제 19 대총선 불평등한선거제도와전국적정당체제의도전 ** 강명세 * 요약 4 월 11 일실시된제 19 대총선결과는아무도예측하지못했던여당의완승으로나타났다. 이글의목표는어떻게그리고왜전혀기대하지않았던결과가나왔는가를분석하는것이다. 민주통합당의과대한기대는국면적상황에서비롯된것이다. 선거국면은이명박정부에대한심판론이팽배한조건에서출발했다. 반 MB 정서는여당에게는위기감을그리고민주통합당에게는반사이익의기대를낳았다. 그러나정당은투표자의요구를정책대안으로제시하지못하면승리할수없다. 이글은다음과같은네가지주장을담는다. 19 대총선은한국의정당과정당체제가얼마나취약한가를다시한번증명했다. 취약한정당체제는처음부터안철수의등장에크게흔들렸다. 특히새누리당과박근혜에게안철수는가장큰위협이었다. 미미한정당은정책개발과정책공약을제시하지못하고박근혜의활약에서보듯소수개인의역량에의존했다. 둘째, 19 대총선에서한국정당은투표율에많은기대를걸었다. 투표율은참여하는자만이파이를나눌수있는민주주의체제의특징을가장잘보여준다. 참여가빈약할때민주주의의평등은기대될수없다는점에서소중하다. 그러나참여를유도하기위해서는정당이분명한정책대안을제출하여유권자의관심을끌어야한다. 그러나정책대안을제시하지못하면서투표율은눈에띠는증가를보이지않았다. 셋째, 예비경선과정치적양극화의문제가심각하다. 예비경선은대중과의소통을강화한다는취지에서각당이경 쟁적으로도입했으나의도하지못했던결과로정당과정당체제는역풍을맞았다. 민주통합당은예비경선의최대피해자이다. 예비경선은 나꼼수 나미권스같은소수의활동가에게큰공간을열어줌으로써일반투표자나평당원이희망하는것과는다른정책을가진후보가당선되었다. 예비경선이일부활동가와중간층혹은중위투표자의희망보다는급진적정책이나인물이등장한다. 과격한활동가집단은특히집권정부에대한여론이좋지않을때더욱강력한영향을행사한다. 넷째, 부산경남의지역주의는완화되었으나민주통합당이단 2 석에그친것을보면한계는여전하다. 새누리당과민주통합당이영호남을독점했지만내용면에서는지역주의로부터전국화의경향이엿보인다. 새누리당과민주통합당간의 1-2 위격차를 18 대총선과비교해보면전국적으로낮아졌고특히부산경남에서는확연히격차가좁혀져향후공천 = 당선의공식은힘들수있다. 그러나현행소선거구제에서더이상의전국화는가능하지않다. 소선거구제가지역주의를조장한다면비례대표정당지지는전국화에친화적이다. 이번총선결과에의하면한국정당이지역주의로부터벗어나려면비례부분을더욱강화할필요가있다. 현행소선거구제는지역에기반하는큰정당즉새누리당과민주통합당에현저히유리하다. 비례의강화는전국정당화를돕는동시에정책정당을강화하는데기여하는점에서한국정치가이제선거제도개혁에고민해야한다. 핵심어 : 양극화, 정당전국화, 예비경선, 비례대표제, 지역주의 국가전략 2012 년제 18 권 2 호 * 세종연구소수석연구위원 ** 본논문은제 25 차 세종국가전략포럼 (2012.4.25) 에발표한논문을수정 보완한것이다.
6 국가전략 2012 년제 18 권 2 호 Ⅰ. 19대총선의배경 : 한국정당의취약한제도화와예비경선 4월 11일실시된제19대총선결과는아무도예측하지못했던결과를보여주었다. 대패가예견되었던여당은과반이상의의석을얻은반면대승을예상했던민주통합당은예상에미치지못해선거가끝난지이틀만에당대표가사임할정도로충격에빠졌다. 이글의목표는어떻게그리고왜전혀기대하지않았던결과가나왔는가를분석하는것이다. 총선처럼중대한역사적현상은국면적요인과구조적요인의결합을통해발생한다. 국면적요소와구조적요인은상호무관하지는않지만직접적영향하에있는관계는아니다. 언론의관심은시야가짧은특성상국면적요인이다. 제19대국면적상황의배경은정부여당의인기가끝없이추락하고있었다는점이다. 제19대총선은대통령중심제체제에서대통령국정수행도평가가 30% 대수준에머무는상황에서실시되었다 < 그림 1>. 이같은환경에서야당은반사이익을극대화하는전략을수립하는유혹에빠지기쉽다. 반대로여당은자신에게극도로불리한정반대의현실을직시하면서완패의공포를느끼면서선거에임했다. 위협을반영하듯원희룡등여당의중진정치인은아예불출마를선언하는데수세적자세를취했다. 제도화가취약한정당체제에서정당은안정적이지않다. 이는바로당명의변경으로이어졌다. 한나라당은새누리당으로, 민주당은민주통합당으로, 그리고민주노동당또한통합진보당으로이름을바꿨다. 19 대총선이보여주듯, 제도화가낮을수록정당은정책정당으로서가아니라개인적연줄이나포퓰리즘에의존한다. 1) 제도화되지않은정당에서는매선거마다현역의원이교체되는일이잦다. 전체적으로 62% 의현역의원이출마하지못했다. 19대새누리당의현역의원교체는총 144명현역가운데 42% 가이런상황에서정책정당으로서의정당은존재하지않는다. 국면적요인의배경을형성하고있는구조적요인은사회경제적불안과불평등 1) 뉴욕타임즈 (2012 년 4 월 20 일 ) 는 19 대총선이새누리당이승리할수있었던것은박근혜위원장의정책이아니라개인적인기에기인한다고보도한것은바로제도화가낮은수준의정당체제에서흔히발생하는현상이다.
제 19 대총선 7 의악화이다. 여당의위기감은지난 4년동안의국정에대한책임감으로부터비롯되었다. 2008년대선에서이명박후보가대승을거둘수있었던것은그이전 10년의실정에대한응징이었었다. 이제한국의유권자는다시지난 4년의성과에대해판단을내렸다. 과거 15년동안사회가봉착한사회경제적불안이여전히개선되지못하고있다. 경제상황이눈에띄게호전되지못한채소수의초소득집단을제외한다수의소득이줄어드는사회적양극화가악화되고있다. 양극화는중간층다수가중산층이하의소득집단이되는분해를의미한다. 정치적으로중위투표자와겹치는중간층은경제상황이좋을때는자신의아래소득집단이주장하는재분배에대해반대하고현상유지를선호한다. 그러나지금의한국상황과같이경제적불안이지속되고경제적불평등이심화되어자신의이익을위협하게되면복지정책을요구하는집단이다. 2) < 그림 1> 이명박대통령국정수행도평가, 2011.5-2012.3 2011 년 10.26 실시된서울시장보궐선거의투표율이이례적으로높았던것은 양극화속에서위기감을느낀중산층과젊은투표자가대거투표소로진출했기 때문이다. 중산층은자신의한표를통해자신의요구를표출했다. 선거는시민의 요구를표출하는도구이며정당의역할은사회적관심을쟁점화시키는것이다 2) 사회정책의여부그리고강도는정치의결과물이다. 대중은정치참여를통해자신의요구를투영한다면사회지출은더욱증가할것이다. 투표율과사회정책의관계에대해서는강명세 (2011).
8 국가전략 2012 년제 18 권 2 호 (Powell 2000). 사회적요구에부합하는쟁점을제공하지못하면투표장은썰렁하다. 이러한국면적그리고구조적환경하에서실시된 19대총선은여당에게는아주불리한반면야당에게는유리한지형이었다. 그러나선거결과는국면적및구조적상황에서예측되는것과상반된다. 결과는환경과구조에행위자의전략이결합하여발생한다. 불리한지형에서출발한새누리당은일사분란한전략으로위기를극복하고승리한반면유리한고지에서출발한야당은쟁점을제시하지못하는전략적실패를범하여패했다. 그러나이번총선에서나타난민주통합당의패배는결코우연이아니다. 민주통합당은적어도두가지점에서결정적실수를범했다. 첫째실수는예비경선에서비롯되었다. 그간한국정당들은투표자와의소통에무성의하다는비판을받아왔다. 이같은비판을의식하여최근한국의정당은투표자와의소통을강화하기위해경쟁적으로예비경선을도입하여정치참여를장려하려했다. 예비경선이본격화되고후보간경쟁이치열해지면서대규모동원이불가피하다. 대규모동원은여러지역에서당내양극화로발전했다. 특히모바일경선의도입으로젊은투표자의참여는후보를결정하는데중요한역할을한다. 3) 예비경선에참여한후보들이벌이는계파별경쟁은소통의강화라는본래목적과는다른폐해를낳았다. 예비경선은정당의조직으로서의측면을잘보여준다. 예비경선은참여하는자의잔치이다. 예비경선에다른집단에비해적극적으로참여했던활동가집단은일반투표자는물론이고평당원보다도정책적지향성이뚜렷하다. 지역활동가는 헌신적으로 경선과정에참여하여자신이바라는것을실현코자한다. SNS의급격한확산은활동가들이손쉽게젊은층에접근하는것을허용한다 (Wlezien 2010). 민주통합당을열렬히지지하는 나꼼수 팬은민주통합당당내경선에참여했다. 예비선거는이미나꼼수의적극적활동이어떻게발전할수있는지를보여주었다. 예비선거는조직으로서의정당에심대한변화를미쳤다. 4) 일반인이나평당원 3) 이정희통합진보당대표가민주통합당후보와벌인경선의와중에서발생했던모바일조작사건을예비경선이과열됨으로써발생했다. 이사건은예비경선의승부는조직화된소수에달려있음을극적으로보여주었다. 4) 정당은세가지요소의결합체이다. 정당은첫째유권자와의관계를가지면서세력확대를통해다수를확보하려시도한다. 둘째, 정당을이해하는데는조직으로서의측면을파악해야한다. 정당이조직인이상조직을위해일하는활동가의자발적활동이절대적으로필요하다. 이들은정당의물적및인적기반을형성하는데선거를통해자신들의정책을반
제 19 대총선 9 < 그림 2> 역대대선투표율 %, 1992-2012 이크게주목하지않는당내예비경선에서적극적으로자발적으로참여하는집단은자신의수적비중보다과도한영향력을행사한다. 현재경선의와중에있는미국공화당대통령후보를선출하는예비선거에서티파티가어떻게공화당후보를결정하는지는잘알려져있다. 최근미국의공화당과민주당이전통적인중도를벗어나각각좌우의편향점으로가고있다 (Hacker and Pierson 2010). 예비선거에영향을행사하는소규모집단의영향력이빚어낸결과이다. 공화당의샌터롬예비후보는티파티의적극적지지를받음으로써일반적지지도면에서앞서는롬니후보를마지막까지공격할수있었다. 예비선거는참여를장려하는점에서직접민주주의를보완하는장점이있지만당내참여가광범하지못한현실정치에서극소수의활동가가후보결정과정을좌지우지할수있다. 여론의가혹한비난에도 영하고자한다. 미국의티파티는대표적활동가집단이다. 공화당의롬니후보가폭넓은지지를받음에도불구하고예비선거를끌어야하는것은티파티가샌터럼전상원의원을지지했기때문이다. 셋째정당은정부와의관계속에서활동한다. 정당은정부와의대립각을세우기쉽다. 정부의정책이정당의정책방향과맞지않을경우정부는일관된정책을실현하기곤란하다.
10 국가전략 2012년제18권 2호 불구하고한명숙대표가김용민후보를사퇴시키지못한이유도 무려 20만 이나되는나꼼수회원들을의식해서였다. 5) 정봉주가이끄는나꼼수와 미권스 는민주통합당에막대한영향력을행사하는민주통합당의티파티로서미래권력의향배를결정하려한다. 민주통합당이패배의두번째요인은정책쟁점을제시하지못했기때문이다. 민주통합당은유리한조건에서선거를맞이했지만투표자다수가갈망하는정책을제시하지못했다. 앞에서말한것처럼사회복지의수요는 1997년외환위기이후한국사회의구조적문제가되었다. 그러나한국사회다수구성원은복지와같은재분배정책을필요로하지만현재한국복지국가는그러한수요를총족시키기에는턱없이작다. 민주통합당은두가지면에서구조적문제를해결할수없었다. 하나는광범하게퍼져있는현정부에대한실망이라는반사이익에안주하고투표자의요구에적극적으로대처하지못했다. 다른하나는더중대한부분인데민주통합당은새누리당과마찬가지로사회정책을추진할능력을갖고있지못하다는점이다. 새누리당과민주통합당은오랫동안소선거구제에힘입어지역주의정당체제를구축해왔다. 적어도영호남에서는양당모두공천 = 당선이기때문에투표자의요구에소홀하기쉽다. 지역주의에의존하는한정책역량을키우기는어렵다. 정책정당을발전시키기위해서는당사자인정치엘리트의인센티브를바꿔야할필요가있다. 쉽게당선되는방법이있기때문에시간이많이걸리는힘든정책정당화에왜힘을들이겠는가? 수도권에서도지역균열에기초해경쟁하는점에서크게다르지않다. 이같은지역주의정당에게충격은외부에서왔다. 외부는본래한국정치에변방에속하여별관심을끌지못했던교육선거이다. 교육감선거에서대통령이나국회의원선거와는대조적으로교육복지가핵심적쟁점을차지했다. 교육감선거는한국정치에구조적변화의가능성을보여주었다. 줄어드는소득에늘어나는학비를감당하기버거운서민과중간층이대거 무상교육 과 반값등록금 으로몰려갔다. 10% 대의낮은투표율에도불구하고교육개혁을바라는시민이지지한결과이다. 교육선거를통해표출된사회복지에대한관심은곧서울시장보궐선거로확산되었다. 이에중앙정치는포퓰리즘에해당하는복지정책을제시했다. 그러나민주통합당은 5) 중앙일보 4 월 14 일.
제 19 대총선 11 교육감선거가촉발한쟁점을총선으로확산하지않았다. 역으로보수의대명사격인박근혜는 박근혜복지 를제안함으로써복지혜택을갈망하는중간층의지지를추구했다. 6) 나의주장은정치학의두가지영역과연을닿고있다. 첫째는투표율등정치참여에대한관심이다. 이두가지모두한국에서아직도제대로분석되지못하고있다. 최근문헌은민주주의의평등성을증진하는요소로서투표율에관심을보이고있다 (Lijphart 1997; Verba 1996). 이는세계적으로참여가저조한투표율에대한각성으로서민주주의의평등에대한객관적연구인동시에민주주의의규범적가치를강조하기도한다. 둘째는정치의전국화에대한문헌이다. 이역시최근까지큰주목을받지못했으나탈냉전이후정치의분절화가정치불안의문제로대두되면서중앙집중화나전국화의역사적형성에대한연구가등장했다 (Caramani 2004). 한국에서는지역주의정치체제의비판에도불구하고여전히정치의전국화를본격적으로접근하지않았다. 정치의전국화연구는한국의지역주의정치체제를개혁하는데기여할것이다. 다음장에서는투표율의정치를논의한다. 투표율이우선민주주의의정책적성과를결정하는요인이라는점에서그리고현실적으로각당의득실을좌우한다는점에서중요한요인이다. 둘째부분은선거결과를 여지야수 의관점에서지역주의정치의명암을분석하고정치의전국화가능성을논의한다. 마지막부분은이번선거에서왜사회복지가실종되었는지를논의하고향후한국정당이투표자가요구하는바를반영하기위해서는사회적쟁점을두고정책대립을하는방향으로가는것이정치발전임을강조한다. 이는취약한한국정당과정당체제의제도화수준을높이는길이기도하다. 6) 몰론선거전의공약이집건후실현되는가는전혀다른문제이다. 투표자가보수당이약속하는사회복지정책을얼마나믿을것인가? 반대로진보정당이공약하는복지국가는신뢰받을수있다. 신뢰 (commitment) 의문제에대해서는다음글참고 ); Grei, Milgrom, and Weingast(1994); Acemoglu(2003).
12 국가전략 2012년제18권 2호 Ⅱ. 정치참여와정당득표 민주통합당은선거직전까지투표율에조바심을표출했다. 새누리당도정반대의시각에서투표율상승에대해비슷한우려를했다. 민주통합당은투표율이높으면승리할있다는가정에몰입되었다. 7) 투표율은누구의바램이아니더라도정치적평등을지향하는점에서민주주의핵심가치이다. 8) 민주주의에서시민은투표를통해자신의필요와선호를표현함으로써정부로하여금해결하도록한다. 이것이투표의효용이다. 그러나투표행위는비용을수반하며비용을감당하는필요한자원은각개인마다다르기때문에투표행위는평등하지않고불균등하다. 투표 < 그림 3> 안철수와박근혜양자구도 7) 민주통합당이투표율제고를바라면다른선거제도를고려해야한다. 왕성한참여의요구는소선거구제보다비례대표제에서더왕성하다. Lijphart(1994) 참고. 8) 최근투표율로서표현되는정치참여가세계적으로현저히약화되면서민주주의적참여의중요성을강조하는문헌이늘고있으며다음은그대표적사례이다 : Franklin (2004), Lijphart(1997), Powell(2000, 2009), Verba(1996) 등은투표가민주주의에서갖는핵심적역할을강조하고투표율이정치체제에미치는결과에주목한다.
제 19 대총선 13 에자원이소요된다는점에서자원이많은유권자가그렇지못한투표자보다투표장에더자주간다. 고소득층의투표율이저소득층보다높은이유도이때문이다. 높은투표율은각개인이참여의요구가왕성한데자연스럽게나타나는현상이다. 투표율은또한사표심리와깊은관련을가지며 1등만당선되는소선거구제에서자신의선호하는후보가소수파인경우특이한상황이발생하지않는한투표장에가지않을가능성이많다. 반대로소수의이해가반영되기쉬운비례대표제에서는투표율이일반적으로높다 (Lijphart 1994). 투표율은정당의득실에영향을주는것처럼알려지면서투표직전까지가장많은관심을받았었다. 한국은국제적으로도정치참여가부진하여 OECD 21개국에서한국의투표율은 15번째로낮은수준에머문다. 19대총선의투표율은제18 대총선투표율보다는높지만이것을제외하면역대가장낮은참여율이다 < 그림 1>. 2008년선거보다는높아졌지만하향추세를벗어나지못했다는점에서한국민주주의가참여의측면에서건강하지않음을시사한다. 정치참여는시민의선호가정부의정책방향에영향을주는가장핵심적인도구라는점에서민주주의의작동에대단히중요한요소이다. 지난선거에비해참여가늘어난것은선거막판에발생했던현상때문으로추측된다. 크게보면네가지요인으로쟁점이빈곤했던 19대선거가갑자기달아올라투표율이상승했다. 첫째, 부산지역이문재인과안철수의등장이후큰관심의대상으로떠올랐다. 전통적으로새누리당을지지하던부산이과거의패턴으로부터벗어날수있을것인가하는쟁점으로크게부각되었다. 문재인후보가대권후보로거론되면서부산지역에대한호기심은더성장했으며이는 19대총선에대한관심을고조시키는데기여했을것이다. 둘째, 소위불법사찰에대한의혹이확대되면서야당은 19대총선을이명박정부에대한 심판론 으로키웠다. 총리실사찰에대한조사가갖가지의혹을자아내면서선거와맞물려반여당정서로발전했다. 정권심판론 은집권당실정에대한반사이익을이용한전략으로서여론은 1월이후민주통합당지지도를상승시켰다. 1월전당대회를통해 통합과혁신 을기반으로당권을장악한한명숙체제는그귀결이었다. 개혁의노력은문재인의꾸준한지지도상승으로이어졌다. 1월중문재인의인기도는 14% 에불과했으나선거를한달앞둔 3월 7일여론조사에의하면박근혜-문재인양자대결에서문재인후보의인기 46.2% 로박근혜에대한지지 (41.2%) 보다도상회했다이후문재인의지지가약화되면서안
14 국가전략 2012년제18권 2호 철수의지지가올랐다. 3월 24일조사는안철수의지지도 (44.7%) 는박근혜 (42.2%) 를초과했다 < 그림 3>. 3월중반까지지속된안철수등장시박근혜지지의약화는새누리당에게충분한위기감을주었을것이다. 위기감을느낀새누리당역시당명을개정하는한편박근혜를중심으로비상대책위원회를만들어이명박정부와의차별화를시도했다. 셋째, 민주통합당이노원을에전략공천한김용민후보가과거인터넷방송에서했던일련의막말과욕설발언이공개되면서모든관심은김용민의입으로쏠렸다. 여당에게악재였던총리실불법사찰문제는김용민 막말발언 파동으로사라졌다. 끝으로새누리당은박근혜비상체제로전환한후반MB 정서의확산에대처하기총선에총력을경주함으로써전통적보수층을결집시키는데기여했다. 이처럼투표율은구조적요인이기보다현상적요인에의해지난 18대총선에비해 7.5% 가량상승할수있었다. 사실양당의전략은이미선거전여론조사를보면그결과를알수있었다. 양당의개혁노력으로양당의지지도는 3월오면서가파르게상승했다. 3월 28일여론조사에서박근혜는안철수와문재인을제치고일위로도약한후이는선거직전까지이어졌다. 4월 2일선거학회조사에따르면박근혜, 안철수, 문재인의지지는각각 29.4%, 22.4%, 14.1% 로박근혜가일등을지켰다. 정당지지도역시비슷한곡선을따랐다. 민주통합당은 통합과혁신 이후내내 10% 대머물던지지도는 3월초 40% 이상으로크게상승했다. 그러나한명숙체제의공천실패등전략미스로인해민주통합당지지도는 3월내내하락하여선거직전인 4월 2일에는 20.7% 로하락했다. 새누리당은비상체제돌입후지지도는상승하였으나막판불법사찰이부각되면서크게하락하여선거직전민주통합당과흡사한수준인 21.8% 로추락했었다. 그렇다면투표율상승은각당의결과에어떤영향을주었을까? 이에대한정확한해답은정확한여론조사를통해투표자의응답을분석해야가능하며이는아직이와관련한여론조사가없는현시점에서는불가능하다. 나는따라서현재확보가능한전국지역구의투표결과를통해추론을시도하고자한다. 투표율은어느통계보다도시간과장소에따라차이가많다. 이는세계적으로보편적현상이다 (Franklin 2004, Powell 2004). 스웨덴같은나라의 2010년총선투표율은 84.9% 인반면미국의 2010년하원선거는 41.5% 에불과하다. 투표율은정당의운명에중대한영향을미치는것으로알려져있다. 한국에서도투표율이높을경우여당
제 19 대총선 15 이불리한반면야당에게는유리한것으로가정되었다. 지난총선과비교하면투표율측면에서 19 대총선은투표율이상승했으며시도 별편차를말해주는지역별표준편차는 18 대에비해 1/3 수준으로낮아졌다. 9) 지난총선에비해전국적으로고르게참여했던것이다. 시도별로보면평균증가 (8%) 보다높은참여를기록한지역은서울, 부산, 인천, 광주, 대전, 울산이다. 경남은전남과함께전국에서가장높은투표율은보였지만 18 대총선의투표율에 비하면전국평균에미달이다. 한편경남, 경북및울산에서의높은투표율은높은 투표율이새누리당에유리하게작용했을가능성이높다. 물론야당도 1 위를차지 하지는못했으나자신의지지세력을동원하는데성공했다. 광주의투표율은 10%, 전북과전남의투표율은각각 6.1% 와 6.7% 상승했다. 투표율과정당의득표율사이에있다고믿어지는관계를파악하기위해나는 가장기초적자료로서지역구통계를근거로하여투표율과정당득표의상관관계 를조사했다. 상관관계는 < 표 1> 에있다. 투표율과지역구득표율의전국적상관 관계에서는새누리당이 0.15, 민주통합당 -0.77, 통합진보당 0.12 등으로나타났 다. 전국적수치에서민주통합당을제외하면통계적으로유의미하지않다. 전국적 수준에서새누리당의득표는투표율과관계가없으며민주통합당과통합진보당은 반대의상관관계에있다. 투표율이높을경우양당은상반되는결과를얻는다. < 표 1> 은지역별로각당의득표와투표율의관계를보여준다. 서울, 인천그리 고경기도를합한수도권의경우투표율과각당득표율의상관관계를보면새누리 당의경우투표율이높은지역구에서는후보지지도가높은것으로나타난다. 새누 리당은수도권 112 석중 43 지역구에서만 1 위를했다. < 표 1> 이제시하는투표율 과득표율의상관성은당선과는관계가없고다만투표율이높고낮음이후보지 지도와어떤관계를갖는가를의미한다. 민주통합당역시수도권에서양의관계를 보여주지만통계적유의미성이없다. 선거내내많은관심을끌었던부산경남지 역에서새누리당은통계적유의미성은없으나투표율이높으면득표율은낮아지는 부의관계를갖는다. 민주통합당역시통계적으로유의미한강력한부의관계를 보여준다. 부산경남에서투표율이높은지역구에서민주통합당의득표율은낮아 졌다는뜻이다. 투표율이높은지역구는새누리당지지층이참여한결과로추론된 9) 제 18 대투표의지역별표준편차는 3.62% 인반면 19 대의표준편차는 1.69% 로 2.5 배이상이다.
16 국가전략 2012년제18권 2호 다. 오히려투표율이높은지역에서는통합진보당후보의지지가높다. 광주와전남북의호남지역에서민주통합당의득표율은투표율과부의관계에있다. 이지역에서투표율이높은지역에서는상대적으로민주통합당지지가낮았다. 역대어느선거보다도높았던관심에도불구하고 19대총선투표율이기대보다높지않았던까닭은취약한정당의미흡한역할에있다. 선거에서정당은정책개발과공약을통해유권자의요구에답하기위해노력해야한다. 그러나정당능력이강력하지못하고정책은선거쟁점화되지못하는사이에참여의관심은약화되었다. 불법사찰이나김용민막말사건은정당에의해정책적쟁점으로전환되지않는다면투표참여를유발하기보다일회성자극제이상의역할을할수없다. < 표 1> 투표율과지역구득표율의상관관계 10) 새누리당민주통합당통합진보당자유선진당 서울 0.77** 0.50 -.80 -.01 부산 -0.49 0.32 대구 -1.11* 1.62 인천 1.05** -0.93 광주 4.34*** -0.93** 3.38** 대전 -0.89 1.96-3.67-0.72 울산 -1.18* -1.16 2.63 - 경기 0.23** 0.45-0.38 0.01 강원 0.20-0.29 0.06 0.05 충북 -.0.99 0.10 0.22 0.00 충남 1.06-1.05 0.13-0.63 전북 -0.22-1.47** 0.24-0.05 전남 -0.01-1.27* 0.20 경북 -0.13 0.22-0.70** 경남 -0.51-2.30* 1.30 0.04** 수도권 0.37** 0.80** -0.10 0.01 부산경남 -0.44-1.5 0.65 0.4*** 호남 0.16-1.69** 0.17-0.02 충청 2.61-2.27*** 0.02-1.36 전국 0.15-0.77** 0.12-0.07 자료 : 중앙선거관리위원회 10) < 표 1> 의빈칸은통합진보와같은소수정당이많은후보를내지못해자료가없다는뜻이다. ***, **, * 는각각 1, 5, 10% 수준의통계적유의미를표시한다.
제 19 대총선 17 Ⅲ. 비례대표지지의변화와한국정치의전국화 이번총선에서도지역주의가가장현저한정치적갈등임을재현했다. 한국정당 체제의지역주의적형태는새누리당과민주통합당의선거결과에서잘나타난다. 새누리당의승리는두가지특징을보여준다. 첫째는텃밭인영남지역을지켰다는 점이다. 민주통합당역시호남을독식하기는마찬가지이다. 많은주목을받았던 낙동강벨트 의공략에실패했다. 민주통합당은지대한투자에도불구하고부산경 남에서단 3 석을얻는데그쳤다. 호남지역에서유일하게 2 석을획득한정당은통 합진보당뿐이다. 둘째, 새누리당이과반의석이상을확보할수있었던것은수도 권이외의지역특히강원압승과충청권에서의실지회복에기초하고있다. 대통 령레임덕기미를보이는시점에서안철수와문재인이등장하면서민주통합당이 낙동강벨트 를형성할수있는것처럼비쳐졌다. 전통적지지기반에대한우려는 박근혜위원장의잦은부산방문에서알수있다. < 표 2> 소선거구제의왜곡효과 지역구득표지역의석배분왜곡정당득표의석분포왜곡 새누리 0.43 0.52-0.09 0.42 125 27 민주통합 0.39 0.43-0.04 0.36 108 19 통합진보 0.05 0.03 0.02 0.10 30-17 자유선진 0.02 0.01 0.01 0.03 9-4 19대총선중가장많은시선을끌었던것은경남지역의 낙동강벨트 가과연가능할것인가였다. 민주화이후형성된지역주의정당체제는이번에도깨지지않았다. 과대부풀었던기대감을오히려과거로회귀한느낌을준다. 새누리당과민주통합당은 19대총선에서도지역에기반한정당임을여과없이보여주었다. 새누리당은대구의 12석과울산의 6석을그리고경북의 16석을독차지했다. 민주통합당후보는부산의총 20개지역구에서단 2명이당선되었는데이들은이미자력으로당선이예견되었던후보였다. 비슷한기대를모았던경남역시 16개지역구에서김해갑에서만당선되었다. 새누리당이영남에서그랬던것처럼민주통합당은호남에서승자독식했다. 광주 9개지역구에서민주통합당에서탈당한후보를
18 국가전략 2012년제18권 2호 합치면 8명이당선되었고한지역구는통합진보당에게양보했던곳이다. 전남의 12석가운데 1석을통합진보당에게앙보하고 11석을차지했다. 전북또한 11석가운데무소속 1석을제외하곤민주통합당이모두획득했다. 이처럼, 새누리당과민주통합당은지역정당에걸맞게자신의아성을완벽히지켜냈다. < 그림 4> 에서보는것처럼 18대와 19대의비례대표정당지지를비교해보면지역주의는양면적성격을보여준다. 새누리당의지지도는호남을제외한모든지역에서늘어났다. 특히부산, 대구를비롯한영남에서증가세가높았다. 한편민주통합당의비례지지는광주와전북에서각각 3%, 1% 감소했으나전반적으로 10% 늘어새누리당의전국평균증가인 4% 에비해크게증가했다. 전반적증가는각지역에서고르게민주통합당의지지가늘어났기때문이다. 특히부산, 대구, 울산에서증가는각각 18%, 11%, 15% 로전국평균을크게상회한다. 그리고강원도와충청도에서도지역구에서는지거나비슷한반면비례지지는크게증가했다. < 그림 4> 이제시하는이러한결과는민주통합당의미래가비례대표의확대여부에따라 < 그림 4> 18-19대총선정당지지 4a: 새누리당정당지지 4b: 민주통합당정당지지
제 19 대총선 19 크게달라질수있음을말해준다. 민주통합당은수도권이외의지역구에서는패배했지만골고루정당지지를늘렸다는점에서위로를받는다. 이같은결과를볼때지역주의정당체제는선거제도에따라대조적결과를보여준다. 강고한기존의지역주의정당체제는지역구선거에서는 1등만이당선되는소선거구제의효과로인해강화된반면비례대표의지지를보면지역주의적투표는완화되었다. < 그림 3> 에서보듯부산에서이번에민주통합당이얻은지지는제18대에비하면크게상승했다. 이번에도역대선거와마찬가지로새누리당과민주통합당같은대정당은소선거구제도의보너스를받았다. < 표 2> 에서보는것처럼새누리당은 43% 의득표율을올렸으나지역구의석배분에서는 52% 를차지하여약 9% 의보너스가생겼다. 민주통합당역시새누리당에비해서는작지만 4% 의득표율이상의효과를보았다. 반대로통합진보당은의석배분에서득표보다 2% 손해를보았다. 만일 300석을정당득표를기초로하여선출한다면새누리당은 152석이아니라 125석, 민주통합당은 127석이아니라 108석으로준다. 반대로통합진보당과자유선진당은각각 30석과 9석으로늘어난다. 이번선거는야당이수도권에서압승한반면여당이여타지역에서승리하는 여지야수 의결과를낳았다. 여지야수 현상은영호남에서는양당이독점구도를유지하는지역주의정당체제와공존한다. 지역주의는정치참여의면에서뿐아니라후보나정당선호도면에서가장강력한변수이다. 폭풍을예보했던문재인의 낙동강벨트 는소문과는달리별영향이없었다. 호남역시야권연대에서통합진보당에게 2석을앙보한것외에는민주통합당지지일색이다. 이처럼외형상지역주의는이번총선에서도위력을잃지않았다. 지역주의정치는정말아무런변화가없었는가? 나는이문제를보다정밀하게측정해다음과같은의문에답하고자한다. 그렇다면지역주의체제는미동도없었는가? 박근혜의전례없는 5차례부산방문이태풍을잠재웠는가? 역대총선에비해변화는없었는가? 나는보다정밀한개념화를논의한후이를기반으로변화를논하고자한다. 11) 선거에서지역주의는한 11) 선거와정당의전국화연구는 Rokkan(1970) 에의해제기된후 2004 년 Caramani 에의해재점화된후발전하고있는상황이다. 이에관한최근의연구는다음 : Boschler(2010), Kasuya and Moenius(200*), Lago(2011), Morgenstein, Swindle and Castagnola(2009).
20 국가전략 2012년제18권 2호 정당이특정지역이여타지역에서보다월등한지지를받는현상을뜻한다. 예를들어한지역에서 100% 의지지를얻는반면다른지역에서는 0% 의지지를받는다면이정당은지역주의정당의극단적사례이다. 나는지역주의를지리적집중도와동일하게사용할것이다. 지리적집중도는정당의지지를지역구별혹은지역별편차를이용해각정당이서로얼마나차별적인지를측정하는값이다. 12) < 표 3> 17-19대정당의지역편중도지역구정당지지 17대 18대 19대 17대 18대 19대새누리당 0.17 0.15 0.11 0.16 0.12 0.12 민주통합당 0.50 0.30 0.18 0.08 0.24 0.13 자유선진당 0.91 0.65 0.88 0.43 0.35 0.37 통합진보당 0.89 0.65 0.83 0.47 0.19 0.13 자료중앙선거관리위원회투표구선거통계 < 표 3> 은 17-19대총선의지역집중도를보여준다. 현재한국투표자는지역구후보와정당지지에각각두표를행사한다. 따라서 < 표 3> 은정당득표율과후보득표율에대해각각별도로계산했다. 당명은현재당명을사용했으나새누리당은한나라당의그리고민주통합당은민주당과새천년민주당및열린우리당의후신이다. 통합진보당은민주노동당과진보신당일부가합당한것이다지역구정당후보에대한지지를기초로하여지역편중도를계산하면 17대총선결과에서는한나라당은 0.17로지역적집중이가장약한반면민주통합당의편중도는 0.50로새누리당에비해크게높다. 통합진보당역시초기경남의산업지역에후보를내었기때문에지역집중이높은정당이다. 특히 19대에서는경남에서완패함으로써편중은더욱높아졌다. 17대자민련의지역편중도는 0.91로가장높은데이는충청권에서의집중적지지를반영한다. 역대총선별추세를보면새누리당의지역의존도는낮아지고있으며민주통합당역시높은수준에서출발했으나지역적편향은줄어들고있다. 자민련과통합진보당의편향성은높은수준에서약간의변동을보인다. 12) 정당 P 의지리적집중도는다음과같다 :. 이방식은 Boix (2010) 에서빌려왔다.
제 19 대총선 21 지역구득표율과정당득표를기반으로하는지역집중성은정당별로그리고총선별로사뭇다르다. 새누리당은지역구에서와비슷한득표를함으로써지역편중이가장낮다. 민주통합당의전신열리우리당은제17대에서가장낮은값을기록한후 18대는 0.24으로대폭상승했다가그리고 19대에서는다시 0.13으로낮아졌다. 새누리당은 17대의 0.17였으나 18대-19대에는 0.12로하락하여변함이없다. 민주통합당은 17대에서는 0.10으로한나라당에비해서도낮았으나 18대에서수도권에서참패하고호남에밀집하게됨으로써지역편중이 0.24로급상승했었다. 19 대총선에서는수도권에서압승함으로써집중도는 0.13으로새누리당과비슷한형편에있다. 소수정당인자민련과그후신자유선진당의지지는대부분충청권에집중되어 17대총선에서는 0.72로충청권에서독점적지위를확보했었다. 그러나이후자유선진당의독점적위치는약화되어 18대-19대에서는0.35, 0.37을기록했으나다른정당에비해서는가장지역정당적위치에있다. 통합진보당역시 17대에는지지가주로울산과창원에한정되었던관계로 0.47이었으나 18대에서는 < 그림 5> 18-19 대총선의 1-2 위차이 5a: 18 대총선의 1-2 위차이 (%) 5b: 19 대총선의 1-2 위차이 (%)
22 국가전략 2012년제18권 2호 0.19로지역적편향이감소했고다시 19대에서는0.13으로감소했다. 진보정당은갈수록전국적으로고른지지를얻었다. 정당지지의지역적편중을비교하면새누리당은편중도가갈수록완화되고있다. 제17대의 0.17에서 18대에는 0.15로감소하고이번선거에서는다시 0.11로감소했다. 새누리당은비례지지에서지리적편향을벗어나고있다고하겠다. 민주통합당의비례지지는 17대에서는 0.50으로지역적으로높은편중도를보였으나 18대에서는 0.30으로크게낮아졌다. 19대에서는 0.18로또다시완화되어새누리당보다는집중도가높지만방향은전국화의추세이다. 지역적편중도가가장심각한정당은자유선진당이다. 갈수록협소한지리적경계에서벗어나지못한결과이다. 이번선거에서전국화가어느정도진전을보이면서각지역구별 1위후보와 2위후보간의득표율격차는전반적으로낮아졌다 < 그림 5>. 18대총선에서전국평균 14.6% 였으나이번에는 5.2% 로크게감소했다. 1위-2위격차의감소는특히부산에서두드러졌다. 18대당시 33.8% 였던부산에서의격차는이번선거에서는 9.9% 로감소했다. 아직도영호남에서의격차가가장높지만이번선거에서는대구와경북을예외로하면그폭이줄었다. Ⅳ. 결론 : 새로운아젠다와정책정당 이글은 19대총선이끝난후여론이요약한여당의과반수이상의승리와야당의패배에대해그원인을분석하고자했다. 새누리당과민주통합당이거둔상반되는성과는긴호흡으로보면 54% 가참여했던선거에서진보를자임하는민주통합당이중간층과서민의요구를엮어내지못해패배했다. 선거직후언론이힘주어묘사했던박근혜효과가가능했던것은야당이사회경제적변화를정치쟁점화하지못했기때문이다. 교육감선거로우연하게한국의새로운아젠다로부상한사회복지는순식간에한국대중의여망이되었다. 소선거구제와다수제의선거제도하에서야당이후일을기약하려면중간층의요구를충족시켜야한다. 그러나, 이번선거는안철수가제시한대로인물중심적선거였다. 13) 그러나정책정당이인물중심적전략으로서는승리하기어렵다. 역대
제 19 대총선 23 여느선거에서보다도쟁점이실종되었고안철수, 박근혜, 문재인, 김용민등등이인물에의해주도되었다. 그런점에서제19대총선은선거의기본의미를망각한선거였다. 다시말해시민의요구가반영되지못했다. 선거는투표자와시민의선호를정책으로전환하는기제이기때문에정책이쟁점화되지않으면이미선거로서의기본기능은사라진셈이다. 민주통합당은기회가있으면정책정당을표방했으나결과적으로정책정당의길로나가지않았다. 정책정당이야말로지역주의정치에서벗어나전국정당화를이루는길이기도하다. 전국정당화의실현을위해서는전국적으로다양한집단의지지를도출해내야한다. 이를위해서는중도적성향을재조정할필요가있다. 그러나 김용민파동 이증명하듯, 현재의예비경선은당내양극화를조장할잠재적가능성이있기때문에경선절차에대한보완이절실하다. < 표 4> 17-19대전국정당화의역사적추세지역구정당지지 17대 18대 19대 17대 18대 19대새누리당 0.28 0.34 0.34 0.22 0.32 0.32 민주통합당 0.34 0.18 0.26 0.39 0.14 0.27 자유선진당 0.01 0.01 0.00 0.01 0.04 0.02 통합진보당 0.01 0.01 0.01 0.13 0.04 0.08 자료 : 중앙선거관리위원회투표구선거통계 민주통합당은그렇다면지역주의로부터는벗어낫는가? < 표 4> 는전국정당화지수를표시한다. 14) < 표 4> 에서보는것처럼지역구가 3/4을차지하는현실에서지역구지지율을기반으로전국화의정도를계산하면한나라당은 17대의 0.28에서 0.34로약간증가했으며 19대에서도 0.34를유지한다. 민주통합당의전국정당화지수는 2004년 0.34를기록했으나 2008년 0.18로낮아졌으나 2012년선거에서는 0.26으로상승했다. 19대총선에서민주통합당의전국화지수가상승했음에도 13) 안철수는광주전남대학교에서행한특강에서인물을보고선택할것을강조함으로써선거와민주주의에대한최소한의의미를새기지못했다. 14) 산출방식은지니계수의도출과동일하다. 다만지니계수와는달리 1 에서도출값을뺀값이기때문에수차가높을수록전국적정당에근사하다는것을말한다. 전국정당화지수에대한상세내용은강명세 (2005) 참고.
24 국가전략 2012년제18권 2호 불구하고새누리당에비해작은이유는강원에서완패하고충청에서의약화에기인한다. 정당득표를기준으로하면새누리당의전국화지수는 17대 0.22에서 18대에는 0.32로증가하고이는 2012년선거에서변함없다. 민주통합당은 17대선거에서 0.39로서전국화지수가역대가장높았으나 18대에는 0.14로추락한후 19대총선에서 0.27로일부회복했다. 자유선진당과민주통합당은지역구나정당지지어느면에서도전국정당이아님을보여준다. 15) 제19대선거는한국정치의문제를다시한번확인해주었다. 제도화가취약한한국의정당체제는선거에서쟁점을형성하지못했다. 한국정당체제는여전히지도적정치인의호소력에의존하는모습을재현했다. 취약한제도화는갑작스런안철수등장에완전히무력했다. 여야모두지속성을유지하지못하고또다시당명을바꾸었다. 또한미흡한제도화는미숙한정책지향성을증명했다. 취약한정당정치는엘리트충원에서도여실히드러나전략공천을받은김용민의 막말파동 은감내하지못하고표류했다. 정당정치가미숙하면유권자는각당간정책의차이를발견할수없으며정책실패가어느정당의실수인지를알수없고따라서선거의핵심기능인심판을할수없다. 민주통합당의패배는정책정당으로서의제도화를게을리한탓이다. 선거에서이겼다해도정책정당으로서의위상을구축하지못하면다음선거에서승리를확신할수없다. 현행의소선거구제를기본으로하는선거제도에서중간층의행배는결정적역할을한다. 경제양극화가지속되면서중간층의소득은더이상늘지않고있다. 최근복지문제가핵심적쟁점으로부각하게된배경에는전통적중간층의경제적쇠락에있다. 중간층은과거노동계층이나서민으로부터스스로를격리했으나이제는그들의요구에동참하지않을수없는처지에있다. 중간층의붕괴는정치균열을변화시킨다. 지금까지새누리당과민주통합당은남북관계를기본갈등구조로하여대립하면서상호공존을보장받았던적대적의존관계를형성했었다. 보수와진보는대북관계에한에서만형성되어사회경제적차원의진보정당이성장할수없었다. 민주주의에서권위주의시대에작동했었던남북관계를통한정치적동반은유지되기어렵다. 지역주의와 15) Caramani(2004: 64-66) 이지적한것처럼, 정당의규모는정당전국화와관련이있다. 작은정당은일반적으로생존하기위해서특정지역에특화하며따라서지지는큰정당에비해동질적이기보다이질적이다.
제 19 대총선 25 결합하고있는양대정당의적대적의존성은소선거구제가아니면보장되지않는다. 세계화와탈산업화의세상에서등장하는사회적불평등의악화는정당으로하여금이제사회적아젠다를기반으로하는새로운대립라인을따라경쟁하도록요구하고있다. 한국의정치엘리트는지난 2년의복지논쟁을통해유권자의요구를정확히파악하였다. 사회경제적요구는일회성이아니라지속적으로성장할것이며정당은정책대립을통해사회가원하는바를정책으로담아내는경쟁을해야한다. 12월대선에서유권자의이런요구는더욱증폭될것이다. 대선후보와정당은포퓰리즘이아니라신뢰가능한사회정책을제출함으로써경쟁해야한다. 그렇게할때지역주의는약화되고정치는전국화와보편화로갈것이다. 투고일 : 2012.4.27. 심사완료일 : 2012.5.18. 게재일 : 2012.5.30.
26 국가전략 2012년제18권 2호 참고문헌 강명세. 한국정치의새로운지평 : 이제복지는한국정치를요동칠것이다. 2011 한국정치학회연례학술대회발표문. 지역주의정치와한국정당체제의재편? 정당학회보, 제4권제2호 2005, 249-270. Acemoglu, Daron. Why not a political coase theorem? Social Conflict, commitment, and politics. Journal of Comparative Economics, 3:1, 620-652. Bochsler, Daniel. Measuring Party Nationalization: A New Gini-Based Indicator that corrects for the number of units. Electoral Studies 29: 155-168. Boix, Charles. Electoral Markets, Party Strategies, and Proportional Representation. American Political Science Review, 104:2, 404-413. Caramani, Daniele. The Nationalization of Politics: The Formation of national Electorates and Party Systems in Western Europe(Cambridge University Press, 2004). Franklin, Mark N. Voter Turnout and The Dynamics of Electoral Competition in Established Democracies Since 1945(Cambridge University Press, 2004). Greif, Avner, Milgrom, Paul, and Barry R. Weingast. Coordination, Commitment, and Enforcement: The Case of Merchant Guild. Journal of Political Economy, 1994, vol. 102, no. 4, 745-776. Hacker, Jacob S. and Pierson, Paul. Winner-Take-All Politics: How Washington Made the Rich Richer And Turned Its Back on the Middle Class (Simon & Schuster, 2010). Jones, Mark P. and Mainwaring, Scott. The Nationalization of Parties and Party Systems. Party Politics, 9:2, 139-166. Kasuya, Yuko, and Johannes Moenius. The Nationalization of Party Systems: Conceptual Issues and Alternative District-Focused Measures. Electoral Studies 27: 126-135. Lago, Ingnacio. Why (Not) National Party Systems? Working Paper 2011/259, June 2011., Center for Advanced Study in the Social Sciences.
제 19 대총선 27 Lijphart, Arend. Unequal Participation: Democracy s Unresolved Dilemma. American Political Science Review, 1997, 91:1, 1-14. Morgenstein, Scott, Stephen M. Swindle, and Andrea Castagnola. Party Nationalization and Institutions. Journal of Politics 71: 1322-1341. Powell, G. Bingham, Jr. Political Representation in Comparative Politics. Annual Review of Political Science, 2004, 7: 723-96.. The Ideological Congruence Controversy. Comparative Political Studies, 2009, 42. Verba, Almond. The Citizen as Respondent: Sample Surveys and American Democracy. American Political Science Review, 1996, 90:1, 1-7. Wlezien, Christopher. Election Campaigns. In Lawrence LeDuck, Richard G. Niemi, and Pippa Norris, eds., Comparing Democracies: Elections and Voting in the 21th Century(Sage, 2010).