방송문화연구 2008 제 20 권 1 호 pp.7~34 http://book.kbs.co.kr 방송통신융합시대의공영방송규제 : 공공방송위원회 모델 * 강형철 ** ( 숙명여자대학교정보방송학과교수 ) 이명박정부와함께방송통신위위원회가출범하였다. 이글은방송과통신이융합되는현상을다루는정책및규제기구로서방송통신위원회라는단일규제기구가과연불가피한것인지를검토해보고, 이에따라한국의방송통신위원회모델의유용성을점검해보았다. 그결과본연구는방송통신위원회만으로는새로운미디어환경아래방송의정치 사회 문화적기능을바로수행케유도하는정책또는규제체제를만들어내기에는부족하다는것을파악해내었다. 이에따라본연구는미디어의산업적측면은방송통신위원회가담당해야할것이지만, 이의정치 사회 문화적측면은별도로 ( 가칭 ) 공공방송위원회 를설치하여이원적규제시스템을형성할것을제안하였다. 주제어 : 방송통신위원회, 방송통신융합, 규제, 방송법 * 본논문은방송학회봄철정기학회 < 방송통신위원회시대방송의공공성 : 가능성의모색 > 세션 (2008. 4. 24. 제주도샤인빌리조트 ) 에서발표한본인의 방통융합시대의지상파방송규제 논문을수정 보완한것임. 본연구는숙명여자대학교 2008 학년도교내연구비지원에의해수행되었음. ** hellio@sookmyung.ac.kr 7
2008 년제 20 권 1 호 목차 1. 서론 2. 방송통신위원회모델의검토 1) 단일규제모델의문제 2) 방송통신위원회모델의적합성 (1) 이중패러다임적용의문제 (2) 사회적논의구조의부재문제 3. 새로운규제모델의검토 1) 공익차별화모델 2) 구체제아래의규제모델 3) 신체제아래서의지상파방송정책 규제모델 : 공공방송위원회 4) 공공방송의개념 5) 공공방송위원회의방송내용심의 4. 결론 8
방송통신융합시대의공영방송규제 : 공공방송위원회 모델 / 강형철 1. 서론 실용 을중시하는이명박정부의출범과함께 방송통신위원회설립및운영에관한법률 ( 이하방송통신위법 ) 이급작스럽게발의, 통과되면서방송규제제도및정책전반에큰변화를예고하고있다. 이법에따라처음취임한최시중방송통신위원회위원장도 수직적으로이원화된방송과통신의규제체계를통합해규제의동질성과일관성을확보하겠다 며방송과통신을구별하지않은일원적규제체계를도입하겠다고밝혔다 (< 연합뉴스 > 2008. 5. 6자보도 ). 그간방송과통신의융합현상이가속화되고있는와중에 방송과통신을구분하여규제해오던방식이여전히유효한가? 라는의문이자연스럽게제기된것이사실이다. 그러나정작이에대한답을내리는과정은생략된채통합을전제로 어떠한방식의통합이냐? 의문제가실질적인논란의대상이었다. 논란은주로옛정보통신부를중심으로한이른바 통방융합 이나아니면옛방송위원회를중심으로한 방통융합 이냐의문제로요약되면서문제의본질보다는행정조직의관할권다툼의모습을보여왔다 (Shin & Venkatesh, 2008). 융합매체의대표격인 IPTV에대한규제에있어서도이를방송으로보는방송위원회와이를통신으로보는정보통신부의입장이대립되었다 ( 강재원 이상우, 2006). 정부기관밖의관련논자들도전자미디어의산업적측면을강조하면 통방, 공익성을강조하면 방통 이라고말하면서양기관을중심으로해당산업들도합세하여일종의진영론적다툼을벌여왔다. 물론문화산업을담당하는문화관광부와장비산업을담당하는산업자원부또한이러한논전의중요한역할자이기는하나핵심적인대립축은방송위원회와정보통신부를중심으로이루어졌다. 이러한논전속에특정기관에유리한해외사례들이선별적으로소개되면서오히려합리적인결론도출을어렵게했다. 방송통신위법의통과는새정부출범에따른대대적인정부조직개편의물결을활용, 지지부진하게끌어온대립구도를일거에해결해버린셈이된다. 그러나합리적논증을결여한대립구도자체도문제지만, 이대립을피해결론을내려버렸다고해서문제가없어지는것은아니다. 그간결여된것이합리적논증이라면이것을찾아야하는것이지새로운비합리적의사결정으로는방송과통신의결합현상을효율적으로대응하기어렵기는마찬가지이다. 그간의논의방식이방송통신융합현상을다루기위해서는융합기구가필요하고이를위해서는방송위원회가또는정보통신부가주축이되는형태여야한다는것이었는데이번방송통신위법은일단양부서를합하면된다는것으로결론을냈다는점에서물리적차원의대응이라는것에는별차이가없는것이다. 다시말해, 방송통신위법은진영다툼의산물로서, 9
2008 년제 20 권 1 호 방송과통신현상이융합된현상을분석, 그의함의에따른정책목적을파악하고이를이루기위한조직방안을담아내는것보다는영역다툼의조정에그치고만것이다. 이법은방송통신의융합현상에따른새로운콘텐츠와미디어현상에대한대응보다는기존의현상들에대해기존의방송담당기구와통신담당기구가어떠한방식으로통합하여규제할것인지를정한것에불과하다. 방송통신융합현상에따른새로운커뮤니케이션정책목표가제시되지않은상황에서의부서통합은방송통신융합현상의의미에대한성찰이없이정책과규제부서를만들었다는것을뜻한다. 현재한국의방송정책의최우선과제는 1 방송시장개방시대에한국방송의경쟁력을어떻게지킬것인지의문제와 2 확대되는미디어의범람상황에서방송의공적가치를어떻게지킬것인지의문제이며이를위한법제화가시급한실정이다. 2000년발효된현재의방송법이 다채널 과 시장개방 의화두를제대로소화하고있지못한상황에서앞으로방송통신위법이후에전개될구체적인관련법제의향방이방송통신영역의미래를규정짓는관건이될것이다. 현재한나라당이공식적으로내놓은미디어정책은방송통신위법이외의것은없으나주요인사들의발언등을종합해보면공영방송민영화또는기간방송법을통한공영방송규제강화의기조를보이고있다 (< 미디어오늘 > 2008. 3. 6 자보도 ). 이러한상황에서이글은방송과통신이융합되는것을다루는정책및규제기구로서단일규제기구가과연불가피한것인지를검토해보고, 이검토에따라한국의방송통신위원회모델의유용성을점검해본후새로운미디어환경아래방송의정치 사회 문화적기능을바로수행케유도하는정책또는규제체제의가능성으로방송통신위원회와별개인 공공방송위원회 의설치를제안해보고자한다. 2. 방송통신위원회모델의검토 1) 단일규제모델의문제방송통신융합현상에대한사회적대응, 즉정책또는규제패러다임은이현상이새로운형태의시장실패를초래하는지여부에따라달라진다. 원칙적으로이야기하자면국가는자유시장에정책이나규제를행하지않아야한다. 그러나방송통신융합현상이나타나든그렇지않든만약시장이실패한다면정책과규제는불가피한선택이되는것이다. 그동안방송은 1 그를전달할주파수가희소하며, 2 공공재이며, 3 규모의경제에따라자연독점에 10
방송통신융합시대의공영방송규제 : 공공방송위원회 모델 / 강형철 이르게되고, 4 내용의영향성으로인해긍정적또는부정적외부효과를발생시키며, 5 그중에서도고품질방송은메리트재로서자유시장에서는충분히공급되기어렵고, 6 소비전에그의가치를알수없다는점등에서국가개입이불가피한것으로인식되어왔다 (Ofcom, 2004; Davies, 1999). 그런데디지털기술의발달로방송과통신이융합되면서이러한규제의명분은통신에게적용되어왔던규제논리인자연독점가능성을빼놓고는의미를상실한것이아니냐는의문이제기되기시작했다. 미디어시장이충분히경쟁적으로진화하고있는만큼특정한미디어에대한특정한규제보다는통합규제방식이불가피하다는것이다 (Reding, 2006). 그러나그간방송에대해추구해온사회적목표는국가에따라달랐던것은사실이지만그것이민주주의에기여하며, 사회적통합을이루며, 문화적정체성및창의성을제고하는기능을해야한다는요구는일반적으로변하지않은채지속되고있다 (Noam, 2006). 방송과통신이융합되었다는것은사회문화적패러다임이적용되어온방송적미디어및그기능이사라진것이아니며산업적패러다임이적용돼온통신적미디어또한사라진것을뜻하는것이아니다. 새로운중간지대미디어, 즉융합형미디어가점차늘어나고있다는사실이달라진것일뿐이다. 융합미디어가나타나고있다는사실만으로는융합규제를해야할이유로충분치않은것이다. 융합미디어가출현하는시기에방송미디어의기능이여전히중요한지, 그리고이기능수행을담보하기위한규제는여전히필요한것인지에대한검토가선행되어야하는것이다. 현시점의방송의사회적기능과그에따른규제는위에서제시한 6가지기준에따라평가해보았을때과거와큰차이를찾아보기어렵다. 첫째, 디지털방송채널용량은여전히제한적이다. 지상파방송의디지털화로인해생기는지상파디지털방송플랫폼은유럽의사례로미루어볼때한국가의디지털전환을촉진하게하는역할을하게될것으로예상되며동시에중요한 TV 수용매체가될것이다 (Iosifidis, 2007). 그러나이디지털 TV 채널용량 ( 주파수대역폭 ) 은제한적이다. 특히한국처럼화질표준을고선명 (HD) 으로할경우용량은더욱부족하다. 지상파방송에대한분배를다시하자는 시장론 이나지상파의공적역할을확대하자는 공익론 이나모두지상파주파수의희소성과그의중요성을전제하고있다. 둘째, 방송은공공재라는사실은여전히변함없다. 지상파방송은비배제성과비경합성으로인해국가가나서서적절한공급과가격을통제하지않으면혼란이발생한다 ( 홍기선외, 2005, 111쪽 ). 셋째, 방송은규모의경제에따라자연독점에이르게된다. 방송은고정비용이높고한계비용이낮기때문에신규진입이어렵고산업집중경향을지닌다. 넷째, 방송을통한정보과의견의교환은민주주의를발전시키고, 사회구성원간의이해를촉진하는외부효과를발생한다. 미디어의다원화로 11
2008 년제 20 권 1 호 인해수용자의파편화 (fragmentation) 가가속되는시기에방송을통한공동간접경험은사회적유대기반을강화하고사회를통합하는기능을하는것이다 (, 2000). 한편으로는, 디지털시대에도폭력과선정등전통적인악영향, 즉부정적외부효과에대한우려또한변하지않았다. 다섯째, 한국등넓지않은시장에서다수의사업자가경쟁할경우낮은마진율은프로그램제작투입비용을낮추어전체적인품질저하현상이나타나며제작비투입량이많은양질의프로그램들은기본적으로과소공급된다 (Oliver, 2005). 여섯째, 주문형비디오 (VOD) 와 EPG(Electronic Program Guide) 의확대, 그리고인터넷등을통한소비자들의활발한경험담등정보와의견개진으로인해방송내용을사전에어느정도알수있게된것은사실이다. 그러나소비를해보아야방송의실제가치를알수있다는사실은변하지않았다. 방송소비자가자신의선택이주는정신적 사회적가치를소비순간에알기는어렵다. 오히려무수히늘어난채널과프로그램의바다에서정확한정보에바탕을둔수용자의선택은더욱어려워졌다. 페어베언 (Fairbairn, 2006) 은방송과통신이융합되는현상에대해일괄적규제를가하는것이아니라 3가지질문에대한답에따른선별적규제가필요하다고주장한다. 첫째, 새로운미디어서비스나플랫폼이많은사람에게 주요 (mainstream) 미디어소비수단이될것인가? 둘째, 가능한콘텐츠의품질과범위를제한할수있는주파수의희소성또는고도의플랫폼소유집중의위험성이있는가? 셋째, 규제가상업시장에주는영향에비해이득이더큰가? 그런데디지털지상파텔레비전방송의경우이세가지답에모두그렇다고대답할수있으며, 그렇기때문에디지털텔레비전방송은별도로규제되어야한다. 또한케이블TV나위성방송, IPTV 등이른바뉴미디어또는융합형미디어도개별적으로위의세개질문에대한답이모두긍정이라면차별적인규제가불가피하다는것이다. 현재의 EU에서의관련법 - 예를들면, 국경없는 TV 지침 (TV without Frontiers Directive) - 들도전자커뮤니케이션과방송콘텐츠는서로다른정책목표를가지고있기때문에서로구별하여다뤄야한다고명시하고있고이러한기조는당분간지속될것으로전망된다 (Reding, 2006). 그런데여기서콘텐츠와네트워크와서비스는각기별도로규제되는것이라는 수평규제 의원칙에따라통신과방송의구별은콘텐츠에만제한적으로만가능하다고생각할수도있겠다. 그러나방송콘텐츠를구별한다는것은이것만을따로뗄수있는것이아니고콘텐츠와서비스, 또는네트워크에대한수직적구조의예외를인정한다는뜻이된다. 전송수단과내용의이슈를서로독립되고상호배타적인것으로취급하는것은불가능할것이다 (OECD, 2004). 다시말해콘텐츠에대해개별적인목표를달성하기위해서는콘텐츠만별도로규제해서는안되고그콘텐츠목표를이루기위한네트워크정책이수반되어야한다는 12
방송통신융합시대의공영방송규제 : 공공방송위원회 모델 / 강형철 것이다. 기존의방송분야에더해융합되고있는전자미디어영역에대한 EU 차원의명확한규정은아직논의중에있지만, 영상부분에대한별도의규제체제를옹호하는기조는변함이없으며, 이들새로운미디어서비스들을순수한경제재화로취급하는것을거부하고있다 (Hieronymi, 2006). 2006년에채택된 EU의서비스지침 (Services Directive) 도시청각서비스의특별한성격을강조하면서 TV, 라디오, 영화등시청각서비스의제작, 전달, 분배유형이어떠하든상관없이 이것들은민주주의와사회에대한중요성때문에전자상거래범위에들어갈수없다고명시하고있다. 단일통합기구를만들려는경향성뒤에는언론의자유와상치되는국가의영향력이라는변수가자리잡고있다. 사실, 방송과통신현상이융합되었다고해서이현상을다루는하나의융합기구를만든다는것은매우단순한논리이다. 퀼렌버그와맥퀘일 (Quilenburg & McQauil, 2003) 도방송과통신이융합되는시기에새로운규제틀을만들어야하는것은사실이지만이것이반드시각기다른서비스를통합해다루는하나의기구일필요는없다고주장한다. 자유와다양성등일관된정책목표와원칙을만드는것은필요하지만이것이모든매체에일원적으로적용될필요는없다는것이다. 하나의기구에지나친권력이집중될때이는필연적으로자유의문제와상충될수밖에없으며이를위해서는 항상예외와대안의길이있어야하는것 (p. 203) 이다. 레너트 (Lenert, 1998) 의관측대로융합현상의기술적압력에대해국가는점점커져가는미디어간의추상적구별을유지하는것보다탈규제에나서는것이편한것처럼정책기구의단순화또한복잡성을피하려는국가의일반적성향으로볼수있다. 김해식 (1994) 이 1980년에이루어진한국의언론통폐합의원인으로잘파악하였듯이국가는기본적으로피규제기구를단순화하려는동인을가지고있다. 이에따라유럽위원회가제안해현재검토되고있는 EU의 국경없는 TV 지침 (TV without Frontiers Directive) 개정안은미디어규제기구의독립성을강조하고있다 (Europa, 2007, March 7). 이개정안은국가규제기구는해당국정부에서독립되어야하며그의업무는불평부당하면서도투명하게추진되어야할것을명시하고있다. 유럽위원회는미디어규제기구의독립성은민주주의의핵심이며미디어다원성을보장하는데결정적이라고보고있다. 2) 방송통신위원회모델의적합성 (1) 이중패러다임적용의문제 이상의이유로새로운융합형미디어는물론기존의방송미디어와통신미디어모두를아울러서대응하겠다는한국의방송통신위원회모델은방송적미디어에대한정책과규제를 13
2 2008 년제 20 권 1 호 담당하는것에는한계를보일가능성이높다. 윤석민 (2008) 이제시하는미디어특성과그에따른정책패러다임의구분을원용한다면 (< 그림 1>) 통신적미디어는산업적패러다임영역으로서산업정책과경제적규제를통해한국서비스나기술의경쟁력확대에도움을줄수있다. 그러나 IPTV 등시청각개념이들어가있는중간영역미디어에서전통적인방송적미디어에이르는지역에대해서는산업적패러다임만으로는부족하다. 이에는국가정체성과사회적유대, 창의성확대등의사회문화적패러다임이적용되어야하는것이다. 이에따라방송통신위원회가산업적패러다임을적용해야하는미디어 ( 통신 ), 산업적패러다임과사회문화적패러다임을동시에적용해야하는미디어 ( 중간영역미디어 : 융합미디어 ), 그리고사회문화적패러다임을적용해야하는미디어 ( 방송 ) 모두를아울러담당한다는것은쉽지않을것이다. 규제의목표가다른양미디어, 즉통신과방송을한기구가규제한다는것이어렵고또한중간지대미디어의경우동시에두가지목표를함께추구해야하는것이다. 실제로 하나의정책및규제조직이경제와문화적차원모두를다룰수있는문화를만들어낸다는것도쉽지않을것 (OECD, 2004, p. 40) 이다. 이는마치지식경제부가중소기업뿐만아니라영화, 연극, 미술등의영역을함께다루는것과같다. 거꾸로문화체육관관광부가예술뿐만아니라경제현상을담당하려는것과차이가없는것이다. 정보통신부는문화예술을담당하기어렵고, 방송위원회는경제현상을담당하기어렵지만두부서를합치면그것이가능하다고보는것이현방송통신위원회모델인데, 이는지식경제부와문화체육관광부를합치는것과큰차이가없다. 정책패러다임 미디어 ( 플랫폼 ) 1 통신적미디어... 중간영역미디어... 방송적미디어 산업적패러다임 사회문화적패러다임 출처 : 윤석민 (2008) < 그림 1> 방송통신융합에따른정책체계의변화 휠러 (Wheeler, 2004) 는 EU 차원의시청각미디어지원및규제정책이산업적패러다임과문화적패러다임이충돌하면서발생하는혼란에대해지적하고있다. 이때문에방송통신위는차라리통신적미디어에서중간영역미디어만을담당하여산업적패러다임을강조하되사회문화적패러다임을가미하는정도가그나마부작용을최소화할수있는길이될것이다. 이에따라본연구자는사회문화적패러다임이강조되는전통적인방송미디어는별도의 14
방송통신융합시대의공영방송규제 : 공공방송위원회 모델 / 강형철 기구를설치하는방안을마련해볼수있을것으로본다 ( 이는뒤에서공공방송위원회안을제안하며보다구체적으로논의할것이다 ). 더구나방송통신위원회가대통령직속으로편입되고합의제라고는하지만대통령이지명하는위원장을포함해 5인중 3인이여당에의해추천되고표결에의해의사결정이이루어지게된다는점을감안한다면방송미디어를이기구의규제아래두기에는독립성의문제가발생하게될것이다. 그간한국의언론단체등이방송통신위의대통령직속기구화를반대해온이유도방송의독립성을우려하기때문이었는데, 문제는방송통신위의 직속 여부가아니라방송통신위원회모델이근본적으로방송의독립성을담보하지못한다는사실이다. OECD(2004) 는새로운규제기구의원칙으로 독립성과전문성에대해공중과산업이지니는신뢰 (p. 38) 를제시하고있다는점에서현재한국의공중이방송통신위에대해느끼는독립성에대한불신을생각해봐야할것이다. 그렇다고해서방송통신위가정부에서유리되는것이능사도아니다. 정부에서유리된정책기관은통신및중간영역미디어에대한정책적효율성을만들어내기어려울것이다. 또한위원전원합의에의한의사결정기관이라면지난방송위원회모델처럼일관된정책을추진하지못하며피규제사업자들의이해만조정하는역할에그치게될우려가있는것이다. 방송과통신이융합된다고하여이를다루는국가기관을하나로통합한사례는거의없으며특히방송정책기능마저통합한사례는찾기어렵다. 미국의경우, 방송과통신을규제하는 FCC가존재하고있으나국가특성상방송과통신정책기구는존재하지않는다. 그러나유럽국은미국방송프로그램이나영화의일방적공세를막기위한국가차원의정책이필요함을인식하고있으며이때문에규제기구이외에정책기구를두는것이일반적이다 (Wheeler, 2004). 그러나이들기구의통합문제는다른차원의문제이다. 영국의경우, 방송통신규제기구는 Ofcom으로통합하였으나방송과통신각각의정책기구는통합하지않고각각문화 미디어 스포츠부와통상산업부가그대로정책을담당한다. 프랑스의경우아예통합기구를만들지않고있다. 이때문에이상우 (2004) 는유럽국의사례를분석한뒤, 통합미디어만을규제하는별도기구를만들자고주장하기도하였다. 방송만을한정해보더라도 OECD 가입국중방송정책을담당하는국가기구는규제를담당하는기구들과별도의경우가일반적이며방송정책과내용규제를함께담당하는나라 ( 핀란드, 헝가리, 스위스, 체코 ) 는이례적이다. 이중에서도방송정책, 전송수단규제, 주파수할당, 내용규제등전영역을담당하는기구는한국이유일하다. 1) 물론한국사회에서방송과통신에대한정책기능이 1) 한국은심의를담당하는 방송통신심의위원회 를별도로두어내용규제가분리되었다고볼수도있으나방송통신위법상방송통신위원회의직무는 방송프로그램및방송광고의운영 편성에관한사항 ( 법 12 조 11 항 ) 을포함하고있다는점에서내용규제가여전히방송통신위의임무임을알수있다. 15
2008 년제 20 권 1 호 필요없다면미국의 FCC처럼규제만을위한통합된방송통신위원회가가능할것이지만 EU가자신들의대미 () 프로그램경쟁력을위해각종지원정책을펼치고있는것을고려한다면한국의정책기능은더욱필요할것으로보인다. 그러나정책에따라사업자들의이해가달라진다는점을고려한다면언론사에대한정책을대통령직속기구가담당할때언론의독립성문제는의심받게되는것이당연하다. < 표 1> OECD 가입국의방송정책및규제시스템 1 2 2 2 / +3 +4 2 +3 +4 /3 /4 1 +2 +3 1 +2 +4 1 +2 +3 +4 2 (1 +3 )/ /4 2 (1 +4 )/ /3 호주 오스트리아아일랜드네덜란드 캐나다포르투갈터키벨기에독일그리스 프랑스영국이탈리아스페인 스웨덴미국 덴마크노르웨이 핀란드헝가리스위스 한국뉴질랜드체코 * / : 기능분리 + : 기능통합 * 1 : 방송정책 2 : 전송수단 (carriage) 규제 3 : 주파수할당 4 : 내용규제 * 정책기구가없는나라 ( 예를들면미국 ) 도 1/ 항목으로분류하였음 출처 : OECD(2004), pp. 42~45 <Table-1> 의내용을자료로하여구분한것임 (2) 사회적논의구조의부재문제방송통신위법은그간방송과통신이융합되어야한다는주장에대한한국정치권의반응이다. 그러나이법은이른바방송과통신의융합현상을 행정공학적 ( 윤석민, 2008) 으로풀어내는데그쳤다는데문제가있다. 방송과통신이융합되는현상을다루게될기구를어떻게할것인지에대한한국적해법인방송통신위법은한국이방송과통신의융합현상을어떻게보고있으며, 이에대처하기위한방식으로서이러한방식을취하게되었다는것을나타내는매우중요한정치적함의를지니고있다. 그러나현재의법은이러한한국의고민과그에대한결과물에대한설명이없는상태로행정공학적합산만을해놓았다는데문제가있는것이다. 방송개혁위원회 (1999) 보고서, 방송위산하방송정책기획위원회 (2001) 보고서, 방송위원회 (2001) 의 방송환경변화에따른방송 통신법제연구 보고서, 방송위원회 (2003) 의 방송통신법제정비위원회 종합보고서등이에대한많은논의가있었던것은 16
방송통신융합시대의공영방송규제 : 공공방송위원회 모델 / 강형철 사실이다. 그러나이러한논의들은방송통신융합현상에대한본질적이해보다는융합현상이일어났으니담당부서를융합해야한다는전제로문제를풀어가고있다. 융합현상을다루기위해융합부서가필요한지여부의문제가선행되어야할것인데도, 이에대한논의는없이어느부서를어떠한방식으로합칠것인지의문제로집중되었던것이다. 서구의경우미디어관련새로운법안은관련위원회보고서와녹서를거쳐법제화되는것이일반적으로, 영국의현재방송통신융합기구 Ofcom의출범도이러한과정을거치면서사회적지혜와합의를얻어낸결과였다. 보고서, 녹서등의과정을통해만들어지는미디어관련법은방송환경에대한분석과진단, 현시점에서의미디어규제의역할과목표등이제시되면서이를이루기위한수단으로서규제기구가논의되는것이일반적이다. 한국의현방송법또한지난김영삼정부시절부터시작된논의가방송개혁위원회 (1999) 의조합주의적논의구조로이어지면서어렵게산출해낸결과물로서현재에는더이상적용성이약해졌지만 공익성 과 독립성 이라는두개의키워드로대표되는나름대로의체계적법정신을지닌모델이었다. 그러나이번방송통신위법은규제의방향, 목표, 원칙, 철학등이결여된채방송위원회와정보통신부를어떠한산술적기법으로합칠것인지에대한결과물만을단시간내의검토만으로내놓고여야간정부조직법협상의일개부분으로서통과시킨것이다. 법조문의배경이들어간보고서또는녹서가없는상태에서추후구체적현안에있어서법조문의해석은명확성을띠지못하게되며 법정신 을알수없는상태에서개념적혼란을초래할가능성이높다. 디지털기술의발달에따른방송과통신의융합현상에능동적으로대응하고, 방송의자유와공공성및공익성을보장하는한편, 방송 통신의균형발전과국제경쟁력을높이기위하여 라는방송통신위법제안이유만으로는이법의정신을파악할수없을것이다. 법정신에대한논의없이제시된법안은결국방송통신위를대통령직속으로할것인지여부와방송통신위직원들을일반직공무원으로할것인지아니면특정직공무원으로할것인지등에대한행정공학적의제만이이법안에대한이슈가되게하고말았다. 규제의방향, 목표, 원칙, 철학등이결여된이번법안은이밖에도위원들의자격을 방송학 언론학 전자공학 통신공학 법률학 경제학 경영학 행정학그밖에방송 언론및정보통신관련분야를전공한자로서대학이나공인된연구기관에서부교수이상의직에있거나있었던자또는이에상당하는직에 15년이상있거나있었던자 ( 법5조 1항 ) 등의방식으로구체적으로적시하는등의관료적법조항을현실적문제해결방식으로제시하고있다. 또한정부조직법개정을전제로정보통신부기능의분산에따라통신과정보를구분하여방송통신위원회의관할사항으로는통신만을산입하고있는오류도지적된다. 실제로정보와 17
2008 년제 20 권 1 호 통신은분리할수없는문제이며이는방송과통신을구분할수없어이번법을만드는취지를고려해볼때논리적모순이다. 법정신이확립된이후라면대통령직속여부문제, 방송통신위원선임문제, 방통위원회직원의공무원신분문제등은이를기준으로쉽게풀수있을것이다. 그러나법정신에대한문제제기없이대통령직속여부문제만이의제로부각되는바람에방송통신위원회에인력이나조직면에서 방송 의비중보다는 통신 의비중이훨씬더커지는문제등을보지못하는우를범하고말았다. 3. 새로운규제모델의검토 1) 공익차별화모델이상의논의를근거로, 통신과방송을아우르는미디어규제시스템을구축해야한다면이는현재의 통합방송법 이나 방송통신위법 에서상정하고있는일원적모델에서벗어나사회적혜택수준에따른역할차별화모델을도입하는것이보다바람직할것이다. 영국도방송통신위원회인 Ofcom 출발직전방송을층위별로구분하고이에따른역할을차등적으로부과하는차별화모델을도입한바있다. < 표 2> 영국방송규제차별화시스템 단계 대상 목표 내용 1단계 전방송사 시청자보호 폭력, 편향, 사생활침해등의내용규제 2단계 지상파 TV 전체 창의적다양성추구 외주제작비율, 국내제작비율등의무 3단계 공영지상파방송사 공적서비스 방송의질보장 그러나현재한국의방송법은매체의형태와특성을불문하고 방송프로그램을편성함에있어공정성 공공성 다양성 균형성 사실성등에적합하도록하여야 ( 법 69조 1항 ) 하는등의같은기준에의한규제를받도록되어있다. 방송내용이인간존엄과가치그리고민주적기본질서존중을담아야한다 는방송법제5조조항이나 지역및민족문화창달, 사회교육기능및문화생활의질적향상 등을담고있는제6조의규정은지상파, 케이블, 위성, DMB 등매체의형태와공영과민영등소유의형태를막론하고적용되는원칙이다. 또한방송법제8조의소유제한등에관한규정, 제9조의추천, 허가관련및시행령제5조, 6 조의추천, 허가신청관련규정, 제10조의심사기준, 절차관련규정, 제14조의외국자본의 18
방송통신융합시대의공영방송규제 : 공공방송위원회 모델 / 강형철 출자및출연에관한규정, 방송법후반부의제69조방송프로그램의편성등에관한규정, 제71조의국내방송프로그램의편성에관한규정, 제72조의외주제작방송프로그램의편성관련규정, 그리고제73조의방송광고의시간이나횟수등에관한규정들또한비차별적으로공히적용된다. 현재한국사회는미디어별로명확한역할구분이이뤄지지않고있다보니 공영같은민영, 민영같은공영 이라는정체성의혼란만가중되고있는실정이며공영방송을다른사영방송과같은수준에놓고보려는이른바 매체균형발전론 의뿌리가여기에서출발하는것이다. 한국에서적용가능한단계별규제차별화모델 2) 은사회적혜택을받은수준에따라하위단계에서상위단계로이동할수록소극적의미의공익성의무에서적극적의미의공익성의무로이행되는방식이다. 모든규제와정책은이러한목적을달성하기위해서실시하는것이므로때로는공정한것일수도있고차별적인것일수도있다. 예를들어, 사회적편익을신장시킬수있는가능성이클때 ( 오용수 정희영, 2006) 특정미디어에대한지원과규제완화가가능하다. 4 단계 공공소유방송사 민주적, 교육적, 정보제공적, 창의적역할 창조성확산 공동체성회복을위한민주적기능 보편성을통한다원성확대 재난예방 공공책임성 (accountability) 3 단계 지상파방송사 민주적, 교육적, 정보제공적역할 뉴스제공 보편성을통한다원성확대 선거후보시간제공 소수계층을위한시간제공 2 단계 다채널미디어 민주적역할 뉴스제공 선거후보시간제공 소유의다원성 1 단계 모든전자미디어 사회 문화적가치보호, 경제적복지확대역할 폭력, 음란물등에대한규제 공정거래 민주적서비스 공영방송기금분담 < 그림 2> 전자커뮤니케이션공익분담모델 2) 강형철 (2005a) 의모델을수정 보완하였음. 19
2008 년제 20 권 1 호 1 층위 I : 모든전자미디어 : 우선, 모든전자미디어는사회 문화적가치를보호하고, 경제적복지를확대하는역할을맡아야한다. 모든전자미디어의공익성의무는 1차적으로는소극적형태 (~ 을하지말아야하는것 ) 를띠는것으로서 (McQuail, 2003), 이는폭력, 음란물등은등급제를통한제한된수용자접근성을지녀야하겠다. 아울러독과점이나담합등불공정거래행위를하지않음으로써경제적잉여를최대화하여야할것이며, 저렴한가격으로가급적넓은사회계층이서비스의혜택을누릴수있어야하겠다. 2 층위 II : 다채널미디어 : 다채널미디어는층위 I의전자미디어에부과된의무에더하여민주주의실현에보다적극적으로기여하여야한다. 이는뉴스제공이나선거기간중선거후보에대한유세시간제공등을뜻하게된다. 일례로, 1997년미국의클린턴행정부는 디지털텔레비전방송사의공익의무에대한자문위원회 (Advisory Committee on the Public Interest Obligations of Digital Television Broadcasters) 를설치한바있는데이위원회는디지털방송사가선거전 30일동안선거후보자에게매일저녁 5분씩무료시간을할당하여야할것을제안한바있다 (Napoli, 2003). 또한다채널전자미디어는 원하는대로방송하되, 대가를지불하라 (Play if you want, but pay you must) 는원칙에따라공영방송의재원에일조하는역할을맡을수도있다. 3 층위 III : 공공서비스방송 : 지상파방송은층위 II의다채널방송의의무에더해공공서비스방송 (public service broadcasting) 으로서민주적, 교육적, 정보제공적역할을맡아야하겠다. 이는뉴스제공 보편성을통한다원성확대 선거후보시간제공 소수계층을위한시간제공등의의무를뜻한다. 지상파방송사는공민영을막론하고보다적극적인공익성서비스의의무를지게됨으로써 공익프로그램경쟁 을통해공익서비스의질을확대할수있을것이다. 특히지상파방송은디지털전환과함께디지털플랫폼을구성, 무료서비스함으로써사회적약자의디지털혜택을늘리는한편한국사회전체의디지털전환을추동하는역할을맡을수있을것이다. 4 층위 Ⅳ : 공공소유방송사 : 끝으로, 공적으로소유 운영하는공영방송사 (publicrun broadcasting) 는공공서비스방송의의무에더해민주주의의확대 교육기회제공 중요정보제공 창의성확대기능을맡도록한다. 공적소유방송사는다채널시대에과소공급되기쉬운방송의창의성을확대할의무를지니게되는것이다. 공영방송이 20
방송통신융합시대의공영방송규제 : 공공방송위원회 모델 / 강형철 다양성 과 창의성 을주요가치적목표로하여추구할때이것이민영상업방송에영향력을미쳐해당사회의방송문화가더욱다양해지고창의적이된다는것이이른바 승수효과 (multiplier effect) 라는것이다 (Oliver, 2005). 또한공적소유방송사는같은경험을나누며, 자신의삶에중요한문제들이자유스럽게토론하는장, 즉하버마스의개념으로 공공영역 으로활용되어야하겠다. 저렴한보편상품인공적소유방송프로그램에대한공동시청은사회적유대기반을강화하고사회통합기능이라는중요한역할을맡게될것이다. 아울러공적소유방송사의균형적뉴스보도는건전한공론형성에도움을줄수있을것이다 ( 강형철, 2007a). 2) 구체제아래의규제모델그런데이러한차별적역할수행을위해서모든전자미디어를어떻게규제할것인지의문제가관건이된다. 차별화규제모델을수용하기위해서는규제기관또한차별적방식이도입되어야하겠다. 3) 과거에는 < 그림 3> 과같이거의일원적으로방송위원회와정보통신부가모든규제를담당해왔다. 그러나이러한양립형규제기구모델로서는새로등장하는융합형미디어를적절히규제하기어렵다는문제가제기되어왔다. 특히공영방송사와다른방송사에대해서도같은기관이규제를하는것에대한정당성과효율성에대한의문에제기되었다. 체제 구체제 ( 방통융합이전 ) 모델 대상 KBS 이사회 경영위원회 KBS 공공소유방송사지상파방송사기타전자미디어 KBS 경영위원회 방송위원회 방송위원회 방송위원회 / 정보통신부 방송위원회 / 정보통신부 < 그림 3> 구체제하통할구조모델 3) 강형철 (2005b; 2007b) 은여러방송규제모델들의장단점을논의한바있는데, 이논의를보다확장, 보완하여새로운규제모델을제시하고자한다. 21
2008 년제 20 권 1 호 1 KBS 이사회모델 : 과거와같이전반적인외부의규제기관으로서방송위원회가공 민영, 지상파 다매체등을막론하고정책수립과규제에나서며, 공영방송사 (KBS) 내부적으로는비상임이사회를두어경영관련최고의결기관이되게하는것이다. 그러나이방식은통신과방송이융합되는부분에대한규제가불명확하며, 공영과민영이라는서로다른목적과규준을가진사업자에대해하나의규제기관이여러개의기준 ( 때로는서로상충되는기준 ) 을지니고규제에나선다는점에서문제가된다. 아울러이사진을통한경영감독및방향설정방식은집행기관에의한포박이나, 정보부족에의한집행기관의존이라는부작용의가능성이있다. 비상임이사회는경영에직접나서지않으면서경영에대한중요결정을내리며, 결과에대한책임을져야하는불합리성을지니고있으며, 이에따라현실적인경영에대한책임소재는이사회보다는사장등집행기관에부여되는것이사실이다. 현재의이사회방식을유지하려면재정지출에대한감사원감사가불가피하며, 아울러수신료산정을위한별도의위원회구성또한불가피하다. 2 경영위원회모델 : 경영위원회모델은과거영국의경우처럼경영위원회가 BBC의규제기관인동시에경영의책임기구로서존재하는것이다. 방송통신융합이전영국의여타방송분야는 ITC의규제아래놓았으며, 정책수립기능은정부 ( 문화부 ) 에두었다. 그러나 BBC 경영위원회모델은경영위원회가 규제기관 인동시에 내부기관 이라는모순때문에업무구분의모호성등으로바람직한역할을하지못하고있다고비판받아왔다. 특히, 정보부족에따라집행기관에의해경영위원회가포박되었다는지적도받는등 BBC의독립성을확보하는데는큰기여를해왔으나책임성은담보하지못했다는것이다. 3) 신체제아래서의지상파방송정책 규제모델 : 공공방송위원회방송과통신이통합되고있는현재의신체제아래서의모델은이전 ( 구체제하 ) 의규제와는다른방식이되어야할것인데, 여기서는가능한모델유형들을검토해본후방송통신위원회모델을보완하는장치로 공공방송위원회 설치를제안해보고자한다. 1 방송통신위원회단일기관모델 : 통신과방송의융합현상을반영, 방송통신위원회를두고공영방송을포함한모든전자미디어가이위원회의규제를받도록하는것이다. 그러나이방송통신위원회단일기관모델은통신과방송의융합에서발생하는문제점은 22
방송통신융합시대의공영방송규제 : 공공방송위원회 모델 / 강형철 해결할수있으나 KBS의경영책임성에관해서는방송위원회의규제방식과다른진전을보이기어렵다. 방송통신위원회단일기관방식은앞서논의했듯이이위원회가상업적가치를우선하여, 공영방송의특수성에대한 특별 고려가가능하겠느냐는문제와, 원칙이다른사업자를한번에규제하는것의현실성문제, 그리고권한의지나친집중이라는문제점이지적된다. 방송통신위원회는방송을통신과크게구별하지않고산업적측면에서접근하는미국식규제방식 (FCC 방식 ) 을뜻한다. 그러나방송제도에있어미국은사적이해에 위탁 한 공익성 을추구해왔다면, 한국은공적소유를통한 공공성 의틀속에서 공익성 을담보해왔다. 한국의방식은대부분의유럽국가가취하고있는방송제도유형이기도하다. 통신과방송을융합한영국의경우도방송과통신을함께아우르는규제기관으로서 Ofcom을발족시켰지만, 공영방송 BBC에대해서는 방송내용에대한시청자의불만처리 만을담당할뿐그이상의역할은 BBC 경영위원회 에존속시켰다 ( 이후 BBC 트러스트로개편 ). 물론, Ofcom의출범자체가 BBC에대한규제를확대하려는움직임선상에있는것은분명하지만방송정책의전반적기조는문화부와통상산업부가관장한다는점에서 Ofcom을미국의 FCC에비유할수는없는것이다. 이에따라 방송통신위원회 체제가발동된한국에서는공공부문에대한별도의대책이마련되어야할것이다. 체제 모델 대상 KBS 공공소유방송사지상파기타전자미디어 방송통신위원회 방송통신위원회 신체제 ( 방통융합이후 ) 국가기간방송 개별감독위원회 ( 트러스트 ) KBS 경영위원회 KBS 감독위원회 방송통신위원회 방송통신위원회 공영방송위원회 공영방송위원회 방송통신위원회 공공방송위원회 공공방송위원회 방송통신위원회 < 그림 4> 신체제하통할구조모델 23
2008 년제 20 권 1 호 2 국가기간방송모델 : 국가기간방송개념은한나라당이 2004년에발의한 국가기간방송에관한법률 ( 안 )( 이하국가기간방송법 ) 이상정하고있는규제모델이다. 이모델은공영방송에대해별도의규제기구가필요하다는점을인정, KBS의규제 감독을경영위원회가맡도록한다. 국가기간방송법을발의한박형준의원은경영위원회를영국의 BBC 트러스트와같은개념으로설명하고있으나 ( 국회사무처, 2004. 11. 26), 국가기간방송법에나타난경영위원회의직무를볼때이는트러스트와는다른개념이다. 더구나국가기간방송법에서상정하고있는경영위원회는앞서논의한바대로 BBC 경영위원회와같은경영및규제를동시에수행하는기구가아니라서, 현재의이사회와실질적으로구분이되지않는다. 또한국가기간방송법은공영방송의예산과결산을국회에서승인하겠다는서구공영방송의일반적모델과는배치되는통제시스템을도입하고자한다. 영국의경우방송통신융합기구인 Ofcom이출범한직후에도경영위원회가존속되었는데이전과마찬가지로독립성에는효율적이나책무성장치로는미흡하다는지적이제기되었다. 아울러 BBC의독자적경영은 Ofcom이방송영역의포괄적규제목표를설정하기어렵게만들고있다는점도지적된다. 3 개별감독위원회 ( 트러스트 ) 모델 : 경영위원회모델보다더책임성을강조하는모델은공영방송사를규제하는별도의감독기구 ( 트러스트 ) 를두는것이다. 예를들어, KBS의예산수립과집행을감독하는기구로 KBS 감독위원회 를별도로둘수있겠다. 영국문화부는 2005년 BBC의책임성을확보하기위한장치로기존의경영위원회를대체하는 BBC 트러스트 (BBC Trust) 를두어 BBC에대한규제에나서는안을제시, 2007 년부터경영위원회를폐지하고트러스트제도를도입하였다. 이에앞서 BBC는경영위원회와집행기구를보다더분리시켜경영위원회자체에별도의사무국을두고경영위원회가 BBC의각채널등서비스책임자에개별서비스허가 (service licence) 를내주어경영책임성을제고하는자체안을제시한바있으나이는거부되고트러스트제도가도입되었다. BBC 트러스트 는 BBC의전반적인목표를설정하고집행기관의예산과집행을감독하며, BBC의서비스활동은트러스트의허가 (service licence) 를받아이루어지게된다. 트러스트 의멤버인수탁인 (Trustee : 과거의경영위원에해당 ) 은각자전문담당분야를두어활동에나서며, 또한집행기관으로집행이사회를두어실무에나서는실행이사와비실행이사로구성한다. 그러나개별감독위원회모델은 1개사업자에 1개의규제기관방식이라는, 성공사례가드문방식을채택하고있다는문제가있다. 한국에서 24
방송통신융합시대의공영방송규제 : 공공방송위원회 모델 / 강형철 KBS 감독위원회를신설한다면사회적자산으로서의공영방송인 MBC도방송위원회의규제대상에서분리, 방송문화진흥회만의규제로대체해야한다는논리가대두될것이다. 그렇게된다면 EBS, KTV, 아리랑TV, YTN 등다른공공소유방송사도모두각각의규제기관설치가필요하게되며규제의 규모의비경제 현상이나타나게될소지가매우크다. 아울러트러스트모델은실상, 경영위원회와근본적으로다를바없기때문에피규제기관에의한포박의가능성이높다. 4 공영방송위원회모델 : 공영방송위원회모델은민영방송에대한규제는방송통신위원회에서담당하고공영방송에대한목표설정과규제는별도로공영방송위원회를두는방식이다. 2004년 6월영국문화부에의해임명돼 BBC의개혁문제를검토한 번스 (Burns) 연구위원회 (IPBCR, 2005) 는당시 BBC 경영위원회방식이규제와경영이라는상충되는가치를동시에좇고있다고지적하였다. 번스연구위원회는이에따라공영방송위원회를별도로설립, BBC를감독하는한편, 다른공영방송 ( 프로그램 ) 을지원하는업무를맡도록하자고주장했다. 그러나당초번스연구위원회의보고서는녹서 (DCMS, 2005) 의바탕이될것으로예정됐는데, 영국정부는이보고서의 개혁안 을받아들이지않고 BBC 트러스트안을내어 BBC측과타협했다는비판을듣게되었다. 만약한국에이모델을적용하려면우선적으로공영방송의정의가먼저합의되어야할것이다. 공영방송위원회의피규제기관이공영방송사인지, 아니면지상파방송사인지, 아니면모든방송사의공영적프로그램이되어야하는지에대한검토가필요하기때문이다 ( 강형철, 2004). 공영방송위원회모델은공영방송의정의를 KBS나 EBS 로한정하게될경우국기기간방송법과같이통제기구모델의변형이되거나공영방송영역을축소하는결과를초래하게될우려가있다. 5 공공방송위원회모델 : 이러한이유로연구자는방송통신위원회와는별도로공공방송위원회를설치하고광의적개념의공영방송이라고할수있는공공방송에대한규제를맡기는방안을제시하고자한다. 여기서공공방송이란 사회로부터희소한채널이나재원을제공받거나뉴스보도를통해사회적영향력을행사하는방송으로서차별적인 (distinctive) 방송서비스의의무를지는방송 을말한다. 이러한정의에따르면우선, 소유의 공공성 을기준으로 KBS, MBC, EBS, 아리랑, KTV, YTN 등범공영방송이이에속한다. 다음으로영향력의 공익성 을기준으로본다면 KBS, MBC, EBS, SBS, YTN, MBN 등지역민방, 종합편성채널, 보도채널을소유한방송사가이에 25
2008 년제 20 권 1 호 속한다. 끝으로, 사회적혜택의수혜여부를기준으로할때앞의 공공성 기준에의한방송사및 SBS 등희소한지상파채널사용을허가받은방송사도포함되는것이다. 공공방송위원회모델에서는위의기준에따라지정된공공방송에대한규제를공공방송위원회가맡고그이외의모든전자미디어에대한정책수행및규제는방송통신위원회에서담당한다. 공공방송위원회의업무영역에는지상파방송스펙트럼활용정책및할당도포함된다. 방송통신위는앞의 < 그림 1> 에나타난 중간영역미디어 에서 통신적미디어 에이르는영역에대한규제와정책을담당하게되는것이다. < 소유의공공성 > 아리랑TV 종합편성채널 < 영향력의공익성 > K-TV KBS MBN 등 국회방송 MBC 보도채널 EBS YTN SBS 등 지역민방 < 사회적혜택수혜 > < 그림 5> 공공방송의범위 4) 공공방송의개념이제공공방송위원회의규제대상인 공공방송 의개념을보다명확히논의할필요가있겠다. 사실, 공공방송은서구적개념으로 공공서비스방송 (public service broadcasting) 즉, 공공서비스를하도록의무지워진방송을뜻한다. 이글에서는공공방송을 사회로부터희소한채널이나재원을제공받거나뉴스보도를통해사회적영향력을행사하는방송으로서차별적인 (distinctive) 방송서비스의의무를지는방송 이라고정의하였다. 현재한국에서일반적으로사용하는개념은 공영방송 인데소유권을강조하는공영방송개념이서비스를강조하는서구의공공서비스방송에비해협소하기때문에서구수준의공공서비스방송차원으로역할을규정하기에혼란스러운것이사실이다 ( 강형철, 2004). 26
방송통신융합시대의공영방송규제 : 공공방송위원회 모델 / 강형철 한국의 공영방송 개념은개념상의협소성이실제현상에서방송의공적서비스영역을축소하는역할을하고있으며이는서구의공공서비스방송과달리명확한정체성을제시하지못하고있다. BBC, ARD, PBS 등한국에서공영방송으로번역하는방송사들은서구에서 공공서비스방송 (Public Service Broadcasting) 으로불리며, 정확히직역하자면 공영방송 으로번역되지않는것들이다. 공공서비스방송은한국의 공영방송 과달리소유권이나경영방식보다는서비스, 즉방송의결과물을강조하는개념으로이루어져있다. 이에따라소유나경영이어찌되었든서비스만 공공의이익 을위한목표하면모두가공공서비스방송 (PSB) 에해당된다. 영국의방송통신규제기관 Ofcom도민영 ITV를포함해서전지상파 TV 채널을공공서비스방송으로규정하고다른방송들과차별적인 서비스 를제공할것을요구하고있다. 소유를강조하는한국의공영방송개념은방송의내용은공공서비스를추구하지만소유권이공적이지못할경우 ( 예를들면, MBC) 공영방송의범주에넣으려고하지않으며, 마찬가지로공공서비스를해야하지만소유권이사적인경우 ( 예를들면, SBS) 도공영방송이라고부르기를꺼려한다. 이는방송의정체성혼란을야기시킬뿐아니라엉뚱하게도사회내공영방송영역을축소하는원인이되고있다. 광고수익수신료수익공적소유공공서비스 복합재원방송 (Hybrid Public Service Broadcasting) 공영상업공공서비스방송 (Commercial PSB) 공공재원방송 (Public-Funded Broadcasting) 민영상업공공서비스방송 (Private Commercial PSB) 사례 KBS CBC( 캐나다 ) ZDF( 독일 ) F2( 프랑스 ) NOS( 네덜란드 ) RTP( 포르투갈 ) MBC Ch4( 영국 ) BBC NHK NRK( 노르웨이 ) ITV( 영국 ) Ch5( 영국 ) < 그림 6> 공공서비스방송의종류 27
2008 년제 20 권 1 호 공공서비스방송은채널이나수신료등사회적혜택의대가로차별화된공적서비스를제공하는방송이라고할때, 한국사회내방송의공적서비스부분을확장하기위해서는좁은함의를지닌공영방송보다는 공공서비스방송 개념사용을확산하는것이필요할것이다. MBC를공영방송의기준에미흡하다며민영화하려는움직임도그기저에는공공서비스방송이아닌공영방송의개념이자리잡고있으며, 국가기간방송법도이러한인식의연장선상에놓여있다. 그런데이글은법률적수용성을고려하여외래어가들어간 공공서비스방송 보다는 공공방송 개념을사용하였다. 그런데이글에서제시하는 공공방송 개념은기본적으로서구의공공서비스방송, 즉 사회적혜택을받는대가로차별적인공공서비스를행하는방송 의개념이기는하지만이에 뉴스채널 을포함하고있다는것이논란의소지가있는것이사실이다. 엄밀하게보면보도채널과종합편성채널을공공서비스방송의범주에넣는것에대한정당성에대한문제제기가있을수있다는말이다. 어느방송이든공공서비스방송을강제하기위해서는수신료나희소채널등 사회적혜택 을제공해야할것인데, 이러한사회적혜택의제공없이영향역의기준만으로보도채널을이범주에넣는것이인위적이기때문이다. 그러나한국사회에서보도방송의영향력에대한우려때문에보도채널및종합편성채널은허가를받은사업자만이할수있다. 이러한측면에서사회적우려를고려하여보도방송을하게되는보도채널과종합편성채널을공공방송의범주로넣고보다심도있는공적규제를실시하자는취지에서이를공공방송의범주에넣었다. 5) 공공방송위원회의방송내용심의공공방송의내용심의또한방송통신위의방송통신심의위원회에서하는것이아니라공공방송심의위원회에서실시하여야할것이다. 이는앞서의논의대로공익에봉사하는수준이다른일반전자미디어와공공방송의콘텐츠를같은기관이규제하는것을어렵기때문이다. 규제기관이피규제기관에차별적인규제를행하는것은개념적으로도, 현실적으로도비효율적일수밖에없다. 공공방송위원회는기본적으로공공방송에대한내용심의를행하지만, 일반미디어가운데자발적으로공공방송위원회의심의를받고자하는경우이를수용할수있다. 물론, 모든일반전자미디어는의무적으로방송통신심의위원회의심의를받아야하지만, 공공방송위원회의심의는자발적으로선택가능 ( opt-in ) 하다는뜻이다. 이는많은논자 (Cave, 2006; Foster, 2007) 들이주장하는바와같이규제자체를상업사업자들이자신들의선택지의하나로활용할수있는반면, 국가의입장에서는내용에대한강제를최소화하면서공적가치를확대하는일거양득의방식이될수있다. 28
방송통신융합시대의공영방송규제 : 공공방송위원회 모델 / 강형철 공공방송위방송통신심의위의무심의선택의무심의의무 KBS, MBC, EBS 아리랑 TV, K-TV, SBS 등민방 YTN, MBN 등 공공방송위인증클린채널 기타방송통신채널및콘텐츠 < 그림 7> 차별적방송통신심의제도 보다구체적인방식은논의를더욱해보아야하겠지만다채널방송의경우기본적으로 ~ 을하지않아야한다는 소극적의미에서의공익목표를달성하기위한내용규제를받지만, 수용자에대한신뢰확보수단으로 ~ 을하여야한다 고하는적극적공익목표를지닌공공방송위원회의심의체계에자발적으로들어갈수있을것이다. 공공방송위의심의를받기위해서는소정의심의운영기금을납부하여야할것이며, 위반시발생하는각종범칙금제도또한수용하는방식이가능하다. 일정기준이상의심의기준을위반한경우공공방송위는규제대상에서이를제명하게된다. 공공방송위원회의심의체계에들어간채널에대해서는공공방송위가교부하는 클린채널 인증서 (accredit) 나검사증 (kite mark) 을받게되며방송에서이를로고형태로노출하여공공성이높은채널임을홍보할수있도있을것이다. 이같은방식은다채널미디어에대한자발적규제를유도하는것으로서언론자유를침해하지않으면서도사회적책무성을확보할수있는 답책성모델 (McQuail, 2003) 로서의규제장치로활용될수있을것이다. 4. 결론 이상의논의를통해본연구는디지털화및무역개방시대에한국방송의정체성과경쟁력을위해서, 즉사회 문화 정치적가치와경제적가치를동시에추구하기위해서는일원적공익론이나일원적시장론이아닌제3의규제방안이불가피하다는점을주장하였다. 이를위해산업적가치에무게중심을두어야하는방송통신위원회와는별도로공공방송위원회 29
2008 년제 20 권 1 호 를설치, 방송의정치 사회 문화적가치를추구해야함을논하였다. 공공방송개념은지상파의위상과기능을보다명확히하여차별적인대우와역할부여가가능토록할것이다. 이는 MMS 등디지털전환에따른지상파멀티채널플랫폼구성등바람직한사회미디어정책수립에도움을주게될것이다. 지상파독점구조의폐해 라는표현등지상파를다른채널들과다를바없는방송사업자로취급하고이른바 매체균형발전론 에의해규제하려는움직임도공공방송개념에대한이해가부족하기때문에나타나는현상이다. 또한공공방송의개념은 광고를하는것은공영방송이아니다 라고하는주장에대응하는것에도도움을줄것이다. 물론, 어떤측면에서는이러한공공방송개념이오히려방송및전자미디어의공익성을보호하는것이아니라이를위축시킬가능성이있는것도사실이다. 일부미디어만을 보호 하는것이오히려새로이등장하는방송과통신의중간지역미디어뿐만아니라기존의케이블TV 및위성방송채널들이무방비적으로상업적이해에매몰되게하는역작용을낳을수있다는것이다. 4) 또한자칫, 현실화과정에서공공방송의대상이축소되어국가기간방송법안처럼 KBS와 EBS 정도만남게된다면공적가치는오히려크게후퇴할수도있다. 이러한점에서본연구가제안하는것은공공방송만의공적역할만을볼것이아니라종합적인차원에서전자미디어의역할분담을명확히해야한다는것이다. 이는앞서 < 그림 2> 로표현되었듯이다채널미디어이든 ( 층위2) 아니면그밖의모든전자미디어이든 ( 층위 1) 관계없이각자의공적역할이주어지는큰틀에서공공방송위원회모델이논의되어야함을뜻하는것이다. 이러한것이전제되지않는다면공공방송위원회모델은긍정적가치를창출하지못할것은당연하다. 이러한전제하에서만공공방송은디지털및무역개방시대에가치가더욱중요해지는사회적자산 (social capital) 이므로 (Green, 2005), 다른방송서비스와구별해야하며이를실용적으로활용하는사회적지혜가필요하다고말할수있을뿐이다. 4) 이러한점은본논문초고가발표된 2008 년한국방송학회봄철학술대회에서토론자로참여한국민대학교이창현교수가 게토화 라는표현으로지적한바있다. 또한본논문의심사를맡은익명의심사자한분께서도 그동안방송서비스영역으로보고나름대로사회적규제를시도해왔던영역이 방송외적 영역으로이탈해버릴가능성을배제할수없다 는견해를밝혀주었다. 두분의귀한지적에감사한다. 30
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2008 년제 20 권 1 호 Regulation of Public Service Broadcasting in the Convergence Era : Public Service Broadcasting Commission Model Hyung-Cheol Kang Professor School of Communication, Sookmyung University Upon the launch of the new conservative Lee Myung Bak Government, the Korea Communications Commission (KCC) has been embarked after consolidating the former Korean Broadcasting Commission (KBC) and the Ministry of Information and Communication (MIC). This super-regulator seems to be suited for the blurred boundary between the broadcasting and communications sectors. But it is doubtful whether the KCC will guarantee the public interest role of broadcasting. For this reason, this study recommends a separate regulation body, Public Service Broadcasting Commission (PSBC) responsible for regulation of public service broadcasters such as KBS, MBC, SBS, and YTN. This independent body with responsibility for public interest oversight of broadcasters is expected to contribute to strengthen the competitiveness of South Korean broadcasting in this multi-media and free trade age. key words : Public Service Broadcasting, Korea Communications Commission, Public Service Broadcasting Commission, Korean Broadcasting Commission 34