2017 년도중앙선거관리위원회연구용역과제보고서 선거구제운영사례와 대표성제고방안연구 2017. 11
2017 년도중앙선거관리위원회연구용역과제보고서 연구용역과제 : 선거구제운영사례와대표성제고방안연구 책임연구원 : 진영재 ( 연세대 ) 공동연구원 : 이재묵 ( 한국외대 ) 김재호 ( 연세대 ) 김준석 ( 동국대 ) 연구기간 : 2017. 08. 28. ~ 2017. 11. 17 이책자는 2017 년도중앙선거관리위원회의연구용역계획에의하여 한국정치학회로부터제출받은보고서입니다.
목 차 요약문 1 Ⅰ. 서론 5 Ⅱ. 선거구제에대한이론적고찰 7 1. 선거구제결정에영향을미치는요인 8 2. 선거구제의기본원리 12 (1) 표의등가성 12 (2) 비례성과대표성 13 3. 선거구제의제도적구성요소 15 (1) 선거구별의석수 (District Magnitude) 15 1) 1인선거구제의선거제도 16 가. 단순다수제 (First Past The Post, FPTP) 16 나. 결선투표제 (Two-Round System, TRS) 17 다. 대안투표제 (Alternative Vote, AV) 17 2) 2인이상선거구제의선거제도 18 가. 블록투표제 (Block Vote, BV) 18 나. 정당블록투표제 (Party Block Vote, PBV) 19 다. 정당명부식비례대표제 (List Proportional Representation, List PR) 19 라. 단기이양식투표제 (Single Transferable Vote, STV) 20 마. 단기비이양식투표제 (Single Non-Transferable Vote, SNTV) 21 바. 혼합형투표제 (Mixed-Member Electoral System) 21 사. 제한투표제 (Limited Vote, LV) 22 - i -
(2) 의석할당방법 (Apportionment Method) 23 1) 최대잔여제 기준수제 (Quota System) 23 2) 최고평균제 나눔수제 (Divisor System) 26 3) 봉쇄조항 ( 최소조건 ) 28 (3) 선거구획정 (Districting) 29 Ⅲ. 한국선거구제개혁에대한역사적고찰 32 1. 한국선거구제개혁에대한기존논의고찰 32 (1) 개혁요구의배경 32 (2) 현선거구제의문제점 35 (3) 선거구제개편의과제 38 2. 한국선거구제개혁에대한역사적고찰 39 (1) 역대한국국회의원선거구제변천개요 39 (2) 국가건설시기 : 제1공화국 ~ 제2공화국 40 (3) 권위주의시기 : 제3공화국 ~ 제5공화국 43 (4) 민주주의시기 : 민주화이후 48 (5) 소결 53 Ⅳ. 선거구제운용의다양한해외사례 55 1. 영국의선거제도와운용 55 2. 네덜란드의선거제도와운용 58 3. 독일의선거제도와운용 60 (1) 독일의혼합형비례제 60 (2) 독일의선거제도의변화과정 65 (3) 최근독일의연방선거 70 (4) 독일선거제도에대한평가 74 - ii -
4. 오스트리아의선거제도와운용 76 (1) 오스트리아의정부형태 76 (2) 오스트리아의비례제 78 (3) 오스트리아의선거 82 (4) 오스트리아의비례제에대한평가 86 5. 영국의보완투표제 (Supplementary Vote System) 87 (1) 영국시장선거의보완투표제 87 (2) 영국시장선거의현황 : 2017년지방선거 90 (3) 영국시장선거의보완투표제에대한평가 97 Ⅴ. 대안적선거제도및선거구제모델의분석및평가 98 1. 현행한국국회의원선거제도의문제점 98 2. 선거제도시뮬레이션과구체적대안 ( 연동형비례제포함 ) 의검토 99 3. 대안선거구제도입시현실적용가능성평가및진단 105 Ⅵ. 결론및전망 107 < 참고문헌 > 112 - iii -
< 표목차 > Ⅱ. 선거구제에대한이론적고찰 7 < 표 2-1> 선거제도유형과선거구제 16 < 표 2-2> 최대잔여제의기준수유형 24 < 표 2-3> 최대잔여제운용의가상적사례 25 < 표 2-4> 최고평균제의나눔수유형 26 < 표 2-5> 최고평균제운용의가상적사례 27 < 표 2-6> 14개국가에서의법정최소조건운용 29 < 표 2-7> 선거구제에따른선거구획정의갈등요소 30 Ⅲ. 한국선거구제개혁에대한역사적고찰 32 < 표 3-1> 국가건설시기의선거제도 43 < 표 3-2> 권위주의시기의선거제도 48 < 표 3-3> 민주화이후의선거제도 (1) 51 < 표 3-4> 민주화이후의선거제도 (2) 53 Ⅳ. 선거구제운용의다양한해외사례 55 < 표 4-1> 1992년영국의인버네스, 네른, 로카버선거구의사례 57 < 표 4-2> 초과의석의예시 63 < 표 4-3> 생라그 / 쉐퍼스방식 ( 총의석 10석 ) 64 < 표 4-4> 독일선거제도의변화 67 < 표 4-5> 1988년연방의회의석배분과부정적득표비중 69 < 표 4-6> 2013년독일선거결과 71 < 표 4-7> 2017년독일선거결과 72 - iv -
< 표 4-8> 2013년과 2017년독일선거결과 73 < 표 4-9> 오스트리아의정치체제 77 < 표 4-10> 2017년오스트리아 Tirol주주요정당득표 80 < 표 4-11> 2017년오스트리아 Tirol주 Innsbruck Land군주요정당득표 80 < 표 4-12> 오스트리아의정부구성 82 < 표 4-13> 2013년오스트리아총선결과 84 < 표 4-14> 2017년오스트리아총선결과 85 < 표 4-15> 가상의시장선거의집계결과의예 88 < 표 4-16> 2017년영국시장선거결과 Greater Manchester 지역 91 < 표 4-17> 2017년영국시장선거결과 Liverpool City Region 지역 91 < 표 4-18> 2017년영국시장선거결과 Doncaster 지역 92 < 표 4-19> 2017년영국시장선거결과 North Tyneside 지역 92 < 표 4-20> 2017년영국시장선거결과 Cambridgeshire and Peterborough 지역 94 < 표 4-21> 2017년영국시장선거결과 Tees Valley 지역 95 < 표 4-22> 2017년영국시장선거결과 West of England 지역 96 < 표 4-23> 2017년영국시장선거결과 West Midlands 지역 96 Ⅴ. 대안적선거제도및선거구제모델의분석및평가 98 < 표 5-1> 인구수에따른권역별의석수 101 < 표 5-2> 투표수에따른권역별의석수 101 < 표 5-3> 제20대국회의원선거의권역별투표율 101 < 표 5-4> 절충형연동제에따른비례대표의석배분 ( 인구수기준 ) 103 < 표 5-5> 절충형투표수연동제에따른비례대표의석배분 103 < 표 5-6> 제20대국회의원선거정당별비례의석 104 - v -
< 그림목차 > Ⅳ. 선거구제운용의다양한해외사례 55 < 그림 4-1> 영국의투표용지 56 < 그림 4-2> 네덜란드의투표용지 59 < 그림 4-3> 혼합형비례제와혼합형다수제비교 62 < 그림 4-4> 오스트리아의투표용지 78 < 그림 4-5> 1986년이후국민당과사민당의득표율합계 83 - vi -
요약문 Ⅰ. 서론 본연구의목적은현재한국정치과정에서정치개혁의핵심축이라할수있는선거구제개편에관한대안을검토하는것임 이를위해선거구제결정에영향을미치는요인들을살펴보고, 한국선거구제개혁의변천사를조감및평가후, 선거구제운용의다양한해외사례를고찰해보고자함 이와더불어, 대안적선거제도및선거구제모델의분석과평가를위해현행한국국회의원선거제도의문제점을찾아보고, 최근논의되고있는연동형비례제에대한시뮬레이션을진행함 이를통해대안선거구제도입시현실적용가능성의평가와진단을하고자함 Ⅱ. 선거구제에대한이론적고찰 선거구제는그하부구성요소로서선거구별의석수, 의석의할당, 선거구획정원리및규칙, 선거구획정관리제도등으로구성됨 선거구는대표자가선거에서선출되는지리적기초단위이며, 선거구의크기는선출되는공직자의수에따라결정됨. 여기에서는소선거구제와중 대선거구제가있음 인구규모가작고동질적인국가는소선거구제를, 인구규모가크고이질적인국가는중 대선거구제를채택할가능성이높음 선거구제결정에적용되는기본원리는표의등가성원리로서, 이는 1인1표의원칙을보장하기위함 선거제도의비례성은득표를의석으로전환하는과정에서각정당의의석수가그들이얻은득표수에어느정도근접하는가를의미하고, 대표성은어떤대표를선출하여어떻게의회를구성하는가의논의와직결됨 1인선거구제의선거제도로서단순다수제, 결선투표제, 대안투표제등이있음 2인이상선거구제의선거제도로서블록투표제, 정당블록투표제, 정당명부식비례대표제, 단기이양식투표제, 단기비이양식투표제, 혼합형투표제, 제한투표제등이있음 - 1 -
의석할당방식에는최대잔여제 ( 기준수제 ), 최고평균제 ( 나눔수제 ) 가있으며, 봉쇄조항역시의석할당에있어서중요한기준이됨 선거구제에서선거구획정은인구조사를통해인구수에따른의회의지역구의석수를분배하고, 선거구경계선을획정하는것을의미함 Ⅲ. 한국선거구제개혁에대한역사적고찰 한국의국회의원선거제도는제헌국회에서부터소선거구단순다수제로시작되어지금까지도이어지고있음 제헌국회에서제5대국회까지는소선거구단순다수제로의원을선출했으며, 이후제3공화국시기인제6대국회의원선거부터전국구의석이생겨남 유신체제하에서치러진제9대국회의원선거부터 1구2인의중선거구단순다수제로변화하게되며, 동시에전국구대신유신정우회가신설됨 민주화가이뤄진이후제13대국회의원선거부터는소선거구단순다수제가재도입되고, 전국구비례대표의석은각당의의석률에따라배정되다가, 이후득표율에따라배정되는등점진적으로개선됨 Ⅳ. 선거구제운용의다양한해외사례 영국은대표적인다수제선거제도인상대다수제를운용하고있고, 네덜란드는세계에서가장낮은봉쇄조항을가진비례대표제를채택하고있음 독일은지역구선거에배당된의석과비례대표에배당된의석이각각 299석으로그비율이 5:5임 특히, 독일의선거에서가장중요한역할을하는것은지역구선거가아니라비례대표선거임 독일선거제도는비례대표선거를중심으로운영되면서도지역구의석을존중하기위해추가의석을인정함 오스트리아의선거제도는비례제로서개방형정당명부를갖고있으며, 지역구, 주, 연방의세차원을통해의석이재분배됨 이로인해오스트리아선거제도는소외계층에대한배려와유권자가원하는인물의당선이모두가능하며, 지역대표성역시담보할수있음 - 2 -
영국의보완투표제에서유권자는 1순위와 2순위를표기할수있으며, 선거결과과반의득표를한후보가당선됨 보완투표제는단조성에부합하지않을뿐만아니라, 콩도르세효율성의측면과콩도르세패자의당선을제어하는측면에서도열위에있는것으로분석됨 Ⅴ. 대안적선거제도및선거구제모델의분석및평가 한국의현행국회의원선거제도의문제점으로는도 농간불균형, 대표성및비례성의왜곡등이지적될수있음 권역별비례대표제는기존의전국구비례대표제에서나타나는문제점을제도적으로줄여줄수있음 그러나독일식연동형혼합제는권역별로지역구와비례대표의석을정하다보니, 이제도가우리나리에적용될경우초과의석과부족의석의현상이발생할수있음 따라서절충적인방식으로서권역별투표수에따라지역구와비례대표의석을포함한권역별전체의석을산정하고권역별전체의석에서해당권역의소선거구의석을뺀숫자를비례대표의석으로정하여, 이의석을정당별득표수로배분하는절충형투표수연동제를제안하고자함 Ⅵ. 결론및예상 독일의연동형혼합제는현재한국에서문제가되고있는선거과정의대표성문제를해결해줄수있을지모르나현실적으로실행하기는불가능함 따라서절충안으로서권역별투표수에따라지역구와비례대표의석을포함한전체의석을배정하고전체의석에서해당권역의지역구의석을뺀숫자를비례대표의석으로확정후이의석을정당별득표수로배분하는방법이있음 이제도는전체의석배분에서대표성이비례대표제보다는떨어지지만, 의석배분에서는지역구에서나타나는상대적인불균형을비례대표의석을통해다소보완할수있는이점이있음 - 3 -
Ⅰ. 서론 해당프로젝트의목적은현재한국정치과정에서정치개혁의핵심축이라고할수있는 선거구제개편 에관한대안을검토하는것이다. 선거구제개편에관한대안을검토하는것이단순한작업은아니다. 이에는몇가지이유가있다. 첫째, 한국정치의역사성에관한것이다. 기실 선진민주주의 로평가되는국가들의선거구제에관한참고만하는것과한국의정치현실에적합하고미래에도바람직한선거구제를마련하는것은별개의사안일수도있기때문이다. 따라서한국선거구제에대한변천사를살펴보면서도입된제도들이갖는의미들에대해서종합적인리뷰가필수적이다. 둘째, 연구자들의선거구제에관한 선호 가영향을미칠수도있기에, 선거구제개편에관한대안이적합한대안이라고주장하는데는논란이따르게된다. 따라서한국정치현실의문제점을극복하기위하여많은사람들에게서자주인용되는선거구제운용에대한해외사례들을대표적인몇개의스테레오타입으로구분하여이들제도들의의미를살펴보는것이필요하다. 셋째, 선거구제개편은각급선거들간에조합성이있어야바람직하다. 지방선거수준에서각급선거들과분리된상태에서국회의원선거제도만을따로떼어내어제도개선을고려하는것은바람직하지않을것이다. 국회의원선거제도의개편은그것이미칠정치적효과와파장도고려하여정하는것이좋을것이다. 넷째, 선거구제개편은국회에서하는것이다. 국회의원들의가장큰목적은 재선 (re-election) 이라고들한다. 따라서여 야국회의원들의입지에관한유 불리를넘어서서합의하는대안을마련하는것은어려운일이다. 위에서제기한두가지문제점과더불어세번째의문제점들을포괄적으로고려하면서바람직한제도적대안을한가지로고려한다는것은단순히개별프로젝트가주장하는대안에머무를위험성이있다. 해당프로젝트에대한생각을많은이 - 5 -
해당사자들이공유하는방법은위에서열거된문제점들을포괄적으로극복하는데있다. 따라서본프로젝트는현시점에정치권에서주로논의되는 연동형비례대표제 에관해서는시뮬레이션을통해대안으로서현실적용가능성을평가하고진단해보고자한다. 현행제도의결과물을시뮬레이션하여새로운제도의유불리를평가하는것에는조심할필요가있다. 다른제도하에서유권자들의투표행태는바뀔수있기때문이다. 시뮬레이션은그러한단점에도불구하고, 현행제도와새로이도입되는제도를경험적으로연계시켜주는유일한대안이라고해도과언이아닐것이다. 시뮬레이션을통해서새로이도입되는제도적용의특성뿐만이아니라현행제도가갖는특성도인지하게된다. 결론적으로, 해당프로젝트의목적을위해서연구목차를다음과같이구성한다. 먼저, 선거구제결정에영향을미치는요인을살펴보고, 한국선거구제개혁변천사를조감하고평가한후에, 선거구제운용의다양한해외사례를고찰해보고자한다. 마지막으로대안적선거제도및선거구제모델의분석과평가를위해서현행한국국회의원선거제도의문제점을찾아본다. 현재정치권에서주요하게논의되는 연동형비례제 를시뮬레이션을포함하여검토해보면서, 대안선거구제도입시현실적용가능성의평가와진단을해보고자한다. - 6 -
Ⅱ. 선거구제에대한이론적고찰 일반적으로선거제도 (electoral system) 1) 는공직자를선출하는과정에서표를의석으로전환하는방식을결정하는제도를의미한다. 어떠한방식으로득표수를의석의수로전환하는가에따라다양한유형의선거제도가존재할수있다. 선거제도를구성하는주요한요소인선거구의크기 (district magnitude), 당선자결정방식 (electoral formula), 그리고기표방식 (ballot structure) 과더불어그외선거권, 선거운동, 개표절차등선거과정전체에적용되는일련의규칙 (rules) 이라고할수있는선거법 (electoral laws) 의결합방식에따라수많은유형의선거제도가나타날수있기때문이다 ( 안순철 2016: 49; Farrell 2011; 조성대 2010). 그러나이러한선거제도의다양성에도불구하고, 각각의요소가조합되는형태는특정한몇가지계통으로분류할수있다. 같은계통내에서의차이는계통간의차이에비하여상대적으로적다는점에서선거제도의연구는어떠한요소를기준으로계통을분류할것인가에따라서체계적으로수행될수있다 ( 안순철 2016, 49-50). 이장에서는다양한선거제도들을각각의제도에서운용하는선거구제에초점을맞추어이론적검토를수행한다. 구체적으로제1절에서선거구제에영향을미칠수있는사회ㆍ경제ㆍ제도적요인들을살펴보고자하며, 제2절에서선거구제를이루는기본적원리들을검토한다. 마지막으로제3절에서는선거구제의제도적구성요소라할수있는선거구크기, 의석할당방법등을이론적, 경험적고찰을실시하고자한다. 이로써향후한국선거제도의대안을모색하는데있어서이론적기초를수립하고정책적제언을수행할수있을것으로기대한다. 1) 많은학자들이 electoral system 에대하여그것이 투표가의석으로전환되는과정과관련된일련의규칙 ( 안순철 2016, 49) 또는 공직자를선출하는과정에서표를의석으로전환하는방식을결정하는것 이라고일반적인정의를내리고있으나, 국내학계에서의용어는학자들마다다양하게사용하고있다. 예컨대안순철 (2015) 은선거체제로, 파렐 (Farrell 2011) 의역자인전용주는이를선거제도라고옮기고있다. 그러나근본적으로두용어는동일한개념을지칭한다. 본연구는이후의선거구제도에대한기술 (descriptions) 과의일관성을위하여 electoral system 을선거제도로통칭하고자한다. - 7 -
1. 선거구제결정에영향을미치는요인 선거구제는그하부구성요소로서선거구별의석수 (district magnitude), 의석의할당 (apportionment), 선거구획정원리및규칙, 선거구획정관리제도등으로구성된다. 선거구 (electoral district) 2) 는선거에서독립적으로대표자를선출할수있는지리적기초단위이다. 한선거구에서선출되는공직자의수에따라서선거구의크기 (magnitude; M) 가결정된다. 이때선거구의크기가선거구별의석의수를의미한다는점에서, 선거구규모를어떻게결정할것인가가최종적으로는선거결과를좌우할수도있다. 즉, 단한명만을선출하는소선거구제에서낙선한인원이하나의선거구에서여러명을선출하는중ㆍ대선거구제하에서는당선될수도있는것이다. 따라서어떠한선거구제를채택하는가, 그리고그결정에영향을미치는요인은무엇인가를분석하는것은선거제도일반을이해하는데있어핵심적이라할수있다. 소선거구제 (single-member district) 와중ㆍ대선거구제 (multi-member district) 의장ㆍ단점에대해서는많은주장들이존재하지만, 어떠한선거구제를결정할것인가는그제도가가지고올기대효과에따라좌우된다고할수있다. 일반적으로사회경제적측면에서한국가의영토나인구의규모, 그리고인구의구성과지역의특성등이그결정에영향을미친다고알려져왔다 ( 윤종빈 2017, 133). 하나의선거구에서한명의인원을선출하는소선거구제는지리적대표성 (geographic representation) 을담보한다. 즉, 소선거구제하에서선출되는대표는선거구의유권자들과매우강력한지리적연계를맺게된다. 해당선거구의유권자들은자신들이거주하고있는지역적특성을잘파악하고연고를지닌대표를가질가능성이높게되며, 대표자도자신이선출된지역구에대한책임을지고지역의이해관계를대표하는인원으로서의회에진출하게된다. 소선거구제는조건을충족하는한명의당선자만을배출하기때문에 (winner takes all), 상대적으로단순한선택구조를가지고있으며, 유권자들로하여금 2) 선거제도와마찬가지로선거구역시그용어가국가마다다양하다. 미국에서는 district, 캐나다에서는 riding, 호주와뉴질랜드에서는 electorate 라고하는데 (Farrell 2011, 26), 일반적인제도연구에서는 electoral district, constituency 라는용어를함께사용한다. - 8 -
후보자중심의투표를유인할가능성이높다. 소선거구제의이러한특성은사회균열 (social cleavages) 이뚜렷하지않거나균열이존재하더라도그것이정치적으로대표되기어려운조건을가지고있는경우, 또는상대적으로정치지식의수준이낮은유권자들의인구구성을가지는국가들에서채택할유인이높다는것을시사한다 ( 안순철 2016, 126). 마지막으로소선거구제는대개강한단일정당이나응집력있는정당연합이의회과반수를차지하여안정된정부를구성하는경향을보인다 (Farrell 2011, 109). 이러한상대적으로사회적ㆍ정치적으로불안정한국가들에서는소선거구제가가지는정치적효율성과안정성에대한기대효과에매력을느낄수있다 ( 안순철 2016, 128). 한편중ㆍ대선거구제는한국가의영토혹은개별선거구들마다두명이상의, 서로다른수의의원을선출할수있게하는제도로인구의평등 (equality of population) 이라는측면에서소선거구제와는다른이점을가진다고할수있다. 중ㆍ대선거구제는과반수유권자의지지에의한당선이라는소선거구제의작동원리로인하여침해될수있는비례적결과를보완하고자하는데에서제시되었다. 사회적분열이심화되어이질성이높은국가일수록이질적인사회집단들간의갈등을조정하기위한노력이수반되기마련이고 (Cox 1997, 19), 이는보다비례적인제도를설계하는결과로나타났다. 소선거구제는게리맨더링에취약하다는단점을가지고있다. 즉, 인구밀도가높은도시지역과그이외지역의 1표가같은가치를갖도록하면서여타의변수들을충족시키는선거구를만들어낸다는것은거의불가능에가깝기때문이다. 따라서소선거구제하에서획정된선거구들은대개인구수의불균형 (malapportionment) 의문제에서자유롭기어려운것이사실이다 ( 안순철 2016, 130). 구체적으로소선거구제국가들에서는인구가급격히늘어나는도시지역유권자들의표의등가성을확보하기위해선거구의수를늘리고자하는데, 그럼에도인구증가혹은인구변동의효과를의석수에완전히반영할수는없기때문에, 농촌지역과도시지역혹은산업화지역과비산업화지역에서불균형이나타나는것을완벽히해소하기에는한계가있다 ( 서복경 2012, 81-82). 그결과민족, 언어, 종교등사회적갈등수준이높은국가에서의소선거구제는상대적으로군소정당을제도권내에서배제하고 (Farrell 2011, 77, 103) 갈등과대결의 - 9 -
정치, 승자독점의정치문화를조장한다는문제가지적될수있다 ( 안순철 2016, 314). 정리하자면상대적으로인구규모가작고구성이동질적인국가, 즉사회의주요한갈등선이집약되어있으며단순한국가일수록소선거구제를택할가능성이높으며, 반면에인구규모가크고구성이이질적인, 복잡한갈등양상을보이는국가일수록다인선출선거구제, 중ㆍ대선거구제를수용할가능성이높다. 라일리와레이놀즈의연구 (Reilly and Reynolds 1999) 는이러한주장을뒷받침하는데, 이들은새뮤얼헌팅턴의 민주주의의물결 로제시되는민주화의현상속에서각각의시기에상이한국가들이선택하는선거제도의유형과과정의차이가있음을보여주고있다. 1820년대부터 1920년대의민주화과정을개념화하는첫번째물결시기영미계 (Anglo-American) 와유럽대륙의민주주의국가들간의선거구제선택의차이를살펴볼수있는데, 전자는비교적동질적이며단일한정당균열과단순한양당체제에기초하고있었다 (Lijphart 1999). 영미계민주주의국가들은단순다수제를선택하고난이후별도의선거제도개편에대한움직임을보이지않았고, 선거구경계의획정과선거관리행정의개혁문제에관심을집중하는경향을보여왔다. 상대적으로유럽대륙의민주주의국가들은정치체제내에서상이한집단들간의갈등이심화되며이에대한조정이필요하다는사회적인식에따라선거구의크기를키워나가는변화를겪었다 (Carstairs 1980). 사회의구성에따른선거구제의선택의차이가나타난셈이다. 그러나어떤선거구제를운용할것인가에대한결정은기본적으로그것이속한사회의맥락에따라특수성을갖게된다는점을간과해서는안된다 ( 서복경 2015, 29). 개별국가마다또는같은국가내에서도역사적시기에따라사회구성원들이서로반목과대립의상호작용관계를구성하는내용은다르게나타날수있으며, 그에따라조정을위한선거구제의적실성역시도재평가받을수있기때문이다. 따라서여러사회경제적조건들에따라그에적합한선거구제가다양하게조합될수있기때문에, 특정국가의사회경제적요인들은어디까지나선거구제의결정에영향을미칠뿐, 단일한결정요인이라고단언하기는어렵다. 동일한조건을갖춘국가들사이에서도선거구제를운용하기위한기본 - 10 -
원리에대해어떠한관점을견지하느냐에따라그결정의결과가상이하게나타날수있기때문이다. 선거구제결정에영향을미칠수있는제도적요인들은뒤베르제 (Duverger 1954) 의고전적인명제에서찾아볼수있다. 뒤베르제는선거제도의비례성 (proportionality) 3) 과정당체제간의관계에대하여 비 ( 非 ) 비례적선거제도는양당체제를 촉진 하고반면비례적선거제도는다당체제를촉진한다 고주장하였다 (Farrell 2011, 250). 이때비 ( 非 ) 비례적선거제도란하나의선거구에서한명의당선자를배출하는소선거구제와다수제규칙이결합된경우를의미하며, 비례적선거제도란하나의선거구에서다인선출자가배출되는규칙의조합으로한정당의득표율과의석률간의왜곡현상이상대적으로적은선거제도를의미한다. 선거제도를구성하는주요요소들중에서도선거구의크기는비례성을결정하는결정적요인 (decisive factor) 으로간주되어왔다 (Taagepera and Shugart 1989, 112; Lijphart 1994). 선거구크기가작은경우, 군소정당의경우일정정도의지역적지지편향이없다면거대정당에비하여선거승리의가능성이낮아지고, 그결과일정정도의득표는의석으로이어지지못할가능성이높아진다. 즉, 군소정당의의석이전체의회의석에비해차지하는비율 ( 의석률 ) 은전체유권자의투표수대비득표한정도 ( 득표율 ) 에비하여낮아지는결과가나타날확률이높다. 역으로제1당의의석률은득표율보다높게나타나는경향이나타나며, 이는거대한다수당이보다의석을끌어모으는결과로이어진다. 이러한기제적효과 (mechanical effect) 는각사회집단의지지정당에대한선거결과의유불리에영향을미칠수있기때문에선거구제결정에영향을미칠수있다. 한편, 기제적효과이외에도소선거구제의경우하나의선거구에서한명의당선자만선출가능하기때문에, 당선의가능성이낮은정당의후보자에게투표하는것은자신의중요한 1표를쓸모없게만들어버릴가능성이높다. 따라서소선거구제하에서는군소정당을지지하는유권자라고할지라도전략적인측면에서당선의가능성이높은제1당또는제2당에게투표하여자신의표를사표 ( 死 3) 선거결과의비례성이라는개념은득표율과의석률간차이에관련된것이다. 구체적인개념의설명은제 2 절의선거구제의기본원리에서후술한다. - 11 -
票 ) 로만들지않고자하는경향이나타나게되는것이다. 이러한심리적효과 (psychological effect) 역시선거구제결정에있어서고려해야할사안이라고 할수있다. 2. 선거구제의기본원리 (1) 표의등가성 선거구는선출직공직자를선출하기위하여선거가실시되는단위지역으로어떤선거구제를선택하느냐에따라선거구의크기와선거구내유권자의구성이다르게나타날수있다. 우리나라의경우대통령선거에서는대통령이라는한명의선출자를뽑는선거구로전국이단위가되며, 지방자치단체관할구역의경우단위로 1인만선출되므로선거구가행정구역과일치한다고할수있다. 한편국회의원과지방의회의원의경우, 선출하는의원의정수가다수이므로선거구는관계법령에따라구획과정수가결정된다고할수있다. 이때선거구제를결정하는데있어서적용되는기본원리가존재하는데, 바로 표의등가성 이다. 표의등가성, 즉한표의동등한가치 (one person one vote)' 를보장하는것은평등선거의원칙을달리표현한것으로 1인 1표의권리행사라는형식의차원을넘어, 선거에서활용되는 1표의가치까지도동등할수있도록선거구획정이이루어져야함을강조하는대원칙이라고할수있다 ( 안순철 2016, 57). 그러나현실적으로선거구제의기본원리인표의등가성은현실에서선거인의불공정배분의문제에서자유로울수없다. 선거구를결정하는데있어서선거구전체가하나의모양으로연속되게끔하고자하는인접성 (contiguity) 의원칙과선거구내의지역간거리가합리적수준이어야한다는밀집성 (compactness) 의원칙, 그리고선거구를획정할때, 가급적지역의행정적경계를반영해야한다는지역 ( 행정 ) 경계의반영원칙과상이한선거구간의인구수를고려하여제도를설계하고자할경우, 일정정도의원칙에서의일탈현상을용인할수밖에없게된다 ( 안순철 2016, 57-58). - 12 -
따라서각국가는각자의선거제도에서취하는선거구제가근본적원리인표의등가성을최대한확보할수있도록구체적인규칙또는기준을마련하고있는데, 우리나라의경우공직선거법의조항에대한헌법재판소의판례를기준으로인구편차범위에대한기준을마련하고있다. 이러한기준은시간의흐름에따라변화할수있는데, 지난 2014년 10월 30일헌법재판소는국회의원지역선거구별상하인구편차를최대 3:1까지허용하는현행공직선거법 ( 제25조제2항 ) 이헌법에명시된평등선거원칙에위배되는것을근거로헌법불합치판결을내렸다 (2014헌마53). 따라서기존선거구는 2015년 12월 31일까지만법적효력을가지게되었고, 2016년 4월실시된제20대국회의원선거는헌법재판소판결에입각하여조정된선거구에따라실시되었다 ( 이재묵 2016, 175-176). 결론적으로선거구제의기본적원리로표의등가성은가능한한준수되어야할대전제로서존재하지만현실속에서그것이온전하게준용되기는쉽지않다. 따라서각국가는선거구제를운용하는데있어서현실적인원리들을고려하는데, 이후는비례성과대표성에관하여구체적으로살펴보고자한다. (2) 비례성과대표성 선거제도의비례성은득표수를의석으로전환하는과정에서각정당의의석수가그들이얻은득표수에어느정도근접하는가의정도를의미한다 (Farrell 2011, 24-25). 즉, 한정당의득표율과의석률의차이가거의없다면그비례성의정도가높다고할수있다. 그러나어떠한선거도현실적으로완전한비례성을이루지못한다는점에서모든선거제도는선거결과를왜곡시킨다고할수있다 (Farrell 2011, 314). 일반적으로규모가작은선거구제를운용할때, 선거제도의비례성이낮게나타난다고간주되는데, 이처럼비 ( 非 ) 비례성이높은경우한정당이이득을보는정도가지나치게커져과대증폭 (overamplication) 현상이나타날가능성이높아진다. 그결과정치체제의갈등과긴장이심화되어정치적불안정성이야기될수있다 ( 안순철 2016, 314). 선거구의규모에서비롯되는비례성의논의는선거구제의근본원리인표의 - 13 -
등가성과도연관되는데, 비례성이낮다는것은그만큼유권자들의표중상당수가의석으로전환되지못하는, 사표율이높다는것을의미하기때문이다. 이는한사람의유권자가지닌표와그가행사한정치적의사가실제제도권에반영되지않고사라진다는것을의미함으로써, 군소정당을지지하고그에투표한사람의한표가거대정당혹은승리정당에투표한사람의한표와상이한가치를지니는결과로이어질수있다. 즉, 소선거구제일경우그결과가상대적으로비 ( 非 ) 비례적일가능성이높고, 군소정당지지자들의표가과소대표 (underrepresented) 되거나사표가될수있다 (Farrell 2011, 81). 따라서선거구제의결정에있어서비례성의원칙역시표의등가성의원리와같은선상에서함께고려될필요가있다. 마찬가지로선거구제의원리에있어대표성은어떤대표를선출하여어떻게의회를구성해야하는가의논의와연계된다 ( 안순철 2016, 42). 현실적인선거구제의운용및획정에있어서는지역대표성과인구대표성이라는두가지원칙이존재하는데 ( 이재묵 2016; 강우진 2015; 강휘원 2015; 김형준ㆍ김도종 2003), 전자는군이나자치구같은행정구역의경계선을토대로지역공동체의특성을보호하고자하는노력이며, 후자는행정구역의분할을허용하면서거의정확한인구수동등의원칙을준수하고자하는노력이라고할수있다 ( 강휘원 2015, 125). 이때인구대표성이선거구획정에있어서의근본원리인표의등가성에조응하는개념이라고할수있다. 그러나지역대표성의문제도무시할수없는중요한요소인데, 표의등가성을중심으로한인구대표성이시 군 구의분할을금지하고있는지역대표성의원칙과조응하기어렵고 ( 강휘원 2002, 360), 현행선거제도에서인구대표성의기계적적용은도시 농촌간의격차에대한정치적인대표의불평등을가중시키는결과를낳을수있기때문이다 ( 강우진 2015, 18-19). 실제로우리나라는선거구제의대표성에있어서가능한한지역대표성을보장하고자하나 ( 공직선거법제25조 1항 ), 헌법재판소의판결로미루어볼때, 인구대표성을보다중시하고있다고할수있다. 즉, 표의등가성은인구대표성을높이는방향을중점으로하되, 지역대표성을그에맞추어제고시키는노력이필요하다. 선거구제운용에서대전제인표의등가성원리를실현하는구체적인작업은 - 14 -
의석할당과개별선거구의경계를획정하는과정을통해이루어지는데, 이는이 어지는제 3 절의선거구제의제도적요소중 의석할당방법 (Apportionment Method) 과 선거구획정 (Districting) 에서다룰것이다. 3. 선거구제의제도적구성요소 (1) 선거구별의석수 (District Magnitude) 4) 하나의선거구에서몇명의선출자가배출되는가에따라우리는 1인선거구와 2인이상선거구, 흔히말하는소선거구와중ㆍ대선거구로구분할수있다. 대개소선거구는다수제적특성을지닌선거제도와결합하는경우가많고, 중ㆍ대선거구는비례적특성을지닌제도와결합한다고알려져있지만, 다양한선거제도들중에서는다수제적특성을지니고있으나중ㆍ대선거구와결합한경우혹은그반대도찾아볼수있다. 4) IDEA. 2014. Electoral System Design: The New International IDEA Handbook. Stockholm 의제 3 장 3. THE SYSTEMS AND THEIR CONSEQUENCES 를참고하였음. - 15 -
< 표 2-1> 선거제도유형과선거구제 선거제도의유형 다수대표제혼합형비례대표제기타 FPTP TRS AV BV PBV MMM MMP ListPR STV SNTV LV BC 1 인선거구 2 인이상선거구 용어 FPTP TRS AV BV PBV MMM MMP List PR STV SNTV LV BC 5) 내용 First Past the Past, 단순다수제 Two Round System, 결선투표제 Alternative Vote, 대안투표제 Block Vote, 블록투표제 Party Block Vote, 정당블록투표제 Mixed Member Majority, 혼합형병립제 (Parallel System) Mixed Member Proportional, 혼합형비례대표제 List Proportional Representation, 정당명부비례대표제 Single Transferable Vote, 단기이양식투표제 Single Non-Transferable Vote, 단기비이양식투표제 Limited Vote, 제한투표제 Borda Count, 보다점수제 1) 1 인선거구제의선거제도 가. 단순다수제 (First Past The Post, FPTP) 1인을선출하는소선거구제에서다른후보자들보다많은표를얻은후보자의당선이결정되는단순한원리로작동한다. 단, 이때의다수는유효표 (valid vote) 의절대다수가아닐수도있다. 단순다수제는소선거구 (single-member districts) 를이용하며, 유권자들은정당보다후보자를보고투표한다. 단순다수제에서는후보자가몇명이든유권자는자신이선호하는후보자단한명에게만투표할수있으며, 가장큰특징은당선자가절대다수의득표를할필요가없기 5) 보다점수제의경우에는소선거구및중ㆍ대선거구모두와결합될수있다는점에서편의상 2 인선거구의분류로포함하였다. 단, 보다점수제의경우에는선거구제의특성보다보다점수제의선호형제도의특성에초점이맞추어진투표제이므로이절에서구체적인내용은언급하지않는다. - 16 -
때문에, 실제당선자는전체유권자의측면에서는 소수대표 에지나지않은경우가많다는것이다. 1인선거구, 소선거구를취하는단순다수제에서는행정구역을중심으로선거구를획정하는경우가많기때문에선거구간의인구편차로인해의원 1석을선출하기위해필요한득표수가선거구별로차이가나는, 표의등가성이훼손되는문제도나타난다. 또한지역대표성때문에의원들이국가적인이익보다는지역적인이익에민감하게반응하게되며, 여성이나소수집단의대표성은현저하게떨어진다. 역으로이는선거구에서선출된의원의지역대표성이높고, 유권자와대표자간의친밀도도상대적으로높으며정치적책임성의소재여부가분명하다는것을의미한다. 나. 결선투표제 (Two-Round System, TRS) 결선투표제는후보자나정당이대개첫번째선거에서절대다수에미치지못하는수준으로득표하였을경우에두번째선거가열리는소선거구하의선거제도로첫번째선거의최고득표 2명의후보자들만두번째선거에서경합을치른다. 결선투표제는그방식이매우단순하고지역대표성을충분히보장하는장점과더불어단순다수제를채택하는소선거구제에서나타날수있는소수대표의문제를일부해결해준다는장점을가지고있다. 그러나비례성이낮고, 두번에따른선거로비용이많이든다는것이단점이다. 가장큰정치적인특징은 1차선거와 2차선거사이에나타나는선거연합으로, 2차투표에진출하지못한정당들은 2차투표에서의지지를대가로제공함으로써유력정당및그후보와선거연합을형성하는경향이나타난다. 다. 대안투표제 (Alternative Vote, AV) 대안투표제는소선거구에서사용되는선호형단순다수제라고할수있다. 이 - 17 -
방식은투표자가가장좋아하는후보이외에도두번째, 세번째식으로선호순위를밝혀서대안을제시한다는의미이다. 투표방식은간단한데비해개표절차는많은단계와시간을필요로한다. 이제도는오직소선거구제에서만적용된다. 투표자는기본적으로후보자전체에대한선호하는순위를밝힌다. 유권자들은 1장의투표용지에숫자로선호를표시한다. 개표결과어느한후보가과반의득표를하면그후보는당선으로확정된다. 만약과반수를득표한후보가없으면가장적은득표를한후보를탈락시키면서그가얻은표를 2순위선호에따라다른후보에게이양한다. 이과정에서과반수를얻은후보가나오면그가당선이되고, 과반수를얻은후보가없으면다시남아있는후보중가장적은후보의표를앞의방법과같이 2순위에따라나머지상위후보들에게이양한다. 이와같은과정을과반수후보가나올때까지반복한다. 이투표방식은인위적으로과반수후보를만들어냄으로써소수대표의부작용을제거하고당선자에게보다높은정당성을부여하기위해고안되었다. 그러나대안투표제역시비비례성이높다는점과정당이선거전에자당을지지하는유권자들에게전략적투표방법을미리알려주어대안투표제본래의목적을흐리게할수있다는점, 마지막으로제도의복잡성으로인하여유권자가투표를포기하는무효표의증가라는단점이존재한다 ( 안순철 2016, 169-170). 2) 2 인이상선거구제의선거제도 가. 블록투표제 (Block Vote, BV) 블록투표제는중ㆍ대선거구를이용하는단순다수제로, 유권자들은선출될후보자들수만큼의표를부여받게된다. 유권자들은자율적으로자신이지지하는후보자에게투표를총득표가가장높은후보자가의석을취한다. 대개유권자들은정당보다후보자들을보고투표하고대부분의시스템에서는유권자들은그들이원하는만큼의투표를행할수있다. - 18 -
블록투표제는유권자가선호하는정당의후보들중누구를선택할것인지에관해더많은선택권을부여하지만실제로는유권자대부분이한정당의후보자에게표를몰아주는행태를보여소선거구단순다수제에서나타날수있는비 ( 非 ) 비례성이더심화되는결과를야기할수있다. 즉, 블록투표제에서는한선거구당선출하는의원수가많아질수록비례성정도가낮아질수있는것이다. 나. 정당블록투표제 (Party Block Vote, PBV) 정당블록투표제는중ㆍ대선거구제에서유권자들이한표를가지고정당들간의후보자리스트를보고선택하는제도로카메룬, 싱가포르등이이제도를채택하고있다. 선거에서가장많은득표를한정당이선거구의모든의석을차지한다는점에서단순한원칙을견지하고있으며, 특정정당이소수자집단의대표성을고려한후보자명단을갖추고선거에서승리할경우, 의회내에서소수자대표성이크게제고될수있다는장점이존재한다. 그러나각당내에서주어진의석에대해후보난립및경쟁할가능성이높으며결과에따라서는패배한정당이원내에진입조차하지못할수있다는점에서매우비 ( 非 ) 비례적인결과가나타날수있다는문제가있다. 다. 정당명부식비례대표제 (List Proportional Representation, List PR) 정당명부식비례대표제는쉽게말해후보자가아니라정당에대해투표하는제도라고할수있다. 유의할것은정당명부의개방성정도에따라다양한세부유형이존재할수있다는것인데 (Farrell 2011, 111), 유권자들이정당을선택하면서명부에속한후보자들의순서를정할수없는경우를폐쇄명부식 (closed list), 후보자들이당선순위를결정할수있는경우개방명부식 (open list) 으로분류한다. 또한개방명부식일경우에도개방의정도에따라최소개방형, 중간개방형, 최대개방형등으로나눌수있다. 당선순위를경정하기위한방식으로는최대잔여제 (largest remainder system) 와최고평균제 (highest average - 19 -
system) 로분류할수있는데, 다시분류할수있다. 최대잔여제로는의석배분을위해어떠한기준수 (quota) 를사용하는가에따라헤어, 드룹, 임페리알리방식으로세분되며, 최고평균제로는어떠한나눔수 (divisor) 를사용하는가에따라동트방식과생-라게방식 ( 순수형과수정형 ) 이존재한다. 여기서는정당명부식비례대표제의모든세부유형에대해설명은생략한다. 정당명부식비례대표제는높은비례성을통해군소정당과여성등의소수자그룹의대표성을보장하고다수의지지를받는연립정부를구성하며극단적지역정당의영향력을배제함으로써타협의정치문화를촉진시킬수있다는정당정치의활성화라는장점을가진다. 그러나정당정치의활성화는역으로정당간밀실야합을통한정부구성및정치적거래와흥정이나타날수있으며소규모정당이원내에서과도하게대표되는문제가제기될수있다는것을의미한다. 또한군소정당이난립할수있으며, 연립정부의상대적불안정성에따른정치적불안이나타날수있고, 개별유권자와의원간의연계가약할수있다는단점이존재한다. 라. 단기이양식투표제 (Single Transferable Vote, STV) 단기이양식투표제는투표구조상선호투표제의한유형이라고할수있다. 단기이양식투표제에서의의석배분은기본적으로두가지원칙이적용된다. 첫째, 일종의당선결정의기준수를정해서그것을넘은후보는당선이확정된다. 둘째, 기준수를초과하는후보의표를잔여표로간주하여유권자가기입한제2 선호에따라그표를다른후보에게이양한다. 단기이양식투표제는유권자의선호도를최대한반영하여그들이자신의정치적선호정보를다양하게활용할수있다는점에서투표의영향력이증대된다는장점을가진다. 또한이양 (transfer) 을통한사표의감소로상대적으로높은비례성을보이며다수의지지를받는정부를구성할수있다. 반면에소지역주의 (localism) 투표행태가나타날수있으며, 같은정당후보간의경쟁이심화될수있기에정당의내적응집력이약화될수있다는문제가지적된다. 또한이양의과정에서후보자의수가많을경우유권자가선호투표를수행하는데어려 - 20 -
움을느낄수있고, 투표용지자체가관리하기어려울수있다 ( 안순철 2016, 226-228). 이러한제도의복잡성 (complexity) 은실제선거의결과를예측하기어렵게만드는데, 결과적으로정치인들은이제도를기피하는경향을보인다. 실제단기이양식투표제를실시하고있는국가들은상대적으로정치체제의규모가작은경우로호주, 아일랜드, 몰타등이있다 (Farrell 2011, 194) 6). 마. 단기비이양식투표제 (Single Non-Transferable Vote, SNTV) 단기비이양식투표제는 1993년까지의일본중의원선거에서그적용사례를살펴볼수있는데, 기본적인원리는 1명의선호후보에게 1표만을행사할수있다는것이다. 단기비이양식투표제는의석수보다투표수가적다는특징을가진다. 예컨대당선자의득표수와상관없이 3개의의석을가진선거구라면 1, 2, 3 위가당선되는방식이다. 따라서당선조건이낮아지는대신비례성이높아질수있다 ( 안순철 2016, 143; Farrell 2011, 41-42). 그러나일본의경우에서도살펴볼수있듯이, 특정선거구에유리한정당에서공천을받을경우당선가능성이높아지므로같은정당후보간선거구내경쟁이심화되며, 이는결국정당내부의파벌정치가심화되고정당조직보다는후보자개인의후견주의적경향이나타날수있다는지적이존재한다 ( 안순철 2016, 143; Farrell 2011, 227) 바. 혼합형투표제 (Mixed-Member Electoral System) 혼합형투표제는두가지다른선거제도를동시에사용하여대표자를선출하 고자하는노력중하나이다. 구체적으로는 단일조직체선거를위해복수의 당선결정방식을조합한것 (Massicotte and Blais 1999, 345) 으로하나의수 준에서는유권자는후보에게투표하고득표수에따라당선자를결정하고, 한편 또다른수준에서는정당명부를통하여의석을배분하는것을동시에진행하는 선거제도를의미한다 (Shugart and Wattenberg 2001). 더간단히정리하자면, 6) 2016 년을기준으로호주, 아일랜드, 몰타는각각인구수 2,340 만명, 477 만명, 그리고 44 만명으로이는다른유럽민주주의국가들에비교하면상대적으로작은규모의정치체제라고할수있다. 특히호주는주요선거인하원선거에서는단기이양식투표제를운용하고있지않다 (Farrell 2017) - 21 -
다수제와비례제를결합하여하나의선거에서동시에활용하는방식이라고할수있다. 따라서혼합형투표제를채택하고있는국가들의공통점은배분의차이는존재하지만의석의일부분은소선거구에서, 다른일부는중ㆍ대선거구-비례대표제로선출한다는것이다. 혼합형투표제에서유권자는소선거구를위한한표와정당명부 ( 중ㆍ대선거구 ) 를위한한표, 총 2표를가지게되고, 이는소선거구를활용하는선거제도의결과에서나타날수있는비 ( 非 ) 비례적인결과를비례대표제를통해보상할수있을것이라는기대를가지고있다. 혼합형투표제에서상대적으로다수제의비중이높은경우를혼합형병립제 (parallel system) 또는혼합형다수제 (mixed-member majority) 라고표현하고, 비례제의비중이높은경우를혼합형비례제 (mixed-member proportional) 라고지칭하기도한다. 혼합형투표제의장점은서로다른두제도의장점을결합하여지역선거구의대표성을유지하면서도비례성을높일수있다는것으로중도의안전책이라는점이다 ( 안순철 2016, 307). 반면두제도의단점이동시에나타날수있으며, 정당명부의의석비율이낮을경우선거구의선거가야기할수있는비 ( 非 ) 비례적결과를보완하지도못하면서정당지도부에게과도하게집중된결정권을부여할수있다는문제가있다 (Farrell 2011, 177-179). 사. 제한투표제 (Limited Vote, LV) 제한투표제는블록투표제의비 ( 非 ) 비례적인결과를완화하기위해한유권자가행사할수있는투표의수를줄이는제도이다. 중ㆍ대선거구제에서사용되며, 유권자에게한선거구에서선출하는대표의수보다적은제한된수의표를부여함으로써해당선거구에서대정당이공천한후보들이당선될가능성을낮추어강제적으로군소정당후보의당선가능성을높이고자하는것이다 (Farrell 2011, 79-80). 제한투표제에서는선거구크기가커질수록전체적인비례성이높아진다는연구결과가있으며, 한유권자가행사할수있는표의수가적어질수록당선에 - 22 -
필요한득표율도낮아진다는특징이있다 (Lijphart et al. 1986). 그러나이러한노력은군소정당에게약간은유리할수있으나그효과가미미하다는지적이있다 ( 안순철 2016, 142-143; Bowler et al., 2003). 실제선거에서유권자들은블록투표제와비슷하게가장선호하는정당의후보자들에게제한된표를모두행사하는일원적투표행태를보일수있기때문이다. (2) 의석할당방법 (Approtionment Method) 의석할당방법은총의석수의한계내에서역사적으로형성된지리적구획을기본단위로 1표의동등한가치를실현하는원리를가능한한충족시키기위하여설계되지만현실의적용및작동과정에서는그것이완벽하게조응하기는어렵다 ( 서복경 2012, 81-82). 소선거구제하에서는선거구내에서승리한 1인만이의석으로전환되기때문에별도의의석할당방법이적용되는부분이적지만, 선거구의규모가크고다인을선출하는경우는비례성을높여표의등가성을확보하기위한다양한기술적방법들을발전시켜온측면이있다. 따라서의석할당방법을이해하기위해서는정당명부식비례대표제에서사용하는득표의의석전환방식에대한기본적인논리를살펴볼필요가있다. 정당명부식비례대표제의의석할당방식은앞서선거구별의석규모에서언급한바와같이최대잔여제와최고평균제로나누어볼수있다. 각각은기준수또는나눔수사용여부에따라분류된다. 1) 최대잔여제 기준수제 (Quota System) 기준수는하나의의석을배정받는데필요한득표수 ( 율 ) 을의미하며, 기본적으로주어진기준수를구하는공식에입각하여기준수를구한후, 각정당의득표수를기준수로나누어그몫과나머지를구하는과정을거친다. 일차적으로기준수에따라의석을배분하고나면, 기준수에미치지못하는 배분되지않은의석 이남게되는데이나머지의석들은대개남은정당의 나머지표 의 - 23 -
크기에따라순서대로배분한다 ( 안순철 2016, 187). 기준수를구하는방식은크게네가지 ( 헤어, 드룹, 하겐바흐-비숍, 임페리알리 ) 로각각의결과에따라기준수를명명하는데 (< 표 2-2> 참고 ), 이중에서가장일반적으로사용되는기준수는헤어 (Hare) 와드룹 (Droop) 기준수이다. 최대잔여제는총의석수와총득표수를통해기준수를산출하는데, 상대적으로단순한원리에기초하고있다는점에서유권자들이이해하기쉽다는장점이있다. 특히헤어기준수는총유효득표수를선거구의총의석수로단순히나눈다는점에서단순쿼터 (simple quota) 라고도불리는데, 종종기준수로분할하는과정에서 몫 은증가하지않고 나머지 만증가하는결과과반이상득표한정당이의석수로는과반수를차지하지못하는경우가발생할수있다. 드룹기준수는총유표득표수를총의석수에 1을더한수로나눈결과에다시 1을더하고소수점이하가있으면버림으로써다음작은정수를취하는방식이다. 드룹기준수방식을사용할경우일반적으로배정되지않은잔여의석을줄이는결과를낳는다. 하겐바흐-비숍기준수역시총의석수에 1을더한값으로총유효득표수를나누는결과인데정수 1의차이는결국같은결과를낳는다. 마지막으로임페리알리기준수는이탈리아에서 1993년선거개혁이전까지사용하던방식으로총유효득표수를총의석수에 2를더한값으로나눈기준수를취한다. 임페리알리방식은잘사용하지않는데, 기준수값이너무작아지게되어각정당별득표수를나누어배정한의석의합이총의석수를넘어버릴수있는문제가있기때문이다 ( 안순철 2016, 189-193). < 표 2-2> 최대잔여제의기준수유형 헤어 (Hare) 드룹 (Droop) 세부유형 기준수산출공식총유효득표수 총의석수총유효득표수 총의석수 하겐바흐 - 비숍 (Hagenbach-Bischoff) 임페리알리 (Imperiali) 총유효득표수 총의석수총유효득표수 총의석수 - 24 -
최대잔여제를사용시기준수의크기가클수록군소정당에게유리하며, 헤어, 드룹, 하겐바흐-비숍, 임페리알리기준수순으로그크기가적어짐을알수있다. 기준수가작을수록그값을기준으로배분되는의석수는증가하지만잔여표를기준으로배분되는의석수가감소하여비례성이다소낮게나타날수있다 (Farrell 2011, 117-119). < 표 2-3> 은파렐이제시한가상적사례에각각드룹과임페리알리기준수계산방식을추가하여수정한것이다. 기준수가작아질수록군소정당들에게는의석배분의기회가감소하는것을확인할수있다. < 표 2-3> 최대잔여제운용의가상적사례 A B C D E 합계 득표수 360 310 150 120 60 1,000 의석수 5 헤어기준수 200 득표수 / 기준수 1.8 1.55 0.75 0.6 0.3 기본배정의석수 1 1 0 0 0 2 잔여값 0.8 0.55 0.75 0.6 0.3 잔여배정의석수 1 0 1 1 0 3 총의석수 2 1 1 1 0 5 드룹기준수 167 득표수 / 기준수 2.15 1.85 0.89 0.71 0.35 기본배정의석수 2 1 0 0 0 3 잔여값 0.15 0.85 0.89 0.71 0.35 잔여배정의석수 0 1 1 0 0 2 총의석수 2 2 1 0 0 5 임페리알리 143 득표수 / 기준수 2.51 2.16 1.04 0.83 0.41 기본배정의석수 2 2 1 0 0 5 잔여값 0.51 0.16 0.04 0.83 0.41 잔여배정의석수 - - - - - 총의석수 2 2 1 0 0 5 일반적으로최대잔여방식은계산방식이단순하고구성원리가이해하기쉽다는장점이있다. 그러나최대잔여방식의기본원리는 1석당평균인구수를최대한균등하게만드는것이기때문에인구수가적은지역의의석을줄이게되는결과를낳는다. 즉, 상대적으로의석수에있어서도농간의격차가심화될가능성이있다. 영토단위에따라서획정되어있는선거구는지역의대표성을내포하기에 - 25 -
단순히의석수의균등을산술적으로만들어내는것이능사는아니다. 2) 최고평균제 나눔수제 (Divisor System) 최고평균제는나눔수를이용하는데, 각정당에한석이더배정될때마다전체의석별평균득표수를산출하여비교한후, 의석당득표수가많은순으로의석을배정하여최종적으로각정당이얻은의석수에대한평균득표수가균등해지도록만드는방식이다. 최고평균제는최대잔여제보다더많이운용되고있다. 첫단계에서는평균득표수를구하기위해연속되는제수로각정당의득표수를나누고, 그다음단계에서가장높은평균을가진정당에게 1석을배분한다. 다음단계에서는두번째나눔수로나누고모든의석을배분할때까지이과정을반복해진행한다. < 표 2-4> 최고평균제의나눔수유형 세부유형동트 (d Hont) 생라그 (Sainte-Lague) 수정생라그 (Modified Sainte-Lague) 나눔수구성공식 1, 2, 3, 4 순서 0.5, 1.5, 2.5, 또는 1, 3, 5, 7, 순서 1.4, 3, 5, 7, 순서 나눔수의구성에따라서최고평균제의유형이나뉘는데, 첫번째로는 1, 2, 3, 4의순으로나눔수를가지는동트식이있다. 도트식은아르헨티나, 벨기에, 브라질, 불가리아, 체코, 핀란드, 그리스, 아이슬란드, 이스라엘, 룩셈부르크, 모잠비크, 네덜란드, 포르투갈, 스페인, 스위스, 터키, 우루과이등에서사용하고있다. 한편군소정당의득표가사표가되는것을최대한방지하여비례성을제고하고자한것이생라그방식인데, 생라그방식은 0.5, 1.5, 2.5 또는 1, 3, 5, 7의순으로나눔수를가진다. 즉, 동트식과비교해생라그방식은군소정당이상대적으로빨리첫번째의석을차지할수있는기회를제공하고있는것이다. 생라그방식이군소정당에너무유리하게의석을배정하여의회정당의수를지나치게확장시킨다는지적에서이를방지하기위해고안된것이수정생라그 - 26 -
방식으로수정생라그방식은주로노르웨이, 스웨덴, 덴마크등에서사용하고있으며, 이때수정생라그방식은기존생라그방식에비하여첫수또는급간을조정하고있다는점에서는공통적이지만어떠한값을취할것인가에있어서는일부차이가있다 (Farrell 2011, 119). 예를들어, 덴마크는 의방식을사용하여첫번째구간을 0.33-1.33으로설정, 생라그방식보다첫구간을더낮게설정함으로써인구가작은지역의대표성을보장하는방식으로조정하고있으며, 스웨덴의경우첫번째나눔수를 0.7로시작하고이후구간을 1.5, 2.5 의순으로조정하고있다. 수정생라그방식의경우군소정당이비교적일찍의석을확보하는기회를없앤대신, 중간규모의정당들을유리하게하는경향을보인다 ( 안순철 2016, 186). < 표 2-5> 최고평균제운용의가상적사례 A B C D E 합계 득표수 360 310 150 120 60 1,000 의석수 5 동트식 득표수 /1 360 310 150 [ 제1석 ] [ 제2석 ] [ 제5석 ] 120 60 득표수 /2 180 155 [ 제3석 ] [ 제4석 ] 75 총의석수 2 2 1 0 0 5 생라그 득표수 /0.5 720 620 300 240 [ 제1석 ] [ 제2석 ] [ 제3석 ] [ 제4석 ] 120 240 득표수 /1.5 [ 제5석 ] 206.6 100 80 40 총의석수 2 1 1 1 0 5 수정생라그 167 득표수 /1.4 257.1 221.4 107.1 [ 제1석 ] [ 제2석 ] [ 제4석 ] 85.7 42.8 득표수 /3 120 103.3 [ 제3석 ] [ 제5석 ] 50 40 20 총의석수 2 2 1 0 0 5 < 표 2-3> 과마찬가지로최고평균제운용의가상적사례를유효투표 1,000 표 와총의석수 5 개석의사례로재구성해본것이 < 표 2-5> 이다. 우선순수한생라 - 27 -
그식의경우상대적으로군소정당에게관대한의석배분이이루어지는것을확인할수있다 (D당 1석 ). 그리고동트식과수정생라그방식의경우결과는같지만의석배분의순서가다르게나타나는것을확인할수있다. 상대적으로규모가작은 C당이동트식에서는제5석을차지하여가장마지막에의석 1석을차지하지만수정생라그방식에서는네번째로그순위가앞당겨진것을확인할수있다. 3) 봉쇄조항 ( 최소조건 ) 봉쇄조항또는법정최소조건 (minimum legal thresholds) 라고일컫는이방식은비례제가가지고오는군소정당에대한관대한결과가민주주의를위협할있는극단주의정당의진입을허용할위험을방지하기위하여도입하는것으로, 의회에서의석을부여받기위한자격조건을두는것이다 (Farrell 2011, 320). 이방식은의석배분에있어서군소정당의난립을방지하는수단으로도활용되는데, 때로는군소정당의진입실패에따른손해가거대정당의의석을증대시키고결국비례성을왜곡시키는부작용을낳을수있다 ( 안순철 2016, 194-195). 최소조건은의석할당방식의한요소라기보다는정확히는의석할당방식의대상이되는지여부를판가름해주는하나의기준이라고할수있다. 최소조건자체는임의의수일수밖에없지만그효과와정치적영향력은상당하며 ( 안순철 2016, 195), 실제그운용이나크기에있어서는다양한변용이이루어지고있다 (< 표 2-6> 참고 ). - 28 -
< 표 2-6> 14 개국가에서의법정최소조건운용 국가법정최소조건국가법정최소조건 오스트리아 벨기에 덴마크 프랑스 독일 헝가리 이스라엘 중간계층 (tier) 선거구혹은전국구의석을배분받기위해서는최하계층선거구에서 1석혹은전국득표율 4% 이상획득특정선거구에서의석을배분받기위해서는해당선거구에서득표율 5% 이상획득하위계층 (tier) 에서 1석혹은 3지역중 2지역에서헤어기준수와같은득표수, 혹은전국득표율 2% 이상을획득하지못하면상위계층에서의석배분불가후보자는등록유권자의 12.5% 득표혹은 1차투표에서 2위내에들어야 2차투표에진출정당은정당명부의석을배분받기위해서는전국득표율 5% 혹은선거구선거 3석을획득비례대표선거구혹은전국구의석을배분받기위해서비례대표선거구득표율 5% 획득 의석을배분받기위해서는 2% 득표율획득 이탈리아 일본 한국 의석을배분받기위해서특정연립에참여한정당들은 2%, 연립에속하지않은정당은 4%, 정당연립은 10% 득표율획득 비례대표선거구에서비례대표의석을배분받기위해서는그선거구에서 2% 득표율획득 비례대표의석을배분받기위해서는전국득표율 5% 이상정당득표획득 네덜란드전국득표율 0.67% 뉴질랜드 러시아 스페인 정당명부의석을배분받기위하여전국득표율 5% 혹은선거구선거에서 1 석획득 전국득표율 7%, 단 5~6% 일경우 1 석, 6~7% 일경우 2 석을보상 특정선거구에서의석을배분받기위해서는해당선거구에서 3% 득표율획득 출처 : Farrell(2011, 321) 에서수정하여인용 (3) 선거구획정 (Districting) 선거구제의근본원리는선거구제를구성하는제도적요소중선거구획정을통하여구현된다. 일반적으로선거구획정은두단계로구성된다. 우선전국적인인구조사를통하여행정단위에인구수에따른의회의지역구의석수를재분배하고 (reapportionment) 하고, 이어각단위지역에재분배된의석수에따라그지역내선거구경계선을재획정 (redistricting) 하는것이다 ( 강휘원 2015, 123). 선거구획정이어려운문제인것은버틀러 케인 (Butler and Cain 1992, 42) 이정의한바와같이 " 정치적입지, 협상, 타협에관한것이고, 다른한편으로는 - 29 -
인구데이터, 컴퓨터, 통계, 인구지도에관한것 " 이기때문이다. 앞서표의등가성, 비례성, 대표성에서도살펴볼수있었던바와같이선거구획정에있어서는지역대표성-지역경계에따라나타날수있는지역공동체의정체성을최대한반영하는것이필요하다. 선거를통해선출되는대표자는비단산술적인인원수를대표하는존재가아니라하나의선거구내에서공유되는특정한사안들에대한해결을위임받는존재이기때문이다. 즉, 선거구형태를인접하면서도밀집된지역으로설정하면서평균적인인구수의균등까지를반영하는작업이이루어짐으로써지역대표성과인구대표성, 동시에득표수가의석으로전환되는과정에서나타날수있는왜곡의문제를최소화하는비례성을동시에다루어야하는작업이바로선거구획정인것이다. 선거구획정은다른조건들이일정한경우에도쉽게정치적인변화를가지고올수있으며, 무엇보다정치참여자의이득과손해에미치는영향이분명하다 ( 홍재우 2016, 9). 실제로사회의인구구성이지속적으로변화하는현대사회에서는선거구재획정은주기적으로정치적의제가되기마련이다. < 표 2-7> 선거구제에따른선거구획정의갈등요소 구분 소선거구제 중ㆍ대선거구제 갈등의핵심내용 인구수, 선거구모양, 행정구역등 선거구크기 갈등양상 정당간갈등 거대정당대군소정당 출처 : 강민제ㆍ윤성이 (2007, 10) 에서재인용 이러한선거구획정의문제는어떠한선거구제를취하고있느냐에따라서도다른갈등의양상을보인다. 1인을선출하는소선거구에서는선거구획정에따른주요갈등의대상이선거구간의동등한인구수와선거구의모양그리고행정구역등에집중될것이다. 왜냐하면선거구의인구수와형태에따라자신에게유리한선거구를어떻게획정하느냐가당선에유효한영향을미칠가능성이높기때문이다. 한편 2인이상을선출하는중ㆍ대선거구에서는소선거구에서발생되는갈등을포함하여선거구크기, 즉하나의선거구에서몇명의당선자를배출할것인지를어떻게획정할것인지도중요한쟁점사항이된다. 일반적으로선거 - 30 -
구크기가클수록군소정당에게는유리하고거대정당은불리한상황이발생하기쉽다 (< 표 2-7> 참고, 강민제 윤성이 2007, 9-10). 한편선거구획정은선거구제와맞물려국회의원정수에대한논의와도연결된다. 선거구를획정할때, 표의등가성을제고하기위한행정적기준에따르게되는데, 이경우인구수가적은지역은의석의수가감소하게될수있다. 이문제는지역대표성이침해될수있다는것을의미한다. 만약국회의원정수가탄력적으로조정가능한조건이라면이러한문제는상대적으로해결이용이하겠지만국회의원정수를고정한상태에서선거구재획정에따른의석배분을조정하게될경우, 정치적이해관계의변화에따라새로운갈등이야기될수있다. 대표적으로우리나라의경우 2014년선거구에대한헌법재판소의판결에따라선거구를재획정하는과정속에서상대적으로제도적비중이높은소선거구제의이점을유지하기위한정치적이해관계를관철시키는움직임이비례대표의석을감소시키는결과를야기하였다. 이러한문제는선거구획정이선거구제를구성하는중요한요소이면서그결과로선출되는대표자들에의해결정될경우나타날수있는문제를보여준다. 따라서의원들의생존이걸린선거구획정의본질적인특성은정치적이지만, 이러한특성들선거구제의제도적요소중선거구획정의문제는가능한탈정치화하며중립적인절차와기법을도입하여투표의등가성과과정및결과의공정성을높일수있는제도적기반을마련하는것이필요하다 ( 강휘원 2015, 144). - 31 -
Ⅲ. 한국선거구제개혁에대한역사적고찰 1. 한국선거구제개혁에대한기존논의고찰 (1) 개혁요구의배경 한국은일본, 독일과같이단순다수제와비례대표제를동시에실시하는혼합선거제를채택하고있다. 한국의경우소선거구제든중선거구제든지역주의를약화시키지못했으며군소정당의의석획득에긍정적으로작용하지도못했다. 소선거구제가경쟁과열과사표발생이라는문제를갖고있음에도불구하고비례대표제에의해해소될수있다는점때문에유지할수있는것이다 ( 안승국 2010). 소선거구제및비례대표제로되어있는현재의선거구제를중대선거구제나복합선거구제로바꿀것인지또는권역별비례대표제를도입할것인지는그동안정치권에서 정치개혁 이나 선거제도개혁 이라는이름으로논의되던단골주제였다. 권역별비례대표제나중대선거구제는선거제도에서지역주의구도를완화하기위한방안의하나로제시되고있다 ( 홍완식 2015). 이미주지하다시피소선거구단순다수제는정당이득표율과의석률의비례성에비추어대정당편향의왜곡이가장심하다고알려져있다. 이제도하에서는특정지역에서집중적이고강한지지기반을갖는정당이의석을석권할가능성이높다. 또한민주화이후유권자의지역주의투표와정당의지역할거를조장하였다는사실을부인하기어렵다. 그리고선거구제개편에대한논의역시민주화이후활발해졌다고할수있다 ( 강우진 2015) 7). 즉지역구도와다수제가만나면서다수제의단점이부각된것이다. 지역구도를완화하기위해서는특정지역에서지지가약해소수자위치에있는정당들도의석을확보할수있도록득표율과의석률의비례성을 7) 민주화이전의획정은주로행정적인편의나여야간정치적인협상의산물로서이루어졌으나, 민주화이후에는헌법재판소가개입하여선거구획정의원칙으로서표의등가성과인구편차의비율을획정의기준으로제시해왔다 ( 강우진 2015, 7). - 32 -
제고해야하기때문에비례제를강화하는방향으로선거구제를개편해야한다는주장이나오게된것이다. 뿐만아니라비례성수준이높은선거구제일수록소정당의사표 (wasted vote) 는줄이고대정당의상대적이점을축소하기때문에대표의공정성을제고한다는장점도지니고있다 ( 박찬욱 2005). 이처럼선거구제개혁요구의배경에있어여러주장들중가장주된것은한국사회가직면한사회균열 (social cleavage) 의완화라해도과언이아닐것이다. 그리고그중가장활발하게논의되는것이바로사회갈등관리측면에서 지역균열, 지역구도 혹은 지역주의 의해소이다 ( 박찬욱 2005; 하세헌 2008; 강원택 2009; 안승국 2010; 서복경 2011; 홍완식 2015). 지역균열구조에는지역갈등, 도농간불균형, 지역대표성의문제가있다 ( 손형섭 2012; 신진 2012; 이재묵 2016). 어느제도나장단점이있고또어떤제도든완벽한제도는없다. 그럼에도불구하고한국의상황에맞는제도를채택하기위해그간정치권과학계등에서선거구제개편에관한논의가꾸준하고도활발하게이어져왔다. 일반적으로한선거구에서선출하는후보자의숫자가늘면늘수록득표율과의석비율간선거제도의비례성은증가하는것으로알려져있다. 이와관련해잘알려진 M+1법칙을생각해보자. 뒤베르제 (Duverger) 에이어선거제도와유효정당수 (effective number of political parties) 의관계또는선거에출마하는유의미한후보수간균형형성을연구해온학자들에따르면, 일반적으로한선거구에서등장하는유력경쟁후보수는그선거구에서선출되는당선자수또는선거구크기 (District Magnitude) 에의해결정되는데, 이는예를들어한선거구에서 1명을선출하는소선거구제 (M=1) 에서는유력경쟁후보수가 M+1=2가된다. 한선거구에서경쟁하는유력후보숫자는그나라의주요정당수 ( 유효정당수 ) 와일치할가능성이높다는점에서결국소선거구제는양당제로귀결될가능성이높은것이다. 여기서선거구사이즈가늘어난다는것은그만큼한선거구에서당선자수가많이배출된다는것이며, 또한다수의정당들에게원내진입의기회가생겨난다는것을의미하기도하고, 다른한편으로는사표가그만큼줄어들게된다는것을뜻한다. 따라서사표가줄어든만큼소선거구제보다는중대선거구제하에서비례성이더높을수있다. - 33 -
정치학자들의일반적의견은비례성및대표성강화를위해비례대표비중을현재보다늘려야한다는것이다. 비례성을제고하는방법은현행지역구선거제도를소선거구제가아닌중대선거구제로개편하거나아니면현재 47석에지나지않는비례대표의석비중을늘리는방법이존재한다. 비례대표제의경우현재의병렬식혼합제를독일식연동형으로바꾸자는방안도거론되고있으나, 당장독일식연동으로의전환은결코쉬운문제가아니다. 이제도를도입하기위해서는불가피하게전체국회의석수를늘려야한다는문제에직면하게되기때문이다. 이는일반국민들또한과연비례대표제를확대하는것에찬성할것인가의문제로이어진다. 따라서비례대표비중을보다확대운영하기위해서는비례대표의원들의전문성, 대표성그리고그들의충원과정에있어서의투명성확보와관련한문제일것이다. 그리고그에앞서더중요한것은국민들이비례대표제의확대운용이왜필요한가에대하여인식할수있는보다다양한논거들이제시되어야한다. 만약현재한국선거에서지역주의문제의심각성을체감하지못하거나, 체감하더라도그것이별로문제될것없다고생각하는국민들마저도설득할수있는논거가제시된다면비례제확대필요성에대해보다많은사람을설득할수있을것이다. 따라서국민들로하여금어떤선거제도가더적합한것인지이해시키고설득하기위해서는보다활발한논의가이루어져야한다는것이다 ( 이재묵 2016). 선거구제개편에관한논의들은크게다음의요인들을중심으로이뤄져왔다. 첫째는지역갈등과도시-농촌간불균형문제등지역균열구조의문제이다. 둘째, 지역대표성의문제를포함한선거구획정의불평등문제이다. 이는선거구당인구수의격차문제 (malapportinment), 게리맨더링문제 (gerrymandering) 를포함한다 ( 이갑윤 1996; 신진 2012; 김영진 2016). 셋째, 표의등가성문제이다 ( 신진 2012; 김영진 2016). 이에다음장에서는기존논의들가운데현선거구제가지닌문제점과비례성을제고하기위한방안으로개편할경우발생하게될혹은수반될수밖에없는한계에대하여보다자세히알아보고자한다. - 34 -
(2) 현선거구제의문제점 첫째, 지역균열구조의문제이다. 이는특정지역간배타적인감정을갖는지역갈등 ( 지역구도, 지역주의, 지역감정 ) 과도시-농촌간불균형의문제이다. 주지하다시피한국사회가직면한여러사회균열중지역균열은심각한것으로여겨져왔다. 출신지나거주지에따른선입견과배타의식등이발현되는지역균열은쉽게극복할수있는문제가아니다. 그리고이러한지역균열은균형정치를어렵게한다. 애초에투표선택이지역을기반으로좌우되기때문에각정당의이념에따른정책경쟁은의미를갖지못하는것이다. 박찬욱 (2005) 은한국정치에서균형정치의구현을어렵게하는요인으로 지역균열 을들고, 그에대한해결방안으로써국회의원선거구제개편을주장하였다. 선거제도가사회갈등과균열을관리하는데에영향을주기때문에특정지역에서지지기반이약한정당의득표가사표될가능성은줄이고, 그정당의정치적대표를제고시키는것이지역균열구조의완화에순기능적인역할을한다는것이다. 또, 특정지역의관심사에만초점을맞추지않고전국적으로가치, 이념, 정책을추구하는정당이정치적으로용이하게진출하도록만드는제도가지역균열구조의해소에공헌하게된다는것이다. 따라서사회균열을완화하는선거제도를구상하려는경우그균열집단의수준에머물지않고전체적또는전국적수준에서의제도효과를파악하는균형적관점이요구된다고주장하였다. 물론지역균열구조는우리사회가반드시해결해야할문제임은틀림없다. 그러나현행소선거구다수대표제중심의국회의원선출방식은득표율과의석률의불비례성으로인해선거에있어서지역주의가실제보다과도하게비춰지는측면이있었다 ( 하세헌 2008). 따라서현재와같은지역패권정당에의한지역할거체제를완화하여국민통합을강화하기위해서는선거제도개혁이필요하다는결론에도달하게된다. 이는특정정당이한지역의정치적대표성을독점하는데현선거제도가도움을주고있음은부인할수없으며, 이러한지역주의정당구조는책임정치의원칙을구현하는데도적합하지않을뿐아니라당내민주주의활성화와유연하고합의중심적정치문화의형성에도부정적영향을미치고있기때문이다 ( 강원택 2009). 그리고무엇보다사표를줄임으로써득표율과의석률사이의괴리를줄이고, 모든 - 35 -
정당이전국적으로고르게조직기반을가진정당이되도록 비례대표제를확 대 강화하는방향으로의선거구제개편이요구되는것이다. 이뿐만아니라, 우리나라국회의원선거구간인구수격차를볼때가장심각한문제는대도시및서울지역의과소대표가반영구적으로지속되어오고있다는사실에도주목할필요가있다 ( 이갑윤 1996). 선거구획정시마다농촌인구의감소에따라그동안별개의선거구로획정되었던지역이하나로합쳐져하나의선거구로획정된곳이많다. 이러한선거구획정방법은지역주민의의사를제대로반영하지못하고, 지역주민의선거에대한참여또한저하시키고있다. 새로운선거구획정을통해자신들만의고유한문화나생활권을가지고있는지역을, 그러한문화나생활권등을고려하지않고인구나행정구역등으로획일적인획정을하게되면새로운문제점이발생하게된다 ( 손형섭 2012) 8). 따라서인구와행정구역을중심으로선거구를결정하되, 새롭게통합되는지역의문화나생활권을고려하여선거구획정을해야할것이다. 바꿔말하면선거구의획정에있어사회적 지리적 역사적 경제적 행정적연관성및생활권등의고려가인구기준외의 2차적기준이될수있다 9). 이에선거구획정에서는다양한기준과요인들이고려되어야하지만현행선거구제에의해서는인구이외의기준을적용함에있어한계가있기에도농복합선거구제같은새로운선거구획정제도의논의도필요하다 ( 손형섭 2012). 둘째, 선거구획정의불평등문제이다. 이는앞에서지적한도시-농촌간불균형문제와도관련이있다. 한국의선거구획정은사회, 지리, 경제, 행정등연관성과생활권을고려하여시군구등의행정구역을기본단위로획정하는것이원칙이지만, 행정구역에지나치게의존하고시군구분할금지원칙에치중한결과정치적평등권을위배하는지경에이르게되었다. 이는민주주의의가장기본적인 8) 예를들어 산청군함양군거창군선거구 의경우 1994 년산청군, 함양군, 거창군에서거창군은단일선거구였으나이후합천군으로통합하여하나의선거구가되었다. 2011 년 10 월기준으로산청군, 함양군, 거창군의인구수는산청군 (34,644 명 ), 함양군 (41,190 명 ), 거창군 (63,426 명 ) 이었다. 거창군이산청군, 함양군과통합하여하나의선거구가된이후에산청군함양군거창군선거구의국회의원은인구가많은거창군출신중에서계속선출되었다. 이러한선거결과로보면산청군과함양군의군민들은거창군출신국회의원을선출하기위한선거로전락하고, 산청군함양군거창군선거구는자신들의의사를제대로반영하지못하는선거구가된것이다 ( 손형섭 2012, 46-47). 9) 선거구의획정은사회적 지리적 역사적 경제적 행정적연관성및생활권등을고려하여특별히불가피한사정이없는한인접지역이 1 개의선거구를구성하도록함이상당하며, 이또한선거구획정에관한국회의재량권의한계라고할것이다. (1995 헌마 224). - 36 -
원칙이라할수있는국민의평등권이훼손된것이다. 특히정치적대표자를선출하는정치적평등권이훼손되면, 이로인해국가의국민에대한정치적대표성이약화되고나아가정부존립의정당성까지침식된다. 선거구획정에있어인구동등성의원칙은표의등가성을의미하기때문에결코훼손되어서는안되는원칙이라할수있다 ( 신진 2012). 그러나우리나라획정절차의가장중요한문제중하나는유권자들의의견이반영될수있는공청회같은장치가제도화되어있지않다는점이다 ( 정만희 2012). 셋째, 표의등가성문제이다. 인구가특정지역에과밀하게집중되었기때문에나타나는정치적대표권의편중현상즉표의등가성원칙이훼손되면대표들로구성되는정치체의정치적의사결정의정당성도훼손된다 ( 신진 2012). 따라서국민의정치적대표를선출하는과정에서이미그정당성을보장받지못한다면과연이것이올바른민주주의라할수있을까? 신진 (2012) 은 1996년 15대총선부터 2008년 18대총선, 그리고 2011년 8월말까지의시간적범주에서인구가유사한규모의광역자치단체인대전지역, 광주지역, 울산지역의선거구별인구수를비교하여대전광역시가표의등가성즉정치적평등권을침해받고있음을분석하였다. 선거구획정의중심기준은표의등가성확보여야하고이를위해서는인구대표성이적절하게이루어져야한다. 즉, 투표가치의평등실현이선거구획정에서고려되어야할가장중요한가치라할수있다. 표의등가성확보차원에서헌재가 1995년판결이래 2014년까지지속적으로지역구상하인구편차를줄여온것은인구대표성의확보가지역대표성을포함한다른어떤원칙에우선하고있음을명시한결정이라는데큰의미가있을것이다. 물론이러한인구대표성중시원칙은비단우리나라에만국한되는현상은아니며대부분의민주국가에서유사하게나타나는경향이라할수있다. 산술적인구비례만을기준으로선거구를획정한다면, 농어촌지역을포함한인구저밀도지역의정치적불만과소외감은극대화될수있다. 인구비례에맞추기위해농어촌선거구를편의대로재획정하는경우소지역주의문제가발생할가능성이있다. 즉, 인구비례원칙의엄격한적용은결국인구과밀도시지역에대한인구저밀농촌지역주민들의불만과소외감을증폭시키는또다른문제를야기하게된다 ( 이재묵 2016). - 37 -
(3) 선거구제개편의과제 지금까지논의되어온개혁안들중가장중점적으로논의되는제도들중결국다수의정치학자들의주된의견인 비례성제고 안을채택할지고려함에있어서잊지말아야할것은선거구제개혁의목표와원칙을분명히해야한다는것이다. 선거구제를개편함에있어선거가공정성을확보하고어떤선거제도를채택하는가에따라지역균열완화효과와국정운영의책임성과효율성제고에기여한다는것을명심해야한다. 선거구획정에서중요한원칙중하나는획정을주관하는기관의정치적중립성과독립성이다. 선거구획정과정에서독립성을확보하고정치적개입을배제하고자하는노력은전세계적추세이다. 선거구획정의위상과관련해서는제도적독립성이강화되어야하며, 의사결정구조의교착을타개할만한제도적장치를미리마련하는것이필요하다. 특히, 선거구획정위의본격업무시작에앞서의사결정교착시어떤규칙을사용할것인가에대해합의된원칙을세우는것을생각해볼수있다. 지역대표성과인구대표성의조화문제는결코단순한문제가아니며, 이에대한보다장기적인논의가필요한데여기서특히중요한쟁점은의원정수확대의문제일것이다 ( 이재묵 2016). 국회에대한국민들의불신이팽배한상황속에서국회의원정수의축소문제는정치개혁의일환으로인식되어왔음을부인하기어렵다. 국회의원정수증가에대한의견을묻는여론조사에서반대의의견이압도적으로많다는것을우리는이미여러연구들을통하여확인했다. 현재한국에서기존선거제도의대안으로거론되는독일식선거제도또는최소의석할당제등많은경우의원정수의확대를전제로가능하다. 다시말해의원정수확대가가능하면, 인구대표성과지역대표성의조화를포함해선거구획정에서제기되었던많은문제를해결하는데재량이부여되고선택의다양화또한가능해진다 ( 이재묵 2016). 따라서국회의원정수증가에대한국민적동의를얻는것이중요하다. 물론한국에서가장많이논의되고있는것이독일식혼합형비례대표제이다. 독일식선거제도의기본취지는선거결과의비례성이높아야한다는데에있고, 최대장점은비례성에있으나보정의석을통해의석수의증가를가져올수있는단점을보완하는방법으로지역구선배분방식을활용해 - 38 -
순수비례대표제와같은비례성을높일수있다. 거대정당의독점적지배구조를완화하는효과가뚜렷해지며거대정당이특정권역에서지역구의석을독점하더라도비례의석은정당득표에따라결정되기때문에지역구도완화가가시적이다. 한국선거제도의고질적인 지역주의 를완화하기에는독일식비례대표제가적절한것처럼보일수있으나, 이제도의맹점즉한국정서에맞지않는점은바로의원정수를늘리는데에있다. 의회에대한신뢰도가낮은상황에서여기에대다수의국민들이동의하기는어려울것으로보인다. 이에독일식비례대표제도입을주장함에있어보다신중해야한다. 즉, 우리는정부형태로대통령제를, 선거구는소선거구제를중심으로비례대표제로그보완적기능을담당하고있다. 전면적인선거법제개혁은어렵기때문에현재의체제를유지하고보완하는방안에대하여좀더풍부한논의가필요하다. 2. 한국선거구제개혁에대한역사적고찰 (1) 역대한국국회의원선거구제변천개요 한국의현대정치사에서주요선거과정과그결과는민주화와한국정치발전과관련해매우핵심적인역할을수행해왔다. 물론선거는단지 1987년민주화이후민주주의체제에서만핵심적역할을담당했던것이아니라, 과거권위주의체제하에서도주요한기능을담당했다. 가령, 권위주의적통치로민심의반감을불러일으킨제1공화국의이승만은 1960년의 3 15 부정선거로인해촉발된국민적저항으로결국하야하게되었다. 또한, 훗날권위주의적지배가더욱강화된유신정권의탄생도 1971년제7대대선에서박정희가세번째연임에성공한것이직접적배경이된다. 이처럼한국정치의역사속에서선거는언제나정치과정의중심에자리하였다고볼수있다. 먼저, 1948년대한민국정부수립이래대통령선거는, 제헌국회의원들의간접선거에의해선출된이승만초대대통령, 유신체제하에서국회가해산됨에따라통일주체국민회의의간접선거에의해대통령직에오르게된박정희, 그리고 - 39 -
유신체제에이어대통령선거인단에의한간접선거방식에따라선출된전두환의경우를제외로한다면모두단순다수제 (FPTP: First Past The Post) 의선거제도하에서실시되었고, 제도의기본골자는지금까지도그대로유지되고있다. 반면, 국회의원선거제도는제헌국회선거에서부터단순다수제를채택하기도하였으나, 선거구의크기 (district magnitude) 와당선결정방식 (electoral formula) 을달리하는비례대표제 ( 초기에전국구선거제도 ) 가신설되어지역구선거제도와병행하여사용하게되었으며, 가장최근에는유권자의기표방식 (ballot structure) 이 1인1표에서 1인2표로전환되기도하는등제도적역동성을보여주었다. 이러한큰흐름을바탕으로본절에서는한국의선거제도를통시적인관점에서살피고자한다. 특히, 국회의원선거에분석의초점을두어제도변화의역동성을보일것이며, 이를통해한국의국회의원선거제도가어떠한모습을보여왔고, 그특징이어떠한지에대해살펴보고자한다. 이하에서는한국의선거사를국가건설시기 ( 제1공화국 ~ 제2공화국 ), 권위주의시기 ( 제3공화국 ~ 제5공화국 ), 민주주의시기 ( 민주화이후 ) 등세시기로나누어분석할것이다. (2) 국가건설시기 : 제 1 공화국 ~ 제 2 공화국 한국최초의선거는 1948년 5월 10일실시된제헌국회의원선거였다. 제헌국회의원선거는역사적으로최초의선거라는점에서뿐만아니라, 당시채택된선거제도가이후한국선거제도의기틀을마련했다는점에서그중요성은더욱강조될수있다. 선거제도를이분법적으로구분할경우다수제 (majoritarian system) 와비례제 (proportional representation(pr) system) 로구분할수있는데, 제헌국회선거당시의단순다수제 (simple plurality system) 는다수제의전형으로서당선을확정하기위해서는과반수혹은절대다수표를획득할필요없이, 단지차점자후보보다적어도한표라도더많이얻으면된다. 한지역구에서한명의의원을단순다수제로선출하는소위소선거구제단순다수제 (Single-Member District Simple Plurality, SMDP) 하에서실시된제 - 40 -
헌국회선거에서는 200 명의의원이선출되었다. 한편, 이선거가한국선거의 기틀을마련했다는점은소선거구제단순다수제라는선거제도뿐만아니라 200 명 이라는의원정수에서도확인된다. 구체적으로, 제헌헌법당시에는국회의원정수 에대한조항이부재하였다. 1962 년제 5 차개정헌법에서최초로 국회의원의 수는 150 인이상 200 인이하 ( 제 36 조 2 항 ) 의규정이도입되었고, 1969 년제 6 차개헌에서는 국회의원수는 150 인이상 250 인이하의범위 ( 제 36 조 2 항 ) 으로조정되었으며, 1972 년제 7 차개정헌법에서는의원정수를법률에위임했다 가, 1980 년제 8 차개정헌법에서 200 인이상 이명시 ( 제 77 조 2 항 ) 됨에따라 현행헌법인제 9 차개정헌법에서도이는그대로유지되고있다 ( 김선화 2012; 서 복경 2011). 한편, 200 개선거구에입후보한후보자의총수는모두 948 명이었는데, 이들 중약절반에가까운 417 명의후보자는모두무소속으로출마했다. 그리고단체 에소속되어입후보한후보자들역시나머지절반을차지했는데, 이들은대한독 립촉성국민회 (235 명 ), 한국민주당 (91 명 ), 대동천년당 (87 명 ), 민족청년단 (20 명 ) 등모두 48 개의단체에소속되어있었다 10). 또한, 제헌국회선거는 1948 년 3 월 30 일부터 4 월 16 일까지진행된유권자등록절차를통해실시되었다. 즉, 지금의 자동등록제가아니었기때문에당시의유권자들은스스로를유권자로서등록을 해야만투표권을행사할수있다. 하지만이제도는제헌국회에서만실시되었으 며, 바로다음선거인제 2 대국회의원선거부터는폐지되었다. 2 년의임기를보장받았던제헌국회가끝나고, 1950 년 5 월 30 일제 2 대국회 의원선거가대한민국정부수립이후처음실시되었다. 제 2 대국회의원선거는 제헌국회와마찬가지로소선거구제단순다수제하에서실시되었으나, 이전선거 와달리, 전체의원의수가 210 명으로늘었으며, 입후보한후보자의수역시 2,209 명으로이전에비해 2 배이상늘어나게되었다 ( 중앙선거관리위원회 197 3) 11). 또한제 2 대국회의원선거부터의원의임기는 4 년으로늘어났다. 제헌의 회선거후불과 2 년만에무소속후보들이대거선거에뛰어든이유로는, 첫 째, 1948 년선거에서불참했던중도파들의선거참여와, 둘째, 당시반정부적인 10) 선거결과, 무소속당선자가전체의 42.5% 인 85 명이었으며, 대한독립촉성국민회 54 명, 한국민주당 29 명, 대동청년당 12 명, 민족청년단 6 명등이었다. 11) 선거결과, 무소속이 126 명으로서전체의원정수 210 명가운데 60% 를차지했다. - 41 -
정치인들에대한탄압 12) 이만연했기때문에특정정당이나단체에소속되지않은채무소속으로입후보했던경향이두드러졌던것이지적된다 ( 서복경 2011). 이어서실시된제3대와제4대국회의원선거는이전의두선거와마찬가지로소선거구제단순다수제하에서실시되었다 13). 그러나이전의선거와달리, 제3 대국회의원선거에서는대통령이특정정당을집권당 ( 자유당 ) 즉, 여당으로인정함에따라대통령의공식지지와정당공천하에서이루어졌다는점에서특징적이다. 더군다나, 제4대국회의원선거에서는야당 ( 민주당 ) 역시대안정당으로서전국적인수준에서정당조직력을확보하고있을뿐만아니라집권당에비할만한지지율을확보하였다는점에서정당정치에근거한선거경쟁이이루어졌다고할수있다. 1960년 3 15 부정선거에대한반발로촉발된 4 19 혁명은제1공화국의종말과권력구조개편으로이어지게되었고, 내각제정부형태의제2공화국이등장하게되었다. 그리고양원제하에서 1960년 7월 29일민의원 233석과참의원 58석을구성하기위한제5대국회의원선거가실시되었다. 여기서민의원선거는소선거구단순다수제하에서이전선거와동일하게이루어졌으나, 참의원선거는시와도를단위로하여의원정수를크기에따라 2인에서 8인으로구성하였으며 3년마다그절반에해당되는인원을다시뽑도록하였다. 즉, 참의원선거에한에소선거구제가아닌소위중대선거구제가도입되었다. 한편, 참의원투표방식은해당선거구에서선출되는의원정수보다적은수의후보에게투표하는제한투표제 (LV: Limited Vote System) 를채택하였다. 또한제2공화국은 3 15 부정선거에대한반작용으로등장한만큼, 자유롭고공정한선거를정착시키기위한법적 제도적노력을아끼지않았다. 가령, 대리투표를방지하기위해투표참관인제도를강화했으며, 투표용지에정당추천위원의가인과일련번호를삽입하는등부정투표를방지하고자했다. 선거권을 21세에서 20세로낮추었을뿐만아니라, 선거권을더욱확실하게행사할수있도록하기위해서선거인명부는기본 보충선거인명부를병용하였으며, 부재자투표제도 12) 당시에는여전히정당추천제가도입되지않았을뿐만아니라, 국회프락치사건, 반민족행위특별조사위원회습격사건, 김구암살사건 등정부의탄압적행태가자행되었다. 13) 제 3 대국회의의원정수는 203 명, 제 4 대국회의경우 233 명이었다. - 42 -
를도입하기도했다. 뿐만아니라, 선거관리의공정성확보를위해서독립적인 지위의중앙선거관리위원회를대법관중호선한 3 인과교섭단체를가진정당에 서추천하는 6 인으로구성하였다. < 표 3-1> 국가건설시기의선거제도 공화국제 1 공화국제 2 공화국 국회제헌제 2 대제 3 대제 4 대 민의원 제 5 대 참의원 선거시기 1948 년 1950 년 1954 년 1958 년 1960 년 선거제도 소선거구단순다수제 (SMDP) 중대선거구제 (L V) 의원정수 200 210 203 233 233 58 임기 2 년 4 년 유권자 유권자 등록 등록제 출처 : 한국선거학회 (2011) 을토대로필자가재구성 자동등록제 ( 이후지속 ) (3) 권위주의시기 : 제 3 공화국 ~ 제 5 공화국 제2공화국은 3 15 부정선거에대한저항으로시작된 4 19 혁명의결과로민중의큰기대를안고출범하였지만, 채 1년이되기도전 1961년 5월 16일박정희의군사쿠데타로인해붕괴되었다. 그리고박정희는이전의민주적선거과정을무시하고국가재건최고회의를앞세워군정을실시하게된다. 절차적정통성을상실한제3공화국하에서박정희는정당법과선거법을제정및개정하게된다. 정당설립을규제하고자하는목적에서당시도입되었던정당법은정당창당을위한지구당설립요건을강화했다. 그리고선거법역시, 정당공천제를실시함으로써무소속의출마를금지시켰고, 의원이탈당할경우의원직을박탈하도록규정하였다. 이러한관련법의제 개정은정당정치를강화하는것처럼보이나, 실제로는정권의안정성과통치의용이성을위한것이었다 ( 강원택 2011). 3공화국의선거제도는제헌국회선거부터채택되어져온소선거구단순다수제 - 43 -
에더하여최초로전국구비례대표제방식을도입하여우리선거제도는형식적 으로는혼합제의모습을띄게된다. 따라서전체의석의 4 분의 1 에해당하는국 회의원은비례대표제에의하여선출되게되었다. 일반적으로비례대표제를채택 하는 주된이유는지역대표가반영하기어려운사회내에존재하는다양한세 력을대표하고의회에서그들의이해와요구를표출할수있는기회를제도적으로보장하기위함이다. 그러나한국에서제3공화국시기에채택된전국구비례대표제는오히려그운영에있어서군소정당이나신생정당의국회진출을막는역할을했다 ( 신명순 1995). 즉, 당시의전국구비례대표제는정부여당의제1당위치를공고화하여군부쿠데타주도세력들의정치적안정성과집권의연속성을보장하기위한것에불과했던것이다. 당시비례대표제의의석배분방식을구체적으로살펴보자면, 득표율을기준으로제1당즉집권당의득표율이 50% 에미치지못하더라도전국구의석의 50% 를보장해주었으며, 집권당득표율이 50% 를초과할때에는전국구의석의 2/3 까지배분하도록하는등비상식적인정치적혜택을집권당에게제공한것이다. 뿐만아니라, 이렇게제1당에배분하고나서남은전국구의석을배정하는방식에서도합리적이지못한운영이드러났다. 즉, 제2당이나머지정당들 ( 제3당이하정당들 ) 의득표율을모두합한것보다 2배이상을득표한경우에는제1당에배분하고남은전국구의석을득표율에따라배분하지만, 그렇지못한경우에는제2당에게잔여의석의 2/3를배분하고나머지는제3당이하에게득표율에따라배분하도록했다. 또한봉쇄조항 (threshold) 으로서지역구선거에서 3석이상을차지하지못하였거나, 비례대표선거에서득표율 5% 이상을획득하지못한정당에게는전국구의석을배정하지않도록규정했다 ( 중앙선거관리위원회 1973). 더군다나, 의회의석은지역구와전국구로구분되었을지라도유권자들은 1인1표를행사했다. 즉, 지역구선거에서만투표권을행사했으며, 이것은비례대표의석배분에다시금사용되었기때문에결국지역구후보에대한지지가그후보자의소속정당에대한지지로간주되었던것이다. 위와같은선거제도를채택한제3공화국하에서치러진세차례 ( 제6대 ~ 제8 대 ) 의국회의원선거결과는집권세력이의도한바대로여당의안정적이고지속적인의석확보였다. 박정희, 김종필등군부세력의민주공화당은제6대국회의원 - 44 -
선거에서 33.5% 의득표율을획득한반면, 전체의석의 63% 를차지할수있었다. 그리고제7대와제8대국회의원선거에서도공화당은각각 50.6% 와 47.8% 의득표율을기록한반면, 의석에서는각각 73.7% 와 55.3% 를차지하였다. 즉, 이시기국회의원선거에서득표율대비의석비율의비대칭성은종종과도하게나타났다. 여기에더하여, 공화당의압도적선거승리에는금권및관권선거의영향도상당했다. 특히, 3선개헌을앞둔제7대국회의원선거에서는이전과비교도안될정도의부정과불법이횡행하였는데, 당시공화당은유례없는부정선거에의한총선압승으로인해상황을수습해야만하는아이러니한상황에직면하기도했다. 비록제8대국회의원선거에서제1야당인신민당과의득표차가 4% 에불과한수준으로좁혀지기는했으나, 공화당은여전히선거제도와부정선거덕분에정치적우위를점할수있었고, 결국박정희정권은 1972년 10월 17일유신체제를선포하게된다. 박정희는유신체제선포를통해국회를해산하고, 정치활동을중단시켰을뿐만아니라, 대학휴교조치, 언론검열등헌법에위배되는조치를취하였다. 이로써제8대국회는개원후 1년 3개월만에수명을다하게된다. 이러한상황에서비상국무회의는헌법개정안을의결하고, 국민투표를통해유신헌법을확정하고공포하게된다. 유신헌법의핵심내용은대통령직선제를통일주체국민회의에의한간접선거로변경하고, 중임및연임규정없이대통령의임기를 6년으로하는등사실상종신집권을의도한것이었다. 특히, 입법부와사법부의기능을마비시키고, 정당, 국회, 그리고선거의기능을상실시켰다는점에서한국의민주정치발전을매우후퇴시킨것이라할만하다. 유신체제하에서비상국무회의의의결에따라개정된선거법에따른국회의원선거제도의핵심은중선거구제와통일주체국민회의의간접선거라고할수있다. 즉, 제9대국회의의원정수는 219명이었으나, 이중 146명은 73개의지역구마다 2인의의원을두는중선거구제하에서직접선거를통해선출되었으며, 6년의임기를보장받았다. 그리고나머지 1/3에해당되는 73명은대통령이추천하고통일주체국민회의에서간접선출하는전국구의원들로구성되었는데, 이들은 3-45 -
년의임기를보장받게되었다. 특히, 이렇게간접선출된전국구의원들은유신정우회 ( 유정회 ) 라는원내교섭단체를구성하여준정당조직으로운영되었다. 이는결국대통령이추천권을가짐으로써실질적으로대통령이국회의 1/3을제도적으로보장하는비합리적인선출방식이라할수있다 ( 심지연 2002). 이시기의선거제도는지난제3공화국의경우보다집권세력에더욱유리하도록고안되었다. 특히, 1/3의전국구의원뿐만아니라, 1선거구에서 2인을선출하는중선거구제로인해서대부분의선거구에서집권당의후보가최소 2위를차지해서라도원내에진입 ( 일명동반당선 ) 할수있도록유도했기때문이다 ( 심지연 2013). 결국, 제9대국회의원선거에서민주공화당은 38.7% 를득표하였으나, 비합리적인제도의혜택으로인해지역구에서 50% 에해당되는 73석을획득하게되었다. 즉, 모든선거구에서당선자를배출한것이다. 반면, 당시제1야당인신민당은 32.5% 를획득하였으나, 지역구의석의 35.6% 인 52석을차지하게되었다. 공화당과신민당의실질적인득표율차이는단 6.2% 임에도불구하고, 중선거구제의효과로인해양당간의의석률차이는 14.4% 까지확대된것이다 ( 지병문외 2003). 이에더하여, 통일주체국민회의에서간선된유정회의원들역시의원정수 1/3 규모에달하다보니, 결국집권당은유권자들로부터 35.6% 의지지만으로전체국회의 66.7% 를차지하는비민주적인선거결과가도출되었다. 이러한비상식적인선거결과는바로다음선거인제10대국회의언선거에서더욱적나라하게나타났다. 긴급조치 9호가발령된가운데실시된제10대국회의원선거는유친체제에대한그어떤비판도금지된상태였으며, 정치적쟁점사항이전혀부각되지못했다. 선거결과, 공화당은여전히제1당의지위를유지할수있었으나, 내용적으로는신민당에완전히패배한선거였다. 득표율에서는공화당이 31.7% 를획득함으로써 32.8% 를얻은신민당에뒤졌으나, 의석률에서는선거제도의효과에힘입어신민당의 39.6% 보다약 5%p더많은 44.2% 를차지하였다. 요컨대, 제10대국회의원선거는중선거구제와통일주체국민회의의간선이라는점에서제9대국회의원선거와공통적이나, 그내용적인면에서는집권당이득표에서야당에게패배한최초의선거라할수있다 ( 심지연 2013). 제10대국회의원선거바로이듬해 1979년 10월 26일, 박정희대통령의갑 - 46 -
작스러운죽음으로사실상유신체제는그막을내리게되었다. 이후, 뚜렷한정치적대안의부재속에서정치적공백과사회적불안이심화되어갔다. 그러던중, 전두환보안사령관을중심으로한신군부세력은 1979년 12월 12일최규하대통령의재가없이불법적군사반란을일으키게된다. 군부를장악하고, 국회및정당해산, 정치활동금지, 언론 출판 방송검열, 집회및시위금지등의강경한귄위주의적통제를감행한신군부세력은국가보위비상대책위원회를발족시킨다. 그리고전두환국가보위비상대책위원회위원장은대통령간선제와대통령임기 7년단임제를골자로하는헌법요강을관철시키게된다. 1980년 10월 22일, 제5차국민투표를통해확정된제5공화국의헌법으로제 10대국회가해산되었고, 1981년 3월 25일제11대국회의원선거가실시되었다. 당시국가보위입법회의가제정한국회의원선거법의주요특징들을살펴보면, 먼저하나의선거구에서두명을선출하는중선거구제가유지되었다. 선거구의수는제10대국회때보다 15개더늘어나 92개였으며, 전국구제도를부활시킴에다라지역구의원정수의 1/2에해당하는전국구의원을선출하도록하였다. 전국구의석의배정에있어서는여전히불합리한운영이자행되었는데, 제1당에게전국구전체의석의 2/3을우선적으로배분하고, 나머지잔여의석을제2당이하정당들이의석비율에따라나누어가지도록했던것이다. 결국, 제5공화국의선거는지역구의원 184명과전국구의원 92명을포함하여모두 276명을선출하였으며, 제도적으로는여전히집권당인민주정의당에게매우유리하게설정되었다. 선거결과, 제11대국회의원선거에서민주정의당은 35.6% 의득표로의석의 54.7% 를차지하였으며, 유화조치의국면에서치러진 4년뒤의제12대국회의원선거에서도단지 35.3% 의득표로 53.6% 의의석을확보할수있었다. 이는모두기형적인선거제도와금권및관권선거덕분이었다 ( 조진만 2011). - 47 -
< 표 3-2> 권위주의시기의선거제도 공화국제 3 공화국제 4 공화국 ( 유신 ) 제 5 공화국 국회제 6 대제 7 대제 8 대제 9 대제 10 대제 11 대제 12 대 선거시기선거제도전국구의석배분임기 1963년 1967년 1971년 1973년 1978년 1981년 1985년 혼합제 혼합제 혼합제 (SMDP+ 전국구 ) (SNTV(1구2인) (SNTV(1구2인) + 통일주체국민회의 ) + 전국구 ) 1제1당이과반수이상득표할 경우 : 득표율에따라배정 제1당에게 2/3 배정, 유신정우회 : 나머지 1/3은제2당 2그외의경우 : 제1당에 1/2 우선 대통령추천 이하득표율에따라 배정후, 잔여의석을제2당이하 배정 득표율에따라배정 6년 4년 4년 ( 유신정우회 3년 ) 의원 175 175 204 219 231 276 정수 (131+44) (131+44) (153+51) (146+73) (154+77) (184+92) 출처 : 한국선거학회 (2011) 를토대로필자가재구성 (4) 민주주의시기 : 민주화이후 제5공화국시기신민당의약진으로그동안억압되어왔던전두환정권에대한국민들의반감이분출되고, 이러한권위주의정권에대한민중의누적된분노가 6월항쟁을통해폭발함에따라전두환정권은노태우민정당대표위원을앞세워 1987년 6월 29일소위 6 29 선언 을공표하게되고, 대통령직선제는복원되게된다. 그리고같은해 10월 27일헌법개정안에대한국민투표이후, 제6공화국이탄생하게되었다. 1987년 12월제13대대통령선거에서노태우대통령이당선된이후, 각정당은 1988년제13대국회의원선거를앞두고선거구제와전국구의석배분방식등으로첨예하게대립했다. 각정당은자신에게유리한선거제도를도입하기위한제각각목소리를내었다. 하지만그대립은민주정의당이국회의원선거법안을기습적으로단독처리함에따라그리오래가지않았다. 당시통과된법안의주요 - 48 -
내용은총 224개의지역구의석을소선거구단순다수제로운영한다는점과, 전국구의석을 75석으로줄이며그배분자격을지역구의석에서 5석이상을획득한정당으로국한시켰다. 또한, 제1당에유리하게작용하는전국구의석배분방식은여전히지속하게된다. 즉, 만약제1당의지역구의석이 50% 미만일경우전국구의석 1/2을배분하고, 그밖의경우에는지역구의석비율로배분하다는것이었다. 1988년 4월 26일치러진선거에서노태우의민정당은 34.0% 득표를기록하고, 지역구와전국구각각 87명과 38명등총 125명을당선시킴에따라 41.8% 의의석을차지하였다. 그리고김대중의평민당은 19.3% 의득표율과 23.4% 의의석률을기록했고, 김영삼의통민당은 23.8% 의득표율과 19.7% 의석률, 그리고김종필의공화다은 15.6% 의득표율과 11.7% 의의석률을기록했다. 요컨대, 제13대국회의원선거에서는기존의민주대반민주의균열구조가해체되고, 지역균열구조가등장했다. 그리고 1954년제3대국회이후처음으로여소야대의분점정부가출현함에따라야당주도의국회운영이이루어졌다. 그러나여소야대의국회구성은 1990년이루어진노태우의민정당, 김영삼의통일민주당, 김종필의신민주공화당간 3당합당으로민주자유당이출현하게됨에따라인위적정계개편으로다시여대야소로회기하게된다. 그리고 1992년에예정된제14대국회의원선거를앞두고, 전국구의석배분방식에변화가나타났다. 1991년 12월민자당이의석비율에따라전국구의석을배분하되, 기존의지역구의석 5석이상확보한정당에게만배분하는규정을삭제하고자했다. 그러나민주당은지역구와전국구에각기투표하는 1인2표제 를도입하여유효투표총수 5% 이상득표한정당에게득표율에따라의석을배분할것을주장했다. 양당의대립은결국, 제1당에전국구의석의 1/2을배정한다는규정을폐지함으로써일단락되었다. 1992년제14대국회의원선거에서민자당은 38.5% 를득표하고, 전체의석의 49.8% 를차지하였다. 반면, 민주당은 29.2% 득표율에 32.4% 의석률을기록했고, 정주영의통일국민당은 17.4% 득표율에 10.3% 의석률을기록했다. 결국, 다시금지난 13대국회와마찬가지로 14대국회의원선거에서도지역주의균열 - 49 -
은어김없이확인되었고여소야대의형국이나타났다. 제14대김영삼대통령이취임함에따라문민정부의시대가열린후치러진첫국회의원선거는제15대국회의원선거였다. 1996년의제15대국회의원선거를앞두고는지역구획정 (redistricting) 과관련된논쟁이불거졌다. 선거구획정위원회가인구수상 하한선을최대 30만, 최소 7만으로확정했지만, 여야는최소선거구의통폐합은배제하고 30만이상의선거구만을분구하기로결정했다. 그결과, 기존의지역구가 237개에서 260개로늘어난반면, 전국구는 62명에서 39명으로줄어들게되었다. 또한, 전국구의석배분방식에도변화가생겨기존의정당의석률기준은득표율기준으로대체되게되었다. 이전에는전국구의석배정의기준이정당별의석률이었으나, 이는이미소선거구제에의해과다대표된거대정당들에게전국구의석을통해추가적인보너스를제공하는것이나다름없었다. 따라서제15대국회의원선거부터전국구의석배정의기준이의석률에서득표율로바뀌게됨에따라대표성의왜곡을그나마줄일수있었다. 선거결과, 여당인신한국당이 34.5% 의득표율로의석의 46.4% 를차지하였고, 새정치국민회의가 25.3% 의득표율과 26.4% 의의석률을, 자유민주연합이 16.2% 의득표율과 16.7% 의의석률을기록했다. 결국, 제15대국회의원선거에서도지난두차례의선거와마찬가지로지역주의와여소여대현상이나타난것이다. 1998년최초의정권교체로김대중대통령이당선된이후치러진 2000년제 16대국회의원선거는김대중대통령에대한중간평가적성격이강했다. 1997년 IMF 경제위기를겪은직후라사회전반의구조조정에대한필요성이정치권에서도제기되었으며, 이는국회의원정원감축으로이어졌다. 그결과, 기존의지역구가 253개에서 227개로줄어들었다. 전국구비례대표의석이 46석으로그대로유지됨에따라전체의석은 273석으로조정되었다. 또한, 제16대총선부터비례대표의원후보자중 30% 이상을여성으로추천하도록하는의무규정이적용됨에따라여성의국회진출기회가늘어났다. 선거결과, 한나라당은전체 39.0% 의득표율로 48.7% 의의석을차지했고, 민주당은 35.9% 의득표율로 42.1% 의의석을확보했다. 이로써, 다시한번영호남에서의지역주의가확인되었고, 여소여대현상이나타났다. - 50 -
< 표 3-3> 민주화이후의선거제도 (1) 공화국 제 6 공화국 국회 13 대 14 대 15 대 16 대 선거시기 1988 년 1992 년 1996 년 2000 년 선거제도혼합제 (SMDP+ 전국구비례대표제 ) 전국구 의석배분 1제1당의지역구의석이 50% 미만일경우 : 전국구 50% 배정 2그외의경우 : 지역구의석률에따라전국구배정 제1당에우선적으로지역구의석배정규정폐지하고, 전국구의석은지역구의석률에따라배정. 전국구의석을정당별 의석률 이아니라 득표율 을기준으로배분. 임기 4 년 299 299 의원정수 (224+75) (237+62) 출처 : 한국선거학회 (2011) 을토대로필자가재구성 299 (253+46) 273 (227+46) 2004년의제17대국회의원선거는한나라당, 새천년민주당, 그리고자민련이주도한노무현대통령의탄핵이후헌법재판소에의해서기각되기까지대통령의직무가정지된기간에실시되었다. 특히, 제17대국회의원선거는공직선거법, 정당법, 정치자금법등정치관계법의대대적인개혁이후에치러졌다 14). 그중에서주목할만한제도변화를살펴보면, 먼저의원정수에서변화가나타났다. 지역구의원이 243석, 비례대표가 56석으로확대됨에따라전체의석이다시금 299석으로늘어난것이다. 또한유권자투표방식과전국구비례대표의석배분방식에도변화가나타났다. 청렴정치국민연합, 민주노동당창당준비위원회, 새천년민주당소속의원일부가 2000년에현행 1인1표혼합식선거제도에대한위헌심판을청구했고, 이듬해헌법재판소는판결의근거로 ( 기존전국구선거제도의 ) 직접선거원칙의위배, 평등선거원칙의위배, 유권자의사의왜곡등세가지를제시하며, 위헌판결을 14) 여기서는정당법과정치자금법의개정내용보다선거법에주목하고자한다. - 51 -
내렸다 (2000 헌마 91 112 134( 병합 )). 그결과, 지역구투표와정당투표로분 리된 1 인 2 표제가도입되었으며, 비례의석은지역구에서의득표와상관없이정당 투표에서 3 퍼센트이상획득한정당에게득표율에비례하여의석을배분하게되 었다. 이러한제도개혁은비례대표후보의 50% 를여성에게할당하도록규정한 공직선거법과함께선거과정의민주화를심화시킨것으로평가받는다 ( 지병근 2011). 추가적으로, 제 17 대국회의원선거에서는예비후보자제도가도입되었 다. 즉, 현직자에비해상대적으로불리한지위에있을수밖에없는예비후보자 들에게공정한경쟁의기회를제공해준것이다. 이에따라, 대통령선거, 국회의 원및광역단체장선거, 광역의원, 기초단체장및지방의원선거의경우각각선 거개시일전 240 일, 120 일, 90 일, 60 일부터예비후보로등록하여선거운동을 할수있도록하였다. 선거결과, 집권당인열린우리당은 38.3% 의득표율과 50.8% 의의석률을기록 하며과반의석을확보할수있었다. 한나라당은 35.8% 의득표를얻으며 40.4% 의의석을차지했다. 특히, 군소정당인민주노동당이제 3 당의지위를차지했는 데, 이는 1 인 2 표제로의선거제도개혁의효과라고할수있다 ( 강원택 2006). 또 한여성비례대표할당제의영향으로여성의원의수도증가하여제 16 대국회에서 16 명에불과하던것이제 17 대국회에서는 39 명으로늘어났다. 요컨대, 제 17 대 국회의원선거는비례대표제의도입에다라투표의비례성과여성의대표성이강 화된것은물론, 선거과정의공정성과정치자금의투명성이강화되었다고볼수 있다 ( 지병근 2011). 제 17 대국회의원선거이후, 한국의국회의원선거제도는최근까지큰변화 없이지속되었다. 다만, 지역구의석의수가조금씩변화했고, 이에따라비례대 표의원의수역시조정되었다. 특히, 2014 년 10 월 30 일헌법재판소가국회의원 선거구별상하인구편차를 3:1 까지허용하던기존의공직선거법 ( 제 25 조제 2 항 ) 에대해평등선거원칙의위배라는근거를들어헌법불합치판결을내림에따 라, 제 20 대국회의원선거직전에다수의선거구가인구비례에부합하게재획정 되었으며지역별의석할당도달라졌다 15). 그결과, 전체의석은제 19 대국회와 15) 헌법재판소는 2014 년의판결이전에도, 1995 년에선거구별인구편차를 4:1 로제시한바있으며, 2001 년에는 3:1 로조정할것을판결하기도했다. 즉, 헌법재판소의지속적으로상하선거구간인구편차를줄이고자노력하고있으며, 이는모든개인이행사하는투표의정치적가치를동등하게보장하여헌법에명시된평등선거의 - 52 -
마찬가지로 300 석으로유지되었으나, 지역구의석이 253 석으로 7 석이늘어난반 면비례대표의석이 47 석으로 7 석줄어들게된것이다. < 표 3-4> 민주화이후의선거제도 (2) 공화국 제 6 공화국 국회 17 대 18 대 19 대 20 대 선거시기 2004 년 2008 년 2012 년 2016 년 선거제도비례대표의석배분임기 1인2표혼합형다수대표제 (Mixed Member Majoritarian) 지역구의석 5석또는정당투표 3% 이상의득표를획득한정당에게득표율에비례하여헤어기준수 (Hare Quota) 방식으로의석배분 4년 299 299 의원정수 (243+56) (245+54) 출처 : 한국선거학회 (2011) 을토대로필자가재구성 300 (246+54) 300 (253+47) (5) 소결 본절에서는한국의선거제도변천을통시적인관점에서살펴보았다. 특히, 국회의원선거에서나타난제도변화의역동성을분석하고자했다. 선거제도의변화는단순히선거제도그자체뿐만아니라, 한국민주주의의발전과정을보여주었다고할수있다. 한국의국회의원선거제도는제헌국회에서부터소선거구단순다수제로시작되어, 지금까지도이어지고있다. 제헌국회에서제5대국회까지는소선거구단순다수제로전체의원을선출하였으며, 200명의전체의원수가약간씩변동했을뿐이었다. 이후, 제3공화국시기인 1963년제6대국회의원선거부터전국구의석이생겨남에따라선거제도에큰변화가생기게된다. 그리고유신체제하에서치러진 1973년의제9대국회의원선거부터는소선거 원칙을구현하기위함이다 ( 이재묵 2016, 177). - 53 -
구단순다수제가 1구2인의중선거구단순다수제로변화하게된다. 이와동시에, 전국구제도가폐지되고대통령이지명하는유신정우회가신설된다. 비민주적인의회구성방식인유신정우회제도는유신체제의종말과함께사라졌으며, 이후 1980년에는다시금전국구제도가부활했다. 민주화가이뤄진이후치러진 1988년의제13대국회의원선거에서부터 1구2 인중선거구단순다수제가폐지되고, 소선거구단순다수제가다시도입된다. 그리고전국구비례대표제는과거권위주의시기의집권당에절대적으로유리하게설계되었던것에서벗어나, 각당의의석률에따라배정되다가, 이후득표율에따라배정되는등점진적으로개선되었다. - 54 -
Ⅳ. 선거구제운용의다양한해외사례 1. 영국의선거제도와운용 영국은미국, 캐나다, 인도등의국가들과함께단순다수제 (simple majority) 의선거제도를채택하고있다. 단순다수제는 1위당선자가유효투표의 50% + 1 을얻을필요가있는 절대다수 와는달리, 과반득표와상관없이최다득표후보가승리하는제도이기때문에 상대다수제 (relative majority) 로불리기도한다. 따라서단순다수제는기본적으로 1석선거구와함께운용된다. 그리고유권자들은각자의첫번째선호만을선택하면되기때문에투표용지는범주형 (categorical) 이다. 절대다수 즉, 유효투표의 50% 이상을득표하는것과상관없이선거경쟁에서오직제1순위득표자만이선출되는단순다수제의실제운용방식을영국을통해살펴본다. 먼저, 영국의하원은총 650석이며, 이들은모두소선거구제하에서단순다수제를통해구성된다. 기본적으로선거구의크기가클수록선거결과의비례성은높아질수있는데, 따라서영국의단순다수제는선거구의크기가 1 이라는점에서비례성이매우낮은제도라고할수있다. 둘째, 각선거구에서의경쟁은비례대표제에서와같이정당차원에서이루어지지않고당연히후보차원에서호보간경쟁으로이루어진다. 이는앞서설명한바와같이, 단순다수제가범주형기표방식을취하기때문이다. 즉, 유권자는아래의그림과같이오직한명의후보만을선택할수있을뿐이다. - 55 -
< 그림 4-1> 영국의투표용지 * 출처 : https://commons.wikimedia.org/wiki/file:uk_ballot_paper_2005.jpg 셋째, 단순다수제에서는최다득표자가유효투표수의과반을초과하지못하더라도단지다른후보보다한표라도더많은표를얻기만하면당선이가능하다. 따라서당선결정방식은 최다득표 (plurality) 이다. 이러한영국의선거제도의특징은 1992년영국의인버네스 (Inverness), 네른 (Nairn), 그리고로카버 (Lochaber) 선거구에서의사례를통해잘드러난다. 여기서러셀존스턴경 (Sir Russell Johnston) 은선거구전체투표수의단 26% 의득표만으로당선되었다. 그는분명해당선거구에서최다득표를했기때문에상대다수제로운용되는영국의선거제도상당연히당선됨이마땅하다. 그러나그표는과반수를넘지못했을뿐만아니라, 2위후보인스튜어트 (Stewart, D.) 보다단 458표즉 0.9% 만을앞섰을뿐이었다. 이러한결과를다르게보면, 해당선거구에서투표에나선유권자의 74% 가러셀존스턴경을지지하지않은것으로간주할수있으며, 더나아가서투표하지않은유권자를포함하면전체유권자의 81% 가그를지지하지않았다고할수있다. - 56 -
< 표 4-1> 1992 년영국의인버네스, 네른, 로카버선거구의사례 후보 소속정당 득표수 득표율 (%) 러센존스턴경 (Johnston, Sir Russell) 자유민주당 13,258 26.0 스튜어트 (Stewart, D.) 노동당 12,800 25.1 유잉 (Ewing, F.S.) 스코틀랜드국민당 12,562 24.7 스콧 (Scott, J.) 보수당 11,517 22.6 마틴 (Martin, J.) 녹색당 766 1.5 총유효투표수 50,903 - 투표율 - 73.3 * 출처 : 데이비드파렐 (2011, 45). 위와같이운용되는영국선거제도의장점은어떤것이있을까? 영국의상대다수제는위의선거결과에서처럼단순함, 안정성, 그리고선거구대표성의장점을가지고있다. 첫째, 이제도는다른선거제도에비해서매우쉽게이해될수있을만큼간단하고직접적이다. 따라서선거단조성의측면에서높게평가할수있다. 유권자들과후보자들은투표가끝나는즉시누가승자인지명확히알수있게된다. 둘째, 상대다수제는일반적으로안정적인정부를탄생시킬수있다. 예를들어, 영국의선거결과는보통의회에서과반수의석을갖는정당을출현시키기마련이며, 이를통해내각제로이루어지는정부형태에서굳이연립정부를구성할필요가없게된다. 따라서유권자들은선거결과를토대로누가차기정부를구성할것인지에대해명확히알수있다. 셋째, 상대다수제가하나의선거구에서하나의대표만을선출하는소선거구제를취한다는점에서선거구대표성이강화될수있다. 즉, 비례대표제국가들과는달리영국의유권자들의오직자신만의정치적대표를가질수있으며, 이로인해지역의이해와요구를표현할수있게된다. 그러나또다른한편으로, 영국의상대다수제에는크게세가지단점이존재한다. 첫째, 이제도는위의사례에서처럼비례적이지못한선거결과를가져올수밖에없다. 즉, 한선거구내에서각각의유권자들이원하는지역구대표가서 - 57 -
로다름에도불구하고오직한명만이선출되기때문에소수의지지를통해당선된대표자가지역구전체의유권자들을대표하게된다. 둘째, 군소정당은과소대표되고, 대정당은과대대표될수있다. 대정당과군소정당은득표율과의석점유율을근거로구분되어진다. 이때, 대정당은긍정적인경향 (a positive bias) 에따라유리한반면, 군소정당은부정적인경향 (a negative bias) 에따라불리해진다. 특히, 영국의상대다수제에서대정당이되기위한득표율은다른선거제도에비해매우높은 32% 로알려져있다 (Sprague 1980). 그러다보니이정도로높은득표를얻기힘든군소정당은선거경쟁에서불리한지위를벗어나기가결코쉽지않게된다. 그리고같은맥락에서군소정당을지지하는유권자의표는사표화 ( 死票化 ) 될수있고, 그들의정치적의사가무시되거나혹은왜곡될수있다. 셋째, 상대다수제는특정지역에집중적인투표블록을형성할수있다. 구체적으로, 상대다수제하에서정당은여성이나소수집단의정치적대표성을보장하기보다, 특정지역에집중적인선거전략을바탕으로원내에서최대의석을확보하고자한다. 2. 네덜란드의선거제도와운용 네덜란드는양원제와입헌군주제를채택하고있다. 그중상원은간접선거를통해선출되고, 하원은직접선거를통해선출된다. 보통지칭되는네덜란드의선거는따라서네덜란드의하원선거이다. 네덜란드의선거제도는비례제다. 네덜란드비례제는비례성의원칙을철저하게고수하고있다는점에서주목할필요가있다. 현재의네덜란드선거제도는 1917년수정헌법을골자로설계되었다. 전국을하나의지역으로하는비례제를채택한것이다. 이것은당시과반수를차지하는유력한정당이없는상황에서비례제를도입함으로서사표가줄어들게되면, 자신들이더유리해질것이라는정당들의계산에의한것이기도했다. 네덜란드의총선은총 150명의의원들을선출한다. 임기는 4년이다. 네덜란드의봉쇄조항은아주관대하다. 네덜란드는 1석을얻기위해필요한산술적득표율은 0.67% 의봉쇄조항을가지고있다. 이것은세계에서가장낮은수준이며, - 58 -
네덜란드의비례제가세계에서가장높은비례성을가지게하는주요요인이기도하다. 의석배분방식은나눔수방식인동트식 (d Hondt) 을취하고있다. 네덜란드는가변형정당명부제를가지고있다. 가변형정당명부제란후보자를유권자가직접적으로채택할수있는개방형정당명부제와후보자에대한선택권을가지고있지않는폐쇄형정당명부제의중간형태의선거제도다. 가변형정당명부제는유권자가후보자를선택할수있되, 특정조건을만족해야만유권자의선택을받은후보자들이우선적으로당선될수있도록하는구조를가지고있다. 네덜란드의경우총득표수를총의석으로나눈쿼터의 25% 를얻은후보는우선적으로당선자로선정되지만, 해당조건을만족시키는후보자가없는경우에는정당의방침에따라당선자가확정된다. 가변형정당명부제는제도적으로는개방형과폐쇄형의중간형태이지만, 조건을만족시키는경우가흔치않아실제로는폐쇄형정당명부제처럼운용되는경우가많다. 네덜란드역시가변형정당명부제를채택하고있지만, 실질적인운용은폐쇄형정당명부제처럼활용되고있다. < 그림 4-2> 네덜란드의투표용지 * 출처 : https://en.wikipedia.org/wiki/elections_in_the_netherlands 네덜란드선거제에있어서특이할만한점은비례성의극대화와그에따른부 작용이다. 비례성은선거제도를평가할때항시중요시되는지표이다. 네덜란드 - 59 -
는매우비례적인선거제도를통해세계에서가장적은수준의의석율과득표율의차이를보여주었다. 그러나이러한네덜란드내에서도선거제도개혁에대한이야기가끊임없이제기되고있다. 그것은비례제가이끌어내는다당체계가유권자가정부구성에관여할수없게만든다는문제의식에서비롯되었다. 실제로네덜란드의정당체계는그야말로정당들이다양한다당체계를보여준다. 이는낮은봉쇄조항과높은비례성이가져온결과일것이다. 그러나문제는이다당체계가유권자의선택을제한한다는것에있다. 다당체계내에서는개별정당들의행태에따라연립정부가수립되기때문에정부수립에대하여유권자가관여할수있는범위가매우제한된다는것이다. 이것은 1960년대에새로결성된민주66당 (Democrats66) 에의해핵심적논의로부상하였다. 그러나이와같은제도개혁은최근까지실현되지못하고있다. 먼저선거제도개혁을추진한민주66당의연립정부가번번히무너졌으며, 또한국민들역시이를달가워하지않았기때문이다. 3. 독일의선거제도와운용 (1) 독일의혼합형비례제 우리가일반적으로독일의선거로알고있는선거는독일의연방하원선거이다. 독일의연방하원선거는 4년마다치러지며, 만 18세이상이면누구나선거권과피선거권을갖는다. 선출하는총의원은명목상으로는 598석이다. 그러나독일선거제도의특징으로인해초과의석이발생하는경우가빈번하다. 선거제도는기본적으로선거구의크기, 투표및입후보방법, 당선자확정방식, 의석배분방식과봉쇄조항등으로구성된다. 따라서각항목마다어떤요건을따르느냐에따라선거제도는무수히많은선거제도로분화된다. 그럼에도불구하고선거제도를큰틀로분류한다면, 두가지분류가가능하다. 첫째는다수제로지역과인물을중심으로놓고유권자의투표수를기준으로의석을배분하는선거제도이다. 소선거구단순다수제, 중 대선거구단순다수제, 결선투표제 - 60 -
등이이에속한다. 두번째는비례제로보통정당에대한지지를의석으로전환하는구조를가지고있다. 비례제에서의석배분방식은단지표의대소관계가아닌전체득표혹은유권자수에서각정당의득표가차지하는비율을통해의석을배분한다. 다수제는장점은지역을대표하는어떤인물을직접적으로유권자가선택할수있다는점이다. 반면, 다수제는사표를다수만들기때문에상대적으로비례성이낮다는비판을면하기어렵다. 비례제는다수제와반대의관점에서해석된다. 비례제는비례성이높다는장점을가지지만, 지역의대표자를뽑기힘들다는단점역시가지고있다. 몇몇국가들은이와같은다수제와비례제의장단점을상쇄시키기위해다수제와비례제를혼합하는선거제도를사용해왔다. 그중에서도독일은혼합형선거제도를채택하고있는대표적인국가로알려져있다. 특히독일은혼합형선거제도중에서도단순히다수제와비례제를병립하는형태로활용하는혼합형다수제 (Mixed Member Majoritarian) 가아닌혼합형비례제 (Mixed Member Proportional) 를가지고있다. 혼합형다수제는우리나라와일본과같이의석의일부분은지역구선거를통해선출하고나머지일부는비례대표선거를통해서선출하여, 이를합하여의석을산출하는방식으로, 지역구선거와비례대표선거를단순히병립되어치른다는관점에서병립제라고불린다. 반면독일에서는역시지역구선거와비례대표선거를병행하지만, 이두선거는서로독립적으로작용되지않는다. 그것은독일의정당이차지하는총의석수를결정하는데있어비례제가지대한영향을미치기때문이다. - 61 -
< 그림 4-3> 혼합형비례제와혼합형다수제비교 * 출처 : 김욱 (2006, 56) 우리나라의경우와독일의경우를빗대어설명하자면, 우리나라의경우 20대국회의원선거에서유권자는 1인 2표를행사했다. 한표는지역구후보자선출을위한것이고, 나머지한표는비례대표선출을위한것이었다. 국회의원 300 명중총 253명은유권자가해당지역구에서투표한것을바탕으로선출되고, 나머지 47명은유권자가정당명부식투표에서지지한정당의득표율을기준으로배분되었다. 이렇게될경우, 최종적으로정당이차지하는의석의수는지역구에서차지한의석과정당명부식투표를통해차지한의석을합한것이된다. 지역구의석에비해비례대표의석의숫자가매우적으며, 이를단순히합하여총의석수를결정하는우리나라의혼합형선거제도는다수제가가지고있는단점, 즉비례성의문제를상쇄시키기어렵다. 반면독일의경우는우리와사뭇다르다. 먼저독일은지역구선거에배당된의석과비례대표에배당된의석이각각 299석으로, 지역구선거를통해선출하는의원이압도적으로많은우리나라와달리지역구의석과비례대표의석이전체에서차지하는비율이 5:5다. 더욱중요한사실은독일의선거에서가장중요한역할을하는것은지역구선거가아니라비례제선거라는점이다. 가령비례제선거에서 50% 를득표한정당이지역구선거에서그만큼의의석을차지하지못했을경우, 독일은해당정당에대해부족한의석을배정해준다. 또한비례제선거에서 20% 를득표한정당이지역구선거에서이보다많은 25석의의석을가 - 62 -
져갔을경우, 정당의지지보다지역구에서추가적으로얻은 5석을추가의석으로인정해준다. 다시말해독일의선거에서가장중요시되는것은비례제선거로, 비례제선거에서일정한국민의지지를받은정당이지역구선거에서도그만큼의의석을차지하지못했을경우비례대표의석으로이를채워주고, 비례제선거에서얻은지지보다지역구선거에서많은의석수를차지한정당에대해서는추가의석으로인정하는방식을가지고있다. < 표 4-2> 초과의석의예시 정당 A 정당 B 정당 C 정당계 득표율 ( 폐쇄형정당명부식 ) 50 30 20 100 배분의석 50 30 20 100 지역구의석 14 10 25 50 초과의석 0 0 5 5 계 50 30 25 105 * 출처 : 김종갑 (2012, 48) 따라서각정당이차지하는총의석수의기준을마련하는것은비례제선거임에반해, 지역의대표성과인물을직접적으로유권자가선택할수있는지역구선거제도를초과의석으로인정함으로서, 비례제의장점과다수제의장점을극대화하려는독일의선거제도는이른바 인물화된비례대표제 (Personalized proprotional system) 라고표현되기도한다. 독일의선거에서지역구선거는단순다수제로치러진다. 단순다수제는지역구에서가장득표수가높은후보자를대표자로선출하는방식으로, 우리나라의대통령및국회의원선거에서쓰이는방식이다. 그리고비례제선거의의석배분방식은생라그 / 쉐퍼스 (Sainte-laguë/Schepers) 방식을따른다. 생라그 / 쉐퍼스방식은나눔수방식이다. 나눔수방식이란당이얻은득표를나누어나타나는숫 - 63 -
자중높은숫자를가지는정당에게순서대로의석을배분하는방식으로, 한의석을차지하기위해필요한쿼터를계산하여각정당의득표가쿼터로나누었을때계산되는몫을통해의석을결정하는쿼터방식에비해비례성은다소떨어지지만, 부정적득표비중 (negative voting weigh) 과같은부작용이없는것으로알려져있다. 생라그 / 쉐퍼스방식에서는정당의총득표수를 2s+1으로나누어나눈값이가장큰순서대로의석을할당한다. < 표 4-3> 생라그 / 쉐퍼스방식 ( 총의석 10 석 ) 나눔수 A 정당 : 72,500 B 정당 : 52,300 C 정당 : 173,200 몫순서몫순서몫순서 1 72500 2 52300 4 173200 1 3 24,166.67 7 17433.33 8 57,733.33 3 5 14,500 11 10,460 13 34,640 5 7 10,357.14 14 7471.43 16 24,742.86 6 9 8055.56 15 5,811.11 18 19,244.44 9 11 6590.91 17 4754.55 20 15,745.45 10* 13 5576.92 19 4023.08 21 13,323.08 12 < 표 4-3> 은 10석의의석을생라그 / 쉐퍼스방식으로배분하는상황을나타낸다. 2s+1(1, 3, 5, 7...) 의나눔수로정당의득표율을나눈몫의값이큰순서대로 10석을배정한다. 결과적으로 A정당은 2석, B정당 2석, C정당은 6석을획득하게되었다. A 정당 72,500/30,000=2.42 => 2 B 정당 52,300/30,000=1.74 => 2 C 정당 173,200/30,000=5.77 => 6 생라그 / 쉐퍼스방식은나눔수방식이지만, 쿼터방식으로변환하여사용하여 도같은결과를도출한다. 생라그 / 쉐퍼스방식에서의쿼터는배정하는총의석수 - 64 -
인 10석을차지하는나눔수의몫 15,745.45와연이어 11번째로큰나눔수의몫 14,500을 2배한것사이의숫자다. 다시말해 29,000에서 31,490.9의범위에있는모든숫자가쿼터의역할을수행한다. 가령 30,000을쿼터로상정한다면, A 정당은 2.42, B는 1.74, C는 5.77이나온다. 이를반올림하여계산하면, A정당 2석, B정당 2석, C정당 6석으로, 같은결과가도출된다. 독일은큰틀에서비례제를채택하고있기때문에봉쇄조항에도주목해야한다. 봉쇄조항이란정당이의석을배분받기위해최소한으로만족시켜야만하는조건이다. 일반적으로비례제는비례성을높이고사표를방지하는효과가있는한편, 정당이난립할수있어정치적불안정성을가져올수있다고알려져있기때문에비례제를채택하는국가는대부분은봉쇄조항을가지고있다. 독일에서봉쇄조항은비례대표선거에서 5% 이상의득표혹은지역구선거에서 3석이상의의석이다. (2) 독일의선거제도의변화과정 제도는역사의산물이다. 제도의변화는제도의문제점과그에따른개선방안을담고있다. 따라서현재독일의선거제도를올바르게이해하기위해서는그들이지나쳐온역사적사건과제도의변화를일관된맥락을통해이해할수있어야한다. 독일의선거제도는분열된독일이보불전쟁에서승리하고독일의제2제국으로통일되면서부터시작됐다. 독일제2제국은귀족들중심의상원과제국의회성격의하원을가지고있었다. 당시제국의회의선거제도는다수제였다. 1차투표를통해나타난상위두명의후보자를대상으로결선투표를진행하는소선거구결선투표제형태의선거제도를가지고있었다. 다수제를채택했던독일이비례대표제를채택하게된것은바이마르공화국때부터다. 독일의제1차세계대전에서패배를기점으로나타난바이마르공화국은선거제도의측면에서상당히진보적성향을띠고있던것으로평가된다. 현재선거의기본원칙으로불리는보통, 비밀, 평등, 직접선거의원칙이상당히 - 65 -
확보되었기때문이다. 바이마르공화국에서비례제가자리잡게된것은정당의이해관계를통해서다. 독일의사민당 (SPD) 은제2제국시절의제국의회선거에서득표율에걸맞지않은의석수를배정받아왔기때문에새롭게선거제도를개편하는데있어서비례성을중시하는비례대표제를채택하고자하였다. 바이마르공화국은비례대표제의장점과단점을여실히보여준사례로평가된다. 바이마르공화국의비례제는비례성의제고라는측면에서는일정정도의성과를거두었으나, 유의미한정당의숫자가 10개에이를정도로다당체계를양산하기도하였다. 이무분별한다당체계는정국을불안정하게만듦으로서나찌 (Nationalsozialistische Deutsche Arbeiterpartei) 가출현하고세를넓혀갈수있는배경을만들어주었다는비판도받는다. 제2차세계대전이후독일은전범국으로서연합국의분할통치를받아들어야했다. 선거제도역시독일내부에있다기보다미국, 영국, 프랑스등의국가의의도를반영할수밖에없었다. 당시자유주의경제체제를옹호하는승전국들은독일이다시민주주의체제를갖추는것에는이의를가지지않았다. 단지그들은독일이바이마르공화국의전철을밟지않도록, 다수의정당이난립되는상황을막고자했다. 따라서제2차세계대전이후독일은정당을점진적으로늘려가는상황을맞이한다. 전후의제도개혁은한가지뚜렷한이점을가지고있었다. 그것은기존의제도를고수하는세력이없다는점에서비롯된것이었다. 따라서독일역시선거제도개편에있어서유리한고지를점하고있었다. 미국과영국은비례제를채택한경험이없기에다수제를선호했다. 그러나독일은이미비례제와다수제의경험을모두가진국가로서두제도가가진장단점을인지하고있었다. 따라서독일은다수제와비례제를혼합하는혼합형선거제도를채택하게된다. 1945년과 1946년에걸쳐치러진전후독일의선거는사실일관된형태로치러진것이아니다. 당시의독일은다수제와비례제의혼합이라는대원칙에서만합의가이루어진상태였다. 따라서어떤주에서는현재일본과우리나라에서행하고있는병렬식혼합형다수제를채택하고또어떤주에서는현재의독일이취하고있는혼합형비례대표제를채택했다. 병렬식혼합형다수제는지역구선 - 66 -
거와비례대표선거를병행하되서로연관되지않는방식으로이루어지는반면, 혼합형비례대표제는비례대표선거를통해얻은득표율을반영하기위해지역구선거의의석을조정하는방식을취하고있었기때문에두선거제도는대표자선출에있어서상당한차이를나타낼수밖에없었다. 독일이혼합형비례대표제라는큰틀을갖추기시작한것은 1956년의선거법을통해서다. 그러나혼합형비례제가정착되기까지독일은여러대안들을검토하는과정을겪는다. 먼저 1949년치러진선거에서독일은우리나라와일본등이현재채택하고있는병렬식혼합형다수제를취한다. 차이점이있다면 1인 1 표제로진행되었다는점이다. 유권자가지역구선거에서정당의후보자를선택하면그후보자에대한지지를정당에대한지지로받아들여, 비례대표후보를선출하는방식이었다. 당시선거의지역구와비례대표의의석비율은 6:4였다. 또한정당난립을막기위한봉쇄조항은전국득표 5% 혹은 1석의의석이었다. 그리고 1953년에는 1인 2표제를도입하고, 지역구와비례대표의의석비율은 5:5로조정한다. 독일은 1956년에이르러서야현재의 1인 2표제, 지역구와비례대표의의석비율 5:5, 전국득표 5% 또는 3석의봉쇄조항을갖춘현재의혼합형비례제를도입하였다. < 표 4-4> 독일선거제도의변화 년도 의석비율 ( 지역 / 비례 ) 기준의석최종의석유권자에게주어진표 기준단위 의석배분방식 1949 60/40 400 402 1 주 동트식 1953 50/50 444 509 2 연방 동트식 1957 50/50 494 519 2 연방 동트식 1965 50/50 496 518 2 연방 동트식 1987 50/50 496 519 2 연방 헤어-니마이어식 1990 50/50 656 662 2 연방 헤어-니마이어식 2002 50/50 598 603 2 연방 헤어-니마이어식 2009 50/50 598 622 2 연방 생라그-쉐퍼스식 2013 50/50 598 631 2 연방 생라그-쉐퍼스식 2017 50/50 598 709 2 연방 생라그-쉐퍼스식 * 출처 : 홍재우 (2013) 를참조하여수정 - 67 -
1956년이후독일선거제도에서나타난가장큰변화는의석배분방식이다. 독일은애초에동트식 (d Hondt) 을사용했다. 그러나 1987년에는비례성이높고소수정당에게다소유리한헤어-니마이어 (Hare-Niemeyer) 방식으로변경하였다. 동트식은대표적인나눔수방식으로의석배분에있어일관성이있지만비례성은다소떨어지는단점을가진반면, 헤어-니마이어방식은대표적인쿼터제방식으로비례성을고취시키는장점에비해때로더많이득표할수록의석수가낮아지는역설적상황을연출하기도한다. 이른바 부정적득표비중 이라고불리는이현상은득표수가같아도총의석수에따라정당의의석수가변경되는양상을표현한것이다. 특히주목할점은총의석수의증가가불특정정당이가져갈수있는의석의숫자를감소시킬수있다는사실이다. 또한배정되는총의석수의변경이없는상황에서도특정정당을지지하는표를제외시키면각정당에배정되는의석수역시변화한다. < 표 4-5> 의민사당 (PDS) 의경우가이를잘보여주고있다. 민사당은 656 석일경우 36석을획득하지만, 총의석이 1석이늘어나 657석이되거나, 사민당의득표가 3800표감소한다면이보다 1석이적은 35석을획득하게된다. 실제로 2005년독일드레스덴제 1선거구보궐선거에서수천명의기민련지지자들이정당명부에대한투표를포기하는일이있었다. 이들은투표를하지않음으로서자신의주에배분되는의석수에영향을줌으로서, 의석배분에있어서유리한상황을연출하고자한것이었다. 이역설적상황에대하여독일의헌법재판소가제동을걸었다. 헌법재판소는입법부에해당문제를해결할수있는선거제도개혁을요구했다. - 68 -
< 표 4-5> 1998 년연방의회의석배분과부정적득표비중 정당 사민당 1998년실제선거결과 657석경우 3800 경우득표수의석의석의석 기민련 14,004,908 198 198 198 기사련 3324480 48 47 47 사민당 20181269 285 286 285 녹색당 3301624 47 47 47 자민당 3080955 43 44 44 민사당 2515454 36 35 35 계 656 657 656 * 출처 : 김영태 (2001, 187) 이에따라입법부는 2009년의석배분방식을다시나눔수방식의한종류인생라그 / 쉐퍼스방식으로변경한다. 생라그-쉐퍼스방식은동트방식과유사한나눔수방식이지만, 동트방식보다비례성이높은방식으로알려져있기때문이다. 또한 2013년에는주단위로배정받는총의석수에영향을미침으로서자신이지지하는정당을유리하게만드는이른바 부정적득표비중 을해결하기위해각주에배정되는의석수를투표자기준이아닌유권자기준으로변화시켰다. 이조치는 부정적득표비중 이단지헤어-니마이어의의석배분방식으로부터비롯된것이아니라, 독일의혼합형비례제가가지는근본적인문제점으로부터비롯된것이라는인식에기인한다. 기존선거제도에서는비례대표선거에투표된총투표수를기준으로주별로의석을배정하기때문에, 총투표수에따라주별로배정받는의석수가변화하게된다. 변화된주별의석수는다른변수없이의석수의변화만으로다시정당의의석을변화시킨다는문제점을가지고있었다. 따라서이문제를해결하고자각주에배정되는의석수의기준을투표수에서유권자로변경하고, 의석배분의순서를정당-주순서에서주-정당순서로바꾸었다. 또한독일은선거법개정을통해초과의석에대한보정의석을배정하도록하였다. 보정의석이란초과의석의발생으로인해비비례성이증가할수있다는염려에따른것으로, 초과의석이발생하면그에맞추어보정의석을 - 69 -
배정하는것을골자로하고있다. 결과적으로현재독일의의석배분은다음과같은절차를따라진행된다. 1 각주별총의석수를배정한다. 주별총의석배정은총유효투표수가아닌총유권자수를기준으로한다. 배정되는총의석수는일반적으로는 598석이지만, 무소속이나봉쇄조항을넘지못하여정당득표로배분되는의석을얻지못하는정당의후보자가지역구선거에서당선이되었을경우, 이를제하고계산한다. 주별할당의석배분은생라그 / 쉐퍼스방식에따른다. 2 주내에서각정당별비례대표선거득표수에따라의석을배정한다. 초과의석이확인되고, 배정되는과정이다. 정당명부식투표의의석배분은생라그 / 쉐퍼스방식에따른다. 3 초과의석에따른보정의석을배정한다. 보정의석은초과의석으로인한투표의비비례성을수정하기위해총의석수를늘리면서생겨난다. 발생한보정의석은다시정당득표율에따라주별로하위배분된다. (3) 최근독일의연방선거 2013년 9월 22일, 제 18대독일연방선거가진행되었다. 선거를통해배정된총의석은추가의석을포함하여 631석이다. 기민련 (CDU) 과기사련 (CSU) 연합은이중에서 311석을확보하였다. 이는과반을넘지못하는수이지만, 기민련은사민당과대연정을통해재집권하게되었다. 2013년선거에서가장눈여겨봐야할사항은자민당 (FDP) 과 독일을위한대안 (AfD) 이원내진출에실패한것이다. 자민당은비례대표선거에서 4.76%, 독일을위한대안 은 4.70% 를득표함에따라두정당은모두원내진출에실패했다. 자민당의원내진출이무산된것은전후독일에서처음일어난사건이다. 또한극우정당으로분류되는 독일을위한대안 은신생정당으로 4.70% 를득표하였으나봉쇄조항인 5% 를넘지못하여의석배분조건을갖추지못하였다. 2013년선거는독일식혼합형비례대표제에서봉쇄조항이가지는의미를뚜렷하게보여준선거다. 봉쇄조항은자민당과독일을위한대안의원내진출을막았다. 그러나두정당은 5% 의정당득표라는봉쇄조항에크게미치지못한것 - 70 -
이아니다. 따라서두정당이득표한 9.46% 와원내진출에실패한그외의정당들이득표한 6.21% 를합하면 15.67% 의표가사표가된것이다. 봉쇄조항은바이마르공화국시대의정당난립을막는것에는그역할을충분히하였으나, 한편으로는 15.67% 사표를양산하였다. 이것은비례성을높이고사표를최소화하는것을최우선과제로삼는독일선거제도에내재하는모순점이다. < 표 4-6> 2013 년독일선거결과 정당 지역구비례대표득표율의석득표율의석 총의석 기민련 37.21 191 34.13 64 255 사민당 29.44 58 25.73 135 193 좌파당 8.22 4 8.59 60 64 녹색당 7.29 1 8.45 62 63 기사련 8.12 45 7.42 11 56 자민당 2.36 0 4.76 0 0 독일을위한대안 1.86 0 4.70 0 0 기타정당 5.5 0 6.21 0 0 계 100 299 100 332 631 * 출처 : https://www.bundeswahlleiter.de 2017년 9월 24일치러진독일의연방의회선거에서가장두드러지는점은 독일을위한대안 의약진이다. 불과 4년전의선거에서원내진출에실패했던 독일을위한대안 은 2017년선거에서는 12.6% 의정당지지도를기록하며, 원내 3당으로도약했다. 타국과타국민에게배타적이고, 독일의이익만을추구할것을주장하는독일을위한대안은흔히포퓰리즘을앞세운극우주의정당으로묘사된다. 따라서독일을위한대안이원내 3당으로도약한것을두고바이마르공화국내의나찌와비교하며우려하는목소리가커지고있다. 한가지중요한사실은 독일을위한대안 이원내 3당을차지하는데독일의선거제도가주요했다는점이다. 정당명부식선거를통한정당득표를의석배분에있어가장주요한기준으로삼는혼합형비례제에서독일을위한대안은단지 3석의지역구의석을가지고도원내 3당의지위에올랐다. 이것은 독일위한대안 - 71 -
만이얻은특혜가아니다. 자민당과좌파당 (DIE LINKE) 그리고녹색당 (GRÜNE) 모두는정당득표를통해의석을확보하였다. 따라서혼합형비례제에서정당명부식선거는지역구선거와비할수없을정도로중요한것으로판단된다. < 표 4-7> 2017 년독일선거결과 정당 지역구비례대표득표율의석득표율의석 총의석 기민련 30.2 185 26.8 15 200 사민당 24.6 59 20.5 94 153 독일을위한대안 11.5 3 12.6 91 94 자민당 7.0 0 10.7 80 80 좌파당 8.6 5 9.2 64 69 녹색당 8.0 1 8.9 66 67 기사련 7.0 46 6.2 0 46 기타정당 3.1 0 5.1 0 0 계 100 299 100 410 709 * 출처 : https://www.bundeswahlleiter.de 2013년선거와 2017년선거를통해또한가지주목해볼만한점은기존에문제가되었던부정득표영향이최근선거에서교정되었는지여부다. 결과부터말하자면, 2013년선거와 2017년선거에서는 부정적득표비중 이교정된것으로보인다. 의석배분방식을헤어-니마이어방식에서생라그 / 쉐퍼스방식으로변화한데다가, 각주마다배정되는총의석의배분을투표수가아닌유권자로정하고, 의석배분절차도주-정당으로변경됨에따라득표수가총의석수에미칠수있는영향력이상쇄되었기때문이다. 한편, 아래에서는최근 2013년과 2017년에나타난독일의선거결과를바탕으로초과의석및보정의석이가져올수있는문제점과이에대한비판점을살펴보고자한다. 특히, 이를토대로한국적도입의적실성에대해서도검토해본다. 아래의 < 표 4-8> 은 2013년과 2017년선거결과를보여주고있다. - 72 -
< 표 4-8> 2013 년과 2017 년독일선거결과 2013년 2017년 정당 지역구 비례대표 지역구 비례대표 득표율 의석 득표율 의석 득표율 의석 득표율 의석 기민련 37.21 191 34.13 64 30.2 185 26.8 15 사민당 29.44 58 25.73 135 24.6 59 20.5 94 독일을위한대안 1.89 0 4.70 0 11.5 3 12.6 91 자민당 2.36 0 4.76 0 7.0 0 10.7 80 좌파당 8.22 4 8.59 60 8.6 5 9.2 64 녹색당 7.29 1 8.45 62 8.0 1 8.9 66 기사련 8.12 45 7.42 11 7.0 46 6.2 0 기타정당 7.05 0 7.53 0 3.1 0 5.1 0 계 100 299 100 332 100 299 100 410 총의석 598 + 33 = 631 598 + 111 = 709 * 출처 : electionresources.org 2013년부터개정된독일선거제도는의석배분전에주 ( 州 ) 마다할당될의석을먼저결정한다. 그리고여기서할당의석은인구수를기준으로한다. 독일선거제도의대표적인특징이라고할수있는초과의석은정당의득표에따른배분의석보다지역구의석이많을경우발생한다. 따라서초과의석은지역구에서의잉여의석이라할수있지만, 실제로는비례의석의증가를의미한다. 다시말해서, 초과의석은고정된숫자인지역구의석의정당간분포가변화하는것이다. 초과의석이발생하면, 그초과의석수만큼다른정당에서지역구의석대비비례대표의석의비율이상대적으로증가하게된다. 독일선거에서초과의석은그동안거대정당의전유물이었다고할수있다. 왜냐하면군소정당의입장에서는소선거구다수대표제로선출되는지역구의석을얻기어렵기때문에초과의석의발생확률이그다지크지않기때문이다. 초과의석에더하여, 2013년연방선거법개정에따라도입된독일선거제도의보정의석방식은초과의석의발생으로인한정당간의석배분의불균형을보정의석을통해해결하는것이다. 즉, 보정의석방식은초과의석을인정하는대신그에상응하는균형의석또는보정의석을부여하는방식이라할수있다. 결국, 보정의 - 73 -
석을부여함으로써초과의석의발생을차단하려는의도인것이다. 따라서의석분포를비례적으로만들기위해나눔수를하향조정하는방법을사용한다. 다시말해, 나눔수를줄여초과의석이발생하지않는지점까지총의석을늘리는것이다. 하지만 < 표 4-8> 에서나타난것처럼, 독일의선거제도는보정의석제도의도입에도불구하고 598석의의석수를초과하는전체의석결과를가져온다. 2013 년선거에서는 33석이초과되었고, 2017년선거에서는심지어 111석이초과됨에따라독일선거제도에대한비판적시각이제기되고있다. 첫째, 앞서지적했듯이, 초과의석이주로거대정당에게유리하게작용해왔다는점과더불어향후초과의석이늘어날가능성이더커지고있다는점이다. 초과의석의발생은분할투표와밀접한관련성이있는데, 독일에서는분할투표가점점늘어나는추세를보이고있기때문이다. 더욱이, 거대정당들과군소정당들이교차투표를유도하는일종의공모가능성이커짐에따라과도한초과의석이지속적으로지적받고있다. 둘째, 독일선거제도가가져올수있는또다른문제점은각주별투표율이각주의의석수와의석의구성에큰영향을미칠수있다는점이다. 이는독일의선거제도가우선정당별로의석수가정해진후, 각주에서얻은득표수에따라다시정당별의석이각주별로배정되기때문이다. 따라서평균보다높은투표율을기록한주는투표율이평균보다낮은주에비해득표수가상대적으로증가하기때문에과대대표의이득을볼수있게된다. 마지막으로, 독일의선거제도는비례성의측면에서높이평가받지만, 다른비례제국가들과마찬가지로연립정부를구성해야하는상황에직면할수있다. 그러다보니궁극적으로는다당체제아래에서불안정한정치적구도가형성될수있다는지적역시존재한다. (4) 독일선거제도에대한평가 독일의선거제도는대한민국에서선거제도개혁에대한논제가등장할때마다 바람직한선거제도중하나로논의되어왔다. 그배경에는지역구와비례대표의 - 74 -
의석비율이동일하다는점, 그리고단지지역구선거와비례대표선거를병립하는혼합형선거제도가아닌비례대표선거를통해총의석수를결정짓는혼합형비례제라는점, 그럼에도불구하고지역구선거에서나타난국민의뜻을존중하기위해추가의석을인정한다는점등을들수있다. 특히독일의선거제도는혼합형선거제도임에도불구하고비례제를채택하고있는국가들과견주어보았을때에도높은비례성을유지한다는점은매력적인요소로받아들여져왔다. 독일식비례제도입에대해서는여러가지의견이있지만, 한가지사실은명확한것으로보인다. 그것은비례제가다수제에비해다당체계를만든다는점이다. 다수제 ( 단순다수제 ) 에서는자신의표가사표가될것을염려하여당선가능성이높은거대정당으로표가몰린다는듀베르제법칙은비례제에서는통용되지않는다. 따라서군소정당이진입하기도쉽고, 득표를통해의석을얻기도쉽다. 이는비례제를도입하고있는국가들이대부분봉쇄조항을가지고있다는점에서역설적으로증명이되는사실이다. 한국과독일은모두정당이난립하거나정국이불안정한상태에서권력의공백을빌미로나타난세력들에의해상처를입은경험이있다. 따라서양국은모두정국이불안정해질것을매우염려하는경향을지닌다. 한국의독일식선거제도도입을반대하는의견의주된논지도군소정당의난립과정국불안정이었다. 2017년선거이전까지는이와같은우려에대해실제제도를운영하고있는독일의사례를들어이에대한반대주장을펼칠수있었다. 그러나 2017년선거에서 독일을위한대안 이비약적으로성장하면서위와같은반론은힘을잃게되었다. 기존의정당과섞이기어려운새로운정당이갑작스레제3당의위치를차지함에따라, 정치지형이요동치게되었기때문이다. 독일을위한대안 이성장할수있는토양을제공한것이비례제라는것은부정할수없는부분이다. 다만, 정국의불안정을염려하는것은단지유의미한정당의숫자가많기때문이아니라, 정국의불안정을틈타혼란상황에벌어질수있는일련의사건들때문이라는점을유의할필요가있다. 비례제는다당체계가형성될수있는토양을제공하지만, 정국불안정에대한직접적인원인을제공하지는않기때문이다. - 75 -
4. 오스트리아의선거제도와운용 (1) 오스트리아의정부형태 오스트리아는연방제와이원정부제를채택하고있다. 오스트리아연방정부는연방대통령과연방총리그리고연방장관등으로구성된다. 그리고기본적으로오스트리아의의회구조는양원제이다. 상원에해당하는연방의회가존재하고, 하원에해당하는국민의회가존재한다. 연방의회의원은오스트리아의 9개주를대표한다. 연방의회의원들은총 62 명으로각주의의회선거결과에따라비례대표방식으로선출된다. 임기는주에따라다르나보통 4-6년으로알려져있다. 국민의회의원들은비례제를통해선출된다. 의원정수는총 183석이고, 임기는 5년이다. 비례제를채택하고있는만큼봉쇄조항도역시가지고있다. 봉쇄조항은연방차원의득표율 4% 이상혹은혹은 1차의석배분에서 1석이상의의석수를차지하는것이다. 오스트리아는형식적으로양원제를채택하고있으나실제로상원인연방의회의권한은크지않다. 연방의회는단지국민의회에서합의된사항에대해재승인하는역할만을수행할뿐이다. 국민의회에서가결된법안에대해연방의회가상원으로서거부권을행사할수는있지만, 그마저도국민의회에서종결결의 (Beharrungsbeschluss) 를통해무효화시킬수있기때문에오스트리아는사실상비대칭적양원제를가지고있다. - 76 -
< 표 4-9> 오스트리아의정치체제 수준 입법부 행정부 연방대통령연방연방의회 (62명) 연방총리 (Bund) 국민의회 (183명) 연방장관 9개주 (Land) 주의회 주지사 99개군 (Bezirk) 15개정관시 (Statutarstadt) - 군수 / 시장 2,354개자치구 (Gemeinde) 자치구의회 시장 * 출처 : 안영명 (2013, 118) 오스트리아의대통령은결선투표제를통해선출된다. 결선투표제는 1차선거에서과반이상의득표자가나타나지않는경우, 상위 2명의후보자를최종후보자로하여 2차선거에부치는방식을가지고있기에조건없이최다득표자를최종당선자로확정하는단순다수제보다다소비례성이높은선거로알려져있다. 오스트리아의대통령선거의피선거거권은만35세로, 당선된대통령의임기는 6년이며 1회에한해연임이가능하다. 오스트리아의대통령은국가를대표한다. 그리고오스트리아의연방헌법에의거하여연방정부를구성하는권한을가진다. 연방총리에대한임명권과연방장관에대한임명권역시대통령이가지고있다. 그러나국민의회는불신임투표를통해언제든지연방정부의구성원에대한지지를철회할수있기때문에연방정부의구성은명목상으로는대통령의권한이지만, 실질적으로대통령의의지만으로행사된적은없다. 연방총리역시대통령이임명하지만, 국민의회가연방정부에대한불신임투표권을가지고있기때문에실제로는대부분집권당의당수가맡는다. 연방총리의임기는정해진바가없으나, 대부분의경우국민의회의선거와그결과따라좌우된다. 연방대통령과국민의회는서로에대한견제권을가지고있다. 먼저대통령에게는국회를해산시킬수있는해산권이존재한다. 대통령은연방정부의제청으로국민의회를해산할수있다. 그러나무분별한국회해산을막기위해동일한 - 77 -
이유에의한국회해산은불가능하도록제한하고있다. 국민의회에는연방대통령에대한탄핵소추권이있다. 헌법상으로대통령의탄핵을의결하는기관은연방의회이나, 연방의회는국민의회의결정을승인하는권한만을갖는다는점에서대통령을견제하는실질적권한은국민의회에있다고봐야한다. (2) 오스트리아의비례제 오스트리아의정부형태를통해알수있듯이오스트리아에서실질적인권한을가지는것은국민의회다. 따라서여기에서는오스트리아의국민의회선출방식에대해다룰것이다. 먼저국민의회는비례제를통해선출된다. 그런데오스트리아의비례제는몇가지특징을갖는다. 먼저오스트리아는폐쇄형정당명부식이아닌개방형정당명부식선거제도를가지고있다. 폐쇄형정당명부식제도는지지하는정당에대해서만투표하는제도로, 대표적으로우리나라와독일의비례대표선거에서행해지고있다. 반면오스트리아가채택하고있는개방형정당명부식은유권자가선거를치를때투표용지에정당뿐아니라후보자를지지할수있도록후보자도함께표기되어있다. < 그림 4-4> 오스트리아의투표용지 * 출처 : https://en.wikipedia.org/wiki/austrian_legislative_election,_2017-78 -