2016 대비 실전최종11 정치 + 재정학.hwp

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1 정치학 + 재정학 1. 정부 형태 다. 개별국가마다 다른 특성을 반영하는 권력구조는 다양하다. 그러나 이들도 몇 가지 유형으로 대별할 수 있 1.1 의원내각제(parliamentarism) 영국의 정치 발전을 배경으로 형성된 제도. 의원내각제란 모든 통치 권한이 의회(입법부) 를 중심으로 형성 됨. 통치권력 소유 기관들 간의 권한 여부라는 차원에서 본다면 의회가 전능한 기관으로 의회는 국민의 대표 기구로서 사실상 모든 권한을 위임 받는다. 그래서 이것을 의회주권 이라고도 표현한다. 이러한 의회주권의 정신 아래서는 헌법에 대한 위헌성 판단을 입법부가 하며 사법부 내지는 별도의 위헌심사기구를 두지 않는다. 국민들이 국가 통치기관을 어떤 형식으로 형성하는가와 관련하여 의원내각제는 국민들이 모여서 의회 의원 선거(입법부 선거)를 한 번만 하면 된다. 입법부가 형성된 후에는 입법부가 알아서 행정부를 구성한다. 행정 부의 중심은 내각이며, 수상과 분야별 장관들로 구성된다. 일반적으로 의원내각제 하에서 내각은 집단지도 체제 적 성격이 있으나 수상의 권한이 강한 정도는 국가마다 정도의 차이가 있다. 입법부가 행정부를 구성하기 때문에 입법부는 내각의 국가 운영에 문제가 있다고 생각하는 경우 내각에 대 해 불신임권 을 행사할 수 있다. 이것으로 해당 행정부의 임기는 종료된다. 이에 상응하여, 내각에는(수상에 게는) 의회해산권 을 부여한다. 이렇게 하여 내각과 입법부 사이에 힘의 우위가 여러 가지 형태로 나타나게 된다. 의회 의원들은 제도상으로는 정해진 임기를 갖지만 불신임권과 의회해산권 때문에 실질적인 운영상에선 정 해진 임기가 없다. 따라서 정국의 불안정을 가져올 수 있다. 반대로 생각하면 잘못된 정책이나 정권에 대해서 는 언제든지 불신임하고 고칠 수 있기에 정책적 기동성과 유연성이 존재한다고도 볼 수 있다

2 1.2 대통령제 미국에서 비롯된 제도로소 미국의 정치사를 반영하고 있다. 미국 건국 당시의 국가 건국자들(Founding Fathers)이 영국의 사례를 참조하면서, 전지전능한 의회의 권력으로부터 행정부의 권력을 분리하여 보호하고, 이들 두 기관 간에 견제와 균형을 이루게 한 것이다. 국민들이 통치기관을 어떤 형식으로 형성하는가와 관련하여 말한다면, 행정부를 구성하기 위한 선거인단과 입법부를 구성하기 위한 선거인단이 별도로 구성되어 있어 두 번의 선거인단이 구성된다. 그중 행정부 선거란 행정부의 수반인 대통령을 뽑는 것이며, 의회선거란 입법부의 구성원을 뽑는 선거이다. 국민들이 서로 구분되는 선거를 통해서 행정부와 입법부를 구성하는 경우, 행정부와 입법부는 각기 나름대 로의 정해진 임기를 가지게 되며, 서로 간에 기관적 독립성이 강하게 부여된다. 따라서 견제와 균형이 의원내 각제에 비해서 더 강하게 나타날 수 있다. 그러나 그러한 권력 분립의 정도 역시 국가마다 차이가 존재한다. 한국의 경우 대통령제이지만 의원 내각제적 요소를 가미한 혼합형 정부 형태를 채택하고 있다. 대통령제의 요소로는 대통령을 국민이 선출하고 선출된 대통령을 중심으로 행정부를 구성한다는 점, 입법부를 구성하는 국회의원 역시 국민이 직접 선출한다는 점, 대통령이 법률안 거부권을 행사하여 의회를 견제한다는 점을 들 수 있다. 반면 의원내각제적 요소로는 첫째, 총리가 존재한다는 점이다. 총리는 의원 내각제에서 내각을 관장 하는 수상이다. 미국식의 순수 대통령제에서는 총리가 필요하지 않지만 한국은 대통령을 보좌하고 부통령을 두지 않기 때문에 대통령의 의사를 받들어 정부를 통할 조정하는 기관이 필요하다. 그러한 대통령의 권한 대 행자로서 국무총리제를 도입한 것이다. 둘째, 행정부의 법률안 제출권이 인정된다. 셋째, 국회의원이 국무위원 의 직무를 겸할 수 있다. 국회의원은 입법부의 구성원이지만 국무위원은 행정부의 최고 정책 심의 기관인 국 무회의의 구성원이다. 입법부의 구성원이 행정부의 구성원을 겸직할 수 있다는 것은 의원내각제적 요소라고 볼 수 있다. 국무위원은 대통령을 보좌하고 국가의 중요 정책을 심의하며, 때로는 대통령의 권한 남용을 통제 하는 역할을 담당한다. 넷째, 국무총리와 국무위원에 대한 국회의 해임 건의권이 인정된다. 순수 대통령제(미 국이 원형)에서는 대통령 개인을 보좌하는 국무총리와 국무위원이 대통령에 의해 임명되기 때문에 이들은 의 회에 대해서 책임을 지지 않는다. 하지만 우리 헌법에서는 국무총리와 국무위원의 해임을 국회가 건의할 수 있도록 한다. 이는 대통령을 간접적이나마 견제하기 위한 권리로 의원 내각제에서 의회의 내각 불신임권과 유 사한 것이다. 마지막으로 대통령, 국무총리 및 국무위원이 국회에 출석하여 발언할 수 있다는 점이다. 대통령제 의원 내각제 입법부와 행정부의 관 계 엄격한 권력 분립 권력 집중(권력 융합) 특징 l l 입법부 의원의 행정부 각료 겸직 불가 행정부 법률안 제출 불가(한국은 가능. 의원 내각제적 요소) l l 수상과 각료(행정부)의 입법부 의원 겸직 가 능 행정부 법률안 제출 가능 장점 l 대통령 임기 동안 정국 안정(임기 보장) l 정책의 연속성 보장 l 다수당 횡포 견제 가능(법률안 거부권 등) l l 정치적 책임과 국민 요구에 민감 의회와 내각의 협조를 통한 능률적 정책 수 행 단점 l l 정치적 책임에 둔감(독재화 우려) 정부와 국회 대립시 해결 곤란 l l 다수당의 횡포 군소정당 난립시 정국 불안정 대통령제에서 행정부가 입법부를 견제할 수 있는 권리로는 법률안 거부권이 있다. 입법부가 의결한 법률안 을 대통령이 공포하는 것을 거부함으로써 그 효력이 발생하지 못하도록 하는 것이다. 법률은 대통령에 의해 공포되어야만 효력이 발생하기 때문에 대통령이 법률의 공포를 거부하면 그 법률의 효력은 발생될 수 없다. 반대로 입법부가 행정부를 견제할 수 있는 권리로는 법률안 재의결권, 정부 정책에 대한 동의 승인권, 탄핵 소 추권이 있다. 법률안 재의결권은 대통령이 법률안 거부권을 발동해도, 입법부에서 다시 의결함으로써 법률을 시행할 수 있도록 하는 것이다. 재의결된 법률안은 반드시 공포하고 시행해야 하기 때문에 대통령이 모든 법 률안의 공포를 거부하는 상황을 막을 수 있다. 정부 정책에 대한 동의 승인권은 대통령이 어떠한 정책을 시행 하거나 누군가를 임명하고자 할 때, 입법부의 사전 동의나 사후 승인을 얻어야 하는 것이다. 한국의 경우, 대 - 2 -

3 통령은 국무총리를 임명하고자 할 때 국회의 동의를 얻어야 한다. 마지막으로 탄핵 소추권은 고위 공무원(대 통령, 국무총리 등)이 헌법이나 법률을 위반했을 때, 입법부가 그들에 대한 탄핵 소추를 의결할 수 있는 권리 이다. 대통령의 경우 내란 또는 외란의 죄를 범한 경우를 제외하고는 재직 중 형사상의 소추를 받지 않는다. 이처럼 고위 공직자들은 법에 의해 신분을 보장받기 때문에 일반적 사법 기관에서 그 잘못을 심판하기 곤란 하므로 입법부가 탄핵 소추를 결정하는 것이다. 한편, 행정부와 입법부가 사법부를 견제할 수도 있다. 행정부는 법관 임명권을 통해, 입법부는 법관 임명 동의권을 통해 사법부를 견제할 수 있다. 예컨대 한국의 경우 대통령이 대법원장을 임명할 수 있는 권한을 갖 고, 국회는 대통령이 대법원장을 임명할 때 동의할 권한을 갖는다. 또한 입법부는 항소권 제한을 통해 사법부 를 견제할 수도 있다. 항소권이란, 제1심 판결의 선고를 받고 난 후 이에 불복하여 제2심 재판을 요청할 수 있는 권리이다. 하지만 입법부가 제정한 법에 항소권의 행사에 대한 규정이 있어야만 항소권을 행사할 수 있 기 때문에 입법부는 항소권 행사에 대한 규정을 토대로 항소권을 제한함으로써, 제2심 재판을 받지 못하도록 우리 헌법에 나타난 입법부와 행정부의 상호 견제 수단 <대통령의 국회 견제 수단> 법률안 거부권 제53조 1 국회에서 의결된 법률안은 정부에 이송되어 15일 이내에 대통령이 공포한다. 2 법률안에 이의가 있을 때에는 대통령은 제1항의 기간 내에 이의서를 붙여 국회로 환부하고, 그 재 의를 요구할 수 있다. 국회의 폐회 중에도 또한 같다. <국회의 대통령 견제 수단> 법률안 재의결권 제53조 4 재의의 요구가 있을 때에는 국회는 재의에 붙이고, 재적 의원 과반수의 출석과 출석 의원 3분의 2 이상의 찬성으로 전과 같은 의결을 하면 그 법률안은 법률로서 확정된다. 정부 정책에 대한 동의 승인권 제58조 국채를 모집하거나 예산외에 국가의 부담이 될 계약을 체결하려 할 때에는 정부는 미리 국회의 의 결을 얻어야 한다. 제60조 1 국회는 상호원조 또는 안전보장에 관한 조약, 중요한 국제조직에 관한 조약, 우호통상항해조약, 주권의 제약에 관한 조약, 강화조약, 국가나 국민에게 중대한 재정적 부담을 지우는 조약 또는 입법사항에 관한 조약의 체결 비준에 대한 동의권을 가진다. 제86조 1 국무총리는 국회의 동의를 얻어 대통령이 임명한다. 탄핵 소추권 제65조 1 대통령 국무총리 국무위원 행정각부의 장 헌법 재판소 재판관 법관 중앙 선거 관리 위원회 위원 감 사원장 감사위원 기타 법률이 정한 공무원이 그 직무 집행에 있어서 헌법이나 법률을 위배한 때 에는 국회는 탄핵의 소추를 의결할 수 있다. 3 탄핵 소추의 의결을 받은 자는 탄핵심판이 있을 때까지 그 권한 행사가 정지된다. 사법부의 권한을 제한할 수 있다. 반대로 사법부는 위헌 심사권을 통해 행정부와 입법부를 견제할 수 있다. 위헌 심사권은 헌법에 위반되는 법률을 입법부가 제정하거나, 행정부가 시행하였는지를 심사할 수 있는 권리 이다

4 1.3 의회주권제 의회주권제는 의원내각제의 본질적 성격과 연계된 의회주권 을 의미하는 것이어서 의원내각제와 하나의 제 도적 틀로 볼 수 있지만 엄격이 말하면 구분된다. 의회주권제 에선 의회가 그밖의 모든 기관들로부터 절대적 으로 우월하며, 행정부도 의회의 한 분파 기구에 불과하다. 따라서 의회는 연중 개회를 하고 있어야 한다. 이 제도 하에서는 수상이나 내각 모두 의회의 표결에 종속되기에 안건의 제시와 국정운영의 방향성을 제시하는 것은 입법부의 몫이다. 이러한 의회제의 성격은 의회에 진출한 정당들이 4-5개 이상으로 구성된 다당제에서 기능적으로 나타난다. 영국과 같은 경우에는 주요 정당 2개가 정국을 이끄는 양당체계의 속성이 있으며, 의회 선거에서 승리한 1개 정당이 모든 국정운영의 책임을 지고 집단지도체제적인 내각을 형성하며, 내각은 수상이 이끈다. 이런 경우 수상과 내각은 의회의 신임과 불신임의 대상이 된다고 하더라도 국정운영과 방향성 제시에 막강한 권한을 지 닐 수 있다. 의회주권제는 영국이나 독일처럼 수상이나 내각의 권한이 입법부를 압도하는 형태가 아닌 입법부가 행정부 를 압도하는 형태이다. 의원내각제란 그 성격상 원래 의회주권(의회통치)의 성격이 있지만, 의원내각제 중에 서도 현실정치과정에서 행정부(또는 수상)의 권한이 나름대로 강력히 기능하는 곳은 의원내각제의 테두리로 분류하는데 반해서, 특히 입법부의 권한이 압도적인 경우에는 별도로 의회주권제 라고 분류할 수 있다 집정부제(colloegial system) 의원내각제이나 내각의 권한이 의회에서 독립될 정도로 강한 경우를 일컫는다. 스위스가 대표적인 집정부제 국가이다. 스위스는 미국처럼 연방정부형태를 띠고 있으나, 미국의 대통령제나 삼권분립과 같은 개념과는 차 별화되는 협의체제를 구성하였다. 행정부 격인 연방집행부와 입법부 격인 연방의회가 존재한다. 연방집행부는 내각책임제와는 대조적으로 임기가 보장된 내각으로 법안을 사전에 준비하고 의회에 국가 정 책 운영의 방향성을 제시한다. 영국이나 독일의 경우도 내각의 권한이 강하기는 하지만, 정해진 임기라는 말 을 쓸 정도는 아니다. 독일의 경우 건설적 불신임안 이라고 하여, 수상이 선출된 상태에서만 불신임권을 행사 하도록 하여 내각의 권한을 강화하였다. 하지만 이것은 정해진 임기만큼 강력한 것은 아니므로 스의스의 집정 부제와는 구분된다. 일반적으로 연방집행부의 내각 구성원인 집정관은 각 정당의 원내정당 대표로 구성되지만, 이들은 입각하면 소송 정당에 구애받지 않는 분위기가 형성된다. 큰 틀에서 본다면, 스위스의 집정부제는 사실상 내각책임제의 한 아류로 해석하는 것이 가능하다. 내각의 권한이 의회에서 독립되면, 동시에 보다 강한 형태를 띠게 되는 것이다 이원집정부제(또는 유사 대통령제, semi-presiden-tialism) 행정부와 입법부 선거를 분리함에도, 대통령이 임명한 총리와 내각 이 입법부로부터 신임과 불신임의 대상 이 되는(내각이 대통령보다 의회의 신임과 불신임에 의존하는) 경우. 즉 전자는 대통령제의 특성이고, 후자는 의원내각제의 특성이다. 이런 경우, 외교와 국방과 같은 외치( 外 治 ) 는 대통령이, 국내 행정과 살림과 같은 내치( 內 治 ) 는 총리와 내각이 관여하는 것이 일반적이다. 이원집정부제는 프랑스의 정치사를 반영하는 제도이다. 프랑스는 의원내각제를 시행하면서 많은 정치 혼란 을 경험하여 대통령제적인 성격이 가미된 정치제도를 도입하였다. 의원내각제를 기반으로 대통령제적 요소를 받아들여 보완한 제도인 것이다. 대통령의 정당이 행정부와 입법부를 모두 장악한 경우는 대통령의 의지가 강력하게 국정에 반영되어 대통 령제처럼 기능한다. 반대로 야당이 입법부를 장악한 경우 대통령은 입법부의 신임과 불신임의 대상이 되는 총 리를 야당 의원으로 지명할 가능성이 높으며, 이런 경우 의원내각제의 성격이 강해진다

5 2. 선거 강윤진의 사고를 자동화하는 언어이해 - 실전최종 2.1. 선거구 법정주의 - 입법부(의회)에서 법률에 근거하여 선거구를 획정하는 것. 다. 선거구란 독립하여 선거를 할 수 있는 단위 구역을 말하며 선거구를 정하는 것을 선거구 획정이라고 한 선거구 획정에서는 국민의 정치적 자유와 평등을 구현하는 민주주의 원리에 근거해야 한다. 그래서 대부 분의 국가에서는 인구수에 비례해서 선거구를 획정한다. 인구 대표성에 근거하여 선거구를 획정할 때는 표의 등가성 원리를 적용하게 된다. 표의 등가성 원리란, 한 표의 가치가 대표자를 정하는 데 기여하는 정도가 같 아야 한다는 원리이다. 이러한 원리를 적용시키는 이유는, 선거구당 유권자 수가 다르면 대표를 선출하는 데 에 영향을 미치는 표의 가치가 달라지기 때문이다. 예를 들어, 선거인 수가 10만 명인 선거구에서 선거를 한 철수의 표는 선거인 수가 50만 명인 선거구에서 선거를 한 영희의 표보다 5배가 높은 가치를 지니고 있다. 선거구가 클수록 한 표의 가치는 떨어지고, 선거구가 작을수록 그 가치는 올라가기 때문이다. 이와 관련하여 2001년 헌법 재판소에서는 최대 선거구와 최소 선거구 간의 인구 편차가 3.88대 1에 달하는 등 국민 한 사 람의 투표 가치가 선거구에 따라 크게 달라 헌법의 평등 선거 정신에 크게 어긋난다. 라는 판결을 내렸다. 하 지만 선거구를 획정하는 일은, 표의 가치뿐만 아니라 지리적인 여건이나 행정 구역도 고려해야 결정해야 하기 때문에 현실적으로 모든 선거구를 똑같은 크기로 획정할 수는 없다. 그래서 선거구 간에 지나치게 차이가 나 지 않도록 합리적인 범위 내에서 선거구 간의 인구 편차를 허용한다. 한국의 경우, 최대 선거구와 최소 선거 구의 인구 편차가 3배를 넘지 않도록 법으로 정하고 있다. 이때 지역 대표성을 고려해야 할 때도 있다. 자치 단체의 독립성과 같은 지역의 특성, 산 강 바다와 같은 면적과 지형, 교통, 도서 지역의 특수성이나, 시 군 구 등의 행정 단위를 고려하는 것도 필요할 수 있기 때문이다. 인구 대표성과 지역 대표성을 기준으로 선거구를 획정하는 사례로는 미국의 연방 의원 선출 방식이 있다. 미국에서는 상원은 지역 대표성을 고려하여 각 주마 다 2명씩을, 하원 의원의 수는 각 주의 인구 비례에 따라 정해진다. 지역 인구수 선거구 획정 A 20만 명 A갑/ A을 B 10만 명 B C 5만 명 C+D D 6만 명 <인구수에 비례한 선거구 획정의 예> 선거구를 어떻게 획정하느냐에 따라 선거 결과가 달라질 수 있기 때문에 선거구를 공정하게 획정해야만 선 거가 공정하게 치러질 수 있다. 예컨대, 갑 정당에게 서울 강남구는 매우 유리한 표밭이고 서울 관악구는 갑 정당에게는 불리하고 을 정당에게는 유리한 지역이다. 이럴 때 만약 강남구를 10개의 선거구로 나누어 획정 하고 관악구를 1개의 선거구로 획정했다면, 선거 결과가 강남구의 10개 선거구에서는 갑 정당의 후보들이 모 두 당선될 것이고, 관악구 선거구에서는 을 정당의 후보가 당선될 것이다. 반대로 강남구를 1개의 선거구로 획정하고, 관악구를 10개의 선거구로 나누어 획정했다면, 앞의 상황과 정반대의 선 거 결과가 나타날 것이다. 이처럼 어떻게 획정하느냐에 따라서 선거 결과는 달라질 수 있다. <불공정한 선거구 획정의 사례 게리맨더링[gerrymandering] > 특정 정당이나 특정 후보자에게 유리하도록 자의적으로 부자연스럽게 선거구를 정하는 일. 1812년 미국 매사추세츠 주 주지사 E.게리가 상원선거법 개정법의 강행 을 위하여 자기당인 공화당에 유리하도록 선거구를 분할하였는데, 그 모양이 샐러맨 더(salamander:도롱뇽)와 같다고 하여 반대당에서 샐러 대신에 게리의 이름을 붙여 게리맨더라고 야유하고 비난한 데서 유래한 말이다

6 2.2 선거구제 소선거구제 선거구의 크기가 작으며, 한 선거구에서 한 명의 대표자를 선출하는 방식. 현재 우리나라는 지역구 국회의 원 및 광역 의회 의원, 교육 의원을 소선구제를 활용하여 선출한다. 소선거구제의 장점은 첫째, 거대 정당의 후보에게 유리하다는 점이다. 소선거구제에는 하나의 선거구에서 1 명의 대표를 선출하기 때문에 막강한 자금력을 가진 거대 정당에 속한 유명한 후보가 당선될 가능성이 높다. 이는 제3당의 성장을 억제하게 된다. 그래서 의회의 의석 분포가 양당제적 경향을 띄게 된다. 이렇게 양당제 가 형성되면 군소 정당들이 난립하는 상황을 막을 수 있기 때문에 안정적인 정치 과정이 형성될 가능성이 높 다. 둘째, 후보자들의 입장에서는 선거 비용이 적게 든다. 선거구의 크기가 상대적으로 작기 때문에 후보자들이 선거 운동에 투자해야 하는 비용이 적어진다. 셋째, 선거 관리 위원회의 입장에서 선거 관리가 쉽다. 선거구 별로 최다 득표자 1명만 선출하면 되기 때문에 선거 과정이 비교적 단순하고 투표 결과도 쉽게 집계할 수 있 다. 불법 선거를 감시하는 것도 용이하다. 넷째, 유권자들의 입장에서 후보들의 인물 파악이 쉽다. 소선거구제 는 양당제적 경향을 띠기 때문에 후보자들이 파악해야 하는 유권자 수의 부담이 줄어든다. 그래서 인물 중심 의 선거가 이루어질 수 있어서 투표율 증가에 도움이 된다. 확고한 정치적 신념이나 이념이 없이도 그 인물을 지지할 수 있기 때문에 유권자의 관심을 증가시키고 결국 정치에 무관심한 유권자의 투표율을 증가시킬 수 있다. 소선거구의 단점은 첫째, 소수당이나 무소속 후보에게 불리하다. 소선거구제에서는 해당 선거구에서 1등만 이 선출되기 때문에 많은 선거 자금을 확보했거나, 유명한 후보들을 보유한 정당들에 유리하다. 하지만 신생 정당 혹은 소수 정당의 후보나, 아예 정당에 소속되어 있지 않은 무소속 후보들은 1등이 될 가능성이 상대적 으로 적다. 이 때문에 소선거구제는 거대 정당 소속이 아닌 후보들에게는 불리하게 작용한다. 따라서 새로운 사람이 정치에 등장하기 어렵다. 둘째, 사표( 死 票 )가 대량 발생할 수 있다. 사표란, 투표는 했으나 대표자 선출이라는 결과에 전혀 영향을 미 치지 못한 표를 말한다. 소선거구제에서는 두 후보자 간 득표 차이가 매우 적었다고 하더라도 승자 1명이 아 닌 다른 후보들은 대표자가 될 수 없다. 따라서 1등이 된 후보자 외의 다른 후보자들에게 투표한 유권자의 의사는 국정에 반영되지 못하게 된다. 이렇게 사표가 대량으로 발생하기 때문에, 득표율과 의식 비율의 심각 한 불일치가 초래될 수 있다. 득표율(%) 의석수(석) 의석비율(%) A당 B당 C당 D당 E당 합계 <득표율과 의석 비율의 불일치를 보여주는 사례> - A당과 B당의 득표율은 2.5%밖에 차이나지 않지만 의석 비율은 10.4% 가량 차이가 난다. 최다 득표자를 많이 배출한 거대 정당은 득표율보다 훨씬 더 많은 의석을 확보하게 되고 (과대 대표), 최다 득표자를 많이 배출하지 못한 군소 정당은 득표율보다 적은 의석을 가지게 된다(과소 대표). 결과적으로 소선거구제는 다수결 원칙의 유효성을 의심받게 한다. 어떤 후보는 유권자의 28%의 지지를 얻 어 당선되었다고 하자. 28%를 지지하지 않은 나머지 72%의 유권자는 그를 지지하지 않는데도 불구하고, 그 가 다수의 대표로 선출되는 역설이 발생하게 된다. 셋째, 소선거구제를 실시하면 유권자들이 사표 방지 심리를 갖고 투표에 임하기도 하게 된다. 사표 방지(회 피)심리란, 유권자들이 투표할 때 자신의 표가 사표가 될 것이라는 생각 때문에, 진정으로 선호하는 후보가 아니라 차선책으로 당선 가능성이 있는 후보에게 투표하려는 심리를 말한다. 한편, 자신의 표가 사표가 되는 것을 원하지 않기 때문에 당선 가능성이 낮은 소수 정당 후보를 지지하는 유권자들이 아예 투표에 참여하지 않아 전체적인 투표율이 낮아질 수 있다. 넷째, 연고주의 폐단이 극대화될 수 있다. 선거구의 크기도 작고, 후보수도 적기 때문에 전국적으로 유명한 인물 보다는 그 지역에서 유명한 인물이 당선될 가능성이 상대적으로 높다. 표심이 지연이나 학연에 좌우되기 싶기 때문이다 중선거구제와 대선거구제 - 6 -

7 중선거구제는 한 선거구에서 2명 내지 4명 정도의 대표자들을 선출하는 방식이고 현재 기초 의회 의원 선 거에서 사용되고 있다. 대선거구제는 한 선거구에서 5명 이상의 대표자를 뽑는 방식이다. 대선거구제는 현재 한국에서는 사용되고 있지 않다. 중 대선거구제의 장점은 다음과 같다. 첫째, 사표의 발생을 줄일 수 있다. 한 선거구에서 최다 득표자가 아 니라도 당선될 수 있기 때문이다. 둘째, 군소 정당에 유리하다. 소수당에서도 당선자를 배출할 수 있는 기회 가 생기므로 양당제가 아니라 다당제가 정착될 가능성이 높다. 셋째, 정책 선거에 유리하다. 소선거구제에서 는 선거구당 1명의 대표자를 선출하지만 중 대선거구제에서는 한 선거구에서 2명 이상의 대표자를 선출하게 되므로 후보자들이 많아진다. 이런 상황에서는 유권자들이 후보자 개개인을 일일이 파악하기가 어려워지므로 후보자가 소속된 정당의 정책을 보고 투표하는 경우가 많아진다. 넷째, 중 대선거구제에서는 지역주의가 약하 게 나타난다. 한 선거구에서 2명 이상을 뽑게 되면 선거구도 그에 따라 커지게 되므로 그 지역 사람들에게만 익숙한 지역적인 인물보다는 전국적으로 유명한 인물이 당선될 가능성이 높아진다. 따라서 지연이나 혈연 등 에 기초한 투표 행위를 어느 정도 방지할 수 있다. 반면 중 대선거구제의 단점은 다음과 같다. 첫째, 군소 정당이 난립하여 정국이 불안정해질 수 있다. 일반적 으로 의회에서 어떤 안건을 처리할 때는 과반수의 찬성이 필요한 경우가 많다. 그런데 군소 정당들이 많으면 그만큼 의견의 일치를 얻기 어려워지므로 정치 과정이 혼란스러워질 수밖에 없다. 둘째, 당선자 간의 득표 격 차로 투표 가치 차등 문제가 발생할 수 있다. 똑같이 당선되어서 의회 의석을 차지했다고 해도 최다 득표자와 차등 득표자 간에 득표수 차이가 크다면 그들이 얻은 투표 가치는 동등하지 않기 때문이다. 셋째, 후보들의 난립 및 검증되지 않은 후보들의 당선이 문제로 나타날 수 있다. 많은 후보자들이 쏟아져 난립하게 되면 선거 운동 과정이 복잡해짐은 물론 유권자들의 선거에 대한 무관심을 초래할 수 있다. 또한 도덕적이든 정치적이든 검증되지 않은 후보라고 하더라도 일단 표를 받아 당선되면, 그들의 국민의 대표자로서 자격을 갖게 되므로 문제가 될 수 있다. 한편, 선거 후보자, 선거 관리 위원회, 유권자들의 입장에서 볼 때 중 대선거구제의 단점은 다음과 같다. 우 선, 선거 후보자들의 입장에서는 선거 비용이 많이 들게 된다. 선거구의 크기가 소선거구제에 따른 선거구 크 기보다 상대적으로 크기 때문에 선거 운동에 투자해야 하는 비용이 많아지게 된다. 둘째, 선거 관리 위원회의 입장에서는 선거 관리가 어려워지게 된다. 중 대선거구제에서는 선거구별로 2명 이상의 대표자들을 선출하기 때문에 선거 과정이 소선거구제에 비해 복잡하고 투표 결과를 집계하는 데에도 어려움이 있다. 또한 후보자들 의 숫자가 많기 때문에 후보자가 불법 선거를 하지 않는지 감시하기도 어렵다. 마지막으로 유권자들의 입장에 서는 후보자들의 인물 파악이 어려워진다. 가령, 소선거구제를 실시했을 때에는 최다 득표 가능성이 있는 2명 의 후보자만 파악하면 되는데, 중 대선거구제를 실시한 후에는 10명의 후보자를 파악해야 하는 상황이 되는 것이다. 그래서 선거에 무관심해질 수도 있다 대표 결정 방식 소수 대표제 소수의 표를 얻은 후보자도 당선되는 제도로, 한 선거구에서 표를 많이 얻은 순서대로 두 명 이상의 후보자 가 당선되는 제도이다. 이는 중 대선거구제에서 사용하는 대표 결정 방식이다 다수 대표제 한 선거구에서 가장 많은 표를 얻은 한 명의 후보자를 당선자로 결정하는 제도이다. 소선거구제에서 사용하 는 대표 결정 방식이다

8 l 상대 다수 대표제 기권 표를 제외한 투표(유효 투표) 중에서 가장 많은 표를 얻은 후보가 당선되는 방식이다. 그래서 당선자 를 결정하는 일이 매우 쉽고 간편하다. 또한 다른 후보자들에 비해 많은 표를 얻기만 하면 당선되기 때문에 다른 후보자들과 연합을 구성할 필요가 없으므로 정국이 안정될 수 있다. 반면 사표가 대량으로 발생할 가능 성이 높고 소수 정당 후보를 지지하는 유권자들의 투표율이 낮게 나타날 수 있다. 또한 대표의 역설이 발생하 기도 한다. 단 30%의 득표를 하고도 당선된 후보자는 나머지 70%가 지지하지 않는 대표자이기 때문이다. l 절대 다수 대표제 기권표를 제외한 투표(유효 투표)의 과반수를 획득한 후보가 당선되는 방식이다. 절대 다수 대표제에서는 과반수의 득표를 하는 후보자가 없을 때를 대비하여 결선 투표제와 선호 투표제라는 대안을 가지고 있다. 결 선 투표제는 선거를 치렀는데, 과반수의 득표를 한 후보자가 없을 때 1차 선거의 1, 2위 후보자들에 대하여 다시 결선을 치른다. 이를 통해 과반수를 획득한 한 명을 대표자로 선출하는 제도이다. 선호 투표제란 유권자 들의 선호도가 다른 2표를 주고 선호도에 따라 투표를 하게 한 후, 선호도를 합산하여 절대적 조건을 충족시 키는 한 명의 당선자를 선출하는 제도이다. 유권자 제1선호 제2선호 1 A C 2 B A 3 A B 4 C B(2) 5 A D 6 C A(2) 7 B A 8 D A(1) 9 B B 만약 강남구 주민들의 선호도가 옆의 표와 같다고 하자. A후보가 3표, B후보가 3표, C후보가 2표, D후보가 1표를 획득했다고 하자. 이럴 때 가장 적은 득표를 한 후보 D를 탈락시킨다. 그리고 D후보를 제1선호로 지지한 유권자들이 투표한 제2선호를 각각의 후보의 제1선호에 합산하여 계산한다. 이때 D후보를 지지한 1 명의 유권자가 제2선호로 지지한 후보는 A후보(1)이다. 그러면 A후보의 제1선호 에 1표를 더한다. 결국 A후보는 4표가 되고 B후보는 3표, C후보는 2표가 된다. 그러나 여기에서도 과반수의 득표를 한 후보는 없다. 그래서 최소 득표 후보인 C 를 탈락시킨다. 그리고 제1선호로 C를 지지한 유권자들이 투표한 제2선호를 각각 후보의 제1선호에 합산하여 계산한다. 이때 C후보를 지지한 2명의 유권자는 각각 B후보와 A후보를 제2선호 로 지지했으므로 결국 A후보는 5표가 되고, B후보는 4표가 된다. 결국 A후보가 과반수의 득표를 했기 때문 에 A후보가 대표자로 당선되는 것이다. 이와 같은 절대 다수 대표제는 상대 다수 대표제에 비해 당선자의 대표성을 강화시킬 수 있다. 단순히 가장 많은 표를 획득한 후보자를 당선시키는 상대 다수 대표제에 따르면, 다수가 지지하지 않는 후보가 다수의 대 표가 되는 역설이 발생하지만 절대 다수 대표제는 과반수의 득표를 한 후보만을 당선시키기 때문에 당선자의 대표성이 보다 강화된다. 특히 선호 투표제의 경우, 유권자의 최선의 뜻과 차선의 뜻을 합하여 가장 많은 지 지를 획득한 사람을 대표자로 선물하기 때문에 대표의 정당성이 강화된다. 또한 절대 다수 대표제를 실시하면 후보자들 간의 선거 연합이 발생할 수 있다. 선거 연합이란, 선거 상황에서 당선을 목적으로 한 연합을 말한 다. 이는 한 후보에게 집중시키는 효과를 가져온다 비례 대표제 각 정당이 득표한 비율에 따라 의회의 의석을 배분 선출하는 대표 결정 방식이다. 소수 대표제와 다수 대표 제가 유권자가 후보에게 직접 투표하는 방식이었다면 비례 대표제는 후보가 아닌 정당을 상대로 투표하고, 정 당별 득표율에 따라 의석이 배분되는 방식이다. 비례대표제를 적용하여 선거를 치르기 위해서는 우선 비례 대표 후보자 명부를 작성해야 한다. 비례 대표 선거에 참여하면, 정당의 이름들이 적힌 투표 용지를 받게 된다. 그러면 그 중에서 내가 지지하는 정당에 투 표하게 된다. 이렇게 모든 투표가 끝나면 각 정당별로 득표한 비율에 따라 의회의 비례 대표 의석을 배분한 다. 이때 비례 대표 후보자 명부에 적힌 이름의 순서에 따라 비례 대표 당선이 결정되기 때문에 후보자 명부 부터 작성해야 하는 것이다. 만약, 비례 대표 선거에서 A 정당이 24석을 배분 받았다면 후보자 명부 24번까 지만 비례 대표에 당선된다. 이러한 번호(순서)를 정하는 것이 곧 비례 대표 후보자 명부 작성이다. 비례 대표 후보자 명부를 작성하는 데에는 여러 가지 방법이 있으나 대표적인 두 가지를 살펴보면 다음과 같다. 우리나라를 비롯한 일부 국가에서는 유권자가 아닌 정당이 비례 대표 후보자 명부를 작성한다. 반면, - 8 -

9 유렵 일부 국가에서는 국민이 원하는 비례 대표 후보자들에게 투표하고 그 결과에 따라 후보자 명부를 정하 는 방법을 사용한다. 다양한 후보자들을 투표용지에 적어놓고 유권자들이 지지하는 비례 대표 후보자들에게 투표하도록 한다. 그리고 득표 순서에 따라 후보자 명부를 작성하게 한다. 이렇게 작성된 비례 대표 후보자 명부를 토대로 선거 이후 당선자를 결정한다. 당선자 결정은 의회의 의석 배분과 관련된다. 정당 득표율을 계산하여 의회의 의석을 배분하는 것이다. 의 회의 의석은 비례 대표 선거 후, 정당 투표 득표율에 비례 대표 의석수(한국의 경우 54석)를 곱하여 나온 값 을 기준으로 배분한다. 그리고 각 정당이 배분받은 의석수만큼 비례 대표가 선출된다. 정당 국회의원 배출 수 정당 득표율(%) 의석 할당 결과 정당별 최종 할당 의석 정수 할당 소수점 할당 A (0.09 )0 B (0.83 )1 C (0.75 )1 D (0.55 )0 E (0.77 )1 비례 대표제의 장점은 첫째, 선출 된 의원들의 대표 성과 민주성이 가장 크다는 점이다. 정당의 득표율과 의석 점유율이 일치되기 때문에 유권자의 의사를 의석에 정확하게 반영할 수 있다. 둘째, 비례 대표제를 시행하면 정당 정치의 발전에 기여할 수 있다. 유권자가 후보 자가 아닌 정당을 상대로 투표하기 때문에 개인보다는 정당 위주로 투표하게 되며, 정당이 보다 책임감을 갖 고 정치에 임하게 된다. 셋째, 비례 대표제는 소수 정당에게도 비교적 공평하게 대표가 될 수 있는 기회를 제 공할 수 있다. 소수 다수 대표제에서는 소수 정당의 후보들이 당선될 가능성은 거대 정당의 후보들에 비해 상 대적으로 낮다. 그러나 비례 대표제를 시행하면 유권자들의 투표를 모두 합한 비율을 통해 의회의 의석을 배 분하게 되므로 소수 정당의 후보도 국민의 대표자가 될 수 있다. 결국 사표가 최소화된다. 비례 대표제의 단점은 다음과 같다. 첫째, 정국이 불안정해질 수 있다. 비례 대표제 선거에서 많은 지지를 받는다면, 소수당도 의회에 진출할 수 있게 된다. 소수당이 많아지면, 그만큼 중요한 사안을 결정할 때 의견 을 일치시키기 어렵게 될 수 있다. 둘째, 정당 득표율의 계산 방법에 대한 논란이 존재한다. 비례 대표제는 그 실시 방법이 다양하므로 그에 따른 계산 방법도 다르게 된다. 계산 방법에 따라서 거대 정당에 유리하기도 하고, 군소 정당에 유리해지기도 한다. 셋째, 비례 대표 후보자 명부 작성을 둘러싼 문제점도 존재한다. 후보 자 명부를 한국처럼 정당이 작성할 경우 직접 선거의 원칙에 위반된다는 논란이 생길 수 있다. 또한 정당이 후보자 명부를 작성하므로 정당 간부를 특권화 시킬 수도 있다. 또한 유권자의 의사가 제대로 반영되지 못한 다는 한계가 있다. 유권자가 어떤 후보자를 보고 투표를 했더라도, 그 사람이 정당에서 작성한 비례 대표 명 단에서 후순위라면 당선이 되지 않기 때문이다. 유럽의 일부 국가처럼 국민이 후보자 명부에 직접 투표하게 되면 투표 과정이 복잡해질 수 있다. 투표 과정이 복잡해지면 국민들은 혼란스러워할 수도 있고 그로 인해 투 표에 무관심해질 수도 있다. 현재 한국에서는 국회의원 선거에서 지역 대표(지역구 의원)를 뽑는 1표와 비례 대표(전국구 의원)를 뽑는 1표를 각각 행사하도록 되어 있다. 또한 지방 의회 의원인 광역 의원과 기초 의원 선거에서도 각각 지역 대 표를 뽑는 1표와 비례 대표를 뽑는 1표를 행사하도록 하고 있다 직능 대표제 다양화되고 전문화된 현대 사회에서는 같은 지역 및 정당 내에서도 직업에 따라 이해관계가 다른 집단이 다양하게 존재할 수 있다. 이 때문에 국민의 대표를 지역(다수, 소수 대표제) 및 정당 대표(비례 대표제)로만 뽑을 경우, 각 집단 간의 의사를 제대로 반영하지 못할 우려가 있다. 현대 사회가 복잡해지고 다양해진 만큼, 지역 및 정당 대표들로 이루어진 의회에서는 다양한 분야의 일들을 전문적으로 처리해내기 어려운 것이다. 한 국과 EU 사이에 FTA 협정을 체결함에 있어서 수많은 잘못된 번역으로 인해 소동을 일으켰던 것이 그 예이 다. 그래서 대부분의 국가에서 의회의 비전문성을 보완하기 위해 직능 대표제의 도입에 대하여 논의하고 있 다. 직능 대표제는 직업 단체별 이익을 대표하는 전문가를 대표로 선출하는 대표 결정 방식이다. 이렇게 선출된 대표자들은 다양한 분야의 전문적인 지식을 가지고 있기 때문에 직업별로 다양한 그들의 이익을 국정에 충실 히 반영할 수 있다. 또한 생명 과학이나 세금 제도 등과 같이 전문적인 지식을 요구하는 분야의 법률도 효과 적으로 제정할 수 있다. 이와 같은 직능 대표제를 통해, 지역 및 정당 대표들로 이루어진 의회에서는 전문성 - 9 -

10 이 요구되는 다양한 분야의 일들을 제대로 처리할 수 없다는 문제점을 해결하고자 하는 것이다. 그러나 특정 직업의 이익을 추구하기 때문에 국민 전체의 이익에 대한 고려가 미흡해질 수 있다. 또한 직업 단체를 어떤 기준에 따라 분류하고, 각 직업 단체별 의원 수를 어떻게 정할 것인가 등을 결정하기가 쉽지 않다는 문제점도 있다. 3. 의회 의회의 운영은 두 가지 형식을 기초로 한다. 하나는 본회의 의며, 또 하나는 상임위원회 이다. 본회의는 의 회의 의원들 모두로 구성되는 회의이다. 논의된 사안들은 본회의에서 최종 의결한다. 그러나 심의 과정을 위 해서 수백 명이나 되는 국회의원이 한 자리에 모이지 않고 사안이 속한 주제별로 법안에 대한 심의와 토론을 한다. 그것이 바로 상임위원회이다. 의원들은 자신의 전공과 관련하여 하나의 상임위원회에 소속되어 활동한 다. 보다 구체적이고 전문화된 논의는 그러한 주제에 전문성이 있거나 관심이 있는 의원들로만 구성된 상임위 원회에서 하는 것이다. 의회의 표결 형식 자체를 본회의 중심으로 하느냐 주제별로 상임위원회를 중심으로 하느냐는 법안 결정에 대한 효율성과 연관된다. 주제별 위원회 중심으로 표결을 하는 것이 적확( 的 確 )한 법안 심사와 신속한 법률안 처리에 도움이 된다. 본회의 중심으로 하는 경우에는 정당 간의 표대결 양상 이 두드러진다. 의회가 운영됨에 있어서 상임위원회 중심으로 운영되는 경우와 본회의 중심으로 운영되는 것은 의회기능상 차이를 가져온다. 상임위원회를 중심으로 운영되는 의회는 변환형 의회 로 기능할 가능성이 높다. 반면에 본 회의를 중심으로 운영되는 의회는 경합장형 의회 로 기능할 가능성이 높다. 특정한 주제에 따른 상임위원회 별로 의원들이 형성되어 법안을 심사하는 경우에는 같은 상임위원회 소속 위원들끼리 유대감이 형성될 수 있 다. 같은 상임위원회 소속 위원들끼리는 오히려 같은 정당 의원들보다도 더 자주 만나고 대화하게 되기 때문 이다. 의원들이 자신이 소속된 정당에 대한 소속감이 모든 의원들이 모이는 본회의 운영 형식보다 더 완화될 가능성이 상대적으로 높다는 것이다. 정당에 대한 소속감도 중요하지만 같은 상임위원회에 대한 소속감도 중 요하다. 특정 상임위원회 별로 정당의 색채보다는 의제를 중심으로 합의를 만들어내고, 자신이 소속된 정당의 정체성을 고집하지 않고 이념적 전환이나 변환을 꾀할 가능성이 높아진다. 미국이 대표적인 예이다. 반면에 본회의를 중심으로 모든 의원들이 모여서 안건을 토의하는 경우엔 아무래도 의원들이 소속된 정당의 정체성 이나 이념을 넘어서서 타협하기보다는 정당 이념에 기반한 경합이 두드러지고, 따라서 정당 간에 경합장적인 성격을 나타낼 개연성이 크다. 영국이 대표적인 예이다. 그러나 이러한 양상은 국가마다 달라서 한국의 경우 에는 두 가지 특성이 혼합되어 기능한다

11 재정학 강윤진의 사고를 자동화하는 언어이해 - 실전최종 <한국의 조세체계> 1. 국세의 직접세와 간접세 간접세는 상품이라든가 경제활동을 대상으로 부과되기 때문에 조세를 부과하는 단계에서는 누가 그 세금을 부담하게 될지 알 수 없다. 따라서 간접세의 경우에는 납세자의 조세부담 능력에 맞춰 세금의 크기를 결정하 는 것이 거의 불가능하다. 이에 비해 직접세는 조세부담의 주체에게 직접 부과되는 성격을 갖기 때문에 납세 자의 경제적 능력을 감안해 세금의 크기를 조정할 수 있다. 그러므로 전체 조세 수입 중에서 직접세가 차지하 는 비중이 커야 납세자의 경제적 능력에 상용하는 조세부담의 분배가 상대적으로 더 쉬워진다. 그러나 직접세와 간접세의 상대적 비율이 공평한 부담의 분배 여부를 평가하는 하나의 자료가 될 수 있지 만 그 비율만 보고 모든 것을 판단할 수는 없다. 직접세의 비중이 높아지기만 하면 자동적으로 공평한 부담이 달성되는 것은 아니다. 납세자의 경제적 능력을 감안해 과세할 수 있다는 점에서 가장 바람직한 조세라고 할 수 있는 것이 소득세인데, 실제로 소득세가 어떻게 운영되고 있는지에 따라 부담이 분배되는 양상이 크게 달 라질 수 있다. 단지 소득세 수입의 비중이 올라갔다고 해서 공평한 부담의 분배에 더 가까워졌다고 성급한 결 론을 내려서는 안 된다. 예컨대 소득세 수입의 비중을 높이려는 의도로 중 하위 소득계층의 주요 수입원인 근 로소득에 대한 과세를 강화한다면 외형상의 수치가 시사하는 바와 정반대의 결과가 나타날 수 있다. 우리나라에서 공평한 조세부담의 분배가 이루어지지 못하고 있는 것은 다음과 같은 측면에서 문제점을 갖 고 있기 때문이다. 첫째, 지하경제가 만연되어 있기 때문에 엄청난 규모의 탈세가 행해지고 있는데, 이것은 주로 고소득계층의 조세부담을 가볍게 만드는 결과를 가져오고 있다. 근로소득은 유리지갑 이라는 말이 있듯 거의 빠짐없이 과세 대상에 포함되고 있지만, 사업소득의 경우에는 과세대상에서 빠져 나가는 부분이 매우 큰 것이 사실이다. 이자소득이나 증권, 부동산에서 나오는 자본이득 등 부유층이 주로 얻는 소득에 대한 과세도 제대로 이루어지지 못하고 있다. 둘째로, 상속 증여세가 제대로 부과되지 못해 마음만 먹는다면 거의 아무런 세금부담도 지지 않고 다음 세대로 부를 세습시킬 수 있다는 사실도 문제가 되고 있다. 한편, 우리나라 부가가치세 수입은 간접세 중 80% 이상을 차지할 정도로 그 비중이 절대적이다. 조세수입 중에서 부가가치세 같은 근대적 소비세가 차지하는 비중이 높은 것은 비단 우리나라만의 특정이 아니고 유럽 연합(European Union)의 여러 나라처럼 비교적 오래전부터 부가가치세제를 채택하고 있는 나라에서도 흔히 볼 수 있는 현상이다. 부가가치세는 거의 모든 상품을 부과대상으로 하기 때문에 세율을 단 1% 포인트만 올 려도 조세수입이 큰 폭으로 늘어나게 된다. 더구나 부가가치세는 납세자가 세금을 낸다는 사실을 거의 모르는 상태에서 거두는 세금이기 때문에 정부 수입을 늘리려 할 때 편리한 수단으로 사용되는 경우가 많다. 부가가 치세는 기본적으로 단일세율구조를 갖는데다가 소비재만을 과세대상에 포함시키고 있어 전반적으로 약간의 역진성, 즉 소득수준이 높아질수록 소득 중 부가가치세로 납부하는 비용이 더 낮아지는 특징을 보이게 된다. 개별소비세는 귀금속, 고급 내구재, 고급 운동기구, 자동차 등 비교적 사치재의 성격을 갖는 상품에 선별적으

12 로 부과되고 있는데, 이들을 주로 소비하는 사람들이 중 고소득계층에 많이 분포되어 있어 어느 정도의 누진 성을 갖게 되어 부가가치세의 역진성을 부분적으로 상쇄시키는 역할을 하고 있다. 2. 조세의 교란 민간부분의 자원배분에 관한 결정은 조세상의 고려 없이 내려지는 것이 거의 없기 때문에 조세는 사람들의 노동 공급, 저축, 투자, 위험부담 행위 등 광범한 영역에 영향을 미치게 된다. 경우에 따라서 새로운 조세가 부과되기도 전에 앞으로 그것이 부과될 계획이 있다는 발표만으로 자원배분에 변화가 생기기도 한다. 예를 들 어 정부가 멀지 않은 장래에 어떤 특정한 자산의 수익에 중과세하겠다고 발표하면 벌써 그 때부터 그 자산에 대한 수요가 급격하게 감소하는 현상이 나타나게 된다. 이렇게 앞으로 어떤 조세를 부과하겠다고 밝히는 것만 으로도 효과를 낸다는 뜻에서 이를 공표효과(announcement effect)라고 부른다. 조세가 민간부문의 의사결정 에 영향을 주고 그 결과 경제행위에 변화가 생기면 효율성이 떨어질 수밖에 없다. 그래서 조세가 민간부문의 경제 행위에 영향을 주는 것을 가리켜 교란(distortion)이라고 부른다. 물론, 민간부문의 경제행위에 전혀 교란을 일으키지 않는 조세가 예외적으로 존재할 수 있는데, 이런 성격 을 갖는 조세를 중립세(lump-sum tax)라고 부른다. 조세가 부과될 때 사람들이 경제행위를 바꾸는 것은 조 세부담을 줄이려는 의도 때문이다. 그런데 어떻게 해도 조세부담을 줄일 수 없다는 것을 알면 사람들은 구태 여 종전의 행위를 바꾸려 하지 않는다. 그러므로 어떤 조세가 중립세가 되기 위해서는 사람들이 내린 의사결 정과 무관하게 조세부담이 결정되는 성격을 가져야만 한다. 그러나 현실에서 완벽한 중립세의 성격을 갖는 조세의 예를 찾는 것은 거의 불가능하다. 그래도 이것에 가 장 가깝다고 할 수 있는 것이 인두세(일정 연령 이상의 주민 한 사람당 일률적으로 부과되는 세금)이라고 할 수 있는데, 이것 역시 완벽한 의미에서의 중립세라고 할 수 없다. 장기적으로는 인두세의 부과가 자식의 수를 선택하는 데 영향을 줄 것이 분명하고, 그렇다면 인두세도 완벽한 중립세가 될 수 없는 것이다. 때로는 조세가 시장의 실패를 보완해 주는 역할을 할 수도 있고 그 경우에는 민간부문의 경제행위가 긍정 적인 방향으로 영향을 받는다고 말할 수 있다. 이와 같은 성격을 갖는 과세의 개념을 교정과세(corrective taxation)라고 부르는데 시장의 실패를 교정해 주는 역할을 하고 있다는 뜻에서 이렇게 부르고 있다. 교정과 세의 대표적인 예로는 환경세, 즉, 오염물질 배출을 적정 수준으로 유도하는 역할을 하는 조세를 들 수 있다. 국민으로 하여금 에너지를 절약하도록 유도하기 위해 부과되는 에너지세도 교정과세의 일종으로 볼 수 있다. 교정과세는 사람들의 행동을 일정한 방향으로 유도하려는 목적에서 부과되는 모든 세금을 포괄하는 개념이 다. 술이나 담배같이 건강에 해로운 것에 부과되는 것은 교정과세 중에서도 죄악세(sin tax)이다. 자제력에 문 제가 있는 사람이 합리적인 결정을 하도록 도와준다는 견지에서 부과되는 것이며, 이 점에서 본다면 온정적 간섭주의에 기초해 있다고 볼 수 있다. 3. 조세의 초과부담 조세가 징수되는 과정에서 납세자들이 실제로 지게 되는 부담의 크기는 세금으로 납부한 것보다 더 큰 것 이 일반적이다. 예컨대 납세자들이 10억원의 세금을 냈을 때, 이들이 실제로 지게 되는 부담의 크기는 대개 10억원을 넘는다는 말이다. 이런 결과가 나오는 것은 조세가 민간부문의 의사결정을 교란해 발생하는 효율성 의 상실이 납세자에게 추가적인 부담으로 작용하기 때문이다. 이 추가적 부담을 초과부담(excess burden)이 라고 부르는데, 이것을 아래와 같이 정의할 수 있다. 초과부담 = 조세가 가져오는 실제의 부담 - 조세 징수액 이 초과부담을 조세로 인한 자중손실(deadweight loss) 혹은 후생비용(welfare cost)이라는 말로 표현하기 도 한다. 조세가 초과부담을 일으키게 되는 이유는 이것의 부과로 인해 효율적 자원배분의 조건이 충족될 수 없기 때문이다. 효율적 자원배분이 달성되기 위해 충족되어야 하는 세 가지 조건 중 하나가 한계대체율(MRS) 과 한계생산변환율(MPT)이 서로 같아야 하는 조건인데, 이것을 통해 조세가 초과부담을 일으키는 이유를 설 명할 수 있다. 한계대체율이란 A와 B의 두 가지 재화가 있다고 할 때, B재화 한 단위를 얻기 위해 포기해야 하는 A재화의 양(A재화의 감소량/B재화 한 단위)이다. 만약 A, B 두 재화 중에서 A재화를 더 많이 가지고 있다면 한계대체율이 1보다 크다고 할 수 있다. 즉 B재화 한 단위를 얻으면서 A재화 여러 단위를 포기한다

13 는 얘기다. A재화와 B재화를 같은 양으로 가지고 있다면 한계대체율은 1이다. 한계생산변환율은 현재소득 한 단위를 생산에 투자했을 때 미래에 얻는 생산량으로서 개개인이 가지고 있는 생산의 효율성이라 할 수 있다. 소비자가 주어진 소득으로 쌀(X)과 옷(Y) 두 상품을 구입하는 상황에서, 조세는 부과되지 않으며 완전경쟁 이 이루어진다고 가정하자. 완전경쟁이 이루어지면 각 상품의 가격은 그것을 생산하는 데 드는 한계비용과 같 고 따라서 = 와 같은 관계가 성립한다. 여기에서 한계비용(marginal cost)이란 재화나 서비스를 한 단위 더 생산하는 데 들어가는 추가 비용을 말한다. 한계비용은 총비용 증가분을 생산량 증가분으로 나눈 것 으로, 생산량 한 단위를 증가시킬 때 총비용이 얼마나 변화하는지를 나타낸다(한계비용=총비용의 변화량/산출 량의 변화량). 예를 들어 연필 네 자루를 생산하는 데 들어가는 비용이 100원이라고 가정하자. 이때 연필 한 자루의 생산비용은 (100원 네 자루)=25원이다. 만약 추가로 연필을 한 자루 더 생산하여 총 다섯 자루를 생 산한다고 할 때 생산비용이 120원이라면, 다섯 자루째의 한계비용은 (120원-100원)/1=20원이 된다. 한계비 용함수는 일반적으로 U자 모양을 나타내는데, 이는 한계비용이 생산량 증가에 따라 점차 감소하다가 어느 생 산량을 지나면 다시 증가하기 시작한다는 것을 의미한다. 그런데 효용극대화를 추구하는 소비자는 상품 구입량을 결정할 때 한계대체율이 가격 비율과 똑같아지도록 만든다. 한계생산변환율은 그 의미상 쌀과 옷의 한계비용 비율과 같다고 말할 수 있다. 따라서 완전경쟁이 이 루어지는 시장에서는 다음과 같은 관계를 통해 = 에서 제시된 조건이 자동적으로 충족될 수 있다. = = 조세가 부과되면 어떤 변화가 오는지 보기 위해 쌀에만 세율이 인 물품세를 부과한다고 가정하기로 하자. 소비자는 쌀 가격을 물품세가 포함된 (1+ ) 로 인식하게 되므로 다음의 관계를 만족시켜 효용극대화를 추 구하게 된다. = 한편 이윤극대화를 추구하는 생산자는 물품세를 제외하고 그가 받는 가격, 즉 와 에 입각해 의사결정 을 하게 된다. 다시 말해 생산자는 다음의 관계를 만족시켜 이윤극대화를 추구하는 것이다. = 그러므로 쌀에만 물품세가 부과된 상태에서 각 경제주체들이 자신의 이익을 고려해 의사결정을 한 결과 =(1+ ) 의 관계가 성립하게 된다. 이렇게 되면 한계대체율과 한계생산변환율 사이에 괴리가 생 겨 효율적 자원배분의 조건이 충족되지 못한다. 바로 여기에서 조세가 부과될 때 초과부담이 발생하는 원인을 찾을 수 있다. 조세부과가 비효율성을 가져오는 근본적 이유는 조세가 가격구조를 교란하는 역할을 한다는 데 있다. 지금 보는 예에서는 물품세 때문에 소비자가 인식하는 쌀 가격이 그것을 생산하는 데 드는 자원비용(= )보다 더 커진다는 데서 비효율성이 나오고 있다. 물품세가 아닌 다른 조세의 경우에도 초과부담이 발생하 는 이유를 이 사례와 비슷한 근거에서 설명할 수 있다. 조세부과로 인한 초과부담을 실증적으로 분석하려는 시도를 몇 가지 소개해 보겠다. 우선, 근로소득세의 초 과부담의 크기를 재려는 시도의 대표적 사례로 로젠(H.Rosesn, 1978)의 연구를 들 수 있다. 그의 계산에 의 하면 근로소득세에서 발생하는 초과부담은 1967년 달러로 근로자 1인당 6달러 5센트에 달해, 조세수입의 0.9%에 해당하는 크기를 갖는다고 한다. 로젠의 연구결과가 나오기 이전에 하버거(A. Harberger) 역시 전통 적 방법을 이용해 근로소득세의 초과부담을 계산한 바 있는데, 근로자 1인당 5달러 70센트라는 결과가 나와 로젠의 수치와 거의 차이가 없었다. 이 두 사람의 연구결과를 보면, 미국의 경우 근로소득세에 의해 발생하는 초과부담이 그리 큰 규모 같지 않다. 그러나 하우즈만(J.Hausman, 1985)은 이들과 매우 다른 연구결과를 내 놓았다. 그가 1975년도 통계자료를 이용해 분석한 바에 따르면, 미국의 근로소득세는 성인 남자들이 공급하 려고 하는 노동의 양을 8.2%나 감소시키는 결과를 가져오며, 특히 고소득자층에서 노동을 공급하려는 의욕이 크게 줄어드는 것을 볼 수 있다고 한다. 이렇게 노동 공급과 관련한 의사결정이 교란되는 데서 나오는 초과부 담은 조세수입의 22.1%나 되는 크기를 갖는다는 것이 그의 분석결과다. 하우즈만은 누진세율구조에서 나오는 초과부담이 어느 정도의 크기인지 알아내기 위해 똑같은 조세수입을 올리는 비례세제하의 초과부담을 계산해

14 보았는데, 이것은 조세 수입의 7.1%에 이르는 크기를 갖는 것으로 드러났다. 그는 이와 같은 분석결과에 기 초해 누진세율구조 그 자체에서도 상당히 큰 효율성의 상실이 발생한다는 결론을 내렸다. 자본소득에 대한 과세가 일으키는 초과부담을 실증적으로 분석한 대표적 사례는 펠드스타인(M. Feldstein, 1978)의 연구를 꼽을 수 있다. 그는 자본소득에 대한 과세가 현재소비와 미래소비 사이의 선택과 관련한 의 사결정을 교란시키는 역할을 한다는 데 주목했다. 미래소비 l원을 얻기 위해 희생해야 하는 현재소비의 크기 를 미래소비의 가격으로 본다면, 이것은 이자율과 역비례의 관계를 갖는다. 이자율이 높아지면 현재소비를 종 전보다 더 적게 희생하고서도 미래소비 1원을 얻을 수 있다는 뜻에서 미래소비의 가격이 떨어진다고 말할 수 있는 것이다. 그의 분석결과를 보면, 자본소득에 대한 과세를 똑같은 세수의 중립세로 대체했을 때 총 저축액 의 20%에 해당하는 규모의 후생 증가가 일어난다고 한다. 다시 말해 자본소득에 대한 과세로 인한 초과부담 이 바로 이 크기와 같다는 뜻으로, 효율성의 상실이 상당한 규모에 이른다는 분석결과를 있다. 4. 조세부담의 전가(귀착) 조세부담의 법적 귀착(statutory incidence)은 조세법상으로 누가 조세납부의 의무를 지도록 규정되어 있는 지에 의해 결정된다. 그러나 이와 같은 개념은 형식적인 것일 뿐 실제로 누가 조세부담을 지는가를 보는 귀착 의 개념은 경제적 귀착(economic incidence)이라고 한다. 경제적 귀착이 법적 귀착과 이를 보이게 되는 이유 는 조세부담이 다른 사람에게 전가되는 현상이 나타나기 때문이다. 법인세를 예로 들어 보자. 법인세가 부과된 결과 어떤 기업이 생산하는 상품의 (소비자)가격이 예전보다 더 높아졌다고 하자. 그렇다면 높아진 가격을 주고 그 상품을 사야 하는 소비자도 실질적으로 법인세 부담의 일 부를 지는 결과가 생긴다. 이때 우리는 조세부담이 기업으로부터 소비자에게 전가되었다는 뜻에서 부담의 전 방전가(forward shifting)가 일어났다고 표현한다. 또 다른 한편으로 법인세가 부과된 데 대해 기업이 노동의 고용량을 줄이는 반응을 보일 수 있다. 그 결과 근로자가 받는 임금이 하락하게 된다면 근로자 역시 법인세의 부담을 부분적으로 나누어서 지는 셈이 된다. 이 경우에는 조세부담이 기업으로부터 노동자에게 전가되었다 는 뜻에서 부담의 후방전가(backward shifting)가 일어난다고 말한다. 앞으로 전가되는지 아니면 뒤로 전가되 는지는 기업에 의해 생산요소가 상품으로 변화하는 과정을 하나의 흐름으로 보고 이를 기준으로 하여 판단하 면 된다. 예컨대 소비자에게 전가되는 것은 이 흐름과 같은 방향으로 전가가 일어나는 것이므로 앞으로의 전 가, 즉 전방전가가 일어난다고 보는 것이다. 조세 부담의 귀착을 이론적 모형에 의해 분석하는 것은 한계를 가질 수밖에 없고, 결국 실증연구에 의해서 만 어느 정도 구체적인 결과를 얻을 수 있다. 조세부담의 귀착에 대한 실증연구는 크게 두 가지 흐름이 있다. 하나는 특정한 조세를 연구대상으로 삼아 이 조세의 부담이 어떻게 귀착되는지 분석하는 것이며, 다른 하나는 한 사회의 조세제도 전반을 연구 대상으로 삼아 부담 귀착을 분석하는 것이다. 먼저 특정한 조세의 부담 귀착은 법인세와 국민연금 보험료의 귀착을 예로 들 수 있다. 법인세의 부담이 누 구에게 귀착되는지에 대한 실증연구의 대표적 사례로 꼽히고 있는 것은 크리재니악-머스그레이브(M. Kryzaniak and R. Musgrave, 1963)의 연구다. 그들의 연구결과에 따르면, 미국 제조업의 경우 법인세 조세 부담의 100% 이상이 소비자에게로 전가, 즉 전방전가 된다고 한다. 기업이 세전 이윤을 증가시키려는 목적으 로 상품 가격을 올려 받기 때문이다. 그러나 그들의 실증연구는 수요조건을 무시하고 있으며 분석의 배경으로 삼고 있는 모형의 구조에도 문제가 있다는 등 여러 각도에서 비판을 받은 바 있다. 한편 고든(R. Gordon, 1967)은 정반대되는 분석결과를 내놓았다. 그는 미국 제조업에서 법인세 부담이 소비자에게로 전가되는 현 상은 전혀 찾아볼 수 없다는 분석결과를 내놓고 있는 것이다. 국민연금의 보험료는 대부분의 나라에서 고용주와 근로자가 각 반씩 부담하고 있다. 이 중에서 근로자가 내 는 부분은 당연히 자신의 부담이 될 것인데 비해, 고용주가 부담하기로 된 부분은 누구에게 귀착되는지 잘 알 수 없다. 표면적으로만 고용주가 부담할 뿐 실질적으로는 근로자의 부담으로 전가되는 결과가 나타날 수 있기 때문이다. 만약 근로자가 받는 임금이 고용주가 부담하는 금액만큼 떨어지는 결과가 빚어진다면 이 부담은 근 로자에게로 완전히 전가된 것이라고 볼 수 있다. 브리튼(J. Brittain, 1972)은 미국의 사회보장제도를 대상으 로 하여 이와 같은 일이 실제로 일어나고 있는지의 여부를 검증한 바 있다. 그의 연구결과에 따르면, 고용주 가 부담하기로 된 부분이 실제로는 근로자의 부담으로 거의 완전하게 전가되고 있다는 것이다. 즉 미국의 경 우 사회보장제도와 관련된 부담의 귀착에 관해서는 법적 귀착과 경제적 귀착 사이에 현저한 차이가 있다는 말이다

15 한편, 조세제도 안에 걸친 부담의 귀착에 대한 대표적인 연구로는 페크만-오크너(J. Pechman and B. Okner, 1974)와 1985년 페크만의 후속 연구를 꼽을 수 있다. 이 두 연구는 공통적으로 미국의 조세제도가 소득분배에 미치는 실질적 영향이 지극히 미미하다는 결론을 내렸다. 그러나 최근에 이루어진 피키티-사에즈 (T. Piketty and E. Saez, 2007)의 연구는 미국 지방세의 부담 귀착이 상당히 누진적이라는 결론을 내고 있 어 대조를 이룬다. 그들은 2004년의 자료를 통해 미국 연방세의 소득계층별 부담 귀착을 분석했는데, 전반적 으로 상당한 정도의 누진성을 갖는 것을 발견했다. 예를 들어 평균세율의 경우 고소득층으로 갈수록 일관되게 상승하는 추세를 볼 수 있으며, 세금이 부과된 후의 소득분배 상태가 부과 전의 상태에 비해 분명하게 더 평 등해진 것을 볼 수 있다고 한다. 그러나 1960년에 비하면 2004년의 누진성이 훨씬 더 약해졌다는 것이 그들 의 평가다. 그들은 이와 같은 누진성 약화의 주요한 원인을 법인세와 상속세의 비중 감소에서 찾고 있다. 예 를 들어 법인세의 경우 1960년에는 총 조세수입의 6.5%를 차지하고 있었는데 2004년에는 2.5%로 감소했다 고 한다. 부유층일수록 자본소득의 비중이 상대적으로 더 클 뿐 아니라 더 많은 유산을 남겨준다는 사실을 생 각해 볼 때 법인세와 상속세의 비중 감소가 누진성의 약화로 이어지는 것은 당연한 결과다. 5. 바람직한 조세제도의 탐색 (1) 차선의 방책으로서의 최적조세 최적조세구조(optimal tax structure)란 사회후생을 극대화할 수 있는 조세구조를 뜻한다. 그러므로 효율성 의 측면뿐 아니라 분배의 공평성이라는 측면에서도 바람직한 성격을 구비하고 있어야 한다. 효율성의 상실을 극소화하면서 공평한 분배까지 보장해 줄 수 있는 조세구조가 존재한다면 더 이상 바랄 것이 없겠지만 효율 성과 공평성의 측면에서 모두 바람직한 성격을 갖는 조세는 무척 찾기 힘들다. 건통적인 최적조세이론은 최선 의 방책을 찾을 수 없다는 현실을 인정하고 차선의 방책(second-best solution)을 찾는 데 주력하고 있다. 다시 말해 조세부과가 효율성의 상실을 가져오게 되는 점을 인정하고, 가능하면 이를 최소화하는 조세구조를 찾으려는 접근법을 채택하는 것이다. 전형적인 최적조세이론은 효율성의 관점에서 볼 때 차선의 성격을 갖는 조세구조를 찾고 그 위에 다시 공평성의 관점을 추가하여 가능한 한 가장 바람직한 조세구조를 찾는 방식으 로 논의를 진행한다. 최적조세이론은 크게 보아 다음 두 가지 유형으로 나눠볼 수 있다. 첫째 유형은 어떤 종 류의 조세를 통해 조세수입을 얻는 것이 바람직한지의 관점에서 최적조세구조의 문제를 보는 이론이다. 예를 들어 직접세와 간접세 사이에서, 그리고 소득세와 지출세 사이에서 어떤 쪽이 더욱 바람직한지의 문제에 관심 의 초점을 맞춘다. 둘째 유형으로는 구체적인 조세, 예컨대 물품세나 소득세를 놓고 이를 어떻게 운영하는 것 이 최적인지를 논의 하는 이론들이 있다. 그 중에서도 특히 많이 볼 수 있는 것은 최적물품세에 관한 논의이 며, 이에 비해 최적소득세에 관한 연구는 그 수가 상당히 적은 것을 볼 수 있다. (2) 직접세와 간접세 전통적 논의에 따르면 간접세보다 직접세가 더 바람직 하다. 그 믿음의 근저에는 똑같은 조세수입을 가져다주는 물품세와 소득세를 비교해 보면 소득세를 부과할 때의 사회후생이 더 클 것이라는 생각이 자리 잡고 있다. 소비 자가 쌀과 옷 사이에서 선택을 하는 상황을 보여주는 왼 쪽의 그래프를 예로 들어보자. 이 그래프에서 쌀에만 물 품세를 부과할 경우 소비자는 의 효용을 얻는다. 그러 나 물품세의 경우와 똑같은 조세수입을 가져다주는 소득 세로 대체하면 소비자는 의 효용을 얻는다. 이렇게만 본다면 소비자들의 효용수준은 명백히 높아진 것이지만, 이와 같은 논리는 오직 두 재화 사이에서의 소비자 선택이 문제되는 제한적인 상황에서만 타당성을 갖는다. 즉 소비자가 주어진 시간을 여가로 사용할 것인지 아니면 노동을 공급하는 데 쓸 것인지의 선택은 문제가 되 지 않는다고 가정했기 때문에 소득세가 더욱 우월하다는 평가가 나올 수 있었던 것이다. 여가까지도 고려 대 상이 되는 좀 더 일반적인 상황에서는 소득세가 물품세보다 더 우월하다고 주장할 근거를 찾을 수 없게 된다. 조세부담의 공평한 분배라는 측면에서 직접세가 간접세보다 더 낫다고 말할 수 있을지 모르지만, 효율성의 관

16 점에서는 직접세가 더욱 바람직하다는 평가를 내릴 이론적 근거를 찾을 수 없다는 점만은 분명하다. 현대적 논의에서 앳킨슨-스티글리츠(A. Atkinson and J. Stiglitz, 1980)는 어떤 종류의 조세를 사용하는 것이 최적인가라는 물음을 선별이론(theory of screening)과 결부시켜 고려하였다. 선별이라는 것은 비대칭정 보의 상황에서 정보를 갖지 않은 측이 간접적인 수단에 의해 정보를 가진 쪽의 유형을 판단하려고 노력하는 것을 뜻한다. 이때 정보를 갖지 못한 쪽은 과세당국이라고 할 수 있다. 정부는 납세자의 능력에 따라 조세부 담을 분배하고 싶지만, 능력이 감추어진 특성 (hidden characteristics)이기 때문에 직접 관찰할 수 없다는 문제가 있다. 따라서 어떤 관찰가능한 특성을 대리변수(proxy)로 선정해 이를 선별의 수단으로 삼아야 한다. 예컨대 소득, 임금률, 소비의 수준 및 내용 등이 선별수단의 후보가 될 수 있는데, 현실에서 가장 흔하게 보 는 것은 소득이 능력의 대리변수로서 선별수단의 역할을 하는 경우다. 소득은 능력의 지표로서 많은 문제점을 안고 있지만 소득보다 더욱 적합한 성격을 갖는 다른 대리변수를 찾기 힘들기 때문에 많은 나라에서 소득을 능력의 지표로 삼는 관행을 채택하고 하고 있다. (3) 소득세와 지출세 대부분의 나라에서 소득세가 직접세 체계의 중심적 위치를 차지하고 있는 것을 볼 수 있다. 그런데 몇몇 경 제학자와 정책담당자들은 소득세를 지출세로 대체 하는 것이 바람직하다는 의견을 꾸준히 개진해 왔다. 지출 세는 각 납세자가 소비를 위해 지출한 금액에 따라 세금의 크기가 결정된다는 특징을 갖고 있다. 소득세를 지 출세로 대체해야 한다고 주장하는 사람들은 효율성과 공평성의 측면 모두에서 지출세가 더 우월함을 내세우 고 있다. 만약 소비자가 오직 현재소비와 미래소비 사이에서 선택하는 것만이 문제되고 있는 경우라면 이 주 장은 타당성을 인정받을 수 있다. 그러나 이에 그치지 않고 여가와 소득 사이의 선택도 문제가 되는 좀 더 일 반적인 모형 하에서 이 주장은 타당성을 갖지 못한다. 지출세가 여가와 소득 사이의 선택을 교란하는 결과를 가져와 소득세보다 더 우월하다고 주장할 근거가 없어지기 때문이다. 차선의 이론에 따르면 일단 하나 이상의 효율성조건이 교란된 경우에는 효율성조건이 추가적으로 교란되었다 해서 후생수준이 반드시 더 낮아지는 것 은 아니다. 설제로 지출세제를 채택한 나라가 매우 드물다는 사실은 이에 따르는 정치적인 어려움이 매우 크다는 사실 을 말해 주고 있다. 현실적으로 지출세는 저축을 많이 하는 부유층에게 유리할 것이라고 인식하는 사람들이 많은데, 이것이 비록 오해라 할지라도 정치적 현실에서는 무시할 수 없는 중요성을 갖는다. 선거구민의 일반 적 인식이 이런데 감히 지출세제의 채택을 주장하는 정치가는 드물 것이 분명하다. 지출세제를 실제로 채택해 본 경험을 갖고 있는 몇 안 되는 나라 중 하나가 인도다. 칼도가 제출한 보고서에서 권유한 것을 좇아 1958 년도에 지출세제를 도입한 바 있으나 그 성과에 실망하여 이내 폐기하고 말았다. 인도의 인접국 실론(지금의 스리랑카)도 비슷한 시기에 지출세제를 도입하였지만 이 역시 단명으로 끝나 지출세제의 실험은 모두 실패로 끝맺음을 하게 되었다. (3) 최적물품세 이론 1 램지규칙 어떤 물품세 체계가 있다고 할 때 이로부터 나오는 초과부담의 총합을 극소화하기 위해서는 각 상품에 적 용되는 세율을 어떻게 결정해야 할까? 답부터 먼저 말한다면, 각 상품에서 거둬들이는 조세수입의 한계초과 부담(marginal excess burden: MEB)이 서로 같아지도록 세율을 결정해야 한다. 여기서 한계초과부담이란 어떤 조세의 징수액을 1원 증가시켰을 때 발생하는 초과부담을 뜻한다. 예를 들어 쌀(X)과 옷(Y) 두 상품에 물품세를 부과하는데 쌀 쪽의 한계초과부담이 옷 쪽의 한계초과부담보다 더 크다고 하자. 이런 경우에는 옷 쪽의 조세수입을 약간 더 늘리는 대신 쌀 쪽의 조세수입을 약간 줄임으로써 초과부담의 총합을 더 작게 만들 수 있다. 이를 램지의 이름을 따 램지규칙이라고 말한다

17 2 역탄력성규칙 이 규칙은 각 상품에 적용되는 물품세의 세율을 수요의 가격탄력성에 반비례하도록 정해야 한다는 것이다. 다시 말해 가격탄력성이 큰 상품에는 낮은 세율을 적용하고, 가격탄력성이 작은 상품에는 높은 세율을 적용하 는 것이 최적이라는 뜻이다. 수요의 가격탄력성이 큰 상품일수록 물품세 부과에 의한 교란이 클 것이므로 이 상품에 대해서는 낮은 세율을 적용하는 것이 효율적이다. 그러나 탄력성이 작으면 교란이 별로 크지 않을 것 이기 때문에 높은 세율을 적용해도 괜찮을 것이다. 만약 탄력성이 0인 상품이 있다면 필요한 모든 조세수입 을 이에 대한 과세를 통해 얻는 것이 최적이라는 결론이 나오게 된다. 주의할 점은 우리가 순전히 효율성의 측면만 고려하고 있기 때문에 이와 같은 결론이 나올 수 있다는 사실 이다. 수요의 가격탄력성이 낮은 물건은 대개 필수품인데 이에 대해 높은 세율의 물품세를 부과해야 한다는 처방에는 어딘가 공평하지 못하다는 생각이 든다. 3 콜렛-헤이그규칙 콜렛-헤이그(w. Corlett and D. Hague, 1953)는 여가를 제외한 다른 상품에만 물품세를 부과할 경우, 그 상품이 여가와 어떤 관계를 갖고 있는지에 따라 세율구조를 적절히 조정하는 것이 바람직하다고 주장했다. 구 체적으로 말해 여가와 보완적인 상품에는 더 높은 세율을 적용하고 대체적인 상품에는 더 낮은 세율을 적용 하는 정책이 바람직하다는 것이 그들의 주장이었다. 이 주장의 배후에는 여가까지 과세대상에 포함시키는 것 이 최선이지만 그것을 실행에 옮기기는 불가능하다는 현실인식이 깔려 있다. 그렇기 때문에 여가와 보완적인 관계에 있는 상품에 높은 세율을 적용함으로써 여가에 대해 간접적으로 과세하는 효과를 기대해야 한다는 것 이었다. 이와 같은 콜렛-헤이그규칙은 직접세와 간접세 사이에서의 선택문제에 관해 어떤 시사점을 던져 주 고 있다. 직접세의 대표격인 소득세는 모든 물품에 똑같은 세율의 물품세를 부과하는 것과 실질적으로 같은 효과를 갖는다. 그러므로 소득세를 선택할 것인지 아니면 물품세를 선택할 것인지의 여부는 결국 물품세의 세 율을 모두 똑같게 만드는 것이 좋은가 아니면 차등을 두는 것이 좋은가의 문제로 귀착되는 것이다. 콜렛-헤 이그는 이 문제에 대해 세율에 차등을 둔 물품세제도가 더 낫다고 말해 결국 간접세제도 쪽의 편을 든 셈이 되었다. (4) 최적소득세의 이론 최적소득세는 적절한 누진성의 선택을 통해 사회후생의 극대화를 이루고자 하는 데 주안점을 두고 있다. 사 회후생이 극대화된다는 것은 조세와 관련된 초과부담과 공평성 사이에 적절한 균형이 이루어진 것을 뜻한다. 그러므로 최적소득세의 논의에서는 불공성을 감소시키려 할 때 어느 정도의 추가적 초과부담을 감수할 용의 가 있는지에 관한 가치판단이 중요한 역할을 하게 된다. 누진세제는 납세자의 소득수준이 올라감에 따라 그가 직면하는 한계세율도 따라서 올라가는 양상을 보이는 것이 보통이다. 우리나라의 소득세제를 보면 한계세율 이 8%에서 시작해 35%의 수준까지 점차 높아지는 것 을 볼 수 있는데, 외국의 경우도 대개 이와 비슷한 구 조를 갖고 있다. 그런데 이렇게 한계세율이 계속 변화 해 나가는 형태의 누진세제를 이론적으로 분석하기는 어려운 점이 있어, 좀 더 단순한 형태의 누진세제를 상 정하고 이를 분석의 기초로 삼는 것이 보통이다. 그것 을 선형누진세(linear progressive tax)라고 부르는데, 한계세율이 일정하게 유지되면서도 누진성을 갖는 특 성을 갖고 있다. 스턴은(N. Stern, 1976)은 최적선형누진세의 모형을 세우고 적절한 계수들의 값을 가정해 대입함으로써 최적선형누진세가 어떤 구조를 갖고 있는지 실제로 계산해 보았다. 그는 모든 사람이 똑같은 소득과 여가 사 이의 선호를 가지며, 양자 사이의 대체탄력성이 불변으로 유지된다는 가정 하에서 최적선형누진세의 세율을 계산했다. 그의 분석결과에 따르면, 평등성에 대한 선호가 강할수록 더 높은 세율이 요구되고 있다는 사실을 확인할 수 있다

18 6. 공공선택이론 경제학의 다른 분야에서는 개별 경제주체의 의사결정 과정에 관심을 갖는다. 예컨대 효용극대화를 추구하는 소비자의 의사결정 혹은 이윤 극대화를 추구하는 기업의 의사결정 과정에 관심의 초점을 맞추는 것이다. 그러 나 재정학에서는 개별 경제주체가 아니라 집단의 의사결정 과정이 주요한 관심의 대상이 된다. 이와 같은 집 단의사결정 과정은 매우 복잡한 성격을 갖는데, 집단을 구성하는 개인들의 선호가 매우 다양하기 때문이다. 이 경우 우리는 정치적 과정을 거쳐 서로 다른 의견을 조정하고 통합해 집단적 합의에 이르는 길을 모색할 수밖에 없다. 공공선택이론(theory of public choice)은 이와 같이 각 구성원의 의사가 집단의 의사로 통합되 는 과정이 경제적 측면에서 갖는 의미를 분석해 보려는 데 그 목적을 두고 있다. (1) 직접민주제하의 공공선택 1 전원합의제 전원합의제(unanimity)는 투표자 전원의 동의를 요구하는 표결방식이므로 그 결과가 파레토최적일 것은 당연한 일이다. 어떤 의안에 대해 반대하는 사람이 하나도 없다는 것은 그 의안이 모든 사람에게 만족스런 결 과를 가져다준다는 것을 뜻한다. 그러나 이 방식이 갖는 첫 번째 문제점은 모든 사람을 만족시킬 수 있는 의 안을 찾아내는 데 너무 많은 시간이 소요된다는 사실이다. 두 번째로는 어떤 사람이 더 큰 몫을 차지하기 위 해 전략적으로 반대함으로써 시간을 지연시키고 의사진행을 비효율적인 방향으로 이끌어 갈 수 있다는 문제 점이 있다. 세 번째로는 언제나 현재상태(status quo)가 다른 대안에 비해 월등한 우위를 접하게 된다는 문제 점이 있다. 새로운 의안이 상정될 때마다 번번이 반대하는 사람이 나타나 아무런 합의를 보지 못하게 될 수 있다. 따라서 전원합의제는 아주 중요한 사안과 관련해서, 논의에 참여하는 사람이 매우 적을 때에 한해서만 사용될 수 있다. 2 과반수제 투표에 참가한 사람의 반 이상이 찬성하는 의안을 통과된 것으로 간주하는 매우 단순한 표결방식이다. 이 방식은 찬성하는 사람이 반대하는 사람보다 많을 경우 다수의 의견을 좇아 전체가 찬성한 것으로 간주한다는 비교적 단순한 논리적 근거에 입각해 있다. 그런데 이 경우 어떤 의안에 대해 거의 반수에 가까운 사람이 반 대하고 있음에도 불구하고 간신히 반수 이상의 지지를 얻어 통과되는 결과가 생길 수 있다. 그렇기 때문에 과 반수제하에서는 소수파에 속하는 사람들의 이익이 침해되는 사례가 종종 일어나게 된다. 다수의 횡포가 일어 날 수 있다는 뜻이다. 더 심각한 문제점은 다른 데 있다. 이 방식을 사용하면 의안이 논의되는 순서에 따라 의사결정의 결과가 달라지는 소위 투표의 역설 현상이 나타날 수 있는데, 이 점이 과반수제가 갖는 가장 심 각한 문제라고 할 수 있다. 3 최적다수결제 부캐넌-털록(J. Buchanan and J. Tullock)은 어떤 표결방식이라 할지라도 기본적으로 다음과 같은 두 가지 유형의 비용을 수반하게 된다고 지적했다. 첫 번째 유형은 의사결정에 소요되는 시간과 관련된 비용인데 이 비용은 어떤 의안의 통과에 필요한 찬성표의 비율이 높을수록 더 커진다. 이런 성격의 비용을 의사결정비용 (decision making costs)이라 부를 수 있는데, 이것이 전원합의제하에서 가장 크게 된다. 반면에 단 두 사람 만이 의견을 같이해도 합의된 것으로 보는 경우에는 시간 관련된 비용이 거의 0에 가까울 것이다. 두 번째 유형의 비용은 어떤 의안이 통과되었을 때 이로 인해 자신이 손해를 본다고 느끼는 사람에게 일어 나는 비용이다. 즉 이 의안에 반대하는 사람이라면 그것이 통과됨으로써 자신에게 손해가 돌아온다고 느끼면 서도 결과에 승복할 수밖에 없는데, 이런 사람들이 갖는 불만의 총량을 일종의 사회적 비용으로 간주할 수 있 는 것이다. 이 유형의 비용은 의안의 통과에 요구되는 찬성표의 비율이 낮을수록 더 커질 것이 분명하다. 예 컨대 어떤 의안이 투표참가자 중 10%만의 찬성으로 통과될 수 있다면 이에 반대했던 많은 사람들이 표결 결 과에 대해 불만을 느끼게 될 것이다. 반면에 모든 사람의 의사가 존중되고 있는 전원합의제에서는 이 비용이 거의 0에 가깝다고 말할 수 있다. 그러므로 어떤 특정한 표결방식에서 발생하는 총비용은 이 두 가지 유형의 비용을 합친 것이 된다. 우리는 이 총비용이 최저로 되는 수준의 찬성비율을 찾아낼 수 있는데, 어떤 의안이 통과되는 데 바로 이 수준의 찬성비율을 요구하고 있는 것이 최적다수결제다. 왼쪽 그래프에서 D곡선이 첫 번째 유형, E곡선이 두 번째 유형을 나타내며, I 곡선이 바로 총비용을 나타낸

19 다. 이 I 곡선이 최저의 수준으로 떨어진 순간이 총비용이 극소화된 순간이다. 이 비율이 1/2의 값을 갖는다면 (단순)과반수제가 최적다 수결제와 일치할 수 있지만, 우연이 아니고는 이와 같은 결과가 나오 기 힘들다. 현실에서 이 비용곡선들의 모양을 알아내는 것은 무척 힘들다. 그 러므로 최적다수결제가 이론적으로는 매우 합리적인 집단의사결정 방 법같이 보일 수 있지만, 실제의 상황에 적용하기는 어렵다. 최적다수 결의 기준을 미리 정하는 단계에서 이미 의견이 서로 엇갈려버릴 공 산이 크다. 4 점수투표제 점수투표제는 각자에게 미리 정해진 점수를, 예컨대 10점을 부여하고 투표자로 하여금 선호의 강도에 따 라 적절히 배분해 투표하게 만든다. 만약 한 투표자가 어떤 의안만 좋아하고 다른 의안들은 극도로 싫어한다 면 그 의안에만 10점을 몰아주고 다른 의안들에게는 0점을 줄 수 있다. 이렇게 점수로 투표를 하게 만든 다 음, 각 의안이 얻은 점수를 합해서 가장 많은 총점을 얻은 의안을 선택하는 것이다. 이 방식을 사용하는 경우 투표자 선호의 강도가 제대로 반영되어 합리적인 의사결정에 이를 수 있다는 장점이 있다. 그러나 이 방식은 투표자의 전략적 행위에 취약하다는 문제점을 안고 있다. 전략적 행위란 어떤 투표자가 다른 투표자의 투표성 향을 미리 예측하고 자시의 행동을 이에 맞춰 변화시킴으로써 자기가 원하는 결과를 얻으려 하는 태도를 뜻 한다. 예를 들어 자기가 가장 싫어하는 의안이 통과될 것 같으면 비교적 덜 싫어하는 의안에 고의로 점수를 몰아줌으로써 최소한 가장 싫은 의안이 통과되는 것만은 막으려고 시도할 수 있다. 이러한 전략적 행위는 어 떤 표결방식이 사용되든 간에 나타날 수 있으나 점수투표제하에서 가장 현저하게 나타날 가능성이 있다. (2) 과반수제 하에서의 정치적 균형 정치적 균형이란 주어진 집단의사결정 과정 하에서 어떤 의제에 대해 합의가 이루어진 상태를 뜻한다. 이 절에서는 과반수제가 채택된 상황에서 어떤 정치적 균형이 나타날 것인지에 관심의 초점을 맞추려고 한다. 1 중위투표자 이론 예를 들어 다음과 같은 세 가지 수준의 예산 규모를 놓고 X, Y, Z 세 투표자가 과반수제의 방식에 의해 적 절한 예산규모를 선택하기로 했다고 하자. A는 가장 높은 수준, B는 중간 수준, 그리고 C는 가장 낮은 수준 의 예산을 대표하고 있다. 만약 어떤 수준의 예산이 선택되면 예산집행에 소요되는 비용은 셋이 균일하게 나 누어 분담한다고 하자. 이 세 가지 대안에 대한 각 투표자의 선호도는 다음과 같다고 가정한다. 즉 가장 선호되는 것으로부터 순서 대로 쓴다고 할 때, X : A B C, Y : C B A, Z : B C A로 주어져 있다고 한다. 그리고 다음과 같이 과반수제하의 표결과정을 진행시키기로 한다. 우선 임의의 두 대안을 짝지어 각자에게 선택하게 한 후 과반수 를 얻은 대안만을 남기고 다른 대안은 제외한다. 이렇게 과반수를 얻어 남겨진 대안을 제3의 대안과 짝지어 다시 비교한 결과 과반수를 얻은 대안을 궁극적으로 선택하는 것이다. 예를 들어 우선 대안 A와 B를 비교해 본다고 하자. 투표자 X는 A가 더 좋다고 대답한 것인 반면, Y와 Z는 B가 더 좋다고 대답할 것이므로 과반수 를 얻은 B가 남겨진다. 다음 B를 C와 비교시키면, X와 Z는 B가 더 좋다고 하는 한편 Y만이 C가 더 좋다고 대답할 것이다. 그러므로 대안 B가 궁극적으로 남아 적절한 예산규모로 선택되는 결과가 나타난다. 이와 같이 여러 의안이 있을 때 둘씩 짝지어 비교하고 과반수를 얻어 살아남은 의안을 또 다른 의안과 비교하는 과정을 계속하여 결국 살아남게 된 의안을 콩도르세의 승자(Condorcet winner)라고 부른다. 투표자들의 선호가 앞에서 본 것처럼 주어진 경우에는 비교의 순서를 어떻게 선택하든 간에 똑같은 결과, 즉 대안 B가 전체의 의사로 선택되는 결과가 나온다. 그런데 이 세 투표자들을, 선호하는 예산규모가 큰 사람 부터 차례로 늘어놓으면 X, Z, Y의 순서가 된다. 이 분포에서 Z는 가운데에 위치해 있는 것을 발견할 수 있 는데, 바로 이런 의미에서 그를 중위투표자(median voter)라고 부를 수 있다. 과반수제에 의해 선택된 대안 B는 바로 이 중위투표자가 가장 선호하는 대안이다. 과반수제하에서는 중위투표자가 가장 선호하는 의안이

20 채택된다는 것이 바로 중위투표자이론(median voter theorem)이다. 2 투표의 역설 이번에는 Y의 선호순서만 C A B 순으로 바뀌었다고 가정해 보자. 이 상황에서 세 가지 대안을 다음과 같은 순서로 둘씩 짝지어 비교해 나간다고 해보자. 우선 대안 A와 B를 비교하는데, 이 비교에서는 B가 제거 되고 A가 남게 된다. 다음에 이 대안 A를 C와 비교해 보면 C가 두 사람의 지지를 얻어 궁극적으로 선택된 대안이 된다, 이번에는 비교의 순서를 바꿔 우선 대안 B와 C를 비교하는 것으로 시작해 보기로 하자. 이 비 교에서 B가 남게 되고, 그 다음 B를 A와 비교하면 A가 남아 이것이 최종적으로 선택된 대안이 된다. 이와 같이 단지 비교의 순서가 달라짐에 따라 표결의 결과가 달라지는데, 이를 가리켜 투표의 역설(voting paradox)이라고 부른다. 과반수제에 의해 집단의사결정을 할 때 지금 본 바와 같은 투표의 역설 현상 때문에 일관성이 없는 결과가 나올 가능성이 있다. 뿐만 아니라 의사진행 과정을 장악하고 있는 사람이 큰 영향력을 행사할 수 있는 여지가 있다. 이 사람은 자신이 선호하는 의안이 채택되는 데 유리한 의사진행 과정, 즉 의안 간 비교의 순서를 선택함으로써 표결 결과에 영향력을 행사할 수 있다. 바꾸어 말하면 의사진행조작(agenda manipulation)을 통해 결과에 영향을 줄 수 있다는 뜻인데, 이는 과반수제가 갖는 주요한 문제점 중 하나로 지적되고 있다. (3) 대의민주제하의 공공선택 정치가나 관료들도 자신의 이득을 추구하는 경제주체라는 점에서는 기본적으로 효용 극대화를 추구하는 소비자나 이윤극대화를 추구하는 기업가와 다를 바 없다. 따라서 이들이 자신에게 돌아오는 이득을 극대화하 려 할 것이라는 기본가정으로부터 논의를 출발시켜야 한다. 1) 정치가 1 다운즈의 표극대화 모형 다운즈CA. Downs)는 대의민주제하의 투표자와 정치가가 각각 다음과 같은 목표를 추구한다는 기본가정으 로부터 논의를 시작하고 있다. 우선 투표자는 자신의 효용을 극대화하려 한다고 가정하는데 이는 정부의 경제 활동에서 나오는 순편익이 극대화되기를 바란다는 뜻으로 해석할 수 있다. 다음으로 정치가는 자기가 원하는 공직을 얻기 위해 최대한 많은 표를 얻으려 한다고 가정한다. 따라서 투표자는 자신의 이익을 가장 잘 대표해 줄 수 있는 사람에게 표를 던질 것이고, 정치가는 이에 부응해 투표자에게 가장 유리한 정책을 추진하려 할 것으로 예상할 수 있다. 이 과정에서 개인의 선호가 집단의사로 반영된다는 것이 그가 제시한 표극대화 모형 (vote maximization model)의 주요 내용이다. 이 모형에 따르면 정치가가 득표를 극대화하려면 결국 중위투 표자의 지지를 획득하는 방향으로 나가야 한다. 그러므로 직접민주제를 대의민주제로 대치한다 해도 중위투 표자가 선호하는 방향으로 집단의 의사결정이 이루어진다는 결과에는 아무런 변화가 없게 된다. 2 투표자의 연합과 정강 의안 1. 징병제 존속 폐지 2. 가족법 유지 개정 투표자 A B C D E 합계 징병제와 가족법에 대한 유권자들의 선호가 위의 표와 같다고 하자. 이 같은 상황에서 첫째와 둘째 의안을 각각 분리해 표결에 붙이고 과반수제에 의해 결정을 내린다고 하면, 징병제에 관해서는 존속시키자는 안이, 그리고 가족법에 관해서는 개정하자는 안이 각각 세 표씩 얻어 통과된다. 그러나 유권자들이 갖는 선호의 강 도를 고려한다면 오히려 그 반대로 결정되는 쪽이 더 바람직했을지 모른다. 투표자들이 배분한 점수를 합계해 보면 징병제 폐지와 현행 가족법 유지 쪽이 더 높은 점수를 얻는 것을 알 수 있다. 그럼에도 불구하고 과반수

21 제하에서는 선호의 강도를 표현할 방도가 없기 때문에 그와 같은 결과가 나오게 된 것이다. 만약 징병제 폐지 에 강하게 공감하는 A와 현행 가족법의 유지에 강하게 공감하는 E가 연합(coalition)을 구성할 수 있다면 표 결의 결과는 달라질 수 있다. 이들이 연합해 A는 현행 가족법 유지 쪽에 표를 던지고 그 대가로 E는 징병제 폐지 쪽으로 표를 던지기로 합의한다면 징병제 폐지, 현행 가족법 유지 쪽으로 결정될 수 있기 때문이다. 투표자 수가 엄청나게 많은 현실의 세계에서 투표자들이 실제로 그와 같은 연합을 구성한다는 것은 거의 불가능에 가까운 일이다. 대의민주제하의 정치가는 정강(platforms) 이라는 것을 통해 실질적으로 투표자의 연합을 만들어 내는 역할을 하게 된다. 만약 어떤 정치가가 징병제 폐지 +현행 가족법 유지 라는 정강을 제시한다면 A와 E가 그를 지지해 실질적인 연합이 이루어지는 것이다. 정당이나 정치가는 여러 가지 사안에 대해 하나의 종합적인 태도를 취하게 되는데, 이를 구체적으로 나열해 놓은 것을 정강이라고 부른다. 정강이란 것은 성공적인 투표자의 연합을 만들고자 하는 시도와 밀접한 관계를 갖고 있다. 예를 들어 대통 령 후보로 나선 사람이 제시한 공약은 바로 이와 같은 정강의 성격을 갖고 있다. 그가 대통령에 당선되었다는 것은 정강 전체에 대한 국민의 지지도가 가장 높았음을 뜻한다. 그러나 그가 내건 공약이 모두 열 개라고 핸 면 어떤 공약에 대한 지지도는 상당히 낮을 수 있다. 제시한 공약을 모두 지키는 것은 현실적으로 불가능할 뿐더러 바람직한 일도 아니다. 3 정치적 결탁 만약 투표자들이 직접적으로 연합을 결성해 표를 주고받는다면 정치적 결탁(logrolling)에 의해 표가 교환 되었다고 말할 수 있다. 따지고 보면 정강을 통해 투표자들을 끌어모으는 것도 정치가가 매개 역할을 한다는 점만 다를 뿐, 내용상으로 보아 정치적 결탁에 통해 표를 교환하는 것과 별로 다를 바 없다. 시장에서 상품의 자유로운 교환이 효율적 배분을 가져오는 것과 마찬가지로 정치의 장에서 표를 교환하는 행위는 효율적 집단 의사결정을 가능하게 해준다고 볼 수 있다. 또한 표 교환행위 를 통해 투표자가 갖는 선호의 강도가 반영될 길이 열리며, 따라서 안정된 정치적 균형을 가져온다고도 볼 수 있다. 민주적인 정치체제가 제대로 운영되기 위해서는 타협이 중요하다고 할 수 있는데, 표 교환행위는 정치적 과정에서의 타협을 구체화시킨 것이라는 점 에서도 긍정적인 평가를 할 수 있다. 그러나 이와 같은 표의 교환이 보편화될 경우, 일반대중의 희생 하에서 특정 집단의 사람들에게만 이익이 돌아가는 방향으로 집단의사결정이 이루어질 가능성이 있다. 사실상 정치 적인 의미에서의 타협과 협조를 부정적인 의미에서의 야합으로부터 구별해 내는 것은 현실적으로 매우 어려 운 일인 것이다. 2) 관료 관료의 행태에 관한 대부분의 실증연구는 그들이 공공서비스를 생산할 때 비용을 가능한 한 최소의 수준 으로 낮추려고 노력하지 않는 경향이 있음을 밝히고 있다. 관료들이 일부러 생산비용을 높게 만들고 있다는 것인데 관료제모형은 바로 이와 같은 문제에 대한 관심에서 출발하고 있다. 관료들이 비효율적 생산을 하는 것이 그들 자신의 비능률성 때문이라고 보기는 힘들다. 우리나라에서 특히 그렇지만, 어느 나라를 막론하고 관료들은 그 사회에서 능력이 뛰어난 부류에 속하는 사람들로 충원되고 있는 것이 보통이다. 본질적으로 비능 률적이지 않은 관료들이 비효율적 생산을 하는 이유는 결국 그렇게 하는 것이 그들의 개인적 이득을 더 크게 만들기 때문이라고 생각하는 것이 공공선택이론의 입장이다. 1 니스카넨과 미그-빌레인저 니스카넨(w. Niskanen, 1971)은 관료들이 그가 속한 부서의 예산을 극대화하는 데 목표를 두고 있다는 기본가정으로부터 출발한다. 개인적 이득을 추구하는 관료들은 직책상의 특권, 사회적 명성, 권한, 영향력 등 에 관심을 갖는다. 그런데 이것들은 자신이 속한 부서의 예산과 비례해 커지기 때문에 자연히 예산극대화 (budget maximization)를 추구하게 된다고 설명한다. 나아가 예산의 크기는 관료적 생산의 크기와 정비례하 고 있으므로, 예산의 극대화를 추구한다는 것은 바로 관료적 생산의 극대화를 추구한다는 것을 뜻하게 된다. 니스카넨은 관료들이 생산물의 사용자들에게서 돈을 받아 경비를 조달하는 것이 아니라 입법보완심사절차를 통해 경비를 조달하고 있다는 사실이 중요하다고 지적한다. 다시 말해 관료들이 생산물을 한 단위씩 판매하는 것이 아니라 전체 생산물을 예산과 교환하는 형식으로 경비를 조달한다는 점이 중요하다는 것이다. 관료적 생 산에서 나오는 총편익이 총비용보다 크다는 사실을 입법부에 납득시키기만 하면 자신의 생산활동이 타당하다

22 는 인정을 받을 수 있고, 이에 따라 그 총비용에 해당하는 예산을 배정받게 된다. 이와 같은 특성에 의해 관 료들은 마치 제1급 가격차별독점자(first-degree price discriminating monopolist)와 같은 독점력을 갖게 된 다. 즉 관료들은 일반적으로 생산, 공급 과정에서 나오는 소비자 잉여를 국민에게 남겨주지 않을 수 있는 능 력을 가지게 된다는 것이다. 미그-빌레인저(J-L. Migue and G. Belanger)는 관료들이 예산이 아닌 효용의 극대화를 추구한다는 기본가 정으로부터 출발하고 있다. 그들은 효용이 단지 예산의 크기뿐 아니라 직책과 관련해 누릴 수 있는 여러 특권 에도 영향을 받는다고 가정한다. 관료들이 예산상의 잉여를 갖고 있어야만 이와 같은 직책상의 특권들을 취득 수 있기 때문에 관료들이 과다생산 경향을 보인다는 것이다. 2 관료제의 개혁 관료를 대리인에, 국민을 주인에 비유했을 때, 대리인인 관료의 개인적 이해관계는 본인인 국민의 이해관 계와 다를 수 있다. 물론 국민으로서는 정치가를 통해 관료의 행동에 어느 정도 제약을 가할 수 있다. 투표에 의해 선출된 정치가가 국민의 이익에 현저하게 위배되는 행동을 하는 관료에게 적절한 징벌을 가할 수 있기 때문이다. 그러나 정치가 역시 국민과 관료 사이에서 중간적인 대리인 겸 본인의 역할을 한다는 것이 문제다. 본인-대리인 관계는 국민-정치인-관료 사이에서 중층구조를 갖는 것이다. 그렇기 때문에 때로는 정치가와 관료가 결탁해 국민의 이해에 반하면서 자신들의 공동이익을 추구하는 경우도 생긴다. 견제와 균형을 중심축 으로 하는 민주적 정치제도는 이 본인-대리인관계에서 대리인 행동을 바람직한 방향으로 인도하고자 하는 노 력의 소산이라는 의미를 갖는다. 관료제의 문제는 과다생산을 함으로써 비효율성을 유발하는 데 국한되는 것이 아니다. 관료제가 안고 있는 또 하나의 심각한 문제점은 영어로 'red tape 라는 말로 대표되는 관료제의 비능률성이다. 공연히 절차를 까 다롭게 만들고 바로 처리할 수 있는 일을 차일피일 미루는 등의 태도는 거의 관청의 대명사처럼 되어 있을 정도다. 이와 같은 비능률성의 배경에 여러 가지 이유가 있겠지만, 절차를 복잡하게 만들고 시간을 지연시킴 으로써 관료들이 개인적 이득을 획득할 수 있다는 것이 특히 중요한 이유가 된다. 지대추구행위(rent seek activities)에 관한 이론이 지적하고 있듯, 복잡한 행정절차는 많은 지대를 창출하게 되어 관료들 자신에게 이 득이 된다. 관료들이 불필요한 규제를 철폐하는 데 그다지 열의를 보이지 않는 이유도 이와 비슷한 맥락에서 찾을 수 있다. 뿐만 아니라 관료들의 위험기피적인 성향 때문에 비능률성이 나타나는 경우도 적지 않다. 관료가 어떤 일 을 성공적으로 수행해도 돌아오는 보상이 별로 크지 않은 반면, 실패했을 경우에 져야 할 책임은 매우 큰 것 이 보통이다. 그렇기 때문에 혼자 처리할 수 있는 일도 여러 사람의 검토를 거치게 만들어 책임을 분산시키려 는 태도를 보인다. 이와 같은 비효율성을 제거하기 위한 개혁의 방안으로 우선 급여구조와 승진제도의 개선을 생각해 볼 수 있다. 부처 간의 경쟁 또는 민간부문과의 경쟁을 촉진함으로써 관료들의 효율성을 부추기는 방법도 고려해 볼 수 있다. 관료들은 기본적으로 경쟁의 위협에서 자유롭기 때문에 구태여 최대한의 효율성을 발휘할 필요를 느 끼지 않는다. 관료제 개혁의 구체적 방안 중 하나로 관료들의 성과(performance)를 구체적으로 측정해 보수 나 승진에 반영하는 정책을 채택할 수 있다. 그러나 관료들이 수행하는 업무의 성격상 그 성과를 객관적으로 평가하기 어려운 경우가 많아, 이 정책을 적용할 수 있는 범위가 제한되어 있다는 문제가 있다. 설사 객관적 평가가 가능하다 해도 이 정책이 정말로 관료들의 효율성을 높이는 데 효과를 발휘할 수 있다는 보장이 없다. 이 정책을 실제로 적용해 본 경험을 정리한 결과를 보면, 미처 예상치 못한 여러 가지 부작용이 발생하는 것 으로 드러났다

23 정치제시문 모음 [32~34] 다음 글을 읽고 물음에 답하시오.(09 언어이해) 민주 정치의 중요 요소인 정당 정치는 개별 정당 과 정당 체계 차원으로 나뉜다. 이때 정당 체계는 여러 정당이 조직화된 양식으로 작동하는 정당 군( 群 )을 의 미한다. 개별 정당 분석이 대의제 아래에서 정당이 수 행하는 시민 여론 조직화 가치화 기능에 대한 평가를 중요시한다면, 정당 체계 분석은 정당 간 상호 작용에 초점을 둔다. 정당 체계 분석에서 핵심적 역할을 하는 것이 정당 수 산정 이다. 정당 수가 많은가 적은가 하 는 것은 그 정치 체계의 이데올로기적 분포 및 정치 상황의 안정도를 보여 주는 중요 지표이다. 이데올로 기의 극단적 분포가 궁극적으로 정치 체계의 불안정으 로 귀결될 가능성도 있기 때문이다. 즉 정당 수는 이 념적 분포가 원심적인지 아니면 구심적인지를 보여 준 다. 최근까지 정당 수 산정을 위한 다양한 방식이 제 시되어 왔는데, 이는 정치 현상에 대한 우리의 이해를 높이고자 하는 것이다. 그렇다면 정당 수를 산정하는 방식으로는 무엇이 있 을까? 우선 단순 방식 이 있다. 이 방식에서는 한 정 치 체계의 규정에 따른 정당이면 모두 동일한 자격을 갖춘 정당으로 간주한다. 그러나 이 방식은 유효한 정 당의 수가 항상 고정된 것이 아니라, 정치 상황의 시 점( 時 點 )에 따라 달라질 수 있다는 것을 고려하지 못 한다. 특히 내각 책임제의 경우 선거 전이냐 아니면 선거 후냐에 따라 유효한 정당의 수가 달라질 수 있 다. 이러한 문제를 해결하기 위해 등장한 것이 이항 분 류 방식 이다. 이 방식은 의회에 의석을 보유하고, 내 각 구성에 참여할 가능성이 있는 정당만을 정당 체계 내 정당으로 인정한다. 이항 분류 방식은 특히 정당 난립 상황이 심할수록 유용한 분석 수단이다. 내각 책 임제에서는 얼마나 많은 정당이 있느냐가 아니라 내각 구성에 참여할 수 있는 정당 수가 몇이냐가 중요하기 때문이다. 하지만 대통령제에서 대통령 선거 결과에 따른 정당 체계와 총선 결과에 따른 정당 체계가 서로 다른 경우에는 이항 분류 방식을 사용하여 비교하기가 어렵다. 다시 말해 이 방식은 정부 형태 간 교차 분석 을 위해 사용하기 어렵다. 동시에 내각 구성 과정에 영향을 미치지 못하지만, 정치적 실체로서 존재하며 정치적 영향력을 행사하는 정당의 존재가 배제될 수밖 에 없는 것이 이 방식의 단점이다. 앞의 두 방식을 비판하며 등장한 것이 ᄀ 지수화 방 식 이다. 지수화 방식에서는 내각 참여 여부를 막론하 고 각 정당의 득표수와 의석수의 상대적 가치를 중요 시한다. 이 방식은 각 정당의 득표수 또는 의석수를 상대적 비율로 파악하여 선거 유효 정당 지수 또는 의회 유효 정당 지수 를 산정한다. 만약 2개의 정당이 선거에 참여했고 각각 60%와 40%를 득표했다면, 1 을 각각의 제곱의 합( )으로 나눈다. 따라서 선거 유효 정당 지수는 1.9(1/0.52)가 된다. 의회 유효 정당 지수는 득표율 대신 의석 비율을 사용한다는 점 이 다를 뿐이다. 이러한 지수화 방식은 대통령 선거와 총선의 정당 체계를 같은 기준으로 비교하기 위해 사 용할 수 있다. 정당의 선거별 득표수 또는 의석수를 상대적인 값으로 전환하여 지수화하기 때문이다. 결국 한 정당 체계의 정당 수는 산정 기준에 따라 달라진다. 다양한 정당 수 산정 방식이 제시된 것은 복잡한 정치 현상의 실체에 보다 가까이 접근하려는 노 력 의 결 과 이 다. 하 지 만 더 중 요 한 것은 특정 정부 형태나 정치 상황에 국한되지 않는 산 정 기 준 을 마련하는 것이다. 이러한 관점에서 볼 때, 국가 간 정당 체계 비교 연구나 정당 체계에 대한 일반 이론의 개발을 위해서는 지수화 방식이 가장 효과적이다. 이 방식은 정치 체계 간의 이데올로기적 분포를 객관적으 로 비교할 수 있게 해 주며, 나아가 어떤 정당 체계가 민주 정치의 안정적 운영에 적절한지 판단하는 데 도 움이 된다. 32. 정당 수 산정 의 의의로 적절하지 않은 것은? 1 정치 현상에 대한 설명력을 높일 수 있게 한다. 2 정당의 여론 전달 역할을 평가할 수 있게 한다. 3 정당 간 상호 작용에 대한 이해를 가능하게 한다. 4 정치 상황의 안정성 정도를 파악할 수 있게 한다. 5 정치 체계의 이념적 분포의 정도를 이해할 수 있게 한다

24 33. 위 글의 내용을 <보기>의 상황에 적용하여 해석한 것으로 옳은 것은? <보 기> 내각 책임제를 채택한 어떤 국가에서 총선에 참여 한 정당은 모두 6개였다. 선거 후 의회 의석을 확보 한 3개의 정당만 남고 나머지 정당은 해산하였다. 이 중 A당은 40%의 득표율로 40%의 의석을, B당 은 30%의 득표율로 40%의 의석을, C당은 20%의 득표율로 20%의 의석을 얻었고, 나머지 정당들은 모 두 합쳐 10%를 득표했지만 의석은 획득하지 못했다. 세 정당은 모두 내각 구성에 관심을 표하였다. 1 단순 방식에 따를 때, 선거 전후의 정당 수에는 변 화가 없다. 2 선거 후 단순 방식에 따른 정당 수는 이항 분류 방 식에 따른 정당 수보다 작다. 3 이항 분류 방식에 따른 정당 수는 지수화 방식에 따른 의회 유효 정당 지수보다 크다. 4 지수화 방식에 따를 때, 의회 유효 정당 지수는 선거 유효 정당 지수와 같다. 5 지수화 방식에 따른 의회 유효 정당 지수는 선거 후 단순 방식에 따른 정당 수와 같다. 34. ᄀ을 사용하게 된 배경으로 적절하지 않은 것은? 1 내각 구성에 참여하는 정당의 상대적 영향력을 비교 해야 할 필요가 생겼다. 2 대통령제의 정당 체계와 내각 책임제의 정당 체계 를 비교할 필요성이 증가했다. 3 한 정치 체계의 선거 정당 체계와 의회 정당 체계를 비교해야 할 필요가 생겼다. 4 정치 상황 또는 정부 형태와 관련 없이 사용할 수 있는 동일한 기준을 마련할 필요성이 증가했다. 5 대통령제에서 대통령 선거 결과에 따른 정당 체계와 총선 결과에 따른 정당 체계를 비교할 필요성이 증가 했다. [9~11] 다음 글을 읽고 물음에 답하시오. (12 언어이 해) 선거에서 유권자의 정치적 선택을 설명하는 이론은 사회심리학 이론과 합리적 선택 이론으로 대별된다. 먼저 초기 사회심리학 이론은 유권자 대부분이 일관된 이념 체계를 지니고 있지 않다고 보았다. 그럼에도 유 권자들이 투표 선택에서 특정 정당에 대해 지속적인 지지를 보내는 현상은 그 정당에 대한 심리적 일체감 때문이라고 주장했다. 곧 사회화 과정에서 사회 구성 원들이 혈연, 지연 등에 따른 사회 집단에 대해 지니 게 되는 심리적 일체감처럼 유권자들도 특정 정당을 자신과 동일시하는 태도를 지니는데, 이에 따라 유권 자들은 정당의 이념이 자신의 이해관계에 유리하게 작 용할 것인지 합리적으로 따지기보다 정당 일체감에 따 라 투표한다는 것이다. 이에 반해 합리적 선택 이론은 유권자를 정당이 제시한 이념이 자신의 사회적 요구에 얼마나 부응하는지 그 효용을 계산하는 합리적인 존재 로 보았다. 공간 이론은 이러한 합리적 선택 이론을 대표하는 이론으로, 근접 이론과 방향 이론으로 나뉜 다. 초기의 근접 이론과 방향 이론은 유권자의 선택에 대해 다음과 같이 설명한다. 우선 이념 공간을 일차원 공간인 선으로 표시하고, 보수적 유권자 X, 진보 정당 A, 보수 정당 B의 이념적 위치를 그 선에 표시한다고 가정하자. 근접 이론은 X와 A, B 간의 이념 거리를 각각 X-A 와 X-B 로 계산한 다음, 만약 X와 A 의 이념 거리가 X와 B의 경우보다 더 가깝다면 X는 A에 더 큰 효용을 느끼고 투표할 것이라고 본다. 이 는 유권자 분포의 중간 지점인 중위 유권자의 위치가 양당의 선거 경쟁에서 득표 최대화 지점임을 의미한 다. 그러나 과연 X가 이념 거리가 더 가깝다는 것만으 로 자신과 이념이 다른 A를 지지할까? 이에 대해 방 향 이론은 진보와 보수를 구분하는 이념 원점을 상정 하고, 이를 기준으로 정당의 이념이 유권자의 이념과 같은 방향이되 이념 원점에서 더 먼 쪽에 위치할수록 그 정당에 대한 유권자의 효용이 증가하며, 반대로 정 당의 이념이 유권자의 이념과 다른 방향일 경우에는 효용이 감소한다고 본다. 가령 이념 원점이 5라고 한 다면, X의 A와 B에 대한 효용은 각각 - 5-X 5- A 와 5-X 5-B 로 계산되는데, 이때 X는 이념 거리로는 비록 A가 가깝다 할지라도 B에 투표하게 된다. 따라서 방향 이론에서 정당에 대한 유권자의 효 용은 그 정당이 유권자와 같은 이념 방향의 극단에 있 을 때 최대화된다. 두 이론은 이념에 기초한 효용 계산을 통해 초기 사

25 회심리학 이론의 어리석은 유권자 가설을 비판했지만 한계도 있었다. 근접이론은 미국의 정당들이 실제 중 위 유권자의 지점에 위치하지 않고 있다는 비판에, 방 향 이론은 유럽 국가들에서 이념적 극단에 있는 정당 이 실제로 수권한 경우가 드물다는 비판에 각각 직면 했다. 이에 근접 이론은 정당이 정당 일체감을 지닌 유권자(정당일체자)들로부터 멀어질 경우 지지가 감소 할 수 있다는 점을 고려해서 실제로는 중위로부터 다 소 벗어난 지점에 위치하게 된다고 이론적 틀을 보완 했다. 또 방향 이론은 유권자들이 심리적으로 허용할 수 있는 이념 범위인 관용 경계라는 개념을 도입하여 정당이 관용 경계 밖에 위치하면 오히려 유권자의 효 용이 감소한다는 점을 이론에 반영했다. 이러한 후기 공간 이론의 발전은 이념적 중위나 극 단을 득표 최대화 지점으로 보았던 초기 공간 이론의 문제점을 극복하려 한 결과였다. 그러나 이는 정당 일 체감이나 그 밖의 심리학적 개념들을 그대로 수용한 결과이기도 하였다. 그럼에도 공간 이론은 초기 사회 심리학 이론에서 비관적으로 전망했던 세련된 유권자 가설을 무리 없이 입증해 왔다. 다양한 국가에서 유권 자들이 이념에 기초해 후보자나 정당을 선택한다는 것 을 실증적으로 보여주었던 것이다. 한편 공간 이론의 두 이론은 유권자의 효용 계산과 정당의 득표 최대화 예측에서 이론적 경쟁 관계를 계 속 유지했을 뿐만 아니라 현실 설명력에서도 두드러진 차이를 보였다. 의회 선거를 예로 들면, 근접 이론은 미국처럼 ᄀ양당제 아래 소선거구제로 치러지는 선거 를 더 잘 설명해 왔다. 반면에 방향 이론은 유럽 국가 들처럼 ᄂ다당제 아래 비례대표제로 치러지는 선거를 더 잘 설명해 왔다. 한 연구는 영국처럼 ᄃ다당제 아 래 소선거구제로 치러지는 선거에서 유권자가 여당에 대해 기대하는 효용은 근접이론이 더 잘 설명하고, 유 권자가 야당에 대해 기대하는 효용은 방향 이론이 더 잘 설명한다고 밝혔다. 이는 정치 환경에 따라 정당들 의 득표 최대화 전략이 다를 수 있음을 뜻한다. 9. 위 글의 내용으로 가장 적절한 것은? 1 초기 사회심리학 이론은 유권자의 투표 선택이 심리적 요인 때문에 일관성이 없다고 보았다. 2 공간 이론은 유권자와 정당 간의 이념 거리를 통해 효용을 계산하여 유권자의 투표 선택을 설 명하였다. 3 후기 공간 이론의 등장으로 득표 최대화에 대 한 초기의 근접 이론과 방향 이론 간의 이견이 해소되었다. 4 후기 공간 이론에서는 유권자의 투표 선택을 설명하는 데 있어서 이념의 비중이 커졌다. 5 후기 공간 이론은 정당 일체감을 합리적인 것 으로 인정하여 세련된 유권자 가설을 입증했다. 10. ᄀ~ᄃ에서 득표 최대화를 위한 정당의 선거 전 략을 공간 이론의 관점에서 설명한 것으로 바르지 않은 것은? 1 초기 근접 이론은 ᄀ에서 지지율 하락을 경험 한 여당이 중위 유권자의 위치로 이동함을 설명 할 수 있다. 2 후기 근접 이론은 ᄀ에서 정당 일체자의 이탈 을 우려한 야당이 중위 유권자의 위치로 이동하 지 못함을 설명할 수 있다. 3 후기 방향 이론은 ᄂ에서 정당 일체자의 이탈 을 우려한 여당이 중위 유권자의 위치로 이동함 을 설명할 수 있다. 4 초기 근접 이론은 ᄃ에서 중도적 유권자의 이 탈을 우려한 여당이 중위 유권자의 위치로 이동 함을 설명할 수 있다. 5 후기 방향 이론은 ᄃ에서 중도적 유권자의 관 용 경계를 의식한 야당이 이념적 극단 위치로 이 동하지 못함을 설명할 수 있다

26 11. <보기>의 선거 상황을 가정하여 위 글의 이론들 을 적용한 것으로 타당하지 않은 것은? <보 기> 아래의 그림은 좌우 동형으로 이루어진 N국의 A당과 B당의 정당 일체자 분포와 여기에 무당파 유권자가 포함된 전체 유권자의 분포를 나타낸다. N국은 1) A당과 B당의 정당 일체자가 투표자인 예선을 통해 각 당의 후보를 결정한 후, 2) 전체 유권자가 투표자인 본선을 통해 최종 대표자를 선 출한다. ㄱ. 후보자 이념 위치: A당(A1=0, A2=4), B당 (B1=7, B2=9) ㄴ. 중위 유권자 위치: A당=3, B당=7, 전체 유권 자=5 ㄷ. 이념 원점=5 ㄹ. 관용 경계: 두 후보자가 동시에 유권자 위치의 ±2를 초과하면 유권자는 기권한다고 가정함. ㅁ. 두 후보자에 대한 효용이 같다면 유권자는 기 권한다고 가정함. ㅂ. A당과 B당의 정당 일체자 분포의 규모는 같 음. 1 초기 근접 이론은 B1이 예선을 통과할 것으로 예측할 것이다. 2 초기 근접 이론은 A2가 본선에서 승리할 것으 로 예측할 것이다. 3 초기 방향 이론은 본선에서 승자가 없을 것으 로 예측할 것이다. 4 후기 근접 이론은 A2가 본선에서 승리할 것으 로 예측할 것이다. 5 후기 방향 이론은 A1이 본선에서 승리할 것으 로 예측할 것이다 [10~12] 다음 글을 읽고 물음에 답하시오.(13 언어 이해) 의회는 국가 정책을 결정하는 대의제 민주주의의 주 요 기관이다. 미국 하원을 예로 들어 의회의 입법 과 정을 설명하면 다음과 같다. 발의된 의안은 본회의 의장이 관련 상임위원 회에 회부한다. 이때 의장은 의안 회부를 거부 할 수 있는 문지기 권한을 지닌다. 소관 상임위 원회에 상정된 의안은 수정안 제출을 포함한 심사 과정을 거쳐 합의에 이르면 과반 표결로 의결되는데, 합의에 이르지 못하면 사장된다. 상임위원회를 통과한 의안은 규칙위원회를 통 과해야 한다. 규칙위원회는 본회의 의결 과정에 [A] 서 수정을 전혀 허용하지 않는 수정불가 규칙 또는 무제한 수정을 허용하는 수정허용 규칙을 부여한다. 단, 규칙이 부여되지 않으면 의안은 사장된다. 본회의에 의안이 상정되면 수정불가 규칙이 부여된 경우는 가부 표결만 하며, 수정 허용 규칙이 부여된 경우는 수정안이 제출되면 심사 활동을 거쳐 일반적으로 최종 수정안부터 제출된 순서의 역순으로 가부 표결을 하게 된 다. 표결은 대개 과반 표결로 한다. 입법 과정은 의원들의 정치적 대표 체계의 다중성 때문에 역동적으로 나타난다. 예를 들어, 소선거구제에 서 선출된 의원들은 국민 전체의 대표이자 지역구민의 대표이고, 정당의 구성원으로서 소속 정당 지지자의 대표이기도 하다. 이러한 상황은 입법 과정의 각 단계 에서 교차 압력으로 작용하여 입법 과정을 설명하거나 예측하기 어렵게 만든다. 이 같은 역동성을 상임위원 회를 중심으로 설명하는 이론에는 다음 세 가지가 있 다. 첫째, 이익분배 이론은 의원들의 지역구 대표성에 주목한다. 일반적으로 의원들은 자신의 지역구 이해관 계를 가장 잘 대변하는 상임위원회를 자율적으로 선택 하는데, 이로써 각 상임위원회는 이해관계가 유사한 지역구 의원들이 모이게 되어 강한 정책적 동질성을 가진다. 그러나 정작 상임위원회들 사이는 이해관계가 다르게 되므로 갈등 상황에 놓이게 된다. 이익분배 이 론은 이러한 갈등을 해소하는 주요한 기제로 의원들 간의 지지의 교환을 든다. 가령, 지역구 이해의 강한 수요자로 서로 다른 상임위원회에 소속된 갑과 을 의 원의 경우를 생각해 보자. 본회의에서 다른 상임위원 회 소속 의원들의 지지를 받아야 하는 처지인 갑 의원 은 을 의원에게 지원을 약속하며 그 대가로 자신의 지 역구를 위한 정책을 지지해 줄 것을 요청할 것이다. 이는 상임위원회 간에 혜택의 상호 교환이 발생함을 의미하며, 결국 본회의는 상임위원회 간 혜택 교환의

27 약속이 투표 거래로 실현되는 장이 된다. 이 과정에서 의회 다수나 다수당의 영향력은 상당히 축소된다. 둘째, 정보확산 이론은 의회 다수의 정책 선호를 강 조한다. 의회는 지역구 수요를 위한 이익의 할당 차원 을 넘어 국민 전체를 위한 본회의 중심의 입법 활동을 원활하게 할 목적을 지닌다. 이를 위해 정보확산 이론 은 상임위원회가 입법 과정의 주요한 원칙인 다수주의 에 의거하여 의회 다수가 원하는 방향으로 조직되어야 한다고 본다. 이 경우 상임위원회 배정 단계에서부터 본회의 주도로 각 정당의 협조를 이끌어 내는 정당 간 협의회의 역할이 중요해진다. 그리하여 각 상임위원회 는 본회의의 대리인이 되어 본회의에서 의결할 정책에 대한 구체적인 정보를 생산한다. 발의된 의안이 입법 화되어 집행된다면 국민 전체의 이익에 어떤 영향을 미칠지 매우 불확실한데, 상임위원회는 그러한 불확실 성을 줄이기 위해 축적된 전문적 정보를 본회의의 심 사 과정에 제공하는 역할을 한다. 셋째, 정당이익 이론은 의원이 정당 지지자를 대표 하게 하는 정당의 역할을 중시한다. 입법 활동에 따른 정책 결과는 정당의 미래 선거에 큰 영향을 미친다. 정당은 의정 활동 결과를 최대화해 자신의 입법 성과 로 지지자들에게 제시함으로써 대표성을 실현하고자 한다. 이는 동일 정당에 소속된 의원들로 하여금 다가 올 선거에서 운명을 공유할 수밖에 없도록 만든다. 공 동 이익의 추구는 정당 지도부의 권한을 강화하는 유 인이 되며, 이는 다수당에 더욱 중요하다. 상임위원회 활동은 입법 과정 초기에 일어나는 반면, 본회의에서 는 소수당의 수정안 제출 등 반대 활동이 활발하게 제 기될 수 있으므로, 정당 지도부는 상임위원회 구성과 운영에서부터 주도권을 행사하려 한다. 즉 당내 의원 총회에서 의원들을 각 상임위원회에 배정하는 과정에 적극 관여하며 정당의 핵심 프로그램을 담당하는 상임 위원회의 활동을 지속적으로 감독한다. 여기서 정당 지도부는 지역구의 이해관계에 민감하거나 본회의에서 소수당에 동조하는 다수당 의원들의 이탈을 방지하는 안정자 기능을 하며, 결국 상임위원회를 다수당의 대 리인으로 만든다. 이처럼 상호 경쟁하는 세 가지 이론은 대의제 민주 주의가 생산해 내는 정책의 본질과 성격에 대한 이해 를 넓혀 주고 있다. 10. 위 글의 내용과 일치하지 않는 것은? 1 본회의 의결 과정에서 이익분배 이론은 정당 간 의 투표 거래를 강조하나 정보확산 이론은 의회 다수의 정책 선호를 강조한다. 2 상임위원회의 기능에서 이익분배 이론은 이해관 계의 수요자 측면을 강조하나 정보확산 이론은 정책 정보의 공급자 측면을 강조한다. 3 의원의 상임위원회 배정 문제에 있어 이익분배 이론은 의원들의 자율적 선택을 강조하나 정보확 산 이론은 정당 간 협의회의 역할을 강조한다. 4 의원의 정치적 대표성에서 이익분배 이론은 지 역구 대표성을 강조하나 정당이익 이론은 정당 지지자 대표성을 강조한다. 5 상임위원회 활동에 있어 정보확산 이론은 정책 의 불확실성을 줄이는 것을 강조하나 정당이익 이론은 정당의 입법 성과를 최대화하는 것을 강 조한다. 11. 규칙위원회 의 규칙 부여와 관련한 <보기>의 추론 중 적절한 것만을 있는 대로 고른 것은? <보 기> ㄱ. 이익분배 이론의 관점에서, 수정허용 규칙은 수정불가 규칙에 비해 본회의에서 상임위원회 간 투표 거래를 활성화하여 지역구에 혜택을 주 는 정책을 더 많이 생산하게 만들 수 있다. ㄴ. 정보확산 이론의 관점에서, 수정허용 규칙은 수정불가 규칙에 비해 본회의에서 지역구에 대 한 혜택을 줄이고 국민 전체를 위한 정책을 더 많이 생산하게 만들 수 있다. ㄷ. 정당이익 이론의 관점에서, 수정불가 규칙은 수정허용 규칙에 비해 상임위원회를 다수당의 대리인으로 만들어 본회의에서 다수당 지지자들 을 위한 정책을 더 많이 생산하게 만들 수 있 다. 1 ㄱ 2 ㄴ 3 ㄱ, ㄷ 4 ㄴ, ㄷ 5 ㄱ, ㄴ, ㄷ

28 12. <보기>와 같은 경우를 가정할 때, 위 글의 [A] 에 따라 정리한 <그림>의 각 단계에서 결정될 정책 을 바르게 나열한 것은? <보 기> 아래 <표>와 같이 구성된 의회에서 의원 갑이 정책1 을 발의했다. 현재는 정책2 가 시행되고 있 으며 본회의 의장은 정책2 를 선호한다. 의원들은 기권 없이 자신의 정책 선호와 가장 가까운 의안 에 투표한다. <표> 정책 선호에 따른 통상위원회와 본회의의 구 성 [23~25]다음 글을 읽고 물음에 답하시오.(14 언어이 해) 대의 민주주의는 유권자가 대표자에게 주권의 일부 를 위임하고, 선출된 대표자는 관료 또는 기타 독립 기구에 권한의 일부를 다시 위임하는 연쇄적인 권한의 위임에 기초하여 작동한다. 그런데 후자의 위임은 선 출되지 않은 권력을 창출한다는 점에서 대의 민주주의 와 충돌할 소지가 있다. 그렇다면 왜 후자와 같은 위 임 행위가 발생하는가? 이에 대해 기능주의 이론은 주인-대리인 모델에 의 거하여 답한다. 주인, 즉 정치 행위자들이 대리인에게 권한을 위임하는 것을, 정보의 불완전성과 집합 행동 의 딜레마로부터 발생하는 거래 비용을 절감하려는 합 리적 선택으로 설명하는 것이다. 거래 비용에 정보 비 용과 신뢰 비용이 포함된다는 점에서 이 이론은 둘로 나뉜다. 위임을 전문 지식과 정보 부족을 해결하기 위 한 선택으로 이해하는 ᄀ 정보의 논리와, 위임을 주인 들의 집합 행동의 딜레마, 즉 주인들이 상호 불신으로 인해 전체의 합의에 따른 공동의 장기적 이익 대신 자 신의 단기적 이익을 추구하기 위해 합의를 이행하지 않게 되는 문제를 해결하기 위한 대안으로 이해하는 ᄂ 신뢰의 논리가 그것이다. 그런데 권한 위임에는 대리인이 주인의 이익에 반해 행동할 위험이 있다. 이 때문에 위임의 문제는 대리인 에게 기대하는 효용을 극대화하고 대리인의 배반을 최 소화하기 위한 제도를 설계하는 문제로 압축된다. 이 때 두 논리의 해법은 상이하다. 정보의 논리는 대리인 이 더 많은 전문 지식과 정보를 가질수록, 또 주인과 대리인의 선호가 일치할수록 대리인에게 보다 많은 권 한을 위임하는 방향으로 제도를 설계한다고 본다. 반 면 신뢰의 논리는 주인들로부터 독립된 선호를 가진 대리인에게 보다 많은 권한을 위임하는 것이 바람직하 다고 본다. 이때 위임은 주인들의 집합 행동 문제를 해결하기 위한 수단으로 이해된다. 하지만 이 두 논리에 대해 다음과 같은 비판이 가능 하다. 정보의 논리는 대리인의 선호와 배반이 사후적 으로만 관찰된다는 점에서 위임의 설계 단계에서 적용 하기 어렵고, 신뢰의 논리는 주인들이 단기적 선호를 포기하고 대리인을 임명할 수 있다고 보는데, 그렇다 면 집합 행동 문제는 애초에 존재하지 않았던 것이 된 다. 따라서 위임의 문제를 제대로 다루기 위해서는 기 능주의 이론이 아니라 정치적 거래 비용 이론의 관점 에서 접근해야 한다. 정치적 거래 비용 이론 은 위임의 설계 과정에서 일어나는 경쟁과 갈등에 주목하면서 위임을 정치적 불

29 확실성과 분배의 갈등에 기초한 정치적 경쟁의 산물로 이해한다. 민주주의의 특징은 어떤 정치 행위자도 공 공 정책을 수립하고 집행하는 권한을 안정적으로 갖지 않는다는 데 있다. 이러한 정치적 불확실성으로 인해 현재 정책이 미래의 정치권력에 의해 합법적으로 바뀔 수 있다. 정치적 불확실성하에서 정책의 지속성을 보 장하는 방안은 해당 정책을 정치 행위자들의 간섭과 각축에서 분리, 독립시키는 것이다. 위임은 이러한 목 적으로 이루어지며, 그 과정에서 새로운 형태의 거래 비용, 즉 정치적 거래 비용 이 창출된다. 정치적 거래 비용이란 대리인에게 위임된 정책의 방향이나 내용을 변경하거나 대리인을 감시하는 데 소요되는 모든 비용 을 일컫는데, 이 비용이 커질수록 대리인은 정치적 간 섭으로부터 자유로워지고 정책이 역전될 가능성은 줄 어든다. 정치적 거래 비용을 매개로 한 위임의 제도적 설계 는 정치 행위자들에게 정책의 안정성과 대리인에 대한 통제 가능성 간의 맞교환을 요구한다. 위임을 설계하 는 세력은 대리인에 대한 정치적 간섭을 배제하고 정 책 안정성을 보장할 수 있도록 하면서 정치적 거래 비 용의 증가를 발생시킴으로 인해 대리인에 대한 통제 가능성을 스스로 봉쇄하게 된다. 정치권력을 중심으로 각축하는 정치 세력들 사이의 정책 선호의 차이가 현 저할수록, 그리고 정치권력 교체가 빈번하거나 경합을 벌이는 정치 세력이 다수일수록, 정책이 바뀔 가능성 은 높아지고 정책의 안정성을 위해 정치적 거래 비용 이 증가할 수밖에 없다. 정치적 거래 비용 이론은 위 임을 정치 행위자들의 간섭과 통제로부터 분리하여 정 책의 안정성을 얻는 행위로 이해함으로써 정책 결정을 추동하는 조건과 그로부터 야기되는 새로운 문제들에 대한 이론적 분석을 가능하게 하였다. 23. 위임 에 대한 위 글의 주장으로 적절하지 않은 것은? 1 위임은 정치적 경쟁 구조의 산물이다. 2 위임은 정치적 불확실성으로부터 발생한다. 3 위임을 주인-대리인 모델로 설명하는 데에는 한계가 있다. 4 위임은 정치적 거래 비용의 절감을 위한 합리 적 선택의 결과이다. 5 위임은 대의 민주주의의 기본 작동 방식이지만 그 원리와 충돌할 소지가 있다. 24.ᄀ과 ᄂ에 대한 설명으로 타당하지 않은 것은? 1 ᄀ은 선호하는 결과를 낳기 위한 주인들의 전 문 지식이 부족할수록 대리인에게 많은 권한이 위임된다고 본다. 2 ᄂ은 주인들 각자의 단기적 이익과 공동의 장 기적 이익 사이에서 발생하는 딜레마를 해결하기 위해 권한을 위임한다고 본다. 3 ᄀ과 ᄂ 모두 합리성과 효율성의 관점에 기초 하지만, 거래 비용의 상이한 측면에 주목한다. 4 ᄀ과 ᄂ 모두 위임 제도 설계 단계에서 정치적 경쟁 속에 있는 정치 행위자들의 관계를 고려하 지 못하고 있다. 5 ᄀ에서 발생하는 대리인의 배반과 ᄂ에서 발생 하는 집합 행동의 딜레마는 위임 설계 후에 확인 된다. 25. 정치적 거래 비용 이론 을 적용한 설명으로 보기 어려운 것은? 1 정치인들은 독립적인 중앙은행으로 통화 정책 의 권한을 위임한다. 이는 그들이 긴축적인 통화 정책이 갖는 장기적인 효용에 대해 모두 동의함 에도 불구하고 급격한 통화 팽창을 통해 단기적 으로 정치적 이익을 극대화하려는 유혹에 빠지는 것을 막기 위해서이다. 2 각국의 정치 행위자들이 특정 사안에 대한 초 국가적 기구를 만들어 그 기구에 정책 결정 및 집행의 권한을 많이 위임하는 현상이 발생한다. 이는 그들 간의 정책적 선호의 차이가 큰데도 불 구하고 정책의 안정성과 지속성을 확보하기 위한 것이다. 3 미국 행정부는 의회로부터 위임된 일정한 재량 권을 항상 확보하고 있다. 이는 의회와 행정부 간의 정책 선호의 불일치가 증가할 가능성에도 불구하고 위임의 설계 단계에서 의회 내 세력 변 화 가능성이라는 요인이 작동하기 때문이다. 4 유럽중앙은행은 유럽연합의 통화 정책의 결정 및 집행에 있어 거의 전권을 행사한다. 이는 그 과정에서 민주주의의 결핍을 야기할 위험에도 불 구하고 각 회원국 정치 행위자들의 간섭을 봉쇄 하기 위한 정치적 행위의 결과이다. 5 국제 협력을 위한 초국가적 기구를 구성할 때 는 국내 반대자들에 대한 보상 방안도 협상 의제 에 포함한다. 이는 국내 반대자들의 반론으로 인 한 논란을 예방하여 국제 협력의 안정성을 제고 하기 위한 것이다

30 [14~16]다음 글을 읽고 물음에 답하시오.(15언어이해) 우리는 정치 과정에서 정치 세력이 충돌하는 교착 상태를 종종 보게 된다. 교착이란 행정부(집행부)와 의 회가 각각 정책 변화를 원함에도 불구하고 ᄀ 양자의 선호가 일치하지 않는 상태로 인해 입법에 실패하여 기존 정책이 그대로 유지되기까지의 정치 과정을 가리 킨다. 교착이 일어나는 주요 원인으로는 통치형태의 주요 특징이 지적되었다. 대통령제에서 대통령과 의회가 따로 선출되고 고정 된 임기 안에 서로 불신임의 대상이 되지 않는다는 점 과 대통령이 내각 운영에서 전권을 발휘한다는 점은 대통령과 의회 간의 마찰을 유발하는 조건이 된다. 특 히 법안발의권 등 대통령의 입법 권한이 강할수록 대 통령이 의회와 마찰할 가능성이 커진다. 교착은 단점 정부보다는 분점정부일 때, 즉 대통령의 소속 당이 의 회에서 과반 의석을 얻지 못했을 때 많이 발생한다. 한편 의회 다수당이 내각을 구성하며 의회가 내각에 대한 불신임권을 가지는 내각제에서는 교착의 발생이 훨씬 줄어든다. 가령 다수당이 과반 의석을 얻지 못해 도, 다른 소수당과 연립정부를 구성하여 의회의 과반 을 형성하거나, 총리와 내각이 의회 다수파에 의해 교 체되거나, 총리가 의회를 해산하고 조기 총선을 치러 새 내각을 구성한다면 교착을 피할 수 있다.내각제가 제대로 작동하기 위해서는 연립정부 구성과 해체 등의 과정에서 대체로 정당 기율이 강할 것이 요구된다. 대통령제에서의 교착을 해소하기 위해 제도적 변형 을 시도한 것으로 프랑스의 이원집정부제가 있다. 이 원집정부제는 고정된 임기의 대통령을 직접 선거로 선 출한다는 점에서 대통령제와 같지만, 대통령의 소속 당이 의회의 과반을 갖지 못하면 대통령은 의회에서 선출된 야당 대표를 총리로 임명하고 총리가 정국 운 영을 주도한다는 점이 다르다. 동거정부라 불리는 이 경우에 정부는 내각제처럼 운영된다. 단, 대통령과 총 리 사이의 권한을 둘러싼 분쟁으로 교착이 발생하기도 한다. 반대로 단점정부의 경우에는 대통령제와 유사하 게 운영된다. 의회는 원내 양당제를 유도하는 결선투 표제로 구성된다. 대통령제에서 정당 체계와 선거 제도는 교착에 영향 을 준다. 정당 체계에서 비례대표제는 다당제를 유도 하는데, 다당제는 의회 다수파 형성을 어렵게 한다. 양 원제에서는 상원 다수당과 하원 다수당 중 하나가 대 통령의 소속 당과 다를 때 분점정부가 나타난다. 정당 의 기율을 강하게 하는 제도적 장치가 있거나 정당이 이념적으로 양극화될 때도 분점정부 상황에서는 대통 령이 의회 과반의 지지를 확보하기 어려울 수 있다. 한편 의회와 대통령 선거를 동시에 실시하는 경우, 대 통령 당선 유력 후보의 후광효과가 일어나 분점정부의 발생 가능성을 낮추는 효과가 생긴다. 아울러 분점정 부라도 야당이 대통령의 거부권을 막을 수 있는 의석 수를 확보하고 있다면 교착이 발생하지 않을 수 있다. 다양한 의회제도 또한 교착에 영향을 미친다. 의사 진행을 촉진하는 의장의 권한이 강하다면, 분점정부 상황에서는 대통령의 거부권 행사 가능성으로 인해 교 착이 발생할 수 있다. 그리고 교섭 단체 제도처럼 원 내 다수당과 소수당 간의 합의를 강조하는 제도가 있 으면 심지어 단점정부 상황이라고 해도 교착이 생길 수 있다. 이는 다수당이 강행하려는 의제를 소수당이 지연시킬 수 있기 때문이다. 또 소수당이 입법 지연을 목적으로 활용하는 필리버스터(의사진행 방해 발언)도 교착을 발생시킬 수 있다. 필리버스터의 종결에 요구 되는 의결정족수까지 높게 규정되어 있으면, 교착은 잘 해소되지 않는다. 그밖에 사회적 합의가 어려운 쟁 점이 법안으로 다루어질 경우도 교착이 일어날 확률이 높다. 대통령제 아래 분점정부 상황의 교착을 완화하는 제 도적 방안으로는 남미 국가들의 경험처럼 연립정부를 구성하는 것도 있다. 대통령제를 내각제처럼 운영하려 는 이 대안은 소수파 대통령이 야당들과의 협상을 통 해 공동 내각을 구성하여 의회 과반의 지지를 확보할 수 있다는 점에 착안한 것이다. 이 경우 정당의 기율 이 강하다면 협상 과정에서 이탈자를 줄일 수 있으며, 대통령의 강한 권한도 연립정부의 유지에 긍정적 역할 을 할 수 있다. 이 과정에서 비례대표제를 의회선거에, 결선투표제를 대통령선거에 각각 적용해 동시에 선거 를 치르면, 연립정부 구성이 쉬워진다는 연구 결과도 있다. 두 선거를 같은 시기에 치르면 정당 난립을 억 제하는 효과가 있고, 대통령선거가 결선투표로 갈 때 일차 선거와 결선투표 시기 사이에 연립내각을 구성하 기 위한 정당 간 협상이 활발하게 일어날 수 있기 때 문이다. 한편 교착 완화를 위해 미국처럼 대통령이 야당 의 원들을 설득하여 법안마다 과반의 지지를 확보하는 방 안도 있다. 이는 정당의 기율이 약하고 의회선거 제도 가 단순다수 소선거구제일 때 주로 적용된다. 이런 경 우에는 의회가 양당제로 구성되고 의원들의 정치적 자 율성이 높으므로 대통령이 의원들을 설득하기 쉬워진 다. 특히 대통령의 입법 권한이 약하기 때문에 대통령 은 의회에 로비할 필요성을 더 느끼게 된다.이 방법들 은 대통령이 의회에서 새로운 과반의 지지를 얻는 데 목적이 있다

31 14.ᄀ을 해결하기 위한 시도로 적절하지 않은 것은? 1 대통령제에서 대통령이 의회 다수당과 연립정 부를 구성하려는 경우 2 대통령제에서 대통령이 의회 과반의 지지를 얻 으려고 의회에 로비를 하려는 경우 3 내각제에서 총리가 소수당과 연립정부를 구성 하려는 경우 4 내각제에서 총리가 조기 총선을 요구해 새로운 내각을 구성하려는 경우 5 이원집정부제에서 동거정부일 때 대통령이 정 국을 주도하려는 경우 16.윗글을 바탕으로 <보기>에 대해 추론한 것으로 적절한 것은? <보 기> 행정부와 의회 간의 빈번한 교착으로 정치 불안 이 심각한 상태인 A국의 정치학자 K가 가~다의 제도를 설계하여 제안했다. 현재 대통령제 국가인 A국은 양당제로 분점정부 상태이다. 대통령은 법안 발의권 등 강한 권한을 지니고 있다. 대통령은 결 선투표제로 선출한다. 의회는 단순다수 소선거구제 로 구성한다. 정당의 기율은 강하다. 15. 윗글에 따라 대통령제에서 정치 환경의 변화를 추론한 것으로 적절한 것은? 1 다수당이지만 필리버스터를 종결할 만큼 의석 을 차지하지 못한 야당에 소속된 의장이 갈등 법 안을 본회의에 직권상정하면, 교착이 완화될 것 이다. 2 비례대표제를 채택한 의회선거를 대통령선거와 동시에 치르면, 시기를 달리해 두 선거를 치를 때보다 분점정부가 발생할 확률이 낮아질 것이 다. 3 양원제 의회를 모두 비례대표제로 구성하면, 단 순다수 소선거구제로 구성할 때보다 분점정부가 발생할 확률이 낮아질 것이다. 4 야당이 대통령의 거부권 행사를 무력화할 만큼 의 의석을 가진다면, 교착이 악화될 것이다. 5 양극화된 정당 체계에서 교섭단체 간의 합의 요건을 강화하면, 교착이 완화될 것이다. 1 K는 가를 설계하면서 미국식 대통령제를 염두 에 두었을 것이다. 2 K는 가를 설계하면서 프랑스식 이원집정부제를 염두에 두었을 것이다. 3 K는 나를 설계하면서 미국식 대통령제를 염두 에 두었을 것이다. 4 K는 다를 설계하면서 남미식 대통령제를 염두 에 두었을 것이다. 5 K는 다를 설계하면서 프랑스식 이원집정부제를 염두에 두었을 것이다

32 [1~3] 다음 글을 읽고 물음에 답하시오.(기본 보충) 대통령제하에는 부통령을 두는 것이 일반적인 정부형태이나, 대한민국에서는 대통령제하에 의원내각제적 요소로 볼 수 있는 국무총리를 둠으로써 독특한 정부형태를 운용하고 있다. 현행 헌 법에 따르면, 국무총리는 국회의 동의하에 국가원수가 임명하며 국가원수나 행정부의 수반을 보좌하는 기구로서 내각, 즉 행정각 부를 통할하는 지위에 있으면서, 동시에 국무회의의 부의장직을 맡는다. 또한 국무총리는 대통령이 임명하는 국무위원과 행정각 부의 장에 대한 임명제청권과, 대통령에게 국무위원의 해임을 건 의할 수 있는 해임건의권을 지니며, 대통령의 유고 시에는 제1순 위 권한대행권을 지닌다. 현행 헌법상 대통령이 국가원수와 행정수반을 겸하고 있는 상 황이므로, 행정부의 2인자라 할 수 있는 국무총리의 역할과 권한 은 대통령을 보좌하고, 대통령의 권력 독점을 방지하는 정도에만 그치고 있다. 또한 대통령에게 국회의 동의 없이 국무총리를 해 임할 수 있는 권한이 있으므로, 국정운영에서 권한은 대통령이 행사하고, 그 결과에 대한 정치적 책임은 국무총리가 져야 하는 권한과 책임 간의 불일치가 나타나기도 한다. 그리하여 국무총리 는 상징적이고 장식적인 존재로 여겨져 왔으며, 이와 관련하여 국무총리 무용론과 더불어 국무총리제도의 존폐 논의도 끊임없 이 제기되어 왔다. 국무총리제도에 대한 논의는 제도의 존폐 여부에 따라, 이원정 부제를 운용하자는 주장과 부통령제를 도입하자는 주장으로 나 눌 수 있다. 먼저, ᄀ이원정부제 운용을 주장하는 자들은 현행 헌 법에 대통령제적 요소와 의원내각제적 요소가 혼합되어 있으므 로, 이를 활용하여 유연한 이원적 권력구조를 형성해야 한다고 주장한다. 의원내각제와 이원정부제에서는 총리나 수상이 지니 는 정부불신임권이 제도의 본질적 요소라 할 수 있는데, 이원정 부제의 운용을 주장하는 자들은 현행 헌법에서 국무위원에 대한 국무총리의 해임건의권이 이에 준하여 해석될 수 있다고 본다. 그리하여 대통령은 국민들의 직접선거에 의하여 선출하고, 총 리는 의회의 다수당이 선출함으로써 대통령과 총리가 권력공유 의 기초 위에서 그 권력을 나누어야 한다고 주장한다. 이때 대통 령은 대외적 국가원수와 국정최고책임자로서의 역할을 수행하 고, 국무총리는 대내적 행정업무의 실질적 총괄자 역할을 수행해 야 한다. 그리고 대통령은 의회를 해산할 수 있는 권한을 지니며, 총리는 지속적으로 의회의 지지를 받아야 한다. 이에 따르면, 이 원정부제하에서 대통령의 정당과 의회의 다수당이 동일한 정당 일 경우에는 대통령제가 운영되고, 분점정부 하에서는 의원내각 제가 운영될 것이므로, 두 제도의 정통성이 양립하여 충돌하는 일은 발생하지 않는다. 또한 권력이 분산되므로 정치 갈등이 완 화되고, 의회정치가 정상화되는 효과도 있다. 반면에, ᄂ국무총리제도를 폐지하고 부통령제를 도입해야 한 다고 주장하는 자들은 기본적으로 원리가 다른 두 제도를 수용하 는 것이 모순적이라고 비판한다. 즉, 국회의 동의를 얻어 국무총 리를 임명하도록 하는 총리제도는 권력의 위계와 정부의 통합에 기본 원리를 두고 있는 의원내각제적 요소이기 때문에, 권력의 분립에 기본 원리를 두는 대통령제와 어울리지 않는다는 것이다. 또한 현행 헌법에서 국무총리에게 대통령 유고 시 제1순위의 권 한대행자가 될 수 있는 지위와 권한을 부여한 것은 국민주권원리 에 반한다고 지적한다. 대통령 중심제 국가에서 국민의 직접선거 를 통해 선출된 부통령이 아닌, 국민이 선출하지 않은 국무총리 가 대통령의 권한을 대행하는 것은 민주적 정당성 원리에 어긋난 다는 것이다. 게다가 부통령 대신 국무총리를 두는 것은, 정치권의 지도적 인물이나 차기 대통령 후보로 나설 만한 인물들이 국민 앞에서 경쟁할 수 있는 기회를 차단하고, 현직 대통령에게만 국민의 관 심이 집중되게 하여 정치의 예측가능성이 낮아지는 문제점을 야 기한다고 비판한다. 그리고 국민이 직접 부통령을 선출하게 될 경우에는, 지역정서에 따른 정치권력의 안배를 이루기 쉬워 지역 갈등을 해소하고 국민적 통합을 이끌어 낼 수 있을 것이라고 주 장한다. 1. 대한민국의 정부형태에 대한 설명으로 적절하지 않은 것은? 1 국정운영의 권한과 그 결과의 책임이 대통령에게 집중되 어 있다. 2 행정각부의 장을 임명하는 권한은 국가원수에게 있다. 3 국무총리는 행정에 관한 독자적 권한을 갖지 못한다. 4 국무총리는 국회의 신임을 받아야 임명되는 직책이다. 5 대통령의 권력을 견제하는 기구가 마련되어 있다. 2. 이원정부제 운용을 주장하는 견해와 일치하는 것은? 1 총리제도가 대통령제가 원리적으로 모순되므로 여당과 다 수당이 동일한 정부 형태가 분점정부보다 우월하다. 2 국무위원에 대한 국무총리의 해임 건의권은 정부에 대한 견제 수단이다. 3 이원정부제는 분점정부 하에서는 부통령제처럼 기능하고 통합정부 하에서는 대통령제처럼 기능한다. 4 총리를 대통령이 임명하게 하므로 대통령제와 이원내각제 적 요소가 충돌하지 않는다. 5 대통령에게 국회의 동의 없이 국무총리를 해임할 수 있는 권한이 있으므로 국민주권원리에 반하지 않는다

33 3. <보기>의 A국가 정부형태에 대한 ᄀ, ᄂ의 견해로 가장 적 절한 것은? 보 기 A국가의 법규에는 국회에서 선출하는 대통령과 부통령이 있으면서 동시에 국무총리를 둔다고 규정되어있다. 이때 부통 령은 대통령 유고 시 제1순위 권한대행자로서 대통령직을 승 계하며, 직무수행상의 면책특권을 지니고 판단 오류 등으로 인 한 정책집행의 오류에 대해서도 책임을 지지 않는다. 하지만 평시에는 국무회의에의 출석 발언 표결권이 없음은 물론, 행정 집행권도 갖지 않는다. 부통령 유고 시에 그 권한을 대행하게 되는 국무총리는 대통령이 먼저 임명한 후 국회의 승인을 얻 는 방식으로 임명되었다. 평시에 국무총리는 대통령의 명에 따 라 행정각부 장관을 통리감독하고 행정각부에 분담되지 않은 행정사무를 담임하는 권한을 지녔으나, 국무위원에 대한 임명 제청권이나 해임건의권은 행사하지 못하였다. 1 ᄀ : 대통령과 국무총리가 각기 다른 방식으로 선출됨으 로써 권력이 분산되고 있다. 2 ᄀ : 국무총리의 정부불신임권을 인정하지 않음으로써 의 원내각제의 본질적 요소를 갖추지 않았다. 3 ᄂ : 부통령제를 도입하고도 국무총리를 두기 때문에 정 치에 대한 국민의 예측가능성은 낮을 것이다. 4 ᄂ : 대통령의 제1순위 권한대행자를 국무총리가 아닌 부 통령으로 정하는 것은 국민주권원리에 부합한다. 5 ᄂ : 부통령과 국무총리가 모두 존재하기 때문에 현직 대 통령에게만 국민의 관심이 집중되게 할 우려가 있다. [4~6] 다음 글을 읽고 물음에 답하시오.(기본 보충) 정부의 정책 결정 과정은 민주적 절차를 따른다. 어떤 도시가 새로운 공원 후보지 두 군데를 고려 중이라고 하자. 이것을 결정 하는 것은 간단하다. 다수결을 통해 보다 많은 이들이 선호하는 후보지를 선정하면 되는 것이다. 그러나 대부분의 경우 선택할 정책은 두 개보다 많다. 이 경우 민주적 의사 결정 과정은 17세 기 프랑스 정치 이론가 콩도르세 후작이 지적한 대로 문제에 봉 착한다. 예를 들어 A, B, C 세 가지 정책을 선택할 수 있으며, 세 종류의 유권자가 있다고 하자. 유권자 구성 비율 35%를 차지 하는 유권자 타입 1 은 정책 A를 가장 선호하고, 다음에는 [A] 정책 B를, 마지막에는 정책 C를 선택했다. 구성 비율 45%를 차지하는 타입 2 는 정책 B를 가장 선호하고 정책 C, 정책 A 순으로 선택했으며, 20%를 차지하는 타입 3 은 정책 C, 정 책 A, 정책 B순으로 선택했다. 이 도시의 시장은 유권자들의 다양한 선호를 통합해서 사 회 전체의 선호를 반영하는 하나의 신호체계를 만들기 원한다고 하자. 우선 그는 두 정책을 놓고 투표에 부칠 수 있다. 정책 A가 B를 이기고, 정책 B가 C를 이기는 것을 본 시장은 정책 A가 유 권자의 분명한 선택이라고 결론지으려 할 수도 있다. 그러나 여 기서 콩도르세의 역설 이 등장한다. 곧 다수결이 반드시 이행성 을 보장하지 못한다는 것이다. 정책 방안을 두 개씩 놓고 투표에 부쳤을 때의 결과는 대부분 이행성이 성립하지만, 유권자들의 선 호 분포에 따르면 반드시 그런 것은 아니다. 정치 이론가들은 콩도르세의 역설을 발견한 이후 투표 제도에 대해 연구하고 새로운 방안을 고안하는 데 많은 에너지를 소모했 다. 예를 들어 정책 대안을 두 개씩 비교해서 투표하는 대신 시장 이 유권자에게 각각의 정책 대안에 순위를 매기도록 하고, 각각 의 유권자는 가장 좋아하지 않는 선택에 1점, 끝에서 두 번째 선 택에 2점, 끝에서 세 번째 선택에 3점 등과 같이 모든 선택에 점 수를 부여한다. 이렇게 해서 가장 많은 점수를 얻은 정책 대안이 선택되도록 하는 방식이다. 이런 투표 방식을 처음 고안한 18세 기 프랑스 수학자이자 정치학자 보다의 이름을 따서 보다 계산 법 이라고 한다. 과연 완벽한 투표 제도라는 것이 존재할까? 경제학자 케네스 애로는 이 문제의 해답을 구하고자 먼저 이상적인 투표 제도에 필요한 속성에 대해 정의했다. 그는 사회 구성원 개개인은 모든 가능한 선택에 대해 우선순위가 있다고 가정하고, 이상적인 투표 제도에 따라 결정된 선택은 다음과 같은 속성이 있어야 한다고 가정했다. 첫째 모든 사람이 A를 B보다 좋아하면 투표에서 A가 B를 이겨야 한다는 만장일치의 법칙, 둘째 A가 B를 이기고 B가 C를 이기면 A가 C를 이겨야 한다는 이행성의 원칙, 셋째 A와 B 사이의 우선순위는 무관한 제3의 대안 C의 존재에 따라 영향 을 받아서는 안 된다는 무관한 대안에서 독립의 원칙, 넷째 다 른 사람의 선호와 무관하게 항상 자신의 뜻대로 결정을 내리는 사람이 없어야 한다는 독재자 부재의 원칙 이 그것이다. 위의 네 가지 속성들은 의사 결정 제도가 갖춰야 할 바람직한 속성으로 보인다. 그러나 애로는 어떠한 투표 제도도 이 속성들 을 모두 만족시킬 수 없다는 것을 수학적으로 입증했다. 이 놀라 운 결론을 애로의 불가능성 정리 라고 부른다. 애로의 정리가 민 주적 정부 제도를 포기해야 한다는 뜻은 아니지만, 국민의 선호 를 결정하기 위해 어떤 투표 제도를 도입하더라도 사회적 선택을 위한 제도로는 완벽하지 못하다는 사실을 의미한다. 애로의 정리 에도 불구하고 다수결에 따른 투표제도는 대부분의 사회에서 지 도자를 선출하고 정책을 결정하는 수단이다. 중위 투표자 정리에 따르면 다수결은 중위 투표자가 가장 선호 하는 방안이 선택되도록 한다. 중위 투표자란 유권자 선호 분포 에서 한가운데 있는 유권자를 말한다. 예컨대 A, B, C가 사는 동 네에 가로등 위치를 결정하는 투표를 한다고 하자. A는 동네 어 귀(0m), B와 C는 A로부터 각각 10m와 50m 떨어진 곳에 산다. A, B, C 모두 자기 집 앞에 가로등을 놓길 원한다. 이때 A집 앞 과 B집 앞을 두 가지 안으로 놓고 투표하면, A는 A집 앞을 선호 하겠지만, B는 물론 C도 A집 앞보다는 B집 앞이 유리하므로 B집 앞을 선택하게 된다. B집 앞과 C집 앞을 놓고 투표해도 마찬가지 원리로 B집 앞으로 결정된다. 따라서 어떤 두 대안을 놓고 투표 하더라도 결과는 중위 투표자가 선호하는 쪽으로 결정되는 한계 를 보인다

34 4. 위 글의 핵심주제로 가장 적절한 것은? 1 다수결에 의한 정책 결정의 불완전성 2 민주적 의사 결정 실현을 위한 정치 제도의 구현 3 의사 결정의 불합리성을 보완하기 위해 필요한 정부 정책 4 정보 비대칭성으로 인한 의사 결정의 문제점과 그 해결 방안 5 국가 이익과 사적 이익 간의 충돌로 인한 정부 정책의 혼 란상 5. 글의 [A]에 대해 추론한 것으로 가장 적절한 것은? 1 유권자의 선호 체계에 보다 계산법 을 적용한다면 정책 A가 선택될 것이다. 2 정책 B와 C를 놓고 투표한 뒤 여기에서 선택된 정책을 정책 A와 투표에 부친다면 정책 B가 선택될 것이다. 3 정책 A와 C를 놓고 투표한 뒤 여기에서 선택된 정책을 정책 B와 투표에 부친다면 정책 C가 선택될 것이다. 4 정책 A와 B를 놓고 투표에 부친다면 유권자 타입 1 과 타입 2 은 정책 A를 지지하여 정책 A가 과반수를 득표할 것이다. 5 세 가지 정책이 모두 있을 때와 정책 C가 철회될 때, 각 각의 경우에 보다 계산법 을 적용하여 정책을 결정할 경우 무관한 대안에서 독립의 원칙 에 어긋날 것이다. 6. 위 글의 중위자 투표 정리와 <보기 1>을 통해 추론할 수 있 는 내용으로 적절한 것만 <보기 2>에서 고른 것은? 보기1 100명의 유권자가 있고, 그들이 선호하는 정부 지출 규모 는 0달러인 사람이 25명, 50억 달러인 사람이 15명, 100 억 달러인 사람이 20명, 150억 달러인 사람이 35명, 200억 달러인 사람이 5명이라고 하자. 선호하는 예산 지출 수준 이 가장 낮은 사람부터 가장 높은 사람까지 모든 유권자를 일렬로 세울 수 있을 것이다. 보기2 ㄱ. 중위자 투표 정리에 따르면 150억 달러 예산 지출안이 선택될 것이다. ㄴ. 유권자를 일렬로 세운 뒤 앞에서 50번째 있는 유권자는 100억 달러의 예산 지출을 가장 선호할 것이다. ㄷ. 누군가 120억 달러 예산 지출을 제안하여 100억 달러 지출안과 투표 대결을 한다면 100억 달러 이상의 지출 을 원하는 사람들은 모두 앞에서 44~55번째에 있는 유 권자가 선호하는 안에 투표할 것이다. 1 ㄱ 2 ㄴ 3 ㄷ 4 ㄱ, ㄴ 5 ㄴ, ㄷ [7~9] 다음 글을 읽고 물음에 답하시오. (실전최종2) 체벨리스의 거부권행사자 이론에서는 입법의 결과 를 이해관계가 서로 다른 거부권 행사자들이 서로 자 신의 선호와 가까운 결과를 얻기 위해 벌이는 게임의 결과로 본다. 이를 위해 체벨리스는 거부권 행사자를 정책을 변경할 때 동의를 얻어야 하는 정치적 행위자, 즉 정책 변경에 필요한 동의권자로 정의하였다. 체벨 리스의 이론에서 각 정책들은 평면상의 한 점으로 표 현되며, 각 거부권 행사자의 위치는 자신이 가장 선호 하는 정책의 위치에 따라 결정된다. 거부권 행사자들 은 자신의 최선호 정책과의 직선거리가 가까울수록 그 정책을 더 선호한다. 각 거부권 행사자는 <그림 1>에서 sq로 표기되는 현행 상태 또는 기존 정책을 통과하는 원형의 비차별 곡선을 가지고 있다. 여기서 비차별 곡선이란 기존 정 책과 동일한 정도의 선호를 지니는 정책들의 집합이 다. 거부권 행사자들이 모두 선호하는 대안들의 집합 을 sq의 윈셋 이라 정의한다. 이때 윈셋은 sq와 동일 한 정도로 선호하는 대안까지 포함하므로 경계선을 포 함한다. 거부권 행사자들이 모두 만장일치로 더 선호 하는 대안을 찾을 수 없는 정책들의 집합은 만장일치 중핵이라 정의한다. 즉 Z라는 정책이 있다고 할 때, 모든 거부권 행사자들이 동시에 Z보다 더 선호하는 정책이 존재하지 않을 경우 Z는 중핵에 해당한다고 볼 수 있다. <그림 1>은 전술한 개념들을 도표로 나타낸 것으로 서, X와 Y에 위치한 두 거부권 행사자들의 무차별 곡 선(원)을 보여준다. X와 Y를 연결하는 선분이 중핵이 고, 두 원이 교차하는 영역(경계 포함)이 sq에 대한 윈셋이다. <그림 1>은 sq가 중핵밖에 있으면 윈셋이 존재한다는 사실을 보여주며, 또한 윈셋 안쪽에 위치 한 모든 정책은 sq 경계에 위치한 정책보다 각 거부 권 행사자들의 최선호 정책에 더 가깝다는 사실을 보 여준다. 따라서 거부권 행사자들은 이 영역에 있는 정 책들을 sq 경계에 위치한 정책보다 더 선호하기 때 문에, 최종적으로 정책은 윈셋 내의 한 점에서 결정될 것이다

35 체벨리스는 한 행위자가 다른 거부권 행사자에 먼저 제안을 했을 때 다른 거부권 행사자가 이 제안을 수용 할 것인지 수용하지 않을 것인지의 의사만 결정할 수 있는 경우, 먼저 제안을 할 수 있는 행위자를 의제설 정자로 정의하였다. 의제설정자는 다른 거부권 행사자 에 비해 자신에게 유리한 결정을 이끌어낼 수 있는 이 점이 있다. 가령 X가 의제설정자라면 자신의 최선호 정책과 가장 가까우면서 Y가 받아들일 수 있는 제안 을 할 것이다. 즉 X는 <그림1>에서 윈셋 내부, 즉 두 원이 겹치는 부분에 있는 정책들 중 자신에게 가장 가 까운 정책인 A를 제안할 것이다. 이때 Y는 A를 기존 정책과 동일한 정도로 선호하므로 X의 제안을 받아들 이게 된다. 반면 Y가 의제설정자라면 윈셋 내부에서 자신의 최선호 정책과 가장 가까운 B를 제안할 것이 다. 체벨리스는 이러한 분석틀을 이용하여 대통령제와 의회제에서의 입법결과가 어떻게 달라질 수 있는지를 보여주었다. 대통령제에서는 의회가 법안을 제출하고 대통령은 의회안에 대해 거부권을 행사할 것인지 아니 면 의회안을 공포할 것인지의 두 가지 선택만 할 수 있다. 반면 의회제에서는 행정부가 법안을 제출하고 의회는 이에 대한 동의여부를 결정한다. <그림 1>에 서 만약 X가 대통령(행정부)이고 Y가 의회라면, 정부 형태에 따라 다른 결정이 이루어질 것이다. 위에서 보 여준 분석결과는 정부형태에 따라 상반된 입법결과가 초래된다는 사실을 보여준다. 7. 체벨리스의 거부권행사자 이론에 대한 설명으로 적 절한 것만을 <보기>에서 있는 대로 고른 것은? <보 기> ㄱ. 의제설정자인 거부권 행사자의 경우 상대방 에게 윈셋 내부에서 자신이 가장 선호하는 정 책을 제안할 것이다. ㄴ. <그림 1>에서 Y가 의제설정자인 경우에는 정책 B가 선택되고, X가 의제설정자인 경우 에는 정책 A가 선택된다. ㄷ. <그림 1>에서 모든 거부권행사자가 정책 Z 보다 동시에 선호하는 정책이 존재하는 경우 그 정책이 윈셋 내부에 위치해야 중핵이라고 할 수 있다. ㄹ. <그림 1>에서 행정부와 의회를 각각 거부권 행사자로 본다면 대통령제에서는 의회가 선호 하는 입장이, 의회제에서는 행정부가 선호하 는 입장이 선택된다. 1 ㄱ, ㄴ 2 ㄴ, ㄷ 3 ㄱ, ㄴ, ㄷ 4 ㄱ, ㄴ, ㄹ 5 ㄴ, ㄷ, ㄹ 8. 위 글의 내용에 따를 때 <그림 1>에 대한 분석으로 적절하지 않은 것은? 1 선분 XY에서 정책 A의 좌측에 위치한 정책들 과 정책 B의 우측에 위치한 정책들은 윈셋에 포 함되지 않는다. 2 만약 윈셋 내부에서 X, Y와 다른 위치에 있는 정책을 가장 선호하는 거부권 행위자가 추가적 으로 존재한다고 하더라도 윈셋의 범위가 변화 하지 않을 수 있다. 3 만약 기존 정책이 B의 위치에 존재한다면 정책 합의가 가능한 윈셋의 영역이 더욱 넓어진다. 4 X에 위치한 거부권 행위자는 기존 상태에 비해 서 정책 A를 선호하지만, Y에 위치한 거부권 행 위자는 두 정책간의 선호도에 차이를 보이지 않 는다. 5 만약 기존 정책이 A의 위치에 존재한다면 윈셋 이 생기지 않을 것이다. 9. 위 글의 내용과 <보기>의 내용을 바탕으로 우리나 라의 정당에 대해 추론한 것으로 타당한 것은? <보 기> 헌법 52조에 의하면, 한국은 국회뿐만 아니라 행정부도 법안을 발의할 수 있다. 국회에서 법안 을 발의하는 경우, 대통령은 국회 다수가 제출한 법안에 대해 수정할 수 없고 이를 받거나 거부를 해야 한다. 따라서 정당들이 규율적인 경우, 단점 정부*에서는 여당이, 분점정부**에서는 다수야당 이 의제설정자이다. 특히 대통령이 여당을 장악 할 수 있으면, 단점정부에서 입법부 발의안의 의 제설정자는 대통령이다. 한편 행정부가 법안을 발의하는 경우에는 대통령(행정부)이 제안한 법 안에 대해 국회가 수정을 가할 수 있다. 그러나 대통령이 다수여당을 장악한 경우, 대통령은 자 신이 가장 선호하는 입장을 제출할 것이고 여당 은 이를 수정할 수 없다. * 단점정부 : 여당이 국회의 다수당을 차지하는 경우 ** 분점정부 : 야당이 국회의 다수당을 차지하는 경우

36 1 우리나라에서 국회의 다수를 차지한 정당과 대 통령이 속한 정당이 다를 경우 여당이 의제설정 자가 된다. 2 행정부가 법안을 발의하는 것이 가능한지 여부 와는 관계없이 대통령제에서는 의회가 의제설정 자의 위치를 지닌다. 3 우리나라에서 분점정부의 경우에는 의회제와 유사한 입법결과가 도출되고, 단점정부의 경우에 는 대통령제와 유사한 입법결과가 도출될 것이 다. 4 우리나라와 같이 대통령이 다수여당을 장악할 수 있는 경우에는 대통령이 의제설정자가 된다. 5 국회에서 발의한 법안에 대해서 대통령이 수정 을 가하거나 부분적 거부권을 행사할 수 있다면 대통령제라고 하더라도 대통령이 의제설정자의 위치를 지닌다. [10~12] 다음 글을 읽고 물음에 답하시오. (실전최종5) 의회의 다수파가 정책 변화를 원하는데도 의회가 현 정책을 변화시키지 못하는 상태를 일컫는 입법교착 은 그 개념상 의회다수당이 내각을 구성하는 의원내각제 국가에서보다 대통령과 의회가 각각 국민으로부터 직 선되어 이원적 정통성을 갖는 대통령제 국가에서 보다 흔히 나타난다. 대통령제에서 행정부를 장악한 정당이 의회에서 다수 지지를 확보함으로써 행정부와 입법부 모두를 하나의 정당이 대표하고 있는 경우를 단점정부 라고 하며, 이와 달리 행정부를 장악한 정당과 의회의 과반수 의석을 점유한 정당이 서로 달라 어떤 정당도 행정부와 입법부를 동시에 통제하지 못하는 경우를 분 점정부라고 한다. 의회의 입법교착을 설명하는 대표적인 가설인 분점 정부가설 에 따르면 단점정부에 비해 분점정부에서 입 법교착 상태에 빠질 가능성이 더 높다. 정치적 이념과 이해가 서로 다른 두 정당이 행정부와 입법부를 각각 통제하고 있을 경우, 이 두 정당 간의 갈등은 피할 수 없으며 이것은 결국 입법효율성을 저해하는 요소로 작 용한다. 이 가설을 지지하는 정당정부이론의 시각에서 볼 때, 성공적인 정부가 되기 위한 일차적인 조건은 하나의 정당이 대통령과 의회를 통제할 수 있는가의 여부에 달려있다. 하나의 정당이 대통령과 의회를 모 두 통제하는 단점정부에서는 정부기관에 대한 정당의 통합기능이 극대화되기 때문에 성공적으로 정부를 운 영할 수 있지만, 분점정부의 경우에는 정부기관에 대 한 정당의 통합기능 수행이 어렵다는 것이다. 이 같은 분점정부가설 은 이후 많은 경험적인 연구 를 통하여 비판받았다. 메이휴를 비롯한 다원주의자들 은 정부 유형이 대통령의 통치능력과 입법 효율성을 좌우하는 변수가 아니라고 본다. 메이휴는 지난 수십 년간의 의회에서 통과된 중요 법안들에 대한 재분석을 통해 중요한 법안들은 대통령 집권 초반 2년 동안에 많이 처리되고 있으며, 분점정부에서도 의회에서 통과 된 중요법안의 수가 단점정부와 비교할 때 결코 줄어 들지 않았다는 사실을 입증했다. 한편 크레비엘은 입법효율성의 문제를 공간이론을 이용하여 설명한다. 이 이론의 기본적 가정은 다음과 같다. 대통령과 의원들의 이념적 위치가 단선적인 이 념공간에 배치될 수 있으며 입법참여자들은 자신의 이 념적 선호에 따라 법안에 투표한다는 것이다. 그는 특 히 미국의 입법과정에 두 개의 주요한 기준점이 존재 하고 있음에 주목한다. 그 하나는 비토 기준점이고, 다 른 하나는 필리버스터 기준점이다. 비토는 법률안 또 는 결의의 성립을 저지할 수 있는 대통령의 권한을 의 미하며, 필리버스터는 주로 소수파가 다수파의 독주를 막기 위하여 합법적인 수단을 동원해 의사진행을 방해 하는 행위를 의미한다. 미국의 경우 의원의 3분의 2가 찬성하면 대통령의 비토권을 무력화할 수 있고, 의원 의 5분의 3이 동의하면 필리버스터를 종결시킬 수 있 다. 비토 기준점은 의회에서 대통령의 거부권을 무효 화할 수 있는 지점에 있는 의원의 위치를, 필리버스터 기준점은 필리버스터를 종결시킬 수 있는 지점에 있는 의원의 위치를 가리킨다. 크레비엘은 입법정체구간이라고 불리는 두 기준점 사이의 거리 변화가 중요 법안의 통과에 미치는 영향 을 연구하였다. 크레비엘의 분석 결과에 따르면 현실 화된 중요한 법안 수의 변화는 입법정체구간의 변화와 유의미한 상관관계를 가지는 것으로 나타났다. 크레비 엘의 주장에 따르면, 두 기준점 사이의 거리가 증가할 수록 이 범위 안에 현재 상태가 포함될 가능성이 높아 지고 그 결과 법의 변화가 실현될 가능성은 줄어든다. 이와 달리 현재 상태가 입법정체구간 밖에 존재한다면 법안의 변화를 예상할 수 있다. 어느 정당이 국방예산을 현재 상태인 $6250억에서 $6400억으로 증가하는 내용의 법안을 제출했다고 가 정하고 크레비엘 이론을 구체적으로 적용해보자. 만약 대통령의 선호가 $6100억이고, 비토 기준점의 위치는 $6200억이며, 필리버스터 기준점의 위치가 $6600억이 라면 비록 의회의 다수를 대표하는 중간투표자가 새로 운 안에 찬성하더라도 국방예산의 수준은 변화하지 않

37 을 것이다. 왜냐하면 현재 상태를 더 선호하는 대통령 이 의회를 통과한 법안에 대해 거부권을 행사할 것이 고 이 반대를 무효화할 수 있는 비토 기준점 위치에 있는 의원은 예산의 증가보다 현재 상태를 더 선호하 므로 대통령의 행사를 무효화하지 않을 것이기 때문이 다. 따라서 국방예산을 증가하려는 법안은 의회 다수 의 선호에도 불구하고 실현되지 못하게 된다. 하지만 정부 형태가 입법 생산성을 설명하는 중요한 변수라 보는 이들은 여전히 분점정부가 입법효율성에 부정적인 영향을 미친다고 주장한다. 이들은 의원들의 입법 활동과 관련하여, 의원들이 당파적 이익이나 당 론과 무관하게 자신의 이념적 위치만을 고려해 행동한 다기보다는 자신의 이념적 위치뿐만 아니라 당의 이념 적 위치도 고려해 행동한다고 간주한다. 또한 이들은 ᄀ 의원들이 입법화 가능성을 염두에 두고 법안을 제 출한다고 가정한다. 만일 의원들이 합리적 선택을 한 다면 의원들은 선택이나 행동에 앞서 그 효용성을 비 교 검토하여 결정할 것이다. 따라서 이들은 의원들이 입법화가능성이 낮은 법안을 제출할 가능성은 입법화 가능성이 높은 법안을 제출할 가능성에 비해 상대적으 로 낮다고 본다. 11. 크레비엘의 이론에 따라 <보기>를 분석한 것으로 가 장 적절한 것은? 보 기 갑 국가의 을 정당은 국방예산을 현재 상태인 $6600억에서 $6500억으로 감소하는 내용의 법안을 제출했다. 대통령의 선호는 $6000억, 비토 기준점의 위치는 $6100억, 필리버스터 기준점의 위치는 $6700 억이다. 1 비토 기준점 위치에 있는 의원들은 대통령의 거부권 행사를 막지 않을 것이므로 을 정당이 제출한 법안은 입법화될 것이다. 2 필리버스터 기준점 위치에 있는 의원들이 필리버스 터를 무효화함으로써 을 정당이 제출한 법안은 현실 화될 것이다. 3 필리버스터 기준점 위치에 있는 의원은 법안의 개정 보다 현상유지를 더 선호할 것이다. 4 비토 기준점 위치에 있는 의원은 예산의 감소보다 현상유지를 더 선호할 것이다. 5 을 정당이 제출한 법안에 대해 대통령은 거부권을 행사할 것이다. 10. 입법효율성 에 대한 설명으로 적절하지 않은 것은? 1 정당정부이론에 따르면 권력이 분화될수록 입법효 율성은 감소한다. 2 메이휴에 따르면 대통령의 임기에 따라 단점정부와 분점정부의 입법효율이 차이난다. 3 크레비엘에 따르면 입법정체구간이 넓어질수록 입 법효율성은 감소한다. 4 메이휴에 따르면 입법효율성은 정부의 구성 형태에 따라 증감하지 않는다. 5 크레비엘에 따르면 입법효율성은 입법참여자들의 이념적 거리에 따라 증감한다. 12. ᄀ의 가정이 옳다고 할 때 정당정부 이론에 따라 정부 구성 형태에 따른 의원들의 행위를 예상한 것으로 적절하지 않은 것은? 1 단점정부하에서 집권정당 의원들은 상대적으로 더 활발하게 입법 활동에 임할 것이다. 2 단점정부하에서 소수당 의원들은 상대적으로 덜 활 발한 입법 활동을 벌일 가능성이 높을 것이다. 3 분점정부하에서 의원들의 입법 활동은 단점정부에 비해 다수당과 소수당 간의 차가 현격하게 나타나지 않을 것이다. 4 분점정부하에서 소수당 의원들은 당파 간 이익이 충 돌할 가능성이 높은 법안을 제출할 가능성이 낮을 것 이다. 5 분점정부하에서 다수당 의원들은 당의 이념적 위치 가 아닌 입법화 가능성에 따라 법안을 제출할 가능성 이 높을 것이다

38 13. 분점정부 에 대한 정당정부이론 의 견해로 적절한 것 들만을 <보기>에서 골라 묶은 것은? 보 기 ㄱ. 분점정부하에서는 대통령의 통치력이 저하되어 입법과 정책에 대한 관점의 다양성을 추구하기 어렵다. ㄴ. 분점정부하에서는 대통령과 의회 간 갈등의 소지가 높 기 때문에 정치적 교착상태에 이를 가능성이 높아진 다. ㄷ. 분점정부하에서는 선거 직후 대통령에 대한 대중적 선 호 정도에 따라 중요한 법안의 현실화 여부가 달라질 수 있다. ㄹ. 분점정부하에서는 대통령 소속당은 반대당의 노선을 극복해야 하기 때문에 개혁에 필요한 입법활동이 방 해받을 수 있다. 1 ㄱ, ㄴ 2 ㄱ, ㄷ 3 ㄴ, ㄷ 4 ㄴ, ㄹ 5 ㄷ, ㄹ [14~17] 다음 글을 읽고 물음에 답하시오.(실전최종6) 스미시즈는 소비자의 수요는 고정된 것이 아니라, 공간 거리에 따라 탄력적이라는 것을 발견하였다. 그 에 따르면 소비자는 가급적이면 여러 상점들 중 이동 비용, 즉 교통비가 낮은 곳을 선택하는 경향이 있으며, 소비자가 선택할 수 있는 상점들이 모두 너무 떨어져 있으면 소비자는 치러야 할 이동비용이 지나치게 높아 지기 때문에 어떤 상점에서도 상품을 구입하지 않는 다. 이를 토대로 스미시즈는 상점들은 구매자의 집적 효과를 위해 서로 가까워지는 경향이 있으며, 그 위치 는 결국 모든 구매자들 위치의 중앙치가 된다는 내용 의 공간 이론을 수립하였다. 다운스는 스미시즈의 이 러한 공간이론을 정치에 도입하여 이전의 선거이론들 과는 다른 이론을 정립하는 데 기여하였다. 어떤 선거의 상황이 <그림 1>과 같다고 가정하자. 투표자들은 여러 곳에 분포되어 있는데 a 지점 근처 에 가장 많이 위치하고 있다. 다운스에 따르면 a에 위 치한 유권자들은 을 후보보다 이념적으로 이동 비용 이 적게 드는 갑 후보를 선택한다. 그러므로 을 후 보도 다수가 몰린 a 근처에 다가가기 위해 진보 쪽으 로 편향된 정책을 보수 노선으로 전환하는 선거 전략 을 택한다. 이처럼 다운스에 따 르면 실제 진보당과 보 수당의 두 후보 중 한 명을 뽑는 선거에서, 두 정당 또는 두 후보 자가 유권자들의 이념 에 대한 완전한 지식을 가지고 경쟁한다면 이 <그림 1> 들 모두 중간 투표자가 가장 선호하는 이념적 입장을 균형점으로 선택한다. 이때 진보당 당원들은 진보당을 대표할 수 있는 정책 A(1)을 선호하고, 보수당 당원들은 보수적인 정책 A(2)를 선호한다. 진보당의 후보가 되고 싶은 이는 A(1)을 피력할 수밖에 없고, 보수당의 후보가 되고 싶 은 이는 A(2)를 피력할 수밖에 없다. 각 정당을 대표 하는 두 후보가 선출되었다고 하자. 이때 두 후보는 각각 진보 와 보수 를 판매하는 상점에, 그리고 투표 권을 가진 시민은 구매자에 비유된다. 투표자들의 정 치적 성향은 어느 한 쪽으로 치우쳐있지 않고 고루 분 포되어 있으며, A(1) 혹은 A(2)의 정책 지지자들이 정당을 바꾸는 경우는 없다. 이러한 행동을 예측했을 때, 진보당의 후보와 보수당의 후보로 선출된 두 후보 모두에게 유리한 선거 전략은 정책 A(1.5)가 되는 것 이다. 이렇듯 다운스의 모형에서는 두 후보가 온건한 정책 을 취할수록 더 많은 표를 얻지만, 이글의 모형은 이 와 다른 견해를 함축한다. 이글에 따르면 온건한 정책 이 항상 두 후보에게 더 많은 표를 가져다주지 않는 다. 현실에서 후보들은 그들의 자원을 정당 활동가들 에게 의존하며, 또 정당 활동가들은 일반적인 유권자 들보다 더 보수적이거나 진보적인 입장을 취한다. 따 라서 정당 활동가들이 지지하는 후보자가 지나치게 온 건한 정책을 취한다는 것은, 결국 후보자가 정당 활동 가들을 소외시키는 결과를 낳게 되는 것이다. 이는 후 보자가 가진 정당 활동가들이 제공하는 이념적 자원이 감소되는 것을 뜻한다. 따라서 후보자가 온건한 정책 을 제시하면 온건한 유권자들의 표를 추가적으로 획득 할 수는 있는 반면, 정당 활동가들이 제공하는 이념적 자원이 감소하기 때문에 표와 자원간의 상쇄 효과가 나타난다. 이글은 이와 같은 선거 경쟁의 작동 기제 때문에 후보자의 온건한 정책이 다운스가 예측한 만큼 항상 더 많은 표를 보장하는 것은 아니라고 주장한다. 또 이글은 비이념적 자원이 후보자들의 정책입장에 보이지 않는 영향력을 행사한다고 주장한다. 예를 들 어 다운스의 모형처럼 정당 후보로 선출된 두 후보가

39 중간 지점에 위치한 A(1.5)를 주장하는 것이 양자에 게 유리한 선거 전략이 되므로 두 후보는 진보 도, 보 수 도 아닌 중도 를 팔게 된다. 이때 각 후보는 그러한 중도 를 진보적 실용주의, 중도 보수주의 등으로 칭 하며 차별화하고자 한다. 하지만 두 후보 사이의 실질 적 정책 차이는 미미한 것이며, 결국 후보의 외양이나 경제력과 같은 비이념적인 요소가 선거의 당락을 결정 할 수 있는 것이다. 이때 비이념적 자원에 이점이 있는 후보는 상대 후 보의 입장과 비슷한 정책이념을 취할수록 자신과 상대 의 정책입장 차이는 모호해지므로, 자신의 비이념적 자원을 더 효과적으로 부각시킬 수 있게 된다. 따라서 비이념적 자원의 이점이 있는 후보는 상대 후보와의 이념차이를 모호하게 하기 위해 온건한 정책입장을 선 택할 것이고, 상대후보는 반대로 차이점을 부각시키기 위해서 더 급진적인 정책을 선택할 것이다. 이글에 따 르면 다운스 모형에서 두 후보는 균형점에서 중위자의 입장을 똑같이 선택하고 이는 항상 서로 비기는 결과 를 초래한다. 그러나 이글은 대체로 후보자들의 선거 경쟁력은 자신의 비이념적 자원이 많을수록, 혹은 자 신을 지지하는 정당 활동가들이 선호하는 정책입장이 온건할수록 높아진다고 본다. 15. 위 글을 읽고 추론한 것으로 적절하지 않은 것은? 1 이글은 다운스의 모형으로는 후보가 선거경쟁력을 확보하기 어렵다고 본다. 2 다운스에 의하면 유권자는 이념적 이동 비용을 절감 할 수 있을 것으로 판단되는 후보자에게 투표한다. 3 이글은 두 후보자의 정책이념이 유사할 때 유권자들 은 후보자의 비이념적 가치에 의존하여 투표할 것이 라고 본다. 4 이글과 달리 다운스는 정당들이 유권자들의 지지 극 대화를 바란다면 자신들의 정책을 중도에 위치시켜야 한다고 본다. 5 이글과 달리 다운스는 유권자들이 정치적 선택을 함 에 있어 이념적 입장보다는 심리적 친근감을 중시한 다고 본다. 14. 위 글에 대한 이해로 적절하지 않은 것은? 1 스미시스는 소비자가 비용을 계산할 수 있는 합리적 인 인간임을 전제한다. 2 다운스는 유권자들의 투표 행위가 시장에서의 상품 구매 행위와 유사하다고 본다. 3 스미시즈는 이동 비용이 상품의 가격과 같아지기 전 까지는 소비자가 상품을 구매한다고 본다. 4 스미시즈에 따르면 소비자는 상품을 구매할 때 그 상품을 구매하는 데 드는 이동비용까지 고려한다. 5 다운스는 후보자들이 유권자가 지닌 이념에 대해 완 전한 정보를 가지고 행동한다는 가정을 토대로 이론 을 펼친다. 16. 이글 의 주장을 강화하는 사례로 적절한 것만을 <보 기>에서 있는 대로 고른 것은? <보 기> ㄱ. 두 후보자가 모두 자신으로부터 등거리로 위치하 고 있는 유권자가, 학력에 대한 광고를 효과적으로 한 후보의 학력을 신뢰하여 그 후보에게 투표한 경 우. ㄴ. 지지하는 후보자가 온건한 정책을 펴자, 후보가 속한 정당의 활동가가 이에 실망하여 지지하던 후 보에게 투표하지 않은 경우. ㄷ. 두 후보가 모두 이념적 중위를 약간 벗어나 위치 한 선거에서 중도 를 판 후보가 승리한 경우. 1 ㄱ 2 ㄴ 3 ㄱ, ㄴ 4 ㄱ, ㄷ 5 ㄴ, ㄷ

40 17. 다운스 의 주장을 약화하는 사례로 적절한 것만을 <보기>에서 있는 대로 고른 것은? <보 기> ㄱ. 우파 후보가 온건한 정책을 펴서 잃게 되는 유권 자의 수가, 우파 후보가 온건한 정책을 통해 얻게 되는 유권자의 수보다 많은 경우. ㄴ. 유권자가 정책 수행을 더 잘 할 것이라고 판단한 후보에게 투표하지 않고 이념적으로 가까이 있는 후보에게 투표하는 경우. ㄷ. 유권자가 후보자들의 이념적 위치와 자신의 이념 적 위치 간 거리가 지나치게 멀다고 판단하여 기권 하는 경우. 1 ㄱ 2 ㄴ 3 ㄱ, ㄴ 4 ㄱ, ㄷ 5 ㄴ, ㄷ [18~21] 다음 글을 읽고 물음에 답하시오. (심화모의1) 대통령 선거제도 중 결선투표제는 유권자의 과반수 가 지지하는 후보를 선출함으로써 정치적 대표성을 제 고하는 제도로 알려져 있다. 단순다수제는 득표율과 무관하게 최다득표를 얻은 후보가 당선자가 되는 제도 로, 득표율이 현격히 낮은 후보도 당선이 될 수 있어 대통령의 대의성이 약화될 수 있다. 이에 비해 결선투 표제는 1차 투표에서 1, 2위 득표자를 대상으로 2차 투표를 실시함으로써 2차 투표에서는 어느 한 후보가 유권자의 과반수 지지를 얻도록 강제하는 제도적 장치 이다. 당선자는 소수가 아니라 과반수의 지지를 받아 당선되었으므로 강력한 정당성을 확보할 수 있는 것이 다. 대통령의 대의성을 강화시킨다는 것 외에, 결선투 표제는 다음과 같은 정치적 결과를 가져온다. 우선, 결 선투표제는 거대 정당이 획득하는 득표의 비중을 감소 시키며, 그리고 후보자의 수를 증가시키는 결과를 가 져온다. 그런데 이 두 결과가 파생시키는 몇 가지 정 치적 효과에 대해서는 여러 견해가 존재한다. ᄀ기존의 이론은 결선투표제가 거대 정당이 획득하 는 득표의 비중을 감소시키기 때문에, 의회정치체제에 있어 양당제보다는 다당제를 활성화시켜 대의민주주의 의 원활한 운영에 기여하는 효과를 낳는다고 본다. 단 순다수제 하의 선거에서는 상위의 두 정당이 확보하는 득표율이 크기 때문에 양당제적 경향을 보이지만, 결 선투표제 하의 선거에서는 다수당이 경합하는 형태로 나타날 가능성이 높다고 본 것이다. 이는 1차 선거의 우세가 반드시 2차 선거에서의 당선을 의미하는 것이 아니기 때문에, 1차 선거의 최다득표 후보와 차득표 후보 모두 자신들이 얻지 못한 표를 의식하여 정당 연 립을 꾀하고자 하는 동기를 갖기 때문이다. 따라서 결 선투표제에서는 1차 선거 이후 유사한 이념이나 정치 적 가치를 가진 정당 혹은 후보자들이 연합할 수 있기 때문에, 유권자들은 자신이 지지하는 후보가 비록 결 선투표에 나갈 가능성이 적다고 하더라도 그 후보에게 투표한다. 자신이 지지하는 후보가 결선투표에 참여하 는 후보와 정치적 협상을 할 수 있는 기회를 가질 수 있기 때문에, 유권자들은 자신들의 요구가 어느 정도 관철될 수 있을 것이라는 정치적 기대를 갖는 것이다. 이와 같은 정치적 기대는 유권자로 하여금 자신들이 지지하는 후보가 소정당의 후보라 하더라도 그에게 투 표하도록 하며, 그 결과 소정당도 정치적으로 생존할 수 있게 되어 다당제가 등장할 수 있다. 또한 이 이론은 결선투표제 도입으로 후보자의 수가 증가하는 현상은 비례대표제와 같은 정치적 효과를 도 출한다고 본다. 즉 비례대표제가 많은 정당들을 의회 선거에 참여하도록 하여 유권자들에게 투표선택의 폭 을 넓혀주는 것처럼 결선투표제 역시 그러한 효과를 낳는다는 것이다. 선거경쟁에 뛰어드는 후보가 많을수 록, 다양한 유권자들의 이해 관계와 정치적 요구들이 반영되는 것이 가능해지기 때문이다. 따라서 선거경쟁 자의 수를 증가시키는 경향을 지니고 있는 결선투표제 는 유권자에게 투표 선택의 폭을 늘려주기 때문에, 결 선투표제를 채택하고 있는 국가의 투표율은 높아진다 는 것이다. 그러나 ᄂ이에 대한 반대 입장의 이론은 결선투표 제가 오히려 양당제 정당구조를 가져올 수 있다고 본 다. 최소한 2위의 득표율을 확보하여야 2차 투표에 참 여할 수 있다는 결선투표제의 제도적 특성으로 소정당 의 후보자는 일부의 지지를 받을 수 있기도 하지만 다 수가 기피한다면 순위 내에 진입하기 어려워진다. 이 러한 사실은 거대 정당이 획득하는 득표의 비중이 감 소된다고 하더라도 특정 이념에 기반을 둔 정당이 정 당경쟁 자체에서 배제될 수 있으며 장기적으로 그러한 정당과 그 정치적 토대가 약화될 가능성이 높을 수 있 다는 것을 뜻한다. 또 후보자 수의 증가가 정당의 자 율성 약화라는 현상으로 나타날 가능성도 있다. 정당 의 자율성은 대외적 독자성 즉, 정당이 제도, 정치세력 또는 정치인으로부터 독립성을 확보한 것을 뜻하는 것 으로 당원이라는 이념적 자원이 풍부할수록 강화된다. 그런데 충분한 이념적 자원이 확보되지 않은 정당이나 후보자의 수가 증가한다면 정당이 특정 개인을 중심으

41 로 한 권력집중현상에서 벗어나지 못하여 특정 정치인 의 자율성만 증가하게 된다. 이런 정치적 환경에서는 정당의 이합집산을 촉발하는 폐쇄된 경쟁구조를 갖게 될 가능성이 높기 때문에, 정당의 실질적 경쟁으로 민 주주의의 활성화에 기여하는 다당제가 존속되기 어렵 다. 그리고 유권자의 투표행위에 대한 ᄃ합리적 선택이 론가들은 결선투표제가 투표율을 높일 수 있다는 데 회의적이다. 합리적 선택이론가들에 따르면 유권자들 은 투표의 효용이 0보다 클 때만 투표를 한다. 이때 유권자의 투표의 효용은 자신이 선거결과에 영향을 줄 수 있는 또는 영향을 줄 것이라고 예상하는 확률, 자 신의 요구가 관철되어 얻게 되는 정치적 기대효용, 투 표에 소요되는 비용, 그리고 시민의 의무라는 변수를 갖춘 함수로 구성된다. 유권자들은 자신들의 표가 선 거결과에 영향을 미친다고 생각할 때, 즉 사표가 되지 않는다고 생각할 때 투표의 효용을 가장 크게 느낀다. 그런데 1차 선거가 아닌 2차 선거에서 최종 승자가 확정되는 결선투표제 하에서, 유권자들은 1차 선거에 서의 그들의 투표가 선거의 최종 결과에 영향을 미치 지 못할 것이라고 생각한다. 선거경쟁에 참여하는 후 보들이 많아질수록, 후보들이 결선투표제가 요구하는 과반 득표를 획득할 확률은 낮아지기 때문에, 후보자 의 수가 많을수록 유권자들의 이러한 확신은 커진다. 이는 결선투표제가 후보자 수를 늘림으로써 유권자에 게 더 많은 투표 선택의 자유를 주는 것을 의미하는 것이 아니라, 오히려 유권자들의 표의 효능감을 떨어 뜨리는 방향으로 작용할 수 있는 것을 의미한다. 18. 위 글에서 논의된 쟁점으로 보기 어려운 것은? 1 결선투표제 하에서 유권자의 투표 선택의 폭은 넓어 지는가. 2 결선투표제는 단순다수제에 비해 정당의 다양화에 기여하는가. 3 결선투표제는 소정당의 정치적 존립에 긍정적인 영 향을 미치는가. 4 결선투표제 하에서 후보자 수의 증가는 투표율 증가 를 유도하는가. 5 결선투표제는 단순다수제에 비해 유권자들에게 긍정 적인 평가를 받고 있는가. 19. ᄀ~ᄃ에 대해 설명한 것으로 적절하지 않은 것은? 1 ᄀ과 달리 ᄂ은 결선투표제가 양당제 정당체계의 성 립을 유도한다고 본다. 2 ᄀ과 달리 ᄃ은 투표율제고라는 차원에서 볼 때 결 선투표제의 도입은 적합하지 않다고 본다. 3 ᄂ과 ᄃ 모두 결선투표제가 정당의 대의성을 높이지 만 그것이 투표율의 증가로 이어지지는 않는다고 본 다. 4 ᄀ과 ᄂ 모두 결선투표제가 단순다수제에 비해 거대 정당이 획득하는 득표의 비중을 감소시킨다는 데 동 의한다. 5 ᄀ과 ᄂ 모두 양당제에 비해 다당제가 사회의 다양 한 이해를 반영하여 대의민주주의의 원활한 운영에 기여한다고 전제한다. 20. ᄀ의 입장을 강화할 수 있는 사례로 적절한 것만을 <보기>에서 있는 대로 고른 것은? <보 기> ㄱ. 결선투표제를 시행하는 A국의 지난 네 번의 대통령 선거를 조사한 결과, 1차 선거에서 과반수가 넘는 득 표율을 얻은 후보는 2차 선거에서도 우세한 경향이 있었다. ㄴ. 결선투표제를 시행하는 10개국의 대통령 선거를 조 사한 결과, 한 후보가 타 후보들을 월등하게 앞서는 상황이 되면 타 후보를 지지하던 유권자들은 선거에 서 기권하는 경향이 있었다. ㄷ. B국의 대통령 선거에서 1차 투표 후 4개 좌파 정당 들이 연합한 연합정당이 승리하여, 좌파 정부가 집권 하게 됨으로써 극소수당이었던 C당은 처음으로 집권 정부에 장관을 배출하게 되었다. 1 ㄱ 2 ㄴ 3 ㄷ 4 ㄱ, ㄴ 5 ㄴ, ㄷ

42 21. 위 글과 <보기 1>을 읽고 이해한 것으로 적절한 것만 을 <보기 2>에서 있는 대로 고른 것은? <보 기 1> 유권자 그룹 V1 V2 V3 V4 V5 V6 V7 선호순서 1순위 A A A B B C D 2순위 B D B C D B C 3순위 D C D D C D B 4순위 C B C A A A A * 이 나라의 대통령 선거 후보는 A, B, C, D로 총 4명이며, 각 유권자 그룹의 유권자 수는 동일하고 투표율은 항상 100%이다. * 모든 후보는 유권자 그룹의 이러한 선호순서에 대 하여 알고 있다. * 유권자는 후보 선호 순서대로 투표를 한다. 단, 1 순위로 선호하는 후보에 대한 충성도가 높아 자신 이 1순위로 지지하는 후보가 다른 후보와 연합하 는 경우 연합 후보를 지지한다. <보 기 2> ㄱ. 단순다수제에서 A 후보는 C나 D 후보와 연합할 동기를 가지지 않을 것이다. ㄴ. 결선투표제에서 A후보가 다른 후보와 연합하지 않을 때, B 후보는 C나 D 후보와 연합할 동기를 가지지 않을 것이다. ㄷ. 결선투표제에서 B후보가 다른 후보와 연합하지 않을 때, A 후보는 C나 D 후보와 연합할 동기를 가지지 않을 것이다. ㄹ. 단순다수제에서 당선된 후보의 대통령 대의성은 낮을 것이다. 1 ㄱ, ㄴ 2 ㄱ, ㄴ, ㄷ 3 ㄱ, ㄴ, ㄹ 4 ㄱ, ㄷ, ㄹ 5 ㄴ, ㄷ, ㄹ

43 정답표 기출문제 연습문제 연습문제 연습문제 연습문제 연습문제 연습문제 [연습문제 해설 1~6, 18~21] 1. 1 [내용 영역] 사회-정치 [인지 활동 유형] 분석 [해설] 1 바르지 않다. 지문에서는, 현행 헌법상 대통령에게 국회의 동의 없이 국무총리를 해임할 수 있는 권한이 있으므로, 국 정운영에서 권한은 대통령이 행사하고, 그 결과에 대한 정치 적 책임은 국무총리가 져야 하는 권한과 책임 간의 불일치가 나타나기도 한다 고 하였다. 그러므로 국정운영의 권한과 책 임이 대통령에게 집중되어 있다는 것은 대한민국의 정부형태 에 대한 설명이라 할 수 없다. 2 바르다. 지문에 의하면, 국무총리는 국무위원과 행정각부의 장에 대한 임명제청권을 지니고 있으며, 실질적으로 행정각 부의 장을 임명하는 것은 대통령, 즉 국가원수이다. 그러므로 행정각부의 장을 임명하는 권한이 국가원수에게 있다는 것은 대한민국의 정부형태에 대한 설명이라 할 수 있다. 3 바르다. 지문에 의하면, 현행 헌법상 국무총리가 행정각부를 통할하는 지위에 있지만, 행정부의 수반은 대통령이므로, 국 무총리의 역할은 대통령을 보좌하는 정도에만 그치고 있다. 그러므로 국무총리가 행정에 관한 독자적인 권한을 갖지 못 한다는 것은 대한민국의 정부형태에 대한 설명이라 할 수 있 다. 4 바르다. 지문에 의하면, 현행 헌법상 국무총리는 국회의 동의 하에 국가원수가 임명한다. 그러므로 국무총리가 국회의 신 임을 받아 임명되는 직책이라는 것은 대한민국의 정부형태에 대한 설명이라 할 수 있다. 5 바르다. 지문에 의하면, 현행 헌법상 국무총리는 국가원수나 행정부의 수반을 보좌하는 기구로서, 임명제청권과 해임건의 권을 통하여 대통령의 권력 독점을 방지하는 역할을 한다. 그러므로 대통령의 권력을 견제하는 기구가 마련되어 있다는 것은 대한민국의 정부형태에 대한 설명이라 할 수 있다 [내용 영역] 사회-정치 [인지 활동 유형] 분석 [해설] 1 적절하지 않다. 대통령의 정당과 다수당이 동일한 형태가 더 우월하다는 비교는 제시되어 있지 않다. 2 적절하다. 이원정부제 운용을 주장하는 사람들은 대통령과 총리가 권력을 나누어야 한다고 주장한다. 그리고 그들이 제 시하는 이원적 권력구조에서는 현행 헌법의 국무위원에 대한 국무 총리의 해임건의권이 정부불신임권에 해당한다고 볼 수 있다. 3 적절하지 않다. 이러한 개념 관계는 존재하지 않는다. 4 적절하지 않다. 그들은 총리를 의회의 다수당이 선출해야 한 다고 본다. 5 적절하지 않다. 그들은 이원정부제가 대통령과 국무총리가 권력을 나누는 제도라고 생각한다. 따라서 그들이 대통령이 국회의 동의 없이 국무총리를 해임할 수 있는 권한을 가져야 한다는 관점을 가졌다고 볼 수 없다. 또한 국민주권원리란 부통령제를 도입해야 한다고 주장하는 사람들에 따르면 국민 이 직접 선출을 함으로써 얻어질 수 있는 것이다. 따라서 인 과 관계도 맞지 않는 진술이다 [내용 영역] 사회-정치 [인지 활동 유형] 창의 [해설] 1 적절하지 않다. 이 경우 국무총리제가 대통령에게 권력을 집 중시키는 효과를 가져온다고 볼 것이다. 2 적절하다. 보기에서는 정부불신임권이 인정받지 못하고 있는 상황이다. 3 적절하지 않다. 부통령제를 주장하는 사람들은 국무총리제가 대통령에게 권력을 집중시켜 정치적 예측가능성을 낮춘다고 생각한다. 그리고 부통령제가 그 문제를 해결할 수 있다고 본다. 4 적절하지 않다. 부통령제를 주장하는 사람들은 국민주권원리 가 국민이 직접선출하는 것이라고 생각한다. <보기>의 대통 령, 부통령, 국무총리는 모두 국민이 직접선출한 경우가 아니 므로 국무총리에게 1순위 권한대행자가 될 수 있는 자격이 있다고 보지 않을 것이다. 5 적절하지 않다. 지문의 ᄂ은 국무총리제로 인하여 현직 대통 령에게만 국민의 관심이 집중되게 한다고 본다. 그리고 그 원인은 부통령 대신 국무총리를 두며, 국무총리를 국민이 아 닌 대통령이 임명하게 하기 때문이다

44 4. 1 [내용 영역] 사회-정치 [인지 활동 유형] 분석 [해설] 지문은 민주적 의사 결정의 하나인 다수결의 원칙이 갖는 문 제점을 콩도르세의 역설, 보다의 계산법, 애로의 불가능성 정리 를 통해 보여주고 있다. 이를 통해 6문단에서 보듯, 민주적 정 부 제도가 국민의 선호를 결정하기 위해 어떤 투표 제도를 도입 하더라도 사회적 선택을 위한 제도로는 완벽하지 못하다는 사실 을 강조하고 있다 [내용 영역] 사회-정치 [인지 활동 유형] 추론 [해설] 보다 계산법 에 따라 타입 1에서 타입 3이 A, B, C 세 가지 정책에 대해 가지는 선호를 정리하면 아래의 표와 같다. A B C T T T 적절하지 않다. 유권자 타입의 구성비율은 타입 1이 35%, 타 입 2가 45%, 타입 3이 20%이므로 위 표의 점수를 구성비에 따라 다시 정리하면 아래의 표와 같다. 정책 B의 선호가 가 장 높으므로 B가 선택될 것이다. A B C T T T 적절하지 않다. 정책 A를 배제한 채 정책 B와 C를 놓고 투 표하면 20%에 해당하는 타입 3만 C를 선호하고, 80%에 해 당하는 타입 1과 타입 2가 B를 선호하므로 정책 B가 선택된 다. 정책 B를 정책 A와 투표에 부칠 경우, 타입 1은 A, B순, 타입 2는 B, A순, 타입 3은 A, B순이 될 것이므로 55%의 유권자가 선호하는 정책 A가 선택될 것이다. 3 적절하지 않다. 정책 B를 배제한 채 정책 A와 C를 놓고 투 표하면 타입 1만 A를 선호하고, 타입 2, 타입 3은 모두 C를 선호하므로, 65%가 선호하는 정책 C가 선택된다. 선택된 정 책 C를 정책 B와 투표에 부친다면 타입 1과 타입 2는 B를 선호하고 타입 3만 C를 선호하므로, 80%가 선호하는 정책 B가 선택될 것이다. 4 적절하지 않다. 정책 C를 배제한 채 정책 A와 B를 놓고 투 표에 부치면 타입 2를 제외한 타입 1과 타입 3이 A를 선호 하므로 55%가 선호하는 A가 과반수를 득표한다. 즉 정책 A 를 지지하는 타입은 1과 2가 아니라 1과 3이다. 5 적절하다. 세 가지 정책이 모두 있을 때 보다 계산법 에 따 라 유권자의 선호를 종합하면 정책 B가 선택되지만, 정책 C 가 갑자기 철회되고 남은 두 정책 대안 A와 B에 보다 계산 법 을 적용하면 정책 A가 선택된다. 즉 대안 C를 배제한 결 과 A와 B의 순위가 바뀌게 되는 것이다. 이는 보다 계산법 이 A와 B가 얻는 점수를 근거로 하고 있고, A와 B가 얻는 점수는 다시 무관한 C라는 대안의 존재 여부에 달려있기 때 문이다. 따라서 이 경우, 보다 계산법 은 무관한 대안에서 독립의 원칙 에 어긋난다는 것을 알 수 있다 [내용 영역] 사회-정치 [인지 활동 유형] 창의 [해설] ㄱ. 적절하지 않다. 가장 많은 수의 유권자가 선호하는 예산 지 출 금액은 35명이 선호하는 150억 달러지만, 150억 달러 예 산 지출안의 선택 여부는 이 안이 어떤 대안과 맞붙느냐에 달려 있다. 중위 투표자 정리에서는 모든 유권자가 선호하는 모든 대안을 놓고 투표하는 것이 아니기 때문이다. 중위자 투표 정리에 따르면 서로 맞붙게 되는 두 대안 가운데서 중 위자가 지지하는 예산 지출안이 선택될 것이다. ㄴ. 적절하다. 모든 유전자를 선호하는 예산 지출 수준이 가장 낮은 사람부터 가장 높은 사람까지 세우게 되면, 0달러를 선 호하는 사람이 25명, 50억 달러를 선호하는 사람이 15명이 므로, 앞에서 50번째 유권자는 100억 달러를 선호하는 20명 속에 포함된다. ㄷ. 적절하지 않다. 누군가 120억 달러 예산 지출을 제안 한다면 100억 달러 혹은 그 이상의 지출을 원하는 사 람들 중 100억 달러 지출을 선호하는 사람들은 100억 달러에, 120억 달러 이상을 원하는 사람들은 100억 달 러와 120억 달러 중 120억 달러에 투표할 것이다. 앞 에서 44~55번째에 있는 유권자는 100억 달러를 선호 하므로 틀린 선지이다. 18. [내용 영역] 사회-정치 [인지 활동 유형] [정답] 5 [해설] 5 적절하지 않다. 결선투표제가 단순다수제에 비해 대통령 당선자의 대표성을 더 높인다는 것에는 기존의 통념과 새로운 의견을 제시하 는 쪽 모두 합의한다. 19. [내용 영역] 사회-정치 [인지 활동 유형] [정답] 3 [해설] 3 적절하지 않다. ᄂ은 결선투표제의 도입은 정당의 대의성을 높여줄 수 없다는 입장이지 투표율의 증가로 이어진다고 본 것은 아니다. 즉, 다당제로 인해 다양한 유권자의 의사가 의회 정치에 반영되는 것이 아니라 이합집산에 따른 카르텔 정당으로 변모할 가능성이 높 다고 판단한다

45 [내용 영역] 사회-정치 [인지 활동 유형] [정답] 3 [해설] ㄱ. 적절하지 않다. ᄀ은 결선투표제가 1차 선거의 우세가 반드시 2차 선거에서의 당선을 의미하지 않기 때문에, 1차 선거 후 여러 정당이 연합하며 이것이 다당제를 활성화시킨다고 주장한다. 그러나 ㄱ 사 례는 1차 선거의 우세가 2차 선거의 우세를 의미하는 사례이므로 ᄀ의 주장을 약화시킨다. ㄴ. 적절하지 않다. ᄀ은 유권자들이 자신들의 요구가 어느 정도 관철될 수 있을 것이라는 정치적 기대에 의해 투표를 한다고 주장하지만, ㄱ 사례는 유권자들이 자신의 투표가 선거결과에 영향을 줄 수 없 을 것이라고 예상하여 기권하는 것이다. 오히려 이는 결선투표제를 부정적으로 평가하는 ᄃ입장의 주장을 강화시키는 사례이다. ㄷ. 적절하다. 결선투표 과정에서 결선투표에 참여한 후보와의 정치적 협상을 할 수 있는 기회를 가질 수 있기 때문에 유권자들은 자신들 의 요구가 어느 정도 관철될 수 있을 것이라는 정치적 기대를 갖는 것이다. ㄷ은 이것이 실제로 발생한 사례로, ᄀ의 주장을 강화한다. 21. [내용 영역] 사회-정치 [인지 활동 유형] [정답] 3 [해설] ㄱ. 적절하다. 단순다수제에서 A가 3표, B와 C가 2표로 최득표자인 A 가 대통령이 될 것이므로 단순다수제에서 A 후보는 C나 D 후보와 연합할 동기를 가지지 않을 것이다. ㄴ. 적절하다. 결선투표제에서 B는 A와 함께 2차 투표의 후보가 될 것 이다. 2차 투표에서 A는 3표, B는 V6과 V7 그룹으로부터 2표를 더 받아 총 4표로 당선될 것이다. 따라서 결선투표제에서 B 후보는 C나 D 후보와 연합할 동기를 가지지 않을 것이다. ㄷ. 적절하지 않다. 결선투표제에서 A후보는 2차 투표에서 3표를 받을 것이다. 그리고 선호순서대로라면 B후보는 4표를 획득하여 당선이 될 것이다. 따라서 A후보는 결선투표제에서 C와D 후보와 연합할 동 기를 가진다. ㄹ. 적절하다. 단순다수제에서 A후보는 과반수 이하의 득표율로 당선되 어, 대통령의 대의성이 낮을 것이다