2019 년 1 월호 pp.43~49 한국노동연구원 미국의새로운 H-1B 비자정책과시사점 International Labor Trends 국제노동동향 1 - 미국 김평식 ( 미국노스캐롤라이나대학교채플힐캠퍼스경제학박사과정 ) 배경 1990년미국이민명령 (The Immig

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근형 장
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하지만 2017년트럼프대통령이취임한이후 H-1B 비자발급은까다로워지고있으며, 이는다양한이해관계자들에게영향을미치고있다. 2017년 4월트럼프대통령은미국산제품사용과미국인고용을우선시하여자국이익을지키는것을골자로하는 바이아메리칸-하이어아메리칸행정명령 (Buy American Hire American Executive Order) 을발효하였다.

1 2019 년 1 월호 pp.43~49 한국노동연구원 미국의새로운 H-1B 비자정책과시사점 국제노동동향 1 - 미국 김평식 ( 미국노스캐롤라이나대학교채플힐캠퍼스경제학박사과정 ) 배경 1990년미국이민명령 (The Immigration Act of 1990) 에근거해외국인고숙련근로자유치를목적으로 'H-1B 비자 ' 가도입된이후, 지난 30여년간해당비자는근본적인변화없이유지되어왔다. 하지만 2017년트럼프대통령이취임한이후 H-1B 비자발급은까다로워지고있으며, 이는다양한이해관계자들에게영향을미치고있다. 2017년 4월트럼프대통령은미국산제품사용과미국인고용을우선시하여자국이익을지키는것을골자로하는 바이아메리칸-하이어아메리칸행정명령 (Buy American Hire American Executive Order) 을발효하였다. 해당행정명령을살펴보면미국근로자들의임금과고용률을높이고, 그들의경제적이익을지키기위해서해외에서미국내로입국하는근로자심사를더욱철저하게해야한다고명시되어있다. 특히행정명령의특성상미국의회의동의없이도구체적인정책을집행할수있기때문에실효성이클것이다. 실제로이를근거로국토안보부, 이민국등을중심으로미국근로자의이익을지키기위해외국인근로자감독체계를손질하는계획을내놓고있는상황이다. 최근추세를보면외국인이 H-1B 비자를받는것은 2017년이후어려워지고있으며, 이러한 H-1B에대한미국정부의정책변화는통계에반영되고있다. 미국정책재단 (NFAP) 에따르면, 미국이민국 (U.S. Citizenship and Immigration Services: USCIS) 은 H-1B 신청자에대한거부 (denials), 또는증거요청 (requests for evidence: RFE) 이 2017년 4분기에크게증 >> _43

2 가한것으로나타났다. 마찬가지로, 로이터통신은 2017년 1월 1일부터 2017년 8월 31일까지 H-1B 청원에대한 RFE가전년도같은기간에비해 45% 증가했다고보도했다. 이러한현상은미국이민국이발표한통계에도반영되고있다. 2008년금융위기이후트럼프대통령취임전 (2016년) 까지 H-1B 접수 (Receipts) 건수대비승인 (Approvals) 비율은 75%(2009 년 ) 에서 87%(2016년 ) 로지속적으로상승해왔다. 하지만트럼프대통령이 2017년취임하면서외국인전문직근로자에대한심사를까다롭게하겠다고예고한이후, 승인비율은 59% 로급감하였다. 이는이민국에서 H-1B 승인을매우엄격히진행하고있음을보여주고있다. 2018년수치는집계되지않았지만추세를볼때승인비율은낮은수준에머무를것으로예측되며, H-1B 비자를외국인이받는것은더욱어려워질것으로보인다. 이글에서는 H-1B 비자는무엇이며, 비자관련정책변화가이해당사자들에게어떤영향을미치는지그리고시사점은무엇인지살펴보겠다. < 표 1> 최근 H-1B 접수및승인추세 ( 단위 : 건, %) 접수 (Receipts) 승인 (Approvals) 246, , , , , , , , , , , , , , , , , ,129 승인비율 자료 : U.S. Citizenship and Immigration Services(USCIS), Trend of H1B Petitions : Receipt Volume Overview, _ 2019 년 1 월호 <<

3 H-1B 비자관련쟁점 H-1B 비자란? 그렇다면 H-1B 비자는무엇인가? H-1B 비자는미국기업들이특수한직종에한해학사학위이상과그에준하는경력을지닌외국인들을임시적으로고용할수있도록하는취업비자이다. 보통 3년동안유효하며, 이후 3년간갱신될수있다. 많은수의기술집약적인미국회사들은 1990년부터 H-1B 비자를사용해미국내에서충원이어려운훈련된인재를고용하고있다. 구체적으로는매년 65,000건의 H-1B 비자상한선 (Cap) 이존재하며, 미국고등교육기관에서고급학위를소지한사람들을위해 20,000건의비자가추가발급될수있다. 만약비자에대한수요가공급을초과할경우추첨시스템을통해선발한다. 하지만대학, 비영리단체, 정부연구기관등의경우해당상한선과무관하게 (Cap-exempt) H-1B 비자를발행할수있어, 실제 H-1B 비자발급건수는 65,000건을매년크게상회한다. H-1B 비자를통해외국인전문직근로자를고용하고싶은기업은비슷한경력의미국근로자들과동등한수준의임금을지불해야하고, 근로조건에서도차별을두어선안된다. 대다수의 H-1B 비자소지자는과학자, 엔지니어등이고, 상당수가 Cognizant Technology Solutions, Deloitte, Amazon 등 IT 업종에서근무를하고있다. 해당비자를신청한사람들을분야별로보면, 2017년기준, 컴퓨터관련 (Computer related) 업종신청자가 23만 1,033 명으로가장많으며, 그다음으로신청자가많은분야는건축, 공학관련업종 (2만 8,133명 ) 이다. 또한 2017년기준 H-1B 비자신청을가장많이한국가는인도로 24만 7,927명이다. 한국인의경우에는인도, 중국, 캐나다에이어 4위이며 3,203명이신청을했다. 관련쟁점 H-1B 비자는기술집약적노동시장과다양한경제주체들의후생과밀접한관련이있으며, 관련연구역시활발하게진행되고있다. >> _45

4 가장이해관계가첨예한대상은미국고숙련근로자들이다. H-1B 비자는기존해당분야에서근무하는미국근로자들에게는부정적인영향을미칠수있다. 비자노동조건신청서 (LCA) 에따르면, 기존미국근로자들의임금과고용조건에서역차별이금지되어있기때문에이들이고숙련외국인근로자들로인해당장직접적인피해는보지않는다. 하지만전통적인국제무역론에따르면, 고숙련외국인근로자를고용할경우가깝게대체될수있는미국고숙련근로자들의일자리가줄어들어잠재적으로피해를볼수있다 (Borjas, 1999). 일자리뿐만아니라임금에서도피해를볼수있다. Borjas(1999) 에따르면, 박사학위를소지한외국인근로자가 10% 증가할경우, 비슷한학위를지닌미국근로자들의임금이 3~4% 감소될것으로연구되었다. 따라서상원의원척그래슬리 (Chuck Grassley) 는많은미국기업들이미국근로자를고용하려는노력을하지도않고, 고숙련외국인근로자들에게의존하려하며, 이들이미국근로자들을보완하기보다는대체하고있다고비판하였다. 하지만미국고숙련근로자들이다른분야에서도일할수있는능력이존재한다면, 일자리피해는크게줄어든다는연구도존재한다 (Peri et al., 2013; Peri and Sparber, 2011). 이는미국고숙련근로자들이고숙련외국인근로자들이진출하기어려운다른영역으로진출할때생기는대체효과때문이다. 예를들어기존에과학자, 엔지니어가되고싶었던미국대학생이법률시장으로진로를바꿀경우이들의근로조건은크게악화되지않는다. 특히 H-1B 비자여부를통해 STEM(Science, Technology, Engineering and Mathematics) 관련외국인근로자들의증가를식별한연구에서는, 이들의증가가미국총요소생산성 (total factor productivity growth) 에도움이된다는것을입증하였다 (Peri et al., 2013). 고숙련근로자를고용한업체나, 일반소비자의경우대체적으로이득을볼것으로보인다. 먼저, 아마존, 마이크로소프트등 IT 기업이적극적으로해당비자확대를찬성하는것에서보듯이, 고숙련외국인근로자의미국노동시장유입은해당인적자본을생산요소로사용하는기업의이윤증대에도움이될것이다. 저숙련근로자와는다르게, 고숙련근로자의경우특허와혁신을통해생산성을증진시킬수있으므로, 이는미국이첨단산업에서비교우위를더오랫동안유지하도록도와줄수있기때문이다 (Freeman, 2006; Krugman, 1979). 이에따라일반소비자들도낮은비용으로제품소비를누릴수있으므로고숙련외국인근로자를통해이득을볼것으로전망된다. 46_ 2019 년 1 월호 <<

5 H-1B 비자에대한다른차원의비판으로기술유출발생으로인한미국기업의피해여부도중요하게다루어진다. 상원의원딕더빈 (Dick Durbin) 은어떤사람의 H-1B 비자가 3~6 년후만료되는경우, 미국의경쟁기업으로재취업을할가능성이높다고주장했다. 이경우미국기업문화와핵심기술을배운고숙련외국인근로자들을통해기술이유출될수도있다. 이에대해서는기술유출문제가 H-1B 비자를소지한외국인근로자에게만국한된것이아니고, 미국근로자역시미국외기업에서일할경우발생할수있는문제라는점에서비판도제기된다. 한편상당수 H-1B 비자소지자들이그린카드 ( 미국영주권 ) 를획득하여미국에거주하기때문에기술유출이크지않을것이라는주장도있다. 마지막으로관련업종에미국근로자가충분해 H-1B 비자자체가크게필요하지않다는비판도있다. 콜롬비아, 듀크, UC Davis 등의대학교에따르면, 1990년부터 2011년까지의자료를근거할때미국이충분한수의 STEM 전공자를배출하고있으며, 30~50% 의 STEM 관련전공자들만이해당업종에서근무하고있다고밝혔다. 특히 2012년 IEEE(Institute of Electrical and Electronics Engineers) 에따르면 STEM 전공학부생의 50% 만이졸업후해당업종에서근무하고있으며, 10년후오직 8% 만이여전히해당업종에서근무를계속하고있다고밝혔다. 그러므로기업과이들미국대학생들간에미스매치문제가해결된다면, 굳이 H-1B를통해해외고숙련근로자에게의지할필요가없다는주장이다. 다만, 미국대학을졸업한 STEM 전공자라해도미국 IT기업에서요구하는특별한기술을반드시가지고있다고가정하는것은무리라는비판도있다. 또한 STEM 전공자들이대학졸업후에본인의적성을찾아다른분야에서자발적으로일하는경우관련분야에노동부족현상이여전히발생할수도있다. 대체적으로 H-1B 비자는미국고숙련근로자에대한피해, 기술유출을통한미국기업의피해, 적은필요성등의이유로쿼터를줄여야한다는비판을받고있다. 하지만이에대한피해가크지않거나, 오히려관련업종에이득이될수있기에 H-1B 비자쿼터자체를축소하는것은위험하다는주장도공존하는실정이다. >> _47

6 시사점 살펴본것과같이 H-1B 비자획득을까다롭게하여고숙련외국인근로자들의채용을어렵게하는정책은기존고숙련미국근로자들에게이득을줄수있지만, 다수의미국 IT 기업들이고숙련근로자를제때고용하지못해피해를볼가능성이있다. 특히기존미국고숙련근로자들에게도예상한것만큼큰혜택을주지못할수있어많은논쟁을불러일으키고있다. 이처럼고학력외국인근로자에게주어지는 H-1B 비자를받기어려워지면서, 고학력외국인근로자들이많이근무하고있는 IT업체에서는당장볼멘소리가나오고있다. 예를들어마이크로소프트의최고법률책임자 (chief legal officer of Microsoft) 인브래드스미스 (Brad Smith) 는 CNBC와의인터뷰에서백악관의새로운이민정책으로인해기업들이해외로이전할수도있다고했다. 이러한반발에도불구하고, 트럼프대통령은외국인근로자들이미국번영을도둑질할수있다고비판하고있기때문에비자발급을까다롭게하는추세는지속될것으로보인다. 특히 H-1B 비자가미국고숙련근로자들의일자리를뺏는다는비판이상당히지지를받기때문에앞으로고숙련외국인이 H-1B 비자를받는것은앞으로도더욱어려워질전망이다. 최근 2018년 11월 19일미국노동부 (Department of Labor) 는 H-1B 비자를요청하는고용인은 H-1B 비자노동조건신청서 (LCA) 1) 에근로자가향후계약에따라작업을수행하게될회사의이름을직접기입토록했다. 변경전에는회사의이름까지 LCA에기입하지는않았다. 통상 H-1B 비자소지자를고용하고싶어하는기업들은자사의이름이공개되는것을원하지않는다. 그렇기에변경된조항은 H-1B 비자소지자를고용한미국기업들이 H-1B 비자를추가적으로신청하는것을억제하는효과를낼것으로보인다. 또한 2018년 6월 28일미국이민정책국은비자연장신청이거절된근로자의경우미국에서추방될것임을예고했다. 트럼프정권하에서 H-1B 정책변화는고숙련외국인근로자뿐만아니라다양한미국이민정책과관련된비자의변화에마중물이될수있으므로밀접한관심이요구된다. 1) Labor Condition Application: 고용주 (Employer) 가외국인에게요구된임금수준 (Required Wage Rate) 을지불할것이라는증명서를가리킨다. 48_ 2019 년 1 월호 <<

7 참고문헌 Borjas, G.(1999), The Economic Analysis of Immigration. Handbook of Labor Economics, Vol 3A, edited by Orley Ashenfelter and David Card, North-Holland. Economic Journal: Applied Economics, 1(3): Employment in U.S. Cities. Working paper. NBER Working Paper Forbes( ), Trump Labor Department To Use New H-1B Form Against Tech Companies, Freeman, R. B.(1975), Supply and Salary Adjustments to the Changing Science Manpower Market: Physics, American Economic Review, 65(1): Freeman, R. B.(1976), A Cobweb Model of the Supply and Starting Salary of New Engineers. Industrial and Labor Relations Review, 29(2): pp Freeman, R. B.(2006), Does Globalization of the Scientific/Engineering Workforce Threaten U.S. Economic Leadership? Innovation Policy and the Economy, Volume 6, Adam B. Jaffe, Josh Lerner, and Scott Stern. Peri, G. and Sparber, C.(2009), Task Specialization, Immigration, and Wages. American Peri, G. and Sparber, C.(2011), Highly-Educated Immigrants and Native Occupational Choice. Industrial Relations, Vol. 50(3): Peri, G., Shih, K., and Sparber, C.(2013), STEM Workers, H1B Visas and Productivity in US Cities. Peri, G., Shih, K., and Sparber, C.(2014), Foreign STEM Workers and Native Wages and Peri, G., Shih, K., and Sparber, C.(2015), Foreign and Native Skilled Workers: What Can The CNN Business( ), Trump administration proposes changes to popular H-1B program, The Economic Times( ), us-proposes-changes-to-h1b-visas-to-be-given-to-most-skilled-highest-paid-foreignworkers/articleshow/ cms We Learn from H-1B Lotteries? Working paper. NBER Working Paper No Whitehouse( ), Presidential Executive Order on Buy American and Hire American >> _49

歯김미성원고.PDF

歯김미성원고.PDF - 1998-2000 - ( ). 1997..,.. (, 20001).,.,, 1990.,,. 1990. (, 2001).. 1998 2000, 1998 2000..,? ?,?,? Juhn Murphy (1993). Juhn Murphy 1970 1990 30 1990., ( ). 1),,. Juhn Murphy 30 3. 3..,...,. -. /.,. 1998-2000