정이되지않는다면 16대국회임기가만료되어그동안마련한생명윤리법안이폐기될수있다는우려를나타내었고 ( 조선일보, ; 연합뉴스, ), 인간복제를금지하는법이마련하지못해, 세계최초로복제인간을탄생시켰다고발표했던종교단체인라엘리안무브먼트등이우리나라를목표로접근하고있는실정 이라며법안을빨리통과시켜야한다고주장했다 ( 프레시안, ). 생명윤리법의정부최종안은 2003 년 12월 29 일에국회본회의를통과하였다 ( 국회, ). Ⅲ. 분석틀 : 조정게임모델 생명윤리법입법과정에서과학계와윤리계는갈등해왔으며, 정부는양측의의견을수렴하고자하였다. 이장에서는몇가지가정을바탕으로조정게임모델 (mediation game model) 을구성하고선호구조가협상에미치는영향을살피고자한다. 1. 가정및가설 생명과학 의과학 산업계에속하는사람들의집단과국회과학기술위원회에서생명과학을육성하려고하는의원들을 과학계 라고하고, 종교계 철학계 윤리학계 사회과학계 법조계 시민사회단체 여성단체에속하는사람들의집단과국회보건복지위원회에서생명윤리를강조하는의원들을 윤리계 라고하자. 생명윤리법이없을때 ( ) 의규제수준을 0이라고하고, 생명과학의규제수준이더이상높아질수없는지점을 1이라고하자. 생명윤리법이제정되려할때, 그법안의규제수준은 0과 1 사이의어떤점에존재할것이다. 이것을수직선 ( 數直線 ) 상에나타낼수있다 ([ 그림 1]). 플레이어는자신의이상점에서가까운점을이상점에서멀리떨어져있는점보다더선호한다. 그리고이상점에서동일한거리에떨어져있는점들은동일한정

150 150 의정논총제 10 권제 2 호 도로선호한다 (Tsebelis, 2002: 20). 과학계 ( ) 의이상적인규제수준을 라고하면, 과학계에게는생명윤리법이없는것 (0) 과 가무차별하다 ([ 그림 1]). 각플레이어 ( 과학계와윤리계 ) 에게주어지는보 [ 그림 1] 정책공간상에서과학계와윤리계의위치 수함수는, 자신의이상점 에서 1로가장높고, 와의거리의제곱만큼줄어든다고설정하겠다. 플레이어 의이상점이 일때, 어떤대안 에대하여플레이어 가얻는보수는 으로계산할수있다. 조정자 ( 정부 ) 는다른플레이어들 ( 과학계와윤리계 ) 과다르게이상점을가지고있지않은데, 이모델에서는공정한 (fair) 조정자를가정하고있기때문이다. 이모델에서 공정한조정자 는협상의성공여부에만관심이있을뿐, 특정한대안을지지하지는않는조정자라는의미로정의하겠다. 1) 가정 (1) 정부의선호정부는생명윤리법이통과되는것만을선호할뿐그내용이어떠해야하는지에대한선호는없다. 8) 따라서 [ 그림 1] 에이상점이나타나지는않는다. 다만, 생명윤리법이통과되면 1의보수를, 그렇지않으면 0의보수를얻는다. 정부는협상이성공하면 1의보수를얻고, 실패하면 0의보수를얻는다. 여기서, 협상의성공여부는현재상태 (0) 에서벗어났는지에따라서판단하겠다. 따라 8) 이논문에서정부의경우, 보건복지부와과학기술부가주된대상이된다. 이두부처의선호는윤리계와과학계의입장을각각반영한측면이있다. 매우적극적으로법률안을작성한보건복지부의경우는오히려최종입법결과보다상당히규제수준이높았던것을보더라도, 정부가통일된입장으로입법을주도했다고볼수는없을것이다. 이후 2008 년도생명윤리법개정에서규제수준을높인것을미루어볼때, 정부가특정한선호를갖고입법을주도했다기보다는생명윤리법제정을서두르는것에더큰목적이있었다고봐도무방하다고생각된다.

151 게임이론을통한생명윤리법입법과정분석 151 서, 어떤대안 에대하여정부가얻는보수는 일때 1 이고, 일 때 0 이다. (2) 과학계의선호과학계 ( ) 는클로네이드와같은일탈행위를규제할필요는있지만, 배아복제연구를금지하는것과같은높은수준의규제는받아들이지못한다. 따라서과학계의이상점은생명윤리법이없는것 (0) 보다는높은수준 ( ) 에존재한다. 과학계는가장높은수준의규제 (1) 보다는생명윤리법이없는것 (0) 을더선호하므로과학계의이상점 는 1보다는 0에더가깝다. 따라서 이다. 과학계는 0과 를동일한정도로선호한다 [ 그림 1]. (3) 윤리계의선호 윤리계 ( ) 는생명윤리법의규제수준이높을수록선호한다. 윤리계의이상점은 가장높은규제수준 (1) 에존재한다 ([ 그림 1]). 2) 가설 생명윤리법안의규제수준 는 0과 1 사이에서결정될것이다. 인법안을 라하고, 인법안을 라하자. 9) 보다는 가 에가깝기때문에, 과학계는 를 보다선호하는반면, 같은논리로윤리계는 를 보다선호한다. 이러한전제를바탕으로다음과같은가설을설정한다. (1) 정부의행동 정부는생명윤리법이통과되는것에만관심이있으므로낮은규제수준의법안 이든, 높은규제수준의법안 이든의회에제출할수있을것이다. 9) 는개구간 (open interval) 이다. 는 를뜻한다.

152 152 의정논총제 10 권제 2 호 (2) 과학계의행동 과학계는낮은규제수준을선호하므로높은규제수준의법안 가제출되 면거부할것이다. (3) 윤리계의행동 윤리계는높은규제수준을선호하므로낮은규제수준의법안 가제출되 면거부할것이다. 2. 조정게임모델설계앞의가설을검증하기위해 [ 그림 2] 와같은조정게임의트리구조를구성하였다. 정부는먼저조정안을제시한다. 정부가제시하는조정안 ( ) 은과학계가선호하는 ( ) 이거나윤리계가선호하는 ( ) 중에서어느하나가될것이다. 10) 정부가 를제안하면, 과학계는수용할지거부할지선택한다. 과학계가 를수용하면게임의결과는 가되고, 거부 [ 그림 2] 조정게임모델 하면협상이결렬되어현상태 ( ) 가유지된다. 이때윤리계는자신이선호하는 는당연히수용하는것으로생각한다. 반대로정부가 를제안하면, 윤리계는수용할지거부할지선택한다. 윤리계가 를수용하면게임의결과는 가되고, 거부하면협상이결렬되어현상태 ( ) 가유지된다. 마찬가지로, 과학계는자신이선호하는 는당연히수용하는것으 10) 논의의편의를위해서 인경우는배제한다.

153 게임이론을통한생명윤리법입법과정분석 153 로생각한다. Ⅳ. 조정게임모델을통한생명윤리법입법사례분석 1. 이념형으로써조정게임모델의결과도출 [ 그림 3] 조정게임모델의내쉬균형 전개형게임을바탕으로플레이어들의합리적선택을찾는방법은후방귀납법 (backward induction) 이다 ( 왕규호 조인구, 2004: ). 이모델에후방귀납법을적용하면 [ 그림 3] 과같은내쉬균형 (Nash equilibrium) 을얻는다. 1) 정부의선택 조정자 ( 정부 ) 가 를선택하면과학계의거부로협상이실패하게되고 0의보수를얻는다. 반면에 를선택하면윤리계가수용하여협상이성공하고, 정부는 1의보수를얻는다. 따라서정부의합리적선택은 이다. 정부는과학계가선호하는대안을제시하고, 윤리계가선호하는대안은제시하지않는다. 정부가 이든 이든의회에제출할수있다는가설은기각된다. 2) 과학계의선택 정부가 를선택하는경우, 과학계는수용하면 의보 수를, 거부하면 의보수를얻는다. 이므로, 이다. 따라서과학계의합리적선택은 에대 하여거부하는것이다. 과학계는자신이덜선호하는대안을거부할수있다. 과학

154 154 의정논총제 10 권제 2 호 계가높은규제수준의법안 를거부할것이라는가설은채택된다. 3) 윤리계의선택 정부가 를선택하는경우, 윤리계는수용하면 의보수를, 거부하면 의보수를얻는다. 이므로, 윤리계의합리적선택은 를수용하는것이다. 윤리계는자신이덜선호하는대안을거부할수없다. 윤리계가낮은규제수준의법안 를거부할것이라는가설은기각된다. 2. 생명윤리법입법사례에대한조정게임모델적용 이상에서와같이, 조정게임모델에따르면정부는과학계가선호하는법안 ( ) 을의회에제출하고, 윤리계는그법안을수용한다. 과학계는만약의회에제출된법안이윤리계의선호를반영하였다면 ( ) 거부하였을것이다. 이절에서는조정게임모델의결과를바탕으로생명윤리법입법과정에서정부, 과학계, 윤리계의행동을살펴본다. 1) 정부의행동 보건복지부와과학기술부는생명윤리법을통과시키려는의지는강했으나, 그내용에대해서는강력한신념을가지고있었던것은아니었다. 법안작성의과정에서과학계보다시민단체의의견을더많이반영하고있었으나, 2002 년부터인간배아복제와이종간핵이식을허용하는등생명공학계의이해를반영하게되었다. 보건복지부와과학기술부의주도권다툼속에서, 정부는생명윤리법을통과시키는것이우선하다는판단아래과학계의입장을반영하게되었다 ( 김훈기, 2005: ). 한국보건사회연구원과생명윤리자문위원회의법안들이과학계의반발로의회에제출되지못하고, 최종제출된정부단일안은과학계가선호하는낮은규제수준의

155 게임이론을통한생명윤리법입법과정분석 155 것이었음을이모델로설명할수있다. 2) 과학계의행동 생명윤리법입법과정에서, 많은법안들은생명공학육성을저해할수있다는이유로의회를통과하지못하였다. 최종적으로의회를통과한생명윤리법은과학계의요구를반영한것으로, 인간배아복제, 이종간핵이식, 냉동배아연구를모두허용한것이었다. 또국가생명윤리심의위원회의 3분의 2를정부와과학계가차지하여, 정부가지원하는생명윤리법연구는합법적으로할수있게되었다 ( 김훈기, 2005: 166). 이모델은생명윤리법입법과정에서과학계의선호가중요하게반영되는현상을설명한다. 생명윤리법이없는상태보다과학계에게더작은보수를제공하는높은규제수준의법안은과학계가거부하고의회를통과하지못한다. 과학계의선호의폭이좁기때문에, 높은규제수준의법안에대해서는거부할수있다. 3) 윤리계의행동 윤리계의선호는과학계의선호보다덜중요하게작용하였는데, 정부가생명공학육성을중시한최종생명윤리법안을제출하였을때, 시민단체는강하게문제제기를하지못하였다. 오히려 올해만은넘기지말자 는분위기가강했다 ( 김훈기, 2005: 167). 시민단체들은생명윤리법의입법과정이일단락되었다는사실을인정하고미흡한부분은시행령을제정하는과정에서보완되어야한다는입장을보였다 ( 참여연대, ). 윤리계의선호는과학계의선호보다생명윤리법입법과정에서덜중요하게작용하였다. 낮은규제수준의법안이든높은규제수준의법안이든생명윤리법이없는것보다더높은보수를제공한다. 따라서과학계의선호를반영한법안이라도윤리계가거부할수없고, 그법안은통과된다. 정부가생명공학육성을중시한생명윤리법안을제출하였을때시민단체가강하게문제제기를하지않았던것이합리적행동에기초하고있다는부분이이모델을통해설명되었다. 윤리계의선호의폭이넓기때문에, 낮은규제수준의법안에대해서거부할수없다.

156 156 의정논총제 10 권제 2 호 3. 생명윤리법입법과정에서나타난선호의비대칭성검토 1) 선호의폭과비대칭 조정게임모델에서당사자들은현상태와각대안들에서주어지는보수함수의값을비교한다. 플레이어들은현상태보다더나은보수를주는대안은수용하는반면, 그렇지않은대안은거부하여현상태를유지고자한다. 현상태보다더나은보수함수를제공하는대안들은윈셋 (winset) 이라고할수있다. 정책공간상에서윈셋은현상태보다이상점에더가까워지는점들의집합이다 (Tsebelis, 2002: 21). 각플레이어들의윈셋의크기를본고에서는선호의폭 (width) 이라고정의한다. 과학계의윈셋은 인반면에, 윤리계의윈셋은 이다. 과학계의윈셋은윤리계의윈셋에포함된다. 과학계의선호는좁고, 윤리계의선호는넓다. 이러한차이때문에과학계가선호하는대안이선택되는결과가나타난다. 협상당사자일방의선호가좁고나머지일방의선호가넓을때선호의비대칭이존재하고, 좁은선호를가지는쪽으로협상이결정된다. 따라서선호의비대칭은힘의비대칭 ( 협상력의차이 ) 을수반한다. 선호가비대칭이면플레이어들의행동에서대칭성이깨진다. 따라서협상의결과에편향 (bias) 이발생한다. 2) 선호의비대칭이생명윤리법입법과정에미치는영향 생명윤리법입법모델에서살펴본바와같이과학계는높은규제수준의법률안보다아무런입법이되지않는것을선호하므로그법안을반대할수있었다. 그러나윤리계는낮은규제수준의법률안이아무런입법이되지않는것보다보수가높기때문에반대할수없었다. 그결과김훈기 (2005) 의주장대로과학계의선호를반영하는것이생명윤리법이통과되는데유리하게작용한다. 생명윤리법입법과정에서, 과학계는높은규제수준을, 윤리계는낮은규제수준을선호하였다. 생명윤리법이입법되기전에는생명윤리에관한규제가없었으므

157 게임이론을통한생명윤리법입법과정분석 157 로, 과학계는낮은규제수준즉, 좁은선호구조를, 윤리계는높은규제수준즉, 넓은선호구조를가지게되었다. 과학계의선호가좁고, 윤리계의선호는넓으므로선호의비대칭이존재한다. 선호의비대칭이존재함에따라, 정부는과학계가선호하는법안을의회에제출하고, 윤리계는넓은선호때문에거부하지못하므로생명윤리법이통과된다. 이것은생명윤리법입법과정에서나타난과학계와윤리계사이에나타난선호의비대칭때문이다. Ⅴ. 결론 본연구에서는생명윤리법입법과정을조정게임모델을통해설명하였다. 생명윤리법이과학계의요구를반영하게된것은과학계와윤리계사이에존재하는선호의비대칭때문이라고분석하였다. 과학계보다는윤리계가현재상태 (status quo) 에서벗어나려는동기가더강했다. 생명윤리법은과학자들이요구한대로통과되었는데, 과학자들은높은규제수준을가진법안을지속적으로반대하였다. 본고에서제시한조정게임모델에서는. 현재상태 (status quo) 보다상대방의요구를수용하는것이더낫다고판단하면이를 선호구조가넓다 고정의하였다. 반대의경우는 선호구조가좁다 고정의하고있다. 협상의한당사자의선호가좁고다른당사자가넓은경우에는, 넓은선호를가지는당사자가양보하므로좁은선호를가지는당사자가게임을승리한다. 생명윤리법입법과정에서과학계의선호가좁으므로이게임의승자가되었다. 이러한현상은선호의비대칭성에의해초래된것이다. 이연구에서선호의비대칭은힘의비대칭이존재하는것과같은결과를가져온다고하였다. [ 그림 4] 에서와같이, 과학계와윤리계사이의갈등에서윤리계의선호가넓으므로, 윤리계의거부권은거부권이없는것과동일한결과를가져온다. 선호의비대칭이힘의비대칭과같은결과를초래하기때문에, 협상의결과를놓고선호의비대칭때문인지힘의비대칭때문인지에대해서는검토할필요가있다.

158 158 의정논총제 10 권제 2 호 즉, 생명윤리법입법과정에서황우석박사와박세필 소장의연구를지지하는전경련등의주장이일방 적으로받아들여지고시민단체는애초에협상력이 없었는가에대한부분은이연구의한계일수있다. 그러나윤리계가과학기술부의자문위원회구성에 서황우석박사, 박세필소장을제외시키는데성공 한사실등 ( 김병수, 2011: 48) 을볼때윤리계의 협상력이전무한상태였다고하기도어렵다. 생명윤리법이시행된이후타법개정에의한변 경을제외하면, 실질적으로는네차례의법개정이 있었다 년의개정은국가생명윤리심의위원회 에사무국을설치하는것이어서 ( 신의진, ) 정부가과학계와윤리계 중에어느한쪽의입장을반영한것은아니고, 2011 년의개정은영업주가종업원 등에대한관리 감독상의주의를다한경우에는처벌을면하게하는것으로 ( 이명 수, ) 헌법재판소의결정에따른것이기때문에 ( 국회, ) 정부의행위라고볼수는없다. 다만, 2008 년의개정은체세포이식행위의금지범위를확대하고, 배아생성의료기 관이난자제공자에게건강검진을제공할것을의무화하여 ( 보건복지위원장, ) 생명윤리법의규제수준을높인것이라고볼수있고, 2012 년의개정은생 명윤리법의적용범위를인간및인체유래물까지확대한것으로 ( 보건복지위원장, ), 2003 년제정당시보다윤리계의입장을반영하고있다. 이논문에서 2008 년개정과정을동시에설명하지못한것은본연구의한계로 여겨지나, 완전히동일한모델로분석하기보다는해당사례에적합하도록수정한 모델을적용할필요가있다. 따라서 2008 년사례는추후별도의연구를진행하고 자한다. [ 그림 4] 과학계와윤리계의선호의포함관계 협상과정에서선호의비대칭이협상결과에영향을미치는사례가더있을것 으로기대된다. 그러나이연구에서는생명윤리법입법과정이라는한가지사례만 을검토하였다는한계가있다. 향후생명윤리법의개정과정을포함하여협상과정 에관한많은사례들을적용하여일반화하면, 선호비대칭이론이다양한사회적

159 현상을설명하는이론이될것으로기대한다. 게임이론을통한생명윤리법입법과정분석 159

160 160 의정논총제 10 권제 2 호 참고문헌 국회 < 제221 회과학기술정보통신위원회회의록제1호 > < 제235 회과학기술정보통신위원회회의록제1 호 > < 제224 회보건복지위원회회의록제1 호 > < 제244 회국회본회의회의록제4 호 >. 김병수 < 한국생명공학감시운동에대한연구 >. 고려대학교대학원박사학위논문. 金相淑 李根柱 정책흐름모형 (Policy Stream Framework) 을통한규제정책형성과정분석 : 대형마트및 SSM 에대한유통산업규제정책을중심으로. 의정논총. 8(2): 김인자 박형준 과학기술규제정책의형성과변동과정분석 : 생명윤리및안전에관한법률 을중심으로. < 韓國政策學會報 >. 20(1): 김정훈 권기헌 미디어렙경쟁체제도입의정책결정과정분석 : 옹호연합모형 (ACF) 과양면게임이론 (TLG) 의결합모형적용. < 韓國政策學會報 >. 21(3): 김훈기 한국생명윤리법, 윤리보다생명공학육성중시. < 韓國政策學會報 >. 13(5): < 생명공학과정치 >. 서울, 휘슬러. 백승기 ACF(Advocacy Coalition Framework) 모형에의한정책변동사례연구 : 출자총액제한제도를중심으로. < 韓國行政學報 >. 42(3): 옹호연합모형 (ACF: Advocacy Coalition Framework) 에의한의료보험통합정책에관한비교연구 : 한국과대만의사례를중심으로. < 韓國行政學報 >. 44(4): 邊雄田 黃潤元 입법과정분석을통한우리나라노인복지정책변화연구 : 제17 대, 18대국회를중심으로 < 의정논총 >. 7(2): 보건복지위원장 < 생명윤리및안전에관한법률일부개정법률안 ( 대안 )> < 생명윤리및안전에관한법률전부개정법률안 ( 대안 )>. 서인석 조일형 한국의정책중개자는누구인가 : ACF 정책변동을중심으로한메타분석의적용. < 韓國行政學報 >. 48(3): 성욱준 정책지지연합모형 (ACF) 을통한인터넷제한적본인확인제정책과정에

161 게임이론을통한생명윤리법입법과정분석 161 대한연구. < 韓國行政學報 >. 48(1): 송미원 권기창 생명윤리입법화과정에서의정책네트워크분석에관한연구. < 韓國行政硏究 >. 12(3): 신의진 < 생명윤리및안전에관한법률일부개정법률안 >. 연합뉴스 < 생명윤리법제정무산위기 >. 왕규호 조인구 < 게임이론. 서울, 博英社 >. 이명수 < 생명윤리및안전에관한법률일부개정법률안 >. 李松浩 鄭元詠 趙埈澤 여야정당간협상에서쟁점처리패턴과원인분석 : 2013 년정부조직법개정안을중심으로. < 의정논총 >. 9(2): 이유현 권기헌 배출권거래제도입의정책형성과정연구 : 옹호연합모형 (ACF) 과사회연결망분석 (SNA) 을중심으로. < 韓國政策學會報 >. 22(3): 이인영 국가생명윤리심의위원회구성및운영의개선방안. < 생명윤리 >. 7(1): 장지호 경유승용차판매허용의정책변동연구 : 옹호연합모형 (Advocacy Coalition Framework) 의적용. < 韓國行政學報 >. 38(1): 전경련생명과학산업위원회 한국생물산업협회 한국제약협회 한국바이오벤처협회 한국생명공학연구조합 < 생명윤리및안전에관한법률안 에관한의견 >. 전진석 의약분업정책변화에대한연구 : 정책옹호연합모형을적용하여. < 韓國政策學會報 >. 12(2): 조선일보 <`인간복제금지` 생명윤리법무산되나 >. 조홍석 개정생명윤리법의체계 내용그리고문제점. < 公法學硏究 >. 13(4): 참여연대 < 복지위통과한생명윤리및안전에관한법률 ( 안 ) ' 유감 '>. 프레시안 < 시민단체, " 생명윤리법, 이번엔꼭제정해야 "> <' 인간복제금지 ' 생명윤리법좌초위기 >. 한국생명공학연구원 < 생명윤리법시안에대한건의문 >. van Aarle, Bas, Giovanni Di Bartolomeo, Jacob Engwerda, and Joseph Plasmans Staying Together or Breaking Apart: Policy-makers Endogenous Coalitions Formation in the European Economic and Monetary Union. CESifo Working Paper. No. 748: Ambrus, Attila Azevedo, Eduardo M. Azevedo, Yuichiro Kamada, and Yuki Takagi.

162 162 의정논총제 10 권제 2 호 Legislative committees as information intermediaries: a unified theory of committee selection and amendment rules. Journal of Economic Behavior & Organization. 94: Austen-Smith, David, and Riker, William H Asymmetric information and the coherence of legislation. American Political Science Review, 81(03), Dobbelaere, Sabien, and Roland Iwan Luttens The Economics of First-Contract. Mediation Tinbergen Institute Discussion Paper, No /VII. Hörner, Johannes, Massimo Morelli, and Francesco Squintani Mediation and Peace. Mimeo, Columbia University. Kim, Chae-Han Reciprocity in Asymmetry: When Does Reciprocity Work?. International Interactions. 31(1): Kydd, Andrew The Honest Broker: Mediation and Mistrust Annual Meeting. American Political Science Association, Chicago, IL. de Leon, Cesar Garcia Perez Does implicit voting matter? Coalitional bargaining in the EU legislative process. European Union Politics. 13(4): Tsebelis, George The power of the European Parliament as a conditional agenda setter. American Political Science Review. 88(1): Tsebelis, George Veto players: How political institutions work. Princeton, Princeton University Press. 논문접수일 : 2015 년 11 월 30 일 심사완료일 : 2015 년 12 월 15 일 게재확정일 : 2015 년 12 월 21 일

163

164 의정논총 ( 제 10 권제 2 호 ) Journal of Parliamentary Research pp. 163~191 안철수현상에대한진영언론의담론평가 : 변혁의리더십혹은포퓰리즘? 1) 趙己淑 2) ( 이화여자대학교국제대학원교수 ) Ⅰ. 머리말 Ⅱ. 포퓰리스트와변혁의리더구분법 Ⅲ. 안철수와노무현비교결과 Ⅳ. 박근혜, 문재인, 안철수의수사학비교 1. 수사학비교의방법론 < 차례 > 2. 출마선언문에나타난 국민 에대한수사학비교 3. 사인화와제도존중에대한수사학비교 4. 권력의지에대한수사학비교 Ⅴ. 진영언론과대의제에주는시사점 < 요약 > 2012 년대선을휩쓸었던안철수현상에대한언론보도에서도진영언론의프레임전쟁은반복되었다. 보수언론은안철수에게인기영합주의자프레임을사용했고, 진보언론은새정치의아이콘으로추켜세웠다. 본고는두진영의언론프레임중어느쪽이객관에근접한지검증하기위해포퓰리스트와새정치를지향하는혁신가의특징을이론적으로비교하는분석틀을제시했다. 노무현전대통령또한언론과학자로부터포퓰리스트와혁신가라는이중적평가를동시에받았기에이분석틀을사용하여안철수와노무현전대통령이각각어느쪽에더가까운지비교했다. 특히포퓰리스트의특징은수사학에서동질적인국민의의지를강조하는특징을보이므로안철수의출마선언문을박근혜, 문재인의연설과비교분석하였다. 그결과안철수는대의제의모순을해결하는혁신가로서의모습보다는포퓰리스트의면모를많이보여주었음이밝혀졌다. 이연구결과는안철수현상이대의제도를우회하는포퓰리즘의양상을보임으로써한국민주주의에부정적인영향을미쳤으며안철수현상의본질을오도한일부진보언론의성찰과각성이필요하다는점을시사한다. 주제어 : 안철수현상, 포퓰리즘, 혁신가, 진영언론, 대의민주주의, 수사학 1) 이논문은이화여자대학교 Global Top 5 Project 의지원을받아작성되었다. 2) 이화여자대학교국제대학원교수

165 164 의정논총제 10 권제 2 호 I. 머리말 2012 년대선은안철수현상이좌우했다고해도과언이아니다. 안철수라는한정치적인물에대해짧은시간에출간된단행본은필자가조사한것만 28권에달한다. 이렇게강력했던안철수현상은한국의대의제민주주의에약이될까독이될까? 많은이들이안철수와안철수현상을구분해야한다고주장하지만 ( 조희연 이창언. 2013) 둘은지도자와추종자의관계에서일어난현상으로불가분의관계에있다고생각된다. 언론은예년의제3 후보와는달리이례적으로많은보도를쏟아냈다. 우리나라의언론, 특히상당수의신문은이념적지형에따라진보와보수의양진영으로분열되어있다. 이들이서로의정치적목적을강화하기위한목적으로프레임을만들고같은현상도다르게해석하는정파적언론이라는점은이미많은연구결과가보고하고있다 ( 김정아 채백 2008; 임양준 2009; 2013; 임미영외 2010; 임순미 2010a 2010b; 2011; 2012; 박기수 2011; 이현숙 2013; 주영기 2013; 이소영 2014; 김준철 2015). 안철수현상에대한보도도예외가아니었다. 언론은안철수현상을어떻게보았을까? 안철수에대한보수와진보언론의보도양태를두시기로나누어분석한임순미 (2012b) 의연구결과에따르면 < 조선일보 > 와 < 동아일보 > 는인기영합자이미지와자질유무보도가주를이루었고, < 경향신문 > 과 < 한겨레신문 > 은미덕가이미지, 지도자이미지가강조되었다고한다. 1기는서울시장선거를앞둔안철수의등장과퇴장의 6일간의기간이고 2기는서울시장선거일전후로이루어진안철수의기부행위와관련된 2011 년 10월 1일-12 월 31일까지의두시기를검토하였다. < 경향신문 > 이 1기, 2기모두긍정적인프레임을사용했다면 < 한겨레신문 > 은초기에는보도자체를자제하는분위기였으나 2기에는지도자이미지에지면을집중적으로할애했다고한다. < 조선일보 > 와 < 동아일보 > 는 1기에는 ( 안철수가어느편에유리한지분명하지않자 ) 부정적인기조를띠면서도탐색과모색의기간으로서관망하는자세였으나 2기에는본격적으로부정 공격의전략을사용했다고한다. 반면 < 경향신문 > 과 < 한겨레신문 > 은긍정 옹호전략을자신들의프레임으로선택했다고평가한다. 우리언론이다른쟁점에대한보도와마찬가지로안철수에대한보도에서도진영논리에따라정파적인프레임을만들고

166 안철수현상에대한진영언론의담론평가 165 정치적목적을이루기위한보도로일관했음을알수있다. 안철수현상이등장한지 4년이지난현재안철수는정치인으로서국회에입문하는데에는성공했지만대선주자로서의그의존재는미미한편이다. 영향력있는대통령후보로서생존할가능성이크다고믿는사람이많지않다는사실은최근여론조사에서기록하는그의한자릿수지지도가말해준다 ( 이현수 2014). 안철수바람이강하게불던당시를되돌아볼때안철수현상의원인을엄밀히진단하고향후발전방향에대해정확한예측을했던학자나언론인이있었는지반추해보게된다. 안철수현상에대한이론적이거나체계적인연구, 외국사례와비교를통해분석과혜안을담은논평은드물었고학자나평론가들도대중과함께열광하는인상비평에머물렀다. 많은학자들은안철수가이념적지향이나지지도의견고성, 폭발력등에서과거제3 후보와다르다 ( 김준석 2013) 는데대체로동의했다. 안철수현상은 제도정치와대중간의괴리 가크고기성정치에포괄되지않는정치적요구와이해가큰상태에서대안적정치를희구하는대중의기대가대안의잠재력을갖는인물에투사되는현상 ( 조희연 이창언 2013: 104) 이라는데에도이견이없었다. 한마디로안철수현상은 정당정치의위기에대한표현 이라고바라보았다 ( 김정훈 2012). 이러한시각은 안철수후보가출마하고꾸준하게지지를받고있는것은한국정당대표체계의실패를반증한다, 오랫동안정당을지지해오던분들이왜당밖의안철수후보를지지하는지돌아봐야한다 ( 선대식 2012) 는안철수캠프의박선숙선대위원장의주장과크게다르지않다. 즉대의제민주주의의위기가안철수현상을가져왔다는것이대다수의시각이었다. 그러나안철수같은비정치인이대통령중심제의국가에서갑작스럽게후보로등장하는예는외국에서도목격되는현상이며이들의실패와몰락의예후, 그리고그원인에대한연구와이론은상당히축적되어있다. 그럼에도불구하고전문가들은정치초년생인안철수가그런열망을담아낼수있는지, 현실적인제도적제약조건하에서가능한일인지, 안철수현상이지속될수있는지여부에대해선정확한예측을내놓지못했다. 정치학도마저대중과함께열광한다면대중은정치학이란학문의존재이유에대해의문을제기하게될것이다. 특히스트레이트기사마저객관적사실과는거리가먼정파적언론의보도태도를객관적으로분석하고질타함으

167 166 의정논총제 10 권제 2 호 로써그들이제대로된공론의장으로서의역할을다하도록인도해야할학자들이언론의프레임이나보도에영향을받아급기야는언론의프레임을학문적주장으로까지둔갑시키는예를목격하곤한다. 이에본고는최근발간된안철수현상에대한체계적연구결과를종합함으로써보수언론과진보언론의담론중어느쪽이사실에더가까웠는지검증하고자한다. 보수언론의주장대로안철수는포퓰리스트였는지, 아니면진보언론의주장대로미덕과리더십을갖춘새정치의아이콘이었는지분석해보고자한다. 사실안철수에대한학자들의연구나논평도언론의프레임처럼양분되어있다. 안철수를정치혁신의아이콘으로평가하는논평과논문이존재하는반면 ( 정해구 2011; 박홍규 2013), 안철수의인기요인이후보에대한호감에있다는연구결과 ( 이상신 2012; 안종기 2015) 는안철수의포퓰리스트적면모를간접적으로지지하는증거이기도하다. 안철수현상은대다수학자나안철수캠프가주장하는것처럼정당불신에의해추동되지않았으며 ( 조기숙 2015), 오히려민주당을신뢰하고지지하는당파적인유권자로부터지지를받았다는연구 ( 강원택 2013) 는안철수현상이잘못해석되었음을시사한다. 특히정치자체를혐오하는정치냉소주의자들의지지를받은것은안철수가포퓰리스트라는결정적인증거 ( 조기숙 2015) 라는주장도있을만큼학자들의주장도언론과마찬가지로양분돼있다. 이에본연구는선행연구에기초해포퓰리스트와변혁의리더를감별할수있는분석틀을제시하고경력, 정치운영방식, 지지기반, 레토릭, 리더십등다섯가지차원에서안철수는어느쪽에더가까운인물인지살펴보고자한다. 만일안철수가혁신적리더의특징을더드러낸다면대의제민주주의에약이될것이고, 포퓰리스트의면모를더나타낸다면대의제민주주의에독이된다고결론내릴수있을것이다. 노무현전대통령도보수언론으로부터는포퓰리스트로또지지자들로부터는혁신가로명명되었다. 분석틀의유용성을검증하기위해두사람을비교해볼것이다. 포퓰리스트는이념적으로좌파, 중도, 우파를포괄하기때문에감별이쉽지않다. 그럼에도불구하고포퓰리스트의특징을전형적으로보여주는건레토릭과리더십이라고한다 (Canovan 1984, 313; Dekker 2007; Krouwel and Abts 2007). 언론을통해투영된안철수의이미지가아니라안철수의출마선언문과사퇴선언문, 인터뷰등에직접화법으로나타난안철수의레토릭을박근혜, 문재인두후보의출

168 안철수현상에대한진영언론의담론평가 167 마선언문과비교함으로써변혁의리더와포퓰리스트중어느쪽에더가까운지분석하고자한다. 이를위해다음절에서는포퓰리스트의특징과변혁의리더를구분하는분석틀을제시한다. 그다음절에서는안철수와노무현을비교한결과를제시한다. 넷째절에서는레토릭분석의방법을제시하고여기에기초해박근혜, 문재인, 안철수의수사학을비교한결과를보여준다. 끝으로본논문의결과를요약하고분석결과가한국의언론과대의민주주의에시사하는함의를논의한다. 결론부터말해서노무현이혁신가의모습을보여주었다면안철수는여러면에서전형적인포퓰리스트의면모를보여주었다. 세후보의레토릭을비교한결과에서도같은결과를얻었다. 박근혜가국민한사람한사람의개인주의에초점을두었다면문재인은 우리 라는집단주의를강조했고, 안철수는동질한의지를갖는국민을상정함으로써포퓰리스트의면모를보여주었다. Ⅱ. 포퓰리스트와변혁적리더구분법 안철수같은제3 후보의등장은남미는물론미국에서도아주드물지않게발견되는현상이다. 양당제가안정되게정착되지않은우리나라에서는지지도는들쭉날쭉하지만늘대선때마다제3 후보가있어왔다. 제3 후보의등장은대통령제의위험한부산물이라는주장이있는데 (Linz 1994; 안종기 2015 에서재인용 ) 이러한주장은정치적경험이전무한인물이새로운정당을구성하고갑작스러운선거참여가가능한대통령제의특징에서기인한다고한다 (Mainwaring 1993; 안종기 2015 에서재인용 ). 이런식으로등장하는비정치인이상당한대중적인기를얻는데성공하는이유는그들의포퓰리스트적속성때문이다 (Krouwel and Abts 2007). 포퓰리스트는무책임한공약으로인기를얻지만바로그포퓰리스트적속성으로인해선거에승리할가능성은높지않다고한다 (Cho 2015). 하지만만일그런포퓰리스트가승리하게될경우불안정한국정운영, 공적자원의비효율적인사용으로부정적인상황을발생시킬가능성이높다고한다 (Carreras 2012; 안종기 2015 에서재인

169 168 의정논총제 10 권제 2 호 용 ). 최근서구의발전된민주국가에서도정치경험이전혀없는비정치인이정치권으로갑자기진입하는경우가목격되곤한다. 매스컴과소통매체의발달로인해정당의기능이약화되고탈정당화현상이가속화되기때문일것이다 (Dalton 2005). 유명한비정치인이정치권밖에서이룩한성공신화를바탕으로제3 후보로서정치권에갑작스럽게진입하는경우상당한대중적인기를얻을수있다. 기존정치권에실망한국민이새로운인물에환호하기때문이다. 하지만미국이나우리나라처럼양당제국가에서의제3 후보는대부분실패로끝났다. 정당의벽을넘을수없기때문이다. 그럼에도불구하고미국의로스페로나안철수같은후보는이전의제3 후보와달리폭발적인기를경험했고특히페로는 19% 의득표 ( 국민투표 ) 로 1953 년이후출마한미국의제3 후보로는최고의성적을거뒀다. 왜어떤제3 후보는미풍으로그치고어떤제3 후보는높은인기를누리는가? 미국의제3 후보를연구한학자들은페로의인기는그의재력으로언론을산덕분이라고주장한다 (Alvarez and Nagler 1995; Gold 1995; Rosenstone 외 1996). 하지만페로는그가재력으로구매한미디어시간외에도엄청나게호의적인언론의보도를받았다 (Rosenstone 외 1996). 페로는전형적인포퓰리스트로서정치냉소주의자를동원하는데성공했기때문에언론의호의적인보도를받을수있었다고한다 (Cho 2015). 즉, 정치에관심을갖고평가대상의변화에대해민감한정치불신자와달리정치냉소주의자는평소에는정치에관심이없다고한다 ( 조기숙 2015). 그런데비정치적인안철수나페로같은성공신화를가진유명한인사들이정치에투신하게되면그들을좋아하던정치냉소주의자들도정치에관심을갖게된다고한다. 정치에서새로운수요가창출되면서언론이포퓰리스트에대한보도에보다많은지면을할애하게되기때문이라는것이다. 포퓰리즘의개념은개별적인역사적사례에서부터도출되기때문에역사적맥락에따라매우다른양상으로나타난다. 따라서학자들은일반화된개념으로서포퓰리즘을정의하는데곤혹스러움을느낀다 (Taggart 2000). 에드워드쉴즈 (Edward Shils) 는미국의매카시즘에대한대응으로서포퓰리즘을논의했는데여기에독일의나치독재나러시아의볼쉐비즘을포함했다. 쉴즈 (1956, ) 는 포퓰리즘은

170 안철수현상에대한진영언론의담론평가 169 권력과재산, 교육, 문화등을독점하고있다고생각되는차별화된기득권지배계급에의해만들어진사회의질서에대한대중의불만이있는곳에는어디든지존재한다 고말한다. 따라서포퓰리즘은국가, 대학, 관료제, 금융기관등에대한제도에대해모호한입장을취하는데이러한제도는부패할뿐만아니라지혜가부족하다며근본적으로불신한다. 포퓰리즘은대의제도가국민을대변 (represent) 하는게아니라국민의의지와동일시될때지혜는국민에게존재하며, 비로소정치가정당해보인다고말한다 (Shils 1956, ; Taggart 2000, 11에서재인용 ). 우리학계에서는물론이고미국학계에서도포퓰리즘에대한연구가거의존재하지않기때문에많은이들 ( 익명의심사위원포함 ) 이이논문에서사용하는분석적인포퓰리즘개념과언론에서흔히사용하는포퓰리즘개념을혼동하는경향이있다. 가령, 불가능한공약을제시하는사람이나제도권정치인에대비되는제도권밖의정치인을포퓰리스트라고명명하는경우가있는데이는올바른사용례가아니다. 모든정치인은정도의차이는있을지언정이룰수없는공약을약속하는경향이있다. 따라서공약이비현실적이라면공약이포퓰리스트적이라고는말할수있지만본논문의개념에따르면그후보를포퓰리스트라고명명하지는않는다. 또한포퓰리스트는무소속이기도하고정당소속이기도하지만기본적으로선거라는제도적절차에서활동하기때문에제도권밖의인물을일컫지도않는다. 포퓰리스트는수사학적이고리더십의특징외에는다른어떤공통점도찾기어렵다. 따라서그외의특징을삽입하라거나보여달라는요청은이논문의범위밖이라고할수있다. 정치를잘모른다는세간의비판에대해안철수는새로운정치를위해서는기존의정치문법을따를수없다고강변했다 ( 윤희웅 2011; 김아람 2013). 사실전문가나언론인도포퓰리스트와변혁적리더를종종헷갈리는경향이있다. 둘은대중의열광적지지를받는다는점에서닮은점이있다. 기존의관행과정치방식을혁신하려고한다는점에서나기득권층과특권층에대한적대감을표현한다는점도같다. 이때문에노무현전대통령은보수언론뿐만아니라정치학자로부터도포퓰리스트라는공격을받았다 ( 김일영 2011). 실제로정해구 (2011) 는안철수에게서노무현이강조했던시민정치의부상을예견하기도했다. 안철수는 2014 년지방선거에서기초선거무공천을주장하며 " 노무현전대통령이한것처럼여러어려움을정면돌

171 170 의정논총제 10 권제 2 호 파해야한다 " 고말하기도했다 ( 손가영 2014; 디지털뉴스팀 2014). 아래 < 표 1> 에서알수있는것처럼혁신가와포퓰리스트는표면적으로는몇가지유사점이있는것처럼보이지만사실상여러면에서매우대조적이다. < 표 1> 의분석적틀은필자가구성했으며포퓰리즘의특징은다양한학자들의주장 (Canovan 1984; Meny and Surel 2002; Dekker 2007; Krouwel and Abts 2007; Taggart 2000) 을종합해서정리했다. 혁신가는세상을바꾸는변혁적리더십의대가인맥그리거번스 (McGregor Burns 2003) 의변혁적리더십 (Transforming Leadership) 에제시된리더의특징을중심으로만들었다. 포퓰리즘에대한정의는쉽지않지만모든포퓰리즘에나타나는공통된특징은기득권과기존의지배적인사상과가치, 제도에반대하는국민에게의존하는수사를구사한다는점이다. 크라우웰과압츠 (Krouwel and Abts 2007, 264) 는포퓰리즘은다음의두가지특징을갖는다고주장한다. 동질한 (homogeneous) 생각을갖는국민주권의의지가한명의리더나운동에의해표현되어야한다는욕망 과 국민과기득권엘리트층의적대감에서비롯되는정치적매개제도에대한불신 이그것이다. 매개제도에대한적대감은국민의단일한의지가한사람의리더의역량에의해대표되는것을방해한다는생각때문에나타난다 (Kitschelt 2002). 이러한두가지특징을수사적으로드러내는사람이포퓰리스트라는것이다. 여기에타가르트 (2000) 는포퓰리스트는정치참여가내키지는않지만시대의소명과국민의부름때문에어쩔수없이정치를한다는비적극성 (reluctance) 을보여준다고덧붙친다. 그러면서도출마를굽히지않는권력욕을보여줘모호한 (ambivalent) 권력의지를보여주는경향이있다는것이다. 대부분의현대정치인은입만열면국민을외치고그게득표에도움이되는것도사실이다. 따라서수사학만으로포퓰리스트라고단정하기는어렵다. 박근혜대통령은후보시절연설에서국민을세후보중가장많이언급했으며국민행복이선거캠페인의주제어이기도했다. 노무현대통령도기득권에대한반감을표시하기도했고이명박대통령은말단직원에서시작해성공한 CEO 의모습을부각시키기도했다. 카터대통령은시골의땅콩농장출신의국외자 (outsider) 모습을부각시키는선거운동으로당선되었다 (Taggart 2000). 하지만이들정치인들은오랫동안제도권정치에서활동한사람들이기때문에그들의인기가포퓰리즘에서기인한다고말하

172 안철수현상에대한진영언론의담론평가 171 기는어렵다. 반면, 포퓰리즘은비정치인으로서의인기를바탕으로정치인으로변신하는사람에게서발견되는경향이많으며, 바로이점이위에서설명했듯이폭발력을갖게되는이유이기도하다. 따라서포퓰리스트와혁신가는출신배경부터가다르다. 프랭클린루즈벨트대통령처럼정치권에서오래검증된인물이혁신가로등장하는반면, 비정치권에서의인기를바탕으로갑자기정치를시작하는사람은포퓰리스트가되는경향이있다. 물론기존정치인중에서도포퓰리스트가있지만큰인기를얻지는못한다. 정치인보다비정치인이포퓰리스트가되었을때더큰인기를누리는이유는과거의잘못된정치에대한부채가없으므로현실정치비판에더설득력을발휘하기때문이다 (Cho 2015). 많은학자들이로스페로의인기는정치불신자들이추동했다고주장했지만 (Peterson and Wrighton 1998) 실제로캠페인이시작되기전까지는페로지지자와다른후보지지자사이에정치불신에있어서의미있는차이가없었다고한다. 오히려워싱턴을부패하고무능하다고비판한페로의캠페인이지지자들을정치불신자로만들었다고한다 (Koch 1998). 페로가그의지지자를정치불신자로만들만큼인기를누리게된것은정치에대한부채가없기에그의정치권에대한공격이설득력을발휘했기때문일것이다. 포퓰리스트는관료제와같은일상적인정치를거부하고조직의풀뿌리지지자와리더자신을연결하기위해강력하고사인화된 (personalized) 리더십을강조하는경향이있다 (Conovan 1999). 특히포퓰리스트는동질적인 (homogeneous) 국민의의지가대변될수있다고가정하기때문에입만열면국민을내세운다. 이때문에정치운영방식에있어서포퓰리스트는대의제에대해부정적이거나적대적이며지도자자신에초점을맞추는경향이있다. 반면혁신가는국회나정당등의매개집단을혁신함으로써지속가능한제도의수립에보다많은관심을갖는다. 포퓰리스트에게서가장잘드러나는특징이레토릭과리더십이다. 이들은풀뿌리대중과의관계를역설하면서도막상의사결정에있어서는민주적이라기보다는권위주의적이거나독재적인특징이있다 (Taggart 2000). 의사결정은전문가로이루어진공조직중심이아니라가까운친구로만들어진폐쇄적인사조직에서이루어지는경향이있다. 반면혁신가는가치지향이강하다. 번스 (2003) 는변혁적리더는가치와도덕성에기초해대중을설득하고열정을불러일으킨다고말한다.

173 172 의정논총제 10 권제 2 호 이때문에양자는지지기반에서도차이를보인다. 앞에서설명했듯이포퓰리스트리더는정치에관심이없거나정치냉소적인사람, 혹은반정치적인사람들이비정치인의등장에열광하면서탄생하기때문에이들이핵심적지지기반이라고할수있다. 많은이들이안철수나페로의공은정치에관심을갖지않던사람들이정치에관심을갖게해준것이라고하지만포퓰리스트연구가들은이것이민주주의에얼마나위험한것인지경고하고있다. 포퓰리스트가무책임한공약으로인기를얻게되면기존정당의후보들도할수없이따라가는경향이있다. 그렇게되면장기적으로공익에손해가되는정책과담론이그사회를지배하게되기에민주주의에해악이된다는것이다 (Krouwel and Abts 2007). 반면번스 (2003) 는정치변혁은대중과함께아래로부터온다고주장한다. 변혁의식이높은대중은현실정치의틀에서혁신을해야하는리더에실망해리더보다앞서나가는대중에의해심각한비판과위기에처하게된다고주장한다. 이것이번스의패러독스이다. 이는혁신적리더는정치참여의식이높은비판적시민 (Dalton 2008) 의지지를받는다는의미로도해석이가능하다. 결론적으로양측의지지자들은정치적관심, 참여, 이해도등에서차이를드러내는데비판적시민이정치냉소주의자에비해모든항목에서높은관여를보인다. 포퓰리스트를감별하는가장쉬운방법은그의레토릭을살펴보는것이라고앞에서설명한바있다. 이는세가지특징으로정리되는데 1) 동질적인국민의지의존재를가정 2) 기득권과제도에대한불신과지도자개인에의지하는정치의사인화 3) 마지못해소명의식으로정치를시작하기때문에권력의지에대한모호함이라고할수있다. 반면변혁적리더는사회의첨예한갈등을해결하기위해등장하므로매우갈등적인인물이되는경향이있다. 번스 (2003) 는변혁적리더는갈등의지배자이자희생자라고말한다. 링컨, 케네디, 마틴루터킹의생은엄청난갈등속에서사회를변화시켰지만결국그갈등에의해죽임을당했다. 혁신가는아래로부터의변혁을강조하기때문에추종자들에게힘을실어주는것 (empowerment) 을매우중요하게생각한다. 국민에게힘을실어준다는건시민권을비롯하여보통사람들의정치적권한의확대를의미한다. 또한혁신가는가치중심의비전을통해추종자를움직이기때문에가치와도덕성을체화함으로써스스로모범을보이기위해 (lead by example) 노력한다. 이상의분석틀은 < 표 1> 과같이정리할수있다.

174 안철수현상에대한진영언론의담론평가 173 < 표 1> 포퓰리스트와혁신가를비교하는분석틀 정치인의종류포퓰리스트새정치의아이콘 ( 혁신가 ) 경력 비정치인의정치인으로의변신혹은기존정치인의돌변 정치권에서검증된인물 정치운영방식정치의사인화 ( 私人化 ) 제도에의한정치 리더십 지지기반 수사 (rhetoric) 사적인신화에기초폐쇄적사조직중심, 권위주의적 정치냉소주의자비정치적 (apolitical) 유권자 동질적인국민상정 제도에대한불신 모호한권력의지 ( 소명의식강조 ) 가치중심의비전과도덕성민주적 비판적시민 (Critical Citizen) 번스의패러독스 갈등의지배자이자희생자 아래로부터의변혁 (empowerment) 스스로모범을보임 (lead by example) Ⅲ. 안철수와노무현비교결과 위에서제시한분석틀에기초해안철수와노무현을비교해보았다. 양자의유사점은국민과함께하는협치를하겠다는것, 수사에있어서기득권세력에대해적대감을보인다는것에서만공통점을찾을수있었다. 안철수의협치가국민을중심에둔다면노무현은정부와시민단체국회등중간집단을강조한다는차이가있다. 협치를대표적으로보여주는게참여정부의각종위원회인데노무현은위원회공화국이라는비난을들을만큼위원회를정책결정의중심으로삼았다. 그외에안철수는모든면에서노무현과는대척점에있음을알수있다. 안철수가전형적인포퓰리스트의특징을띤다면노무현은변혁의리더의특징에더가까운것으로보인다. 우선안철수는출마시정치경험이전무했으며노무현은대통령이되기전국회와원외에서 15년의정치경력을쌓았다. 안철수는국민과전문가의역할을강조하는반면노무현은정치제도를중심으로한협치의시각을보여준다. 안철수는개인적매력에의해유권자의지지를받았을뿐만아니라 ( 이상신 2012; 안종기 2015) 정치운영방식에있어서도리더개인의역량과선의에초점을맞추는경향이있다.

175 174 의정논총제 10 권제 2 호 저는세상을움직이는것은진심이라고생각합니다. 진심의정치를하겠습니다 라는그의출마선언문에나타난것처럼그의캠프이름도 진심캠프 였다. 반면노무현은대통령에취임하기전부터선거제도개혁, 책임총리제, 원포인트개헌등끊임없이제도의개혁을강조해왔다. 대선당시안철수캠프의상황실장을맡았던금태섭은최근펴낸책에서안철수의포퓰리스트적리더십의특징을단적으로보여주는증언을했다. 공조직을무력화시키고안철수의최측근인박경철이의사결정을좌우했다는것이다. 안철수캠프는출마선언문도후보가직접썼다는점을홍보할만큼후보개인기에의지하는모습을보여주었다. 전문가의조언에기초해캠프의공조직에서이루어져야할의사결정이폐쇄적인이너써클에서일어난것이많은이들이캠프를떠나게만든결정적인이유라는금태섭의증언 ( 심혜리 조미덥 2015) 에따르면안철수의리더십이민주적이라기보다는폐쇄적이며포퓰리스트의리더십과닮아있다고할수있다. 반면노무현전대통령은자신의목숨을버릴만큼도덕성을중시했던것으로유명하다. 임순미 (2010a) 는노무현대통령당시의신년연설을분석한후탈물질주의적가치지향이뚜렷하게나타난다고주장한다. 대통령출마연설에서 반칙을하지않고도성공하는사례를보여주겠다 는부분도가치지향의예라고할수있다. 혁신적리더의특징은국민에게힘을실어주는것인데노무현은권력을국민에게돌려드리겠다는구호아래 4대권력기관의중립화, 지역분권등권력분산을실천했다. 안철수현상을가져왔던핵심적지지기반은전통적인야당지지자 ( 강원택 2013) 와정치냉소주의자였던것으로밝혀졌다. 안철수캠프의주장과달리정치불신자가안철수현상을추동했다는경험적증거는없으며오히려민주당지지자와정치냉소주의자들이안철수현상을추동했다고한다 ( 조기숙 2015). 문재인지지자들이정치관심이높고, 변화에대한신념을가지고있으며, 투표율이높은데비해, 안철수지지자들은상대적으로정치관심이낮은편이고사람이바뀌면정치가변화할것이란신념도낮으며투표율도낮은것이특징이라고한다. 노전대통령의지지기반은노사모를비롯한탈물질주의자라고할수있는데 ( 조기숙 정태호 2012) 노사모는우리사회최초의개인주의, 탈물줄주의로이루어진자발적결사체라고한다 ( 김용호 2004). 탈물질주의자는권위적인것에도전하며, 정치에대한관심이높고정치에의자발적참여가적극적이며투표율도높은특징이있다. 이들의정치참여가높

176 안철수현상에대한진영언론의담론평가 175 은이유는자신들의참여로세상을바꿀수있다는믿음이크기때문이다. 안철수 의주요지지층인정치냉소주의자들과는대척점에있다고할수있다. < 표 2> 안철수와노무현의특징비교 정치인안철수노무현 경력 CEO 정치경력 15 년 행위의주체 정치운영방식 리더십 지지기반 수사 (rhetoric) 현명한국민과전문가가답을가지고있다 협치, 국민과함께하겠다 저는세상을움직이는것은진심이라고생각합니다. 진심의정치를하겠습니다 박경철및측근사조직이의사결정사퇴연설도단독으로함공적조직의소외 정치냉소주의자비정치적 (apolitical) 유권자 국민의마음이하나로모아지면좋겠습니다 국회의원정수축소 / 기초공천폐지 / 정당국고지원금 줄이고 중앙당 폐지 저에게주어진시대의숙제를감당하려고합니다 국민여러분께서저를불러주신고마움과뜻을결코잊지않겠습니다 협치 ( 정부, 시민단체, 의회등 ) 선거제도개혁책임총리제원포인트개헌 가치지향 : 반칙을하지않고도성공하는사례를보여주겠다국민에게권력을돌려주겠다 노사모등비판적시민 (Critical Citizen) 특권층이아닌보통사람, 일반국민의자유와인권, 민주주의의확대로이어졌습니다. ( 사회갈등의증가 ) 대통령은실패하더라도국민은성공하는길로나아가야합니다 정부가사용자역할을하고있는공공부문부터솔선수범하겠습니다. 포퓰리스트의결정적인특징은리더십뿐만아니라주로수사학에서찾을수있다고앞에서밝힌바있다. 뒤에서도나오겠지만대통령후보들은예외없이모두국민이라는용어를즐겨사용한다. 그러나차이는국민이어떤의미에서사용되었느냐하는것이다. 안철수는 국민의마음이하나로모아지면좋겠습니다 라는출마선언문수사에나타나듯이국민을동질적생각을갖는집단으로가정한다. 안철수의대선공약으로내놓은국회의원정수축소, 기초공천폐지, 정당국고지원금축

177 176 의정논총제 10 권제 2 호 소, 중앙당폐지등은손호철로부터포퓰리즘이라는질책을받았다 ( 강민수 조재현 2012). 안철수출마선언문뿐만아니라후보사퇴연설에도포퓰리스트의특징이라고할수있는소명의식이등장한다. 저에게주어진시대의숙제를감당하려고합니다 국민여러분께서저를불러주신고마움과뜻을결코잊지않겠습니다. 반면노무현은사회적갈등을증가시켰다, 편가르기를한다는언론의비판을자주들을만큼혁신적리더의전형적인특징인갈등적인물이었다. 특권층에대한적대감을표현한다는비판도자주들었다. 또한홈페이지를폐쇄하며마지막으로올린글에서는 저는실패하더라도국민은성공하는길로나아가야합니다 며아래로부터의변화를기대했다. 신년연설에서는 정부가사용자역할을하고있는공공부문부터솔선수범하겠습니다 며스스로모범이되고자했다. 측근을감옥에보내면서대선자금에대한검찰의수사를용인했던것도자신의기득권을버림으로써모범이되고자했던한예라고할수있다. 이상에서안철수와노무현의특징을비교해본결과여러면에서안철수는혁신가보다는포퓰리스트에가까웠고노무현은포퓰리스트보다는변혁적리더에더가까운것으로보인다. 그럼에도불구하고국민을강조하고기존의제도를비판하는건대선때만되면모든후보에게서흔히나타나는선거전략이아니냐는의문이제기될수도있을것이다. 실제로한국의유권자는안철수의경우에좀더심하게나타나기는했지만박근혜나문재인의경우도이념이나정책보다는후보개인의선호가후보에대한지지에영향을미치는것으로나타난다 ( 이상신 2012; 안종기 2015). 미국에서도대통령의개인이미지가정책이나업적보다정부신뢰에더큰영향을미친다고한다 (Citrin and Green 1986). 따라서대통령이었던노무현과후보가되지도못했던안철수를비교하는건불공평하다는비판이제기될수도있을것이다. 이에다음절에서는안철수의수사학을박근혜와문재인의출마선언문과함께비교하기위한방법론과결과를제시한다.

178 안철수현상에대한진영언론의담론평가 177 IV. 박근혜, 문재인, 안철수의수사학비교 1. 수사학비교의방법론 정치인, 특히대통령에대한수사학은많은학자들의연구대상이었다. 뉴스테트 (Neustadt 1990) 는대통령의힘은설득력에서비롯된다고주장한바있다. 그린슈타인 (Greenstein 2000) 또한대통령의자질중하나로 국민과의의사소통능력 을꼽았다. 토론과심의가중요한민주사회에서말의힘은아무리강조해도지나치지않다. 특히포퓰리스트리더와변혁적리더의인기와카리스마는리더의레토릭에서비롯된다. 이때문에포퓰리스트리더를구분하는가장중요한특징이레토릭에있다고많은학자들이주장했던것이다. 임순미 (2010a) 의문헌연구를살펴보면역대미국대통령이나우리나라대통령에대한수사학연구는어느정도축적된편이다. 아직까지는박정희대통령에대한연구가가장많으며노무현대통령에대한연구가최근몇편나온바있다. 여러대통령을비교한것도상당수있고사례분석한것도있다. 대부분의연구는대통령의이념이나정책, 공약, 가치를다루고있다. 위기상황에서의대통령의담화를연구한것도있고연설분석을통해레토릭과권력관계, 연설을통한대통령의정체성분석등이존재한다. 그러나대통령후보에대한연구는대부분선거캠페인이나 TV토론에집중되어있고후보자의수사학에대한연구는미비한편이라고한다. 이에본연구는대통령후보의수사학에어느정도포퓰리즘적특징이드러나는지살펴보고자한다. 언론학이나언어학쪽에서는수사학이론이상당히체계적으로이루어져있다. 그러나여전히해석에있어서는주관이많이개입되는것을피하기어려워보인다. 가령, 본고는 저에게주어진시대의숙제를감당하려고합니다 라는안철수의연설이포퓰리스트의전형적특징으로분석하지만, 언어학자권익수 (2015) 는자애로운부모상과수평적소통을강조하는진보의가치가드러난성공적연설로찬사하고있다. 따라서수사학연구는주관성과임의성을배제할수없는한계가있어다양한시각의연구를통해상호주관성 (inter-subjectivity) 를확보하는과정으로이해하면좋을것같다.

179 178 의정논총제 10 권제 2 호 본고는본격적인수사학적분석을목적으로하기보다는가능한한단순하게안철수후보의출마선언문을박근혜, 문재인두후보와비교하여텍스트분석을실시했다 ( 변휘 2012; 최병성 2012; 민지연 2012). 3) 첫번째방법은각연설에서국민이라는단어가몇번나왔는지개수를세고전체연설에사용된단어중몇퍼센트를차지하는지비율을살펴보았다. 두번째로는국민이사용된맥락을비교했다. 같은국민이라도국가와대비되는개인으로서의개념을강조할수도있고포퓰리스트처럼동질적인국민을상정할수도있을것이다. 따라서단어가사용된맥락은국민이라는단어그자체보다매우중요하다. 세번째로는정치제도에대한생각을살펴보았다. 제도의혁신이나개선에더관심이있는지정치를사인화하는경향이있는지를분석하면후보가포퓰리스트인지아닌지를감별하는하나의좋은방법이될것이다. 또한비판의대상이포퓰리즘이적대의대상으로삼는기득권인지아닌지살펴보았다. 마지막으로권력의지가책임의식에서비롯되는지국민으로부터부름을받았다는소명의식에서나오는지살펴본다. 위의사인화대제도나권력의지의텍스트를비교할때에는화자가전달하고자하는프레임을찾아비교해보았다. 4) 2. 출마선언문에나타난 국민 에대한수사학비교 분석결과를살펴보면우선각후보의연설에사용된단어수는 < 표3> 에나타난것처럼박근혜, 문재인, 안철수가각각 1,378 개, 문재인 1,997 개, 안철수 898 개로문재인의연설이가장길고그뒤를박근혜가뒤따르며안철수의연설은비교적짧은것으로나타났다. 사용된 국민 이란단어수는 80개 (5.8%), 21개 (1.1%), 22개 (2.5%) 로숫자나비율은박근혜가가장많고, 개수로는문재인과안철수가비슷하 3) 익명의심사위원이출마선언문과사퇴선언문만으로포퓰리스트를진단할수있는지샘플링의문제를제기했는데이는타당한지적이다. 그러나출마선언문과사퇴선언문은안철수의연설중가장중요한연설이라대표성이있다고판단되며특히두연설만으로도안철수는포퓰리스트의특징세가지를전형적으로보여주고있기에더많은연설의샘플이필요하지않다고생각된다. 포퓰리스트는수사학적빈도를측정해서판단하지않고수학학적특징을드러냈는지여부에따라판정하기때문이다. 4) 프레임에대한자세한논의는레이코프 (Lakoff 2006) 임순미 2011 참조.

180 안철수현상에대한진영언론의담론평가 179 지만비율로는안철수가문재인보다두배정도많다. 사실국민이란단어의사용 빈도나비율보다더중요한것은그단어가어떤맥락에서사용되었느냐하는것 이다. < 표 3> 출마선언문에나타난대선후보의 국민 단어수와비율 ( 필자가구성 ) 후보자밥근혜문재인안철수 전체단어수 1,378 1, 국민 단어수 80/1,378 (5.806%) 21/1,997 (1.052%) 22/898 (2.450%) 세후보의연설문중에서포퓰리스트레토릭의세가지주제에따라텍스트를분류하고국민과관련된텍스트는그것이사용된맥락을해석해보았다. 우선첫번째로국민에대한세후보의생각을 < 표 4> 에비교해보았다. 박근혜는 국민 이라는용어를가장많이사용했지만주로국가와대비되는개념으로서개인주의의차원에서사용하였다. 자신이대통령이되려는이유가국가에서국민으로패러다임의전환을이루기위해서라며뚜렷한시대정신을보여주고있다. 아버지인박정희국가주의시대를넘어개인하나하나의행복을추구하는국민중심의나라를만들겠다는게박근혜의출마선언에나타난생각이다. 이는단일한생각을갖는포퓰리스트의국민과는가장거리가멀다고할수있다. 반면, 문재인은우리나라대통령이라는집단주의적용어를사용해문화적으로박근혜가진보, 문재인이보수적으로보이도록자리를잡았다. 안철수와마찬가지로국가비전역시국민의마음속에있다는표현으로사인화의특징뿐만아니라동질적인국민의의지가존재함을가정해미약하게나마포퓰리스트의면모를보였다. 동질적국민의의지를가정하는포퓰리스트의면모는안철수의출마선언문에서 국민의생각이하나로모아지는첫걸음을시작했으면좋겠습니다 라는표현처럼가장분명하게드러난다. 마치자신이원하는게국민이원하는것이라는가정 ( 이것이바로국민들이원하는덧셈의정치, 통합의정치라고저는생각합니다 ) 도내포하고있다.

181 180 의정논총제 10 권제 2 호 < 표 4> 국민 에대한박근혜, 문재인, 안철수의수사학 정치인국민에대한텍스트맥락 박근혜 문재인 안철수 국민한분한분의꿈이이루어지는행복한대한민국을... 국민모두가각자의꿈을이룰수있는대한민국을만드는길에저의모든것을바치는것이라생각합니다. 단한명이라도포기하지않고같이갈것입니다. 이제근본적인변화가필요합니다. 무엇보다국정운영의기조를국가에서국민으로바꿔야합니다. 개인의창의력이중요한지식기반사회에서는국민한사람, 한사람이중요한시대이고국민개개인이행복해지고자신의잠재력과끼를최대한발휘할수있어야만국가가발전할수있습니다 오늘저문재인은우리나라를우리모두의나라로선언합니다. 국가비전역시국민의마음속에있었습니다. 국민의마음에서길을찾는우리나라대통령이되겠습니다. 우리모두가주인인진정한우리나라대통령이되겠습니다 이것이바로국민들이원하는덧셈의정치, 통합의정치라고저는생각합니다. 이번선거과정부터국민의생각이하나로모아지는첫걸음을시작했으면좋겠습니다. 이번선거를통해새로운변화를원하는국민의마음이하나로모아지면좋겠습니다. 개인주의 집단주의 사인화 집단주의 동질의국민의지존재 3. 정치의사인화와제도존중에대한수사학비교다음은포퓰리스트수사학의두번째특징이라고할수있는반제도 / 사인화에대한생각과타도의대상을비교해보았다. 박근혜는이명박까지를포함한전정권을모두반대의대상으로삼았다. 정치불신의원인이정쟁에있는것처럼발언함으로써민주당과각을세우는양분작전을사용했다. 특히안보불안을거론함으로써 NNL 관련정상회담기록을선거전에이용할의지를내보였다. 선거는편을가르는게임이라고한다. 다수가나를지지도록편을가르는게선거전략의핵심이라고할수있다. 박근혜는반대의대상이야권임을분명히함으로써진영대결의선거전략을구사했다. 특히국가에서국민으로패러다임의변화를자신이하겠다며이명박정권을포함한과거의모든정권과도각을세웠다. 선거결과국민이이명박정부의과오에대해책임을묻지않고박근혜를당선시킨데에는이러한선거전략과일관

182 안철수현상에대한진영언론의담론평가 181 된박근혜의정치적선택이영향을미쳤으리라생각된다. < 표 5> 정치의사인화, 비판대상에대한세후보의수사학 정치인정치의사인화, 비판대상에대한텍스트프레임 박근혜 문재인 안철수 그런데도지금우리정치는국민들에게절박한이런삶의문제가아니라민생과상관없는정쟁과비방에만몰두하고있습니다. 정치가국민을안심시키기는커녕오히려안보까지걱정하게만들고있습니다. 그동안정권이여러번교체되었지만국민들의불안은나아지지않았습니다. 국가는발전했고경제는성장했다는데나의삶은나아지지않았고, 나의행복은커지지않았습니다. 이렇게시대의요구는바뀌었는데지금정부가지향하는정책과패러다임은과거방식그대로입니다. 이제국정운영의패러다임을국가에서국민으로, 개인의삶과행복중심으로확바꿔야합니다.! 소수특권층의나라가아니라보통사람들이주인인 우리나라, 네편내편편가르지않고함께가는우리나라, 우리 라는말이조금도부끄럽지않은, 진정한 우리나라 의대통령이되겠습니다. 소수의부유층과대기업의창고는황금으로가득차지만, 대부분보통사람들은취업불안, 주거불안, 고용불안, 건강불안, 노후불안등불안을이불처럼덮고매일잠자리에들어야합니다. 부자와강자의기득권지켜주기에급급한정치가사람들에게서희망을앗아가버렸기때문입니다. 이미현명한국민들과많은전문가들이요소요소에서각자가역할을하는커다란시스템을이루고있습니다. 그속에이미답이있습니다. 국민들의민의를반영하지못하는정치시스템, 빈부격차가심해지고일자리를창출하지못하는경제시스템, 계층간의이동이차단된사회시스템, 공정한기회가부여되지않는기득권과보호구조, 지식산업시대에역행하는옛날방식의의사결정구조, 이와같은것들로는미래를열어갈수없습니다 " 정치가이래서는안된다 " 는겁니다." 문제를풀어야할정치가문제를만들고있다 " 고하셨습니다. " 국민들의삶을외면하고국민을분열시키고, 국민을무시하고, 서로싸우기만하는정치에실망하고절망했다 " 하셨습니다. 저는세상을움직이는것은진심이라고생각합니다. 진심의정치를하겠습니다. 사람의선의가가장강력한힘이될수있다는것을국민여러분과함께증명하려고합니다. 더이상이대로는안됩니다. 국민들은이제정치부터바꿔야한다고이야기하십니다. 여야갈등구조정쟁구도 전정권모두 ( 이명박정권포함 ) 와차별화패러다임의변화혁신 집단주의 소수부유층 / 대기업배제 부자와강자의기득권 전문가 / 사인화 시스템에대한불신 정치불신 사인화 사인화 정치불신

183 182 의정논총제 10 권제 2 호 반면, 문재인은소수특권층과보통국민을대비시키고기득권층에반감을보인다는점에서포퓰리스트에가까운지변혁의리더에가까운지혼란을주고있다. 그의지지자는박근혜와안철수와비교해정치관심과참여가높은것이특징이기때문이다. 따라서정치혁신가에더가깝다고생각할여지가있다. 하지만변혁적리더는세력의대결을통해승리함으로서세상을바꾸기위해양분된갈등을만든다. 반면문재인은소수의특권층과대다수의국민으로나누고국민다수가동질의의지를가지고있는것으로가정하는수사는포퓰리즘에더가깝다고할수있다. 안철수는제도와시스템에불신을드러내고정치불신을부추기는수사와지도자의진심이라는선의를강조하는정치의사인화의수사학을구사하고있다. 이미국민과전문가가답을가지고있다는주장도제도보다는사람에의지하는포퓰리스트적수사의특징을보여준다. 4. 권력의지에대한수사학비교 마지막으로세후보의권력의지에대한수사를비교했다. 박근혜는사명감과책임감으로강한권력의지를보여주었을뿐만아니라자신이왜대통령이되어야하는지분명한목표와비전을보여주었다. 문재인은자신이정치에투신하기를망설였으나국민의소명이자신을정치로불러들였다고말한다. 그러나초반부터강력한권력의지를드러냄으로써권력의지가없다는세간의비판을무마하려했다. 안철수는처음부터많은지면을정치입문에대한고민과검토그리고소명에따라결심하는과정을설명하고마지막으로강한권력의지를드러냈다. 포퓰리스트의권력의지에대한모호한태도란바로안철수의수사처럼이렇게혼합된태도를표출하는걸일컫는다. 결과적으로박근혜는국민을가장많이사용했음에도불구하고포퓰리스트의면모를전혀찾기어려웠고문재인은정치초년생으로서포퓰리스트의면모가조금씩드러났다. 반면안철수는세가지점에서모두전형적인포퓰리스트의특징을보여주고있다. 다만안철수가포퓰리스트의특징인기득권층에대한적대감을표현하고있지않다는점은흥미롭다.

184 안철수현상에대한진영언론의담론평가 183 < 표 6> 소명의식과권력의지에대한세후보의수사학 정치인권력의지에대한텍스트프레임 박근혜 문재인 안철수 대한민국을만들기위해저의모든것을바치겠다는각오로이자리에섰습니다.... 그힘든시간을이겨낼수있었던것은어머니의빈자리에대한책임감과사명감때문이었습니다. 저박근혜가바꾸겠습니다! 국민개개인의꿈을향한노력이국가를발전시키고국가발전이국민행복으로선순환되는 ' 국민행복의길 ' 이길이저박근혜가가고자하는새로운국가발전의길입니다.! 여러분이기다려온변화저박근혜가반드시이루겠습니다 남쪽언덕나뭇가지에앉아, 3 년동안날지도울지도않는새. 그러나그새는한번날면하늘끝까지날고, 한번울면천지를뒤흔듭니다. 그동안정치와거리를둬왔습니다. 그러나암울한시대가저를정치로불러냈습니다. 이제저는국민과함께높이날고크게울겠습니다. 저는대통령이되겠습니다. 우리나라대통령이되겠습니다 저는제역량에대해고민했습니다. 국가의리더라는자리는절대한개인이영광으로탐할자리가될수도없고, 되어서도안된다고생각합니다저에게주어진시대의숙제를감당하려고합니다. 더나은미래를만들기위해싸워야한다면정정당당하게싸울것입니다. 제게주어진시대의역사와소명결코잊지않겠습니다. 그것이어떤가시밭길이라고해도온몸을던져계속그길가겠습니다. 강한사명감왜대통령이되려는지의지분명 분명한목표 소명의식강한권력의지 고민 / 감당소명의식 V. 진영언론과대의제에주는시사점 2012 년대선을휩쓸었던안철수현상은몇년되지않아거의사그라들고있다. 이를통해우리사회는어떤교훈을얻어야할것인가. 당시안철수에대한언론의보도는정파적으로양분되어있었다. 보수언론은안철수를인기영합주의자로진보언론은미덕과지도자의이미지로묘사했다. 향후유사한사건에서교훈을얻기위

185 184 의정논총제 10 권제 2 호 해서는어느쪽이얼마나더객관에가까웠는지복기해볼필요가있을것이다. 이에본고는안철수가포퓰리스트였는지, 새로운문법의정치를실천하고자한변혁의리더였는지포퓰리즘에관한이론과맥그리거번스의변혁의리더십이론에기초해분석틀 ( 경력, 정치운영방식, 리더십, 지지기반, 수사학 ) 을제시했다. 한쪽에선포퓰리스트, 다른한쪽에선혁신가로불렸던노무현대통령을안철수와비교했다. 안철수본인이노대통령을자신과비교하기도했지만많은이들이포퓰리스트와변혁의리더를헷갈리기때문이기도하다. 둘의지지기반은풀뿌리대중으로부터나오고, 폭발적인인기와카리스마가리더의수사에서비롯되며, 기득권과특권층에대한반감을표시한다는점에서도유사하다. 분석결과안철수는정치경력이전혀없다는점, 행위주체에국민을넣기는하지만 전문가가이미답을가지고있다 는식으로전문가에초점이맞춰져있다는점, 폐쇄적이며측근에의한사조직에서중요한의사결정을내림으로써공조직을소외시키는권위주의적인리더십을발휘하는점, 지지기반이전통적야권유권자또는정치관심이나참여, 정치변화에대한신념이낮은정치냉소주의자의지지를받았다는점, 포퓰리스트의수사학적특징세가지 ( 동질적인국민의의지가정, 정치제도에대한반감, 소명의식 ) 를전형적으로보여준다는점에서안철수는포퓰리즘에더가깝다고결론내릴수있다. 그러나안철수는정치전반에대한불신을보일뿐기득권층에대한적대감을드러내지는않았다. 반면노무현은정치경력 15년만에대통령이되었고국민이대통령이라고할만큼국민을강조한건맞지만중간제도 ( 정당, 국회, 시민단체 ) 등의정책결정참여를보장하는협치를실천했다. 혁신적리더십의핵심은가치지향에있는데그의신년연설분석에서도알수있듯이가치와도덕성을매우중요하게생각했으며민주적리더십을구사했다. 노무현전대통령의지지기반은정치적관심과참여가높은노사모를비롯한탈물질주의자였다. 노무현은또한혁신적리더의특징이라고할수있는갈등의지배자이자희생자였다. 국민에게힘을실어주는것을가장중요하게생각했으며, 모범을보임으로써리더십을발휘하는혁신적리더의모습과많이닮아있었다. 안철수가정말포퓰리스트에가까운지다시확인하기위해세후보의출마선언문을비교분석했다. 포퓰리스트의가장큰특징은수사학에나타난다는이론적주

186 안철수현상에대한진영언론의담론평가 185 장에기초한것이다. 우선국민이라는단어는박근혜의연설에가장많은개수가그리고가장많은비율로나타났다. 그뒤를안철수가이었고문재인은국민이라는단어의비율이안철수의절반에미치지못했다. 그러나국민이란단어가사용된문맥을비교했을때박근혜는오히려국가에대비되는국민개인의의미로사용해포퓰리스트와가장거리가먼것으로드러난반면, 안철수는동질적인의지를갖는국민을상정해포퓰리스트의면모를보였다. 문재인도소수특권층에대한반감을드러내면서도이와대비되는다수의동질적국민의의지를전제함으로써우리나라대통령이되겠다고하여포퓰리즘적요소와문화적집단주의를동시에보여주었다. 반면권력의지에있어서박근혜는뚜렷한사명의식과책임감, 왜대통령이되려는지분명한목표, 확고한권력의지를보여주었다. 문재인은안철수와비슷하게소명의식을이야기했으나초반부터대통령이되겠다는확고한의지를보여줌으로써애매모호한입장을취했다고보기는어렵다. 반면안철수는처음부터자신의고민에대해많은시간을할애하며애매모호한권력의지를보여주다, 소명의식을강조하면서다시강한권력의지를보여주는등포퓰리스트의애매한권력의지를보이는포퓰리스트의면모와가장가깝다고할수있다. 정치를오래한박근혜가가장포퓰리즘으로부터벗어나있었고정치초년생인안철수와문재인이포퓰리즘적요소를보여주었으나상대적으로안철수에게서더많이발견되었다. 시민들은여론의길잡이가되어야할언론이대체로정파적이거나보수적이라며시민사회공론의장으로서의역할을제대로수행하지못하고있다고느낀다고한다 ( 반현 2005). 그러나본연구의결과는진보언론도제역할을하지못한다는점을시사한다. 이소영 (2014) 은 진보성향미디어는새정련지지자들의태도를더욱극화시키는경향을보이지만, 새누리당지지자들의태도를보다중립화시키는역할을하지는못하는것으로조사되었다. 반면보수성향미디어는새누리당지지자들의태도의극화를특별히더심화시키는작용을하지는않는반면, 새정련지지자들의태도극화를다소완화시키는작용을하는것으로나타났다 고보고했다. 이와유사한결과가 SNS 사용자를연구한다른연구에서도발견된다 ( 노정규 민영 2012; 박상운 2013; 이소영 2014 에서재인용 ). SNS 사용자가또래집단의영향을받아동질화된다는사실은경험적으로나연구결과로도잘알려진사실이다. 그러나

187 186 의정논총제 10 권제 2 호 진보신문까지지지자의태도를극화시키는역할을한다는사실은심각한문제를초래할수있다. 이소영의연구는극화된태도를지닌사람만진보언론을보는지혹은실제로진보언론이태도를극화시키는역할을하는지는방법론적으로인과관계를규명하지는못한다. 하지만어느쪽이든진보언론의역할이매우제한적이고부정적임을말해준다. 진보언론이극소수에게만접근성을제공하거나혹은진보언론의독자를국민다수로부터멀어지게만드는역할을하기때문이다. 게다가진보언론은보수언론과달리상대진영의유권자를변화시키는데에도전혀영향을미치지못하는것으로나타났다. 지속적으로진보가보수에게패하는데에는원래기울어진운동장탓도있지만진보언론의역할이보수언론의역할보다더부정적인것도한이유라고생각된다. 본연구는안철수현상에대한오판을계기로진보언론의성찰과각성이필요하다는점을시사한다. 포퓰리즘은제도를우회하여지도자와추종자가만난다는점에서대의제와제도정치에해가된다는것을많은연구자들은역설해왔다. 포퓰리즘은이룰수없는약속을하고포퓰리스트의인기는기존정당도불가능한공약을받아들이도록강요하게된다는점에서더큰정치불신과무책임의악순환을불러오게되기때문이다. 안철수본인은의도하지않았을지몰라도안철수현상은본인의레토릭에나타난특징이나리더십분석에서는물론이고지지자의특성에서도일관되게포퓰리즘의양상을보여주고있다. 한국사회엔대의민주주의의발전을가로막는다양한요인이존재한다. 가령, 국민의참여를방해하는폐쇄적이고위계적인정당의조직, 국민의의견을수렴하거나대표하지않는지역주의정당등이대표적이다. 한국의국회의원선거에서입법활동의우수성이선거에서의승리에긍정적인영향을미치지않는다는사실 ( 박윤희 2015) 또한위의두가지정당의문제와관련되어있다. 하지만포퓰리스트또한이러한저해요인못지않게대의제에위협적이다. 만일포퓰리스트가대통령에당선된다면의정활동의무게가미미해지는것을넘어서몇몇남미국가에서목도했듯이대통령에의한의회의무력화마저시도될수있을것이다. 한국정치가좀더성숙해지고대의제의한계를극복하기위해서라도한국사회에제2 의안철수현상이발생하는건바람직하지않다는점을본연구는시사하고있다.

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193

194 의정논총 ( 제 10 권제 2 호 ) Journal of Parliamentary Research pp. 193~217 지방공무원의지방의회의정활동에대한평가 1) - 부산광역시를대상으로 - 姜再鎬 ( 부산대학교교수, 행정학 ) Ⅰ. 서론 Ⅱ. 지방의회의의정활동 1. 입법및의결기능 2. 집행기관견제기능 3. 행정사무감시기능 4. 주민대표기능 Ⅲ. 지방의회의정활동영향요인과만족도 1. 의정활동영향요인 2. 의정활동평가의만족도 Ⅳ. 연구모형 < 차례 > 1. 연구분석틀과연구가설 2. 조사설계와조사대상자의특성 3. 측정도구의타당성및신뢰성검증 Ⅴ. 분석결과 1. 의정활동기능관련빈도분석 2. 인구통계학적변수와의정활동과의관련성분석 3. 부산시의회의정활동의만족도에관한영향분석 Ⅵ. 결론및정책적함의 < 요약 > 이연구는지방의회의의정활동이지방공무원들의만족도에미치는영향관계를부산광역시공무원들의인식조사를통해파악한것이다. 이런의정활동만족도분석을통해지방의회의정당성과책임성, 그리고시민에대한대응성이높아질수있다. 분석결과는다음과같다. 조례안발의활동과민원반영활동이집행기관공무원들의의정활동만족도에통계적으로유의미한것으로나타났다. 첫째, 조례안발의내용들이시민생활향상의내용을담고이것이전체시민들의욕구와부합될때공무원들의만족도에영향을미친다고볼수있다. 둘째, 민원반영활동이만족도에미치는영향은시민들의의견을적극적으로수렴하고나아가이를정책에반영하고시민들의시정에대한욕구와부합된다고인지될때집행기관공무원들의만족도가높은것으로조사되었다. 주제어 : 지방의회, 의정활동, 평가, 만족도, 지방의회기능 1) 이논문은부산대학교기본연구지원사업 (2 년 ) 에의하여연구되었음.

195 194 의정논총제 10 권제 2 호 I. 서론 1991 년지방의회의재개이후지방분권의촉진을위해김대중정부때는 중앙행정권한의지방이양촉진등에관한법률, 노무현정부때는 지방분권특별법, 이명박정부때는 지방분권촉진에관한특별법, 그리고박근혜정부에들어서는 지방분권및지방행정체제개편에관한특별법 이제정되었다. 이런가운데지방의회는지방자치의민주화와중앙과지방간의균형발전 ( 박기관, 2012), 그리고지방정부의견제와감시활동을통하여지방행정의민주화를견인하는데일조하였다. 문제점도드러났다. 의정활동을통해각종정책대안을개발하고조례를만들거나예산을확정할때집행기관과의조율이원만하지못하고, 조례나예산이정도의차이는있으나지방의회스스로지역사회발전을위한것이라기보다는집행기관쪽에서시행하려는정책을담은것도적지않았던것이사실이다. 의정활동의성과를높여지방의회의존재의의를제고해야한다. 이를위해서는지방의회가의정활동을제대로하고있다는평가가필요하다. 이러한평가는지방의회의기능과역할에달려있다고할수있다. 따라서지방의회의의정활동에대한만족도를조사할필요성이있다. 지방의회의의정활동에대한만족도의평가방법으로는, 정량적인것 ( 박종득, 임헌만, 2001; 강인호, 2002; 유광호, 박기관, 2005; 강상원, 이승모, 2009; 권영주, 2009) 과정성적인것 ( 김명환, 박기관, 2001; 김성호외, 2002; 정국용, 2007; 박판도, 2008), 그리고이들두방법을혼합해사용하는방법 ( 송광태, 2001; 박흥식, 2004; 최근열, 장영두, 2009) 이제시되어왔다. 이연구에서는의결기관인지방의회의의정활동에대한만족도를상호견제관계에있는집행기관공무원들을대상으로조사해, 지방의회의정활동이집행기관공무원의만족도에미치는영향관계를분석하였다. 즉이를통해부산광역시집행기관공무원들의의정활동에대한만족도가어떠한의정활동의요인에의해영향을받았는지를파악하고자하였다. 이러한의정활동에대한공무원의만족도분석결과를통해지방의회의책임성과신뢰성을한층더높이는계기가될것이다.

196 지방공무원의지방의회의정활동에대한평가 195 Ⅱ. 지방의회의의정활동 지방의회의의정활동은대의기관인지방의회가지방자치법등관계법령에따라수행하는활동을말한다. 지방의회는지방자치법의규정에따른의결권, 행정사무감사및조사권을가지고있다. 이에다공직선거법에의한선거를고려해여기서는지방의회의중요한기능을입법기능, 견제기능, 감시기능및주민대표기능으로구분하고자한다. 1. 입법및의결기능 지방의회의권한중가장기본적이며본질적인권한은입법에관한것이라고할수있다. 우리헌법은제117 조제 1항에서 지방자치단체는주민의복리에관한사무를처리하고재산을관리하며법령의범위안에서자치에관한규정을제정할수있다 고자치입법권을보장하고있다. 즉지방의회는지방의회의의결로써자치법규인조례를제정하고이를개정 폐지하는권한을가진다. 이기능은종전에는집행기관이입안한조례안을지방의회에서통과시키는경우가많아미미했지만최근들어의원입법이크게늘어나면서강화되고있다. 특히지방의회에입법정책지원부서가설치되면서지방의회의입법기능이확충되어조례안발의건수도증가하고있다. 2. 집행기관견제기능 지방자치단체의행정은예산을기초로하여이루어지므로예산과결산의심의는행정을견제하는핵심적인수단으로작용한다 ( 강인호외, 2002). 이를통해지방의회는지방정부의정책과정에깊숙이참여하고행정서비스의적절성과지방재정을종합적으로체크하고있다 ( 김순은, 2001: 4). 이를뒷받침하기위해지방의회에위원회와전문위원등의제도를두고있으나집행기관에권한이상대적으로집중해있는등의이유로집행기관을견제하고감

197 196 의정논총제 10 권제 2 호 시하는지방의회의역할은제한적이다. 3. 행정사무감시기능 집행기관에대한행정사무감시활동은집행기관의행정행위를정기적으로감독하고잘못된점이나비합리적인사항을시정해나가는것이다. 이처럼지방의회는주민의대표기관으로서집행기관의행정활동을감사 조사하는감시역할을수행한다 ( 김인용, 김용민, 2006: 89). 지방자치단체의기관을의결기관과집행기관으로분리하고, 의결기관에행정사무감사및행정사무조사를허용하며, 이감사 조사과정에출석해답변할것을집행기관에요구하는것은, 지방자치단체의행정활동이주민의의사에따라공공복리를위해바르게집행 관리되고있는지를지방의회가감시하도록한것이다. 이는지방의회가집행기관에대해실제로행사할수있는효과적인견제기능이라고할수있다. 4. 주민대표기능 지방의원은주민의대표자로서의지위를가진다. 여기서주민의대표라함은그를뽑은유권자나선거구주민의대표가아니라, 그지방자치단체의주민전체의대표를의미한다 ( 유광호, 박기관, 2005). 지방의회의주민대표기능으로시정질문과민의반영을들수있다. 첫째, 시정질문은지방의회가집행기관에대해행정활동의처리상황과장래의방침에대해설명을요구하거나소견을묻는질문을통해주민의이해를대표하면서행정통제의중요한수단으로도작용한다 ( 강인호, 2002: 13). 둘째, 지방의회는주민의민의를대변하는역할을한다. 우리헌법제26 조에는모든국민의청원권이보장되어있으며, 청원법제4 조도지방자치단체를포함하여국가기관에대해불만과희망을개진하고시정을구하기위한청원을국민의기본권으로보장하고있다. 그리고지방자치법제73 조에는 지방의회에청원을하는자는지방의회의원의소개를얻어청원서를제출 할수있음을명기하고있다.

198 지방공무원의지방의회의정활동에대한평가 197 Ⅲ. 지방의회의정활동영향요인과만족도 1. 의정활동영향요인 지방의회의의정활동에영향을미치는요인으로는예산과결산의심의에관한기능과행정사무감사기능, 주민대표기능등이있다. 의정활동은지방의회가당면한다양한환경에의해영향을받으면서이루어진다 ( 최봉기외, 1992; 조경호, 김명수, 1995; 김연기외, 1998). 의정활동영향요인으로김영기 (1998: 138) 는최고의결기능, 법률제정기능, 행정감시기능, 주민대표기능으로구분하는가하면, 양승주 (2001: 42-44) 는고유기능 ( 입법활동과예산활동 ) 과보조기능 ( 지방의회감시권 ) 으로구분하였다. 또한입법기능, 정책기능 ( 정책입안, 정책심의 ), 시정질의, 행정사무감사및조사, 협력봉사기능으로이해하는연구자도있다 ( 강인호, 2002; 최봉기, 2005: ; 정국용, 2007; 권영주, 2009). 유광호, 박기관 (2005) 은대표기능, 의결기능, 입법기능, 견제감시기능으로분류하였고, 강상원, 이승모 (2009) 는입법기능, 통제기능, 및주민대표기능으로정의하고있다. 문원식 (2010) 은입법기능, 주민대표기능, 견제감시기능등으로분류하였다. 2. 의정활동평가의만족도 의정활동에대한만족도란의정활동에대한평가자들의주관적믿음의인지상태를말한다. 이처럼지방의회의의정활동에대한평가, 즉의정활동의만족도조사가필요한이유는지방의회가주민들의니즈를앞에서언급한여러기능을통해지방자치단체의행정과정에얼마나적절히반영 대변하고있는지, 그리고이에대한주민의인식을파악하는것이필요하기때문이다. 선행연구들에의하면지방의회의정활동의평가는대체로주민들의만족도를통해분석되고있다 ( 이시원, 민병익, 2005; 오영균, 2006; 박기관, 2010; 이태근, 정재욱, 2009). 그런데여기서는만족도를의결기관과집행기관간의관계에초점을두

199 198 의정논총제 10 권제 2 호 고자한다. 왜냐하면우리지방자치단체에는상호견제와균형을강조하는기관분립형을취하고있기때문에이들의역할관련성을파악하는것이매우중요하다고볼수있기때문이다. 또한지방의회의정활동에대한집행기관공무원들의만족도를파악함으로써지방의회의역할이나기능의제고를도모할수있는계기로삼을수있다. Ⅳ. 연구모형 1. 연구분석틀과연구가설 1) 연구분석틀 이연구에서는 [ 그림 1] 과같이지방의회의정활동영향변수를입법기능, 견제기능, 감시기능및주민대표기능으로분류하고, 결과변수는지방의회의정활동에대한만족도로나타냈다. 이를통해지방의회의정활동이집행기관공무원들의만족도인식에미치는영향요인을파악하는것으로설계하였다. [ 그림 1] 연구분석틀 입법기능 견제기능 감시기능 조례안발의 조례안심의 예산심의 결산심의 행정사무감사 의정활동만족도 주민대표기능 시정질문 민원반영

200 지방공무원의지방의회의정활동에대한평가 199 이러한의정활동만족도평가를위해이연구의흐름은다음과같다. 첫째, 지방의회와집행기관간의인식차등을실태조사를통해파악한다. 이조사는집행기관과지방의회간의시각차를좁히는데필요하기때문이다. 둘째, 조사대상자들사이에의정활동과관련된인식의차이를파악한다. 그리고의정활동기능들이의정활동전반적인만족도에미치는영향관계를파악한다. 2) 연구가설 지방의회의정활동만족도에미치는영향요인을지방의회의네가지기능으로분류하고그기능에따른의정활동을일곱가지로나누어이를변수화했다. 입법기능으로는조례안발의와그심의활동을, 견제기능으로는예산과결산의심의활동, 감시기능으로는행정사무감사활동을, 그리고주민대표기능으로는시정질문과민원반영활동으로분류하였다. 이를체계적으로분류하고자다음과같은가설을설정하였다. 가설 1: 입법기능은의정활동만족도에영향을미칠것이다 조례안발의는의정활동만족도에영향을미칠것이다 조례안심의는의정활동만족도에영향을미칠것이다. 가설 2: 견제기능은의정활동만족도에영향을미칠것이다 예산심의는의정활동만족도에영향을미칠것이다 결산심의는의정활동만족도에영향을미칠것이다. 가설 3: 감시기능은의정활동만족도에영향을미칠것이다 행정사무감사는의정활동만족도에영향을미칠것이다. 가설 4: 주민대표기능은의정활동만족도에영향을미칠것이다 시정질문은의정활동만족도에영향을미칠것이다 민원반영은의정활동만족도에영향을미칠것이다.

201 200 의정논총제 10 권제 2 호 3) 분석방법 의정활동만족도라는것이다의적인내용을포함하고있어이연구에서는이를 10점만점의점수화로나타내도록했다. 그래도개념상의오차가내포되어, 여기서는영향관계를분석할때구조방정식을사용해 2) 개념이가지고있는측정오차를최소화하는 AMOS 기법을활용하여결과의타당도를확보한다. 2. 조사설계와조사대상자의특성 1) 조사방법 설문지는지방의회의정활동평가에관한기존연구를토대로하여작성하였으며, 설문구성은폐쇄형질문으로이루어졌다. 설문조사는부산광역시집행기관의공무원들을대상으로 2015 년 8월 10일부터 8월 28일까지실시되었다. 300 부를배포하여 288 부를수거했는데불성실한 5부를제외한 283 부를분석대상으로하였다. 2) 조사대상자의인구통계학적특징 < 표 1> 응답자의인구통계학적특성 성별 연령 구분 빈도 퍼센트 (100.0) 여성 남성 대 대 대 대 대 ) 의정활동만족도에미치는의정활동의영향요인을분석하기위해회귀분석모형을사용하지않고구조모형분석을사용한이유는본연구모형에서종속변수인의정만족도변수가하나의측정문항으로구성되어많은측정오차가발생할수있음을가정하여이를통제한상태에서분석하는것이결과의타당성을높일수있기때문이다.

202 지방공무원의지방의회의정활동에대한평가 201 직급 학력 구분 빈도 퍼센트 (100.0) 4급 ( 상당 ) 급 ( 상당 ) 급 ( 상당 ) 급 ( 상당 ) 급 ( 상당 ) 급 ( 상당 ) 고졸 전문대졸 대졸 대학원졸 응답자들의인구통계학적특성을살펴보면 < 표 1> 과같다. 성별에서는 283 명중 여성은 29.7%, 남성은 70.3% 가응답해남성이많았다. 연령은 40 대가 42.9% 로, 직 급은 6 급 ( 상당 ) 이 41.1% 로, 그리고학력은대졸이 70.2% 로각각가장많았다. 3. 측정도구의타당성및신뢰성검증 1) 조작적정의와측정도구의선정이연구는인과관계의경로분석을위해구조화된설문지를이용하였다. 먼저이연구에서사용되는잠재외생변수중첫째, 조례안발의는 3개의문항을이용하였다. 조례안발의는당면한문제를해결하면서시정의발전과주민생활의향상을위한것으로정의하였다. 구체적으로는다음과같다. 1 조례안은시정의발전과주민생활향상을담고있다. 2 조례안은부산광역시의당면한문제를해결하려한다. 3 조례안은전체시민의욕구와부합된다 는 3개의문항에서 5점척도로측정하였다. 둘째, 다음의 3개문항으로측정하는조례안심의는의원들이관련내용에대해합리적, 실현가능한내용으로전문성을가지고임하는것으로정의하였다. 1 의원들은내용에대한이해와근거제시등의심의능력을가지고있다. 2 의원들이제시하는대안은합리적이고실현가능한내용이다. 3 의원들은전문성을가지고있다. 셋째, 예산심의는의원들이전문성을갖고대안을제시할수있는것으로정의

203 202 의정논총제 10 권제 2 호 하였다. 구체적으로는 1 의원들은전문성을발휘하고있다. 2 의원들은대안을제시할수있다. 3 의원들의예산수정내용은타당하다. 넷째, 결산심의는의원들이전문성을발휘하면서전문가를활용하는것으로정의하였다. 구체적으로는 1 의원들은전문성을발휘하고있다. 2 예산과결산의내용이유기적으로연계되어상호점검이이루어지고있다. 3 의원들은전문가를적절히활용한다. 다섯째, 행정사무감사는합리적인지적과실현가능한것으로정의하였다. 구체적으로는 1 의원들의지적은객관적이고올바른판단에바탕을두고있다. 2 의원들의지적은시정의주요현안과정책문제를반영하고있다. 3 의원들이제시한대안은합리적이며실현가능한것이다. 여섯째, 시정질문은정책현안과관련하여객관적이며실현가능한것으로정의하였다. 구체적으로는 1 시정질문은객관적이고올바른판단에바탕을두고있다. 2 질문은실현가능성이있는것이다. 3 질문은시정의주요현안과정책문제를반영하고있다. 일곱째, 민원반영은의원들이시민의의견을수렴하여입법과정책에반영하는정도로정의하였다. 구체적으로는 1 시민들의의견을적극적으로수렴하고있다. 2 시민들의의견을입법과정책에반영하고있다. 3 의원들은집행기관의각종위원회에참석하여시민들의의견을반영하고있다. 4 의원들이처리하는청원은전체시민들의욕구와부합한다. 5 시민들의민원처리를위해노력하고있다 의문항으로측정하였다. 위에서언급한모든문항은 매우동의한다 혹은 매우동의하지않는다 를평가하는 5점리커트척도를사용하였다. 마지막으로의정활동의종합만족도는한개의설문문항으로작성하여 10점만점으로측정하였다. 2) 측정모형검증 이연구에서사용된척도문항들의타당도를검정한결과는 < 표 2> 와같으며, 설문문항중최종적으로선택된 23개문항에대한요인적재치, 표준오차, 유의확률, 신뢰도를나타낸다. 연구모형이자료와적합한지를검토하기위해확인적요인분석 (confirmatory factor analysis) 을실시하였다. 이는연구단위별측정항목들에대해단일차원성

204 지방공무원의지방의회의정활동에대한평가 203 (uni-dimensionality) 을검정하기위한것으로 3개이상의다항목으로구성된단위들에대해이루어졌는데, 분석결과단일차원성을저해하는항목은없었다. 그리고척도들이해당요인들에대해대표성을갖는지를평가하기위해요인들의신뢰도를구하였다. 문항과구성개념의관계를나타내는요인적재치는대체로 0.7 이상이권장된다. 이연구에서확인적요인분석의요인적재치는모두.886 이상으로나타나각문항들이구성개념과관계가있다는것이확인되었고, 각요인적재치값들은유의수준 p<.05 에서통계적으로모두유의미한것으로나타났다. 그리고잠재변수의신뢰수준도.845 부터.901 까지나타나구성개념들도모두신뢰도가높은것으로조사되었다. 잠재변수 조례안발의 조례안심의 예산심의 결산심의 행정사무감사 시정질문 민원반영 < 표 2> 측정모형결과 측정변수 요인표준 C.R 부하량오차 (t) 값 시민욕구부합 당면문제해결 시정발전내용 전문성소유 합리적이며실현가능한대안제시 심의능력소유 예산수정내용타당 대안제시능력 전문성발휘 전문성발휘 결산내용의상호점검 전문가활용 합리적이며실현가능한대안제시 지적사항정책문제반영 지적사항객관성 내용의객관성 내용의실현성 시정현안정책문제반영 민원처리능력노력 민원시민욕구부합 시민의견반영 시민의견정책반영 시민의견수렴 * :p<.05(t= 1.96), **: p<.01(t= 2.58), ***: p<.001(t=3.25). 신뢰도

205 204 의정논총제 10 권제 2 호 < 표 3> 측정모형의적합지수통계량 모형 X2 df X2/df RMSEA RMR GFI AGFI CFI NNFI 최적값 - - <3.0 <.08 <.10 >.80 >.80 >.90 >.90 수정모형 측정모형의분석결과 < 표 3> 을보는것처럼 7 개의적합지수모두가최적치권 고기준을만족시키는것으로나타났다. 측정모형의모든측정치들이적합하기에 여기서는측정모형을사용해서구조모형의구성개념을평가한다. Ⅴ. 분석결과 이연구는의정활동만족도영향분석에앞서의정활동과관련된여러설문문항을가지고빈도분석을, 그리고인구통계학적인변수를가지고관련성분석을실시하여의정활동에대한개괄적정보를얻고자하였다. 이와관련된분석내용은아래와같다. 1. 의정활동기능관련빈도분석 1) 입법기능 의원의의정활동에대한전문성 의물음에서는전문성이 낮다 에응답한비율 은 22.6%, 높다 에응답한비율은 20.8% 로나타나, 집행기관공무원들은의원들에 대한전문성인식에서상대적으로낮은평가를보이고있는것으로조사되었다.

206 지방공무원의지방의회의정활동에대한평가 205 < 표 4> 시의원의의정활동전문성정도 응답범주 빈도 (%) 매우낮음 11(3.8) 낮음 54(18.8) 보통 157(54.5) 높음 53(18.4) 매우높음 7(2.4) 합계 282(100.0) 2) 견제기능 의회가시장을제대로견제하고있는가? 의문항에서는 보통 에 45.8%, 잘하고 있다 에 40.9%, 그리고 잘못하고있다 에 13.3% 로나타나, 대체로집행기관공무 원들은의원들이시장을잘견제하고있는것으로인식하고있었다. < 표 5> 시의회의시장견제정도 응답범주 빈도 (%) 매우못하고있음 8(2.8) 못하고있음 30(10.5) 보통 131(45.8) 잘하고있음 98(34.3) 매우잘하고있음 19(6.6) 합계 286(100.0) 3) 감시기능 의원들이행정사무감사자료를요청할경우가장큰애로점이무엇입니까? 의문항에서는 문제와관련된특정사항이아닌전체자료를요구 하는경우가 51.8% 로나타나, 집행기관공무원들이이를가장큰애로점으로인식하고있었다. 그리고 유사 중복자료요구 가 29.6% 로그뒤를이었다.

207 206 의정논총제 10 권제 2 호 < 표 6> 시의원들의행정사무감사자료요구시애로점 응답범주빈도 % 유사 중복자료요구 프라이버시침해관련자료요구 비공개자료요구 서면이아닌구두요구 특정사항이아닌전체자료요구 합계 의원들이행정사무감사를할때발언하는행태상의문제점이무엇입니까? 의질문에서는 고압적인태도 발언 이 44.2% 로가장높게나타나, 집행기관공무원들이행정사무감사를받을때이를가장큰고충으로인식하고있었다. 그리고 권한범위를넘어선발언 등이그뒤를이었다. < 표 7> 시의원들의행정사무감사발언행태문제점 응답범주 빈도 % 인기위주의발언 권한범위를넘어선발언 고압적태도 발언 형식적발언 합계 의원들의행정사무감사과정에서의가장큰문제점이무엇입니까? 의질문에서는 대안제시보다는밀어붙이기식의질의와지적 이 38.7% 로가장높게나타나, 집행기관공무원들이이를행정사무감사의가장큰문제점으로인식하고있었다. 그뒤를 특정사안과이해관계가있는질문 이 30.7% 로이었다.

208 지방공무원의지방의회의정활동에대한평가 207 < 표 8> 시의원들의행정사무감사과정상문제점 응답범주 빈도 % 감사내용에대한정보부족 감사방법미숙 특정사안과이해관계가있는질문 특정분야의전문성부족 대안제시보다는밀어붙이기식의질의와지적 합계 ) 주민대표기능 의회가주민들의여론을제대로대변하고있습니까? 의응답에서는 보통 이 48.6% 로가장높았으며 잘한다 가 34.2%, 못한다 가 17.1% 로나타나, 전체적으로 는 잘한다 의응답률이 못한다 의응답률보다높은것으로나타났다. < 표 9> 시의회의주민여론대변정도 응답범주 빈도 (%) 매우못함 11(3.8) 못함 38(13.3) 보통 139(48.6) 잘함 85(29.7) 매우잘함 13(4.5) 합계 286(100.0) 주민을위한의원들의민원처리만족도 에관한설문에서는 만족 의응답률이 23.2%, 불만 의응답률이 12.5% 로나타나, 만족의비율이불만의비율보다다소 높은것으로조사되었다.

209 208 의정논총제 10 권제 2 호 < 표 10> 시의원들에대한민원처리만족도 응답범주 빈도 (%) 매우불만 8(2.8) 불만 28(9.7) 보통 182(63.2) 만족 60(20.8) 매우만족 7(2.4) 합계 285(100.0) 2. 인구통계학적변수와의정활동과의관련성분석 < 표 11> 시의원들의의정활동과정문제점과의관련성 연령 구분 20 대 30 대 40 대 50 대 60 대 전체 중앙정치예속 의원의전문성부족 p<.001:***, p<.01:**, p<.05:* 여 야간갈등 시장과의갈등기타계 X2 p- value ** 인구통계학적변수와의정활동과의관련성분석에서는설문지에서활용한변수들중연령대가가장관련성이있는것으로나타난반면, 다른변수들은통계적으로유의미하지않았다. 연령대와관련된분석결과를제시하면아래와같다. 연령대별로시의원의의정활동과정문제점과의관련성을교차분석한결과는 < 표 11> 과같다. 20대는 여 야간갈등 (50%), 그리고 30대 40대및 50대는모두 의원의전문성부족 ( 각각 67.4%, 46.2%, 49.5%) 을의정활동의문제점으로인식하고있는것으로

210 지방공무원의지방의회의정활동에대한평가 209 나타났다. 이러한결과는 X2=35.1, p<.004 로나타나, 유의수준 p<.01 에서통계적으로유의미한것으로조사되었다. 연령대별로의원들의행정사무감사자료요구시애로점과의관련성을교차분석한결과는 < 표 12> 와같다. X2=37.506, p<.002 로나타나, 유의수준 p<.01 에서통계적으로유의미한것으로나타났다. 그결과를구체적으로살펴보면 30대는 프라이버시침해자료요구 (11.6%) 를, 그리고 40대와 50대는 전체자료의과다한요구 (53.7%) 로각각나타나연령대별로행정사무감사자료요구시인식의차이가있었다. < 표 12> 시의원들행정사무감사자료요구시애로점과의관련성 연령 구분 20 대 30 대 40 대 50 대 60 대 전체 유사 중복자료요구 프라이버시참해자료요구 p<.001:***, p<.01:**, p<.05:* 비밀공개자료요구 서면이아닌구두요구 전체자료과다요구계 X2 p- value ** 연령대별로의정활동의걸림돌로인식하는것과의관련성을교차분석한결과는 < 표 13> 과같다. X2=58.150, p<.000 로나타나, 유의수준 p<.001 에서통계적으로유의미한것으로나타났다. 그결과를구체적으로살펴보면 20대와 50대는 의원의의욕및노력의부족 (51.4%) 을, 그리고 30대와 40대는 주민의무관심과비협조 (50.8%) 로각각응답해공무원들이의정활동의걸림돌로인식하는것에연령대별로차이가있는것으로나타났다.

211 210 의정논총제 10 권제 2 호 < 표 13> 시의원들의의정활동걸림돌과의관련성 연령 구분 주민무관심 20대 대 대 대 대 전체 의정활동비부족 의회사무기구지원미흡 p<.001:***, p<.01:**, p<.05:* 유급제보조미흡 집행기관비협조 의회권한부족 의원의욕 노력부족 계 X2 p- value *** 3. 부산시의회의정활동의만족도에관한영향분석 1) 변수들간의상관관계분석 < 표 14> 는변수들간의상관관계를분석한결과를보여주고있다. 이연구변수들은모두양 (+) 의상관관계를갖고있는것으로나타났다. 여기서의정만족도와가장높은상관성을보이는변수는민원반영 (r=.554) 이며, 그뒤로조례안발의 (r=.535), 결산심의 (r=.533), 시정질문 (r=.525) 으로이어지고, 예산심의와행정사무감사는모두 r=.515 로나타났다. 주민대표와높은상관성을보이는변수로는결산심의 (r=.676) 인것으로나타났다. 그리고행정사무감사와시정질문은상관계수 r=. 791 로매우높은관련성을보이고있다. 즉시정질문을적극적으로하면행정사무감사도적극성이며, 예산심의를철저히할수록결산심의도적극성을띤다고볼수있다 (r=.812).

212 지방공무원의지방의회의정활동에대한평가 211 < 표 14> 변수들간의상관관계분석 의정만족도민원반영조례안발의조례안심의예산심의결산심의행정사무감사시정질문 의정만족도 *** 535 *** 496 *** 515 *** 533 *** 515 *** 525 *** 주민대표 *** 558 *** 660 *** 676 *** 562 *** 590 *** 조례안발의 *** 557 *** 524 *** 529 *** 486 *** 조례안심의 *** 681 *** 615 *** 629 *** 예산심의 *** 675 *** 677 *** 결산심의 *** 689 *** * :p<.05(t= 1.96), **: p<.01(t= 2.58), ***: p<.001(t=3.25). 행정사무감사 *** 시정질문 1 2) 의정활동만족도에미치는영향요인분석 이연구는의정활동만족도에영향을미치는영향요인을구조모형분석을통해규명한다. 가설검정도구조모형의맥락에서이루어진다. 두개의구성개념간의관계도모형내의다른변수들을통제하는가운데이루어지기때문에결과들에대한해석을구조모형은단순하게한다. 따라서이연구의가설검정도변수들이예측된방향으로통계적으로유의미한지를확인함으로써이루어진다. < 표 15> 연구모형의적합도지수 최종모형최적기준 X2 df P X2/df GFI AGFI RMSEA RMR NFI NNFI CFI < 3.0 >.90 >.80 <.08 <.05 >.90 >.90 >.90

213 212 의정논총제 10 권제 2 호 이연구모형에대한전반적인적합도 (model fit) 지수는 < 표 15> 와같다. 여기서나타난연구모형의적합도지수를살펴보면, 카이제곱값 , 자유도 225, 카이제곱에대한 p값은.000 으로나타나 p값만가지고보았을때는모형이자료에적합하지않으나, X2/df 이 로최적기준 3이하로나타나모형이자료에적합하다고볼수있다. 그밖에기초적합지수 (GFI), 조정적합지수 (AGFI), 표준적합지수 (NFI), 비표준적합지수 (NNFI) 등이모두 1에가까우며, 원소값평균차이 (RMR) 등도최적기준을모두만족하는것으로나타났다. 따라서연구의모형은대체로우수한것이라고할수있다. 가설경로 의정만족도 (R2=.454) < 표 16> 의정활동만족도에관한구조분석 비표준화계수 표준화계수표준화표준오차계수 유의확률 채택여부 조례안발의활동 의정만족도 채택 시정질문활동 의정만족도 기각 조례안심의활동 의정만족도 기각 예산심의활동 의정만족도 기각 결산심의활동 의정만족도 기각 행정사무감사활동 정만족도 기각 시민민원반영활동 의정만족도 채택 * :p<.05(t= 1.96), **: p<.01(t= 2.58), ***: p<.001(t=3.25). 의정활동만족도에영향을미치는의정활동에관한가설들에대한검정결과를요약하면 < 표 16> 과같다. 이를설명하면다음과같다. 첫째, 조례안발의활동이만족도에미치는영향관계를검정하였다. 만족도는이활동에의해영향을받는것으로나타났다 (β=.305, p<.001). 즉, 조례안발의활동이집행기관공무원들에게적극적으로비추어질때만족도가높은것으로나타났다. 이결과는의원들이발의한조례안이시정의발전과시민생활향상의내용을담고있으며또한이것이전체시민들의욕구와부합된다고여길때집행기관공

214 지방공무원의지방의회의정활동에대한평가 213 무원들은의정활동에대해만족도를나타내는것을보여준다. 둘째, 의원들이민원반영활동을적극적으로수행한다고인식될때만족도가높은것으로나타났다 (β=.212, p<.05). 이결과는의원들이시민들의의견을적극적으로수렴하고이를정책에반영함으로써시민전체의욕구와부합되고나아가이러한일련의결과들이의원들의노력으로나타났다고공무원들의인식이높을때의정활동에대한만족도가높다는것을말한다. 그러나시정질문활동이의정만족도에미치는영향 (β=.114, p>.05) 과조례안심의활동이만족도에미치는영향 (β=-.022, p>.05), 예산심의활동 (β=-.264, p>.05) 과결산심의활동 (β=.329, p>.05) 및행정사무감사활동 (β=.107, p>.05) 이만족도에미치는영향은모두유의수준 p<.05 에서유의미하지않은것으로조사되었다. Ⅵ. 결론및정책적함의 이연구는부산광역시집행기관공무원들을대상으로하여부산광역시의회의정활동의기능이의정활동만족도에미치는영향관계를탐색적으로분석하였다. 따라서이러한영향평가를위해여기서는부산광역시의회의의정활동기능평가에영향을미치는변수로지방의회의중요한기능인입법기능, 견제기능, 감시기능및주민대표기능과의정활동만족도와의관련성을체계적으로분석하였다. 이에대한분석결과는다음과같이도출되었다. 부산광역시의회가수행하는의정활동의총체적인만족도평가인식에서조례안발의활동과민원반영활동만이집행기관공무원들의의정만족도에영향을미치는것으로나타난반면, 시정질문, 조례안심의, 예산심의, 결산심의및행정사무감사의활동들은만족도에영향을미치지않는것으로나타났다. 이러한결과는의정활동에대한집행기관공무원들의지각에서보면조례안발의활동은지방의회의입법기능중가장본래의기능이며, 이런활동이부산광역시가당면한문제들을해결하기위한의원들의여러활동중에서상당히적극적으로

215 214 의정논총제 10 권제 2 호 집행기관공무원들을만족시켰다고볼수있다. 또한시장이발의한조례안들보다도상대적으로건수가많거나심도있는활동이라고지각했다는것이다. 민원반영활동또한집행기관공무원들을만족시켰다고볼수있는데, 이러한결과는지방의회가시민의의견을수렴하여시민들이해결을요구하는문제에의원들이뛰어들어시민들과접촉해서의견을청취하고함께고민하며해결하는활동들이집행기관공무원들을만족시킨결과로판단된다. 그러나그밖의의정활동들은의정활동만족도에영향을미치지않은것으로나타났다. 집행기관공무원들에게는이들활동에관한의원들의노력과역량이제대로인식되지못하고있다고생각된다. 시정의주도권을집행기관에빼앗기고있을뿐만아니라, 특히심의과정은많은전문적지식을요하는데의원들이이를갖추지못하고있거나, 나아가집행기관에대해감독도제대로하고있지못함을반증한결과이기도하다. 이처럼의정활동이집행기관공무원들에게만족스럽게비추어지지않은이유는여러가지측면에서논의가될수있겠지만, 근원적인이유는지방의원들의정책능력부족에기인한다고생각된다. 즉복잡다단한현대사회에서지방의회가시민들을위해해결해야할문제들이산적해있고정책의내용도기술적인전문성을필요로하는시점에서지방의원들이그에맞는전문적지식으로재무장하지않으면결코의정활동의만족도를높이기는요원할것이다. 이를위해서는의정활동의전문성이요구되는예산심의, 결산심의, 조례안심의및행정사무감사의활동에대한지속적인피드백을위해의정연수교육훈련등을통해의원들개개인들의역량을높일수있는노력들이수반되어야할것이다. 그럼에도불구하고본연구의한계점을살펴보면다음과같다. 첫째, 선행연구등에서지적한바와같이여러논문에서의정활동에대한평가가이루어지고있지만, 이들연구들이대체로의정백서를통한의정활동건수를바탕으로평가를하고있었으며이러한평가또한연구자들마다각기다양한지표를사용하고있어평가의일관성이없다. 또한의정활동에대한질적인측면을분석한연구들도의정활동과인구통계학적인변수들을통한관련성분석에그치고있다. 이연구또한질적인분석을통해, 선행연구들과는달리의정활동변수와의정활동만족도의영향관계를규명하고자하였다. 하지만여기서도의정활동기능의조작

216 지방공무원의지방의회의정활동에대한평가 215 적정의에이은문항의구성에다소무리가없지않았다. 또한의정활동에대한만족도측정도조작적정의가어려워점수화하여영향관계를파악했다. 하지만이연구는이러한시도에서발생하는측정상의오차문제를극복하기위해구조방정식을분석한점이다소나마이연구의한계를극복한점이라고생각된다. 둘째, 이연구결과의일반화에대한한계이다. 이는부산광역시의회의단일사례로분석한결과물이므로이를확대해석해일반화하기에는무리가있다. 앞으로지방의회의정활동의결과물에대한영향관계를파악하기위해서는지속적이며통일적인지표개발의노력이필요할것이다. 참고문헌 강인호 광역의회의의정활동평가. 한국지방자치학회보제14 권제4 호. 강상원, 이승모 광역의회의정활동의특성분석. 한양대학교행정문제연구소, 행정문제논집제23 권제2 호. 강상원, 최병대 지방의회의의정활동활성화방안에대한인식비교. 한국지방자치학회보제22 권제1 호. 김명환, 박기관 지방의회의정활동의평가및강화방안., 도시행정학보제14 권제2 호. 김순은 (2001). 지방의회의정활동평가와과제. 한국정책학회. 한국정책학회보제4 권제1 호. 김성호, 황아란, 안영훈 지방의회의정활동성거평가모형개발과적용방안. 한국지방행정연구원연구보고서. 김연기, 김대질, 송건섭 대구광역시의회활동에대한주민의평가와의정과제. 사회과학연구제59 권제10 호. 김영기 지방정부내의의결기관 -집행기관간갈등과갈등관리유형. 지방과행정연구 제10 권제1호. 김인룡, 김용민 지방의회의행정사무감사개선방안에관한연구. 한국거버넌스학회보제13 권제1 호. 권영주 지방의회의정활동의시계열적평가. 한국지방자치학회보제21 권

217 216 의정논총제 10 권제 2 호 제3 호. 문원식 지방의회의정활동평가와활성화방안. 한국정책연구제10 권제3 호. 박기관 지방정부상수도서비스의고객만족도평가및영향요인에관한연구. 국가정책연구제24 권제1 호. 박기관 지방선거분석과함의그리고정책과제. 한국정책연구제12 권제1 호. 박종득, 임헌만 기초의회의의원전문성과의정활동간의상관관계연구. 한국사회와행정연구제12 권제3 호. 박판도 지방의회의의정활동성과에대한만족도연구. 박사학위논문, 창원대학교. 박흥식 기초지방의회의의정활동평가에관한분석적연구. 현대사회와행정제14 권제2호. 송광태 지방의회의의정활동평가의사례분석을통한교훈. 한국지방자치학회보제13 권제2 호. 오영균 지방정부자체평가에서의주민만족도분석에관한사례연구. 지방행정연구제20 권제3 호. 유광호, 박기관 지방의회의정활동의성과평가에관한연구. 한국지방자치학회보제17 권제2 호. 육동일 지방의회와지방자치단체장의바람직한관계정립방안. 지방자치제 263 호. 안경욱, 이시경 대구 경북과광주 전남지역을중심으로한지방의회의정활동비교분석. 의정논총제9권제1호. 양승주 지방의회의평가와전망. 한국거버넌스학회보, 제12 권. 우종필 구조방정식모델개념과이해. 서울 : 한나래. 이시원, 민병익 시 군통합의효율성과주민만족도간관계유형분석. 지방정부연구제9권제4호. 이태근, 정재욱 지방의회의정활동만족도영향요인분석. 행정문제논집제 24권제1 호. 임령외 통합성과지표를활용한서울특별시의회의정활동성과평가분석. 서울특별시의회. 정국용 지방의원의정활동평가에대한영향요인연구. 박사학위논문. 단국대학교.

218 지방공무원의지방의회의정활동에대한평가 217 조경호, 김명수 한국기초지방의회의주민대표성과입법전문성평가. 한국행정학보제29 권제1 호. 지충남, 선봉규, 지병문 지방의회의의정활동에대한평가. 의정논총제6 권제1 호. 최근열, 장영두 지역언론보도를활용한지방의회의정활동평가. 한국행정학회동계학술대회. 최봉기, 박성복, 이종렬 지방의회와집행기관간의관계에관한평가. 한국행정학보제26 권제3 호. 논문접수일 : 2015 년 11 월 13 일 심사완료일 : 2015 년 12 월 15 일 게재확정일 : 2015 년 12 월 21 일

219

220 의정논총 ( 제 10 권제 2 호 ) Journal of Parliamentary Research pp. 219~244 지방정부정책선택의정치 경제적이익에관한연구 1) 李殷美 2)( 서울과학기술대학교책임연구원, 행정학 ) 金載勳 3)( 서울과학기술대학교, 행정학과교수 ) 高綺童 4)( 행정자치부부이사관, 행정학 ) Ⅰ. 서론 Ⅱ. 선행연구검토 Ⅲ. 연구설계 1. 연구개요 2. 분석대상및분석방법 < 차례 > 3. 변수설정및퍼지값환산 Ⅳ. 분석결과 1. 기초분석 2. 퍼지셋분석결과 Ⅴ. 정책적함의 < 요약 > 본연구는중앙정부정책유인에대해지방자치단체가어떻게정치 경제적이익을고려하여반응하는지를실증적으로분석하였다 년부터 2015 년까지 10년동안광역자치단체가받은보통교부세인센티브내역 143개사례를분석한결과, 지방자치단체는경제적이득에도불구하고정치적손실을줄이는비난회피 (blame-avoidance) 전략을다양한정치 경제적상황에서사용하였다. 재정수요인센티브는지방선거가없는시기또는주민에대한예산증가율이높은경우등경제여건이좋은경우에채택되었고, 재정수입인센티브에대해서는많은지방자치단체가소극적으로대처하였다. 이는중앙정부유인체계에대한지방자치단체의대응을경제적측면의도덕적해이관점으로접근하기보다는, 지방자치단체를해당지역의정치성과경제성을함께고려하는자율적인의사결정주체로서이해하고존중하는제도설계가필요하다는것을나타낸다. 주제어 : 부정성편향, 비난회피 (blame avoidance), 재정연방주의, 퍼지셋질적비교분석 1) 이논문은이논문은 2010 년과 2014 년정부 ( 교육부 ) 의재원으로한국연구재단의지원을받아수행된연구 (NRF B00262), (NRF-2014S1A3A ) 입니다. 2) 제 1 저자 ( 서울과학기술대학교 SSK 스마트지식사회연구단책임연구원 ) 3) 교신저자 4) 제 2 저자

221 220 의정논총제 10 권제 2 호 I. 서론 정책과정치는불가분의밀접한관계가있으며, 민주국가에서정책은사회적 역사적맥락속에서정치적과정의산물로서나타난다 (Peters, 1991, 1996; Ripley & Franklin, 1984). 지방자치단체의정책선택역시복잡한이해관계의정치적영향을받으며결정된다. 지방자치단체가정책을결정할때비용을부담해야하는집단의저항을고려하지않을수없으며, 차기선거에영향을미칠수있는정책에대해서는적극성을발휘하기어려운경우도있다. 아울러, 지방자치단체는중앙정부와의경제적 정치적관계도고려하여야한다. 중앙정부와지방자치단체의재정관계는정치적계약이라는 Tanzi(2008: 700) 의말처럼, 지방자치단체는재정적 경제적요인뿐만아니라정치적요인을종합적으로고려하여지방자치단체자신에게가장이익이되는정책조합을찾고자한다. 즉, 중앙정부의정책유인에순응했을때의경제적편익과, 이를따르지않았을때의정치적편익을비교형량하게된다. 지역내정치적비난에도불구하고경제적이익을명분으로중앙정부정책을수용하기도하고, 반대로정치적이익을위해경제적손실을감내하기도한다. 지방자치단체는중앙정부와의관계와제도적제약속에서자신들에게가장이익이되는정책을선택하고있는것이다. 중앙정부의보통교부세인센티브정책에대해지방자치단체는역 ( 逆 ) 인센티브를교부받는경향이있어왔다. 이에대해그동안의선행연구들은중앙정부의경제적유인에도불구하고지방자치단체가자발적으로재정건전화노력을하지않는다는도덕적해이의관점으로접근해왔다. 이러한접근은교부세인센티브제도의경제적측면을강조한것으로, 재정관계의정치적과정에대한현실 5) 을충분히고려를 5) 인센티브받자고주민목을조르나, 중앙정부가교부세미끼로주민세인상을권고. 경기침체기에또다른서민증세 : 지방세수증대차원에서중앙정부가교부세인센티브라는당근을미끼로지자체들에게주민세인상을권고하고있다. ( , 부산일보 3 면 ). 국가재정계획에지방은없다. 인센티브로세수늘리라고?, 재정운영계획이국가재정과지방재정의수직적관계로설정하고지방의견을충분히수렴하지않은채일방적으로발표되어오히려지방재정의어려움을가중시키고있다. ( 광주일보 3 면 )

222 지방정부정책선택의정치 경제적이익에관한연구 221 하지못하는측면이있다. 경제적효율성만을중시했던초기재정연방주의관점에서탈피하여지방자치단체수준에서의재정현실을함께고려할필요가있는것이다 (Oates, 2005, 2008; Tanzi, 2008; Weingast, 2009, 2014). 이러한시각에서본연구는보통교부세인센티브에대해지방자치단체가어떤정책선택을하는지정치 경제적시각에서분석한다. 정책채택으로인해지역주민들이제기할수있는비난과부정성편향 (negativity bias) 을방지하기위해지방자치단체는재정정책을어떻게현시화하고있는지를제2 세대재정연방주의 6) 시각에서탐색하고자한다. 이를위해본연구는인과관계의복잡성 (causal complexity) 과동결과성 (equifinality) 을설명할수있는퍼지셋질적비교분석 (QCA: Qualitative Comparative Analysis) 을활용한다. II. 선행연구검토 1. 보통교부세인센티브제도 지방교부세는중앙정부가재정적결함이있는지방자치단체에교부하는금액 7) 을말한다. 지방교부세는내국세의 19.24%, 종합부동산세총액, 담배소비세의 20% 등을주요재원으로하며, 보통교부세 특별교부세 부동산교부세 소방안전교부세로구분되어지출된다. 지방교부세는지방자치단체의기초적행정운용에필요한부족재원을보장함으로써중앙정부와지방자치단체간수직적재정불균형을시정하며, 6) Oates 는 First-generation theroy of fiscal federalism (2005: ) 으로표현하기도하였고, 전통적재정연방주의론 (the traditional theory of fiscal federalim) 으로표현 (2008: ) 하기도하였다. Weingast(2008) 는제 1 세대재정연방주의 (First generation fiscal federalism) 로나타냈다. New theoretical perspectives on fiscal federalism(2008: 319) 로칭하기도하였고, Second-generation theory of fiscal federalism(2005: ) 으로표현하였다. Weingast(2008) 의제 2 세대재정연방주의 (Second generation fiscal federalis m, SGFF) 용어를사용하였다. 7) 지방교부세법제 2 조제 1 항

223 222 의정논총제 10 권제 2 호 지역간재정력격차를보정하여수평적형평화기능을수행한다 ( 배준식 박기정, 2008; 전상경, 2011). 지방교부세중보통교부세는기준재정수요액이기준재정수입액에못미치는지방자치단체에그부족액에기초하여교부 8) 하도록설계되어있다. 기준재정수요액은인건비, 기초생활보장비, 아동복지비, 도로관리비등 17개항목별기초수요와도서 낙후지역등에대한지역균형수요와사회복지비에대한가산금액인보정수요를더하여계산한다. 여기에건전재정운영에대한해당지방자치단체의자체노력정도 9) 를인센티브로반영하게된다. 기준재정수입액역시보통세의 80% 에해당하는기초수입에보정수입과자체노력을감안하여계산된다. < 표 1> 보통교부세산정구조 기준재정수요액 - 기준재정수입액 = 재정부족액 * 조정률 = 보통교부세 기초수요 + 보정수요 ± 자체노력 기초수입 + 보정수입 ± 자체노력 참조 : 서정섭 (2014: 60), 보완인용. 보통교부세인센티브제도는중앙정부가바람직하다고생각하는방향으로지방 자치단체의행태를유도하기위하여특정의노력을보이는지방자치단체에그것에 상응하는보상 ( 전상경, 2011: 358) 을하는것으로써 1997 년부터시행되고있다. 기 준재정수요에대한자체노력항목은 2015 년기준으로 1 인건비절감, 2 지방의회 경비절감, 3 업무추진비절감, 4 행사 축제성경비절감, 5 민간이전경비, 6 지방 청사관리 ( 면적 ), 7 지방청사관리 ( 에너지 ), 8 읍면동통합의 8 가지항목의효율화정 도에따라가감반영되고있다. 기준재정수입에대한자체노력항목은 1 지방세징 수율제고, 2 지방세체납액축소, 3 경상세외수입확충, 4 세외수입체납액축소, 5 탄력세율적용, 6 지방세감면액축소, 7 적극적세원관리의 7 가지항목이다. 인센티브제도에대한선행연구들은지방자치단체의도덕적해이를공통적으로 지적하고있다 ( 서정섭, 2014: 70). 기준재정수요액과기준재정수입액간의부족액 8) 지방교부세법제 6 조제 1 항 9) 지방교부세법제 8 조의 3

224 지방정부정책선택의정치 경제적이익에관한연구 223 을보전해주다보니자체수입확충을게을리하고공공서비스를과잉으로공급하는도덕적해이가발생하고있다고본다. 도덕적해이를해소하기위해인센티브총액을늘리자는제안 ( 김정완, 1998), 특별교부세일부를배분하자는의견 ( 박완규, 2007), 인센티브항목을개선 조정하자는주장 ( 김수근, 2001; 최병호 정종필, 2002; 서정섭 신두섭, 2009), 선택적교부세법정률을도입하자는견해 ( 민기, 2012) 등이이에대한해결대안으로제시되었다. 도덕적해이를바탕으로하는이러한연구결과는기본적으로중앙정부의관점으로볼수있으며, 경제적효율성을중심에둔시각이라할수있다. 이는인센티브를받기위해지방자치단체현장에서이루어지는이해관계의복잡성과정치성을충분히고려하지않고있으며, 지방자치단체를중앙정부의계획에반응하는피동적존재로보는한계가있다. 2. 정부간재정관계 지방교부세는국가가재정적결함이있는지방자치단체에재원을이전하는제도로서, 중앙정부와지방정부간의수직적재정구조와관계를포함하고있다. 정부간재정관계에관한여러이슈를다루는재정연방주의 (fiscal federalism) 는지방정부계층수를어떻게나누고, 중앙정부에서지방정부의선호가어느정도대표되며, 공공서비스누출의정책책임을어느계층의정부에게할당할것인가에따라다양한제도설계와모습을가능하게한다 (Inman & Rubinfeld, 1997). 재정연방주의는 Tiebout(1956), Musgrave(1959), Oates(1972) 등이규범적으로정립한제1 세대재정연방주의또는경제적재정연방주의 (Inman & Rubinfeld, 1997: 45-48) 와현실재정분권의부정적현상을설명하기위한제2 세대재정연방주의또는정치경제학적재정연방주의로나눌수있다 (Oates, 2005, 2008; Tanzi, 2008; Weingast, 2009, 2014). 제1 세대재정연방주의는경제적가치를기준으로정부간재정관계를당위적관점으로설명하는것으로 ( 우명동, 2012), 중앙정부와지방정부는사회후생을극대화하는자애로운기획자 (a benevolent planner) 로서의역할을수행한다고본다 (Inman & Rubinfeld, 1997: Oates, 2008). 아울러제1 세대재정연방주의에서는지방정부의

225 224 의정논총제 10 권제 2 호 정책이유발시킬수있는외부효과를내부화시킬수있고, 이를통해자원배분의효율성을높일수있다고본다. 중앙정부로부터의이전재원은지방정부간형평성을높일수있으며, 이전재원에대한지방정부의낭비적요인은중앙정부의제도설계를통해해결할수있다고본다. 이처럼제1 세대재정연방주의는자애로운기획자를상정하며공동체전체의편익을크게하는제도설계가가능하다는것을전제로하고있지만, 이는사회전체에파급되는편익이비용보다크다는것을의미할뿐, 개별정부차원에서는비용이편익보다클수있다는현실적문제를해결하지못하고있다. 제2 세대재정연방주의는재정제도의정치적과정을직접적으로관찰대상으로하며, 각행위자들은전체사회후생의극대화보다는자신의이익을극대화하는정치적또는재정적유인에관심을둔다고본다 (Oates, 2005: 356). 예를들어, 지방정부는재정연방주의의관계를벗어나고자하는정치적동기를가지며, 중앙정부는지방정부의순응을위해정책을사용하는자기강화적유인구조를형성하고자한다 (De Figueiredo & Weingast, 2005). 또한, 선거에서이기기위해중앙단위의정당은지역정치인들과협조해야하는유인을가지며, 중앙정당의브랜드나명성에의존해야하는지역정치인들은중앙정치인들과협력적관계를유지할유인을갖게된다 (Weingast, 2009, 2014). 공공재의효율적공급에대해서도제1 세대재정연방주의에서는 Oates(1972) 의분권화정리에따라특정공공재의생산비용이동일하다면지방정부가해당지역에서공공재를공급하는것이중앙정부가모든구역에걸쳐획일적으로공급하는것보다는효율적이라고본다. 그러나제2 세대재정연방주의에서는분권화의효율성이특정한조건과제약하에서이루어지는것으로, 정치적구조에따라공공재의공급이비효율적으로이루어질수있다고본다. 공공재에대한투표자의선호가왜곡되거나불충분한정보에직면한주민들이분권적공공재보다는집권적공공재제공을선택할수있음을보여준다 (Crémer & Palfrey, 1996). 한편, 제2 세대재정연방주의에서경제현상과정치현상이상호제약적으로작용하는비극적명석함 (tragic brilliance) 이나타나기도한다 (Weingast, 2009: , 2014: 19-20). 중앙정부로부터의이전재원과공공서비스가줄어들것을염려하여지방정부주민들은중앙정부를정치적으로반대함에불구하고선거에서중앙정부

226 지방정부정책선택의정치 경제적이익에관한연구 225 를지지하는비극적행동을보이기도하며, 중앙정부는선거또는정책채택에있어서이러한지방정부의행태를이용하는명석함을나타내기도한다. 비극적명석함을방지하기위해 Weingast(2009, 2014) 는주민들의자유로운선택을제도적으로내재화하는민주주의가정착되어야하며, 재정권한의분권화와자율화를통해지방정부가정치적영향을받지않도록해야한다고본다. 3. 부정성편향과지방정부정책선택의정치성 제 2 세대재정연방주의에관한논의에서처럼, 정책은경제적편익뿐만아니라이 해관계자들의정치과정의산물로결정된다 (Peters, 1982, 1991). 정책으로인한사 회적편익이사회적비용을보상하고남을경우그정책은효율적이라보는경제 적관점 (Kalor-Hicks, 1939) 을가질뿐만아니라, 정치연합의이해관계와차기선 거에대한이해득실과같은정치적편익을고려하게되는것이다 (Behn, 1981: ). 정책채택은수혜집단과비용부담집단간의갈등을암묵적 현시적으로 포함하게되며, 수혜집단보다는비용부담집단이더욱정치조직화될가능성이높 은비대칭적양상이나타난다 (Wilson, 1974). 정책이해관계자들은인지하는정치적편익과비용에따라각기다른정치적동 기와행동 10) 을나타내게된다 (Lowi, 1964, 1972; Wilson, 1974). 이러한동기와행 동은정책순편익 (net benefits) 의크기에따라대칭적 (symmetrically) 으로발현되는 것이아니라, 비용에대해비대칭적 (asymmetrically) 으로더욱민감하게반응하는 행태를보이게된다. Weaver(1987) 는이것을부정성편향 (negativity bias) 11) 의개념 으로설명하고, 정책결정의주요한동기로주목하였다. 부정성편향 (negativity bias) 은긍정적정보보다부정적정보가전체적인평가에 훨씬많은영향을미치며, 선거에있어서유권자들은편익보다는부담해야하는비 10) 예를들어 Wilson(1974) 은정책비용과정책편익이분산되는지, 아니면특정집단에집중되는지에따라정책을다수주의정치 (majoritarian politics), 기업가정치 (entreprene urial politics), 이익집단정치 (interest group politics), 고객정치 (client politics) 로분류하고, 이에따른정치적행동을구분하였다. 11) 부정성효과 (negativity effect) 는사회심리학과선거전략의정치학분야에서여러연구연과들이축적되어왔다 ( 황아란, 2012; Klein, 1991, 1996; Lau, 1982, 1985)

227 226 의정논총제 10 권제 2 호 용에더민감하게반응하게되는것을말한다. 이에따라정책결정자들은경제성에바탕을둔합리적결정 (good policy) 이나호평 (credit claiming) 을얻을수있는정책을채택하기보다는, 부정적평가를최소화하고주민으로부터의비난을회피하는방안 (blame-avoidance) 12) 을선호함으로써자신의정치적손실을최소화하고자한다. 이해관계자의부정성편향과이에따른정치적손실을줄이기위해정책결정자는비난을회피하는다양한전략을구사하게된다 (Weaver, 1986: ). 예를들어비난소지가있는정책문제를의제에서제외 (agenda limitation) 시켜이슈화되는것을미연에방지시키거나, 비난소지가있는현상에추가적재원을투입하여비난발생을예방하거나지연시키는전략 (throw good money after bad) 을사용한다. 정책결정자들간공동의입장을유지함으로써비난을분산 (circle the wagons) 시키거나, 대중의입장에동의 (jump on the bandwagon) 함으로써비난을회피하기도한다. Weaver 의비난회피동기는새로운정책도입의현실적어려움을설명하는데에유효하지만, 객관적입증이쉽지않고정책결정에영향을미치는다양한맥락과환경적요인을충분히반영하는데에한계가있다 ( 이영범, 2008). 1. 연구개요 Ⅲ. 연구설계 지역주민의부정성편향에직면하는지방자치단체는지역내정치적이익을유 12) 정책의정치적편익과비용을고려하여정책결정자가어떻게동기부여되고의사결정하게되는지에대해 Weaver(1987) 는호평추구 (credit claiming), 합리적정책동기 (good policy), 비난회피 (blame-avoidance) 의 3 가지형태로구분하였다. 호평추구 (credit clai ming) 동기는이해관계자들의요구에부합하는정책을결정함으로써지역구주민으로부터좋은평가를받고자하는동기를말하며, 합리적정책동기 (good policy) 는주민들의평가에관계없이사회전체에대한순이익을극대화하고자하는동기를가리킨다. 비난회피 (blame-avoidance) 는정책으로인한사회적이익이있더라도, 정치적손실을최소화하고자하는정책채택동기를의미한다.

228 지방정부정책선택의정치 경제적이익에관한연구 227 지하는비난회피정책을선택하느냐아니면, 중앙정부의경제적유인에순응하여비난을감내하며경제적이익을얻을것인가의선택의기로에있게된다. 본연구는중앙정부의정책유인에대해지방자치단체가어떻게정치적이익을고려하여반응했는지를실증적으로분석한다. 중앙정부가교부하는보통교부세인센티브를받기위해서는지역주민에대한지출을줄이거나, 지역주민으로부터비용을추가징수해야하는상황에서, 지방자치단체가어떤선택을하고있는지를분석한다. 특히, 경제적이득보다는정치적손실과비난을최소화하는 비난회피 (blameavoidance: Weaver, 1987) 전략이지방자치단체수준에서어떻게나타나는지를살펴본다. 이를위해본연구는다음을전제로한다. 먼저, 지방자치단체재정정책은경제적선호와정치적선호가복잡하게결합되어결정되는것으로본다. 정치 경제적각요인들이독립적이며단선적으로정책에영향을미치기보다는, 다양한경로와원인관계가복잡하게연계되고상호결합되어사회현상이나타나는것으로본다. 둘째, 화폐적가치로표시된경제적이익은그에상응하는정치적비용과관련있다고본다. 예컨대기준재정수요에대한인센티브의항목중하나인 민간이전경비절감 항목은특정민간단체에게주는금전적보조를절감하는것을내용으로하는것으로, 결과적으로이는특정주민의혜택이줄고비용이증가하게된다. 특정주민의비용증가는정치적이해관계에부정적영향을미치게된다. 특히지방세율을인상하거나지방세징수율을높이는것과같은세입정책은정치적이해관계의폭이넓게퍼지고, 비용을부담해야하는주민의수도증가하게된다. 셋째, 정책의경제적편익과이에상응하는정치적편익이대칭적 (symmetrically) 으로인지되는것이아니라, 지역주민들은경제적이익보다는본인과부담해야하는비용, 즉정치적손실에더욱민감하게비대칭적 (asymmetrically) 으로반응하는부정성편향 (negativity bias) 이나타나는것으로본다. 이에따라지방자치단체장은합리적결정 (good policy) 이나호평 (credit claiming) 을추구하기보다는주민으로부터의비난을회피 (blame-avoidance) 하는정책을선호함으로써정치적손실을최소화하고자하는동기를가지게된다 (Weaver, 1987). 지방자치단체장은지방재정에기여한지역정치인으로평가되기보다는주민에게불이익을조성한정치인으로기억되는것을염려하게되는것이다 (Peters, 1991: 4).

229 228 의정논총제 10 권제 2 호 2. 분석대상및분석방법 이러한연구전제를바탕으로보통교부세인센티브에대해지방자치단체가정치 경제적맥락속에서어떤정책을선호했는지를실증하기위하여 2006 년부터 2015 년사이의 10년동안광역자치단체가받은보통교부세인센티브내역 143 개사례를분석하였다. 광역자치단체중보통교부세를받지않는서울특별시는분석대상에서제외하였고, 2012 년 7월에출범한세종특별자치시는 2013 년부터사례에포함하였다. 제주특별자치도는보통교부세의총액의 100 분의 3을법정률로교부받는관계로분석에서제외하였다. 143 개사례를분석하기위해본연구는질적비교분석 (QCA: Qualitative Comparative Analysis) 방법을활용하였다. 질적비교분석 (QCA) 방법은사례지향연구와변수지향연구를체계적으로통합한방법론 ( 최영준, 2009; 고기동외, 2013) 으로, 부울대수 (Boolean Algebra) 와집합논리 (Sets logic) 를사용하여계량적으로분석할수있다는점에서변수지향연구의특성을가지고있으며, 아울러사례를분석의중심으로삼는다는점에서질적연구의특성을가지고있다 (Ragin 1987, 2008; Schneider & Wagemann 2012; Rihoux & Marx, 2013). 질적비교분석 (QCA) 방법은사회현상의복잡성을인정하고, 동일한결과가나올수있는다양한원인과결합조건이존재한다는동결과성 (equifinality) 을강조한다 (Ragin 1987; 2008). 또한질적비교분석 (QCA) 방법은사회현상에대한가설을미리세우고이를검정하는연역적접근보다는사회현상을귀납적으로정리한이후, 이에대해이론을바탕으로일반적모형으로접근하는방식을취하게된다. 질적비교분석 (QCA) 방법은복합모형 (complex solution), 중간모형 (intermediate solution), 최소간결모형 (parsimonious solution) 의 3가지분석결과를제시하는데, 복합모형은현상을사실그대로정리할것이라할수있으며, 최소간결모형은부울대수를활용하여함축적이며간결하게인과관계의규칙성을축약한것이다. 중간모형은제한된다양성 (limited diversity) 13) 에대해조건법적 (counterfactual) 이론을반영한것으로현상과이론을결합한것이라할수있다. 본연구에서는예산증가 13) 제한된다양성 (limited diversity) 에대해서는이은미외 (2014) 논문참조.

230 지방정부정책선택의정치 경제적이익에관한연구 229 액이높을수록정책선택의폭이넓어지고정치적부담이줄어든다는가정하에예산증가액을중간모형에조건법적으로반영하였다. 질적비교분석 (QCA) 은각사례가집합에어느정도속하는지에대한소속값 (membership score) 을사례에부여하게된다. 전통적집합 (crisp set) 에서는 0과 1의이분법적으로소속값이부여되지만, 퍼지셋에서는 0과 1사이의값으로표시된다. 이러한퍼지값은결과집합에대한원인집합의충분조건또는필요조건으로해석되며, 해석은기준으로일관성 (consistency) 과설명력 (coverage) 계수를사용한다. 일관성 (consistency) 은원인집합이결과집합에속하는정도가진부분집합 (perfect subset) 에얼마나가까운지를보여주는지표 (Ragin 2006: ; Ragin 2008:44-54) 로서일관성 (consistency) 가 1인경우는진부분집합, 즉완전한충분조건을의미한다 ( 이은미외, 2015: ). Ragin(2008) 은충분조건을판단할때, 일관성 (consistency) 0.8 이상을추천하였다. 한편, 설명력 (coverage) 은충분조건에서원인집합이결과집합을설명정도를말하는것으로, 회귀분석의결정계수 (R 2 ) 와유사하다고할수있다 (Fiss, Sharapov & Cronqvist, 2013: 194). 3. 변수설정및퍼지값환산 중앙정부보통교부세인센티브에반응한지방자치단체의정치 경제적요인을분 석하기위해본연구는보통교부세인센티브금액을결과집합 14) 으로선정하였다. 지방자치단체별인센티브내역은행정자치부의연도별공개자료 15) 를활용하였고, 이를 2010 년소비자물가지수 16) 기준으로조정하여인센티브금액의등가성을유 지하였다. 보통교부세인센티브는기준재정수요인센티브 ( 이하재정수요인센티브 라한다 ) 와기준재정수입인센티브 ( 이하재정수입인센티브라한다 ) 로구분하였고, 인센티브금액을기준으로 (-)1 천억원 17) 을최소퍼지값 0 으로, (+)1 천억원을최대 14) 질적비교분석 (QCA) 에서는변수 (variables) 라는용어대신집합 (sets) 또는조건 (condit ion) 이라는용어를사용한다 (Ragin, 1987, 2008, 2013). Ragin(2014) 의최근저서에서집합 (sets) 이라는용어를권장한바있다. 15) 행정자치부재정고 ( 활용. 16) 한국은행경제통계시스템 ( 활용. 17) 분석기간 10 년동안, 인센티브하위 5% 에해당하는금액은 (-)994 억원이였고, 최소값

231 230 의정논총제 10 권제 2 호 퍼지값 1로설정하였고, 어떠한인센티브를받지않은것을의미하는 0원을중간값 0.5로설정하였다. 원인집합으로는지방자치단체장의정치적성향 (Mayor), 지방선거 (Election) 를정치적조건으로설정하였고, 경제적조건으로는재정자립도 (Finance), 주민 1인당세출예산증가액 (Budget), 지역내총생산증가율 (GRDP) 을설정 18) 하였다. 원인집합의 5가지조건은교부세인센티브산정의기준이되는연도를중심으로설정하였다. 예컨대 2015 년교부세인센티브는그전전년도인 2013 년의정치 경제적상황을반영하는자료를사용하였다. 먼저, 정치적조건과관련하여정치지도자성향, 소속정당, 의회구성, 정당통제, 지방선거와같은정치적요인은지방자치단체정책채택에영향을미치게된다 ( 유금록, 1994; 이대웅 권기헌, 2014; 이승종 강철구, 2006; 장석준 김두래, 2012; 최상한, 2010; Berry & Berry, 1990; Clingermayer & Feiock, 2001; Hansen, 1983; Tufte, 1978). 이는정치적성향과가치에따라정책우선순위가달라지며, 정치지도자들은다음선거에서의재선을의식하여정책의이해관계를고려하기때문이다. 여러가지정치적요인중에서본연구는지방자치단체정책의결정권자인지방자치단체장의소속정당 19) 을원인집합으로사용하였다 ( 이승종 강철구, 2006; 장석준 김두래, 2012; 조근식, 2013). 지방자치단체장의소속정당은중앙선거관리위원회 20) 자료에서확인하였고, 소속정당이새누리당 21) 인경우퍼지값 1을, 이외정당의경우에는퍼지값 0을부여하였다. 은 (-)5,733 억이였다. 이에따라심리적 상징적의미가있는 1,000 억원을퍼지값산정의기준점으로하였다. 18) OLS 회귀분석에서는유사한성격의독립변수는다중공선성의문제가우려될수있으나, 원인집합의다양한결합관계를중시하는퍼지셋질적비교분석에서는이러한문제로부터자유롭다 ( 민기채, 2014: 230) 19) 정당이념에따라정책채택이달라질수있다 (Berry & Berry, 1992: 719). 진보정당의경우재정지출의확대를위해조세증가의필요성을가지며높은수준의세금과새로운조세의채택에관대한경향을보인다. 반면보수정당의경우는판매세와같은역진적세금체계를선호하며조세증가에대해소극적입장을가진다. 20) 중앙선거관리위원회선거통계시스템 ( 활용. 21) 2012 년 2 월당명이한나라당에서새누리당으로당명이변경되었기에, 본연구에서는과거한나라당소속을새누리당소속으로보았다.

232 지방정부정책선택의정치 경제적이익에관한연구 231 선거 (Election) 역시지방자치단체의정책에영향을미칠수있다. 정치가는투표극대화를추구하는과정에서 정치적경기순환 (political business cycle) 의경제정책이발생할수있으며 (Hicks, 1984; Nordhaus, 1975; Pack, 1987, 1988), 조세측면에있어서는집권초기에조세를증가시키고선거년도에는조세를감면하여조세정책의부정적영향이유권자의인식에서작아지도록하기도한다 (Peters, 1991). 또한득표에도움을주기위해간접세보다는유권자의체감정도가높은직접세의경감을추진할가능성도높다 ( 김인 박차석, 2012). 본연구에서는이러한영향을반영하기위해, 지방선거가있는선거년도에퍼지값 1을, 그렇지않은연도에퍼지값 0 을부여하였다. 좋은재정여건은해당지방자치단체가새로운정책을추진할긍정적여건을제공해준다 ( 유금록, 1994; 이석환, 2013; 이종수, 2004; 조근식, 2012; Berry & Berry, 1992; Peterson, 1981). 재정적요인과관련하여재정자립도, 재정자주도, 부채비율, 예산규모, 부채비율등을활용할수있으며, 본연구에서는재정자립도 (Finance), 주민 1인당세출예산증가율 (Budget), 지역내총생산 (GRDP) 의 3개조건을사용하였다. 재정자립도 (Finance) 는해당지방자치단체의재정수요를자체수입으로어느정도해결할수있는지를보여주는지표로서, 해당지방자치단체의예산규모대비자체수입 ( 지방세및세외수입합계 ) 비율을말한다. 본연구에서는행정자치부재정고 (lofin.mogah.go.kr) 통계를활용하여, 보통교부세인센티브산정의기준인전전년도의재정자립도를기준으로, 재정자립도가 1인경우퍼지값 1을, 재정자립도가 0.5 인경우퍼지값 0.5 를, 재정자립도가 0인경우에퍼지값 0을부여하고이를기준으로퍼지값환산 (calibration) 하였다. 주민 1인당예산증가액 (Budget) 은전년대비해당연도의예산증가액을해당연도말주민등록인구수로나누어계산하였고이를 2010 년물가기준으로조정하였다. 전체사례중에서주민 1인당예산증가액이상위 5% 에해당하는사례에퍼지값 1을, 중간값에해당하는사례에퍼지값 0.5를, 하위 5% 에해당하는사례에퍼지값 0을부여하였다. 지역내총생산증가율 (GRDP) 는국가통계포털 (KOSIS) 의지역계정자료를활용하였고, 마찬가지방법으로상위 5% 에해당하는지방자치단체에최대값 1을, 하위 5% 에해당하는지방자치단체를최소값 0을부여하였으며, 이를기준으로퍼지값환산하였다.

233 232 의정논총제 10 권제 2 호 Ⅳ. 분석결과 1. 기초분석 광역자치단체가 2006 년부터 2015 년사이의 10년동안교부받은보통교부세인센티브를 2010 년물가기준으로환산 정리한결과, 매년평균 (-)283.3 억원의역 ( 逆 ) 인센티브를받은것으로나타났다. 총인센티브금액중에서재정수요인센티브는평균 (+)29.6 억원이였고, 재정수입인센티브는평균 (-)312.9 억원이였다. 연도별총인센티브현황은 [ 그림 1] 과같이 (-) 인센티브를유지하였다. 연도별재정수요인센티브는 2008 년을기점으로 (+) 인센티브로전환되었으나, 재정수입인센티브는 10년동안지속적으로역 ( 逆 ) 인센티브를유지 22) 하였다. [ 그림 1] 보통교부세인센티브현황 22) 2014 년평균재정수입인센티브가 (-)506 억원으로급감한것은인천광역시가지방세징수율 (-2,553 억원 ), 지방세체납액 (-3,634 억원 ) 등총 (-)6,251 억원의역 ( 逆 ) 인센티브를받았기때문이다. 이는관내기업에부과한취득세와등록세 1,727 억에대해해당기업이취소소송을제기함에따라징수가이루어지지않은것등이원인이였다.

234 지방정부정책선택의정치 경제적이익에관한연구 233 이는중앙정부와의재정관계속에서광역자치단체는공무원인건비 업무추진비절감, 행사축제경비축소와같은특정수혜집단에게지출을줄이는재정정책을선택하여인센티브를받은반면, 지방세체납액축소 세외수입체납액축소와같이주민에게넓게비용을부담시키는세입정책은적극적으로채택하지않는방향으로중앙정부인센티브에반응하였기때문이다. 중앙정부로부터의경제적이익이발생할수있음에도불구하고, 주민으로부터비난 (blame) 을받을수있는정책에대해서는소극적인선호를보인것으로해석할수있다. 2. 퍼지셋분석결과 143 개사례의재정수요인센티브와재정수입인센티브를퍼지값으로환산하여나타낸것은 [ 그림 2] 와같다. X축은재정수요인센티브를나타나는것으로퍼지값 0.5를초과하는 I IV 사분면의 101 개사례는인센티브를받은사례를나타낸것이고, 0.5 미만 42개사례는역 ( 逆 ) 인센티브를받은것이다. 재정수요인센티브에있어서 70% 이상의사례는지출을줄이는정책을수용하였으나, 사례의퍼지값이 0.5 에상대적으로가깝게분포하여인센티브규모는크지않았다. Y축은재정수입인센티브를나타낸것으로인센티브를받은사례는 I II 사분면의 14개에불과하였고, 나머지 129 개사례는역 ( 逆 ) 인센티브를감내하는 III IV 사분면에속하였다. 이는다수의지방자치단체가지방세징수율제고, 체납액축소, 세외수입증대와같은주민에게부담을전가시키는세입정책을꺼려한것을보여준다. 한편, 총 143 개중 90개사례는재정수요에있어서는인센티브를, 재정수입에있어서는역 ( 逆 ) 인센티브를받은 IV 사분면에속하였다. 이는중앙정부의재정정책유인에대해정치적손실이상대적으로작은지출정책을지방자치단체가채택한반면, 정치적비난이예상되는세입정책은수용하지않은것을나타낸다. III 사분면에속하는 39개사례는재정수요와재정수입인센티브모두에서역 ( 逆 ) 인센티브를교부받은것으로, 경제적이익에관계없이주민들로부터비난 (blame) 소지를최소화하는방향으로대응한것을보여준다. 한편, 재정수요와재정수입양쪽에서모두인센티브를받은 I 사분면에속하는사례는 11개였으며, 재정수입에서만인센티

235 234 의정논총제 10 권제 2 호 브를받은 II 사분면에속하는사례는 3 개에불과하였다. [ 그림 2] 재정수요및재정수입인센티브퍼지값분포 재정수요인센티브에대한경제적 정치적결합조건을퍼지셋분석한결과, 1지방선거가없는해이거나 (~Election), 2재정력은높지않지만예산증가액이높은경우 (~Finance*Budget), 3재정력은높지않지만지역경제가좋은경우 (~Finance* GRDP), 4새누리당성향의자치단체장이면서재정력이높은경우 (Mayor*Finance), 5예산증가액이높으면서지역경제가좋은경우 (Budget*GRDP) 의 5가지결합조건이 ( 식1) 과같이제시되었다. ( 식 1) ~Election + ~Finance*Budget + ~Finance*GRDP + Mayor*Finance + Budget*GRDP Incentive 이는보조금삭감등재정지출을줄이는정책은지방선거가없는해 (~Electio n) 23) 에채택된반면, 지방선거가있는해 (Election) 에는그러한정책을채택하지않

236 지방정부정책선택의정치 경제적이익에관한연구 235 은것을보여준다. 예산증가액 (Budget) 과지역내총생산증가율 (GRDP) 이높은경우가 4가지결합조건으로포함된것은, 재정지출을줄이는정책을경제적여건이양호한시기에채택함으로써주민으로부터의비난소지를완화시킬수있기때문으로보인다. 요컨대비난소지가있는지출정책을경제적여건이좋은시기이거나지방선거가없는시기에시행함으로써비난으로부터의정치적위험을분산시켰다고할수있다. < 표 2> 재정수요인센티브에대한퍼지셋분석결과 복합모형 (Complex Solution) 및중간모형 (Intermediate solution) * Assumptions: Budget(present) 최소간결모형 (Parsimonious Solution) 결합조건 ~Election ~Finance*Budget ~Finance*GRDP Mayor*Finance Budget*GRDP raw coverage 24) solution coverage: solution consistency: 조건식없었음 unique coverage consistency 재정수입인센티브에대한경제적 정치적결합조건을분석한결과, 정치적요인 과경제적요인이동시에결합된 6 가지경로가 ( 식 2) 와같이제시되었다. 예를들 어지방선거가없는해 (~Election) 에는비새누리당소속자치단체장 (~Mayor) 이경 23) 지방선거없는해 (~Election) 의설명력 (coverage) 는 으로, 전체사례를 77.3% 를설명하고있다. 24) 설명력 (coverage) 은 raw coverage 와 unique coverage 로나눌수있다. raw coverage 는해당결합조건이결과집합을설명하는정도를말하며, unique coverage 는다른결합조건에관계없이오직해당결합조건이결과집합을순수하게설명하는정도를말한다 ( Raw coverage measures the proportion of memberships in the outcome expl ained by each term of the solution. Unique coverage measures the proportion of me mberships in the outcome explained solely by each individual solution term. (Ragin, 2008b: 86). solution coverage 와 solution consistency 는결합조건전체가결과집합을설명하는정도와충분조건정도를말한다.

237 236 의정논총제 10 권제 2 호 제적여건이좋은경우에재정수입인센티브에반응한것으로 ( 식2-1) 과같이제시되었다. 지방선거가있는해 (Election) 에는새누리당소속자치단체장 (Mayor) 은경제적여건이호의적인경우인센티브에반응하는경향이있는것으로나타났다. ( 식2) ~Election*~Mayor*Budget + ~Election*~Mayor*GRDP + Election*~Finance*Budget + Election*Budget*GRDP + Election*Mayor*Finance*~GRDP + Election*Mayor*~Finance*GRDP Incentive ( 식 2-1) ~Election*~Mayor*(Budget + GRDP) + Election*(~Finance*Budget + Budget*GRDP) + Election*Mayor*(Finance*~GRDP + ~Finance*GRDP) Incentive 재정수입인센티브에대해정치적요인과경제적요인이복합적으로제시된것은경제적요인이주로제시된재정수요인센티브분석결과와차별성이있는것이며, 아울러결합조건의설명력 (coverage) 도재정수요인센티브에비해크지않게제시되었다. 이것은세입정책의경우비용부담집단이넓게분산되고이에따라주민들의부정성의편향 (negativity bias) 이나타나게되므로, 정책결정자들은새로운정책을신중하게채택하고있음을보여준다. 개별결합조건의설명력 (coverage) 이 27% 이하로그리높지않게제시되었는데, 이는특정원인집합이결정적으로영향을미치기보다는다른원인집합과결합하여개별상황에맞게세입정책에영향을미친것으로해석할수있다. < 표 3> 재정수입인센티브퍼지셋모형 복합모형 (Complex Solution) 및중간모형 (Intermediate 결합조건 ~Election*~Mayor*Budget ~Election*~Mayor*GRDP Election*~Finance*Budget Election*Budget*GRDP Election*Mayor*Finance*~GRDP raw coverage unique coverage consistency

238 지방정부정책선택의정치 경제적이익에관한연구 237 solution) * Assumptions: Budget(present) 최소간결모형 (Parsimonious Solution) 결합조건 raw coverage unique coverage consistency Election*Mayor*~Finance*GRDP solution coverage: solution consistency: Election*~GRDP ~Mayor*Budget Election*Budget ~Election*~Mayor*GRDP Election*Mayor*~Finance solution coverage: solution consistency: Ⅴ. 정책적함의 정책편익보다는정책비용에더민감하게반응하게되는부정성편향 (negativity bias) 에직면하는지방자치단체는경제적이해득실뿐만아니라주민으로부터의비난을최소화하고자하는정책동기도가지게된다. 중앙정부와지방자치단체간의재정연방주의관계, 특히중앙정부의보통교부세인센티브에대한지방자치단체의대응에대한퍼지셋질적비교분석결과는이러한비난회피 (blame-avoidance) 동기가다양한정치 경제적상황에서나타난것을보여주었다. 특정집단에대한재정지출을줄여야받을수있는재정수요인센티브는지방선거가없는시기또는주민전체에대한예산증가액이높은경우등여건이좋은경우에채택되었다. 이는일부이해집단에대한재정지출을줄이더라도, 호의적인재정여건과지역경제상황이비난발생을예방하거나지연시킬수있는기제가되기때문이다. 한편주민으로부터세금또는비용을더징수해야받을수있는재정수입인센티브에대해서는많은지방자치단체가소극적으로대처하였고, 지방선거 자치단체장의정치성향 지역경제여건등에따라다양한대응이나타났다. 이는경제적 재정적손실에불구하고다수지역주민에게부담을부여하는정책을채택하지않음

239 238 의정논총제 10 권제 2 호 으로써정치적지지를유지하고자하는비난회피전략을사용한것으로볼수있다. 아울러다수의지방자치단체가공동의입장 (circle the wagons) 을유지함으로써, 경 제적인센티브를받지못한것에대한비난을분산시키는경향도있었다. 이번연구는중앙정부의정책방향을지방자치단체가수용하게하고자하는중앙 정부의유인과지역주민으로부터의정치적손실을최소화하고자하는지방자치단 체의요구가실제어떤모습으로나타났는지를보여주는것으로, 교부세배분구조 하에서지방자치단체는특정집단에대한세출지원은일부줄이고세입증대는소 극적으로대처하는행태를보였다. 이러한접근은많은보상을제공하거나약속하 는집단에게정부예산을지원하고, 그비용은조세를통해폭넓게분산시킨다는지 대추구활동 (Buchanan, 1980) 과일견반대적결과로보일수있다. 하지만본연구 는중앙정부와지방정부의 제 2 세대재정연방주의 관계하에서중앙정부의유인에 대해지방자치단체가어떻게정치 경제적으로반응했는가를살펴본것으로, 지대추 구관점과는달리볼필요가있다. 전체예산과비교하여교부세인센티브규모 25) 가작은상황에서정치적비용이다수수반되는세입정책을적극적으로추진하는 것보다는중앙정부요구에소극적으로반응하는것이지방자치단체입장에서는이 익적인선택일수있는것이다. 아울러교부세인센티브규모가작고인센티브에대한지방자치단체의정책민 감도가낮은상황에서지방자치단체행태에대한이론모형을검증하는것은한계 가있을수있고, 이것은지방자치단체의의도로서나타난행태라기보다는우연의 결과라는지적이가능하다. 본연구는중앙정부교부세유인에대한지방자치단체 의민감도가왜낮은가를정치적 경제적동기를활용하여설명하고자하는것으로, 지방자치단체는자신의정치적손실을최소화하기위해중앙정부요구에민감하지 않게반응한것으로보아야한다. 교부세인센티브제도는 1997 년부터활용되고 있는것으로, 다수지방자치단체는 (-) 인센티브행태를오랜기간동안유지하고 있는것은우연의결과라고보기는어렵고, 왜그러한행태를견지하는지를연구 할가치가있다고판단한다. 이러한논의를바탕으로다음과같은정책적함의를제시할수있다. 우선, 중앙 25) 인센티브규모는기준재정수요액대비 1.2% 이며, 기준재정수입액대비 7.3% 수준이다 (2015 년기준 )

240 지방정부정책선택의정치 경제적이익에관한연구 239 정부의유인체계가작동하기위해서는지방자치단체가현실적으로직면하게되는정치적손실을만회할수있는수준의인센티브를제공해야할것이다. 중앙정부의정책방향에따르지않음으로써받을수있는손실이정치적비용보다커야지방자치단체입장에서는정책으로채택할수있게된다. 아울러, 지방자치단체가공동의비난회피전략을사용하는것을방지하기위해인센티브항목별로상세한내역을주민에게공개해야할필요가있다. 개략적인내용이공개되고있지만, 지방자치단체간비교가용이하게하고상세한내용은무엇인지를간편하게알수있게해야할것이다. 중요한것은지방자치단체정책결정의정치성과경제성을함께균형적으로고려하는입장을견지해야할것이며, 지방자치단체를중앙정부정책에대한피동적객체가아니라자율적인의사결정주체로서이해하고존중하는제도설계가필요하다. 한편본연구는재정수요 재정수입인센티브를포괄적으로분석함에따라, 인센티브개별항목에대한지역주민의선호와지방자치단체의입장이다를수있음을세분화하지못한한계를안고있다. 예를들어 2015 년의경우 8개재정수요인센티브 26) 항목중지역주민과직접관련된사항은행사축제경비, 민간이전경비절감으로나머지항목과지출성격이상이하다. 세부항목별로볼때, 인건비및업무추진비를절감하는데있어서는 (+) 인센티브를, 행사축제경비와민간이전경비를절감하는데있어서는 (-) 인센티브를받는경향 27) 이있었다. 재정수입인센티브의경우에도지방세감면액축소, 체납액축소는 (+) 인센티브를, 지방세징수율제고와경상세외수입확충항목은 (-) 인센티브를받는경향 28) 이있었다. 향후연구에서는이러한사업성격을구분하여분석할필요가있으며, 매년세부인센티브항목이일부 26) 2015 년기준재정수요액반영사항은인건비, 지방의회경비, 업무추진비, 행사축제경비, 민간이전경비, 지방청사관리 ( 면적 ), 지방청사관리 ( 에너지 ), 읍면동통합의 8 가지이다. 27) 재정수요인센티브 (2015 년광역자체단체기준 ) : 인건비절감 41 억원, 지방의회경비 26 억원, 업무추진비 37 억원, 행사축제경비 20 억원, 민간이전경비 757 억원, 지방청사관리 ( 면적 ) -16 억원, 지방청사관리 ( 에너지 ) 999 억원, 읍면동통합 98 억원 28) 재정수입인센티브 (2015 년광역자치단체기준 ) : 지방세징수율제고 3,147 억원, 지방세체납액축소 1,059 억원, 경상세외수입확충 1,474 억원, 세외수입체납액축소 2,494 억원, 탄력세율적용 1,036 억원, 지방세감면액축소 639 억원

241 240 의정논총제 10 권제 2 호 변경되는점도고려해야할것이다. 아울러본연구는광역자치단체가 2006 년부터 2015 년까지의 10년동안받은인센티브내역을 2010 년도소비자물가수준으로조정 분석한것으로페널데이터의성격도지닌다. 이것을정교화하여페널분석을실시하고이를퍼지셋분석결과와비교하는것도의의가있을것이나, 본연구는이를비교하지못하였다. 추후다중회귀분석, 패널분석등다양한계량적연구방법론을적용하여본사례분석결과와비교하는노력도필요하다고본다. 아울러본연구는광역자치단체만을대상으로한것으로, 향후에는기초자치단체를대상으로연구범위를넓혀분석할필요도있다. 참고문헌 고기동 이은국 이은미 퍼지셋 (QCA) 에의한입법화과정의유형분석 : 국회외교통상통일위원회법안의사례. 의정논총제8권제2호. 김수근 지방재정운용의건전성확보방안 ; 지방재정의인센티브강화및페널티제도도입. 지방재정제2 권. 김인 박차석 선거가세수정책에미치는영향. 한국지방정부학회학술발표논문집김정완 지방교부세배분에있어자구노력에대한인센티브제도의대안적모델모색. 한국행정학보제32 권제2 호. 민기 보통교부세배분구조와지방정부의도덕적해이의개선방안. 한국지방재정학회세미나자료집제3 호민기채 퍼지셋질적비교분석의사회과학적활용 : Stata 를활용한 Y-검증과 N-검증을중심으로. 인문사회과학연구제44 권. 서정섭 민선 6기적절한중앙 -지방간재정관계구축방안 : 보통교부세제도의바람직한개선방안. 지방재정제17 권. 서정섭 신두섭 보통교부세제도의합리적산정방식개선. 한국지방행정연구원. 박완규 지방교부세제도의개선방안연구 -재원및인센티브제도를중심으로. 지방행정연구제21 권제1 호. 배준식 박기정 지방재정분권을위한지방교부세발전방향 : 서울시분권교부세

242 지방정부정책선택의정치 경제적이익에관한연구 241 제도개편을중심으로. 의정논총제3 권제2 호. 우명동 재정연방주의론과한국의정부간재정관계에관한소고. 재정정책논집제11 권제2호 재정분권의현상과본질 : 한국과네덜란드의정부간재정관계조정메커니즘을중심으로. 한국지방재정논집제17 권제3호. 유금록 조세정책의결정요인 : 한국의조세수입을중심으로. 한국행정학보제 28권제3 호. 이대웅 권기헌 정책확산의영향요인분석 : 사회적기업조례제정을중심으로. 한국정책학회보제23 권제2 호. 이승종 강철구 지방정부정책결정자의정당, 정치이념, 정책선호와의관계. 한국정책과학학회보제10 권제4 호. 이석환 한국지방자치단체출산장려정책의수평적, 수직적확산. 한국행정학보제47 권제3호. 이영범 정책결정과정에서의정책결정자의비난회피전략에관한연구. 한국행정학회하계학술대회발표논문집단일호. 이은미 이은국 고기동 질적비교분석 (QCA) 방법에의한제한된다양성문제로의접근. 한국정책학회보제23 권제4 호 지방자치단체정책확산의상이성비교연구. 한국정책학회보제24 권제2 호. 이종수 한국지방정부의혁신에관한실증분석. 한국행정학보제38 권제5 호. 장석준 김두래 정책갈등상황에서지방정부정책의확산 -학교급식조례제정을중심으로. 한국정책학회보제21 권제4 호. 전상경 현대지방재정론 (3판 ) 서울 : 박영사. 조근식 한국지방정부의정책유형별정책채택요인과지역확산효과에관한비교분석. 한국정책학회동계학술발표논문집단일호. 조근식 한국지방정부의정책유형별정책채택요인과지역확산효과에관한비교분석. 한국행정학보제47 권제1 호최병호 정종필 보통교부세에있어서세수노력및재정형평화에대한기준세율과수입인센티브제도의효과. 공공경제제7권제2호. 최상한 지방정부주민참여예산제도의확산과영향요인. 한국행정학보제44 권제3 호. 최영준 사회과학에서퍼지셋활용의모색 : 퍼지이상형분석과결합요인분석

243 242 의정논총제 10 권제 2 호 을중심으로. 정부학연구제 15 권제 3 호. 황아란 제 19 대국회의원선거와투표행태 : 긍정적, 부정적정당태도와회고적, 전망적평가를중심으로. 한국과국제정치제 28 권제 4 호. Behn, Robert D Policy analysis and policy politics. Policy Analysis, 7(2): Berry, Frances Stokes. & Berry, William D State lottery adoptions as policy innovations: An event history analysis. The American Political Science Review, 84(2): Berry, Frances Stokes. & Berry, William D Tax innovation in the states: Capitalizing on political opportunity. American Journal of Political Science. 36(3): Buchanan, James M Rent seeking and profit seeking. Toward a theory of the rent-seeking society, 3: 15. Clingermayer, James C. & Richard C. Feiock Institutional constraints and policy choice: An exploration of local governance: Suny Press. Crémer, Jacques. & Thomas R. Palfrey In or out?: Centralization by majority vote. European Economic Review, 40(1): De Figueiredo, R. J. P. & Weingast, Barry R Self-enforcing federalism. Journal of Law, Economics and Organization, 21(1): Fiss, Peer C., Sharapov, Dmitry. & Cronqvist, Lasse Opposites attract? Opportunities and challenges for integrating large-n QCA and econometric analysis. Political Research Quarterly, 66(1): Hansen, Susan B The politics of taxation: Revenue without representation. New York: Praeger. Hicks, A Elections, Keynes, bureaucracy and class: Explaining US budget deficits, American Sociological Review, Inman, Robert P. & Rubinfeld, Daniel L Rethinking federalism. The Journal of Economic Perspectives, 11(4): Kaldor, Nicholas Welfare propositions of economics and interpersonal comparisons of utility. The Economic Journal, 49(195): Klein, Jill Negativity Effects in Impression Formation. Personality and Social

244 지방정부정책선택의정치 경제적이익에관한연구 243 Psychology Bulletin, 17(4): Lau, Richard R Negativity in Political Perception. Political Behavior, 4(4): Two Explanations for Negativity Effects in Political Behavior, American Journal of Political Science, 29(1): Lowi, Theodore J American business, public policy, case studies, and political theory. World Politics, 16(4): Four systems of policy, politics and choice. Public Administration Review, 32(4): Musgrave, Richard M The theory of public finance. New York: McGraw-Hill. Nordhaus, William. D The political business cycle. The Review of Economic Studies, 42(2): Oates, Wallace E Fiscal federalism. New York: Harcourt Brace Jovanovich An essay on fiscal federalism. Journal of economic literature, 37(3): Toward a second-generation theory of fiscal federalism. International tax and public finance1, 2(4): On the evolution of fiscal federalism: theory and institutions.national Tax Journal, 61(2): Pack, Janet Rothenberg The political policy cycle: Presidential effort vs. presidential control. Public Choice, 54(3): The Congress and fiscal policy. Public Choice, 58(2), Peters, B. Guy American public policy: Process and performance. New York: Franklin Watts The politics of taxation. Oxford: Blackwell. Ragin, Charles C The Comparative Method: Moving Beyond Qualitative and Quantitative Strategies. Berkeley: University of California Press. 2008a. Redesigning Social Inquiry: Fuzzy Sets and Beyond. Chicago: University of Chicago Press b. User s guide to Fuzzy-Set.Qualitative Comparative Analysis. Department of Sociology, University of Arizona.

245 244 의정논총제 10 권제 2 호 Rihoux, Benoît. & Marx, Axel QCA, 25 Years after The Comparative Method Mapping, Challenges, and Innovations. Political Research Quarterly, 66(1): Ripley, R. B., & Franklin, G. A Congress, the bureaucracy, and public policy. Dorsey Press. Schneider, Carsten Q., & Wagemann, Claudius Set-theoretic methods for the social sciences: A guide to qualitative comparative analysis. Cambridge University Press. Tanzi, Vito The future of fiscal federalism. European Journal of Political Economy, 24(3): Tiebout, Charles M A pure theory of local expenditures. The journal of political economy, 64(5): Tufte, Edward R Political Control of the Economy. Princeton, NJ: Princeton University Press. Weaver, R. Kent The politics of blame avoidance. Journal of public policy, 6(4): Weingast, Barry R Second generation fiscal federalism: The implications of fiscal incentives. Journal of Urban Economics, 65(3): Second generation fiscal federalism: Political aspects of decentralization and economic development. World Development, 53: Wilson, James. Q Political Organizations. New York: Basic Books. 논문접수일 : 2015 년 11 월 10 일 심사완료일 : 2015 년 12 월 20 일 게재확정일 : 2015 년 12 월 21 일

246 의정논총 ( 제 10 권제 2 호 ) Journal of Parliamentary Research pp. 245~289 세무공무원임용제도개선에관한연구 * 鄭然植 1) ( 계명대학교교수, 세무학 ) 李咏桓 2) ( 계명대학교교수, 세무학 ) Ⅰ. 문제제기 Ⅱ. 현행세무직공무원임용제도 Ⅲ. 제도개편의영향 Ⅳ. 미국의세무직공무원임용제도 < 차례 > Ⅴ. 현행세무직공무원임용및교육제도의문제점 Ⅵ. 요약및결론 < 요약 > 지난이명박정부에서는청년층의빠른사회진출과대학진학이어려운취약계층에게도공평한임용기회를제공하기위해 9급공무원채용시험과목을개편하였다. 그러나조사결과, 세무직공무원의경우개편의취지와는달리신규채용합격자중에는고졸출신은한명도없는것으로나타났다. 채용시험과목개편시선택과목간의점수조정제도가도입되었지만, 모집단이작은과목은상대적으로불이익을받을가능성이높다. 조사결과, 관련자격증을소지한수험생들도이러한제도상의불이익을우려해별도의시험과목을선택하고있는것으로나타났다. 개편취지는충분히이해를할수있고, 일반행정직공무원을선발할때에는유용할수도있다. 그러나특히세무직공무원등전문성이요구되는직렬의공무원을선발할때는엄청난위험이따를수도있는제도로평가된다. 따라서우수하고적응력이높은세무직공무원을선발하기위해서는현행선택과목제도를폐지하고, 업무와관련성이높은과목들을필수과목으로조속히지정할필요가있는것으로평가된다. 주제어 : 세무직공무원, 공무원채용시험, 조정점수제도, 공무원임용제도 * 본연구는필자들의한국조세재정연구원 세정네트워크포럼 ( ) 에발표한내용을수정 보완한것임. 1) 제 1 저자 2) 교신저자

247 246 의정논총제 10 권제 2 호 I. 문제제기 합리적이고효율적인세무행정이이루어지기위해서는조세제도자체도중요하지만, 이를집행하는세무행정인력의전문성과업무능력도매우중요하다. 특히, 세무행정인력의전문성확보는임용이후의전문적인교육도중요하지만, 선발단계에서전문성 ( 세법 회계학에대한기본지식 ) 을갖춘우수한인력을선발하는것이중요하다. 그동안세무직공무원공개채용시험에서는세무행정인력이필요로하는전문지식을검증하기위해세법과회계학을필수과목으로지정하여실시하여왔다. 그러나지난이명박정부에서는고졸출신공무원채용확대를위해 9급공무원채용시험과목을개편하였다. 그동안업무연계성을고려하여실시되었던 22개직류별필수과목을고교교과과정에있는과목중심으로선택과목을개편하였다. 이러한개편으로 2013 년 9급세무직공무원공개채용시험부터그동안필수과목이었던세법과회계학과목이선택과목으로전환되어시행되고있다. 또한시험과목개편과더불어선택과목간의난이도조정을위해조정점수제도가도입되었다. 일반적으로선택과목간조정점수제도는모집단이큰과목을선택한수험생이유리하다. 모집단은 22개직류에공통적으로포함되어있는과목 ( 사회, 과학, 수학, 행정학 ) 의크기가클수밖에없다. 따라서세무직공무원의경우업무의연계성이높은기존의필수과목 ( 세법 회계학 ) 을선택하는것은전형에서불리할수밖에없다. 그동안제도개편이후 3번 (2013, 2014, 2015) 의공개채용시험이실시되었다. 3번시험에서많은응시자들은업무의연계성이높은기존의필수과목 ( 세법 회계학 ) 대신조정점수제도에서상대적으로유리한것으로알려진사회나행정학등이과목을선택한것으로알려지고있다. 본고에서는세무행정인력의전문성확보라는관점에서현행 9급세무직공무원공개채용시험제도의문제점을알아보고, 개선방안을모색해보고자한다. 이를위해국세공무원교육원교수진, 세무전문가, 제도개편이후임용된신규임용자들을상대로한설문조사를실시한다. 또한언론보도내용, 정부정책및보도자료, 문헌

248 세무공무원임용제도개선에관한연구 247 조사, 외국제도분석등을분석하기로한다. Ⅱ. 현행세무직공무원임용제도 1. 제도개편이전의임용제도 지난이명박정부에서는해당기관에서필요로하는전문성측정보다는고졸출신공무원채용확대를위해일반적인지식을측정하는방식으로채용방식을개편하였다. 그동안세무직공무원공개채용시험의과목들을정리하면, < 표 1> 과 < 표 2> 와같이정리된다. < 표 1> 과 < 표 2> 에서볼수있듯이그동안 7급세무직공무원과 9 급세무직공무원은모두공통적으로세법과회계학에대한전문적인지식을갖추고있어야만세무직공무원이될수있었다. < 표 1> 9 급세무직공무원채용시험과목 구분시험과목 ( 선택형필기시험 ) 주요근무예정기관 국세직공무원 1 차 : 국어, 영어, 한국사국세청 2 차 : 세법개론, 회계학 ( 회계원리, 원가회계 ) 관세직공무원 1 차 : 국어, 영어, 한국사관세청 2 차 : 관세법개론, 회계원리 지방직공무원 1 차 : 국어, 영어, 한국사지자체 2 차 : 지방세법, 회계원리 ( 회계원리, 원가회계 ) < 표 2> 7 급세무직공무원채용시험과목 구분시험과목 ( 선택형필기시험 ) 주요근무예정기관 국세직공무원 1 차 : 국어 ( 한문포함 ), 영어, 한국사국세청 2 차 : 헌법, 세법, 회계학, 경제학 관세직공무원 1 차 : 국어 ( 한문포함 ), 영어, 한국사관세청 2 차 : 헌법, 행정법, 관세법, 무역학

249 248 의정논총제 10 권제 2 호 2. 제도개편이후의임용제도 가. 개편취지및목적 지난이명박정부에서는청년층의빠른사회진출을도와경제활동인구의연령대를낮추고, 대학진학이어려운취약계층에게도공평한공무원임용기회를제공하기위해고교교과과정중심으로 9급공무원채용시험과목을개편하였다. 개편취지는업무연계성이높은과목의검증을통해시험과목의실용성을제고하는데있는것이아니라, 고등학교졸업자들이적극적으로 9급공무원채용시험에응시할수있는환경을마련하는데있었다. 그러나이러한시험과목개편으로세무직 소방직 교정직등일부직류의경우공무원채용시험자체의실용성이문제로지적되고있다. 특이한점은개편취지와는달리고교교과과정에없는행정학과목이 22개모든직류에공통적으로포함되어있다는점이다. 개편당시, 해당분야의전문성이절대적으로필요한것으로알려져있는교정직 소방직등에서는시험과목개편은현장에부적합한인력을채용하는결과를낳게될것이라고거세게비판을제기된바있다. 3) 세무직공무원역시고도의전문성을요구한다는점에서마찬가지다. 7급세무직공무원공개채용시험의경우세법과회계학이여전히필수과목으로지정되어있다. 특히일선세무관서에서는 급세무직공무원이동일한부과 징수업무를담당하고있다. 그러나 7급세무직공무원은세법과회계학에대한전문지식을보유하고있고, 동일한팀원인 8 9급세무직공무원은전문지식이아주낮은상태에서부과 징수업무를담당하게되는불균등현상이나타날수밖에없는실정이다. 나. 개편내용 지난이명박정부에서는고졸출신취업활성화를위한일환으로공무원채용제도 3) 부산일보, 2012 년 7 월 12 일자.

250 세무공무원임용제도개선에관한연구 249 를 2013 년부터 9급공개채용시험과목을기존의필수 5과목 (1차 3과목, 2차 2과목이나 1~2 차를동시에진행 ) 시험체계 4) 에서국어, 영어, 한국사공통 3과목과사회, 과학, 수학, 행정학을포함 5~6 과목중 2과목을선택하는체제로개편하였다 (< 표 3> 참조 ). < 표 3> 9 급공채시험과목개편내용 직렬직류변경전 ( 필수 ) 변경후 ( 택 2) 교정 교정 교정, 형소법 교정, 형소법, 행정학, 사회, 과학, 수학 보호 보호 형소법, 사회복지 형소법, 사회복지, 행정학, 사회, 과학, 수학 검찰 검찰 형법, 형소법 형법, 형소법, 행정학, 사회, 과학, 수학 마약수사 마약수사 형법, 형소법 형법, 형소법, 행정학, 사회, 과학, 수학 출입국관리 출입국관리 행정법, 국제법 행정법, 국제법, 행정학, 사회, 과학, 수학 철도공안 철도공안 형법, 형소법 형법, 형소법, 행정학, 사회, 과학, 수학 세무 세무 세법, 회계학 세법, 회계학, 행정학, 사회, 과학, 수학 관세 관세 관세법, 회계원리 관세법, 회계원리, 행정학, 사회, 과학, 수학 직업상담직업상담노동법, 노동법, 직업상담 심리학, 행정학, 사회, 과학, 직업상담 심리학수학 사회복지 사회복지 사회복지, 행정법 사회복지, 행정법, 행정학, 사회, 과학, 수학 사서 사서 자료조직, 정보봉사 자료조직, 정보봉사, 행정학, 사회, 과학, 수학 일반행정 행정법, 행정학 행정법, 행정학, 사회, 과학, 수학 법무행정 행정법, 민법총칙 행정법, 민법총칙, 행정학, 사회, 과학, 수학 재경 경제학, 회계원리 경제학, 회계원리, 행정학, 사회, 과학, 수학 국제통상 국제법, 경제학 국제법, 경제학, 행정학, 사회, 과학, 수학 행정 운수경영학, 철도법경영학, 철도법, 행정학, 사회, 과학, 수학노동노동법, 행정법노동법, 행정법, 행정학, 사회, 과학, 수학 문화홍보문화사, 커뮤니케이션 문화사, 커뮤니케이션, 행정학, 사회, 과학, 수학 교육행정 교육학, 행정법 교육학, 행정법, 행정학, 사회, 과학, 수학 회계 경제학, 회계 경제학, 회계, 행정학, 사회, 과학, 수학 통계 통계 통계학, 경제학 통계학, 경제학, 행정학, 사회, 과학, 수학 감사 감사 행정법, 회계학 행정법, 회계학, 행정학, 사회, 과학, 수학 4) 개정전에는 9 급공개채용시험의경우, 22 개직류에서 1 차시험과목의경우 3 과목 ( 국어, 영어, 한국사 ) 이공통으로시행되었고, 2 차시험과목의경우각직류별로필요한전문지식으로검정하기위해 2 과목 ( 세무직의경우세법과회계학 ) 을필수과목으로지정하여시행하였다.

251 250 의정논총제 10 권제 2 호 이에따라 9급세무직공무원공개채용시험과목도기존의필수 5과목시험체계에서국어, 영어, 한국사공통 3과목과사회, 과학, 수학, 행정학, 세법개론, 회계학 6과목중 2과목을, 관세직공무원은국어, 영어, 한국사공통 3과목과사회, 과학, 수학, 행정학, 관세법, 회계원리 6과목중 2과목을, 지방세무직공무원국어, 영어, 한국사공통 3과목에사회, 과학, 수학, 행정학, 지방세법, 회계원리 6과목중 2과목을선택하는체제로개편되었다. 이를정리하면 < 표 4> 과같다. < 표 4> 9 급세무직공무원채용시험과목개편내용 구분시험과목 ( 선택형필기시험 ) 주요근무예정기관 국세직 1 차 : 국어, 영어, 한국사국세청 2 차 : 사회, 과학, 수학, 행정학개론, 세법개론, 회계학중택 2 관세직 1 차 : 국어, 영어, 한국사관세청 2 차 : 사회, 과학, 수학, 행정학개론, 관세법개론, 회계원리중택 2 지방직 1차 : 국어, 영어, 한국사 2차 : 사회, 과학, 수학, 행정학개론 ( 지방행정포함 ), 지방세법, 회계학 ( 회계원리, 원가회계및정부회계는반드시포함 ) 중택 2 지자체 Ⅲ. 제도개편의영향 1. 전문지식과상관없는임용제도 일반적으로세무직 ( 관세직포함 ) 직류는일반행정직류에비해업무에대한전문성이매우높은것으로평가된다. 일반행정직류공무원의경우정부에서집행하는여러가지업무중세분화된일부업무만을수행하는것이가능할수있기때문에그와관련된법규정을숙지하고있으면가능할수도있다. 또한일반행정직류는일정기간이지나면, 다른업무를수행할수도있는직류로평가되기도한다. 그러나세무직직류는특별한경우가없는한세무관련업무만을수행하기때문에

252 세무공무원임용제도개선에관한연구 251 업무와관련된세법과회계학에대한지식은반드시필요하다. 5) 그럼에도불구하고, 현행 9급세무직공무원공개채용시험은세법과회계학에대한지식이전혀없더라도채용되는데아무런문제가없다. 따라서납세서비스의질을떨어뜨릴가능성이많은것으로평가된다. 6) 세무행정요원에대한수요자는납세자들을대리하는세무사나회계사인경우가많다. 납세자를대리하는세무사와회계사는세법및회계전문가들이다. 그러나세무행정요원들은이에대한전문지식이전혀없는인력이될수있다는것자체는굉장히아이러니하다. 더욱이세무행정요원은업무의특성상스스로의판단으로과세여부를결정하거나판단을요하는직무이다. 따라서과세업무에대한전문성이떨어진다면결코제대로된업무처리를할수없다. 그럼에도불구하고현행세무직공무원채용제도는국어, 영어, 한국사만필수과목으로지정하고, 정작업무상필요한세법과회계학은선택과목으로정해놓았을뿐만아니라, 이들과목에대한지식이전혀없더라도세무직공무원이될수있다. 물론공무원으로서의기본소양과인격도중요하지만, 인성만으로는제대로된업무를수행할수는없는노릇이다. 2. 필수과목을기피하게만드는조정점수제도 현재 7급세무직공무원채용시험의경우여전히세법과회계학이필수과목으로지정되어있다. 세법과목의경우 7급세무직공무원채용시험에는세법으로, 9급세무직공무원채용시험에는세법개론으로표시되어있다. 일반적으로세법과목은세법개론과목에비해출제난이도가높은것으로알려져있다. 그러나 2013 년이후세법과목과세법개론과목의출제난이도는사실상차이가없어지고있는추세인것으로알려지고있다. 5) 달리말하면, 일반행정직공무원은 Generalist 이지만세무직공무원은 Specialist 라고할수있다. 6) 9 급세무직공무원들은과세관청 ( 세무서, 세관, 구청의세무과 ) 의일선에서납세자또는납세대리인과직접대면하는공무원으로납세서비스와직결되어있다. 따라서세무직공무원의전문화는반드시필요한사항이다.

253 252 의정논총제 10 권제 2 호 2012 년이전까지는세법과목이세법개론과목에비해출제난이도가확연히높았던것으로평가된다. 출제난이도를보면, 세법개론과목은세법조문위주의평이한문제가출제가되었으나, 세법과목은적어도 2~3 개정도의계산문제를포함하여이해위주로출제되어난이도에대한체감도는훨씬높았던것으로평가된다. < 표 5> 2014 년도선택과목의조정점수 ( 변환점수 ) 가산포함 행정학 사회 과학 수학 회계학 세법

254 세무공무원임용제도개선에관한연구 253 가산포함 행정학 사회 과학 수학 회계학 세법 자료 : 네이버블로그 그러나이명박정부의고졸출신공무원채용확대를위해도입된선택과목간의 조정점수제로인해지난 2013 년공무원채용시험에서는다른선택과목에비해상 대적으로세법개론과목이쉽게출제가된것으로평가되었다. 7) 따라서선택과목 7) 2013 년공무원채용시험은예년보다채용시험실시시기가 6 개월가량늦어지면서, 기

255 254 의정논총제 10 권제 2 호 간의조정점수를적용한결과세법과목을선택한준비생들의점수는하향조정되 었다. 이에 2014 년공무원채용시험에서는 2013 년의선택과목간의조정실패에따 라세법과목에대한난이도를높게조절하였다. 그결과 7 급세무직공무원채용을 위한세법과목의난이도보다오히려 9 급공무원채용을위한세법과목의난이도 가높게조정되었다는평가를받게되었다. 결국, 응시과목의출제난이도가높아지면수험생들의입장에서는어려운과목의 선택은수험전략상피하게되고조정점수가다소낮더라도쉬운과목을선택하는 경향을보일가능성이높다. 현재정부에서는공식적으로 9 급공무원채용시험의 선택과목조정점수를발표하고있지않지만, < 표 5> 는 2014 년 9 급세무직공무원 합격점수를토대로만든선택과목의조정점수 ( 변환점수 ) 를보여주고있다. < 표 5> 에서보는조정점수는회계학, 과학, 세법순으로높게나타났다. 조정점 수가높다는것은그과목의출제난이도가높다는것을말해주고있다. 따라서일 반적으로수험생들은조정점수가낮더라도상대적으로준비하기가용이한사회와 행정학을많이선택하게된다. 조정점수제는선택과목간의난이도차이에따른형평성을제고하기위해도입된 제도이지만, 매년시험의난이도가일정하지않은상황에서조정점수를고려하여 선택과목을정하는것은불가능하다. 따라서수험생의입장에서는조정점수를고 려할수는있지만, 합격에결정적인영향을미치지않는다는것을뜻한다. 이는수 험생의입장에서는접근의용이성과응시기회의다양성에따라선택과목을선택하 는것이우월적전략이고, 합격후업무의필요성과수월성에따라선택과목을선 택하는것은열위적전략이되는셈이다. 따라서수험생들은상대적으로준비기간 이길고, 모집단이적어조정점수제에서상대적으로불리하게작용할가능성이높 은세법과회계학을기피하는현상을초래할가능성이많다. 특히, 조정점수제도의계산식을보면, 일반적으로모집단이큰선택과목을선택 하는것이평균점수와표준편차를낮추게되므로대부분의수험생들은사회와행 정학을선택할가능성이높다. 또한사회와행정학을선택과목으로선택할경우 22 개모든직류에응시할수있어응시기회의폭을넓혀줄수있다. 따라서세무직 존세무직공무원시험을준비하던사람들의세법시험준비기간이길어지면서예년보다평균점수가상승하게된것으로평가되고있다.

256 세무공무원임용제도개선에관한연구 255 공무원채용시험에서세법과회계학을선택할여지는더욱줄어들수밖에없는 실정이다. 3. 업무부적응으로인한이직발생가능성 보통수험생들은합격가능성을높이기위해선택과목이동일한여러직류의시험을동시에준비한다. 예를들어국세직, 관세직, 지방직을포함하여 22개모든직류의 9급공무원공개채용시험에사회, 과학, 수학, 행정학이선택과목으로공통적으로포함되어있다. 따라서 5~6 개선택과목 8) 중공통적으로포함되어있는이들 4과목중 2과목을선택하는것이응시의폭과기회를넓힐수있는방법이다. 많은수험생들은공무원시험준비과정을합격을위한과정이라고생각한다. 따라서공무원공개채용시험에합격후, 전문성부족으로인한업무환경의부적응에대한염려는하지않는다. 그러나실제로전문성부족으로현장업무에적응하지못하는사례는생각보다많은것으로알려지고있다. 특히, 세무직공무원의경우업무의특성상세무사나회계사등세무전문가들을상대하게되지만, 자신보다해박한지식을가지고있는전문가들로인해유명무실한공무원이될수도있다. 실제세무직공무원채용시험과목선택에서세법과회계학같은업무에반드시필요한필수과목을선택한임용자들과필수과목을선택하지않은임용자들간에는담당업무수행시분명한차이가있을수밖에없다. 또한임용전일정기간전문성강화교육을이수하더라도많은어려움을겪을수밖에없다는것이일선세무직공무원들의공통된의견인것으로평가되고있다. 현재세무직렬의선발규모는일반행정직렬을제외하고는모집규모가큰편이다. 이는임용예정자들이업무부적응으로휴직하거나다른직렬로의발령등으로빠져나간다는의미이고, 모집규모가크다는것은수험생에게는좋은기회지만, 일선에있는공무원들에게는반가운현상만은아닌것같다. 8) 22 개직류중에서일반행정만행정학, 사회, 과학, 수학, 행정법의 5 개선택과목이고, 나머지 21 개직류는 6 개선택과목중에서 2 과목을선택하여응시하도록되어있다.

257 256 의정논총제 10 권제 2 호 Ⅳ. 주요국의세무직공무원임용제도 1. 미국 가. 공무원채용일반 미국국세청 (IRS) 에처음입사하면다음과같은부서를선택할수있게되어있다. 선택가능한부서는행정, 회계 재정담당, 비즈니스 조세징수, 인사 전산, 세법집행 감찰자문, 연구 분석, 세법전문, 납세자상담 서비스등이다. 이러한여러부서중우리나라의세무공무원 (revenue officer) 과공통점이많은부서는회계 재정담당 (accounting, budget & finance) 의세무공무원 (internal revenue agent, entry level) 이다. 미국세무공무원의직급은 15단계로구성이되어있고, 일반적으로시작하는직급으로초급직급인 GS1~7 이있고, 중간직급으로 GS8~12, 상위직급으로 GS13~15 가있다. 나. 세무공무원 (internal revenue agent) 미국세무공무원은현장조사계획및세법집행의책임자들이다. 납세의무자, 세무대리인, 공인회계사나세금관련변호사등과함께공동으로작업하여과세업무를처리한다. 세무를담당하는부서는크게 3개부서로나눠진다. 9) 1개인납세의무자또는소규모사업체에대한과세업무는 SB/SE(small business and self-employed) Division 에서담당한다. 2면세기관이나공공부분에대한과세업무는 TE/GE(tax-exempt and government entities) Division 에서담당한다. 3대규모사업체에대한과세업무는 LB&I(large business and international) Division 에서담당한다. 9)

258 세무공무원임용제도개선에관한연구 257 다. 세무공무원지원조건 1) 기본조건 (GS-5) 기초직급인 GS-5 에지원하기위한지원조건은대학또는그이상의학위를소지하고, 회계관련과목을최소 30학점이상수강해야한다. 또한수강한 30학점에는상법, 경제, 통계 정량법, 컴퓨터를이용한회계또는재정시스템, 재정관리또는재정관련수업이최소 6학점이상포함되어있어야한다. 이외에도다음의조건을만족하는경우 GS-5 에지원할수있다. 1 4년이상 (120 학점이상 ) 정규학생으로대학에서수강한것을증명하고, 위에나열된과목을 30학점이상수강한자, 2 미국회계사 (AICPA) 자격증을소지한자, 3 교육과경험을동시에가진자로위에나열된과목을 30학점이상수강한자 2) 교육조건 (GS-5) 정규학생으로대학에등록 수강한기준은 2학기제대학에서는연간 30학점을이수한경우를의미하며, 1년의정규직경험과동일하게취급한다. 만약 4학기제대학이라면취득학점에 2/3를곱하여취득학점을계산한다. 또한수강한회계관련과목은실제회계업무에서사용할수있는보다고차원적인회계의기초가될수있는과목으로추후교육을통해회계원리, 중급및고급회계, 원가계산, 회계감사에대한지식을갖출수있어야한다. 3) GS-7 단계지원조건 GS-7 단계지원조건은 GS-5 단계지원조건에다음과같은추가조건을충족해야한다. 1지원자의대학평균학점이 4.0 만점에 3.0( 평균 B 학점 ) 이상이거나회계관련과목의평균학점이 3.5( 평균 B+ ) 이상이어야한다. 또한대학평균학점이 3.0 미만이거나회계관련과목의평균학점이 3.5 미만인경우는졸업성적이상위 33% 이내이어야만지원할수있다. 또한 Association of College Honor Societies 가인정한 Honor Societies 에속한학생도지원이가능하다. 2최소 1년간대학원에서회계,

259 258 의정논총제 10 권제 2 호 금융, 법학, 경제, 경영, 통계 정량법, 컴퓨터공학을공부한경우도지원가능하다. 3전문적회계와이와관련된분야에서사용하는지식, 기술, 원리, 개념과방법, 그리고다른사람과효과적으로의사소통하는기술등이요구되는 GS-5 단계에준하는경험이최소 1년이상인경우도지원가능하다. 4위의 2와 3의대학원교육과경험을합해최소 1년이넘는경우도지원가능하다. 4) GS-9 단계지원조건 GS-9 단계지원조건은 GS-5 단계지원조건을충족시키고, 추가로다음의조건을충족해야한다. 1석사학위또는그에준하는학위를소지하였거나대학원에서 2년간회계학, 경영학, 금융, 법학, 경제, 통계 정량법, 컴퓨터공학을공부한경우지원가능하다. 2전문적회계와이와관련된분야에서사용하는지식, 기술, 원리, 개념과방법, 그리고다른사람과효과적으로의사소통하는기술등이요구되는 GS-7 단계에준하는경험이최소 1년이상인경우도지원가능하다. 3위의 1과 2의대학원교육과경험을합해최소 1년이넘는경우도지원가능하다. 다만 GS-7 단계가요구하는교육을초과하는대학원교육만이 GS-9 의지원을위한경험에합산된다. 5) 경력으로인정되는경우 10) 전문가, 행정가, 기술자, 조사원또는이에상응하는다양한형태의직업경험은경력으로인정되지만, 경력인정을받으려면그업무가다음의모든조건들을충족하고있음을입증해야한다. 1데이터를인식, 확인, 분석, 평가할수있는능력, 2직무를계획, 조직하고우선순위를정할수있는능력, 3직접또는글을통한대화에서효과적으로의사소통할수있는능력. 단, 일반사무직경험은경력으로인정하지않는다. 다. 세무공무원채용절차 1 GS-5, 7, 9 단계와같은신입직급에지원하는경우는다음과같은평가절차를 10)

260 세무공무원임용제도개선에관한연구 259 거치게된다. 첫째단계로지원자의교육, 경력등지원자의직무능력과관련된평가를위한질문지에답을해야한다. 둘째단계로지원자의경험, 교육, 전문적자격등은 Superior/ Highly qualified / Qualified 의 3단계로구분된다. 셋째단계로 Superior 단계로분류된지원자들에게 2단계에걸친평가와관리자면접을할수있는기회가먼저주어진다. 이런평가에는회계에대한지식 ( 기초, 중급, 상급, 원가, 감사회계포함 ) 을측정할수있는필기시험과일반적역량 ( 문제해결, 대인관계기술, 자기관리, 의사결정, 화법 ) 을측정하기위한전화상황모의시험이포함된다. 이러한 3단계를거친후관리인과의면접을진행한다. 2모든절차를마치면, 지원자에게최종등급이결정되어통보된다. 채용결정은지원자의모든경험과평가시험결과그리고면접결과를합산하여이루어진다. 2. 일본 11) 가. 신규직원의채용 일본은인사원 12) 에서각종국가공무원시험을실시하고, 합격자중에서각성청 이신규직원을채용한다. 일본국세청은매년 4 월결원에따라국가공무원 Ⅲ 종 ( 세 무 ) 시험과국세전문관채용시험합격자중에서신규직원을채용한다. 1 고졸자대상국가공무원채용 Ⅲ종 ( 세무 ) 시험합격자중에서채용 * 국가공무원채용 Ⅲ종 ( 세무 ) 시험 : 각부성에채용되어일반적인사무 기술적업무에종사 ( 고등학교졸업정도 ) 2 대졸자를대상으로하는국세전문관시험합격자중에서채용 * 국세전문관채용시험 : 국세국 세무서에서적정한과세를유지하거나조세수입을확보하기위하여세무전문관으로서법률, 경제, 회계등의전문지식을구사하고납세자의성실신고등에대한조사나검사, 신고및납세지도등의업무에종사 11) 에서정리 12) 인사원은국가공무원의인사행정에관한사무를목적으로내각관할아래에있는기관이다.

261 260 의정논총제 10 권제 2 호 나. 신규직원등의교육기관 일본국세청은우리나라의국세공무원교육원에해당하는세무대학교에서채용 구분별, 전문분야별로 [ 그림 1] 과같이구분하여장기연수, 단기연수, 통신연수 ( 사 이버교육 ) 를세무대학교본교와지방연수소에서교육을담당하고있다. [ 그림 1] 일본세무대학교연수체계 년이후국가공무원 Ⅲ 종시험채용자초임자기초연수는실시하지않음 년이후부터국제조세세미나기초코스는실시하지않음

262 세무공무원임용제도개선에관한연구 261 다. 채용구분에따른교육체계 1) 국가공무원채용 Ⅲ 종시험 ( 세무 ) 채용자에대한교육 채용시연수는보통과 (1 년 ), 초임자기초과정 (3 개월 ), 본과 (1 년 ) 순으로총 27 개 월을교육한다. 이중세무대학교본교에서는본과 (1 년 ) 과정을담당한다. 1 보통과 (1년 ) : Ⅲ종시험채용자연수공무원으로서의올바른자질과세무공무원으로서의필요한지식과기법등기초적인사항을습득시키는것을목적으로교육한다. 채용직후부터 1년간세무대학교지방연수소에서실시하며, 연수효과의향상을위해전원기숙사에서합숙훈련을실시한다. 각세법과부기 회계학, 일반법률, 현장실습, 교양과목, 정신교육등의과목을연수받게된다. 2 초임자기초과정 (3월 ) : Ⅲ종시험채용자연수보통과 (1년 ) 이수이후신규직원은자기희망, 능력, 적성등에따라세무서개인과세반, 법인과세반, 자산과세반, 징수 관리반중한곳에배치되어 1년간실무경험을거치게된다. 보통과 (1년 ) 이수이후 1년간의실무경험을거친자를대상으로하여세무직원으로필요한지식과공무원으로서의자질향상을위해 3개월간지방연수소에서그룹별로 3개월간교육을받게된다. 13) 3 본과과정 (1년 ) : Ⅲ종시험채용자연수보통과과정 (1년 ) 을포함한 7년이상경력직원중에서선발시험통과자를대상으로하여 1년간세무대학교에서교육을실시한다. 실무경험을바탕으로한전문직책에맞는전문지식, 기법을습득시키고, 세무행정의중추로활약할수있도록 13) 이과정에서신규직원은개인과세반, 법인과세반, 자산과세반, 징수 관리반의전공별로편성된반에서실무경험을토대로세법등과목을중심으로전문적지식을교육받는다.

263 262 의정논총제 10 권제 2 호 넓은시야, 높은식견, 정확한판단력을배양한다. 2) 국세전문관채용시험채용자에대한교육채용시연수는전문관기초과정 (3월 ), 전공세법과정 (1월 ), 전문과정 (7월 ) 순으로교육을받는다. 이중세무대학교본교에서는전문관기초과정 (3월 ) 과전문과정 (7월 ) 과정을담당한다. 1 전문관기초과정 (3월 ) : 국세전문관채용시험채용자연수국세전문관채용시험에의한신규채용자에대해사회인으로서의양식및공무원으로서의자질을향상시키고세무직원으로서필요한지식, 기능등의기초적인사항을습득시키는것을목적으로한다. 입교부터 3개월간세무대학교에서교육하고 1년간실무경험을거친후에지방연수소에서 1개월간전공세법을교육받는다. 수업내용은세법과목, 실무, 회계학, 그룹별토의등의과목으로구성되어있다. 2 전문과과정 (7월 ) : 국세전문관채용시험채용자연수전문관기초과정수료후 3년간실무경험을거친직원을대상으로 7개월간세무대학교에서실시된다. 전문관직책에필요한지식, 기능습득과그에걸맞은넓은시야, 높은식견, 정확한판단력등을배양한다. 연수생은개인과세반, 자산과세반, 법인과세반, 징수 관리반의전공별로반편성을받아반별세미나방식에의한전공세법등을교육받는다.

264 세무공무원임용제도개선에관한연구 263 Ⅴ. 현행세무직공무원임용및교육제도의문제점 1. 전문가설문조사의분석및시사점 가. 국세공무원교육원교수진에대한설문조사 현재국세공무원교육원에는 23명의전임교수가세법과실무를강의하고있다 년부터 9급세무직공무원공개채용시험에서세법개론과회계학과목이선택과목으로개편되어실시되고있다. 동교육원에서는 2014 년상반기에 560 명에대한교육이있었고, 2014 년 12월현재육아휴직등휴직자가 1,400 여명에이르는등일선과세관청의정원대비현원비율이약 20% 가량부족한실정을감안하여 2014 년 9급세무직공무원합격자 850 명에대한교육을실시하고있다. 종전과달리동교육원교수진들은개편후 9급세무직공무원신규임용자를교육함에있어서어떠한어려움이있는지와어려움이있다면, 해결방안은무엇인지에대해전임교수 23명전원에대한전수조사를실시하였다. 4개문항으로구성된설문내용은먼저, 시험과목개편에따라 9급세무직공무원신규임용자를교육함에있어서어떤어려움이있는지를예시를참고하여순서대로 3가지를선택해줄것을조사하였다. 조사결과는 < 표 6> 에서는보는것처럼 교육생들간수준차이로강의수준설정에어려움이있다 는응답과 세법과회계학을배우지않은교육생은강의내용을이해하는데어려움이있다 는응답이 66.6% 로가장많았다. 그리고교육생들간수준차이등으로인해 강의진도를맞추기가힘들다 는응답이 20.3%, 수업시간이산만하고, 강의의집중도가떨어져수업하기가힘이든다 는응답이 10.1% 로나타났다.

265 264 의정논총제 10 권제 2 호 < 표 6> 개편후교육상의문제 ( 단위 : 명, %) 설문내용 1 순위 2 순위 3 순위계비율 1 교육생들간수준차이로강의수준설정에어려움이있다. 2 세법과회계학을배우지않은교육생은강의내용을이해하는데어려움이있다 강의진도를맞추기가힘들다 수업시간이산만하고, 강의의집중도가떨어져수업하기가힘이든다. 560 점미만자가다수속출하여시험문제의난이도조정이어렵다 교육생들간융화가어렵다 다음은 9급세무직공무원채용시험에서필수과목인세법개론과회계학을배우지않은응시자도세무공무원이될수있도록개편되었다. 그러나세무직공무원의경우전문성확보가절대적으로필요한분야이므로세무행정인력의전문성확보를위해채용시험과목에서세법개론과회계학을필수과목으로정하는종전방식으로회귀할필요가있는지에대한의견을조사하였다. 조사결과는 < 표 7> 에서보는것처럼세법개론과회계학을필수과목으로지정하는 종전방식으로회귀하는것이타당하다 는응답이 87.0% 로압도적이었다. 그리고 시행과정에나타난문제점을향후임용후의교육과별도의과정을개설하는등으로보완하면된다 는응답은 13.0%, 이제갓시행된제도이므로시행해야한다 는응답은한명도없는것으로나타났다. < 표 7> 공무원채용제도의변경여부 ( 단위 : 명, %) 설문내용응답자응답비율 1 종전방식대로회귀하는것이타당하다 이제갓시행된제도이므로시행해야한다 시행과정에서나타난문제점을향후임용후의교육과별도의과정을개설하는등으로보완하면된다 계

266 세무공무원임용제도개선에관한연구 265 다음은위의설문에서 시행과정에서나타난문제점을향후임용후의교육과별도의과정을개설하는등으로보완하면된다 는응답자를대상으로합리적인교육방법이무엇인지를조사하였다. 조사결과는 < 표 8> 에서보는것처럼 교육기간중야간을이용하여별도의세법, 회계학과정을개설한다 는응답이 100.0% 로나타났다. < 표 8> 교육방법의보완방안 ( 단위 : 명, %) 설문내용응답자응답비율 1 교육기간중야간을이용하여별도의세법, 회계학과정을개설한다 임용후별도의세법, 회계학과정 (2~3 주 ) 을개설한다 임용후 6 개월의기간이경과된후별도의시험을통해실력을향상하도록한다 계 다음은시험과목이 종전방식대로회귀하지않는한, 세법과회계학으로시험을보지않은임용예정자를위해별도의교육운영과정을마련하는등대책이필요하다고생각되는데, 이와관련하여다른의견이있는지 에대해조사를하였다. 조사결과를정리하면, 현행제도가계속된다면, 앞으로교육원의교육운영과일선과세관청의업무처리는큰어려움을겪게될것이다, 세법과회계학은세무직공무원의업무에는필수적이므로교육원입소전에사이버강의나시중학원에서필수과목을수강하게하고, 교육원입교전에일정한사전평가를받아, 통과한후보자만입교시키자, 필수과목미선택그룹은필수과목선택그룹보다 2~3 개월먼저입교하여따로교육하자 는제안도있었다. 또한 개편의취지는공감하지만, 현실적으로세무직공무원의합격자에는고등학교졸업자는없으므로조속히종전방식으로회귀하자, 고등학교졸업자는지역인재특채방식으로채용하는현실을감안하여종전방식으로회귀하자 는제안도있었다. 그리고 필수과목선택그룹과필수과목미선택그룹을구분하여교육하는방안도있을수있으나, 현실적으로어려움점이많으므로교육원에서필수과목에대한평가를통과하지못한임용후보자는임용을유보하자 는제안도있었다.

267 266 의정논총제 10 권제 2 호 나. 세무전문가에대한설문조사 과세관청의세무인력에대한상대방은납세의무자와그를대신하는세무사들이다. 이에시험과목개편에따른신규임용자의직장상사 55명과신규임용자의주요상대방인세무사 38명에대한설문조사를실시하였다. 먼저, 시험과목개편으로세법과회계학을전혀모르는응시자도세무직공무원이될수있도록개편된제도 에대한견해를조사하였다. 조사결과는 < 표 9> 에서보는것처럼 잘못되었다 는응답이 93.5%, 잘되었다 는응답이 6.5% 로나타났다. < 표 9> 시험과목변경에대한찬반의견 ( 단위 : 명, %) 응답자 응답비율 1세무직공무원채용시험의시험과목변경은잘되었다 세무직공무원채용시험의시험과목변경은잘못되었다 계 다음은 세법개론과회계학을선택과목으로변경한제도자체가잘못되었다 는 응답자를대상으로 향후어떻게개선하는것이좋다 고생각하는지를조사하였다. 조사결과는 < 표 10> 에서보는것처럼 과거와같이세법과회계학을필수과목으로 지정하여선발하여야한다 는응답이 89.7% 로나타났다. 반면, 공직의문호를넓히 고다양한인재로구성하여야한다는개편취지도타당성이있으므로, 다양한교육 프로그램신설등을통해문제점을보완하면된다 는응답은 12.3% 로나타났다. < 표 10> 시험과목변경에대한향후개선방향 응답자 ( 단위 : 명, %) 응답비율 1과거와같이세법과회계학을필수과목으로지정하여선발하여야한다 공직의문호를넓히고, 다양한인재로구성하여야한다는개편취지도타당성이있으므로, 다양한교육프로그램신설 등을통해문제점을보완하면된다. 계

268 세무공무원임용제도개선에관한연구 267 다음은 시험과목개편취지도타당성이있으므로다양한교육프로그램신설등을통해문제점을보완하면된다 는응답자를대상으로교육프로그램신설등을통해보완할경우합리적인대안이무엇인지를조사하였다. 조사결과는 < 표 11> 에서보는것처럼 공무원임용후별도의세법과회계학과정을 2~3 주정도개설할필요가있다 는응답이 44.4% 로나타났다. 그리고 임용후 6개월의기간이경과된후별도의시험을통해실력이향상되도록해야한다 는응답이 33.3%, 임용교육기간중야간을이용하여별도의세법과회계학과정을개설할필요가있다 는응답이 22.2% 로조사되었다. < 표 11> 임용교육등을통한보완방안 1 임용교육기간중야간을이용하여별도의세법과회계학과정을개설한다. 2 공무원임용후별도의세법과회계학과정 (2~3 주 ) 을개설하여운영한다. 3 임용후 6 개월의기간이경과된후별도의시험을통해실력을향상하도록한다. 응답자 ( 단위 : 명, %) 응답비율 계 다음은세무전문가로서세무직공무원신규임용예정자들을교육한다면, 어떤어려움이있을것으로예상되는지를조사하였다. 조사결과는 < 표 12> 에서보는것처럼 세법과회계학을배우지않은교육생은강의내용을이해하는데어려움이있다 는응답이 67.7%, 교육생들간수준차이로강의수준설정에어려움이있다 는응답이 26.9% 로조사되었다.

269 268 의정논총제 10 권제 2 호 < 표 12> 신규임용예정자에대한교육시예상되는문제 응답자 ( 단위 : 명, %) 응답비율 1 교육생들간수준차이로강의수준설정에어려움이있다 세법과회계학을배우지않은교육생은강의내용을이해하는데어려움이있다 강의진도를맞추기가힘들다 수업시간이산만하고, 강의의집중도가떨어져수업하기가힘이든다 시험문제의난이도조정이어렵다 교육생들간융화가어렵다 계 한편, 전문가들의세무담당업무경력에따라시험과목개편에대한응답에차이가있는지여부를검정해보았다. 귀무가설을 세무담당업무경력에따라시험과목개편에대한응답에는차이가없다 고설정하고, 카이제곱검정을실시해보았다. 검정결과는 < 표 13> 에서보는것처럼유의수준 0.05 하에서 Pearson 카이제곱값이 3.235, 점근유의확률이 로나타나귀무가설을기각할수없다. 따라서세무담당업무경력에따라시험과목개편에대한응답에는차이가없는것으로나타났다. 따라서전문가들은세무담당업무경력과상관없이시험과목개편은잘못된결정이라고응답하는것으로나타났다. < 표 13> 경력에따라제도변경에대한의견 ( 단위 : 명, %) 값 자유도 점근유의확률 Pearson 카이제곱 우도비 선형대선형결합 다음은 시험과목개편은문제가있다 는응답자를대상으로 세법과회계학을필 수과목으로정하는종전으로방향으로회귀하는방안 과 다양한교육프로그램을

270 세무공무원임용제도개선에관한연구 269 신설하는방안 에대한세무전문가들의응답에대한유의성정도를조사해보았다. 귀무가설을 근무경력에따라시험과목을종전과같이회귀한다는것에는차이가없다 로설정하고, 카이제곱검정을실시해보았다. 검정결과는 < 표 14> 에서보는것처럼유의수준 0.05 하에서 Pearson 카이제곱값이 1.455, 유의확률이 로나타나귀무가설을기각할수없다. 따라서세무전문가들은근무경력과상관없이세무직공무원채용시험에서세법과회계학은필수과목으로선정하여선발하여야한다고응답하는것으로나타났다. < 표 14> 전문가들의향후개편방안 ( 단위 : 명, %) 값 자유도 점근유의확률 Pearson 카이제곱 우도비 선형대선형결합 다. 신규임용자에대한설문조사 세무직공무원공개채용시험에합격후, 최근신규임용된 64명을대상으로채용시험에서선택과목으로어떤과목을선택하였는지, 일정기간국세공무원교육원에서교육을받은후일선과세관청에서담당업무를수행하는데어려움은없는지여부를조사하였다. 조사는 2013 년세무직공무원공개채용시험에합격한후, 2014 년국세공무원교육원에서교육을이수한후일선과세관청에배치되어근무하고있는 64명을대상으로하였다. 먼저, 선택과목 6과목 ( 사회, 과학, 수학, 행정학개론, 세법개론, 회계학 ) 중에서어떤과목을선택하였는지를조사하였다. 조사결과는 < 표 15> 에서보는것처럼사회와행정학을선택하였다는응답자가각각 31.3%, 27.3% 로나타났다. 반면, 필수과목인세법개론과회계학을선택하였다는응답자는각각 16.4%, 17.2% 로나타났다. 특이한것은조사대상 64명중에서세무사자격증을보유하고있는응답자가 14 명으로전체응답자의 21.9% 를차지하고있는것으로나타났다는점이다. 그리고

271 270 의정논총제 10 권제 2 호 세무사자격증보유자 14 명중에서 6 명인 42.9% 가필수과목인세법개론과회계학을 모두를선택하지않았거나한과목만선택한것으로나타났다. < 표 15> 선택과목의선택비율 ( 단위 : 명, %) 응답자 응답비율 1 사회 행정학 수학 과학 세법개론 회계학 계 다음은선택과목중에서필수과목을모두선택하였는지, 필수과목중한과목만선택하였는지, 필수과목중한과목도선택하지않았는지를조사하였다. 조사결과는 < 표 16> 에서보는것처럼단지 28.1% 만이세법개론과회계학을모두선택하였고, 10.9% 는세법개론과회계학중한과목을선택하였고, 무려 60.9% 는세법개론과회계학중어느과목도선택하지않은것으로나타났다. < 표 16> 필수과목의선택비율 ( 단위 : 명, %) 응답자 응답비율 1 세법개론과회계학모두선택한응답자 세법개론과회계학중한과목을선택한응답자 세법개론과회계학을한과목도선택하지않은응답자 계 다음은세법개론또는회계학중어느과목도선택하지않은응답자를대상으로 필수과목을선택하지않은이유가무엇인지를조사하였다. 이문항에대한설문에

272 세무공무원임용제도개선에관한연구 271 서는세법개론또는회계학중한과목을선택한응답자 2명이응답하여 41명이응답하였다. 조사결과는 < 표 17> 에서보는것처럼 다른과목을선택하였을때다른직류에대한응시기회가많아서 선택을하게되었다는응답이 48.8% 로나타났다. 그리고필수과목은 시험준비기간이다른과목에비해오래걸리는과목이라서 선택을하지않았다는응답이 26.8% 로나타났다. 또한 선택과목간조정점수에서불리한과목이라서 선택을하지않았다는응답이 14.6%, 필수과목을 공부를해보았으나어려운과목이라고 선택을하지않았다는응답이 7.3% 로나타났다. 특이한것은 기존에다른직류의공무원채용시험을준비하던중선택과목 ( 사회와행정학개론 ) 이동일 하여응시하게되었다는응답이 2.4% 로나타난점이다. < 표 17> 필수과목을선택하지않은이유 응답자 ( 단위 : 명, %) 응답비율 1 선택과목간조정점수에서불리한과목이라서 시험준비기간이오래걸리는과목이라서 공부를해보았으나어려운과목이라서 다른과목을선택하였을때다른직류에대한응시기회가많아서 기타 ( 기존준비하던시험과목과의중복 ) 계 다음은현재세무행정요원으로일선업무를담당하는데어려움이있는지여부를조사하였다. 조사결과는 < 표 18> 에서보는것처럼일선업무를담당하는데 어려움이많다 는응답이 57.8%, 매우어렵다 는응답이 9.4% 로일선업무를담당하는데 67.2% 어려움을느끼고있는것으로나타났다. 반면 어려움이없다 는응답이 6.3%, 전혀어려움을느끼지않는다 는응답이 3.1% 로 9.4% 만이일선업무를담당하는데어려움이없는것으로나타났다. 일선업무를담당하는데어려움을느끼지않는다고응답한 6명은모두필수과목을선택한응시자인것으로나타났다.

273 272 의정논총제 10 권제 2 호 < 표 18> 일선업무어려움의정도 ( 단위 : 명, %) 응답자 응답비율 1 매우어렵다 어렵다 보통 어려움이없다 전혀어려움이없다 계 다음은임용시험합격후, 배치전에일선업무에대한교육이필요한지여부를조사하였다. 조사결과는 < 표 19> 에서보는것처럼 92.2% 가일선업무배치전에필수과목에대한일정한교육이필요한것으로조사되었다. 반면 7.8% 만이배치전일선업무에대한교육이필요하지않은것으로조사되었다. 특이한점은교육이필요하지않다는응답자중 5명은현재세무행정요원으로일선업무를담당하는데어려움이있다고응답하고있다는점이이채롭다. < 표 19> 배치전일선업무에대한교육의필요성 ( 단위 : 명, %) 응답자 응답비율 1 필요하지않다 필요하다 계 다음은세법과회계학에관련된자격증을취득하였을때, 이를보직과승진에반영하는것에대해어떻게생각하는지를조사하였다. 조사결과는 < 표 20> 에서보는것처럼관련자격증을취득할경우 71~100% 의비율로반영할필요가있다 는응답이 10.9%, 반영은하되, 그비율이 51%~70% 의비율로반영할필요가있다 는응답이 14.1% 로나타났다. 반대로 전혀반영할필요가없다 는응답이 6.3%, 반영은하되, 그비율이 31% 이하이여야한다 는응답이 37.5%, 반영은하되, 그비율이

274 세무공무원임용제도개선에관한연구 %~50% 의비율로반영할필요가있다 는응답이 31.3% 로나타났다. < 표 20> 관련자격증취득시보직과승진에반영여부 ( 단위 : 명, %) 응답자 응답비율 1 전혀반영할필요가없다 반영은하되, 그비율이 30% 이하이여야한다 반영은하되, 그비율이 31%~50% 정도이여야한다 반영은하되, 그비율이 51%~70% 정도이여야한다 %~100% 의비율로반영해야한다 계 다음은업무의전문성을제고하기위한임용자들의생각을조사하였다. 조사결과는 < 표 21> 에서보는것처럼임용자들의응답은크게 2가지로구분된다. 하나는세법과회계학을선택과목에서필수과목으로하는종전의시험제도로복귀하자는안, 다른하나는현행제도의장점인기회균등이라는취지를살리면서교육등의방법으로업무의전문성을제고하자는것으로구분된다. 현행제도를개선할필요가있다고응답한사람들중에서세법과회계학을선택과목에서필수과목으로하는종전의시험제도로복귀하자는응답은 73.4% 로나타났다. 반면교육등의방법으로전문성을제고하자는응답은 26.6% 로나타났다. < 표 21> 업무의전문성제고를위한방안 ( 단위 : 명, %) 응답자 응답비율 1 종전방식으로회귀교육등 교육등의보완 계 다음은공무원채용시험과목을개편한취지가고등학교졸업자들의공무원채용 확대에있었으므로, 개편취지가달성되고있는지를알아보기위해신규임용자들

275 274 의정논총제 10 권제 2 호 의학력을조사하였다. 조사결과는 < 표 22> 에서보는것처럼고등학교졸업자는 한명도없는것으로나타났다. 대학졸업자의비율은 73.4%, 대학재학생의비율이 20.3%, 대학원재학이상이 6.3% 인것으로나타났다. < 표 22> 신규임용자의학력 ( 단위 : 명, %) 응답자 응답비율 1 고등학교졸업 대학재학 대학졸업 대학원재학이상 계 다음은임용자들의학력이대학재학이상인경우전공이무엇인지를조사하였 다. 조사결과는 < 표 23> 에서보는것처럼응답자의 61.6% 가상경계열, 25.0% 가인 문계열, 17.2% 가자연계열인것으로나타났다. < 표 23> 신규임용자의전공 ( 단위 : 명, %) 응답자 응답비율 1 인문계열 자연계열 상경계열 법학계열 기타 계 다음은임용자들의학력이대학재학이상인경우, 대학에서필수과목관련과목 을어느정도수강하였는지를조사하였다. 조사결과는 < 표 24> 에서보는것처럼 한과목도 수강한적이없다 는응답이 46.9% 로나타났다. 반면 1 과목이상을수

276 세무공무원임용제도개선에관한연구 275 강한적이있다 는응답은 53.1%, 로나타났다. 4과목이상을수강하였다 는응답은 25.0%(16 명 ) 이었지만, 이들중에 43.8%(7 명 ) 가과목선택에서세법개론과회계학을모두를선택하지않은것으로나타났다. 심지어세무사자격증을보유한 15명의임용자중에서 33.3%(5 명 ) 도세법개론과회계학을선택하지않은것으로나타났다. 이들이세법개론과회계학을선택하지않은이유로선택과목간 조정점수가불리한과목 이라는이유, 시험준비기간이오래걸리는과목, 공부를해보았으나어려운과목 이라는이유를들고있는것으로나타났다. 더욱이이들은학교에서세법이나회계학관련과목을 4과목이상을수강한것으로나타났다. < 표 24> 필수과목의수강여부 ( 단위 : 명, %) 응답자 응답비율 1 수강하지않았다 과목수강하였다 과목수강하였다 과목수강하였다 과목이상을수강하였다 계 다음은신규임용자들이세법과회계학에관련된자격증을취득하고있는지여부 를조사하였다. 조사결과는 < 표 25> 에서보는것처럼 76.6% 가관련자격증을취득 하지않았고, 23.4% 만이관련자격증을취득하고있는것으로나타났다. < 표 25> 관련자격증취득여부 ( 단위 : 명, %) 응답자 응답비율 취득하지않았다 취득하였다 계

277 276 의정논총제 10 권제 2 호 한편, 세무직공무원채용시험에서세법개론과회계학중한과목이라도선택한임용자 ( 이하 필수과목선택그룹 이라함 ) 와세법개론과회계학과목을아예선택하지않은임용자 ( 이하 필수과목미선택그룹 이라함 ) 들이일선업무를담당하는데있어어려움에차이가있는지를조사해보았다. 귀무가설을 필수과목선택그룹과필수과목미선택그룹간에는일선업무를담당하는데어려움의차이는없다 로설정하고카이제곱검정을실시하였다. 검정결과유의수준 0.05 하에서 Pearson 카이제곱값이 6.800, 점근유의확률이 로나타나귀무가설을기각할수없다. 따라서필수과목선택그룹과미선택그룹간에는일선업무를담당하는데어려움에차이가없는것으로나타났다. 구체적으로세무행정은전문적인분야이므로필수과목선택그룹역시일선업무를담당하는데어려움이많은것으로보인다. < 표 26> 필수과목선택그룹과미선택그룹간의일선업무의어려움정도 ( 단위 : %) 값 자유도 점근유의확률 Pearson 카이제곱 우도비 선형대선형결합 다음은필수과목선택그룹과미선택그룹간에일선과세관청배치전교육이필요한지를조사해보았다. 귀무가설은 필수과목선택그룹과미선택그룹간과세관청배치전교육의필요성의견에차이가없다 로설정하고, 카이제곱검정을실시하였다. 검정결과유의수준 0.05 하에서 Pearson 카이제곱값이 0.828, 점근유의확률이 로나타나귀무가설을기각할수없다. 따라서필수과목선택그룹이나미선택그룹모두일선과세관청에배치전교육이필요한것으로분석된다. 그리고두그룹모두국세공무원교육원에서실무교육의중요성을지적하고있고, 특히국세정보종합통신망 (TIS) 관련교육이추가적으로필요함을지적하고있는것으로나타났다.

278 세무공무원임용제도개선에관한연구 277 < 표 27> 필수과목선택그룹과미선택그룹간의일선업무에대한교육필요성 ( 단위 : %) 값 자유도 점근유의확률 Pearson 카이제곱 우도비 선형대선형결합 다음은필수과목선택그룹과미선택그룹간에세법과회계학관련자격증을취득하였을때, 향후보직과승진에반영하는것에대해어떻게생각하고있는지를조사해보았다. 귀무가설은 필수과목선택그룹과미선택그룹간에세법과회계학관련자격증취득시향후보직과승진에반영하는것에대한의견에차이가없다 로설정하고, 카이제곱검정을실시하였다. 검정결과유의수준 0.05 하에서 Pearson 카이제곱값이 8.286, 점근유의확률이 로나타나귀무가설을기각할수없다. 따라서필수과목선택그룹과미선택그룹간에는세법과회계학관련자격증취득시향후보직과승진에반영하는것에대한의견차이는없는것으로나타났다. < 표 28> 필수과목선택그룹과미선택그룹간의관련자격증취득시보직과승진에반영의필요성 ( 단위 : %) 값자유도점근유의확률 Pearson 카이제곱 우도비 선형대선형결합 다음은필수과목선택그룹과미선택그룹간에학력에차이가있는지를조사해보았다. 귀무가설은 필수과목선택그룹과미선택그룹간에학력차이가없다 로설정하고, 카이제곱검정을실시하였다. 검정결과유의수준 0.05 하에서 Pearson 카이제곱값이 1.421, 점근유의확률이 로나타나귀무가설을기각할수없다. 따라서필수과목선택그룹과미선택그룹간에는학력차이가없는것으로나타났다.

279 278 의정논총제 10 권제 2 호 < 표 29> 필수과목선택그룹과미선택그룹간의학력에대한차이여부 ( 단위 : %) 값 자유도 점근유의확률 Pearson 카이제곱 우도비 선형대선형결합 다음은필수과목선택그룹과미선택그룹간에대학의전공계열에차이가있는지를조사해보았다. 귀무가설은 필수과목선택그룹과미선택그룹간에대학의전공계열에는차이가없다 로설정하고, 카이제곱검정을실시하였다. 검정결과유의수준 0.05 하에서 Pearson 카이제곱값이 , 점근유의확률이 로나타나귀무가설을기각할수있다. 따라서필수과목선택그룹과미선택그룹간에는대학에서의전공계열에차이가있는것으로나타났다. < 표 30> 필수과목선택그룹과미선택그룹간의대학전공의차이여부 ( 단위 : %) 값 자유도 점근유의확률 Pearson 카이제곱 우도비 선형대선형결합 다음은필수과목선택그룹과미선택그룹간에대학에서필수과목의수강정도에차이가있는지를조사해보았다. 귀무가설은 필수과목선택그룹과미선택그룹간에대학에서필수과목의수강횟수에차이가없다 로설정하고, 카이제곱검정을실시하였다. 검정결과유의수준 0.05 하에서 Pearson 카이제곱값이 , 점근유의확률이 으로나타나귀무가설을기각할수있다. 따라서필수과목선택그룹과미선택그룹간에는대학에서필수과목의수강횟수에차이가있는것으로나타났다.

280 세무공무원임용제도개선에관한연구 279 < 표 31> 필수과목선택그룹과미선택그룹간의필수과목의수강횟수차이여부 ( 단위 : %) 값 자유도 점근유의확률 Pearson 카이제곱 우도비 선형대선형결합 다음은필수과목선택그룹과미선택그룹간에관련된자격증을취득여부에차이가있는지를조사해보았다. 귀무가설은 필수과목선택그룹과미선택그룹간에관련자격증취득여부에차이가없다 로설정하고, 카이제곱검정을실시하였다. 검정결과유의수준 0.05 하에서 Pearson 카이제곱값이 , 점근유의확률이 로나타나귀무가설을기각할수있다. 따라서필수과목선택그룹과미선택그룹간에는관련자격증취득여부에차이가있는것으로나타났다. < 표 32> 필수과목선택그룹과미선택그룹간의관련자격증취득의차이여부 ( 단위 : %) 값 자유도 점근유의확률 Pearson 카이제곱 우도비 선형대선형결합 다음은세무직공무원임용자의학력과일선업무를담당하는데어려움을느끼는정도를조사해보았다. 귀무가설은 학력의정도와일선업무를담당하는데는차이가없다 로설정하고, 카이제곱검정을실시하였다. 검정결과유의수준 0.05 하에서 Pearson 카이제곱값이 , 점근유의확률이 로나타나귀무가설을기각할수없다. 따라서학력의정도와일선업무를담당하는데어려움을느끼는정도에는차이가없는것으로나타났다.

281 280 의정논총제 10 권제 2 호 < 표 33> 학력과일선업무를담당하는데어려움을느끼는정도차이여부 ( 단위 : %) 값 자유도 점근유의확률 Pearson 카이제곱 우도비 선형대선형결합 다음은세무직공무원임용자의대학전공과일선업무를담당하는데어려움을느끼는정도를조사해보았다. 귀무가설은 대학의전공에따라일선업무를담당하는데는차이가없다 로설정하고, 카이제곱검정을실시하였다. 검정결과유의수준 0.05 하에서 Pearson 카이제곱값이 8.753, 점근유의확률이 로나타나귀무가설을기각할수없다. 따라서대학의전공과일선업무를담당하는데어려움을느끼는정도에는차이가없는것으로나타났다. < 표 34> 대학전공과일선업무를담당하는데어려움을느끼는정도차이여부 ( 단위 : %) 값 자유도 점근유의확률 Pearson 카이제곱 우도비 선형대선형결합 최근의국세행정환경변화에현실적장애요인 가. 최근국세행정의환경변화 조세일보가 2014 년 7월 7일부터 18일까지서울지방국세청산하일선세무서직원 300 명을대상으로실시한설문조사 ( 국세공무원의식조사 ) 결과, 국세청의하부조직인일선세무서에서근무하고있는하위직국세공무원상당수는자신의직업에대해부정적인식을가지고있는것으로나타났다. 14) 특히, 동설문조사중, 국세공무원으로서자부심을느끼고있는가? 라는질문에응답자중 52.3% 인 162 명이

282 세무공무원임용제도개선에관한연구 281 아니다 라고답하여직업에대한애착정도가과거에비해떨어지는것으로나타났다. 그러나설문응답자의 47.7% 인 143 명은 국세공무원으로서자부심을느끼고있다 고했다. 자부심을갖는이유로는 1국가재정확보의일익을담당하는막중한소임역할, 2공평과세에기여할수있다는점, 3납세의무의성실한이행에조력할수있다는점, 4세법및세무행정과관련된전문성을키울수있다는점등을들었다. 위설문조사는 2만명에달하는국세공무원중 300 명에불과한하위직직원에대한것이어서위설문결과가국세공무원의정확한의식을대변하는것인지는의문이지만, 세무서의중간허리역할을하는 6~7 급의경험이많은직원들의이직률이높아지고있는세무행정의현실에서전문성확보를위한교육등의대책과사기앙양방안등을강구할필요가있음을시사하고있다. 나. 공직관의변화 국민의재산권에영향을미치는세법의집행은엄정하고공평하여야한다. 이러 한이유로국세공무원에게는어느직역보다도청렴과사명감을요구한다고할것 이다. 대통령령으로제정된 공무원행동강령 을기초로중앙행정기관은각기관에 맞는행동강령을제정하여시행하고있다. 국세청도국세청장훈령으로 국세청 공무원행동강령 을제정하여청렴한공직생활과공정한법집행을실천하도록하 고있다. 과거와달리엄격한내부통제와교육원의교육과정및직장에서의자발적인공 직가치교육등을실시하여온관계로, 국세청공무원의공직가치는과거보다좋아 졌다고할수있다. 조세관련전문지의보도등을종합하면, 국세청공무원의최고 의목표는승진에있기때문에내부적으로업무실적거양에매진하여야하고, 공직 자로서의자기관리에철저를기해야한다는점이다. 이러한추세등에서성공적인공직생활을하고명예로운공직을마치기위해서 는철저한자기관리와직무전문성향상, 투철한사명감제고에철저를기할수밖에 14) 조세일보, 국세공무원의우울한자화상. 내직업말하기꺼려진다. 65.7%, 일자특집기사

283 282 의정논총제 10 권제 2 호 없다는인식이보편화되고있다고할것이다. 이러한상황을고려하면, 국세공무원으로서의향후공직관의변화는투철한사명감, 청렴, 전문성발휘, 국세공무원으로서의자부심과긍지를갖추는데중심이이동할것으로예상된다. 다. 복잡다양한세법의적용상애로점 세법은매년개정되는관계로세무사등의전문가들조차법적용에어려움을겪 고있다. 또한세법의방대한내용과개별조문간의서로얽혀있는관계로이를 잘못해석하면엉뚱한결론에도달하게된다. 특히, 세법은법이기때문에올바른 법의해석과적용에는법학에대한기본적인지식이없으면낭패를볼가능성이 아주높다. 최근언론보도에따르면, 2007 년부터 2011 년까지 5 년간바뀐세법조항은무려 2,222 개라는보도가있다. 15) 이러한빈번한개정으로기존규정에바뀐규정을모 두파악하여야하는관계로하나라도놓이기라도한다면잘못된결과에이르게됨 을의미한다고할것이다. 특히세법의내용은다양한사회현상, 각종정책적인이유등을담고있어종합 적인식견이필요하고, 법학 경영학 회계학등의기초가없이는접근이어려운관 계로국세공무원으로공직을마칠때까지계속공부를해야하는상황이라할것 이다. 이러한상황을고려할때, 올바른세법적용이이루어지려면국세공무원에게필 요한분야의학문을이수하여야하고, 채용시험도관련분야의과목으로이루어져 야하며, 교육원에서의세법에대한기본적인지식함양, 새로운과세현상에대응하 기위한전문적인교육등이이루어지는것이필요하다할것이다. 그렇지않으면, 복잡다양한세무행정의환경에서원활한법의집행이어려울것 이고국민의권익이침해될수있다. 이러한점을고려할때, 세무직공무원의채용 부터교육에이르기까지세무행정의특수성을고려한임용방식의선택과교육내 15) 경향신문, 5 년간 2222 개조항바뀐어려운세법. 개인스스로신고불가능, 일자 8 면

284 세무공무원임용제도개선에관한연구 283 용도정교한설계가필요하다할것이다. Ⅵ. 요약및결론 합리적이고효율적인세무행정이이루어지기위해서는세무행정인력의전문성과업무능력은매우중요하다. 세무행정인력의전문성확보는임용이후의전문적인교육도중요하지만, 채용단계에서전문성을갖춘유능한인재를채용하는것이필요하다. 그러나지난이명박정부에서고졸출신공무원채용확대를위한 9급공무원채용시험과목은청년층의빠른사회진출을도와경제활동인구의연령대를낮추고, 대학진학이어려운취약계층에게도공평한임용기회를제공하기위하여개편되었다. 개편취지의목적은업무연계성이높은과목의검증을통해시험과목의실용성을제고하는데있는것이아니라, 고졸출신들이적극적으로채용시험에응시할수있는환경을마련하는데있었다. 그러나설문조사결과세무직공무원합격자중에는제도개편취지와는달리고졸출신신규임용자는한명도없는것으로나타났다. 더욱문제인것은필수과목을선택과목으로개편하면서선택과목간점수조정제도의도입으로이미관련자격증을소지한수험생이조정점수제도에서불이익을당하지않기위해많은수험생들이선택하는비필수과목을별도로공부하여선택하는부작용도발생하고있다는것이다. 이러한개편에따라현재까지 3번 (2013 년, 2014 년, 2015 년 ) 의공개채용이실시되었다. 그러나해당분야의전문성이절대적으로필요한것으로알려져있는교정직이나소방직등에서는이러한개편으로현장에부적합한인력을채용하는결과를낳고있다는비판이거세지고있다. 세무직공무원역시고도의전문성을요구한다는점에서마찬가지이다. 한편, 7급세무직공무원공개채용시험의경우세법과회계학이여전히필수과목으로지정되어있다. 일선과세관청에서는 7급, 8급, 9급세무공무원이과세부과

285 284 의정논총제 10 권제 2 호 업무에있어동일한업무를담당하고있다. 그러나 7급세무공무원은세법과회계학에대한전문지식을보유하고있고, 동일한팀원들중에서 8급과 9급세무공무원은전문지식이아주낮은상태에서동일한부과 징수업무를담당하는불균등현상이나타나고있다. 물론제도개편의취지는이해를하지만, 이러한제도는일반행정직공무원을선발할때는유용할지모르지만, 세무직등전문성이특히요구되는직렬의공무원을선발할때는엄청난위험이따르는제도이다. 따라서우수한그리고업무의적응력이높은공무원을선발하기위해서는현행사회, 과학, 수학, 행정학이공통적으로들어가있는선택과목제도를폐지하고, 업무와관련성이높은과목들을필수과목으로조속히지정할필요가있다. 참고문헌 경향신문, 2014 년 9월 22일. 국세공무원교육원, 2015 년도교육훈련계획, 국세공무원교육원의홈페이지 ( 네이버블로그 부산일보, 2012 년 7월 12일. 조세일보, 2014 년 8월 22일. 한국세정신문, 2014 년 8월 8일

286 세무공무원임용제도개선에관한연구 285 < 부록 1> 국세공무원교육원교수진에대한설문서 < 설문사항 > 1. 시험과목변경에따라 9급신규임용자를교육함에있어서어떠한어려움이있는지를다음의예시를참고하여세가지를순서대로적어주십시오. < 예시 > 1 교육생들간수준차이로강의수준설정에어려움이있다. 2 세법과회계학을배우지않는교육생은강의내용을이해하는데어려움이있다. 3 강의진도를맞추기가힘들다. 4 수업시간이산만하고, 강의의집중도가떨어져수업하기가힘이든다. 5 60점미만자가다수속출하여시험문제의난이도조정이어렵다. 6 교육생들간융화가어렵다. ( 순서 ) 2. 현행개편된대로세법과회계학을선택과목으로하게되면이들과목을배우지않은사람도세무공무원이될수있고세무직의전문성등을고려할때종전방식대로회귀할필요가있다고보는데, 이에대한귀하의의견은? 1 종전방식대로회귀하는것이타당하다. 2 이제갓시행된제도이므로시행해야한다. 3 시행과정에서나타난문제점을향후임용후의교육과별도의과정을개설하는등으로보완하면된다. 3. ( 위질문 2의 3에답한경우 ) 임용후의교육을통해보완한다면그방법으로합리적인대안은? 1 교육기간중야간을이용하여별도의세법, 회계학과정을개설한다. 2 임용후별도의세법, 회계학과정 (2 3 주 ) 을개설한다. 3 임용후 6개월의기간이경과된후별도의시험을통해실력을향상하도록한다. 4. 종전방식대로회귀하지않는한, 세법과회계학으로시험을보지않은임용예정자를위 해별도의교육운영과정을마련하는등대책이필요하다고생각됩니다. 이와관련하여 위 3 과관계없이의견을주시기바랍니다.

287 286 의정논총제 10 권제 2 호 < 부록 2> 세무전문가에대한설문서 < 설문사항 > 1. 일반적으로제도개편에는각각의장단점을가지고있습니다. 국세행정이국민의재산권을침해할가능성이높고복잡성과전문성등을고려할때, 9급세무직채용과목의변경에대하여귀하의의견은어떠하십니까? ( ) 1 잘되었다. 2 잘못되었다. 2. 귀하의의견이위 2에해당되면, 시험과목의개편이향후어떻게개선되는것이좋다고생각하십니까? ( ) 1 과거와같이세법과회계학을필수과목으로하여선발하여야한다. 2 무조건현재의개편내용으로시행하여야한다. 3 공직의문호를넓히고, 다양한인재로구성하여야한다는개편취지도타당성이있으므로, 다양한교육프로그램신설등을통해문제점을보완하면된다. 3. ( 위질문 2의 3에답한경우 ) 임용교육등을통해보완한다면그방법으로합리적인대안은? 1 임용교육기간중야간을이용하여별도의세법, 회계학과정을개설한다. 2 공무원임용후별도의세법, 회계학과정 (2 3 주 ) 을개설하여운영한다. 3 임용후 6개월의기간이경과된후별도의시험을통해실력을향상하도록한다. 4. 종전방식대로시험과목이회귀하지않는한, 현행 국세공무원교육원 의교육체계를 개편할필요가있으며, 직장교육등에서도변화가있어야한다고생각합니다. 이와관련 하여위내용과관계없이의견을주시기바랍니다. 5. 귀하가시험과목개편이후세무직신규임용예정자들을교육한다고가정하면어떠한어려움이있을것으로예상되는지, 아래예시중비중이높은 3가지만순서대로번호로표시해주십시오. ( 순서 ) < 예시 > 1 교육생들간수준차이로강의수준설정에어려움이있다. 2 세법과회계학을배우지않는교육생은강의내용을이해하는데어려움이있다. 3 강의진도를맞추기가힘들다. 4 수업시간이산만하고, 강의의집중도가떨어져수업하기가힘이든다. 5 시험문제의난이도조정이어렵다. 6 교육생들간융화가어렵다.

288 세무공무원임용제도개선에관한연구 과거와비교한국세공무원의전문성수준, 날로복잡해지는국세행정을둘러싼환경변화, 국세청의장기발전방향등에비추어현행교육중심의 국세공무원교육원 을어떠한방향으로개편하는것이좋다고생각하십니까? 1 현재와같이교육중심으로유지해야한다. 2 현재의교육기능외에국세행정의장기발전방향을연구하는 연구기능 을함께수행하는것이바람직하다.( 예, 법무부산하법무연수원 ) 3 일본의 세무대학교 ( 우리의교육원역할 ) 처럼, 재직자교육외에우수한고졸자를선발하여 1년이상 의장기교육을통하여국세행정이필요로하는전문가를육성하는방안을모색하여야한다. 7. 여러분께서는국세공무원과접촉하는빈도가가장높습니다. 국세공무원이갖추어야할 것으로다음의예시중에서가장중요한내용순으로표시해주십시오. ( 순서 ) < 예시 > 1 전문성 2 투철한사명감 3 올바른국가관 4 청렴성 5 성실성 6 대인관계 < 부록 3> 세무직공무원임용자에대한설문서 < 설문사항 > Ⅰ. 다음은귀하의 9 급세무직임용시험에관한질문들입니다. 질문을잘읽고, 해당되는 항목에 표시하여주시기바랍니다. 1. 귀하는임용시험선택과목으로다음중어떤과목을선택하셨습니까?(2 과목선택 ) 1 사회 2 과학 3 수학 4 행정학개론 5 세법개론 6 회계원리 2. ( 임용시험과목에서세법개론또는회계원리둘중한과목도선택하지않은경우 ) 임용시험선택과목으로세법개론이나회계원리과목을선택하지않은이유는다음중무엇입니까? 1 선택과목간조정점수에서불리한과목이라서 2 시험준비기간이오래걸리는과목이라서 3 공부를해보았으나어려운과목이라서 4 다른과목을선택하였을때다른직류에대한응시기회가많아서 5 기타 ( )

289 288 의정논총제 10 권제 2 호 Ⅱ. 다음은귀하의현재세무직업무상황에관한질문들입니다. 질문을잘읽고, 해당되는 항목에 표시하여주시기바랍니다. 1. 현재세무행정요원으로일선업무를담당하는데어려움이있으십니까? 어려움의정도 를표시해주십시오. 매우어려움 전혀어려움이없음 임용시험합격후, 배치전에일선업무에대한교육이필요하다고생각하십니까? 1 필요하지않다 2 필요하다 3. 세법과회계학에관련된자격증을취득하였을때, 이를보직과승진에반영하는것에대하여귀하는어떻게생각하십니까? 1 전혀반영할필요가없다 2 반영은하되, 그비율이 30% 이하이여야한다. 3 반영은하되, 그비율이 31% ~ 50% 정도이여야한다. 4 반영은하되, 그비율이 51% ~ 70% 정도이여야한다. 5 71% ~ 100% 의비율로반영해야한다. 4. 업무의전문성을제고하기위한귀하의생각이있으면적어주시길바랍니다. Ⅲ. 다음은귀하의기본사항에관한질문들입니다. 분석에꼭필요하오니질문을잘읽고, 해당되는항목에 표시하여주시기바랍니다. 1. 귀하의성별은다음중무엇입니까? 1 남자 2 여자 2. 귀하의학력은다음중어떻게되십니까? 1 고등학교졸업 ( 5 번문항으로가주세요.) 2 대학재학 3 대학졸업 4 대학원재학 5 대학원졸업

290 세무공무원임용제도개선에관한연구 (2 번문항에서 2~5 를응답하신경우 ) 귀하의전공은무엇입니까? 1 인문계열 2 자연계열 3 상경계열 4 법학계열 5 기타 ( ) 4. (2번문항에서 2~5 를응답하신경우 ) 학교에서세법이나회계학관련과목을어느정도수강하신적이있으십니까? 1 수강하지않았다 2 1과목수강하였다 3 2과목수강하였다 4 3과목수강하였다 5 4과목이상을수강하였다 5. 현재세법또는회계학에관련된자격증을취득한상태입니까? 1 취득하지않았다 2 취득하였다 6. 현재세무행정요원으로배치되신지몇개월되셨습니까? ( ) 개월 논문접수일 : 2015 년 12 월 10 일 심사완료일 : 2015 년 12 월 13 일 게재확정일 : 2015 년 12 월 21 일

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292 의정논총 ( 제 10 권제 2 호 ) Journal of Parliamentary Research pp. 291~314 일본의안전보장법제와자위대의역할강화 趙京喜 ( 국회도서관법률자료조사관, 일본법 ) Ⅰ. 서론 Ⅱ. 제 189 회일본국회안전보장법제 1. 개요 2. 제 개정의배경 Ⅲ. 안전보장법제의내용 1. 자위대법 2. 국제평화협력법 3. 중요영향사태법 < 차례 > 4. 선박검사활동법 5. 사태대처법제 6. 국제평화지원법 Ⅳ. 주요쟁점 1. 한정적집단적자위권의인정 2. 존립위기사태발생시자위대의활동범위 3. 자위대의외국군대후방지원강화 Ⅴ. 결론 < 요약 > 2015 년 9월안전보장법제의제정으로일본은전쟁이가능한나라로평가받고있다. 중요영향사태로판단되는사태가동아시아권에서발생한경우에자위대에의한적극적인후방지원이가능해졌고, 국제분쟁에있어서도존립위기사태나국제평화공동대처사태라고판단될경우에자위대에의한무력방어와후방지원이가능해졌다. 안전보장법제는일본헌법제9조의위배라는헌법학자들의주장과전쟁폐허의경험에서어떠한전쟁에도휘말리지않겠다는반대시위속에서과반수연립여당에의해통과되었다. 헌법제9조는전쟁을부인하는평화규정으로전력보유의부인 ( 戰力保有否認 ) 과교전권의부인 ( 交戰權否認 ) 을규정하고있다. 그러나일본정부는중국과남중국해및동중국해에서의충돌과미국의군비축소를이유로그동안인정하지않았던집단적자위권을한정적으로허용하는 평화안전법제정비법률 (10건의개정법률 ) 과 국제평화지원법 을제정하였다. 이글은안전보장법제의제 개정의내용과함께법제에따른자위대의활동범위강화내용을주요쟁점에서분석하고있다. 특히, 헌법제9조가사실상사문화되었다는쟁점에대해서는동규정의제정과정과미일안보전략의변화과정을통해살펴본다. 그리고결론에있어서안보보장법제가우리에게미치는영향에대해논한다. 주제어 : 집단적자위권, 중요영향사태, 존립위기사태, 국제평화공동대처사태

293 292 의정논총제 10 권제 2 호 I. 서론 2015 년 9 월제정된안전보장법제는일본헌법제 9 조 1) 의위배라는헌법학자들의 반대와전쟁폐허의경험에서어떠한전쟁에도휘말리지않겠다는반대시위속에서 과반수연립여당에의해통과되었다. 헌법제 9 조는전쟁을부인하는평화규정으로전력보유의부인과교전권의부인 을규정하고있다. 그러나일본은중국과남중국해와동중국해에서의충돌과미국 의군비축소등을이유로헌법해석상인정하지않아왔던집단적자위권을한정적 으로허용하는 평화안전법제정비법률 과 국제평화지원법 을제정하였다. 평화안전법제정비법률은다시자위대법등을포함하여 10 건의법률로이루어져 있다. 특히, 자위대법은이번개정법률의핵심으로, 일본의주변에서발생한유사 사태에대한방어력의강화와국제공동대처사태에대한지원강화를내용으로하고 있다. 안전보장법제의제정으로일본은전쟁이가능한나라로평가되고있다. 일본이 중요영향사태로판단하는사태가동아시아권에서발생한경우에후방지원이가능 해졌고, 국제분쟁에있어서도존립위기사태나국제평화공동대처사태라고판단되는 경우에자위대에의한무력방어나후방지원이가능해진것이다. 이러한움직임은우리를포함한주변국가에게불안감을안겨주고있다. 이에대 해우리외교부는대한민국의영토에자위대를파견할경우에사전동의가필요함 을분명히했다. 그리고이번법률들이미군에의존하는행태를취하고있다는점 에서미군의억지력이유지되는상황에서는별다른영향력을미치지않을것으로 판단되나, 중국과북한을자극하게됨으로써동북아권이군비경쟁에휩싸이게될 우려가있다. 따라서우리는실리적인국제안보정책과남북관계의개선을우선과 제로추진시켜야할것이다. 1) 일본헌법제 9 조 1 일본국민은정의와질서를기조로한국제평화를성실히추구하고국권의발동인전쟁과무력에의한위협이나무력행사는국제분쟁을해결하는수단으로서이를영구히포기한다. 2 전항의목적을달성하기위해육해공군및기타전투력은보유하지아니한다. 국가의교전권은인정하지아니한다.

294 일본의안전보장법제와자위대의역할강화 293 이글은안전보장법제의제 개정의내용과그에따른자위대의활동범위에대해서술한것이다. 더불어한정적집단적자위권의인정으로헌법제9 조가사실상사문화되었다는쟁점에대해서는동규정의제정과정과미일안보전략의변화과정을연혁적으로살펴보고자한다. 그리고마지막으로우리에게미치는영향에대해분석한다. Ⅱ. 제 189 회일본국회안전보장법제 1. 개요 안전보장법제는평화안전법제정비법률과국제평화지원법으로구성된다. 그리고평화안전법제정비법률은자위대법등 10건의개정법률로이루어져있다 ( 일본내각관방, 평화안전법제등의정비 ). < 표 1> 1자위대법은이번개정법률의핵심법률로, 일본과근접한곳에서발생한유사사태에대한방어와원거리국제사태에대한지원활동을강화하고있다. 2국제평화협력법 (PKO 협력법 ) 은일본의후방지원활동의강화를정하고있다. 3과 4의중요영향사태법과선박검사활동법은모두 1997 년미일방위협력지침 (1 차개정 ) 의후속법률로, 일본의근접한곳에서발생한유사사태에대해서후방지원활동을정하고잇다. 이번개정법률에서는주변사태 ( 周邊事態 ) 를중요영향사태 ( 重要影響事態 ) 로바꿈으로써근접지역이라는지리적제약을넘어서서유사사태에대처할수있도록하고있다. 5사태대처법, 6미군행동관련조치법, 8해상수송규제법, 9포로취급법은모두 2003 년과 2004 년에제정된유사사태대처법률이다. 이들법률들에존립위기사태 ( 存立危機事態 ) 라는신개념이추가되어무력행사가가능한경우가확장되었다. 7 특정공공시설이용법은유사시의일본내특정공공시설의이용에관한법률이다. 10국가안전보장회의법은상기법률들의개정으로늘어난심의사항을처리하기위해개정되었다.

295 294 의정논총제 10 권제 2 호 국제평화지원법은국제유사사태를일반법으로지원하기위한제정된법률이다. 그동안은구테러대책특별조치법등한시적인법률을필요시마다제정하였던것을국제공동대처사태 ( 國家共同對處事態 ) 라는신개념을추가하여평시에도신속하게대처할수있도록한것이다. < 표 1> 일본의안전보장법제 구분비고 ( 정식명칭포함 ) 평화안전법제정비법 1 자위대법 2 국제평화협력법 3 중요영향사태법 4 선박검사활동법 5 사태대처법 6 미군행동관련조치법 7 특정공공시설이용법 8 해상수송규제법 9 포로취급법 10 국가안전보장회의법 국제평화지원법 주요개정법률 자위대의후방지원강화 주변사태 에서 중요영향사태가발생한경우일본의평화와안전을확보하기위한조치법 으로변경 주변사태 에서 중요영향사태등이발생한경우실시하는선박검사활동법 으로변경 무력공격사태등 에서 무력공격사태등과존립위기사태가발생한경우일본의평화와독립및국가와국민의안전확보에관한법 으로변경 무력공격사태등 에서 무력공격사태등과존립위기사태가발생한경우미국등군대행동에수반한일본의실시조치법 으로변경 일본내특정공공시설의이용에관한법률 무력공격사태등 에서 무력공격사태와존립위기사태가발생한경우외국군용품등해상수송규제에관한법률 로변경 무력공격사태 에서 무력공격사태와존립위기사태가발생한경우포로등취급에관한법률 로변경 심의사항의추가 국제공동대처사태를일반법률로지원 안전보장법제의내용은일본자국민의보호와국제사회의안보형성에있어서일 본의역할을무력사태의정도에따라빈틈없이규정하고자한것으로, 각법률의 상관관계는다음과같다. [ 그림 1]

296 일본의안전보장법제와자위대의역할강화 295 그림 1 일본국민 국제사회 유사사태의정도에따른법제분류 자료 : 일본내각관방. 평화안전법제의개요의재구성. 그림은일본국민에대한테러공격에있어서자위대법이적용되는경우와중요영향사태및국제평화공동대처사태의발생시에후방지원으로서중요영향사태법과국제평화지원법의적용및유사사태의정도에따른사태대처법제의대응관계를나타내고있다. 특히, 존립위기사태가발생한경우의무력공격의조건이표시되어있다 ( 무력행사신 3요건 ). 2. 제 개정의배경 1) 중국의부상과해상충돌 중국의경제적부상과해양군사력의강화는해양안보정책에있어서큰변화를 가져왔다. 중국은남중국해에서남해제도 ( 南海諸島 ) 를둘러싸고베트남, 필리핀등

297 296 의정논총제 10 권제 2 호 과대립하고있으며, 동중국해에서는일본이사실상지배하고있는센카쿠제도 ( 댜오위다오 ) 를두고대립하고있다. 남중국해는중동으로가는길목인말라카해협이라는국제교역로로해양자원에있어서도주목을받는해역이다. 또한안보측면에있어서도미국을포함한연안국의이해관계가높다는점에서중국이남사제도 ( 스프래틀리 ) 에인공섬을설치한사실은관계국간의갈등을깊게하고있다. 이러한대립상황은미국으로하여금중국에대한억지력을강화하기위해일본자위대의활동을요구하게된이유이기도하다 ( 남광현 양희철 박세헌. 2009, 이원우. 2012, 秋山昌廣, 2013, 小谷俊介. 2013, 변창구. 2014). 동중국해의센카쿠제도에있어서도중국은 1971 년이래영유권을주장하고있다. 그리고센카쿠제도주변해역에서의 2004 년중국원자력잠수함의항해사건, 2008 년중국국가해양국공선의장시간체류사건, 2013 년군잠수함의항해사건등의일련의사건으로일본과중국은대립하고있다. 그동안일본은타국의잠수함이퇴거요구에도불구하고센카쿠제도를배회하는행위에대하여영토에대한직접적인무력행위가아니라는점에서기본적으로해상경비대에의해대처하여왔다. 그러나이번개정법률에서는회색지대사태 (Grayzone situation) 로보아 1차적으로는해상경비대에의해대처하나, 2차적으로자위대가신속히출동할수있도록변경하였다. 특히, 그동안은자위대의출동에있어내각결정과국회의승인이필요하였으나무장선박에대한상륙위험성이있는경우에위의동의절차를거치는것은자위대의신속한대응을불가능하게한다는점에서 대항조치 라는새로운개념을신설하여내각결정과국회의승인없이자위대가출동할수있도록하였다. 2) 아베내각과안전보장법제 안전보장법제의제정배경은제1 차아베내각이성립된 2006 년으로거슬러올라간다. 당시아베내각은안전보장법제에대한검토를위해 안전보장법적기반재구축간담회 를설치하였다. 그리고동간담회는 2008 년 6월 24일제1 차결과물을내각에제출하였다 ( 일본수상관저, 2008, 제1 차안전보장법적기반재구축에관한간담

298 일본의안전보장법제와자위대의역할강화 297 회보고서 ). 그러나아베내각이무너진후성립된자민당의후쿠다내각에서는결과물의내용을처리할수있는상황이아니었기때문에미결상태로남아있었다. 그후정권을잡은민주당정권은 2011 년동일본대지진으로무너졌다 년 12 월제2 차아베내각이성립되었고, 아베내각은다시 안전보장법적기반재구축간담회 를설치하였다. 그리고그내용을더욱확충한 2차결과물을 2014 년 5월 15일내각에제출하였다 ( 일본수상관저, 2014, 제2 차안전보장법적기반재구축에관한간담회보고서 ). 내각은 2차결과물에바탕을둔 국가존립의유지와국민보호를위한빈틈없는안전보장법제의정비 라는결정을내렸다 ( 일본내각관방, 2014, 국가존립의유지와국민보호를위한빈틈없는안전보장법제의정비 ). 한편, 아베수상은아베노믹스에의해얻은경제적인인기를정략적으로이용하고자내각을해산하였고새로치루어진중의원선거에서압승을거두었다. 자민당과공명당의연합여당이중의원의석수의 2/3의석이상을획득한것이다 ( 중의원의석총 475 석중 326 석 ). 일본의경우는국회의사형성에있어서참의원에대한중의원의우위를인정하고있기때문에안전보장법제의통과가능성은확고히되었다 ( 중의원우위의원칙, 일본헌법제59 조제2 항 ) 2). < 표 2> 안전보장법제의제정경위 일시내용 제 1 차아베내각성립 (1) 안전보장법적기반재구축간담회설치 제 2 차아베내각성립 (2) 안전보장법적기반재구축간담회설치 내각결정 국가존립의유지와국민보호를위한빈틈없는안전보장법제정비 제3 차아베내각성립. 중의원총선거에서자민당 공명당이 2/3의석을획득 (326/475) 미일방위협력지침 (2차개정 ) 국회법안제출 / 중의원통과 / 참의원통과 2) 일본헌법제 59 조 2 중의원에서가결한법률안이참의원에서달리의결된경우에는중의원에서출석의원의 3 분의 2 이상의다수로다시가결된경우에법률이된다.

299 298 의정논총제 10 권제 2 호 2014 년 12월 24일제3 차아베내각이성립하였다. 아베내각은안전보장법제를국회에제출하기전에미국과미일방위협력지침을개정하였다 ( 외무성, 2015, 미일방위협력지침 ). 그리고마침내 2015 년 5월 15일아베내각은안전보장법제를국회에제출하였고상당한진통을겪은후에 9월 19일법안을통과시켰다. < 표 2> 3) 미일방위협력지침과안전보장법제 미일방위협력지침은일본에대한무력공격이나주변국가에서의전쟁발생시에 일본자위대와미국군대의역할분담을정한문서이다. 동지침은 1978 년냉전하에소련의침공을예상하여작성된것으로당시에는 그중요성이부각되지않았었다 ( 방위성, 1978 년미일방위협력지침 ). 그런데 1997 년 북한미사일이일본상공을통과한후에는상황이변하여, 한반도의유사사태에대 비하는목적으로 1 차개정된후관련법률정비로 1999 년주변사태법의제정, 2000 년선박검사활동법의제정그리고 2003 년유사 3 법 3) 과 2004 년유사관련 7 법 4) 이 제정되었다 ( 일본변호사연합회, 2015, 미일방위협력지침의재검토에관한중간보고 와관련의견서 ). 그리고 2015 년 4 월 27 일중국과의해상충돌과미국군사비의삭감문제등을이 유로 2 차개정되었다 ( 외무성, 2015, 미일방위협력지침 ). 주요내용은미국과우방국 에대한무력공격의저지와자위대의기뢰제거, 함선방호호위작전, 선박활동의저 지및후방지원활동의강화등으로, 지금까지는주변사태에머물러있던이들활동 을남중국해등에서의중요영향사태나국제적인사태에대한대처에있어서자위 3) 유사 3 법 : 무력공격사태등이발생한경우일본의평화와독립및국가와국민의안전확보에관한법률 ( 무력공격사태법 ), 자위대법일부개정법, 안전보장회의설치법일부개정법 4) 유사관련 7 법 : 무력공격사태등이발생한경우국민보호를위한조치법률 ( 국민보호법 ), 무력공격사태등이발생한경우미군행동에수반한일본의실시조치법률 ( 미군행동관련조치법 ), 무력공격사태등이발생한경우특정공공시설등이용에관한법률 ( 특정공공시설이용법 ), 국제인도법의중대한위반행위의처벌에관한법률 ( 국제인도법위반처벌법 ), 무력공격사태가발생한경우외국군용품등해상수송규제에관한법률 ( 해상수송규제법 ), 무력공격사태가발생한경우포로등취급에관한법률 ( 포로취급법 ), 자위대법일부개정법

300 일본의안전보장법제와자위대의역할강화 299 대와미군이최대한협력한다고정하고있다. 한편, 일반적으로지침이란정부간의약속이므로법적인효력은발생하지않는다. 그런데미일방위협력지침은전후미일간의안보협조체제의연혁에의해지침내용의법적실행이강하게요구되고있다. 이점을이용하여아베내각은안전보장법제가국회에서심의되기전에미국과지침을개정함으로써내각결정을기정사실화하였다. 이러한정부의행태에대해야당과유관단체에서는국민주권과민주주의에현저히배치하는행위라고비판하였다 ( 일본변호사연합회, 2015, 미일방위협력지침의개정합의에항의하며국내법제화에반대하는회장성명 ). < 표 3> < 표 3> 미일방위협력지침의제 개정의배경과내용 지침제 개정의배경내용 1978 년 1997 년 2015 년 〇냉전시대소련침공을가상하여작성 〇북한미사일발사시험〇대만과중국의대립 ( 중국의위협적인군사연습 ) 〇중국의군사력증강과해상진출〇미국군비축소〇북한의핵보유〇국제테러 〇일본에대한무력공격발생시에미국과일본의역할분담문서 〇미일의역할을 1 평시, 2 일본유사, 3 주변사태의발생의 3 가지로분류〇주변사태가발생한경우미군에대한일본의후방지원을정함 〇자위대와미군간의평시조정을위한동맹조정메커니즘을설치〇평시, 일본유사, 주변사태의발생이라는기존의분류방식을변경하여, 회색사태인그레이존을포함해평시부터유사사태발생시까지빈틈없이대응〇집단적자위권의한정적행사를인정한내각결정을반영 자료 : 浅井一男 等雄一郎 의재구성.

301 300 의정논총제 10 권제 2 호 Ⅲ. 안전보장법제의내용 1. 자위대법 1) 법률개요 자위대법 (1954 년법률제165 호 ) 은자위대의조직과업무에관해규정하고있다. 자위대의업무는국가를방위하기위한필요최소한도의전투력을갖추고, 일본에대한직접적인무력공격에대해출동하거나국제사회의공동대처에대한후방지원을실시하는등의업무로나누어져있다. 자위대법의제정과헌법제9 조는밀접한관련을갖는다. 헌법제9 조는전쟁포기와전력 ( 戰力 ) 의비보유를정하고있다. 헌법이제정된당시에는자위 ( 自衛 ) 를위한전력비축까지도인정하지않았다. 그러나 1950 년 6 25 전쟁으로상황이변화하였다. 일본에주둔하고있던미군이한국전쟁으로한국에파견되자일본내의치안유지가필요하게되어경찰예비대가설치된것이다. 그리고 1951 년 9월 8일센프란시스코강화조약과미일안보조약이체결된후에는보안청에보안대와경비대가설치되었다. 이때헌법제9 조에서금지하는전력을보유하게되는것이아닌지라는논의가있었으나전쟁이가능할정도의장비력을갖춘것은아니라고해석되었다. 그리고마침내 1954 년 3월 8일방위청설치법과자위대법이제정되었다. 이때에도헌법제9 조의위반여부가논의되었고, 제9 조의전력의의미는국가를자위하기위한개별적자위권의필요최소한도를초과한것이므로자위대는이에해당하지아니한다고해석하였다 ( 개별적자위권의인정과집단적자위권의부정 ). 2) 개정사항 존립위기사태, 중요영향사태및국제평화공동대처사태가발생할경우의자위대 의임무가개정되었다. 예를들면, 자위대의출동사태가추가되었으며, 미군무기 의방호, 미군에대한물품과역무의제공확대등후방지원범위의확대와재외일

302 일본의안전보장법제와자위대의역할강화 301 본인의보호조치임무등이추가되었다. 또한자위대원에대한국외범처벌규정도 신설되었다. 2. 국제평화협력법 1) 법률개요 국제평화협력법 (1992 년법률제79 호 ) 은국제연합의평화유지활동에있어서일본의인적및물적인협력을규정한법률이다. 자위대의활동으로국제연합평화유지활동, 인도적인국제구원활동과국제적선거감시활동의 3가지가규정되어있고 1 정전합의 ( 停戦合意 ), 2파견국가의동의, 3중립성의유지, 4 1~3 의요건이충족되지않는경우에자위대의철수, 5필요최소한도의무기사용을자위대파견의 5원칙으로정하고있다. 일본은 1990 년이라크와쿠웨이트간의국경분쟁시에자위대를파견해줄것을요청받았으나, 자위대의해외파견이헌법상인정되지않는 무력행사에대한참여 인것으로해석하여파견하지않았다. 그대신막대한자금지원을하였으나국제적으로는평가받지못하였다. 이러한경험을바탕으로연합군의공동대처에관한행위를 참가행위 와 협력행위 로나누어 참가행위 로인정되지않는 협력행위 에대해서는설사연합군의임무가무력행사를수반하는경우라고할지라도파견이가능하다고해석변경하였다. 다만, 연합군에대한협력정도를무력행사와일체화되지않는비전투지역에서의후방지원으로제한하였다 ( 等雄一郎, 2015, 미일관계에서본집단적자위권논의 -미일방위협력의진전과집단적자위권 ). 2) 개정사항 개정법률에서는기존의국제연합의활동뿐만아니라비국제연합기관의국제연계평화안전활동도협력대상으로포함하고있다. 그리고그동안은국제평화협력업무로인정되지않았던안전업무와근접경호도추가하였으며, 이에종사하는자위관에게는무기사용권한을부여하고있다.

303 302 의정논총제 10 권제 2 호 3. 중요영향사태법 1) 법률개요 중요영향사태법 (1999 년법률제60 호 ) 은일본이외의주변국가에서발생한사태 ( 주변사태 ) 가그대로방치될경우에일본에대한무력공격사태로될우려가있는경우에미군에대한후방지원활동을규정한것이다. 동법은 1997 년미일방위협력지침에서의 주변사태 가발생한경우미국과일본의방위협력사항을법제화한것이다. 동법에의해자위대의타국군대의지원이처음으로가능해지게되었다. 다만, 이경우의후방지원활동은헌법제9 조의해석범위내의활동으로 무력행사 나 무력행사와일체화되는것 으로평가되지않는비전투지역에서의활동이다. 2) 개정사항 법률명칭의변경, 지원대상의확대및지원내용의확대가주요개정내용이다. 먼저주변사태법을중요영향사태법으로개칭하여그동안주변사태에대해서만자위대활동이가능하였던것을원거리의중요영향사태 ( 그대로방치할경우일본에대한직접적인무력공격에이를우려가있는사태로일본의평화와안전에중대한영향을미치는사태 ) 에대해서도자위대를파견할수있도록변경하였다. 그리고자위대의지원대상을미일안보조약상의미군의활동뿐만아니라유엔헌장에서의외국군대의활동과기타유사조직의활동까지도포함시켰다. 자위대의후방지원에대해서는비전투지역의해석을 현재전투행위가벌어지고있는현장은지원하지않는다 로변경하여전투가능지역에대한후방지원도가능하도록바뀌었다. 그리고자위대의지원항목에있어서무기제공은불가능하나탄약제공이나전투작전행동을위한항공기의급유나정비는가능하다고정하였다.

304 일본의안전보장법제와자위대의역할강화 선박검사활동법 1) 법률개요 선박검사활동법 (2000 년법률제145 호 ) 은 1997 년미일방위협력지침의후속법률로 2000 년에제정된법률이다. 주변사태에대응하여일본의선박검사활동의실시방법과절차를정하고있다. 동법의특징은 1승선검사 ( 乗船検査 ) 시선장의승낙이필요하며, 2자위대에의한선박검사활동의실시구역이외국의선박검사활동과중첩되지않도록명확히구분하고 ( 비혼합요건 ), 3자기방호와더불어함께종사하는자의신체를방호하기위해부득이하다고인정되는상당한이유가있는경우에는무기사용이가능하다고정하고있다 ( 자기보존형무기사용권한 ). 2) 개정사항 현행자위대의선박검사활동권한을중요영향사태와국제평화공동대처사태에있 어서도실시될수있도록관련내용을개정하였다. 5. 사태대처법제 1) 법률개요 사태대처법제는일본에대한무력공격이발생한경우의대처법제로사태태처법, 미군행동관련조치법, 특정공공시설이용법, 해상수송규제법, 포로취급법등을말한다. 사태대처법 (2003 년법률제79 호 ) 은무력공격사태등에대처하기위한기본이념, 국가및지방자치단체의책무와절차등을정하고있다. 미군행동관련조치법 (2004 년법률제113 호 ) 은미일안보조약에따라일본에대한외부로부터의무력공격에대비하기위해필요한미군의행동이원활하고도효과적

305 304 의정논총제 10 권제 2 호 으로실시되기위한자위대의조치를규정한것이다. 특정공공시설이용법 (2004 년법률제114 호 ) 은무력공격사태에있어서특정한공공시설인항만시설, 비행장시설, 도로, 해역, 공역 ( 空域 ) 과전파 ( 電波 ) 의이용에관한종합적인조정을도모하고정확하고도신속한대처조치의실시를위해필요한사항을정하고있다. 해상수송규제법 (2004 년법률제116 호 ) 은무력공격사태에방위출동을명령받은해상자위대가실시하는정선검사 ( 停船検査 ), 회항조치 ( 回航措置 ), 방위성에설치된외국군용품심판소에서의심판절차에대해정하고있다. 포로취급법 (2004 년법률제117 호 ) 은무력공격사태에있어포로의구속과억류와관계하여필요한사항을정하여자위대의활동이원활하고도효과적으로실시되도록하며, 포로취급과관련된국제인도법의정확한실시를규정하고있다. 2) 개정사항 사태대처법제에서는무력행사의요건으로존립위기사태를추가한것이가장큰 특징이다. 그리고존립위기사태에대처할수있도록각법률의목적, 정의, 기본이 념및기본방침등을개정하였다. 6. 국제평화지원법 1) 개요 국제평화지원법 (2015 년법률제77 호 ) 은국제평화공동대처사태에있어서다른국가의군대에대한일본의협력지원활동을규정한법률이다. 국제평화공동대처사태란 1국제사회의평화와안전을위협하는사태로, 2그위협을제거하기위해국제사회가 UN헌장에따라공동으로대처활동을실시하며, 3국제사회의일원으로일본이적극적으로기여할필요성이있는사태를말한다. 이법이제정되기이전에는구테러대책특별조치법처럼한시적인특별법을제정하여자위대를파견하여왔다. 이러한상황을개선하기위해일반법으로제정한것

306 일본의안전보장법제와자위대의역할강화 305 이국제평화지원법이다 ( 中内康夫 横山絢子 小檜山智之, 2015, 笹本浩 桑山直樹, 2015). 2) 지원대상 국제평화공동대처사태는유엔안보리의결의를전제로한사태이다. 국제사회의안전을위협하는사태에다른국가가대처할수있도록결의한경우 (1990 년이라크무력행사결의 ) 나평화에대한위협과파괴에대한유엔가맹국의대응결의 (2001 년 9.11 테러행위에관한국제평화와안전위협에관한결의 ) 가있는경우에만자위대의지원이가능하다. 3) 지원내용 지원내용은협력지원활동과수색구조활동으로나누어진다 ( 제 3 조, 제 7 조, 제 8 조 ). 협력지원활동은타국의군대에대한물품과역무의제공이며, 수색구조활동은전 투로인해조난당한타국의전투참가자에대한수색구조이다. Ⅳ. 주요쟁점 1. 한정적집단적자위권의인정 1) 집단적자위권 안전보장법제의가장큰특징은헌법제9 조의해석변경으로한정적이지만집단적자위권을인정한점이다. 집단적자위권은자국이공격받지않은경우라도동맹국이공격을받은경우에무력을사용하여공격을저지할수있는권리이다. 일본정부는그동안주권국가로서집단적자위권을보유하고있으나전쟁포기를규정하

307 306 의정논총제 10 권제 2 호 고있는헌법제9 조에의해집단적자위권이인정되지않는다고해석하였다. 즉, 자국에대한방위만을인정하는전수방위의원칙 5) 하에개별적자위권만을인정한것이다. 이렇게개별적자위권만을인정하게되면자위대의전투력은일본방위를위해일본영토 영해 영공과그주변공해에서의활동만으로제한된다. 그리고유엔결의에의한집단적방위활동에대해서도무력을행사하는다른국가에대한후방지원만이가능하다. 전후 70년간일본정치내에서는집단적자위권의행사여부를둘러싸고헌법제9 조를개정하자는세력과동규정을유지하면서경제를살리자는세력간의대립이계속되어왔다. 즉, 이제까지집단적자위권이부정된배경중의하나로일본정치내의세력다툼이존재한것이다. 2) 전후일본정치의대립 제2 차세계대전에패한일본은전쟁포기를헌법제9 조에규정하고있다. 이규정의제정에는연합국 ( 특히, 미국 ) 의관여뿐만아니라일본정치세력내의헌법수구파 ( 경제파 ) 의역할도크다. 그러나 1952 년센프란시스코강화조약이체결된후헌법개정파가정치에복귀함으로써상황은변하였고헌법수구파와의대립은필연적이게되었다. 대립상황을표로나타내면다음과같다. < 표 4> < 표 4> 집단적자위권의인정여부를둘러싼정치대립 일시내용 1946 년 6 월 자위권의부정요시다시게루 ( 吉田茂 ) 총리 ( 경제파 헌법수구파 ) 1947 년 5 월일본헌법의시행 ( 공포, 시행 ) 1950 년 6 월 6 25 한국전쟁 5) 전수방위 ( 專守防衛 ) 란상대방으로부터무력공격을받았을때에비로소방위력을행사하며, 방위력의행사도자위 ( 自衛 ) 를위한필요최소한도에한정하고, 보유방위력도최소수준으로제한한다는수동적인방어전략이다.

308 일본의안전보장법제와자위대의역할강화 307 일시내용 1952 년 4 월 1954 년 7 월자위대의신설 센프란시스코강화조약, 미일안보조약의발효 ( 헌법개정파의정치복귀 ) 1955 년 11 월자민당 55 년체제의시작 1959 년 12 월스나가와사건 ( 砂川事件 ) 6) 1960 년 6 월 미일안보조약의개정키시노부스케 ( 岸信介 ) 총리 ( 헌법개정파 ) 일본헌법이제정되기전 1946 년에요시다총리는군사력의증강보다는경제를 살려야한다는목적에서자위를위한전력보유까지도부인하였다. 그리고이런목 적의연장선에서 1951 년일본의보위를미군에전적으로의존하는미일안보조약이 체결되었다. 그러나 6 25 한국전쟁의발발과전쟁전범들이정치현장에다시복귀한 후에는헌법개정파의세력이커져갔다. 그리고사회당의연맹에영향을받아자민 당의전신인자유당과민주당이합쳐져서자민당 55 년체제를확립하게되었다. 한 편, 최고재판소에서는미군의일본주둔에대해헌법제 9 조의위반인지가쟁점사항 이었던스나가와유혈사건에대한재판이있었다. 최고재판소에서는미군의주둔 은헌법상의자위권의범위이내라는결정을내렸다. 이러한상황속에서헌법개 정파인키시노부스케가총리직에오르게되었고오랜숙원이었던미일안보조약을 이전보다대등한조약으로개정하였다 ( 半藤一利, 2009). 그러나여전히집단적자위권의행사는부정되었고개별적자위권만이인정되었 다. 개별적자위권이인정되는경우의자위대에의한무력행사는 1 일본에대한 긴박하고도부정한무력공격이있고, 2 다른수단이부재하며, 3 필요최소한도의 실력행사라는 3 가지조건을갖출경우에만가능하다. 그러나이번개정에서는한정적이라고는하지만집단적자위권이인정되었다. 무력행사의요건은 1 일본에대한무력공격이발생한경우와 일본과밀접한관계 가있는우방에대한무력공격이발생하고이로써일본의존립이위협받아국민의 6) 스나가와사건 ( 砂川事件 ) 은 1955 년부터 57 년까지미군의타치카와기지 ( 立川基地 ) 의확장을둘러싸고수나가와주민과노동조합원및학생들이경비대와충돌한유혈사건이다. 법원에서는미일안전보장조약의위헌성이다투워졌고, 최고재판소는미군의주둔이일본헌법제 9 조의자위권의범위내라고판단하였다.

309 308 의정논총제 10 권제 2 호 생명, 자유, 행복추구권이파괴될명백한위험이있는경우 에, 2위의상황을배제하고일본의존립을보호하며국민을지키기위한다른적당한수단이없는때, 3 자위대에의한필요최소한도의무력행사가가능하다는 신무력행사 3요건 으로되었다. 이처럼헌법을개정하지않고변칙적으로헌법제9 조에서금지하는집단적자위권의행사를인정한점에대해일본헌법학자들은반대하였고또한많은국민들이지지하지않았다. 따라서향후에는시기적인문제는있겠지만사문화된헌법제9 조의개정필요성에대한논의가진행될것으로전망된다. 2. 존립위기사태발생시자위대의활동범위 존립위기사태란일본과안보면에있어서밀접한관계가있는우방에대한무력공격이발생하고이로써일본의존립이위협받아국민의생명과자유등이파괴될명백한위험이있는사태를말한다. 종래에는일본에대한직접적인공격에대해서만무력을사용할수있었던것을일본에대한직접적인공격이아닌우방에대한공격에대해서도집단적자위권의행사가가능해진것이다. 이에대해일본헌법학자들은헌법제9 조의해석으로는자국방위와국제안보에대한지원활동만이가능하며, 설사우방인미국에대한공격이있을경우에도개별적자위권의행사로도미국공격에대한반격이가능하므로이러한사태를존립위기사태로보고집단적자위권을인정할필요가있는지에대해서는부정하였다. 또한, 우방에대한공격이외에도일본정부는집단적자위권의행사사례로호르무즈해협에서의기뢰제거사례를들었다. 호르무즈해협은중동지역의이란과아라비아반도사이의페르시아만과오만만을잇는좁은해협으로세계원유공급량의 30% 와일본원유의 80% 가이해협을지나가고있다. 만일호르무즈해협이분쟁에휩싸이게되어해저에기뢰가설치된경우설사아직정전 ( 停戦 ) 합의가성립되지않은경우라할지라도사실상종전상태인경우에는부설된기뢰를그대로방치하게되면일본에대한심각한에너지위기를발생시킬우려가있다는것이다 ( 존립위기사태의발생 ). 따라서집단적자위권을행사하여자위대에의한기뢰제거의조치가필요하다는것이다 ( 沓脱和人, 2015). 그러나이러한정부설명에대해여론은

310 일본의안전보장법제와자위대의역할강화 309 에너지위기를극복하기위한여러전제조건이모두실패하였다는설정을하지않 고서는존립위기사태로판단하기어렵다고비판하고있다. 그림 2 중동지역의호르무즈해협 3. 자위대의외국군대후방지원강화 자위대의외국군대후방지원은주변사태법에서처음으로법제화되었다. 동법은 1998 년북한미사일이일본상공을통과한뒤한반도의유사사태를예상하여북한에반격하는미군에대한자위대의후방지원활동을규정하고있다. 그리고 주변사태 라는명칭을사용함으로써자위대의활동지역을제한하였다. 이에대해이번안전보장법제에서는주변사태를중요영향사태로바꾸어지리적인제약을해제시켰다. 이렇게되면세계어느곳일지라도중요영향사태가발생한경우에는자위대에의한후방지원이가능하게된다. 일본정부는중요영향사태의발생사례로인도양을거쳐중동석유를운반하는선박이남중국해에서테러를당한경우를들었다. 그러나위사례에대해여론에서는주변사태법의적용대상인한반도의유사사태와남중국해의선박테러사건은사태의심각성에있어서큰차이가있고, 그대로방치할경우에일본에대한직접적인무력공격사태에이를우려가있는지에대해서는회의적으로구체적인기준이필요하다고비판하였다. 한편, 자위대의후방지원을법제화한다른법률로는국제평화지원법이있다. 그동안은한시법률인테러대책특별법 (2001 년 ), 이라크지원법 (2003 년 ) 을제정하여자위대의후방지원을규정하였고헌법에위배되지않는한도에서자위대의비전투지

311 310 의정논총제 10 권제 2 호 역 ( 非戰鬪地域 ) 에서의 무력행사와일체화 되지않는지원활동만을인정하였다. 그런데국제평화지원법에서는비전투지역의범위를 현재전투행위가발생하고있는현장이외의장소 로규정하고있다. 전투와관련된지역을전투지역, 전투가능성이있는지역, 비전투지역으로나눈다면, 신법에서는종래에는자위대의활동을금지하였던전투가능성이있는지역까지도비전투지역으로보고지원영역을넓힌것이다. 이러한변경은자위대의신변위험성을높게한다는점에서우려를낳고있다. [ 그림 3] 그림 3 자위대의후방지원범위의확대 Ⅴ. 결론 이상으로일본의안전보장법제를그내용과함께전후 70년간미일안보체제의변화와헌법제9 조를둘러싼정치세력의대립및아베내각에서의법제화과정을통해서살펴보았다. 그리고자위대의역할강화에대해서는집단적자위권의의미와존립위기사태, 중요영향사태및국제공동대처사태에대한일본국내에서의평가를통해검토하였다. 결론에즈음하여다음의두가지사항을짚어보고자한다.