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광규 근
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1 방송연구 2007 년여름호 7~33 기획논문 공영방송의새로운정체성 * ** 강형철 숙명여대언론정보학부교수 *** helio@sookmyung.ac.kr 시장자유화와개방이지속되고기술발달에의한무수한채널이가능하게된시점에서공영방송이추구해야할가치는무엇일까? 이시점에서공영방송은여전히필요한것이며, 필요하다면어떠한사회적역할을할수있을것인가? 본논문은현시점에서공영방송의새로운정체성을논의하고자한다. 공영방송의정체성은사회적혜택에대한대가로사영방송과구별되는 차별성 을서비스하는것이다. 그러나이차별성의개념은당대의경제적, 정치적, 기술적, 조건들에의해변해왔다. 과거에공영방송의차별성이라함은특정장르를편성하는것을의미했다. 그러나다채널미디어가각종장르를세분화하여서비스하는현시점에서이차별성개념은더이상의가치를갖기힘들게되었다. 사영방송이검증된프로그램형식이나내용만을제작, 편성하는현시점에서공영방송은보다창의적이고실험적인프로그램들을제작함으로써사영방송이공영방송의창의성을차용하거나응용하도록유도하는 승수효과 를유발하여야하고, 이것이새로운시대의차별성개념이되어야하는것이다. 아울러다양한매체가오히려개별시민의다원적사고를방해하는상황에서공영방송은다양한가치와관심을아우르며공동체의통합을이루어내는차별성의의무를지녀야할것이다. 주제어 : 공영방송, 차별성, 다채널, 공동체, 승수효과 목차 Ⅰ. 문제의제기 Ⅱ. 공영방송의독과점적지위상실 Ⅲ. 공영방송정체성변화 Ⅳ. 결론 : 새로운공영방송모델의대안들 * 본논문은방송학회학술세미나 (07 년 7 월 9 일, 한국방송회관 3 층회견장 ) 에서발표한 융합미디어환경에서의공영방송정체성확립을위한역할모색및대응 을수정 보완한것임. 본연구는숙명여자대학교 07 년도교내연구비지원에의해수행되었음. ** 건설적인조언으로도움을주신익명의심사위원께진심으로감사한다. *** helio@sm.ac.kr

2 8 방송연구 2007 년여름호 Ⅰ. 문제의제기 다채널, 미디어융합, 초국적미디어기업의확대등의상황에서공영방송의위기가진행되고있다. 이위기는첫째, 공영방송이차별성과점유율이라는이중적인목표를추구해야한다는본질적딜레마와, 둘째, 다채널시대에방송매체에대한국가개입의정당성의문제, 셋째, 경쟁체제에서의공영방송의경쟁력문제, 그리고마지막으로, 자유경쟁상황에서특정매체에대한경제적지원이지니는불공정거래문제등에서비롯되고있다 ( 강형철 양승찬, 2003). 이러한위기상황속에서공영방송에대한비판또한다양한형태로이루어지고있다. 하지만정작사회구성원들은여전히공영방송의필요성에대해동의하고있다. 주요국시청자대상의설문조사결과들은공영방송의존재필요성에동의하는비율이일반적으로 80% 를상회함을보여준다 (DCMS, 2006). 한국에서도강형철 (2004) 이주요일간신문의사설을분석한결과를보면, 한국신문에서공영방송의운영에대한비판은많으나그비판의틀이주로공영방송의존재가치를인정하는 공중계몽비판 과 비판적지적관점 이라는점에서공영방송의필요성에대한인식이유지되고있음을알수있다. 그러나사회적요구와는별도로경영적차원에서공영방송은전반적인어려움을겪고있다. 이는케이블TV와위성방송, IPTV 등다매체의등장으로인한시청점유율및광고수익의하락등이주요원인인데, 이제지상파채널을중심으로한공영방송은더이상 안락한과점 (comfortable oligopoly) 의지위에있지않다는것을알수있다. 특히, 공영방송의필요성에대한동의비율이여전히높은것과는상치되게, 시청자들은수신료의인상은차치하고라도그의유지에도호의적이지않다. 다채널미디어가월 15,000원정도의가입비로뉴스, 영화, 스포츠등전문채널들이개별기호에부응하는프로그램을끊임없이쏟아내는상황에서 2-3개채널시청을위한수신료인상에쉽게동의하는시청자는많지않은것이현실인것이다. 더구나출연료등제작비는치솟고노동임금상승률은높아져가는상황에서공영방송사는 시청률은 2차적목표로하고, 차별성있는프로그램으로사회에봉사한다 는것이현실적으로거의불가능하다. 이러한상황인식아래, 본연구는현시점에서공영방송이지니는사회적의미가무

3 강형철 / 공영방송의새로운정체성 9 엇인지를알아보고자한다. 공영방송의사회적의미는일원적인것이아니며역사적으로구성되는개념으로서, 당대의정치적 사회적 경제적 기술적조건아래끊임없이변화해온것이다. 이에따라현시점에서도공영방송은새로운정체성을수립, 현실에맞는사회적기능을수행해야한다. 공영방송에대한많은혼란은공영방송에대한옹호자와적대자는물론규제기관과방송종사자들마저도변화된조건아래서도여전히과거의공영방송개념을지니고있기때문이다. 이러한명확하지않은, 즉현실에맞지않는공영방송에대한정체성은이에대한논의가매우정치적이고추상적인수준에머무르게하는문제점을유발하고있는것이다. 이에따라본연구는구체적으로공영방송의현실적어려움을정리해보고, 이른바 장르모델 의문제점으로적시하면서공영방송개념의변화를추적한뒤, 현시점에서필요한공영방송의정체성을제시해보고자한다.

4 10 방송연구 2007 년여름호 Ⅱ. 공영방송의독과점적지위상실 한구방송위원회는 2007년한국방송시장규모를 9조3,000억원으로추산하고있다고한다. 그런데이시장에서공영방송의존립근거가되는지상파방송의매출비중은지난수년간의추세에비추어볼때계속하락할것으로예상된다 1). 반면, 종합유선방송사업자 (SO) 와방송채널사용사업자 (PP) 의상승세가계속될것이다. 근년에들어지상파방송의광고매출액은지속적으로떨어지고있지만다채널부분의광고매출은끊임없는상승세를타고있기때문이다. < 그림 1> 광고시장의매체별비중변화 26,500 21,500 23,190 22,848 21,945 27,209 22,007 26,422 23,906 25,003 21,692 24,175 21,092 ( 단위 : 억원 ) 지상파 인쇄 16,500 11,500 6,500 17,956 3,095 2,933 4,195 5,675 7,926 10,537 케이블, 온라인 1,500 '00년 '01년 '02년 '03년 '04년 '05년 출처 : KBS(2006) 방송위원회 (2006) 가발표한 2006 방송산업실태조사 보고서에서도기준연도인 2005년지상파매출은 3조 5,426억원으로전년대비 0.1% 감소한반면, SO는 1조 5,818억원으로 17.4% 증가한것으로나타났다. PP의매출액은 3조 1265억원으로전년보다 12.4% 증가했으며, 스카이라이프의매출액은 3,473억원으로 36.2% 늘었다. 순이익면에서도지상파중에서 KBS는법인세환급을받아의외의소득을올렸지만 MBC와 1) 본논문에서는공영방송을 공공서비스방송 (public service broadcasting) 의개념으로사용하겠다. 한국어로 공영방송 이라함은소유나운영의공공성을강조하는 공적으로운영되는방송 을뜻하지만, 서구에서는일반적으로소유구조와는관계없이 공공서비스방송 의개념으로서공적서비스내용이나공적의무를강조하고있다. 예를들어영국규제기관 Ofcom 은지상파방송채널모두를공공서비스방송으로규정하며공적의무를부여한다 ( 강형철, 2004). 한국의경우도소유구조와는관계없이지상파방송에대해강한공적의무를부여하는법제를가지고있기때문에공영방송이라함은지상파방송모두를의미하는것으로해석할수있다.

< 그림 2> 지상파경영현황 출처 : 방송위원회 (2006) 시청률면에서도케이블 위성TV 등다채널미디어의영향으로지상파TV의시청률도꾸준히하락하고있다.

5 강형철 / 공영방송의새로운정체성 11 EBS는순이익이줄었다. 반면에 PP의당기순이익은 3,126억원으로전년보다 53.9% 나증가했다. SO도인터넷사업과광고증가등으로순이익이늘었다. 전통적공익매체의약화와새로운상업매체의확대는세계적인추세인데, 이러한뉴미디어의약진은내년에도이어질것이다. < 그림 2> 지상파경영현황 출처 : 방송위원회 (2006) 시청률면에서도케이블 위성TV 등다채널미디어의영향으로지상파TV의시청률도꾸준히하락하고있다. 전체 TV의가구시청률은 1992년에비해올해약 3% 포인트상승한반면에지상파채널은 92년대비약 10% 포인트하락했다. 심미선 (2005) 의분석에따르면주5일근무제가안정되면서지상파채널의주말시청률은더욱많이떨어졌다. < 그림 3> 지상파방송과케이블방송점유율변화 출처 : TNS 서울 수도권가구시청률 (06:00~12:00, 16:00~25:00)

6 12 방송연구 2007 년여름호 공영방송의시청률하락현상은한국뿐만의현상이아니다. 지상파방송모두를공공서비스방송이라고규정하고있는영국 (Ofcom, 2004) 에서도 BBC와 ITV 등주요지상파방송의시청률은지속적으로하락해왔다. < 그림 4> 영국공공서비스방송사시청점유율변화 ( 개인 ) BBC1 BBC2 ITV 10 (%) 출처 : BARB 일부에서는과거의과점적초과이윤이사라진상태에서지상파방송이새시대를위한치열한자기변혁없이비합리적경영을그래도답습하고있기때문에어려움을자초하고있다고비판한다. 또한다채널매체등의경쟁자들은지상파방송의경영상의어려움은다채널프로그램시장에서여전한시장지배적지위를지니고있는현실을호도하고있다고주장하기도한다. 물론, 여기서변화를논의할때 지상파채널 과 지상파방송사 를구별할필요가있다. 지상파방송채널 이경영악화를경험하고있는반면, 지상파방송사 는여전히신매체부문에서약진하며 범위의경제 를확대하고있는상황이다. 지상파방송이주력분야인 KBS의경우, 지난 2006년 11월복수채널사용사업 (MPP) 주체인 KBS SKY를 KBS N으로바꾸고 KBS 스카이드라마, KBS N 스포츠 ( 구 KBS 스카이스포츠 ), KBS 프라임 ( 구 KBS 코리아 ) 등의채널군에신규오락채널인 KBS JOY를끼워넣었다. MBC도이미 MBC 게임, MBC 드라마넷, MBC ESS 스포츠등다채널을보유하고있으며, SBS도 SBS 드라마플러스, SBS 골프채널, SBS 스포츠채널등을운영하고있다.

< 표 2> 지상파방송사계열 PP 매출및점유율 (2005) 출처 : 방송위원회 (2006) 그러나지상파만외형을키우고있는것이아니다.

7 강형철 / 공영방송의새로운정체성 13 이때문에지상파가케이블이나위성방송을자신의재방송창구로전락시키고있다고비판받는다. 또한다채널시장에활약하는이들채널의경쟁력이 지상파독과점확대 의원인이되고있으며, 이를견제해야한다는주장이대두된다. < 표 2> 지상파방송사계열 PP 매출및점유율 (2005) 출처 : 방송위원회 (2006) 그러나지상파만외형을키우고있는것이아니다. 다채널시장에서소수의 MSO와 MPP로산업이집중되는현상이강화되고있다. 2005년현재전체 SO 매출액중태광산업, 씨앤앰, CJ, 큐릭스, CMB, HCN, GS홈쇼핑, 온미디어의 8대 MSO가 78.1% 를장악했다. 전년도에비해 5%P 이상늘어난수치다. < 표 3> SO의수평적결합 출처 : 방송위원회 (2006)

8 14 방송연구 2007 년여름호 PP시장에서도홈쇼핑채널의상품판매매출을제외했을때 CJ와온미디어라는 2대 MPP의매출점유율이 42.5% 를차지하고있다. 이뿐만아니라, MSO와 MPP의수직 수평결합에따라 CJ, GS홈쇼핑, 현대백화점, 태광산업, 씨앤앰, 온미디어의상위 6대 MSO MPP 계열사들이 PP/SO 매출의 60% 가까이를차지한다. < 표 4> MPP/MSO 수평적 / 수직적결합 출처 : 방송위원회 (2006) 공영방송사의존립기반이 지상파 라고할때지주회사격인지상파부분의경영악화는우려스러운현상이다. 특히, 주파수의희소성을근거로사회가공적의무를부여할수있는채널이지상파방송이라고할때, 지상파방송부분의상대적왜소화는방송의공공서비스부분이취약해지고있다는사실을보여준다.

9 강형철 / 공영방송의새로운정체성 15 Ⅲ. 공영방송정체성변화 1. 장르중심적차별화모델의한계 이러한어려운환경아래서도공영방송을존속시켜야할이유가있는것인가? 변하지않는전제는공영방송은사회적혜택을조건으로사영방송과차별화된방송서비스를제공하도록의무지워진사회기구라는사실이다. 여기서의사회적혜택이란희소한지상파채널일수도있고수신료등공적재원일수도있다. 그러나혜택과차별성 (distinctiveness) 개념자체는변화하는것이다. 이는공영방송의가치는주어진경제 정치 기술적조건아래사회적으로구성되기때문이다. 새로운미디어환경아래사회구성원들이바라는공영방송의차별성은상업미디어전파의희소성원리에입각해몇개의사영방송과경쟁하며 안락한복점 을누리던시절의그것이아니다. 공영방송제도는사회내에서의미가구성되는가치지향이기때문이다. 쉬베르트센 (Syvertsen, 1992) 의지적대로공영방송은 주어진정치적 경제적 기술적조건아래국가, 자본, 시민사회등각이해당사자들의선택에의해방향성이전환되는제도 인것이다. 공영방송개념은역사적으로시대상황에따라여러변화의길을겪어왔고, 현시점에서도디지털기술의발전과신자유주의사조의환경아래새로운선택의기로에서있다 (< 그림 5> 참조 ). 쉬베르트센 (Syvertsen, 1999) 은공영방송의정의가국가가제공하는공익설비사업, 시민들의관심과이해가논의되는공공영역, 개별소비자에게봉사하는방송서비스로순차적으로변해왔다고주장한다. 공영방송의가장원초적인형태는공영방송을전기, 수도등과같이국가가제공하는공익설비사업 (public utilities) 으로보는것이다. 공영방송의한국에서도민주화이전오랜기간동안공영방송은국가가행하는공익설비사업으로취급되었다. KBS의종사원은기자든 PD든모두가주사, 사무관등의공무원신분을지니고있기도했다.

10 16 방송연구 2007 년여름호 < 그림 5> 공영방송정의의변화 시기 정의 1920~70 년대 1970~80 년대 국가가제공하는공익설비사업 (public utility) 시민들이의견을나누고경합하는공공영역 (public sphere) 1990~ 현재 제 1 선택지 : 새로운역할하의차별화된방송 (distinctive service) 제 2 선택지 : 개별소비자에게봉사하는비차별적방송 (non-distinctive service) 21 세기 ~ 새로운역할모델하의기능유지, 발전 기능축소화또는공영방송제도폐지 공영방송발전의두번째단계는공영방송이전기, 철도, 수도와달리인간의정신을대상으로서비스하는것으로서, 이는 공공영역, 즉시민들이의견을나누고경합하는장 ( 場 ) 으로활용되어야한다는것이다. 1987년민주화운동이후한국의공영방송도지난한과정을통해국가사업의지위를버리고국가와시민사회의중간지대인 공공영역 으로서자리매김해가고있다. KBS를정부투자기관법의규제대상에서제외한것도이러한변화의상징이었다. 그러나공영방송의원형을찾아가려는노력이경주되는가운데 시장주의 라는새로운위협이나타났다. 이사조는 공중 의개념을 수용자 로치환, 공영방송을일반사영방송과차이없이개별수용자에봉사하는제3의공영방송모델을상정한다. 이기조는공영방송을상업방송과같은기준에서평가하고자하며때로는공영방송무용론을내세우며이를민영화하려고한다. 이러한와중에권위주의국가시스템아래공영방송의정체성자체를인식하지못했던한국의공영방송은과거의유산을덜어냄과동시에

11 강형철 / 공영방송의새로운정체성 17 시장주의아래공동체적가치를펼쳐야하는이중적어려움에처해있다. 2006년 12월국회본회의를통과, 2007년 4월부터시행에들어간 공공기관운영에관한법률 ( 약칭공공기관운영법 ) 은공영방송에대한개념혼란을잘드러내주고있는실례이다. 이법에따르면 KBS와 EBS 기획예산처산하의공공기관운영위원회의통제대상이된다. 공공기관운영법은공영방송을공익설비사업과구별하지않으려는과거형모델을상정하고있다. 뿐만아니라이에더해공영방송을시장의기준으로평가, < 그림 5> 의제2선택지로공영방송을위치지우는것이다. 현상황에서공영방송은새로운존재의미가필요하다. 공영방송이 21세기에도여전히차별화된기능을해야한다면, 기술적 정치적 경제적환경에걸맞은콘텐츠의차별성을새로이제시해내야하는것이다. 다채널 디지털시대에는뉴스, 정보, 다큐멘터리등시장에서공급되지못하는특정장르들을서비스한다는과거의장르중심적차별화전략은더이상의미를갖지못하게되었다. 다양한공급자들이다양한수용자 ( 소비자 ) 를대상으로다양한서비스전략을마련해경쟁하는시점에서특정장르서비스는차별성의지표가되기어렵다. 20세기동안유지되어온공영방송의전통적차별성의의무는사영방송이빠지게되는상업적이고자극적인내용의편성경향에서벗어나서보도, 시사, 교육, 건전한오락등의고급프로그램으로시민의교양 (good taste) 을향상시키는데기여해야한다는것이었다. 이에따라공영방송의차별성을보여주는지표로뉴스와정보프로그램의비율을이용해왔다. 그러나장르중심적차별성개념은현디지털시대에는두가지이유로더이상적용하기어려운것이되었다. 첫째, 장르에대한명확한정의가어렵게되었다. 이른바 에듀테인먼트 등다양한복합장르가나타나는상황에서 어떠한장르가공영방송적 이라고규정하기는쉽지않다. 둘째, 일부장르를제외하고는방송사가공익적장르의프로그램을편성하는것은공익적목적이라기보다는상업적목적이크다. 이에따라상업방송도이러한이른바 공익적장르 를회피하지않는다. 셋째, 다큐멘터리, 지역방송등전통적인공익프로그램은차별성은뛰어나다고해도시청자의선택지가무한해진현재, 과거보다더욱노출가능성이줄어들었다. 이에따라차별성이강화된, 보지도않는공영방송에대해수신료를지불하는것에동의할수용자는많지않으며, 방송사의입장에서는수신료인상이어려운상황에서광고효과가낮은이러한프로그램들을유지하기도어려워졌다.

18 방송연구 2007 년여름호 영국 Ofcom(2004a) 의조사결과를보면뉴스와시사보도등공익적프로그램장르를편성함으로인해발생하는기회비용은크지않다. 즉, 뉴스와시사보도는손익대비이득이큰장르로서사영방송에서도적극적으로편성하고있다. 실제로, 여러나라에서조사해본바로, 일반적으로시청자들은공영방송에대한기대로서오락에대한요구는그리낮지않다.

12 18 방송연구 2007 년여름호 영국 Ofcom(2004a) 의조사결과를보면뉴스와시사보도등공익적프로그램장르를편성함으로인해발생하는기회비용은크지않다. 즉, 뉴스와시사보도는손익대비이득이큰장르로서사영방송에서도적극적으로편성하고있다. 실제로, 여러나라에서조사해본바로, 일반적으로시청자들은공영방송에대한기대로서오락에대한요구는그리낮지않다. 특히, 영국국민은오락을뉴스및교육과같은비율로공영방송이편성해야할프로그램이라고생각하고있었다. < 그림 6> 공영방송에대한장르별기대 ( 장르필요성에대한시청자동의비율 ) 문화교육뉴스오락 * UK: 영국, FRA: 프랑스, GER: 독일, ITA: 이탈리아, USA: 미국, JPN: 일본출처 : NHK; DCMS(2006) 에서재인용 또한 Ofcom(2004b) 의설문조사에서도공영방송프로그램장르중사회적으로중요하다고생각하는것과자신에게중요하다고생각하는것이달라지는경향이있었다. 사회적으로중요한것은교육, 시사, 지역뉴스등이지만, 개인적으로중요한것은일일드라마, 오락, 코미디등이다. 장르중심적차별성정의는현실에대한무감각과함께, 같은장르라도공영방송이이를다르게 ( 차별되게 ) 만들수있다는가정을무시하는것이며 (Blumler & Hoffmann-Reim, 1992), 오락등다른장르들에서도내용상의다양성등질적으로차별화된콘텐츠제공이가능하다는 (Entman & Wildman) 사실을간과하는시각이다. 결국, 공영방송의정의와마찬가지로공영방송이추구해야할정의는공영방송에대해이해를가진당대의주체들이주어진기술적 경제적 정치적조건아래서로길항하며구성해가는것이다.

13 강형철 / 공영방송의새로운정체성 차별성개념의변화 실제로서구에서공영방송이제공해야하는서비스차별성의개념은시대에따라변천해왔다 (< 그림 7> 참조 ). (1) 1 단계 : 대중취향향상프로그램 우선, 공영방송이등장했던 1920년대초부터 1960년대까지영국은공영방송의차별성은 대중의취향을고양하는양질의프로그램 (good tate-cultivating programming) 으로정의되었다. 초대 BBC 사장리스경 (Sir Reith) 에의해대변되는공영방송의차별성은천박한미국식상업방송과차별되는매우품격높은교양을의미하였다. 이에따라공영방송이서비스해야할품격높은방송은뉴스, 교양, 교육등일부장르에해당되는것으로인식된것이다. 1962년공영방송의역할에대해논의한필킹튼위원회 (Pilkington Committee, 1962) 의최종보고서도이러한대중의 취향 을고양하는내용을강조하고있다. 이시기는처음등장한라디오방송의신기효과가유지되던때로서, 청취자들은라디오방송에서어느내용이나오든신기했고, 관심이있었다. 사회엘리트들은이러한관심을유인으로하여공영방송을국민에대한교육매체로활용할수있다고판단한것이었다. (2) 2 단계 : 비엘리트적대중선호프로그램 그러나공영방송콘텐츠의품격을강조하던정의는민영경쟁자의등장과함께그자체로서엘리트주의라는비판을받게된다. 대중에게보다어필하고창의적인프로그램이라는대안이생긴상황에서, 관료적이고고답적인 BBC 프로그램의의미에대해회의론이대두된것이다. 품격상으로는차별되지만텔레비전의특성을애써외면한채 콧대만높이고있는 공영방송의이미지로서는민영방송과의경쟁에서정당성을얻기힘들게된것이다. 더구나시민의입장에서는품격은높지만자신이볼필요를별로느끼지않고실제로도보지않는방송이라면비싼수신료를납부할필요성이없게된다. 이러한이유로영국아난위원회 (Annan Committee, 1977) 와피콕 (Peacock, 1986)

14 20 방송연구 2007 년여름호 위원회는공영방송의차별적서비스로서 다양한계층이선호하는비엘리트프로그램 (non-elite popular programming) 이라는개념을내세우게된다. 이러한차별성개념의변화는사영지상파경쟁자의등장을넘어서서다채널시대에속속등장하게될수많은채널을예감하면서공영방송의존재가치를재정립해야할필요가있었기때문이기도하다. 특히, 다채널시대에상업방송의목표집단이구매력을가진일부계층에편중될것이라면, 공영방송의지향점은구매력이강한일부계층을상대로하는사영방송과는달리다양한계층이즐길수있는비엘리트프로그램이어야한다는것이다. < 그림 7> 공영방송프로그램차별성개념변화 시기 공영방송프로그램의차별성 1920~60 년대 대중의취향을고양하는양질의프로그램 (good taste-oriented programming) ex) 영국필킹튼 (Pilkington Committee, 1962) 위원회보고서 1970~90 년대 다양한계층이선호하는비엘리트프로그램 (non-elite popular programming) ex) 영국아난 (Annan Committee, 1977) 위원회보고서피콕 (Peacock, 1986) 위원회보고서 21 세기 사회의방송문화를선도하는다양성과창의성을갖춘대중적프로그램 (diversity&creativity-orientated popular programming) ex) McKinsey (1999) 보고서 BBC (2004) 보고서 Ofcom (2005) 보고서

15 강형철 / 공영방송의새로운정체성 21 (3) 3 단계 : 창의적대중프로그램 그러나미디어융합으로인한다채널시대는다양한계층이각자선호하는별도의매체를가능하게할것으로기대되면서, 다양성을제공하는비엘리트프로그램이라는대안도한계에봉착하게된다. 어린이, 노인, 주부, 미시족, 청소년, 20대직장여성등등세분화된계층은그에호소하는세분화된전문채널 (theme channel) 을즐길수있게되었다. 이러한상황에서공영방송의차별성은무엇인가? 결국다채널 디지털시대공영방송의목표는비상업적이면서도대중성을확보하는것으로바뀔수밖에없게되었다 (< 그림 8> 의좌상단유형 ). 과거공영방송은시청률을포기하고서라도, 즉비대중적이라도다큐멘터리등비상업적프로그램을방송하는것으로자신의임무가완성되는것으로생각했다. 이는 BBC 초기사장인리스경의방송관이었으며, 미국공영방송 PBS에서극명하게드러난다. 그러나다채널시대에이러한비대중적공영방송은존재의의미를상실하게되며, 존속하더라도 게토화 (ghettonization) 될뿐이다 (Blumler, 1993, p. 2). 여기서비상업적이라는개념은사영방송이편성하기를꺼려한다는뜻이며, 반대로상업적이라는것은사영방송이편성하기를원한다는뜻이다. 예를들어, 같은드라마라도전투장면이나의상등에비용이많이드는정통사극의경우제작비투입이많이있어야하지만, 그에해당하는만큼의수익이보장되기어렵다. 이러한측면에서정통사극은비상업적이며대중적인프로그램이되고, 공영방송이서비스해야할영역이다. 또다른예로서, 권투세계챔피언매치의경우특정인들은매우강한관심을지니지만대중이넓게원하는것은아니다 ( 비대중적 ). 그러나이러한분야는프리미엄케이블채널에서관심을갖게된다 ( 상업적 ). < 그림 8> 방송서비스별지향점 대중적 비대중적 비상업적 21 세기공영방송 초기 BBC (Reith 주의 ) 미국 PBS 상업적 상업지상파방송 Basic 케이블채널 프리미엄케이블채널

16 22 방송연구 2007 년여름호 이제다시, 21세기공영방송은 사회의방송문화를선도하는다양성과창의성을갖춘대중적프로그램 (diversity&creativity-orientated popular programming) 을차별성의주요개념으로삼아야한다는주장이대두된다. 이는상업컨설팅회사맥킨지 (McKinsey, 1999), 공영방송사 BBC(2004), 방송정책기관 Ofcom(2005) 등다양한주체들이일관적으로제시하고있는바이다. 이러한방송문화를선도하는프로그램은특정장르유형이아니라아래와같은차별성있는콘텐츠를의미하는것이다 (Ofcom, 2004b). 자국제작콘텐츠 새롭고혁신적인아이디어 생각하게만드는프로그램 높은수준의취향과품격 초방프로그램 고도의기술 3. 공영방송의승수효과 (Multiplier Effect) 결국, 공영방송이 다양성 과 창의성 을주요가치적목표로하여추구할때이것이민영상업방송에영향력을미쳐해당사회의방송문화가더욱다양해지고창의적이된다는것이최근공영방송의차별성에대한기대의근거이다. 이것이이른바 승수효과 (Multiplier Effect) 라는것이다. 세계의공영방송들을대상으로조사해본결과, 한사회내공영방송이시사, 보도, 문화, 어린이등의 차별화된 편성을많이할수록그사회내상업방송들도같은형식의프로그램을많이편성한다고분석된다. 이는공영방송의차별성이민영방송방송에자극제가된다는것이다. 21세기공영방송무용론의목소리가거세지는상황에서공영방송의존재가치증명은비상업적이면서도대중적인역할일수밖에없게되었다. 공영방송은이러한목표를이루는길을찾아냈다. 이는 BBC가경영컨설팅회사맥킨지 (1999) 에의뢰해얻어낸보고서를통해세상에널리알려지게된다.

17 강형철 / 공영방송의새로운정체성 23 < 그림 9> 공 민영방송의차별성지수 민영방송 차별성지수 공영방송차별성지수 * 차별성지수는다큐, 문화, 어린이프로그램편성비율을뜻함 ** Pt: 포르투갈, Fr: 프랑스, It: 이탈리아, Ge: 독일, Sw: 스웨덴, UK: 영국, US: 미국 *** 괄호안수치는공영방송의점유율임출처 : McKinsey (1999) 물론, 맥키지보고서는이러한영향력이나타나기위해서는공영방송이어느정도의점유율을지니고있어야한다는사실을적시한다. 즉, 공영방송이차별성에의한선도력을발휘하기위해서는사회내많은인구에게내용이도달되어야만한다는뜻이다. 한공영방송사의콘텐츠가차별성만있고시장점유율이낮은경우 ( 예, 미국의 PBS), 이것이시사, 보도, 문화, 어린이등의 차별화된 프로그램을많이편성한다고해도다른민영방송의편성에영향을미치지못하게된다. 그러나맥킨지의분석은차별성을장르에국한하였다는점과방송시간을기준으로차별성을계량화하였다는한계가있다. 수용성과품질은도외시한채장르만 공영적 이라면이는명분만을내세우는데활용될수있을뿐, 실제사회적효과는얻을수없기때문이다. 이에대해올리버 (Oliver, 2005) 는공영방송이장르적으로차별화될편성을하는것보다는질적향상을위해투입하는비용이많을때상업방송의투입비용을상승시켜전체방송의품질을향상키는 승수효과 (multiplier effect) 가있다고분석한다. 그의분석에따르면, 다채널경쟁의심화는개별사업방송사업자의수익규모를저하하기때문에, 작

18 24 방송연구 2007 년여름호 은수익규모를지닌개별사업자들은질높은프로그램에필수조건인재정투입규모를낮출수밖에없다. 경쟁방송사수가늘어날수록소규모시장은수익대비제작비의비율이대규모시장에비해훨씬낮아지는경향을보인다. 이러한상황에서사영방송사들은값싼수입프로그램이나외주프로그램에의존할수밖에없는것이다. 그러나공영방송은높은자체제작비율로이른바 FTA 시대에민족문화와국가정체성을유지, 발전시키고국가내방송제작능력의확산에기여한다. 아울러공영방송의재정투입은경쟁상업방송의투자를자극하게된다는것이다. 실제로몇몇예외국가들을제외하다면공영방송사의국민 1인당제작비용규모는사영방송의동일제작비용과정적상관관계를보인다 (< 그림 10>). < 그림 10> 공영방송의승수효과 (Multiplier Effect) 상업방송사 제작비지출 국민일인당 ( ) 예외국가들 ( 단위 : 유로 ) 출처 : Oliver, 2005, p. 42 공영방송사제작비지출 ( 국민일인당 )

19 강형철 / 공영방송의새로운정체성 공영방송의공동체강화와다원화제고기능 한국사회는점차다양화, 다원화되고있다. 그러나이다원화는인간개개인의사고를다원화하는것이아니라계급간 세대간물질적 정신적차이를벌어지게한다는데문제점이있다. 다원화된미디어환경아래정치참여는오히려둔화되고있고고용과소득의양극화는더욱심화하고있다. 직종간, 학력간소득격차는더욱커지고있고지니계수, 소득 5분위배율, 빈곤층비중이상승하는등소득불평등도도심화하고있다 ( 통계청, 2007). 지니계수는 1990~97년중평균 0.286에서 2006년 0.351로크게높아졌다. 소득 5분위배율 ( 소득상위 20% 평균 / 하위 20% 평균 ) 도같은기간중 4.48배에서 2006년현재 7.64배로매우가파른속도로증가하고있다. 이러한사회적양극화의물결아래, 신매체와전문채널의확대는상황을더욱악화시키는것으로간주된다 ( 강형철, 2005). 실제로사람들은각자선호하는매체와전문채널에틀어박히는세분화현상의부작용을경험하고있다. 다매체 다채널은각기자신이주소구대상으로삼는계층에만봉사할뿐이며, 이를소비하는개인들은다른계층의사람들이수용하는채널에서제공하는경험을공유하지못할가능성이높은것이다. 결국, 매체다원성은사고의다원성을해치게된다는말이다. 이렇게사적영역이강화되고공동체의식이퇴조하는시대에공영방송은같은경험을나누며, 자신의삶에중요한문제들이자유스럽게토론하는장, 즉하버마스의개념으로 공공영역 으로활용되어야하는것이다. 공영방송을통한공동시청은사회적유대기반을강화하고사회통합기능이라는중요한역할을맡게된다 ( 越川洋, 2000). 저렴한보편상품인공영방송프로그램에대한공동시청은사회적유대기반을강화하고사회통합기능이라는중요한역할을맡게된다는주장은공영방송의보편성개념을공동체성강화라는파생적역할을만들어내는셈이다. 더욱심해지고있는정보격차의상황아래, 정보소외계층이자신의삶과기호에관련된정보를접할수있는값싼기회를제공해야하는것은공영방송의보편성에서비롯된다는것이이러한주장이다. 공영방송은특히상업경쟁이극심한뉴스미디어환경에서중심을잡는역할을하게된다. 디지털기술의발달에따른다채널매체의범람은기존의신문과지상파방송에더해온라인뉴스미디어, 케이블및위성방송뉴스전문채널등을가능하게했다.

20 26 방송연구 2007 년여름호 그러나심화하는경쟁은뉴스의상업화를불러일으키고있고, 이상업화는오락적선정성과아울러정치적선정성을낳고있다. 카스서스테인 (Sustein, 1999; Green, 2005에서재인용 ) 은동일집단내에서구성원이전반적으로동의하는이슈에대한견해는더욱극단적이된다며이를 집단양극화의법칙 이라고부른다. 선호매체로양극화된시민들은매체와개인들의기존선호가공명하면서세계관이더욱극단화되어간다. 이러한양극화경향에더해뉴스미디어는상업적목적으로일반대중의인기를확보하기위해정치정당의정책이중도에접근하는것과같은호텔링 (Hotelling) 의제품차별화 최소화원리에따라매우대중적이며품질이낮은, 권위언론이라기보다는선정언론이라고해야할극단성에의존하게되는것이다 ( 中村淸, 2000). 결국, 집단양극화의법칙이뉴스미디어가기생하는 상업주의적정치화 와맞물릴때사회구성집단간양극화된반목과적대감이증대된다. 집단양극화의법칙 과 제품차별화 최소화 원리에의한뉴스미디어의상업주의적정치화현상은미국과한국에서이미구체적으로드러나고있다. < 그림 11> 상업미디어의정치화와사회분열상업뉴스미디어범람 집단양극화의법칙 (Sustein) 제품차별화 최소화원리 (Hotelling) 뉴스미디어의상업주의적정치화 사회구성원간양극화된분열 반목 사회통합기능마비

21 강형철 / 공영방송의새로운정체성 27 이러한상황에서공영방송은상업주의에서벗어나사회구성원이식견을가진시민 (informed citizen) 이되게하는양질의정보를제공함과동시에 공론의장 으로역할하면서건전한민주사회를만들어내는역할을해야한다. 이미국내외를막론하고공영방송은가장신뢰하는매체로부각되고있다.

22 28 방송연구 2007 년여름호 Ⅳ. 결론 : 새로운공영방송모델의대안들 이상의검토결과, 현시점의공영방송기능은과거의장르중심적차별성이아니라방송문화의창의성을견인하고공동체의통합과사고의다원성을제고하는것임을알수있다. 영국에서도 Ofcom과 BBC 등주요규제기관과공영방송스스로도공영방송의새로운차별성목표를제시하고있는데, 이러한논의는결국 승수효과 와 공동체성 다원성제고 라는두가지핵심개념에서벗어날수없다 1). 그런데이상과같은공영방송의기능이필요하다는것을인정한다면, 이사회가공영방송에게부여하는혜택과지원이이기능을발휘할수있을정도로충분한지를점검해보아야한다. 그런데위에서살펴본공영방송의시청점유율하락현상은정체성의혼란뿐만아니라공공서비스에대한대가로사회가제공하는 혜택 의실질가치가하락하는현상때문이라는것에주목해야한다. 미디어융합시대에사회가지상파방송에게특권으로제공하는 채널 가치는점점떨어지고있지만제작비상승등으로이들이행해야하는공적의무비용 ( 기회비용 ) 은상승하고있는것이다. < 그림 12> 지상파채널가치와공적의무비용간의관계 채널가치 (V) 공적의무비용 (C) T1 T2 T3 시간 < 그림 12> 에서보듯이과거 (T1) 에채널가치는공적의무비용을훨씬상회하여, V-C>0 의식이성립되었다. 이에따라방송사는사회가요구하는의무를기꺼이수행해야했으며, 1) 영국규제기관 Ofcom(2005) 은 공영방송평가보고서 : 제 3 단계 - 질을위한경쟁 에서공영방송의새로운기능을 고품질, 독창성, 혁신성, 도전성, 개방성, 보편성 이라고요약한바있다. BBC (2004) 또한공영방송의새로운가치로서 민주적가치, 문화적가치, 교육적가치, 사회공동체적가치, 글로벌가치 로제시하였다.

23 강형철 / 공영방송의새로운정체성 29 또한그렇게할수있었던것이사실이다. 그러나 V-C=0 이되는 T2 지점을지나면서방송사들에게의무비용을더지불하라고요구하기가어려워졌음에도사회와방송사는그간의관행에따라 T1 시절의의무를지속하라고요구하고있고, 방송사도이를이행해야하는것으로인식하고있는상황이다. 종국에는 V-C<0 인때가오게될것이며이러한상황에서지상파방송을통한공적가치의실현을위해서는새로운모델을필요로하게되는것이다. 물론, 각지상파방송사가도달하게될 T2와 T3의시점은서로다르다. 우선, 사영방송 SBS는이윤을남겨서주주에게배당하여야하는사기업이므로 T2와 T3 시점이보다빨리도래하게될수밖에없다. 그러나광고로재원을조달해야하는상업적공영방송 MBC는주주에대한배당이없으므로이윤을효율적으로관리한다면의무비용을어느정도조달할수있겠지만, 결국 SBS보다는늦을것이지만 T2와 T3 시점에도래하는것은시간문제로보인다. 유일하게기존의공적가치유지비용을조달할수있는것이 KBS 로서 V-C 만큼으로책정된수신료는기존의공적가치를수행하게하는재원이될것이다. 이상에서보는딜레마를해결하기위해서는몇가지방법이있다. 우선, 가장간단한방법은지상파방송은공영방송에게채널혜택을초과하는의무를더이상부여하지않는것이다. 이는사회의부담도없고, 사회가공영방송에게더이상기대하는것이없게되는매우현실적방안이다. 두번째는각지상파방송의공적의무수행기능을재조정하는것이다. SBS와 MBC 와 KBS가 T2에도달하는시점이다르기때문에그순서에따라사회적책임의수준을면제해주는것이다. 그러나이것도 T3 지점에이르면책임부여의차등화자체가무의미하다. 세번째는공공재원으로 V-C 만큼을보전해주는것이다. 물론, 이러한공공재원은수신료, 방송발전기금, 국고지원등다양한방식이있겠는데, 이러한공공재원지원방식의핵심원칙은공영방송의독립성을해치는것이어서는안되며, 불안정한재원지원구조여서도안될것이다. 네번째로, 공영방송이상업활동을통해스스로의부족한재원을메우는방식이다. 그러나이러한활동은공영방송의이념에배치되는경우가많기때문에극히제한적인방편이될것이다.

24 30 방송연구 2007 년여름호 다섯번째로, 사회적혜택을늘리는방법으로서, 채널혜택을더욱부여하는것이다. 채널의가치가하락했다면, 그만큼새로운채널을부여해서혜택의폭을넓히는방안이다. 이는디지털전환에따른주파수활용은어떻게할것이냐의문제와결부된다. 끝으로, 공영방송사측의책무성강화가필요하다. 미디어의책무성 (accountability) 이란 미디어조직들이그들의수용자들에자신들의활동을해명하도록의무지우는과정 (Pritchard 2000) 을말한다. 맥퀘일 (2003) 은책무성을수행하는방식에는귀책성 (liability) 과답책성 (answerability) 모델이있다고하면서, 이가운데공표행위의자유와가장모순이없는답책성모델을권장한다. 답책성은미디어에대한요구와불만이제기되는많은상황에서이에대한납득할만한해명을하는것이다. 공영방송에게답책성모델을통한책무성은매우중요한데, 이는수신료등사회적혜택에대한사회적동의가답책성을통한수행평가에의해이루어지기때문이다. 특히, 공영방송에대한사회적혜택이조직이기적동기에의해남용되지않게하기위해서라도답책성강화장치는매우중요하다. 현재, 공영방송존재의필요성을인정하는논자들중상당비율이혜택확대에대한지지에주저하는경향이있는것은한국공영방송의답책성수준 예를들면경영현황공개등 에대한평가가낮기때문인것으로이해된다. 답책성이만족스럽지않을때사회는공영방송에대한혜택확대거부는물론, 귀책성모델에의한책무성강화장치를확대할수도있다. 공영방송은사회내역할자들에의해존재형태가규정되는사회기구임을잊지말아야할것이다.

25 강형철 / 공영방송의새로운정체성 31 참고문헌 강형철 (2005). 방송통신융합시대, 공영방송기반구축을위한법제개선. 방송학회주최세미나 방송통신융합시대방송법개정방안 발표논문. 3월 11일국회도서관. 강형철 (2004a). 한국신문에나타난공영방송개념. 한국언론학보 48(1). 강형철 (2004b). 공영방송론: 한국의사회변동과공영방송 나남. 강형철 양승찬 (2003). 공영방송의위기 : 한국에서의대응. 한국언론정보학보 22( 가을 ). 방송위원회 (2006). 2006년방송산업실태조사보고서. 심미선 (2005). 시청률로살펴본지상파방송의과거, 현재, 미래. 여의도클럽 2005 하반기방송지도자연수발제문. 11월 18일. 양평남한강연수원. 越川洋 (2000). 공공방송의경제적의의. 菅谷實中村淸 ( 편저 ), 放送メヂアの經濟學. 송진명 (2003) ( 역 ), 방송미디어경제학. 커뮤니케이션북스. 中村淸 (2000). 방송미디어의경제학적과제. 菅谷實中村淸 ( 편저 ), 放送メヂアの經濟學. 송진명 (2003) ( 역 ), 방송미디어경제학. 커뮤니케이션북스. TNS MEDIA KOREA (2007). 시청률조사. Annan Committee (1977). Report of the Committee on the Future of Broadcasting. BBC (2003). UK television content in the digital age: A report by Oliver & Ohlbaum Associates Limited. BBC (2004). Building Public Value: Renewing the BBC for a digital world. Blumler, J. & Hoffmann-Reim, W. (1992). New roles for public television in Western Europe: Challenges and prospects. Journal of Communication 42(1), Winter, DCMS (Department for Culture, Media and Sport) (2006, April). Review of the BBC value for money and efficiency programmes. Entman, R., Wildman, S. (1992). Reconciling economic and non-economic perspectives on media policy: Transcending the "marketplace of ideas". Journal of Communication, 42(1), Winter, Green, D. (2005). The public realm in broadcasting. In Can the market deliver?: Funding public service television in the digital age.(pp ). Eastleigh,

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27 강형철 / 공영방송의새로운정체성 33 Abstract A New model for the distinctivness of PSB Kang Hyung Cheol (Associate Professor, School of Communication, Sookmyung University) This study suggests a new role model for Public Service Broadcasting (PSB) in the context of changing media environment. PSB is an social institution serving its audience with distinctive programming in return for the privilege of VHF channels and public funds. PSB s distinctiveness under the old order has been understood as providing public genres such as news, documentary, and information. But in the multi-media environment in this new oder, the genre model cannot be a valid explanation any longer for the distinctiveness concept. After examining various efforts made to establish new roles for PBS, this study summarizes these endeavors into two key concepts of multiplier effect and community integration. The multiplier effect menas that PSB in this new oder stimulates its private counterparts to produce more creative programs, with its aggressive investment in more creative programs. On the other hand, the community integration function means that PSB can be the sole medium to integrate fragmented society with too many diversified private media into one community. Key words: Public Service Broadcasting, PSB, distinctiveness, multiplier effect

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<32303131303330342DB9DFC1A6B9AE28BCF6C1A4BABB292D312E687770> 0304-세미나-면지 2011.3.3 10:22 AM 페이지1 printcafe 한국방송학회 세미나 공영방송과 공공성 이념의 과거, 현재 그리고 미래 일시 2011년 3월 4일(금) 14:00~18:00 장소 방송회관 3층 회견장 주최 한국방송학회 후원 KBS 공영방송과 공공성 이념의 과거, 현재 그리고 미래 일시 : 2011 3. 4(금) 14:00~18:00