신년기획한국외교라운드테이블 트럼프행정부의등장과한미동맹의과제 년 월 대표집필 전재성 국제관계연구센터소장 서울대학교교수 트럼프행정부출범후개월이경과했지만미국의국내외정책을결정짓는핵심단어는여전히불확실성이다취임직후트럼프대통령은환태평양파트너십을전면취소하고주요이슬람국가국민들의입국금지를단행하는등대선캠페인때의정책을그대로실행하는듯했다그러나오바마케어를대체하려는트럼프케어가좌초되고공정무역의기치하에작동하고있는트럼프대통령의보호무역주의정책에대한국내외의반발도등장하고있다러시아와의관계강화를내세웠지만외교안보라인은여전히러시아가미국의안보에위협적이라고간주하고있다대선당시러시아의선거개입여부도수사대상에올라있다공화당주류가향후트럼프대통령의정책에얼마나협조할지민주당과미국민의반감이수그러들지알지못하는상황에서집권초의허니문기간은트럼프대통령에게는큰도전의기간이되고있다한국에게관심이큰것은미국의외교안보정책이다취임초기에드러나고있는트럼프정부의외교안보정책의특징은다음과같다첫째트럼프대통령은미국이겪고있는다양한국내경제문제를해결한다는공약을딛고대통령에당선되었다취임첫날부터달성하고자한경제관련정책들이있었고취임후일동안국내경제회복성과를내겠다고장담했기때문에트럼프정부초기의정책은경제정책위주일수밖에없다트럼프정부는미국경제의성장중산층의경제회복제조업부활경제격차감 소등을목표로내걸었다문제는미국경제의문제가다양한원인에기인하는것이지만해결책을대외경제관계에서주로찾고있다는점이다이미알려진 바와같이트럼프대통령은공정무역의기치를내걸 고중국독일일본등주요경제대상국에대해압 박을가해왔고 이러한경제정책은직접적으로외교 안보에영향을주고있다트럼프정부는국내경제에 서만족할만한성과를내기전까지경제위주의정 책을지속적으로추구하면서외교안보의변화를추 구할가능성이높다 둘째 트럼프대통령은대선기간부터현재까지 경제와독립적인외교안보영역에서특별한전략적 비전을제시하지못하고있다미국우선주의와힘 을통한평화라는국가전략의비전을내걸었지만 구체적인정책방향은여전히모호하다오바마정부 가추구했던정책중에서아시아재균형전략을더 이상추진하지않기로하고정책방향도일정부분 는년을맞아변화하는국제정세와주요이슈를진단하고바람직한한국외교정책의방향을제시하기위하여각분야전문가들을모시고라운드테이블토론회를개최하였습니다 본고는토론회에서논의된사항을바탕으로저자가대표집필하였습니다본고의내용이반드시다른토론회참가자의의견을그대로반영하거나토론자상호간합의된결과를보여주는것은아닙니다 인용할때에는반드시출처를밝혀주시기바랍니다 는어떠한정파적이해와도무관한독립연구기관입니다 가발행하는보고서와저널및단행본에실린주장과의견은와는무관하며오로지저자개인의견해임을밝힙니다 트럼프행정부의등장과한미동맹의과제 재단법인동아시아연구원서울특별시중구을지로호을지로가삼풍빌딩 1
전환할것으로보인다아시아보다는중동과테러문제를더중시하는방향으로나가고있다이스람국가격퇴가현재국방전략의가장큰목표로거론된다국방비를증가하여대테러전을성공적으로수행하고미국의본토방위에힘쓴다는입장이다그러나아시아유럽중동등각지역에산적한안보문제를어떠한방향에서해결하고미국의지구적개입을어떠한수준에서유지해나갈지에대해명확한비전을결여하고있다셋째트럼프정부의안보정책을수행하는외교안보라인이확정되는데많은시간이걸리고있다는것이다현재까지는백악관과국방부국무부등외교안보관련부처의장관급들이임명되기는했지만각지역과이슈별실무를담당하는인사들은아직도임명되지않고있다미국이외교안보라인을정비하여어떠한속도로외교안보전략을수행할지는미국의정책에영향을받는다른국가들에게매우중요한문제이다더욱중요한것은외교안보라인이미국우선주의를내세우는이념중심의인물들과미국공화당의전통외교안보라인을따르는주류의흐름으로분리되는모습을보이고있다는것이다스티브배넌으로대표되는트럼프정부의미국중심이데올로기가외교안보정책에큰영향을미치는가하면국방부와국가안보위원회의주요군출신인사들은기존의주류외교안보시각을대변하고있다따라서이러한정책방향의흐름이어떠한긴장관계를산출할지에이목이집중되고있다향후미국의외교안보정책은어떤방향으로나아갈것인가이를결정할주요변수들은무엇인가향후트럼프정부의외교안보정책에관해서는다음의점들에주목할필요가있다첫째현재트럼프정부의외교안보정책이얼마나지속될수있을까하는점이다트럼프정부는미국경제문제의근본적원인이외국의불공정무역과국내기업의해외이전 이라고보고있다이는좌절하고있는미국중산층과제조업자들을격려할수있는정치적으로유용한전략이다그러나미국국내총생산의정도만이대외무역에서산출되는현실에서경제문제의원인이대외무역에만있다고볼수는없다미국의신자유주의모델이가져오는문제점과빈부격차금융자본주 의의문제점노동절약적인기술의발전글로벌불 균형등다양한문제들이겹쳐서경제문제가발생 하기때문이다 트럼프정부의무역정책이일단경 제회복과성장의성과를가져올지모르나중장기적 으로경제성장에한계를보일경우트럼프정부의 정치적기반과경제정책에영향을받는안보정책의 향방이바뀔수도있다따라서단기적현상과별도 로미국의중장기전략특히년후의미국중간 선거이후의정책방향을예상하면서대응해나갈 필요가있다 둘째트럼프정부의외교안보정책에다른국가 들이어떻게대처하는가를보는것이중요하다공화 당과민주당의정책경쟁속에서외교안보대전략을 산출해온미국에게트럼프대통령은매우낯선존재 이며여전히지구적리더십을행사하는미국을상대 해야하는국가들도트럼프정부의노선은조심스럽 게지켜보아야할대상이다트럼프정부가출범하면 서많은국가들은미국의정책노선이무엇인지 럼프대통령이다른국가들에게원하는것이무엇인 지살펴보면서자국의이익을극대화하기위해미국 과의공통이익영역을발견하고최대화하려고노력 하고있다미국이경제보복의대상으로삼는중국과 독일 일본등은미국의경제회복을위해미국에해 줄수있는정책들을개발하려하고있고트럼프정 부와의네트워크강화에힘쓰고있다따라서단기적 으로는트럼프정부와의밀접한관계설정을둘러싸 고경쟁구도가만들어질것이다 셋째트럼프대통령이제시한외교안보정책의 내용들이어떻게지속되고변화될지에주목할필요가 있다대표적으로중동중시정책대테러전수행전 략동맹들의부담분담요구등의정책이다트럼프 대통령은국내경제정책수요의관점에서동맹들의공 정분담요구를내세우고나토의문제를지적하는등 기존의동맹들을압박하는모습을보였다또한러시 아와의관계강화를주장하는등미국외교안보의주류의견과는거리가있는행보를했다반면매티스국방부장관등군출신인사들은동맹의중요성을강조하고러시아의위협을경고하는등대통령과상반된정책라인을제시하였다향후이러한긴장이어떠한정책결과를가져올지에주목할필요가있다 트 2
한국의관점에서미국의외교안보대전략은우리의국익에매우중요하다미국의지구적안보전략동아시아전략대중전략경제전략그리고시급한문제로떠오른북핵문제에대한전략등은한미동맹의미래에결정적영향을미칠것이다우선트럼프대통령이오바마정부의아시아재균형전략에회의적인모습을보이면서아시아의상대적중요성에대한관심이부각되었다오바마정부의중동전략을비판해온트럼프대통령이이슬람국가에대한대응을강조하고대테러전쟁수행의중요성에무게를실으면서아시아가상대적으로경시되는것이아닌가하는시각이대두하고있다그러나아시아재균형전략은미국의경제회복과지정학적리더십유지라는구조적필요에서대두된것이기때문에아시아의중요성은트럼프대통령개인의생각과는별개로유지될것이라는견해도미국내에서강한조류를형성하고있다실제로트럼프정부의아시아정책담당자들은아직인사정책이충분히마무리되지는않았지만틸러슨국무장관의한중일방문계기에아시아에대한적극적개입정책의필요성을강조하고있다트럼프취임직후에있었던매티스국방장관의첫번째해외순방지로한국과일본이선택된것도아시아및기존동맹의중요성을보여주고있다둘째미국의대중전략이어떻게전개될것인지는매우중요하다미중관계속에서한국의외교전략이딜레마에처해가고있는것은주지의사실이다년월오바마정부와시진핑정부는소위신형대국관계라는기치하에서로의핵심이익을존중한다는원칙에합의한바있다구체적인이슈들에서는상대적이익을둘러싸고다양한비판이제기되기도하였지만큰틀하에서는협력의필요성이강조되었다오바마행정부말기에남중국해문제가악화되고북핵을둘러싼긴장관계가지속되면서미중관계가예전같지못하고미국내에서도중국에대한압박과균형의분위기가점차강화되었다이러한흐름속에서트럼프대통령은중국이불공정무역과환율 조작을하고있다는문제를제기하였고미중관계에서에달하는관세를부과하고환율조작을시정시키겠다는주장을내세웠다월초로예정되어있는미중정상회담에서미중관계의큰틀이논의될 것이지만미국의경제적이익이라는관점에서일정 한정도의긴장은불가피하다고볼수있다 셋째미국은한국과일본등기존의동맹국과의 관계강화를다시강조함으로써대선기간중의우 려를불식시키고자노력하고있다 트럼프대통령은 미국의기존동맹국들이무임승차하고있다는의혹 을제기하고공정한부담을하지않을경우군사적 공약을약화시키겠다는논의를한바있다 그러나 부담분담과공약유지의긴장속에서미국의동아시 아동맹전략의기조는향후에도유지될전망이다동 북아국가들에대한미국의관심과는별도로동남아 국가들에대한미국의관심이상대적으로약화된것 도주목할만한일이다 트럼프대통령은남중국해 문제등중국의영향력확대에대한미국의우려가 존재함에도불구하고동남아국가들과의동맹강화 에대해서는별다른언급을하지않음으로써향후 동아시아전체에대해어떠한안보전략을제시할지 좀더지켜볼필요가있다 넷째동아시아에대한미국의경제아키텍처구 상이어떻게변화될지또한관심사이다오바마정부 는환태평양파트너십 협상을성공적으로마무 리하고미국내비준에최선을다한바있다오바 마대통령의임기중에도비준반대의움직임이강 했던것은사실이나개정을통해서라도동아시아에 대한경제적개입이필요하다는데에는대체적인합 의가존재했다 그러나트럼프정부는환태평양파트 너십등다자경제틀이가지는전략적중요성에대해 관심이줄어든것이사실이다미국의경제적이익이 라는관점에서문제를봄으로써중장기적으로전략 적함의를가지는다자경제전략에대해소극적으로 임하게된것인데 을불러올지주목해야한다 이러한전략이향후어떠한반향 이러한흐름속에서한미동맹을둘러싼현안들 이등장하고있다역시가장중요한것은북핵문제 이다 북한은한편으로는핵무기능력을지속적으로 고도화하면서새롭게등장한미국트럼프정부와의 협상가능성을타진하고있다고여겨진다북한은트럼프정부등장이후미사일발사대륙간탄도미사일의엔진실험등을실행하면서북핵문제의중요성을간접적으로시위하고있다트럼프대통령과아베 3
총리의정상회담중에미사일발사를하는가하면틸러슨미국무장관의방중기간중에대륙간탄도미사일의엔진실험을단행했다이러한행위는북핵문제의급박성을시위함으로써북한과의관계설정이미국의외교정책에서우선순위를차지해야한다는점을강조하려는의도로볼수있다실제로미국의외교안보전문가들은북한의대륙간탄도미사일개발이생각보다빠른시간내에이루어질수있다고경계하고있다미국의본토가북한의핵미사일공격에노출될경우미국이국내여론도더욱급박해질것이고향후의상호억제를둘러싼새로운난제들이도출될것이다미국은북핵문제를더이상한반도와동아시아지역안보문제로고려할수없게되었고미국본토안보문제로인식하고있다트럼프대통령자신도북핵문제의급박성을인식하고있는것으로보이며취임이후북핵문제해결에대한광범위하고근본적인해결책모색을지시한것으로알려져있다월미중정상회담이전에아마도북핵문제해결책을둘러싼안들이도출될것이고이는향후미국의북핵정책은물론한반도를둘러싼지정학구도에도큰영향을미칠것이다미국이생각할수있는북핵문제의해결책들은이미상당부분논의된바있다오바마정부는소위전략적인내정책을내세웠고그주요구성부분은억제와압박그리고외교로이루어져있다북한을압박하면서비핵화를둘러싼믿을만한북한의행위가있을때까지국제공조와대북제재의수위를높인다는전략이다그러나비핵화를둘러싼의미있는진전이부재한상황에서트럼프정부는전략적인내정책의공식적폐기를선언했고새로운정책대안을모색하고있다새로운정책으로는군사적수단의적극적사용과보다강력하고스마트한대북경제제재를들수있다북한의핵미사일에대한선제공격과더나아가핵미사일개발및저장기지에대한선제공격등군사적수단이논의되고있다이러한논의자체가북한을압박하는효과를가져올수는있지만선제공격자체의군사적가능성과성공의정도그리고북한의반격으로인한한국피해극대화의위험성이제기되 면서실행가능성은회의적이다한미군사훈련을강화 하고김정은에대한개인적공격성공도를높이고다 양한전략무기를순환배치하는등의군사적수단 강화는상당한의미를가질수있다 그러나이러한 노력은억제를위한것이고비핵화를위한수단으로 이용되기에는여전히많은다른요소들이필요하다 북한과교류하는제국의기업과금융기관을제 재한다는차제재혹은 등도논의되고있다이란과의핵협상 타결을앞두고미국이행했던대이란 차제재는이 란의원유수출로를압박함으로써압박강화의성과 를거둔것이사실이다북한의경우대외무역과금 융교류의대부분을차지하는중국에대한압박이 차제재의핵심을이룰수밖에없다이미 년도 훙샹그룹에대한제재를통해대북경제제재가업그 레이드될수있음을보여준바있다 그러나중국은 차제재로중국의기업과금융기관을미국이독자 적으로국내법에근거하여제재하는것을주권에대 한간섭으로여기고있다 차제재가실행될경우 중국은이에반발하여기존의대북제재에대해약 화된자세를보일수있고또한미국에대한일정 수준의보복을시행할수도있다따라서 차제재보 다는미중간의사법제재협력의형태로대북경제 제재의수위를올릴가능성이크다 문제는이러한 경제제재가북한의비핵화를위한노력에결정적성 과를거둘수있는가하는점이다 만약북핵문제해결을위한광범위한노력이 단기적인해결책을도출해내지못할경우한미동맹 을어떠한식으로강화해나갈지긴안목에서의노력 이필요하다첫째북한에대한지속적이고효과적 인억제전략을강화해나가야한다 년 김정은은 월핵개발과경제발전을병행추진하겠다는병진 노선을내세운바있고 년째를맞이하는현재대륙 간탄도미사일개발에총력을집중하고있다 김정은 에게핵무기고도화는국내정치정당성을강화하고 경제적대가를요구하는협상카드로서의의미도있 지만무엇보다미국과의관계에서생존을보장받고 향후한국에대한군사적우위를점해보다공세적 대남대미전략을추진하는중요한수단이다따라서 북한의비핵화를지속적으로추진하려면북핵무기의 군사적무용성을보여야하고이과정에서철저한 4
억제력개발은필수적이다한국은독자적으로한국형대량보복및킬체인과한국형미사일방어체계를계획하고있다처벌과거부억제를동시에계획하고있는것이다그러나여전히탐지자산이부족하고한국형억제가완성되기까지많은시간을요한다다층미사일방어체계를위해서도미국과의군사협력은더욱강화되어야한다둘째북한의비핵화를위해중국의협력이불가피하다면한미동맹의역할과성격을둘러싸고한중간의전략적협력도병행해나가야한다북한의비핵화를위해서는경제및정치적압박과제재가유지강화되어야한다그러나이과정에서중국의참여는절대적이다중국은강력한대북압박이북한정권의생존을위협하고만약북한이급변사태를맞이할경우중국의지정학적이익이훼손될것을우려하고있다중국의참여는북한의붕괴를방지하지만비핵화를이루기에는충분한수준의대북압박에한정될것이다참여의수준을최대한확보하기위해서는한미동맹강화가대북억제목적에국한된것이라는점과중국의제재참여가충분하지않을경우한미간의군사적협력강화한미일안보협력강화등이불가피한점이라는점을설득해야한다중국은북핵문제로한미군사협력이과도하게강화되는것을우려하고있으므로한미동맹강화는대북억제력강화및중국의대북압박참여의효과를가질수있다동시에한국이한미동맹을중국의이익을침해하려고강화하는것이아님과북핵문제해결을기점으로한중간의전략협력이더욱요긴함을인식하고있음도설득해야한다이와관련하여사드문제에대한타개책도모색해야한다북한의핵능력이고도화되면한국의억제력향상도불가피하고이과정에서다양한한미간의군사협력도필수적이다중국은한반도의군사균형파괴보다미중간의동북아군사균형에더욱민감하게반응하고있다앞으로도일층가속화된대북억제력이강화될것인데사드문제와같은유형의한중관계긴장은얼마든지일어날수있다한국은한미동맹강화를북핵문제해결의전체적과정속에서기획하고설명하는노력을기울여야한다북핵문제와북한의군사적위협못지않게중요 한것은한미동맹의지역적지구적역할이다트럼프정부는동맹의공정한부담분담을지속적으로이야기하고있다나토특히독일에대해부담분담 의압박을언급하고있고일본역시미일정상회담 등을통해일본의분담노력을강조하고있다한국역시미국과의정기적협상을통해동맹부담을적정수준에서설정하려는노력을해왔다중요한점은동맹의이익이단순히경제적이익과분담추가부담에국한되지않는다는점이다안보는경제적이익과비교되기어려운절대적이익의문제이다미국은동맹국들과의관계강화를통해주요국가들과의전반적관계를강화하여가치와규범을공유하는한편 경제적사회문화적관계를강화하고있다차대전이후미국은바퀴살체제의동맹관계를유지해오고있고이는미국의안보이익은물론경제적이익까지도보장하는중요한기제이다한국역시한미동맹을통해강력한안보를바탕으로경제성장을이루어오 늘에이르고있다동맹의경제적이익전반을통찰하는시각이필요하며이러한관점에서부담분담의문제는하나의부분으로다루어져야한다트럼프정부는미국외교정책의다양한측면에아직총체적비전을정립하지못하고있다한편으로는미국의국익추구과정에민감하게주의를기울이면서동맹을통한상호이익을정확히규정하여미국과의대화속에서전략적공감대를이루어야한다 동아시아는미국의안보경제이익을위해중요한지역이기도하고한국에게는생존과발전의터전이기도한지역이다향후동아시아안보를규정하는 가장중요한변수는미중관계가될것이다트럼프정부는동아시아에대한경제차원의전략이외에안보차원의지역전략대중전략을제시하지못하고있 다북핵문제에대한다급한점검도필요하지만동아시아와중국에대한전반적전략점검이사실더 시급한상황이다미국은중국과의관계에서경제적국익을극대화하기위한다양한노력을기울이겠지만이러한노력이동아시아에서미국의안보적후퇴로이어지는지주의를기울여야한다중국은한편으로는미국의경제적이익확보에최대한협력하면서동아시아에서영향력확대에총력을기울일것이다 이미환태평양파트너십의와해이후중국중심의다 5
자경제협력의틀을강화해나가고있다역내포괄적경 제동반자협정 을비롯 일대일로사업과아시 아인프라투자은행 확대 그리고아태자유무역 지대 창설에힘을기울이고있다 더나아 가미국없는환태평양파트너십 이에대한중국의 참여등도논의되고있는실정이다 지역경제아키텍 처는안보상황과긴밀하게연결된것이기때문에미 국국익우선주의에입각한동아시아지역경제전략 은결국미국의안보적위상을약화시켜미국의국 익에도부정적영향을미칠것이다 한미동맹을놓고한국은동아시아의안정과균 형을유지하기위한역할설정을계속고민해나가야 한다트럼프정부의불확실한동아시아전략속에서 지역안보를어떻게발전시켜나갈것인지미국과의 지속적인전략협력이필요하다 트럼프정부의협의 의이익추구전략이동아시아에어떠한영향을미 치는지미국스스로가합리적으로인식하지못한다 면동맹국들의정확한판단과제언이필수적이다 라운드테이블참가자가나다순 박원곤한동대 손열연세대 이동률동덕여대 이숙종 전재성서울대 최종건연세대 하영선 대표집필전재성 국제관계연구센터소장 서울대학교교수서울대학교외교학과를졸업하 고미국노스웨스턴대학교 에서정치학박사학위를받은후숙 명여자대학교정치외교학과조교수를역임하였 다주요저술로는 정치는도덕적인가 동아 시아국제정치 역사에서이론으로 구성주의 국제정치이론에대한탈근대론과현실주의의비 판고찰 유럽의국제정치적근대출현에관한 이론적연구 강대국의부상과대응메커니즘 이론적분석과유럽의사례등이있다 담당및편집신영환 수석연구원 문의 6