한국주택정책의과제 서종균 ( 한국도시연구소연구위원 ) jongpal@googlemail.com 1. 주택정책의도전 주택은우리일생생활의중심에자리잡고있다. 사람들을지역사회와연결시키고, 삶의질에중요한영향을미치고, 부를저장하고, 에너지소비의매개가되고, 일과건강에도영향을준다. 좋은주택은단지기본적인수준의주거기준을충족한것이상을의미한다. 또주택정책은지속가능한경제성장을고려해야한다. 보다나은고용기회, 더평등하고번영된사회를이루는것에도기여해야한다. 오늘날시장과공공으로대표되는주택공급체계는해결하지못한여러가지과제들을가지고있고, 과거에경험하지못한도전에도직면해있다. 시장은공급확대를위하여이루어진개입에큰영향을받아왔던주택산업은매우근본적인변화를모색해야할시기에직면해있다. 주택공급의적정한수준을유지할수있는정책이요구되고있으며, 동시에주택재고의질을유지하기위한노력의중요성이커지고있다. 최저주거기준이상의주택을부담가능하게제공하여주거빈곤을해소하기위해서노력하는것과함께홈리스문제에대응하는것도핵심적과제로삼아야한다. 매우불안정한공공임대주택의체계를잡아야하고, 수요자를중요하게고려하는것으로만들어야한다. 주거복지정책은새로운것을도입하는것만큼어떤방향으로변화해야할것인지에대해서인식하는것이중요하다. 우리의주택공급체계가만들어내는것이무엇인지현실적으로생각할필요가있다. 동시에그것이주택에대한필요에대응하는방식도개선할필요가있다. 이를위해서다양한주택정책의영역을다루는것이바람직하다. 경제적인위기는주택공급체계에중요한영향을미치고있다. 주택건설업체는분양제도의지원에도불구하고여러지역에서미분양을경험하고있다. 이런상황에서더많은국가의지원을받아위기를회피하기위해서노력하고있으며, 시장을통한조정도불가피한상황이라고판단된다. 주택에대한투자는경기회복과관련해서중요한요소로여겨졌다. 공공임대주택을건설하고, 주택구입을촉진하기위한여건을조성했다. 하지만이런수단으로주택을활용하는것도한계에이른것으로보인다. 자가소유를촉진하기위한정책은한계에이른듯하다. 자가소유로전환하기어려운계층이점점더 - 1 - 늘어나고있으며, 과거와같은안정적인수요를기대하기는어렵다. 공공임대주택의제공도현재의방식에변화를기해야할것으로여겨지고있다. 무엇보다공공임대주택을위해서투자할재원도위기에처하게될수도있다. 그럼에도불구하고주택공급체계는모든사람들을위해서주택을제공하기를사람들은기대한다. 모든개인의주택에대한필요에대응하기위한방법이나얼마나이런문제에대응했는지를파악하는것은쉽지않다. 하지만분명한것은주택을부담하기어려운이들이한계적인상황에서살아가고있는것은분명하다. 그리고이런집단을위해서주택공급을늘리고기존주택을보다잘활용할방법을찾는것은문제를해결하는데도움이될것이다. 하지만여전히문제는남는다. 어떻게제한된재원을배분할것인가? 어떤종류의필요에우선순위를둘것인가? 가장경제력이없는계층에우선순위를두어야하겠지만, 그위의계층도무시하기어렵다. 저렴한자가소유주택을확대하기위한정책은어느정도비중을두어야할까? 사람들의수명은늘어나고단신가구의증가에도대비해야하고, 장애인이나쇠약한노인등이독립적으로살도록주택을개조하는것이필요하다. 이런다양한요구에는어떤정책의우선순위를두어야할것인가? 주거비와관련하여부담이큰지역에주목할것인가아니면재생의필요가가장큰지역에주목할것인가? 그런데이러한당면한문제를이해하고대안이무엇인지를고려할때균형감각을유지할필요가있다. 우리에게는아직해결되지않은문제도많이있지만, 문제를상당정도해결한성과도있다. 우리주택공급체계가심각하게왜곡되었다고볼수도있지만, 문제해결을위해서긍정적인측면도가지고있다. 앞으로생산과배분, 시장과가격, 관리방식에변화가필요하지만, 이를만들어갈수있는여건이반드시나쁜것은아니다. 지금까지해오던방식으로는충분하지않지만, 그안에서많은변화의시도들이있었고그것의가능성을중요하게고려해야한다. 성과와가능성에대해서긍정적인점수를주어도좋을것이다. 2. 주택시장에대한정책 1) 시장에대한개입의정당성 주택은보다넓은영역의경제에서중요한역할을하고, 또전체경제의변화에중요한영향을받는다. 주택은신용위기나경기침체의원인이될수있다. 미국의서브프라임모기지와금융파생상품시장에서야기한금융위기의교훈은주택과관련된시장을있는그대로내버려둘수없다는것이다. 가장앞선금융시장이라할수있는월가는이런위기를초래했으며, 이런위기로많은사람들이집을잃어버렸다. 어떤이는이를두고자가소유를확대하려는정부의지나 - 2 -
친개입에문제의원인이있다고진단을하기도한다. 정부가정책적으로주택시장에개입하는것은불가피하다. 그런데주택정책이시장에영향을주지않아야한다는주장도있다. 주택시장에서가장큰목소리를가지고있는주택건설업체는시장이담당해야할부분과국가가담당해야할부분을엄격하게구분해야한다고한다. 이런구분을두고자하는것은시장의영역에국가가 ' 과도하게 ' 개입하는것을막기위한것이기도하다. 여기서무엇이국가의과도한개입인지는분명하지않은데, 극단적인주장은시장에영향을주는것은모든종류의개입은과도하다고생각한다. 국가는시장에진입하는것이불가능한최저빈곤계층을위한주택만을공급해야한다는것이다. 그이상의개입은시장에영향을미치기때문에부적절하다는판단이다. 하지만주택정책은기본적으로시장에대한국가의개입을포함한다. 단지시장의실패부분에대해서만국가의역할이국한된다는것은현실적으로나이념적으로적절한주장이아니다. 국가의역할은시장이만들어낸문제를처리하는잔여적역할로만국한되지않는다. 시장이문제를만들어내었다면국가가그원인을분석하고대응해야하는것이합리적이다. 시장이보다많은편익을가져올것이라는믿음은그것이현실적이고합리적일때힘을갖는다. 국가의활동범위를잔여적수준으로국한시키고자하는민간기업의주장은정책에영향을미칠수있는유리한입지를점유하는데설득력이크지않다. 주택시장이과열되어주택가격이오르면주택을구하기어려운사람들이늘어난다. 주택가격이소득에비해더빨리오르면주택을구입하기어려운가구들이늘어나고, 주거비를부담때문에어려움을겪는가구도많아진다. 과밀하게생활해야하거나친척집등에신세를져야하는이들도늘어난다. 부담능력의문제때문에주거빈곤에처하게되는가구가늘어나는것이다. 홈리스가늘어나는것도노동시장과주택시장의불안정과관련이깊다. 홈리스가되는직접적인원인을간단히일자리를잃거나주거비부담이어려워서라고말하기는어렵지만, 사회적으로그런상황이심각해지면홈리스의규모가증가하는것은분명하다. 홈리스가늘어나는시기는경제적요인으로인해많은가정이해체되는시기이기도하다. 부부가이혼을하고, 자녀들이부모와헤어져서생활하는많은가정이늘어난다. 이런문제는주택시장이만들어낸것이다. 소득에비해어느정도를임대료로부담하는것이적절한지, 시장에서어떤식으로이것이결정될것인지는분명하지않다. 그런부담이클경우노동력재생산비에영향을미쳐서결국경제전반에부담이될것이다. 이런영향은경제성장에영향을미치고, 이것이다시주택과관련한가격이조정하는원인이되기는한다. 하지만여기에는많은시간과구조적인변화가필요하다. 그런데주택시장에서주택가격상승에대한기대는가구의부담능력이상으로임대료를 - 3 - 상승시킬수있다. 그래서국가경제적차원에서정부는시장에개입하는것이필요할수있다. 주택에대한세금은주거소비에대해서부과되는공적서비스에대한비용이면서, 주택시장에대한정부의중요한개입수단이기도하다. 세제를활용하기에따라서주택시장의불안정성을줄이고, 경제성장을지지하고, 주거와관련한부의불평등문제에대응하고, 부담능력에대한압력을완화하는데활용될수있다. 주택과관련한대표적인세금은보유와관련한세금과거래와관련된세금으로구분된다. 한동안거래세를줄이고보유세를강화하는것이바람직한것이라여겨졌다. 그리고이런논의를실천한종합부동산세가등장했다. 그런데이제도는저항을받았고완화되었다. 거래세가운데양도세는주택소유로인해서발생한부를재분배하는기능을하는것으로여겨졌다. 하지만양도세는부동산거래를조정하기위한수단으로더중요하게활용된듯하다. 이런것이외에도다양한시장에대한개입수단들이있다. 그리고이런것들가운데는활용하지않은것은매우많다. 예를들어, 임대차관행을개선하기위한규제도있다. 임대차계약시기본적인수준의주거를보장하도록하거나, 적절한상태로수선되지않은주택을제공하지못하도록하여기본적인수준의주거가임대차거래를통해서도실현되도록하는방법도있다. 2) 주택공급량 우리나라의가장중요한주택시장개입은주택공급과관련된것이다. 정부는여러가지이유에서주택공급량을확대하기위한정책을펼쳐왔다. 자가소유주택시장의분양제도, 공공부문에의한주택건설, 그리고진폭의변화가크기는하지만다가구및다세대주택에대한규제와재개발과재건축시장에대한규제역시공급확대를위한변화를겪곤했다. 그리고무엇보다신규주택건설에중요한영향을미치는택지공급에서국가는중요한역할을했다. 주택공급수준은오르내리는변화를겪었지만, 1980년대이후그수준은눈에띄게높아졌다. 그리고그영향을여러가지주거수준의변화에서확인된다. 보급률이급격하게높아졌고, 이와함께여러가지주거소비와관련된지표들이향상되었다. 그리고그정도는매우크고급격하고긍정적인것이었다. - 4 -
< 표 1> 주거상황의변화 (1980-2000) 구분 1980년 1990년 2000년 주택보급률 (%) 71.2 72.4 94.1 자가소유율 (%) 58.6 49.9 54.2 평균주택면적 ( m2 ) 68.3 80.5 81.5 1인당주거면적 ( m2 ) 10.1 13.8 20.2 방당인원 ( 명 ) 2.1 1.5 0.9 주택당거주가구수 ( 가구 ) 1.5 1.6 1.3 현대식주방 (%) 18.2 52.4 94.3 수세식화장실 (%) 18.4 51.3 87.0 전기시설 (%) 98.0 100.0 100.0 온수시설 (%) 10.0 34.1 87.4 배수시설 (%) 51.2 76.6 87.0 자료 : 통계청, 각년도, 인구주택총조사 < 표 2> 최저주거기준미달가구추이 (1995-2005) ( 단위 : 천가구, %) 구분 1995년 2000년 2005년 미달가구수 445.8 334.4 206.3 비율 34.3 23.4 13.0 자료 : 김혜승, 2007, 최저주거기준을활용한 2006 년주거복지소요추정연구, 국토연구원. 이런여러가지지표의향상은무엇보다가구수증가를훨씬초과하는주택수증가가있었기때문이다. 주택보급률계산의문제가무엇이든간에다음의표와그림은가구수가계속늘어남에도불구하고더빠른속도의주택수증가가이루어진것은분명하다. 그래서결국전체주택수가전체가구수를넘어서기에이르렀다. 그리고이런수준의주택공급이가능했던것에는정부의역할이컸다. < 표 3> 주택보급률 ( 단위 : 천가구, 천호, %) 연도 가구수 주택수 주택보급률 1980 7,470 5,450 71.2 1985 8,751 6,317 69.8 1990 10,167 7,357 72.4 1995 11,133 9,570 86.0 2000 11,928 11,472 96.2 2005 12,491 13,223 105.9 2007 12,760 13,793 108.1 자료 : 2008, 주택도시통계편람 - 5 - 가구수및주택수추이 천가구, 천호 14,000 12,000 10,000 8,000 6,000 4,000 2,000 0 1980 1985 1990 1995 2000 2005 연도 가구수주택수 가구수증가및주택수증가추이 2,500 2,000 천가구, 천호 1,500 1,000 500 가구수증가주택수증가 0 1985 1990 1995 2000 2005 연도 그런데앞으로는이런경향이지속되기어려울것이다. 주택에대한수요를예측하는가장기본적인지표는인구와가구인데, 우리나라의인구가가구증가는둔화되고곧감소국면에들어설것이다. 2005년현재우리나라총인구는 48,138천명으로 70년 32,241천명에비해약 1.5배로증가하였다. 2018년에 49,340천명으로정점에도달한후감소세를보일것으로전망이다. - 6 -
< 표 4> 총인구및인구성장률 ( 단위 : 천명, %) 연도 총인구 인구성장률 1970 32,241 2.21 1980 38,124 1.57 1990 42,869 0.99 2000 47,008 0.84 2005 48,138 0.21 2010 48,875 0.26 2020 49,326-0.02 2030 48,635-0.25 2050 42,343-1.07 주 : 1) 인구성장률은전년대비인구증가율임 자료 : 통계청, 2006, 장래인구추계 한가구를구성하는가구원수가감소하기때문에, 가구수의증가세는좀더 지속될것이다. 2030 년까지도전체가구수의감소는나타나지않을것으로전 망된다. < 표 5> 가구수추이 (2005~2030) ( 단위 : 천가구, %, 명 ) 연도 일반가구수 가구수증가율 평균가구원수 2005 15,971 1.59 2.89 2010 17,152 1.39 2.73 2015 18,192 1.06 2.59 2020 19,012 0.77 2.48 2025 19,594 0.49 2.41 2030 19,871 0.14 2.35 출처 : 통계청, 2007, 장래추계가구 하지만매년추가적으로공급이필요한주택의양은가구수증감과더관련이깊다. 가구수증가의수준은크게줄어든다. 따라서필요한신규주택의공급규모는현재보다훨씬줄어들어야할것이다. 인구및가구의변화이외에도주거소비수준의변화와기존주택의멸실정도등은신규주택수요에영향을미치는중요한변수들이다. 이런요인을고려하여향후신규주택에대한수요를예측한것이다음표이다. 2010년 47.4만호수준이라고한다면, 2020년에는 42.7만호, 2030년에는 34.2만호수준으로줄어들것이다. 그럴경우 2020년까지는매년 5천호, 그이후 10년간은매년 8천호씩신규공급물량이줄어들어야한다. 앞으로 10년후에는신규주택공급물량이 10% 줄어들어야하고, 그후 10년간은다시 20% 가줄어든다는한다는말이다. - 7 - 주거소비수준상승경향이둔화되거나재고주택의감실률이낮아질경우신규물량에대한수요는더줄어들것으로보인다. 가구원수감소경향이나보다양질의주택이공급되는있는점을고려하면아래표에서제시된것보다신규주택공급량수준은더낮아질것이다. < 표 6> 신규주택에대한수요예측 ( 단위 : 천호 ) 연도 가구수증가요인 주거소비증가요인 주택멸실요인 신규주택수요요인합계 2006 159 32 226 417 2007 220 32 230 482 2008 218 33 233 484 2009 207 33 237 478 2010 200 34 240 474 2011 194 34 243 471 2012 184 35 246 465 2013 176 35 249 460 2014 169 36 252 457 2015 162 36 255 452 2016 155 36 257 448 2017 147 37 260 443 2018 140 37 262 439 2019 132 37 264 433 2020 123 38 266 427 2021 115 38 268 421 2022 107 38 270 415 2023 100 39 271 410 2024 91 39 273 403 2025 82 39 274 395 2026 70 39 275 384 2027 59 39 276 374 2028 47 39 277 363 2029 37 40 278 354 2030 24 40 278 342 주 : 이표는충분한근거를가지고작성된것이아니기때문에인용하지마시 기바랍니다. 주택공급을확대하는것은기업도원하고, 소비자도원한다. 하지만국가에게는주택공급을적정한수준으로유지해야할책임이있다. 그리고이런역할은가끔공급확대에직접적인이해를가지고있는주체들의요구에과도한영향을받기도한다. - 8 -
주택가격이오를때그원인이주택공급부족에있다고여겨지기쉽다. 따라서공급을확대하기위한정책을실시한다. 그러다가끔은이것이특정지역의땅값상승과투기를조장하여가격상승이심화되는원인이되었다는비난을받기도한다. 주택가격이오르지않고거래가침체될때에도주택시장을활성화해야한다는논리는수그러들지않는다. 주택시장의침체는결국공급량축소로인하여주택부족을야기할수있기때문에적정한수준의공급량을확보하기위해서노력해야한다고여겨진다. 또경기침체와동반된주택시장침체시기에는경기를살리기위해서건설부문에투자하는것이효과가크기때문에부동산붐을통해서건설에대한투자를확대하고자하는시도가나타나곤했다. 주택건설을비롯하여건설부문은경제를활성화하기위해서활용될수있는중요한수단이다. 이부문에대한공공투자는경제에영향을미치는효과가크고, 또장기적으로생산성을향상시키는것에도도움이된다고여겨지는투자이기도하다. 그리고무엇보다주택가격이오르거나내리거나상관없이주택건설을확대하는것에관심이있는주체들이있다. 정부가주택공급을적정한수준으로유지하고시장의급격한변동도막아야하는중요한이유하나는건설업과기능인을보호하기위해서이다. 경기를부양시키는것만큼중요한것이건설업부문의적정한능력을보유하는것이다. 갑작스러운건설경기변화는우리나라건설업부문이가지고있는능력에심각한타격을줄수있다. 급격한시장변화는건설업체와기술인력을소진시킨다. 이런능력은적정수준으로유지될때기술을축적하고발전하기용이하다. 그래서장기적으로주택공급수준은수요변화에대한예측을고려할필요가있다. 장기적으로건설부문의전체규모는조정될필요가있다. 신규주택생산의규모는점차줄어들가능성이크고, 소규모사업이주로활동할수있는수선중심의사업이확대될것이다. 해외로의건설업진출도중요한영향을미칠것인데, 이것은국제적인경기변화와경쟁국의상황에큰영향을받지않을수없다. 따라서건설업부문의능력을적절히유지하고, 앞으로요구되는수요에맞게구조를조정해가기위한개입이요구된다. 무리한거래활성화나지나친경기부양책은더큰폭락을초래할가능성이있다. 그런데이런폭락은대부분잘예측되지않았다. 설사그런예측이있다고하더라도사람들은그영향을자기가받게될것이라고생각하지않고행동한다. 가격하락이올수도있다고생각은하지만, 가격이올라갈때그기회를활용해서돈을불리려는사람들은늘있기마련이다. 그리고이런부풀리기는갑작스러운폭발이있기직전까지계속된다. 그리고이것은사회와경제에심각한타격을준다. - 9-3) 주택투기 사람들의주택에대한의식이투기적이어서문제가많다고한다. 하지만누가그들을비난할수있겠는가? 다른나라에서도주택가격이올라갈때개인이나기업이주택에투자를하는것은당연한현상이다. 아파트에대한극단적인선호도투기와허위적의식때문이라지만, 오히려사람들이합리적으로선택한것으로볼수도있다. 거래나가격결정이상대적으로쉽고, 불확실성이큰주택시장에서상대적으로표준화되고정보가많아서위험을줄일수있는선택이다. 게다가가격이계속올랐다. 상대적으로가격이오르는아파트를사지않은사람들이후회를하는것은당연하다. 사용가치보다교환가치를중시한다고비난하기도한다. 하지만이런주장은공허하다. 사용가치를더고려하라는주장은기본적인수준의주거서비스를보장하기위한정책을실시하라는정도의주장이고, 교환가치가중심이된주택시장에개입할여지는없는것으로보인다. 이런사람들의태도는주택가격의변화에의해서영향을받게될것이다. 집값이지속적으로오를때사람들이취하는행태와집값이한번뚝떨어지거나오르지않는현상이오래지속될때사람들의태도는다르기마련이다. 앞으로계속오를것이라고기대가되면무리해서집을사두게된다. 하지만오르지않을것이라고여겨지면임대를위해서들어가는비용과집값을비교해서유리한쪽을선택하게된다. 집값이떨어지면집을소유하고있는것이오히려손해라고여겨질수도있다. 4) 1 가구 1 주택 "1가구 1주택 " 이라는정책이념은감정적이고지나치게정치적인성격이있다. 1가구 1주택이라는말은주택소유를촉진한다는의미를포함하고있다. 이를위해서무주택자를위해서주택을저렴하게공급하기도하고, 주택을구입할수있는우선권을주기도하며, 주택마련을위한자금을지원하기도한다. 이러한주택소유가구확대를촉진하기위한정책에 1가구다주택에대한규제가합해진것이 1가구 1주택의이념이다. 주택을구입하는사람은주택가격의변화에따른리스크를감당해야한다. 따라서주택을보유하는것은반드시바람직한선택은아닐수있다. 이것은소득수준과무관하다. 하지만주택가격이지속적으로상승하는상황에서는주택을소유하는것은매우안정적이고수익성이높은투자였다. 이것은주택투기의원인이기도하고, 1 가구 1주택정책을지지하는세력이등장하는기반이기도하다. - 10 -
그런데국가는투기적자본이유입되어주택을구입하도록내버려두는것이정치적으로바람직하지않다고생각했다. 주택가격이더상승하는요인을만들것이고, 이로인해서저소득층의주거비부담의어려움도심화시킬가능성이있다고여겨지기때문이다. 그래서시장에대한개입을통해서개인의필요이상으로주택을구입하지못하게하려고하였다. 기본적으로한가구는하나의주택을소유하는것으로족하다고판단했다. 하지만주택가격이계속상승하는가운데투기적자본의유입을막는것은불가능했다. 양도소득세는 1가구다주택보유자에대한강력한수단인것처럼보인다. 주택을팔때시세차액의 50% 에서 60% 까지중과하는규정은매우강한것이다. 하지만양도소득세의부담이있어도주택을팔지않고계속보유를늘어나가는것을막을수는없었다. 주택을통한수익과자산가치의상승이자본을조달하기위한비용과주택을보유하고일정수준으로유지하는비용을훨씬초과하는상황에서는양도소득세의부담이중요하지않았다. 양도소득세를통한부의재분배효과와양도소득세가다주택보유자가거래를제약하는효과를검토해볼필요가있다. 그리고주거이동을제약하는효과도고려해야할것이다. 만약정책적효과가그리분명하지않은반면에부정적인효과가분명하다면, 중과세규정을기본세율인 6~35% 로조정하는것도검토할필요가있을것이다. 다주택보유자에게더강력한영향을미치는것은보유세이다. 보유세강화는여러채의주택을가지고있는것이정말로부담이되고, 그래서강한반발을불러일으켰던것이다. 이런주택이시장에나올경우주택가격도정말로하락할가능성이커지고, 다주택보유자의자산가치에도심각한영향을미치게될것이다. 보유세에대한반발은앞으로언제어떻게바뀔지모르는양도세조정과는성격이다른것이었다. 이런변화를집을많이가진이들은견디기어려웠다. 그런데다주택에대해서왜강력한규제를해야할까? 다같이보유세를좀높이면안될까? 다주택을소유할때세금부담이훨씬늘어나는것은민간의임대주택시장을활성화한다는것과논리적으로맞지않는다. 민간임대주택시장을등록된공식부문과비공식부문으로구분해서다르게적용한다고하더라도문제는계속된다. 등록을촉진하고임대시장을공식화하는것이지속적으로비공식시장을유지하는방식으로진행되는것도바람직하지않다. 5) 신규주택분양 주택청약제도는신규주택에대한수요를관리하는제도이다. 신규아파트를 분양받는주택청약제도를이용해야한다. 매달얼마씩붇거나일정액을저축 해두면이대열에합류할수있다. 77 년공공이공급하는주택에대해서청약부 - 11 - 금에가입한사람들에게우선권을부여한이래민간에서건설하는아파트에까지확대되었다. 이렇게예치된돈은공공부문에서주택자금으로활용되었다. 이것은이상한제도이다. 새집을사려면왜돈을미리은행에넣어놓고줄을서있어야하고추첨을통과해야하나? 사람들이줄을서서기다리고있는이유는새집을분양받으면돈이남기때문이다. 얼마전까지주택청약제도는집값이올라가면서새로집을살사람들에게그리인기가없는것이되었다. 몇억의분양대금을지불할수있는이들이많지않기때문이다. 주택가격의상승세도좀시들해지면서시세차액도점점줄어들었다. 이런상황에도불구하고청약가입자는대폭확대되는계기가있었다. 2010년 5월정부가나이나주택소유여부와관계없이청약종합저축통장을도입했기때문이다. 청약통장가입자가 2010년 1,399만계좌로늘어났는데, 이것은과거청약가입자가가장많았던 2005년 720만계좌의 2배에가까운것이다 ( 경향신문, 2010년 4월 25일자 ). 우리나라에서 1,400만가구가집을필요로하다고생각하지않는다. 이것은무리하게한해에 50만호의신규주택을모두분양시장에내놓는다고하더라도 28년이지나야하는규모이다. 이미줄을서있는사람들의기대와반발이외에는, 이런말도되지않는제도를유지해야할이유가없다. 이런제도는건설업체가집을짓기도전에미리다팔수있도록보장하기위한것이다. 건설업체에게주택을지어서분양하는것이큰돈을장기간묶어둘 - 12 -
필요가없는사업이되게만들어준다. 이런사업은적당한입지에땅만확보할수있으면쉽게할수있는장사였다. 이런분양제도가수요를조장해서가격을높이는영향을미쳤는지, 아니면공급을촉진해서주거안정에기여했는지분명하지않다. 하지만최초공급시에만가격을규제하기때문에두번째거래부터는시장가격을받을수있어서신규로아파트를분양받는것이좋은돈벌이가되게만든것은분명하다. 그리고이것은자주오지않는기회에더큰자산가치상승을기대할수있는큰주택에대한분양을촉진해온경향도있다. 주택가격이상승하면시민단체는분양가규제를하라고했다. 아파트가격이오르면건설회사들이집을건설하는원가비해너무큰이윤을챙기는것은부당하다고여겨졌기때문이고, 또정부가주택가격에대해서직접적인영향을미칠수있는것이신규주택에대한분양가였기때문이다. 신문에서도분양가가전체주택가격을끌어올린다거나하면서높은분야가가책정되는것은비난한다. 하지만신규주택의분양가를규제한다고집값이낮아질것이라는근거는없다. 처음분양을받은사람들이더많은이득을볼뿐이다. 이런정책을지지할이유를발견하기어렵다. 3. 주거복지정책 1) 공공임대주택 공공임대주택에대한새로운재원과배분체계가요구되고있다. 저렴한주택에대한수요는계속되고있는데, 기존의대응방식이적절히대응하고있는것으로보이지않는다. 국민임대주택은가장토지주택공사채무의가장중요한원인가운데하나로여겨지고있다. 정책적으로어느정도의부담을들어줄것으로여겨지지만, 앞으로같은수준의지출이계속될것으로는생각하기어렵다. 경기활성화를위한공공투자의확대도정부재정의위기를초래할가능성이크다고여겨지면서, 국가의공공임대주택에대한투자도조만간긴축국면으로돌아서야할수도있다. 국민주택기금에심각한정도로의존하는재원조달구조는시장왜곡을줄이기위한정책개혁의폭을제한하고있다. 공공임대주택에대한필요에보다효과적으로대응하고비용을줄이고새로운재원을확보하기위해서는새로운방식들이검토될필요가있다. 공공임대주택의공급은정치적으로결정된공급목표보다강력한영향을미친것은없다. 국민임대주택의분양이순조롭지않은것은두고지역별로수요를보다잘파악해서공급계획을조정하면될것이라고한다. 시군구별로수요를 - 13 - 잘예측하면문제가해결될까? 다른나라는공공임대주택에대한수요를어떻게예측하는가? 보통공공임대주택을신청한대기자가많고그들이오래기다려야하면공공임대주택에대한수요가큰것이라여겨진다. 특히우선적으로공급해야할필요가있는이들이있고, 그들의소요를적기에충족시키지못하다면공공임대주택을긴급하게공급해야하는것으로여겨진다. 이런것이가능한것은지역별로대기자명부가있기때문이다. 우리나라는그것이없다. 전체주택재고의 10% 에달하는공공임대주택재고를확보하겠다는나라에서대기자명부가없다. 우선적으로공공임대주택을통해서해결해야할주거소요집단이누구인지도파악되지않고있다. 현재공공임대주택은분양시기가되면분양주택과마찬가지로공고를통해서입주자를모집한다. 지금까지는공공임대주택의물량이많지않고지역별로골고루분포가되지않아서대기자명부를관리할필요가없었다고여길수도있지만, 이제는그런시기를넘어섰다고판단된다. 공공임대주택에대한신청을받고대기자명부를관리하고, 그가운데입주우선순위가높은집단이어느정도인지를판단할수있어야한다. 그래야공공임대주택에대한수요와긴급하게해결해야할수요를파악할수있다. 정책지표로공급물량은불충분하다. 국민들의주거문제가어느정도경감될것인지가느껴지지않는다. 물량이줄어든다고하더라도그것이여전히문제를줄이는데기여할것인지아니면문제를심화시키게될것이지알수없다. 이제는적절한공급수준을판단할수있는근거를만들어야할시점에되었다. 공공임대주택의공급은그것을필요한사람들이얼마나될것인지에대한예측을토대로계획되어야한다. 그리고그런필요는기존에주거문제를겪고있는집단이얼마나되는가와함께인구와가구, 주택가격과소득의변화를고려할때예상되는향후의주거소요도포함해야한다. 이와같이공공임대주택의건설계획에서는현재문제의규모만이아니라변화경향도고려해야하는것이다. 이렇게동태적지표를활용해야하는이유는그것이주거소요를보다정확히반영하고, 장기적인공급계획을제시하는것에도부합하기때문이다. 또일정기간이지나고그런계층을어느정도줄일수있을것인지에대한정보도제공할수있다. 이밖에도다양한종류의공공임대주택의임대료와입주자선정체계를통합적으로운영하기위한개편안을마련할필요가있다. 이때임대료는주거소비수준과주거비부담능력을고려할수있어야할것으로여겨진다. 입주자선정등과관련해서는통일적인조정을통해서주거소요가적절히고려되는수요자중심적인체계를갖추는것도필요하다. 매입임대와전세임대주택은기존주택을활용하여공적인임대주택을제공하 - 14 -
는시도이다. 기존의공공임대주택은주로아파트단지형태로공급되어서큰규모의택지가공급될수있는신규개발지역에서만주로공급되고, 저소득층의공공임대주택에대한수요가집중된기존도심지역에서는공급이원활하게이루어지기어렵다. 매입및전세임대주택은주로다가구주택이많은주거지에서확보되었으며, 영구임대주택의신규공급이중단된이후가장소득이낮은집단을대상으로주택을직접제공하는수단으로등장했다. 그리고주택매입가격혹은전세가격의한도가정해져있기때문에대도시내에서좋은입지에서양질의주택을구입하는것은쉽지는않지만, 기존공공임대주택공급방식과비교할때수요가있는곳에공급할수있는가능성이훨씬높아졌다. 2004년시범사업으로 500호를공급하는것을시작으로해서매입및전세임대주택은그규모가점차확대되어왔다. 2010년에는기초생활수급자와저소득신혼부부, 소년소녀가장등에게공급되는다가구형임대주택을한해동안 2만가구에게공급하겠다고발표했다. 이런주택은주택재고를확보하더라도추가적인확보가아니라기존주택을공급하는대상만바꾸는특징이있다. 이미이런주택에는임차가구가살고있었으며, 그가구가어딘가다른곳으로이주를해야공적인임대주택을활용할수있다. 즉어떤지역의주택시장에존재하는전체주택재고에는변화가없는상태에서지원대상이되는상대적으로취약한계층의가구에저렴하게임대주택을제공하는역할은하지만, 이전에살던한가구가다른주택을구해야한다. 임차인을위한주택재고가충분하지않은지역에서는결국지원을받는집단보다약간더높은계층에게지원을받는계층의위기가옮겨가는결과를나을수도있는것이다. 만약저렴하면서도양질의임대주택재고가확대될필요가있는지역의경우기존주택을공공임대주택으로활용하는방식은정책효과가제한적이다. 매입및전세임대주택등은영구임대주택이나국민임대주택에비해공급방식이다양하고유연하다. 수급자및보호대상한부모가정등을위한매입및전세임대주택이도입되었고, 이어서노숙인쉼터거주자등에게제공된단신자매입임대주택시범사업, 소년소녀가장전세임대주택, 쪽방및비닐하우스거주자를위한주거지원사업등이실시되었다. 이렇게다양한대상집단에게제공하는특성때문에 ' 맞춤형임대주택 ' 으로부르기도한다. 2010년계획을살펴보면, 도심내기존주택을매입해저소득층에임대하는매입임대주택은 7,000가구를공급할예정이다. 전세임대주택도역시 7,000가구를공급할예정이다. 그리고저소득신혼부부에게공급되는전세주택도 5,000가구공급되는데, 이것은혼인 5년이내의저소득신혼부부가대상이다. 소년소녀가장등에게공급되는전세임대사업 1,000가구가공급될예정인데, 공급되는주택은국민임대, 영구임대, 매입임대, 전세임대등다양하다. 이주택을신청할 - 15 - 수있는대상자는소년소녀가정을비롯해친인척위탁가정, 교통사고유자녀가정, 아동복지시설퇴소자등이고, 가구주가만 20세이하여야하며, 무상으로공급된다. 쪽방 비닐하우스거주자에게공급되는주택의경우올해공급량이분명히계획되어있지는않다. 2009년에는 576가구가공급돼올해도비슷한수준이될전망이다. 고시원 여인숙등에거주하는저소득층등으로공급범위를확대할계획이다. 또매입임대주택은긴급주거지원대상자에게도제공되며, 정신지체및신체장애인, 미혼모, 가출청소년, 보호아동, 폭력피해자등사회생활에적응하기어려워가족적인보호와안정적인주거생활을필요로하는사회취약계층을위하여운영기관을통한공동생활가정, 즉그룹홈의형태로도일부공급하고있다. 올해부터노숙인도포함될것이라고한다. 그리고저소득가구대학생에게도매년 350명정도를대상으로매입임대주택을공급할계획이다. 이런다양한대상에게다양한방식으로주택을제공하는것은바람직한면이있다. 계속새로운대상과공급형태가등장한다는것은여러가지실험이가능하다는점에서그의의가작지않다. 하지만매입및전세임대주택이기존공급방식에비해서좋은점만있는것은아니다. 같은시기에이루어지는정책수단들사이의균형을잡기는쉽지않으며, 원칙이분명하지않다는비판을받을수도있다. 이런이유때문에여러가지단점이드러나기도한다. 하지만이런문제의원인은단지해당사업을집행하는것과관련된것만은아닌경우가많다. 공공임대주택전반이나매입및전세임대주택정책전체차원에서존재하는문제들도있기때문이다. 매입및전세임대주택의한계로지적할수있는것은우선체계적이지못한점이다. 다양한형태의공급방식은당면한필요에대응하기위해서나타난것지만, 그변화가일관된경향을보여주지는않는다. 예를들어, 단신자매입임대주택시범사업은제대로된평가를받지못했으며, 이를더확대해야할필요가사라졌다고말하기어려움에도불구하고시범사업을넘어서지못했다. 또쪽방과비닐하우스주거지원사업은단신자매입임대주택와마찬가지로주거형태의특성이입주대상을판단하는중요한기준으로활용하고있는데, 이런기준을어떻게적용할것인지와관련해서는논란의여지가많다. 제도적인기반이약하다. 매입임대주택등은 보금자리주택건설등에관한특별법 에지원근거를두고있지만, 실제로대상자의선정과임대조건등대부분의구체적인내용은 ' 보금자리주택업무처리지침 ' 등지침으로정하고있다. 이런상황은정부가필요에따라정책내용을바꿀수있는장점도있지만, 매우약한제도적기반을가지고있기때문에장애요인이되기도한다. 예를들어, 부처간협력을도모하는것에서새로운재정확보가수반되는사안은어려움을겪는다. 복지부문과의관계는이부문의중요한장점으로고려되었으나아직도해결 - 16 -
해야할중요한과제로남아있다. 주택이라는하드웨어제공을넘어서입주후에도복지서비스가지속적으로제공되는주거와복지서비스의연계지원이강조되었다. 또한정부의지원이빈곤의덫 (poverty trap) 이되지않고어려움에처한사람들이자립할수있도록지원하는역할을하는것도강조되었다 ( 김영태, 2005). 동일순위경쟁시자활프로그램참여기간, 해당지역거주기간, 부양가족수등배점을합산하여우선순위선정하도록한것이이런원칙을반영한것이다. 또자립을촉진한다는취지는입주기간에제한을둔것에도영향을미친것으로보인다. 매입임대주택등은시중임대료의 30% 수준, 영구임대주택수준으로제공된다. 하지만영구임대주택과크게다른점하나는임대기간의제한이있다는점이다. 2년마다재계약을하고, 최대 4회까지재계약이가능하기때문에최장 10년까지거주할수있다. 긴급지원대상자의경우재계약은 1회에한정되기때문에최장 4년까지생활할수있다. 또한이런기간제한은한정된자원을보다많은필요집단이활용할수있도록한다는의도도가지고있다. 하지만그것은취약한집단에게주거안정을제공하는목표를위협하면서추진되어야한다는점에서신중을기할필요가있다. 자활의원칙을지나치게일반적으로적용한것도마찬가지이다. 2) 주거비보조 현재실시되고있는주거비보조수단가운데하나로기초법에의해서정해진주거급여가있다. 현재의주거급여의중요한한계는주거급여에대한규정은애초실제주거수준향상에기여하도록설계하고자했으나몇가지요인때문에그런기능을하지못하고있다. 가능한실제로지급하고있는주거비금액및적정한수준의주거를소비하기위한금액과가구의적정한수준의부담의차액을주거급여로제공하여적정수준의주거소비가이루어지도록유도하는장치로도기능하도록하고자했다. 하지만이런식으로주거급여를산정할수있는인프라가구축되지않았다는이유때문에실제로적용되지못했다. 또보충급여의원칙을고려할때생계급여와주거급여를합한금액이최저생계비부족분을더넘어서도곤란하고모자라서도안된다는논리도제대로극복하지못했다. 이와유사한형태의지원으로주택바우처가논의되고있는데, 그적용범위나규모가적어도초기에는제한적인성격이더강할듯하다. 이런예상을하게되는것은주택바우처와주거급여를통합하고자하는논의가활발하게이루어지지않고있기때문이다. 주거급여와통합하는방안이검토되지않을경우지원의중복성과역진성등으로인해서수급자에준하거나차상위계층으로대상은제한되고, 급여수준은주거급여이하수준에서정해지게될가능성이크다. - 17 - 이런식으로주택바우처가도입되는것은주거비보조정책의방향이논의되는가운데도입방향을결정한것이라보기어렵다. 제도의틀을정비하는노력은하지않은것이고, 그리표시도나지않을정치적제스처에그칠가능성이크다. 전세자금혹은임대보증금에대한융자를받을수있는데, 이또한임대료를지원하는효과가있다. 전세자금융자를받을경우주거급여를지급받을수없다. 이중적인지원을막기위함이다. 저소득층을위한전세자금대출은연이율 2% 에 15년분할상환할수있는조건으로제공된다. 도시지역의경우전세금 9,000만원까지대상이된다. 전세금의 70% 까지, 전세금인상시인상분의범위내에서, 그리고최고 4,900만원까지대출을제공한다. 그런데전세금에대한융자는운이좋아야하고부지런해야받을수있다. 계약이전에집주인이동의를해야하고, 집도담보가많이잡히지않은상태여야한다. 그리고대출을받을사람도융자제도에대한정보를알고부동산이나은행을여러번찾아가야할수있다. 그런데가장가난한이들에게이런행운과여유를기대하는것이쉽지않을수있다. 누가도와주지않으면이런제도를잘이용할수없는이도매우많을것이다. 주거비지원정책은종종공공임대주택을건설하는것의대안이라고여겨지기도한다. 공공임대주택은비용이많이들어가는것에비해혜택을보는사람의수는적고, 형평성의문제도있다. 그리고집단화된공공임대주택에서는지역적인문제가나타나기도했기때문에정치적으로부담스럽기도하다. 이런이유때문에주거비보조는종종공공임대주택을대체하는수단으로부각되곤했다. 여기서문제가좀복잡한양상을보이게된다. 주거비보조에대한보다본격적인논의에서는공공임대주택과의관련이중요하게다루어질가능성이크기때문이다. 주거비보조제도를본격적으로실시하기위해서는정부는재정이많이들어가기때문에소극적인입장을가질수있다. 하지만공공임대주택의재정을돌려서주거비보조를할수있다고여겨지면, 정부의태도가더적극적으로바뀔가능성도없지않다. 공공임대주택을옹호하는논리의근거가시간이지날수록약해지고있다는점에도주의를기울일필요가있다. 저소득층을위한주택재고가부족하고또매우열악한상태에서는공공임대주택을짓지않고임대료보조만하게되면문제가있다고이야기되곤했다. 하지만전반적인주택재고부족이공공임대주택의계속공급을뒷받침하던논리로사용될수는없는시기에도달했다. 또저소득층을위한주택이충분하지않다는주장도충분한근거를가지고있지는않다. 최저주거기준이하의가구수는전반적인주거수준상승과함께점차줄어들고 - 18 -
있다. 이렇게문제가점점줄어들고있기때문에공공임대주택이라는부담스러운정책을계속추진하거나더확대하는것에대한공격의여지는앞으로점점더커질것이다. 공공임대주택을직접공급하는것과비교할때소비자지원을통해서시장에의한공급을유도하는방식이몇가지장점을가지고있는것도사실이다. 소비자의선택권이확대되는것등이다. 그런데이것은국가중심의공공임대주택공급체제에서제대로고려하지않았던것때문에나타나는상대적인장점으로이해할수도있다. 공공임대주택의임대료차등화는위에서언급한임대료보조등과유사한측면도있고, 서로관련되어있기도하다. 우선임대료차등화는공공임대주택에입주한이들을대상으로하며, 이때문에공공임대주택에입주하지못한이들에대한정책과형평성을고려하지않을수없다. 보편적인임대료보조가실시될경우공공임대주택의차등임대료체계는그것에통합되거나비슷한형태로전환되는것이적절하다. 결국임대료차등화는임대료보조가실시되지않은상태에서는기대하는효과는크지않으며, 임대료보조제도가도입될경우그것에다시통합하는것을고려할필요도있다. 주거비부담과관련한정책수단을갖추는것은필요하고, 그가장직접적인수단의하나는주거비를보조하는것이다. 임대료보조를통해서가난한사람들의접근성을보장하는것은우선적으로공공임대주택을제공해야할계층에게시장에서문제를해결할수있는방법을제공하는수단이될수있다. 주거비부담과관련한정책과관련하여가장큰어려움은소득파악이쉽지않은것이다. 소득파악과관련해서는국가적차원에서이미자리를잡은보건복지분야의자료를활용하지않을이유가없다. 주거와관련한지원은보건, 의료등의지원과함께고려되어야할사회정책임에분명하다. 3) 지원주택과주거지원서비스 공공임대주택과주거비지원관련정책이충분히대응하지못한사각지대에대응하기위해서정부는여러가지수단을내놓았다. 매입임대주택은홈리스를위한주거지원에도활용되었다. 2007년노숙인쉼터거주자에게단신계층용매입임대주택시범사업이실시되었다. 비록 300여호를공급하는것에그치기는했지만, 정상적인주거를제공하는것이홈리스를지원하는궁극적인방법의하나라는점에서매우의미가있는시도였다. 이후노숙인을위한시범사업은중단되었으며, 쪽방과비닐하우스거주자에게매임임대주택혹은전세임대주택을제공하는주거지원사업이이어졌다. 또긴급복지지원법에의해서위기가구에게긴급주거지원을제공할수있게 - 19 - 되었다. 여기서위기상황에처한자는가장의사망이나가출등의사유가있거나휴업혹은폐업으로소득이최저생계비이하로떨어지는경우, 가정폭력피해자등으로규정되어있다. 이제도가위기집단에대한대응으로충분하지는않지만, 위기집단에대응할수있는쉼터를넘어서는주거정책적대안을포함하고있다는점에서의의가있다. 그리고아직공공정책으로수용되지는않았지만홈리스임시주거지원사업이민간영역에서이루어지고있다. 이사업은노숙을하는이들에게최장 3개월까지임대료를제공하여쪽방이나고시원등방에서생활할수있도록하는사업이다. 이를통해서대부분의사람들이지원이종료된이후에도장기간에걸쳐서거처를유지하거나더나은주택으로상향이동을하는것을확인할수있다. 그리고이사업의현실적인필요와성과를고려할때정부가수행하지않을이유를찾기는어렵다. 이와같이주거취약계층이지역사회에서적정한주거수준을유지하면서살아갈수있도록하는것과관련해서주거지원사업은중요한역할을하고있으며, 많은가능성을가지고있다. 특히노숙인과쪽방거주자를위해저렴한임대주택을제공하는주거지원사업은가장열악한상황의주거취약계층이지역사회에정착할수있는기회를제공했다. 하지만주거지원사업에서주택의제공은한시적인전망속에서추진되고있고그규모도제한적이다. 이런주택의상당부분은민간의운영기관을통해서제공된다. 여기서는주택만이아니라지원서비스도제공하여여러가지어려움을겪고있는이들이독립적인생활을할수있게지원할것으로기대되고있다. 하지만주거지원서비스를이용자의필요에맞게제공할수있는체계를갖추지못하고있는상태이다. 주거지원사업은현재까지의성과보다는앞으로의가능성에주목할필요가있는정책이다. 주거취약집단의수요를반영한주거와지원서비스를통합적으로제공할수있는시스템마련이필요하다. 다양한주거취약집단의자립적인생활을지지하기위해서지원주택 (supported housing) 및주거지원서비스 (housing support service) 로의전환과발전이필요하다. 이러한지원주택과주거지원서비스를다양한주거취약집단에게적용할필요가있다. 주거지원서비스의필요는여러가지종류의시설에서도확인된다. 장애인이나청소년, 가정폭력피해자, 교정시설퇴소자, 병원퇴원자등다양한이유로시설을이용하게되는이들이시설이아니라지역사회에서생활하는것을선택하지못하거나시설을나오면서주거를확보하고유지하는데어려움을겪는경우가많다. 이런문제가발생하는것은적절한주거와지원서비스의부족혹은결여때문이라고말할수도있다. 적절한주거와지원서비스의제공은시설에대한수요를감소시키고이용자의삶의질과자기결정권을높이게될것이 - 20 -
다. 적절한주거와지원서비스를통합적으로제공할수있는체계를갖추는것은여러나라에서주거취약집단의문제에대응하기위한효과적인수단으로여겨지고있다. 이것은또한홈리스문제를완화하고예방하며, 전통적인생활시설에대한대안으로지역사회복지를실현할수있는방법으로인식되고있다. 주거취약계층을위한지원주택과주거지원서비스는이용자의독립적인생활능력을향상시키고부족한능력을보충하는역할을하여당사자와가족의삶의질을향상시키는것과동시에, 거리노숙이나시설에대한수요를감소시킴으로써복지재정수요를줄일수있는방안으로여겨진다. 그리고특히다양한서비스에대한중첩된필요를가지고있기때문에기존서비스전달체계가효과적으로대응하지못하여홈리스나교정시설, 병원등을반복적으로이용하는이들에대한대안이될수있다. 사회서비스가발달한구미국가들은대부분지원주택과주거지원서비스를갖추고있으며, 이를통해서홈리스예방, 독립생활실현, 시설에대한수요축소등의정책적목표를달성하고있다. 주거지원서비스의발전배경과제도적인틀, 전달체계등에서몇가지유형구분이가능하지만, 주거지원서비스가지역사회중심의복지서비스체계를구현하는데중요한역할을수행한다는점은공통적이다 (Edgar & Doherty, 2000). 지원주택과주거지원서비스는주거복지정책이우선적으로대응해야할집단이지만다양한이유로정책의대상이되지못했던집단의상당부분에대응할수있는수단이다. 여러가지중첩된어려움을겪고있는집단은주거가상대적으로열악한상태에있는이들이많다. 장애나질병이있는사람, 노인가구중에는거동이불편해서일반적인주택에서생활하는데어려움을겪을수있다. 주거취약계층을고려한정책은이런대상집단이경험하고있는어려움에주목해야마땅하다. 그리고이러한어려움을가지고있는개인이나가구는상대적으로더복합적인주거와관련된소요를가지고있으며, 그것이적절히충족되지않을경우홈리스가될위험성이더높은집단이다. 따라서상대적으로주거소요가크다고볼수있다. 가구원중의료적필요가있는경우는주거소요가상대적으로크다고볼수있다. 가구원중에질병이나장애가있는사람이있고, 현재의주거상황이건강에분명한부정적인영향을미치는것으로여겨질경우이들은상대적으로긴급하게해결해야할주거소요가있다고볼수있다. 이러한질병이나장애의내용및건강에대한부정적인영향의내용과정도에대한확인은별도로정해져야할것이다. 그리고새로제공되는주택은이런주거로인한부정적인영향을없애거나상당히줄일수있어야한다. 취약집단을위한주거지원사업역시이런요소를고려해야마땅하다. - 21 - 쪽방이나비닐하우스주민을위한주거지원사업은주거상황의열악함을근거로특별히주택을제공하는정책이다. 여기에는그런거처가가장열악한주거형태이고정책에서우선적으로고려되어야한다는전제가있다. 그것들이가장열악한주거형태의하나임에분명하지만, 혹시더열악하거나유사한주거형태가배제되고있다면이런방식은도전을받기쉽다. 쪽방과비닐하우스이외에도열악한형태의거처들이존재한다. 여인숙, 고시원등은쪽방과비슷한형태로활용되는경우가많다. 만화방, 사우나, PC방등은독립된잠자리도없는곳이지만몇달이상장기간거주하는이들이많이발견되는곳이다. 이런곳에서생활하는이들이쪽방주민에비해주거소요가더크지않다고말하기어렵다. 이런이유때문에주거형태를기초로주거지원사업을실시하는것은계속또다른형태의주거유형을포함해야한다는요구를받게될것이다. 이렇게범위가확산될경우더주거소요가큰집단을확인해야할필요는더커진다. 주거상황을기초로한지원의제공은미충족된주거소요의내용과성격을판단할수있는기준을갖추는것이적절하다. 이런기준에포함될수있는것으로몇가지를제시할수있다. 첫째주거공간내시설에대한것이다. 화장실, 욕실이나세면시설, 조리시설의유무와사용형태가여기에포함될수있다. 둘째, 과밀의내용과정도이다. 가구의구성을고려할때사용방수나면적은적정한지, 그리고얼마나충족되지않았는지가그내용이될수있다. 셋째, 위생이나안전상태도포함되어야한다. 이런기준의항목들은최저주거기준에서도포함되어있으며, 그것을어떻게더활용하기용이하게만들것인가를논의하는것도필요하다. 그리고주거지원사업의우선순위는주택의상태이상을고려하여결정하는것이바람직하다. 가구구성의특성, 경제적상태, 의료적인필요, 주택의상태, 홈리스문제와관련된상태, 사회복지적필요등의요소들을고려하여우선적으로고려해야할집단을정하는것이적절하다. 주거정책에서우선적으로고려해야할주거취약계층에는노숙인, 비주택거주자, 임대료연체자, 가정폭력피해자, 시설, 병원퇴소자, 특별한지원이필요한장애인과노인집단등이포함되어야한다. 서포트나케어가필요한이들을위해서지원주택을제공하는것은많은나라에서복합적인문제를가지고있기때문에기존사회정책의효과가나타나지않는홈리스문제등과관련해서효과적인대응수단인것으로여겨지고있다. 이런서비스에대한소요를가지고있는것은단지노숙인이나비주택거주자등에서만나타나는것이아니다. 서비스와주거가결합된지원주택은약간의지원을받으면독립적인생활을유지할수있는다양한집단을위해서제공될수있다. 여러가지이유로지역사회에서독립적인생활을유지하는데어려움이 - 22 -
있는이들을지원하여가능한오래동안독립성을유지하도록하여시설생활을하지않을수있게돕는다. 장애인, 몸이약해진노인, 가정폭력피해자, 각종시설퇴소자, 병원에서퇴원하는이들, 가출청소년등가운데이런지원서비스가필요한이들이더많을수있다. 지원주택이나주거지원서비스는기존의복지와보건영역에서제공되는서비스만으로는독립적인거처를확보하고유지하는데어려움을겪고있는다양한집단을지원할수있는공동의대안이될수있다. 4) 주택재고의수준관리와주택개량에대한정책 주택재고의수준을높이고, 주택개량을유도하는정책도중요한주거복지정책의수단으로고려될필요가있다. 에너지정책이나주거급여의일환으로주택의수선과개량에대한지원이이루어지고있으며, 민간의자선적활동중에는다양한형태의집수리지원이포함되어있다. 그밖에도여러정부부처에서특정한지역이나집단을대상으로한시설개조등에대한지원도있다. 그런데이런정책들에서자원이효율적으로활용된다고말하기어렵다. 같은정책분야내에서도반복적인지원이이루어지고있으며, 여러가지종류의정책분야들은지역내에서잘조화를이루는경우가흔하지않다. 특정한가구와주택의가장중요한필요가먼저고려된다고여겨지지도않는다. 아직이분야의가능성은미지수로남아있다. 종합적인정책적고려는필요하지만가장기본적인방향조차도설정되지않은상태이다. 다만최저주거기준등에서시설기준이외에도충분히발전되어있다고보기어려운구조, 성능, 환경에대한기준이보다세부적인정책과연결되면서자리를잡을경우, 이를토대로한주택상태에대한정기적인점검등을통하여주택재고에대한관리정책을추진할수있는근거를마련할가능성은있다. 이러한자료의토대가갖추어진다면어떤종류의주택개량에대한어떤지원을해야할것인지와관련한정책적우선순위를판단하는데도움이될것이기때문이다 ( 윤주현외, 2006). 유지수선에대한정책은다양한정책부문들에기여할수있다. 신규주택공급량이감소하는시기를겪으면서주택산업의구조조정에서중요하게고려되어야한부문이기때문이다. 이런분야의성장은지역에기반을둔중소기업분야의성장을예상하게한다. 또한주택개량에대한정책은지역사회에서다양한취약집단이생활할수있는물리적환경을조성하는데기여할수있다. 이것은지역사회보호와독립생활실현의토대를제공하는한가지수단이될것이다. 4. 결론 - 23 - 주택정책의목표가공급확대에서주거복지실현과주택시장안정으로바뀌고있다. 그리고지금까지주택시장에대한정책과주거복지의관련은긴밀하게고려되지않았지만, 양자를함께고려해야할필요가커지고있다. 주택시장이여전히주거복지의핵심적인사안이라거나주택시장에서가장중심적인영역이주거복지라고할수는없다. 하지만양자의영향은단지이론적인수준이나간접적인것에그치지않는다. 오늘날주택가격은거의모든지역에서일반서민이감당할수없을만큼올라갔고, 기본적인주거에대한필요를자기스스로충족시키기어려운사람들이늘어나고있다. 주거비는가계지출에서가장큰비중을차지하게되었으며, 주택은한가구의가장큰자산이다. 주택을둘러싼경제적변화는적정한수준의거처를보장받지못하는이들의규모를증가시키거나감소시키는영향을미친다. 이런시장의문제에주거복지를위한개입을하지않는것은적절하지않다. 시장에서탈락한이들에대해서만국가가대책을세우라는이야기로는충분하지않다. 돌이켜보면주택정책에서가장강력한주체는주택건설업체를비롯한주택공급자들이었다. 이들의이해가자주주택정책에대한수요자의입장의것인양둔갑하곤했다. 또다른중요한주장은자산가치의상승을기대하는이들의입장이었고, 그들의이해는정치적인과정이나언론을통해서대변되었다. 그들은비록정치적인다수일지몰라도특수한분양제도의틀속에서조작된성격이강하다. 이런지배적인주장들안에서는소외되는이해들이있다. 그리고그들의주장은정책에반영되지않는다. 그런주장을반영할수있는정치적인틀은형성되지않는다. 참고문헌 김수현, 2008, 주택정책의원칙과쟁점 : 시장주의를넘어, 한울아카데미. 김영태, 2005, 다가구매입임대주택의의의와과제, 복지동향제76호, 참여연대사회복지위원회. 김혜승, 2007, 최저주거기준을활용한 2006년주거복지소요추정연구, 국토연구원. 윤주현외, 2006, 주거양극화의현황과과제, 국토연구원. Edgar, Bill and Joe Doherty, 2000, Support and Housing in Europe: Tackling social exclusion in th European Union, Bristol: The Policy Press. 경향신문, 2010 년 4 월 25 일자 - 24 -