2011 년도연구용역보고서 빈곤대책에대한해외사례연구 - 2011. 12.- 이연구는국회예산정책처의연구용역사업으로수행된것으로서, 보고서의내용은연구용역사업을수행한연구자의개인의견이며, 국회예산정책처의공식견해가아님을알려드립니다. 연구책임자 고려대학교경상대학경제학과교수이만우
빈곤대책에대한해외사례연구 2011. 12. 연구책임자이만우 ( 고려대학교경상대학경제학과교수) 연구원김시광 ( 고려대학교대학원경제학과) 연구조원백승진 ( 고려대학교대학원경제학과) 이연구는국회예산정책처의정책연구용역사업으로 수행된것으로서, 본연구에서제시된의견이나대안등은 국회예산정책처의공식의견이아니라본연구진의개인의견임.
제출문 국회예산정책처장귀하 본보고서를귀국회예산정책처의정책연구과제 빈곤대책에대한해외사례연구 의최종보고서로제출합니다. 2011. 12. 한국경제연구학회
- 목차 - 1 장서론 1 2 장주요국가의소득분배와빈곤현황 3 1. 소득분배 3 (1) 현황 3 (2) 소득불균형의원인 9 2. 빈곤 13 (1) 빈곤의개념및정의 13 (2) 현황 16 3. 빈곤의인구학적구조 21 (1) 서론 21 (2) 상이한인구구성에따른빈곤위험 21 4. 빈곤기간의구조 32 (1) 빈곤기간의구조 33 (2) 빈곤의진입요인 35 (3) 소득이동성 39 (4) 우리나라의빈곤진입요인 42 3 장빈곤정책 46 1. 사회복지지출의국제비교및현황 47 (1) 사회복지지출의개념 47 (2) 사회복지지출의정책영역 49 (3) 사회복지지출의국제비교 51 (4) 우리나라의공공복지지출 57 2. 활성화정책 63 (1) 노동시장활성화정책의개념 63
(2) 활성화정책의대상및수단 64 (3) OECD 국가들의활성화정책 66 3. 근로빈곤대책 74 (1) 근로빈곤층의개념 75 (2) 최저임금제도 76 (3) 근로소득세액공제(EITC : Earned Income Tax Credit) 79 (4) 해외의 EITC 제도 82 4. 기타사회정책 88 (1) 고령화대책 88 (2) 일과가정의양립 90 (3) 출산율제고 91 4 장우리나라빈곤정책의향후방향 94 1. 공공부조에대한시사점 94 2. 사회정책에의시사점 98 (1) 노동시장이중구조의철폐 98 (2) 직장과가정의양립 99 (3) 적극적노동시장정책 100 3. 재정의지속가능성 101 5 장결론 104 참고문헌 108
- 표목차- [ 표 1] 소득불평등추세 5 [ 표 2] 우리나라의최저생계비( 공식빈곤선혹은절대빈곤선) 14 [ 표 3] 빈곤율의변화추세(OECD, 80 년대중반~2000 년대중반) 19 [ 표 4] 연령별빈곤위험(OECD) 22 [ 표 5] 생산가능인구의빈곤율( 노동자수에따른빈곤율) 29 [ 표 6] 전체빈곤인구중임금노동자가구가차지하는비율 31 [ 표 7] 장기빈곤, 반복빈곤, 단기빈곤비중 33 [ 표 8] 빈곤의진입요인 38 [ 표 9] 빈곤기간별진입요인 39 [ 표10] 소득5 분의간의전이행렬 40 [ 표 11] 첫해에빈곤했던사람들의마지막해소득기준 41 [ 표 12] 각년도빈곤가구기준빈곤탈출의분포 42 [ 표 13] 우리나라가구유형별빈곤진입의원인 44 [ 표 14] OECD 사회복지지출지표와포괄범위 52 [ 표 15] OECD 국가들의공공사회복지지출(GDP 대비) 53 [ 표 16] 보건의료지출의규모(2008 년, GDP 대비, US$ PPP) 56 [ 표 17] 우리나라의연도별사회복지지출규모(1990~2009) 60 [ 표 18] 기능별공공사회복지지출 61 [ 표 19] 우리나라공공사회복지지출비장기전망 62 [ 표 20] 활성화정책의수단 65 [ 표 21] 원스톱서비스구축사례 67 [ 표 22] 국가별실업급여개혁내용 70 [ 표 23] 근로빈곤층의구성 75 [ 표 24] 각국의근로장려세제내용 87 [ 표 25] 주요국의고령자(55~64 세) 경제활동참가율 89 [ 표 26] 공공가족지원정책 91 [ 표 27] 프랑스저출산지원정책총괄 93 [ 표 28] 우리나라빈곤대책재정추이 96 [ 표 29] 주요국의공공직업안정기관운영비지출비율(2008 년) 101
- 그림목차 - < 그림 1> OECD 국가들의소득불평등(2000 년대중반) 4 < 그림 2> 시장소득과가처분소득불평등의추세(OECD 평균) 7 < 그림 3> 우리나라의지니계수(2 인이상도시가구, 비농가, 1990~2010) 8 < 그림 4> 우리나라의지니계수( 전국, 1 인이상및농가포함, 2006~2010) 8 < 그림 5> OECD 국가들의평균가족구성원수 12 < 그림 6> 상대적빈곤율(OECD, 2000 년대중반) 17 < 그림 7> 빈곤격차와복합지수(OECD, 2000 년대중반) 18 < 그림 8> 우리나라의빈곤율추이(2 인이상전가구기준) 20 < 그림 9> 개인의연령별상대적빈곤의위험도 23 < 그림 10> 성별상대적빈곤의위험도 25 < 그림 11> 가구구성형태와빈곤율 27 < 그림 12> 빈곤진입율및빈곤탈출율( 중위소득 50% 기준) 36 < 그림 13> 공공사회복지지출및총사회복지지출(GDP 대비, 2007 년) 54 < 그림 14> 공공사회복지지출및사회복지지출추이( 한국, GDP 대비) 58 < 그림 15> 완전경쟁적노동시장과최저임금제도 77 < 그림 16> 수요독점적노동시장과최저임금 77 < 그림 17> 공공부조가노동공급에미치는효과 79 < 그림 18> EITC 가노동공급에미치는효과 80 < 그림 19> 공적이전과조세가불평등제거에미치는효과 95
1 장서론 1980 년까지한국경제는빠른경제성장과고용창출에힘입어소득분배가 꾸준히개선되어왔다. 그러나 1990년대이후소득분배가추세적으로악화되 고있으며, 또한빈곤역시확산되고있다. 하지만이러한문제는비단우리 나라만의문제라고보기는어렵다. 대부분의선진국역시 90년대를지나며 분배악화와빈곤문제를경험하고있으며, 이에대해빈곤감소적성장 (pro poor growth) 이라는개념이대두되고있다. 빈곤감소의문제와관련하여정부가선택할수있는정책수단은크게 두가지로분류될수있다. 한가지방법은복지지출을통한것이다. 그러나 세금과사회지출을통해빈곤문제에대처하는것은대개단기적인수단에 그치는것으로알려져있다. 그보다나은방법은가난한자에게노동의기회 를줌으로써문제에대응하는것이다. 전통적으로노동은사람들이빈곤에서 탈피할수있는가장보편적인방법으로인식되어왔다. 대개빈곤, 복지와 관련된논의들은경기침체기에보다활발해지는경향이있으며, 근로를하고 있는사람과그렇지못한사람들은빈곤율에서확연한차이를보이고있기 때문이다. 그러나오늘날우리사회에서노동이모든사람을빈곤에서구제하고있 는것은아니다. 1997년이후에는일을해도빈곤에서벗어나기어려운근로 빈곤층(working poor) 이새롭게사회문제로대두되고있으며, 이는빈곤문 제에대한정부의대응의방향이달라질것을요구하고있다. 이러한변화를초래한것은우리를둘러싸고있는경제적환경의변화로 부터도래한다고할수있다. 대외적으로는세계화의진전과지식기반경제 (knowledge based economy) 로의전환이두드러진다. 세계화의진전은재화, 용역, 생산요소들이세계시장으로통합되는과정을의미하는데, 이는곧국 내외로부터의무한경쟁에직면하였음을의미한다. 특히 BRICs 등의신흥개 도국의급부상으로인해전통적으로우리나라의수출산업이었던분야가잠 식당하는현상이발견되고있다. 경쟁력을빠르게잃고있어, 결과저임금을기초로한일부산업부문이 특정부문을중심으로실업을증가시키고빈곤 을확대할가능성을만들어내고있다. 세계화가실제로소득분배를악화시키 -1-
고있는지에대해서는아직이론의여지가있으나, 2007년 IMF는세계화가 양극화현상을가져온다고인정한다는내용을담은보고서를제출한적이 있다. 반면 2008년 OECD는 Growing Unequal? 에서지식기반경제로의이행 이소득분배의악화에더큰영향을미치고있다고보고한다. 지식기반경제 로의이행과정에서기술진보는단순노동을기계가대체하는방식으로진행 되어왔는데, 개인용컴퓨터의보급확대와함께저기술근로자에대한수요 가줄어드는대신고기술근로자에대한수요가증가하면서이들간의임금 격차가커지고소득격차역시커진다는것이다. 대내적으로는인구구성에서의변화가눈에띈다. 저출산, 고령화가진행되 고있으며, 또한이혼율의증가와혼인율의감소등은역시저마다의이유로 소득불평등과빈곤의위험에영향을미치고있으며, 무엇보다도재정적압박 이되고있다. 따라서복지정책의지속가능성은매우중요한문제가된다. 또한노동시장을통한소득불평등과빈곤문제에대응하는것은더욱중요 성을가지게된다. 성장은재정을안정시키는가장좋은방법이기때문이다. 그러므로노동이빈곤문제에대처하는가장좋은방법이라는기본사실은 변화하지않는다. 단, 기존의비경활인구와실업자를대상으로한빈곤정책 으로부터근로빈곤층과인구구성상의특정층을포함하는식으로정책의범 위가조금넓어질필요가있을뿐이다. 우리보다먼저불평등한분배나빈곤문제를겪은해외의경험은우리나라 의빈곤문제에대해어떻게대처하는것이좋은지에대한좋은교훈이될 것이다. 물론선진국들이시행하고있는대개의제도들은우리나라에서도도 입되어시행되고있다. 그럼에도불구하고선진국의경험들을비추어보는 것은소득불평등과빈곤에대한우리의정책시행에있어충분한시사점을 던져주고있다. 본보고서는해외의빈곤문제와탈빈곤정책(anti poverty policy) 을살펴보고, 그를통해정책적시사점을모색하고자한다. -2-
2 장주요국가의소득분배와빈곤현황 1. 소득분배 (1) 현황 소득분배상태를설명하는방법은여러가지가있을수있다. 가장객관적 인방식은로렌츠곡선을사용하여비교하는것이다. 로렌츠곡선은한사회의 구성원을소득이가장낮은사람으로부터높아지는순서로배열한다고할 때, 하위몇 % 에속하는사람들이전체소득중몇 % 를차지하고있는지를 나타내는점들을모아놓은곡선을의미한다. 만약한로렌츠곡선(A) 이모든 점에서다른로렌츠곡선(B) 보다위에있으면, 우리는 A의분배상태가 B보다 낫다라고결론지을수있다. 그러나로렌츠곡선을통한비교는서수적성격 을가지고있어순서만알수있을뿐, 얼마나더나은지에대해말할수없 다는단점을가진다. 또한로렌츠곡선이만약한부분에서교차할경우, 아 무런판단도내릴수없다는단점역시가지고있다. 다른방법은지니계수이다. 지니계수는로렌츠곡선을활용하여구할수있 는데, 지니계수는 0과 1 사이의값을가지며 1에가까워질수록더욱불평등 한상태라고설명할수있다. 단, 로렌츠곡선이교차하는경우에도지니계수 의값은상이하기때문에, 지니계수를통해서두개의다른분배상태를비교 할수있는데, 여기에는학문적근거보다는자의성이개입되고있다는사실 이문제점으로제기되고있다. 그러나객관적으로분배의상태를비교하는데 는한계가있으므로( 로렌츠곡선이교차하지않아야만한다), 수있는소득분배방법이바로이지니계수이다. 가장흔하게볼 이와같은이유로본보고서는소득불평등의척도로서지니계수를사용하 고있다. 1) 먼저 2000년대중반을기준으로한 OECD 국가들의소득분배상 태는 < 그림 1> 과같다. 1) 또한지니계수가아닌다른지수들을사용해도일관된현상이나타난다고는밝히고있다 OECD. "Growing Unequal? Income Distribution And Poverty In OECD countries" -3-
< 그림 1> OECD 국가들의소득불평등 (2000 년대중반) 0.50 0.45 0.40 0.35 0.30 0.25 0.20 DNK SWE LUX AUT CZE SVK FIN BEL NLD CHE NOR ISL FRA HUN DEU AUS OECD-30 출처 : OECD income distribution questionnaire. KOR CAN ESP JPN GRC IRL NZL GBR ITA POL USA PRT TUR MEX OECD 국가들의평균은 0.311 로나타나있으며, 국가들간에그값은상이 하게나타나고있다. 먼저덴마크와스웨덴은 0.23 정도로가장낮은지니계 수치를가지고있으며, 우리나라의경우 0.312 로거의평균치에근접해있다. 반면터키와멕시코는 0.4 를넘는매우높은값을보이고있다. 그러나우 리나라는하위 10% 소득계층에대한상위 10% 의비율이 4.7로 OECD 국가 평균 4.2 보다높다(OECD 국가중 24 번째로높음) 는점에서이와같은수치 에나타나지않는불평등이존재하고있는것으로파악된다 (OECD, 2009) 정책적인측면에서볼때단순한지니계수의값보다더욱중요한것은얼 마나지니계수의값이변화하였는가의문제이다. 면소득분배가개선되었음을의미하고, 지니계수가작아진경우라 커진경우라면악화되었음을의미하 기때문이다. 주요 OECD 국가들의소득분배변화상태를살펴보면국가에 따라상당한차이를보이고있다. 어떤나라의경우는소폭개선된반면, 다 른나라의경우변화하지않거나혹은악화되는모습도보이고있다. 그러나 대략적으로파악하자면 추세가발견되고있음을살펴볼수있다. 90년대이후로는소폭이나마소득분배가악화되는 < 표 1> 은그러한추세를설명하고있다. OECD 국가들은 80년대중반부터 2000년대중반까지지니계수가평균 0.021 포인트상승했음을알수있으며, -4-
프랑스와그리스, 아일랜드, 터키, 스페인등이소폭개선되었을뿐, 다른국 가들의경우모두소득분배상악화가있었음을알수있다. < 표 1> 소득불평등추세 1980 년대중반 ~ 1990 년대중반 1990 년대중반 ~ 2000 년대중반 1980 년대중반 ~2000 년대중반 호주 -0.008 오스트리아 0.002 0.014 0.016 벨기에 0.013 0.003 0.016 캐나다 -0.004 0.034 0.030 체코 0.026 0.002 0.028 덴마크 -0.006 0.018 0.012 핀란드 0.021 0.041 0.062 프랑스 -0.030 0.000-0.030 독일 0.015 0.026 0.041 그리스 0.000-0.015-0.015 헝가리 0.021-0.003 0.018 아일랜드 -0.006-0.021-0.027 이탈리아 0.036 0.004 0.040 일본 0.019-0.003 0.016 룩셈부르크 0.012-0.001 0.011 멕시코 0.066-0.045 0.021 네덜란드 0.024-0.011 0.012 뉴질랜드 0.064 0.000 0.064 노르웨이 0.022 0.020 0.042 포르투갈 0.030 0.025 0.056 스페인 -0.028 0.000-0.028 스웨덴 0.014 0.023 0.037 터키 0.056-0.060-0.004 영국 0.029-0.019 0.010 미국 0.024 0.020 0.044 OECD24 0.018 0.002 0.020 출처 : OECD income distribution questionnaire 자료를바탕으로재구성 -5-
1980년대중반부터 90년대중반까지의주된특성은소득분배가악화되었 다는것이다. 이시기의소득분배의악화는주로시장소득(market income) 의 분포가확대됨으로부터기인한다. 이시기에각국정부들은가구의세금과 공적현금급여(public cash benefit) 를통해이러한악화에대응하여상대적 으로가처분소득이안정적으로유지될수있도록노력하였다. 반면 1990년대중반으로부터 2000년대중반까지의변화는이전기간에비 해좀더안정된모습을보이고있는데, 이시기에는시장소득의변화는그 리크지않았으며, 따라서가처분소득의변화는오로지공적이전(public transfer) 와가계에부과된세금(household tax) 에기인한다. 이와같은시장 소득분배의안정화는몇몇 OECD 국가에의해도입된복지제도개정 성공을증명한다고할수있는데, 이는이전의혜택수급자들(benefit recipients) 이일자리로돌아갔다는것을의미한다(OECD, 2005). 그러나최근들어시장소득의불균형이비록느린추세이기는하지만, 80년 대에서 90 년대사이의패턴으로돌아섰다는점은주목할만하다. 이는기존의 시장소득의분포의간격을줄이려던노력의시효가그리길지않음을의미하 는것으로도볼수있기때문이다. 또한이러한변화는부가가치 (value added) 에서자본과노동이차지하는몫(share) 에의해변화한것으로볼수도있다. 일 반적으로석유가격등원자재가격의인상과, 기술진보에서오는자본 생산 비율, 노동에대한높은조정비용등으로인해노동자의협상력(bargaining power) 이더낮아졌다고볼수도있기때문이다. 이러한문제에있어인과관계 는조금미묘하다. 더낮은노동에대한요소소득은가계소득의감소를의미하 기쉽지만, 실제로이둘간에필연적인관계는존재하지않기때문이다. 3) 그보 다는자본소득이임금보다더불균형하게배분되기때문에, 2) 의 복합적인경로를 통해자본소득의몫의증가는가계의경제적자원(economic resources) 에대한 불균형을크게할가능성이농후하다. < 그림 2> 는 1985년의지니계수를 1이라고 했을때각년도의지니계수를나타낸다. ʹ85년부터 2005년까지시장소득의지니 계수는 1.12 배, 가처분소득의지니계수는약 1.1 배증가했음을알수있다. 2) 구체적으로이는활성화전략을의미하는데, 본보고서는후에해당정책에대해분석한다. 3) Lam(1997) 은오로지임금만을받는낮은소득의노동자와임금과자본소득을얻고있는높은소득의근로자의두그룹의사람들이존재하는단순한모델에서, 자본과노동의대체탄력성을 1로가정할때낮은소득노동자의증가는그들의소득을증대시키고높은소득을가진노동자의소득을낮추는것으로분석했다.( 단, 자본소득의몫이변화하지않는다고가정했다.) -6-
< 그림 2> 시장소득과가처분소득불평등의추세(OECD 평균) 1.14 1.12 1.10 1.08 1.06 1.04 1.02 1.00 0.98 0.96 0.94 1985 1990 1995 2000 2005 가처분소득 시장소득 주 1) OECD 국가중해당기간동안데이터를얻을수있었던 15 개국가( 캐나다, 덴마크, 핀란드, 프랑스, 독일, 그리스, 이탈리아, 일본, 룩셈부르크, 네덜란드, 뉴질랜드, 노르웨이, 스웨덴, 영국, 미국) 의평균주2) 세로축은지니계수(ʹ85년의지니계수를1 로변환하였음) 출처 : OECD income distribution questionnaire 90 년대이전자료의부재로인해국제비교에서는제외되었지만, 우리나라 의지니계수를중점적으로살펴보면, 먼저 2인이상비농가도시가구기준으 로살펴본지니계수는 90년대안정적인모습을보이다가 97년금융위기를 기점으로급상승하였으며, 2000년대들어서는완만한증가추세를보이고있 음을알수있다. 4) 2008 년이후안정적인모습을보이고있기는하지만, 지 니계수가다른국가들보다높은수준으로시장소득이나가처분소득에있어 불균형문제로부터자유롭지못함을보여주고있다. < 그림 3> 은 2인이상도 시가구( 비농가) 를기준으로한지니계수의변화추세를보여주고있으며, < 그 림 4> 는 1 인및농가를포함한전국지니계수의변화추세를보여주고있다. 4) 지니계수는통계청의소득분배지표를통해알수있는데,90년대의변화를측정할수있는것은 2 인이상도시가구( 비농가) 에대한자료뿐이다. 전국 2인이상비농가에대한자료는 2003년부터, 전국 1인및농가포함자료는 2006 년부터제공되고있다. -7-
< 그림 3> 우리나라의지니계수(2 인이상도시가구, 비농가, 1990~2010) 0.34 0.32 0.3 0.28 0.26 0.24 0.22 0.2 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 시장소득 가처분소득 출처 : 소득분배지표, KOSIS < 그림 4> 우리나라의지니계수( 전국, 1 인및농가포함, 2006~2010) 0.35 0.34 0.344 0.345 0.341 0.33 0.33 0.31 0.306 0.312 0.314 0.314 0.31 0.29 0.27 0.25 2006 2007 2008 2009 2010 시장소득 가처분소득 주) 1 인가구포함전체인구를대상으로작성되었으며, 2010 년은잠정치임. 출처 : 소득분배지표, KOSIS -8-
(2) 소득불균형의원인 소득불균형의원인은크게세계화, 산업구조의변화, 인구학적변화등을 들수있다. 1) 세계화 1990 년대이후가속화된세계화(globalization) 는복지국가의장기적인지 속가능성을저해하는외적요인으로지목되고있다. 세계화의진전은재화, 용역, 생산요소들이세계시장으로통합되는과정을의미하는데, 이는곧국 내외로부터의무한경쟁에직면하였음을의미한다. 특히 BRICs 등의신흥개 도국의급부상으로인해전통적으로우리나라의수출산업이었던분야가잠 식당하는현상이발견되고있는데, 그결과저임금을기초로한일부산업부 문이경쟁력을빠르게잃고있어, 특정부문을중심으로실업을증가시키고 빈곤을확대할가능성을만들어내고있다. 또한저임금국가로부터의수입이 늘어나면, 자국의저임금근로자들의입지가약해지기때문에소득분배가악 화되고있다고해석하기도한다. 그와는다른시각에서 을몇가지방식으로제시하고있는데, Stryker(1998:8 9) 는세계화가미치는부정적인영향 가장중요한설명은금융세계화와 관련이깊다. 금융세계화는모든형태의자본에대한국가의구조적의존성 을심화시키고, 자본이동의위협과위험을증가시킴으로써, 자본을유치하 기위해각국정부가국제경쟁력을강화하는방식에순응하게만든다는것 이다. 즉, 금융통합은실업을완충하기위해팽창적경제정책을추구할가능 성을줄이고, 복지지출이경제성장에미치는영향이단기적으로는부정적이 라는점에서국가의복지규모를줄이도록강제한다. 그러므로새로운글로벌 경제는재정, 통화정책에서주권국가의재량권을감소시키고, 고용과임금에 서유연성을증가시키며, 미숙련노동자의경우임금과복지급여가축소되거 나실직을당할가능성이높은방식으로전개되는것이다. 뿐만아니라자본의상대적힘의강화는, 국가의재량권을약화시키는것 외에도노동의대응력및협상력을약화시키는결과까지초래한다. 이과정 -9-
에서임금노동자의분배가악화될여지가있다고보는시각도존재한다. 실제로세계화가분배를악화시키는지에대해서는다소논란이있을수있으나 5), 세계화는앞서설명한경로를통해소득불평등을확산시킬가능성이높다. 2) 산업구조의변화 산업구조의변화로인해분배의악화가발생할수있는첫번째이유로 는 ʹ탈산업화ʹ 현상을들수있다. 1970년대중반이래주요 OECD 국가들에 서는많은중산층일자리를창출해왔던제조업부문으로부터약간의고임 금과많은저임금일자리를창출하는서비스부문으로의산업구조변화를경 험하였다(Levy, 1992). 즉, ʹ탈산업화ʹ 는고숙련, 고임금의전문직및경영직 과, 다른한편으로저숙련, 저임금의일자리로점점더양분화되는결과를 가져왔으며그결과소득분포를악화시켰다(Pinch, 1993). 이러한탈산업화는 세계화와맞물리며노동의공간적이동, 즉저임금일자리의제3세계이전을 가속화하였는데, 률은증대되었다. 이과정에서저소득근로자의임금경쟁력은약화되고실업 또한제조업일자리가줄어드는만큼서비스업에서양적, 질적으로고용을 창출해내지못하였다. Espiring Andersen(1999) 에의하면이는크게세가지 원인에기인하는데, 첫째, 3차산업노동시장이확대되면확대될수록저숙련 서비스의비율이더커지기때문이며, 둘째, 서비스업에서의 ʹ바우몰비용압 박ʹ(Baumol cost disease) 6) 이존재하기때문이다. 경제적선택, 특히지불노동에대한여성의선택때문이다. 그리고마지막으로가구의 이와같이서비스업팽창과저소득일자리의경쟁력약화결과미국은직 종과소득스펙트럼에서최상층과최하층이모두상대적으로증가한 ʺ중산층 위축ʺ(shrinking middle) 을경험하였으며, 영국역시소득양극화를경험하고 있다. 이는우리의경우에도마찬가지이다. 5) 일각에서는세계화보다는지식기반경제로의이행이더욱큰영향을미치고있다고주장한다. 고영선, 2006. 6) 바우몰(Baumol, 1967) 에따르면서비스업에있어질을결정하는것은주로노동력의투입그자체이다. 따라서제조업처럼노동생산성을상승시켜생산비용을절감하기가쉽지않아, 지속적으로생산비용이증가하는 ' 비용압박' 에직면할수있다. -10-
또한기능편향적기술진보(skill based technological progress) 역시소득격 차를확대할수있는것으로알려져있다. 고영선(2006) 에따르면최근의기 술진보는단순노동을기계가대체하는방향으로진행되어왔는데, 특히개인 용컴퓨터의보급확대와함께저기술근로자에대한수요가줄어드는대신 고기술근로자에대한수요가늘어나면서이들간의임금격차가커지고소 득격차도커진다는것이다. 그러나세계화의추세및기능편향적기술진보는 지속적으로진행되고있으므로소득분배의악화역시계속될것으로전망되 었으나, 1990년대중반부터 2000년까지의기간동안이러한전망이실현되지 않았음을지적하기도하였다. 반면우리나라의경우대기업과수출을중심으로성장전략을상당기간 동안전략적으로추진해왔다. 90년대까지수출중심의성장전략은성공적으 로수행되어, 높은성장으로인해분배의문제가발생하지않는긍정적인선 순환이이루어졌다. 그러나 90년을정점으로제조업의고용창출효과가약해 지고, 다. 수출이내수로이어지지않음으로써양극화현상의빌미를제공하였 이러한결과는세계화와산업구조의변화가복합적으로영향을미친것 으로판단할수있다. 3) 인구학적변화 다른요인으로는인구및가족구조의변동을꼽을수있다. 대부분의 OECD 국가들은출산율감소와인구고령화를경험하고있으며, 이러한변화 는사회복지재정에큰영향을미치고있다( 여유진, 2006). 노령인구의급격 한증가와출산율의급격한하락으로인해청장년층의노인부양부담이크 게늘어날전망이며, 이는특히고령화의속도가매우빠른우리나라의경우 더축큰부담을주게될것으로전망된다. 이와같은복지지출의재정압박은 소득재분배를저해하는주된요소중하나라고볼수있다. 특히출산율의저하는소득에따라상이한모습을보여준다. 소득이높은 가구보다는중산층과저소득가구에서미세하게나마더욱크게나타나며, 소 득이높은국가보다는저소득국가에서극명하게나타나는것으로알려져 있다. 왜냐하면저소득가구의경우아이를적게가지고자하는결정은, 그 -11-
들의임금을더적은구성원에게나누어주기위한결정이기때문이다. 그러나인구학적변화가삶의질에가장영향을미치는부분은의외로가 구의크기와관련되어있다. 가구의크기(household size) 는몇가지점에서 복지혹은삶을영위하기위한비용적인측면에영향을미친다. 첫째, 가구 내에서이루어지는가계생산(household production) 에있어가족구성원들은 협동하며어떤역할을분담하게되는데, 이는생활수준(standard of living) 에영향을미친다. 또한소비에있어서규모의경제(economies of scale) 를 누리지못하도록만든다.(Ringen, 2007) 둘째, 경제활동인구를한명만포함 한가정이둘이상의경제활동인구를포함한가정보다, 빈곤위험(poverty risk) 을분산하는것이어렵기때문이다. 예를들어둘이상의경제활동인구 를포함한가정의경우한사람이직장을잃는다고해도다른사람의소득 을통해빈곤에빠지지않을가능성이높다. < 그림 5> 는 OECD 국가들의평균가족구성원수가 80년대중반에비해 2000 년대중반상당히감소했음을보여주고있다. 우리나라의경우 2000년대 의가구의크기는 OECD 평균보다크게나타나고있으나, 평균연령의증가 와이혼율의증가, 혼인율의감소, 출산율의저하로인해가족구성원의수 가점차작아지고있으며, 그같은추세가계속될것으로판단된다. < 그림 5> OECD 국가들의평균가족구성원수 5.0 4.5 Mid-1980s Mid-2000s 4.0 3.5 3.0 2.5 2.0 1.5 SWE DEU GBR DNK FIN NOR CHE NLD BEL AUT FRA CAN LUX CZE HUN -12- AUS ISL USA ITA OECD-25 NZLJPN GRC PRT ESP POL IRL SVK KOR MEX TUR
2. 빈곤 (1) 빈곤의개념및정의 분배의악화와빈곤(poverty) 의확산은추세적으로같은방향으로움직일 것이라고예측하기쉬우며, 이는 90년대이후대부분의선진국에서공통적으 로나타난현상이라고볼수있다. 적으로는구분된다. 그러나분배의악화와빈곤확산은개념 빈곤층을빈곤으로부터벗어나게만드는것은분배상태 를좀더좋게만들수있는가능성이높지만( 즉, 으로변화시킬가능성이높다는의미이다) 지니계수를보다낮은값 반드시그러해야한다는보장은 없으며, 또한분배상태가악화되었다고해서반드시빈곤층이늘어나는것은 아니기때문이다. 특히정책목표로서분배개선과빈곤해소는상이한의미를갖는다. 분배개 선이저소득층과고소득층사이의격차를줄이는것이라면, 빈곤해소는저소 득층의소득을높이는것을의미하기때문이다. 만약고소득층의소득이더 많이높아진다면빈곤을해소한다고해서, 분배상태를개선하지는못한다. 통상적으로분배개선보다는빈곤해소가좀더중요한정책과제로꼽히지만, 분배역시중요하다는견해도존재한다.(The Economist, 2011. 1. 20.) 많은다른논문들과마찬가지로본보고서에서도때때로소득분배의개선 과빈곤해소를구별하지않는경우가있을수있지만, 주로빈곤문제에맞추어져있으므로, 의하도록한다. 본보고서의초점이 이절에서는먼저빈곤을명확하게정 빈곤에대한정의는어떤하나의소득수준을빈곤선(poverty line) 으로책 정해놓고, 어떤사람이이소득수준에미치지못할경우빈곤한사람으로 간주하는것이일반적이다. 은빈곤선을어떻게설정하느냐는것이다. 따라서빈곤을정의함에있어서가장중요한것 빈곤선을설정함에있어가장흔 하게사용되는방식은최저생계비로대변되는정책빈곤선을활용하거나, 은상대빈곤선을활용하는방식이다. 혹 -13-
1) 절대적빈곤 최소한의생활(minimum living conditions) 을충족하기위해필요한재화와서비스의구입비용으로정의되는최저생계비 7) 를계측하여, 최저생계비수준의소득을올리지못하는사람을빈곤한사람으로간주하는방식이다. 시점 < 표 2> 우리나라의최저생계비( 공식빈곤선혹은절대빈곤선) 1인가구 2인가구 3인가구 4인가구 5인가구 6인가구 2000 324,011 536,614 738,076 928,398 1,055,588 1,191,134 2001 333,731 552,712 760,218 956,250 1,087,256 1,226,868 2002 345,412 572,058 786,827 989,719 1,125,311 1,269,809 2003 355,774 589,219 810,431 1,019,411 1,159,070 1,307,904 2004 368,226 609,842 838,797 1,055,090 1,199,637 1,353,680 2005 401,466 668,504 907,929 1,136,332 1,302,918 1,477,800 2006 418,309 700,489 939,314 1,170,422 1,353,242 1,542,382 2007 435,921 734,412 972,866 1,205,535 1,405,412 1,609,630 2008 463,047 784,319 1,026,603 1,265,848 1,487,878 1,712,186 2009 490,845 835,763 1,081,186 1,326,609 1,572,031 1,817,454 2010 504,344 858,747 1,110,919 1,363,091 1,615,263 1,867,435 2011 532,583 906,830 1,173,121 1,439,413 1,705,704 1,971,995 출처 : KOSIS, 2011 년최저생계비는보건복지부홈페이지(www.mw.go.kr) 그러나이방법이가지는문제점은최소한의생활을위한기본적필요 (basic needs) 가구체적으로무엇을의미하는지가불분명하다는점이다. 따라서여기에는판단의여지가개입될수있으며, 또한조사방법의차이에의해서도상이한값이나올수있다. 많은나라들에서절대적빈곤은공식빈곤선을의미하는데, 이둘도개념상으로는구별될수있다. 공식빈곤선은정책담당자의판단이개입된다는차이점을가지고있다. 8) 7) 보건복지부홈페이지에는국민의건강하고문화적인생활을유지하기위하여소요되는최소한의비용으로소개되고있다. 8) 공식빈곤선은정책과관련하여빈곤을정의하는방법으로, 정책담당자의판단에의해정해진다. 월 -14-
우리나라에서는 3 년마다전물량방식에의한계측조사를하고있으며, 조사 결과를바탕으로중앙생활보장위원회에서국민의소득, 지출수준, 수급권자 의가구유형등생활실태, 물가상승률등을고려하여최저생계비를결정하 게되고, 결정된최저생계비는매년 9월 1일보건복지부장관고시를통해 발표된다. 절대적빈곤선을사용하는데있어서발생가능한또다른문제점은좀 더실제적이다. 각국가간에삶의방식에있어차이가있고, 정책담당자가 처한여건도같지않으므로국가간비교가불가능하다는점이다. 2) 상대적빈곤 빈곤은절대적인것으로서가아니라상대적인것으로파악해야한다는입 장에서빈곤을측정하는방식이다. 따라서그사회의평균적인생활수준과 관련하여빈곤선을설정할수있는데, 대개중위소득(median income) 의특 정비율을빈곤선으로설정하여활용한다. OECD에서는대체로중위소득의 50% 를빈곤선으로설정하되, 중위소득의 40% 와 60% 를설정한빈곤선기준 으로측정한빈곤율도보다설명력을높이기위해추가적으로사용하고있 다. 본보고서에서는특별한설명이없는경우중위소득의 50% 미만을상대 적빈곤의기준으로삼고있다. 최근의빈곤연구에서는상대적빈곤선이보다선호되고있는데, 이는계측 년도에나타나는정책빈곤선의급격한변화로인해발생하는빈곤측정상 의문제를피하고자한것이며, 또한국제비교가보다용이하는데일부기인 한다( 이현주외, 2006). 3) 빈곤지수 빈곤의규모를대변하는빈곤지수로서흔히사용하는것은빈곤율 (poverty ratio, Headcount ration) 인데, 빈곤율은라운트리(Rowntree, 1901) 이후일반 적으로사용되어온빈곤지수로서, 빈곤선이하의소득을가지는사람( 혹은 90만원가량의소득으로 2인가구가최소한의필요를충족할수있을지의여부는단정지어말할수는없는문제이다. -15-
가구) 을전체인구수( 혹은가구) 로나눈값을의미하며, 현하면다음과같다. 이를구체적으로표 여기서 HR 은빈곤율, q 는빈곤선이하의소득을올리는인구수( 혹은가 구) 이며, n 은전체인구( 혹은가구) 수를, y 는개인( 혹은가구소득), z는빈곤 선을나타낸다. 빈곤율과더불어많이사용되는대표적인빈곤지표로는미국사회보장위원 회(Social Security Administration of the US) 에서개발된빈곤격차(Poverty Gap) 을들수있다. 빈곤율은전체인구중어느정도비율의인구가빈곤 선아래의소득을얻고있는지를설명하지만, 소득을올리고있는지는설명하지못한다. 빈곤선으로부터얼마나낮은 그반면빈곤격차는빈곤선을기 준으로하여빈곤선이하에있는사람들의빈곤선과개인의소득과의차이 를계산한값을의미하므로, 빈곤격차는빈곤선이하에있는개인의소득을 빈곤선상태까지끌어올리는데필요한액수를의미하게된다. 아래의식으로정의할수있다. 총빈곤격차는 이외에도빈곤격차비율이나센(Sen) 지수등이빈곤의측정을위해사용되기도하는데, 본보고서에서는주로빈곤율의개념을통해빈곤문제에접근할것이므로자세한설명은생략하도록한다. (2) 현황 먼저 2000년대중반 OECD 의상대적빈곤율을살펴보면 < 그림 6> 과같다. < 그림 6> 에는중위소득의 40%, 50%, 60% 로측정된빈곤율이나타나있다. 소득의개념은가구수를조정해준가처분소득을사용하였다. -16-
< 그림 6> 상대적빈곤율(OECD, 2000 년대중반) 30% 25% 20% 60% 50% 40% 15% 10% 5% 0% DNK SWE CZE AUT NOR FRA ISL HUN FIN NLD LUX SVK GBR CHE BEL OECD 30 NZL* DEU ITA CAN AUS GRC PRT ESP POL KOR IRL JPN USA TUR MEX 주) 뉴질랜드의중위소득 40% 기준빈곤율은누락되었음 출처 : Computations from OECD income distribution questionnaire 2000년대중반 OECD 국가들은중위소득의 40%, 50%, 60% 기준으로각각 6%, 11%, 17% 의빈곤율을경험하고있다. 우리나라의경우상대적빈곤율이 OECD 평균을크게상회하여각각 9.8%, 14.6%, 20.8% 로측정되었다. 특히 중위소득의 40% 의소득도올리지못하는가구비율은전체 4위에속할정도 로높게나타났다. 재미있는점은어떤기준을사용하든지간에빈곤율의순 서에있어서는비교적일관된결과를얻을수있다는것이다. 예를들어한 국의경우어떤기준을사용하든일관적으로높은빈곤율이나타나며, 덴이나체코는어떤기준을사용해도낮은빈곤율이나타난다. 든기준에서가장높은빈곤율을보이고있다. 스웨 멕시코는모 다른기준인빈곤격차로살펴볼때도빈곤율과빈곤격차는어느정도의 상관관계(correlation) 를보이고있는데, 이상관관계는대략 0.6 정도로조금 낮다. 즉, 예외적인경우가조금있는데예를들면빈곤율에서평균을밑도 는노르웨이, 아이슬랜드, 스위스는빈곤격차에있어서는평균을상회하고 있는반면, 호주, 아일랜드, 그리스, 캐나다등은그반대( 높은빈곤율, 낮은 -17-
빈곤격차) 의모습을보이고있다. < 그림 7> 은 2000년대중반 OECD 국가별 빈곤격차를나타내고있다. 빈곤격차는빈곤선을결정하는기준소득 (threshold) 의 % 로표현되어있으며, 빈곤율과빈곤격차의개념을모두포함 한복합지수(composite measure) 도나타나있는데복합지수는다음과같은 방식으로간단히계산된것이다. 복합지수는빈곤격차나빈곤율이높을수록그값이커지도록조정한것으 로 CM 은복합지수, PG 는빈곤격차, PR 은각각빈곤율( 중위소득 50% 기준) 을의미한다. < 그림 7> 빈곤격차와복합지수(OECD, 2000 년대중반) 8.0 7.0 Composite measure *100 (left hand scale) Poverty gap (right hand scale) 40% 35% 6.0 30% 5.0 25% 4.0 20% 3.0 15% 2.0 10% 1.0 5% 0.0 0% DNK SWE CZE FIN NLD LUX HUN FRA BEL AUT NOR GBR SVK ISL AUS CAN OECD 30 DEU CHE GRC NZL PRT ITA IRL ESP JPN POL KOR TUR USA MEX 주) 오른쪽수직축은빈곤격차( 중위소득의 50% 를 1 로하여백분율로표시한것) 이며, 왼쪽 수직축은복합지수( 빈곤율과빈곤격차의곱에 100 을곱한것) 출처 : Computations from OECD income distribution questionnaire 빈곤의현황보다더중요한것은빈곤이확산되었는지혹은감소했는지의 문제이다. 중위소득의 50% 를기준으로측정한빈곤율의변화추세는 < 표 3> -18-
과같다. < 표 3> 빈곤율의변화추세(OECD, 80 년대중반 ~ 2000 년대중반) 1980 년대중반 ~ 1990 년대중반 1990 년대중반 ~ 2000 년대중반 1980 년대중반 ~2000 년대중반 호주 0.985 오스트리아 1.303 1.929 3.232 벨기에 -3.824-0.330-4.153 캐나다 -1.229 2.545 1.316 체코 1.080-0.020 1.060 덴마크 -1.300 0.580-0.720 핀란드 -0.191 2.428 2.236 프랑스 -0.700-0.400-1.100 독일 2.231 2.540 4.771 그리스 0.410-1.237-0.827 헝가리 1.100-0.264 0.836 아일랜드 0.449 4.366 4.816 이탈리아 3.900-2.800 1.100 일본 1.748 1.184 2.932 룩셈부르크 0.100 2.600 2.700 멕시코 1.004-3.285-2.281 네덜란드 3.601 0.585 4.185 뉴질랜드 2.200 2.400 4.600 노르웨이 0.700-0.300 0.400 포르투갈 0.773-0.929-0.156 스페인 -2.265 1.900-0.365 스웨덴 0.357 1.651 2.007 스위스 1.210 터키 -0.249 1.380 1.131 영국 3.579-1.503 2.076 미국 -1.220 0.402-0.818 OECD24 0.565 0.643 1.207 출처 : Computations from OECD income distribution questionnaire -19-
국가별로증감폭이나증감의방향이상이하게나타나기는하지만, 대략적 트렌드를보면 80년대중반부터 2000년대중반사이 OECD 국가중 2/3 이 상의국가들에서빈곤율은증가하는추세에있다고볼수있으며, 벨기에, 덴마크, 프랑스, 그리스, 포르투갈, 스페인, 멕시코, 미국이예외적경우로볼 수있다. 즉, OECD 국가들중다수에서빈곤의확산과불평등의확산이동 시에일어났다는의미이다. < 그림 8> 은 2000년대이후우리나라의절대적빈곤율과상대적빈곤율의 변화추이를나타낸다. 우리나라의절대적빈곤율과상대적빈곤율은 2000년 대초반감소하다는모습을보이다가 2002 년부터급격히증가하였고, 2005년 이후다소높기는하지만안정된모습을보이고있다. 단, 빈곤율의작성에 있어상대적으로소득이낮은농어가가구가제외되어있으므로, 율은이보다더높을것으로판단된다. 실제빈곤 < 그림 8> 우리나라의빈곤율추이(2 인이상전가구기준) 18 16 14 14.6 15 15.2 15.3 15.2 14.7 15.1 12 10 9.8 9.7 9.3 10.9 10.7 11.5 11 10.8 10.6 11.5 8 7.6 6 6.5 5.2 4 2 0 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 절대적빈곤율 상대적빈곤율 주) 농어가가구는제외되었음 출처 : 한국보건사회연국원 빈곤통계연보, 통계청 가계동향조사 원자료 -20-
3. 빈곤의인구학적구조 (1) 서론 전통적으로인구학적특성은빈곤의주원인중하나로다루어져왔다. 최 근에도인구학적변화와빈곤의규모및양상변화에대한논의가이어지고 있는데, 인구학적특성에대한관심은근로가능성여부의구분과밀접한관 련을맺는다. 예를들어노인, 아동, 장애인이라는전통적취약인구집단에 대한지원은결국근로무능력자에대한지원의필요성과무관하지않다. 최근들어서는근로빈곤층문제가두각되면서이들의비중과구성에대한 연구역시크게증가하고있으며, 또한여성가구주의빈곤역시중요한문제 로거론되고있다. 여성은가사노동에따라근로기회에제한을가져왔으며, 노동시장에서차별을받아왔기때문이다. 그외에도가족의해체등과함께 새로운가족형태가확산되는것역시빈곤문제에있어서의한단면으로등 장하고있다. 9) 빈곤층의구성전반에대한이해는결국정책표적집단을명료하게재규 명하는의미를가지게된다. 따라서빈곤의인구학적특성및그변화추이 를살펴보는것은빈곤의이해와빈곤에대한정책제안에있어출발점이 되어야한다. (2) 상이한인구구성에따른빈곤위험 1) 연령별 빈곤위험은대개개인과가구의특성에의거하여각국가간에상이하게 나타나는경향이있다. 그런데개인및가구의특성및각특성에대한빈곤 위험은오랜시간동안상당한정도로변화하고있다. OECD 가장의미심장한변화는노인층의빈곤위험은줄어든반면, 국가들에있어 젊은사람들 ( 특히 18~25 세) 의빈곤위험이증가했다는것이다. 이러한추세는 2000년대 9) 우리나라빈곤실태와정책적함의 - 구조분석을중심으로, 한국보건사회연구원, 이현주외 (2006) -21-
초에잠시멈춘듯보였지만최근다시계속되고있다 (Förster and Mira dʹercole, 2005). < 표 4> 연령별빈곤위험(OECD) OECD -23 OECD -7 18세미만 18 ~25 26 ~40 41 ~50 51 ~65 66 ~75 75세초과 전체 80년대중반 110 95 78 70 93 134 190 100 90년대중반 116 112 83 69 83 115 169 100 2000년 112 112 81 72 87 116 168 100 2000년대중반 119 127 85 77 80 99 144 100 70년대중반 84 113 61 66 119 180 214 100 80년대중반 115 120 78 64 87 120 178 100 90년대중반 116 143 81 61 82 99 149 100 2000년 112 139 81 66 84 102 161 100 2000년대중반 112 147 86 72 78 95 150 100 주 1) 특정연령대의빈곤율을전체인구의빈곤율로나누어준후 100을곱한것주 2) OECD 23 에는호주, 벨기에, 아이슬랜드, 한국, 폴란드, 슬로바키아, 스위스가제외되었으며,OECD7 은캐나다, 핀란드, 그리스, 네덜란드, 스웨덴, 영국, 미국만을포함하였음. 주 3) 현금소득을기준으로작성되었음출처 : OECD(2009) 에서재구성 < 표 4> 는연령별빈곤위험을나타내고있다. 빈곤위험은전체인구의빈 곤율을 100이라고할때해당연령층의빈곤율이얼마나되는지를계산하여 나타내고있다. 즉, 다음의산식에의해구해진다. R 은빈곤위험을, A 는해당연령층의빈곤율, B는전체빈곤율을각각의미한 다. 75 세이상인구의빈곤위험(OECD 23) 은 80년대중반 190(1.9 배를의미) 의 값을가지고있었으나, 2000년대중반에들어서면 144( 약 1.4 배) 로감소하였 다. 66 세~75세사이의노령인구역시빈곤위험의감소가현저하게나타나는 -22-
데 2000년대중반 66세에서 75세사이의노령연령층의빈곤위험은전체인 구평균과유사하며, 25세이하의연령의빈곤위험보다낮게나타나고있 다. 은퇴를앞둔시기인 51~65 세연령의빈곤위험도낮아지고있다. < 그림 9> 개인의연령별상대적빈곤의위험도 출처 : Better Policies For Better lives, OECD, 2011 그러나우리나라의경우는세계적인추세와는상이한결과를보인다. 2006 년과 2008년의데이터를보면 75세초과연령대의빈곤율은전체인구빈곤 율의대략 3.3 배, 66~75세의경우전체인구빈곤율의 3배정도로나타나노 인들이나머지인구에비해가난한것으로나타났다. 확보하기어렵지만, 기간이짧아신뢰성을 동기간동안노령인구의빈곤위험은거의변화가없었 다. OECD(2011) 은우리나라가 OECD국가중노년층이나머지인구에비해 가난한경우가훨씬더많은몇안되는국가라고설명했다. < 그림 9> 는연령 별상대적빈곤의위험도를보여준다. 좌측의그림은 < 표 4> 를토대로그린 OECD 23 개국가의평균이며, 우측의그림은우리나라의 2006년과 2008년 데이터를통해분석한결과이다. 사실노년층빈곤은대부분과거로부터의유산이라고볼수있다. 유독 -23-
OECD 국가들중우리나라의노년층빈곤이심각한이유는, 연금제도의미 성숙에상당부분기인한다. 1988년에서야국민연금제도가도입되었기때문 에, 아직대부분의연금수령자들이매우낮은수당을받고있기때문이다. 그와같은견지에서 OECD 는향후수년내로국민연금제도가성숙되면, 우 리나라의노년층빈곤은점진적으로줄어들것이라고전망하고있다 (OECD, 2011). 반면 18세이하와 18 세~25세사이의인구에있어빈곤위험은점차심화되 는추세인것을알수있다. OECD의보고서 Doing Better for Families 에따르면아이(child) 의빈곤율역시 11% 에서 13% 로다소증가하였다고한 다. 10) 우리나라의 18세미만빈곤율은인구전체평균에비해낮은편이지 만, 장기적으로볼때빈곤문제발생의가능성이있으므로심각한문제는 아니지만주의깊게접근할필요가있어보인다. 특히아이의빈곤문제는 빈곤의대물림현상이라는관점에서도중요한문제라고볼수있다. 2) 성별 두번째로남성과여성, 성별간에있어서빈곤위험에상이한모습을보 이고있다. 여성의경우남성보다빈곤위험이더높게나타난다. < 그림 10> 은성별상대적빈곤의위험도를측정한것이다. 여성의빈곤위험이상대적 으로남성보다높게나타남을확인할수있다. 가구내에서경제적자원을동등하게공유한다는가정에도불구하고여성 의빈곤율은남성의빈곤율에비해대략 1% 정도높은데, 우리나라의경우 에도남성빈곤율은 13.5% 인반면여성빈곤율은 16.2% 로대략 2.7% 높게 나타났다 (OECD, 2009). 66 세이상의인구에서성별빈곤위험의차가훨씬크다는점은여성의 평균수명이남성보다길기때문에배우자의사망이후혼자살게될가능성 이높다는점 11) 과, 또한여성의경우그들의일할수있는시기(working age) 에연금수급권(pension rights) 를얻는경우가남성보다작다는점이반 영된것으로보인다. 10) Doing Better for Families, OECD, 2011. p.176 11) 추후설명하겠지만혼자사는가구의빈곤율이더높게나타난다. -24-
< 그림 10> 성별상대적빈곤의위험도 180 160 140 120 100 80 60 40 18 세미만 18-25 26-40 41-50 51-65 66-75 75 세초과 남성 여성 출처 : Computations from OECD income distribution questionnaire 반면 41~50세사이의여성간의빈곤위험의격차는편부모가정중여성 가구주(women head single parent families) 의빈곤위험이더욱높기때문 인것으로판단할수있다. 여성의빈곤율이남성의빈곤율보다더높은이유는여성가구주의증가와 밀접한관련이있다. Pearce(1978) 는여성의경제활동참가율이증가하고교육 수준이높아졌음에도불구하고여성의경제적상태가악화되어온이유는 수명의증가와이혼율의증가로인한여성가구주수의증가라고주장하였다. 여성가구주는전통적성역할에대한인식으로가사노동을전담하고, 노동시 장에서차별받는동시에, 근로자성 을토대로하는복지시스템및공적부조 로부터소외되어왔다는것이다. 또한 Smith(1984) 는서비스부문의성장이 특히여성고용의증대에기여한것은분명하지만, 저임금, 높은이직률, 긴 노동시간의나쁜일자리를주로증가시켰다고설명했다. 또한여성가구주의 빈곤은지속적인모습을가진다는점도매우중요한특징중하나이다. 이러 한경우빈곤의되물림문제에까지영향을미칠수있기때문이다( 이정아, -25-
2009). 한국노동패널자료(2007) 에의하면남성가구주의월평균임금은 245만원 인반면, 여성가구주의월평균임금은 124만원으로현실에서여성가구주의소 득이훨씬낮다는결과를우리나라현실에서도발견할수있다. 여성가구주 가구의빈곤율은 1996년 25.73% 에서 2000년 28.87%, 2003년 38.73% 로증가 하였다가 2006년 33.9% 로다소감소하였지만, 여전히매우높은비율을차지 하고있다. 12) 이와같이여성의빈곤위험이높다는점은여성에대한특별한정책적 배려가필요하다는결론으로이어질수있다. 또한여성혹은가족과관련한 정책은출산율에영향을미칠수있는데, 결국출산율의증가로인한총노동 량의증가는잠재성장률의증가로이어질수있으므로임금을높이는데도 움이될수있다는점에서더욱중요하다. 3) 가구구성형태별 가구구성형태(household type) 에서도빈곤율의차이가발생한다. < 그림 11> 은가구구성형태와빈곤율을나타낸다. < 그림 11> 을보면일반적으로아이가있는가구가아이가없는가구보다 미세하게더낮은빈곤율을직면한다는사실을알수있다. 전자의경우빈 곤율은 10.6% 인반면, 후자의경우빈곤율은대략 10% 정도로나타난다. 반 면 OECD 국가중 1/3 정도( 노르딕국가들, 한국, 호주등) 는아이가있을때 빈곤율이훨씬더낮아진다. 반면아이가있을때가구들이빈곤층으로전락할가능성은현저히높아 진다. 편부모가정(single parent families) 에서살아가는사람들의빈곤율은 아이를가진모든가구의평균빈곤율보다대략 3 배정도높아지며, 아이가 있는편부모가족들의빈곤율은 OECD 1/3의국가들에서 40% 를넘어서는 것으로나타나고있다. 아이가없는가구의경우에도혼자사는사람들의빈곤율은상대적으로 짝을이루어사는사람들과비교할때 2배정도높아지는것으로나타났다 (OECD 평균대비). 혼자사는사람들의빈곤위험이높은이유는실업의위 12) 가구소비실태조사자료(96, 2000 년), 국민생활실태조사자료(2003), 가계조사자료(2006 상반기) -26-
험을분산하기어렵기때문이며, 일부는가구내생산(home production) 이나 소비에있어서의규모의경제를실현하지못하는것에서나온다. < 그림 11> 가구구성형태와빈곤율 (a) 아이가없는가구(household without children) 60% 50% 40% 30% 20% 10% All Singles 0% CZE CHE LUX NLD SVK HUN ISL SWE FRA AUT GBR DNK NZL BEL ITA DEU POL TUR OECD 30 NOR FIN CAN PRT GRC ESP AUS MEX IRL JPN USA KOR (b) 아이가있는가구(households with children) 60% 50% 40% 30% 20% 10% All Singles 0% DNK SWE NOR FIN AUT CHE FRA ISL HUN CZE GBR BEL NLD KOR SVK AUS LUX OECD 30 GRC JPN NZL CAN DEU IRL PRT ITA ESP USA POL MEX TUR 출처 : computations from OECD income distribution questionnaire -27-
우리나라의경우에한정해서분석해보면아이가없이혼자사는사람들의 빈곤율은 OECD 국가들중가장높은것으로나타나있으며, 아이가없이 함께사는사람들의빈곤율도 OECD 국가들중두번째로높은것으로나타 나있다. 반면아이와부모로구성된가구의빈곤율은 OECD 평균보다약간 낮게나타나고있다. 그런데이러한상황은빈곤한가구가출산을선택하지 않은결과때문인지도모른다. 따라서아이를낳지않는경우더빈곤해진다 거나, 마찬가지로혼자사는경우반드시더빈곤해진다는식으로설명하는 것은곤란하다. 우리의주위를둘러보면가난하기때문에결혼을선택하지않는사람들을 자주목격할수있다. 그러므로혼자사는경우실업위험에 100% 직면하거 나, 가구생산혹은소비에있어규모의경제를실현하지못하기때문에빈곤 해진다고단정할수는없다. 물론앞서살펴본것처럼배우자를잃고혼자 사는노령의여성들의빈곤율이높은것이혼자사는사람들의빈곤율이높 은하나의이유이기도하다. 즉, 빈곤율과가구구성은어느정도의상관관계 를가진다고해석하는것이옳을수있으며, 종합적인견지에서문제에접근 해야한다는의미이다. 반면가구구성형태별빈곤율변화추세를살펴보면, 대개의경우그변 화는매우작게나타났으며, 그변화도혼자사는사람(single person) 의경 우에한정되었다고한다. 아이가없이혼자사는사람들( 일하는시기에있는 사람이나, 은퇴연령의사람들까지포함하여) 의상황이조금나아졌다고보 고되고있다. 4) 가구내노동자별 2000년대중반기준으로 OECD 지역의생산가능인구(people of working age) 의대략 9% 가량이상대적빈곤( 중위소득의 50% 미만) 을경험하고있 다. 몇개국가가근소하게감소한반면, 몇개국가가근소하게증가하기는 했지만, 지난 10 년간이러한수치는거의변화하지않았다. 그러나이그룹 의빈곤율을결정하는가장중요한요인은, 보수를받는(paid job) 노동자의 유무이다. -28-
< 표 5> 생산가능인구의빈곤율( 노동자수에따른빈곤율) 생산가능인구전체빈곤율 단위 :%( 빈곤율),%p( 변화분) 생산가능인구가구주를둔가구의빈곤율 2000년대중반변화분 2000년대중반변화분 A B C D A B C D 호주 10 1.2 10 55 7 1 0.4 9.0-0.5 0.2 오스트리아 7 2.2 6 22 6 3 3.6 1.3 1.7 6.1 벨기에 7 0.5 8 25 8 2 0.0 6.7 0.7-0.8 캐나다 12 2.8 13 66 21 4 2.5 6.2 6.1 1.2 체코 5 0.7 6 38 7 0 0.9 2.9-2.0 0.1 덴마크 5 1.2 5 18 8 1 1.0 4.8 1.5 0.3 핀란드 7 1.7 6 34 10 1 1.8 13.4 1.2-0.2 프랑스 7-0.6 7 22 10 2 0.1 7.6 0.1-0.7 독일 10 2.8 12 40 7 1 3.4 4.7 1.9-0.1 그리스 9-1.2 10 26 18 3-0.5 4.7 3.6-1.2 헝가리 7 1.0 7 19 6 4 0.2-4.9-4.6-0.7 아이슬랜드 7.. 7 28 19 4........ 아일랜드 12 3.3 13 63 15 2........ 이탈리아 10-2.8 11 36 16 1-3.1-2.2-1.3-3.1 일본 12 0.4 12 42 14 9 0.8 2.2 1.3-0.3 한국 12.. 11 58 13 4........ 룩셈부르크 8 2.8 9 19 15 3 3.3 7.3 7.3 1.6 멕시코 15-2.2 18 37 26 10-2.9-3.5-0.2-3.5 네덜란드 7 0.6 8 34 13 2 1.0-0.3 4.4 0.9 뉴질랜드 11 3.3 12 46 19 4 2.5 15.2 8.5 0.1 노르웨이 7 1.0 6 38 4 0 0.9 1.0 0.0 0.2 폴란드 14.. 16 33 23 5........ 포르투갈 11-0.4 11 37 24 3 0.0-2.4 3.3 0.2 슬로바키아 8.. 9 38 15 1........ 스페인 11-0.4 11 49 18 4-0.2 9.6 1.5 1.5 스웨덴 6 1.4 5 23 9 1 1.4 7.6 2.6 0.2 스위스 7 0.5 6 25 6 2 0.5 6.2 2.5-3.0 터키 14 0.4 17 19 17 18 1.8-11.5-0.1 4.2 영국 7-0.3 8 33 7 1-1.2-1.4-1.9 0.0 미국 15 1.0 16 71 25 5 0.0-3.2-0.8-0.4 OECD평균 9 0.8 10 36 14 3 0.7 3.2 1.5 0.1 주)A,B,C,D 는가구내임금노동자의수(A: 전체,B:0 명,C:1 명,D:2 명이상) 출처 : computations from OECD income distribution questionnaire -29-
< 표 5> 는먼저생산가능인구에속한사람들의빈곤율을일하는연령대전 체의경우와일하는연령대의가구주가있는경우로나누어살펴보았는데, 어떤경우이든그수치에는큰차이가나타나지않았다. 다음으로생산가능인구에속하는가구주를둔가구의빈곤율을살펴본결 과, 90년대중반에서 2000년대중반까지대상가구의빈곤율의변화는 OECD 평균 0.7%p 증가한것으로나타났으며, 증감폭은국가들에상이하게 나타났다. 생산가능인구에속하는가구주를둔가구에있어가장재미있는통계는 가구내임금노동자수와빈곤율의관계이다. 임금노동자의수가증가할수 록빈곤율이낮아진다. 해당가구의 OECD 국가평균빈곤율을살펴보면전 체평균은 10% 인데, 임금노동자가없는경우 36%, 한명있는경우 14% 로, 두명이상있는경우에는 3% 로빈곤율이낮아지는것을살펴볼수있다. 국가의특성에따라임금노동자가없는경우의빈곤율의차이는매우크지 만( 덴마크 18%, 미국 71%), 임금노동자의수가늘어갈수록빈곤율이낮아지 는추세는일관되게나타나고있다. 특히이러한변화는우리나라에있어현저하게나타나는데, 우리나라의 해당가구빈곤율은 11% 이지만, 일하는사람이없는경우 58%, 일하는사람 이한명있는경우에는 13% 로, 일하는사람이 2명이상인경우에는 4% 로 빈곤율이낮아진다. 가구내에임금노동자가존재하는가구의빈곤율이현저하게낮아지기때 문에, 높은고용률13) 을가진국가에서일하는연령대의빈곤율역시낮아지 는경향을찾아볼수있다. 14) 물론임금노동의형태가상근직(full time) 인경 우비상근(part time) 인경우에비해빈곤율이낮게나타난다. 임금노동자의 존재가빈곤율을저하시키는영향력이매우현저하기때문에, 각국가들이 보다적극적으로노동시장을활성화시키기위해노력해야할필요가있다. 즉, 노동보다좋은빈곤대책은없다는금언은아직유효한것이다. 그러나빈곤을축소하는데있어임금노동이가지는중요성에도불구하고, 13) 고용률 = 취업자수/ 생산가능인구( 경제활동인구+ 비경제활동인구) 100 14) 일본과미국은고용률은높지만 OECD 평균이상의빈곤율이나타나고있고, 반대로헝가리의경우고용률은낮지만평균이하의빈곤율이나타난다는점에서예외적인현상을보이고있다. -30-
임금노동자가속한많은가구들이상대적빈곤을경험하고있다는사실은 의미심장하다. 임금노동자가속한가구들의빈곤은전체인구빈곤의많은 부분을설명한다. 평균적으로전체빈곤가구의 60% 이상을한명이상임 금노동자가있는가구가차지하고있다. 임금노동자가속한가구가전체빈 곤가구중어느정도비중을차지하는지는 < 표 6> 에잘나타나있다. 국가 별로그값이매우상이하게나타나고있다. 가장낮은노르웨이의 23% 로부 터가장높은멕시코의 92% 까지그차이가매우크다. 이렇게값의차이가 크게나타나는이유는근로자(worker) 를정의하는방식의차이를일부반영 하며, 시간당임금이나근로시간에도크게영향을받는다. < 표 6> 전체빈곤인구중임금노동자가구가차지하는비율 단위 : % 2명 0명 1명이상비율 0명 1명 2명이상비율노르웨이 77.0 20.8 2.2 23.0 뉴질랜드 36.2 43.3 20.5 63.8 호주 74.6 21.0 4.4 25.4 캐나다 32.5 44.8 22.7 67.5 영국 67.0 28.0 5.0 33.0 이탈리아 31.9 64.1 4.0 68.1 독일 66.4 31.3 2.3 33.6 한국 28.9 51.1 20.0 71.1 체코 60.3 35.3 4.3 39.6 폴란드 28.8 57.5 13.8 71.8 벨기에 57.2 29.7 13.1 42.8 미국 28.1 52.0 20.0 72 아일랜드 55.9 35.6 8.5 44.1 스웨덴 27.2 60.8 12.1 72.9 헝가리 48.7 27.4 23.9 51.3 스페인 24.4 55.7 19.9 75.6 슬로바키아 47.3 41.7 11.0 52.7 포르투갈 19.1 61.2 19.7 80.9 스위스 41.3 38.8 19.9 58.7 일본 17.3 43.8 39.0 82.8 핀란드 40.3 45.0 14.7 59.7 그리스 16.4 66.1 17.5 80.6 오스트리아 38.7 36.3 24.9 61.2 룩셈부르크 15.0 65.4 19.6 85.0 프랑스 37.5 47.9 14.6 62.5 터키 11.6 48.8 39.6 88.4 덴마크 37.4 51.3 11.3 62.6 아이슬랜드 8.0 53.0 39.0 92.0 네덜란드 36.4 49.6 14.0 63.6 멕시코 7.7 63.7 28.6 92.3 OECD 30 37.3 45.7 17.0 62.7 출처 : Growing Unequal? (OECD, 2009) 으로부터재구성 -31-
우리나라의경우전체빈곤인구의약 71% 를임금노동자가구가설명하고 있다. 그리고전체빈곤인구의약 20% 는두명이상의임금노동자가속한 가구가차지한다. 따라서고용률을높이는것은빈곤문제에대한가장좋은 처방이될수있지만, 그외에도근로빈곤층에대한추가적인정책적배려가 필요하다는사실을알수있다. 4. 빈곤기간의구조 빈곤구조는정태적으로는해당시점의소득이빈곤선보다낮은빈곤가구와 그렇지않은비빈곤가구로나누어지지만, 실질적으로는빈곤진입, 빈곤지속, 빈곤탈출의동태적인기간구조로이루어진다. 많은가구들은학생이라거나, 혹은질병이생겼다거나, 혹은출산, 이직과정등의다양한요인에의해일 시적인빈곤을경험하게된다. 그러나많은경우이러한요인들에의한소득 저하는오래지속되지않는다. 그결과이들중상당수는조만간빈곤으로부 터탈출하게된다. 기간동안빈곤에시달리게된다. 그러나반대로어떤부류의사람들은매우오래지속되는 만약빈곤이일시적인현상이라면빈곤을 완화하기위한정부의정책이적극적일필요가없다는주장이있을수있다. 그러나역으로빈곤이일시적인현상이라면, 오히려이같은정책은많은비용 을수반하지않으며충분히지속가능한지원책이라는주장이있을수도있다. 반대로빈곤이지속적인양상을보인다면, 개인들이어떻게해도스스로 빈곤을탈출할수없으므로빈곤에대한정책적개입의필요성이훨씬높으 며, 더욱이빈곤이세습되기까지한다면 ʹ빈곤의함정ʹ에빠진빈곤계층의아 동을지원하는것은미래의빈곤을예방하는시책이된다 15) 고주장할수있 을것이다. 16) 이절에서는빈곤집단들가운데장기빈곤이어느정도의비중 을차지하고있는지의현황을살펴본후, 대해서살펴보도록한다. 빈곤진입과빈곤탈출의원인등에 15) 실제로미국의 AFDC(Aids to Families with Dependent Children) 도입을정당화하는근거가 되었다. 16) 물론이러한주장에대해서도얼마든지반대의견이나올수있다. 이는복지와관련된주제가 규범경제학의영역에속하기때문이다. 최경수(2006) -32-
(1) 빈곤기간의구조 OECD(2009) 는 1999년부터 2001년까지의 3년을대상으로 17개국가에대 한빈곤기간(poverty spell) 의구조를분석하였다. 동기간동안한번이라도 빈곤을경험했던사람중 3 년모두빈곤했던사람을장기빈곤(persistent poor) 으로, 2 년동안빈곤한사람은반복빈곤(recurrent poor), 1년만빈곤했 던사람은단기빈곤(temporary poor) 으로분류하였는데, 그비율은각각 < 표 7> 과같게나타난다. < 표 7> 장기빈곤, 반복빈곤, 단기빈곤비중 1년이상 1년 2년 3년평균빈곤율 룩셈부르크 0.10 0.04 0.03 0.03 0.06 네덜란드 0.10 0.06 0.03 0.01 0.05 독일 0.11 0.05 0.03 0.02 0.06 덴마크 0.11 0.07 0.02 0.02 0.06 핀란드 0.11 0.06 0.03 0.03 0.07 벨기에 0.12 0.07 0.02 0.03 0.07 오스트리아 0.12 0.07 0.03 0.03 0.07 프랑스 0.14 0.08 0.04 0.03 0.08 캐나다 0.18 0.07 0.05 0.06 0.13 이탈리아 0.19 0.08 0.06 0.06 0.12 일본 0.19 0.09 0.05 0.05 0.12 영국 0.20 0.09 0.05 0.05 0.11 포르투갈 0.20 0.08 0.05 0.07 0.13 아일랜드 0.22 0.08 0.06 0.08 0.15 그리스 0.23 0.09 0.06 0.07 0.14 미국 0.23 0.09 0.06 0.08 0.15 스페인 0.24 0.11 0.07 0.06 0.14 호주 0.25 0.12 0.06 0.07 0.14 OECD-17 0.17 0.08 0.04 0.05 0.10 주1) 1 년, 2 년, 3년은각각전체기간3 년중몇년동안빈곤을경험했는지를의미한다. 주 2) 평균빈곤율은상대적빈곤율( 중위소득의 50%) 을기준으로하였다. 출처 : OECD(2009) 에서재인용 -33-
OECD 17 개국의평균을살펴보면, 3년중단 1년이라도빈곤을경험한사 람은전체인구의 17% 에달했는데, 이는 83% 의인구는단한번도빈곤을 경험하지않았다는사실을나타낸다. 그리고인구의 5% 는 3년내내빈곤을 경험한장기빈곤층임을나타낸다. 특정연도의빈곤율이평균 10% 임을감안 하면특정연도에빈곤상태에있는사람들의절반이장기빈곤층임을알수 있다. 이는장기빈곤층의비율이상당히높음을의미한다. 동시에빈곤에대 해정부가좀더강한의지를가지고접근을해야할필요가있음을의미하 기도한다. 을알수있다. 17) 또한평균빈곤율이높을수록장기빈곤율역시높게나타나는것 장기빈곤의상대적위험이높은그룹들을몇가지로분류하면그결과는 다음과같다. 첫째, 연령에의한차이가나타난다. 노인(65 세초과) 의경우전 체인구의장기빈곤율보다약 2.1 배정도장기빈곤율이높게나타난다. 아이 들의경우에도장기빈곤율은인구전체보다높게나타나지만, 2% 정도의근 소한차이를보이고있다. 나머지모든연령대에있어장기빈곤율은인구전 체평균보다낮게나타나는데, 취학연령대(13~24 세) 의사람들은 3년의기간 중 1년혹은 2 년동안빈곤에빠질확률은전체연령대보다높았다. 즉, 단 기빈곤과반복빈곤이관찰되었다는의미이다. 둘째, 가구의특성(household characteristics) 에따라차이를보이고있다. 아이와함께사는가구(with children) 의경우혼자사는어른(single adult) 의 빈곤율은전체인구평균빈곤율보다높을뿐만아니라, 장기빈곤율의위험 역시높아전체인구평균장기빈곤율의 2.1 배정도로높게측정되었다. 아이 가없는가구(without childeren) 의혼자사는어른의장기빈곤가능성은훨 씬높았는데, 대략전체인구비율의약 3.1 배로나타났으며일본(8.4 배), 네덜 란드(7.4 배), 덴마크(5.2 배) 의경우심각하게더높았다. 반면아이와함께사는커플의경우장기빈곤율은이탈리아를제외하고는 평균보다낮게나타났다. 에상이하게나타났으며, OECD 없었다. 아이가없는커플의장기빈곤율의양상은국가간 평균은인구전체의장기빈곤율과차이가 예상할수있겠지만장기빈곤율에가장큰영향을미치는요소는역시가 17) 네덜란드는그예외인데특정해의빈곤율은이나년동안빈곤한사람의비율은밖에 5%, 3 1% 되지않는다. -34-
구내구성원의근로상태로부터나온다. 평균적으로근로자가없는가구의장 기빈곤율은전체인구평균의 5 배를넘어선다. 또한성별역시장기빈곤율에영향을미치는데, 여성의경우배우자가있 는지없는지의유무와관계없이장기빈곤율이높게나타났으며, 배우자가없 는경우는더욱심각해서아이가없는싱글우먼의경우 2.7 배, 아이를가진 싱글우먼의경우 2.4 배만성적빈곤의가능성이높게나타났다. 이는여성 이처해있는상황을잘나타낸다 (OECD, 2009). 전절에서다룬인구구성에따른빈곤율과관련시켜보면, 빈곤율이높은 나라의장기빈곤율도높았던것처럼, 빈곤율이높은계층이장기빈곤율도높 게나타남을알수있다. (2) 빈곤의진입요인 동태적으로볼때가구들은때로빈곤한상황에빠져들기도하고, 또한빈 곤한상황으로부터빠져나가기도한다. 따라서단순한빈곤에대한현황이빈 곤이라는현상에대한사후적처방과관련된다면, 빈곤으로진입되는과정과 탈출되는과정에서어떤일이일어나는지, 즉빈곤의진입과탈출요인을아는 것은빈곤에대한예방적차원에서의정책적접근을가능하게할것이다. 먼저 < 그림 12> 는전체빈곤인구에서빈곤으로부터탈출하는사람의비 율과( 그림 (a)), 인구전체중새로이빈곤에진입하는사람들의비율( 그림 (b)) 을나타내고있다. OECD 17개국의빈곤탈출율은대략 39% 로빈곤층 10 명중 4 명은빈곤상태를탈피하는것으로나타났다. 반면빈곤진입율은대 략 4.5% 로나타났다. OECD 17개국들은 OECD 평균과비교할때빈곤진입 율과빈곤탈출율사이에는음의관계가주로나타났으나그크기는상이하 며또한반례들도많았다. 예를들어캐나다와핀란드, 일본은낮은진입율 과낮은탈출율을보인반면, 호주와스페인은높은진입율과높은탈출율을 보였다. 몇몇연구결과들은 2년혹은그이상의빈곤상태에놓이게될경우빈곤 탈출율이현저하게작아진다고주장하기도한다 (Bane and Ellwood, 1986; Stevens, 1994, 1996). -35-
< 그림 12> 빈곤진입율및빈곤탈출율 ( 중위소득 50% 기준) (a) 빈곤탈출율 60.0 50.0 40.0 30.0 20.0 10.0 0.0 아일랜드 미국 캐나다 포르투갈 이탈리아 그리스 핀란드 일본 영국 OECD-17 호주 룩셈부르크 독일 스페인 벨기에 오스트리아 프랑스 덴마크 네덜란드 (b) 빈곤진입율 8.0 7.0 6.0 5.0 4.0 3.0 2.0 1.0 0.0 룩셈부르크 독일 오스트리아 네덜란드 핀란드 벨기에 덴마크 프랑스 캐나다 일본 OECD-17 포르투갈 이탈리아 영국 미국 아일랜드 그리스 스페인 호주 출처 : OECD(2009) -36-
빈곤의진입요인은주로가족구조(family structure) 와가구소득의변화 에의해설명된다 (Jenkins, 2000; OECD, 2001; McKernan and Ratcliff, 2005; Valleta, 2006). OECD 는다음의네가지가주요빈곤의진입요인이라고설명 하고있다. 첫째, 출산이나이혼, 별거, 사별등에의한가족구조의변화, 둘 째, 가구내근로자의수의변화, 셋째, 근로소득이나이전소득, 자본소득이 나기타소득등소득의구성요소(component) 의변화, 넷째, 정확히규명되지 않은이유가그것이다. 가족구성의변화는빈곤진입에대한상당한위협요소인데, 전체빈곤의 약 30% 정도를설명한다. 오스트리아나덴마크, 포르투갈과영국에서는 40% 이상을설명한다. 특히이혼의경우남성보다여성의빈곤가능성을훨씬더 높이는것으로나타났다 (Di Prete and McManus, 2000). 근로자수의변화 18) 는빈곤진입의 5% 정도를설명하는데, 캐나다, 독일, 그리스, 네덜란드, 미국등은 7% 이상의원인이되고있다. 마지막으로소득흐름의변화도전체빈곤진입의약 30% 가량을설명하 는데, 소득과이전의영향은크게나타났으며, 자본소득의영향은작게발 생했다. 공공이전의상당한감소가있을경우미국을제외한국가에서는자 본소득의감소보다빈곤진입에대한설명력이높았다. 반면미국의경우 다른국가들과비교하여근로소득의감소가빈곤진입에대해가장큰설명 력을가졌다. < 표 8> 은전체빈곤의진입중앞서설명한요인들이각각어 느정도나영향을미쳤는지를, 백분율로표시한것이다. OECD 17개국의빈 곤진입에대해설명할때, 위에서분류한네가지중단일요소로가장높은 비중을차지하는것은네번째( 규명되지않은) 이유에의한것이다. 즉, 아 직설명할수없는빈곤진입의요인은 30% 를넘어선다. 18) 가족구성의변화와연관되지않은근로자수의변화만의미한다. 예를들어남편과사별하여빈곤에진입했을경우, 가족구성의변화로간주한다. -37-
< 표 8> 빈곤의진입요인(%) 가족구조근로자수근로소득 (A) 공공이전 (B) 자본및기타소득 (C) 소득구성의변화 (A+B+C) 원인미상 룩셈부르크 13.2 12.3 8.0 9.1 5.1 22.2 52.4 미국 14.5 6.9 22.6 1.4 11.1 35.1 43.6 호주 15.4 5.4 12.0 10.8 10.0 32.8 46.5 그리스 18.9 7.0 19.9 9.6 3.6 33.1 41.0 캐나다 20.4 7.2 14.7 13.0 5.3 33.0 39.3 네덜란드 29.1 6.1 14.1 14.8 5.5 34.4 30.4 벨기에 30.9 5.2 9.4 14.8 6.6 30.8 33.1 스페인 31.9 5.1 15.6 10.1 6.0 31.7 31.4 독일 32.6 8.9 9.6 15.5 4.9 30.0 28.5 프랑스 33.5 5.6 9.2 16.9 6.2 32.3 28.5 아일랜드 33.7 4.8 14.6 13.4 3.9 31.9 29.6 이탈리아 34.3 5.5 14.9 9.4 4.8 29.1 31.1 핀란드 40.2 3.9 14.6 13.4 4.7 32.7 23.3 영국 41.2 4.2 11.3 14.9 6.4 32.6 22.0 포르투갈 41.4 4.4 11.6 6.8 3.5 22.0 32.2 오스트리아 41.9 3.6 9.1 14.8 5.9 29.7 24.8 덴마크 46.9 2.6 11.8 15.1 6.5 33.4 17.1 OECD-17 30.6 5.8 13.1 12.0 5.9 31.0 32.6 출처 : OECD(2009) 이러한빈곤진입원인은빈곤층에속한다른그룹간에상이한역할을담 당하고있다. < 표 9> 는 3년중가운데한해만빈곤상태에있었던가구들 (010), 첫해를제외하고연속된두해( 즉, 두째해와마지막해, 101) 에빈 곤상태에있었던가구들, 반복빈곤(101) 상태를설명하는가구들간에각각 의원인이어느정도나빈곤진입을설명하는지에대해살펴본것이다. 상대 적으로단기빈곤에있었던가구들(010) 의빈곤진입에대해설명력이가장 높은것은가족구성의변화이다. 물론다른가구들에있어서도이러한변화 -38-
는매우큰영향력을미치지만, 기간중연속해서빈곤에있었던사람들(011) 에게가장중요한설명요인은소득구성의변화이며특히공공이전의감소 가다른그룹에비해설명력이높았다. 마지막으로반복적으로빈곤에빠진 사람들(101) 의경우소득구성의변화의설명력이가장작았으며, 또한원인을 규명할수없는경우가많았다. 19) < 표 9> 빈곤기간별진입요인(%) 가족구조근로자수근로소득 (A) 공공이전 (B) 자본및기타소득 (C) 소득구성의변화 (A+B+C) 원인미상 010 30.8 4.8 11.7 11.4 6.1 29.1 35.3 011 29.2 5.1 12.6 14.5 5.8 32.9 32.8 101 26.8 4.3 5.7 11.8 5.9 23.4 45.5 주) 1 : 빈곤상태, 0 : 빈곤하지않은상태를의미하며, 각숫자의순서는각각 1999 년, 2000 년,2001 년을의미한다. 출처 : OECD(2009) 에서재구성 (3) 소득이동성(Income mobility) 소득의이동성이낮다는것은소득분배의최하층들이높은만성빈곤의 위험에놓여있다는것을의미한다. 역으로만성빈곤은생애소득(lifetime income) 의불평등을낳으며, ʹ불공평한기회ʹ 의척도가될수도있다. 이러한 측면에서높은소득이동성은좀더평등한생애소득의분배와, 사회경제적 지위향상(moving up the socio economic ladder) 에대한개인들의기대에 영향을미칠수도있다. 2 기간(t1, t2) 에있어소득이동성과빈곤동학(poverty dynamics) 간의관 19) 이는복지에대한의존성차원으로설명할수도있다. 하지만동시에반복하여빈곤층으로전락하는이들은빈곤으로부터벗어날만한충분한소득의변화를가져올수있는직장으로의진입이매우힘들다고해석할수도있다. 원인을규명할수없는경우가많았다는것은추후이러한요인에대한연구가더필요하다는것을의미한다.OECD의분석은매우명쾌한방법론을가지고있으나, 기간을 3 년으로한탓에심도깊은설명을할수없는것으로보인다. -39-
계는간단한예를통해설명할수있다. 만약 2기간의소득이변화하지않는 다면, 소득분배와빈곤율은 2 기간모두에서똑같이나타날수도있다. 그러 나 t1 에빈곤했던사람들과빈곤에속하지않았던사람들이, t2 에와서동일 한수만큼서로교체되었을가능성도존재한다. 이것은정태적인빈곤율과 소득분배, 그리고정태적인소득수준이변화하지않는다고해도, 소득이 동성이존재할수있다는것을의미한다. 두연속된기간에있어빈곤할위험을줄이고, 이러한경우높은소득이동성은 생애소득에있어좀더형평 성높은분배를가능하게한다. < 표 10> 은 3 년의처음과(1999 년) 마지막해 (2001) 에있어, 균등화소득(equivalised income) 의소득이동성정도를조명 한다.OECD 17 평균이고려되었다. < 표 10> 소득 5분위간의전이행렬 마지막해 Q1 Q2 Q3 Q4 Q5 첫해 Q1 0.66 0.22 0.07 0.04 0.02 Q2 0.21 0.48 0.21 0.07 0.03 Q3 0.07 0.21 0.45 0.22 0.06 Q4 0.04 0.07 0.21 0.47 0.21 Q5 0.02 0.03 0.06 0.20 0.69 주) Q1 : 1 분위, 소득분배상최하 20%, Q5 : 5 분위, 소득분배상최상 20%, 5분위에가까워질수록높은수준의소득을의미함. 출처 : OECD(2009) 에서재구성 비교적짧은 3년동안을상정했음에도소득이동성은상당히높게나타났 는데, 40% 가량의사람만이첫해와마지막해같은분위에속해있었다. 그 러나소득이동성은최상층(Q5) 과최하층(Q1) 에있어서는매우낮게나타났 는데 20), 1분위와 5분위에있는사람들은거의 70% 에달하는사람들이첫해 와마지막해에같은분위에속해있는것을알수있다. 인접한분위로이 20) 꼬리경직성(tail rigidity) 라고일컬을수있는이러한현상은 OECD의거의모든국가에서공통적으로나타나는사실이다. -40-
동할가능성은대개 20% 정도였으며 2분위이상이동할확률은많아야 7% 를넘지않았다. 중간계층(Q3) 의소득이동성이상대적으로높았다. 이는 소득양극화현상이반영된것으로판단된다. < 표 11> 은첫해에상대적빈곤에놓여있었던사람들이마지막해에어 느정도의소득수준을가지게되는지를살펴본것이다. < 표 11> 첫해에빈곤했던사람들의마지막해소득수준(%) 첫해빈곤했던사람들이마지막해에속하는소득수준 중위소득의 중위소득의 중위소득의 중위소득 50% 이하 50~75% 75~100% 이상 호주 56.4 23.4 10.6 9.5 오스트리아 47.8 29.3 11.3 11.6 벨기에 51.9 28.3 7.6 12.2 캐나다 61.1 24.8 7.1 7.0 덴마크 44.1 37.3 12.1 6.4 핀란드 54.1 29.1 12.2 4.6 프랑스 50.1 32.6 7.7 9.6 독일 46.2 34.3 13.2 6.3 그리스 57.1 26.8 10.2 5.9 아일랜드 68.6 13.8 11.7 5.8 이탈리아 61.5 22.2 7.5 8.8 룩셈부르크 58.1 30.4 4.7 6.8 네덜란드 40.7 32.2 12.8 14.3 포르투갈 64.0 24.2 7.6 4.2 스페인 49.6 27.7 12.6 10.1 영국 49.7 28.9 10.7 10.7 미국 63.1 23.9 7.7 5.3 OECD-17 54.4 27.8 9.8 8.2 출처 : OECD(2009) 에서재구성 평균적으로 55% 의빈곤층은그대로빈곤층으로남아있었으며, 82% 의사 람들은중위소득의 75% 를넘지못했다. -41-
(4) 우리나라의빈곤진입요인 최경수 (2006) 21) 는 1997년부터 2004년까지의빈곤상태를분석하여우리나라 의빈곤구조를추정하였다. < 표 12> 는 97년에빈곤했던가구가언제빈곤을 탈출했는지를나타내고있으며, 빈곤의지속기간이길어질수록탈출률이떨 어지는음의기간의존성(negative duration dependence) 이있다는사실역시 확인시켜주고있다. < 표 12> 각년도빈곤가구기준빈곤탈출의분포 연도 각년도빈곤가구 연도별빈곤탈출가구수 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 04년빈곤가구 1997 977 363 133 79 40 56 39 52 215 1998 793 330 122 41 38 25 23 214 1999 743 283 93 62 34 30 241 2000 796 316 115 50 42 273 2001 756 245 114 69 328 2002 830 292 124 414 2003 942 350 592 빈곤가구대비비중 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 1997 100.0 37.2 13.6 8.1 4.1 5.7 4.0 5.3 22.0 1998 100.0 41.6 15.4 5.2 4.8 3.2 2.9 27.0 1999 100.0 38.1 12.5 8.3 4.6 4.0 32.4 2000 100.0 39.7 14.4 6.3 5.3 34.3 2001 100.0 32.4 15.1 9.1 43.4 2002 100.0 35.2 14.9 49.9 2003 100.0 37.2 62.8 출처 : 최경수(2006) 에서재인용 21) 최경수는중위소득의 40% 를상대적빈곤의기준으로잡았다. 그는대부분의빈곤정책은소득수준하위 10% 이하를대상으로하고있을뿐더러, 그가사용한 KLIPS 자료의경우중위소득의 50% 이상을잡을경우빈곤율이 20% 가되어정책대상으로두기에는너무넓기때문이라고설명했다. 이는 OECD의 50% 기준과는다르지만, 빈곤구조나진입및탈출요인에대한설명에한정한다면논리적일관성이있을것으로판단된다. 분석방법에대한보다자세한정보는 ' 빈곤구조와탈빈곤정책' 최경수(2006) 를참조하라. -42-
< 표 12> 에따르면빈곤의진입년도와상관없이대략 50% 이상의빈곤가 구는 2 년내에빈곤에서탈출하며, 소수의빈곤가구만이장기간의빈곤을경 험한다. 그러나특정시점에서빈곤에진입하는가구들의빈곤지속기간의분 포와는달리특정시점에존재하는빈곤가구의빈곤지속기간별분포는크게 다르다. 특정시점에존재하는빈곤중에서장기빈곤이차지하는비중과, 빈곤정책에서장기빈곤이차지하는비중은훨씬높아지는것이다. 따르면특정시점에서시작된빈곤의절반은 최경수에 1년만에종료되는단기빈곤이 며, 10년이상빈곤이지속될확률은 10.3% 에불과하나, 특정연도에존재하 는빈곤중의 50.5% 가 10년이상의장기빈곤으로서빈곤정책대상의 50% 는 장기빈곤이라고설명하고있다. 22) 따라서빈곤이란대부분단기에종료되는 일시적이라는사실과, 빈곤정책의대상이되는집단은대부분장기빈곤에처 하는집단이라는사실은상호모순적인것이아니라고주장했다. 최경수는빈곤진입과탈출요인으로크게근로소득의감소, 기타소득( 금융, 부동산, 이전소득) 의감소, 가족구성원의증가, 가구의분가로분류했는데, 먼 저빈곤진입의경우를살펴보면, 근로소득의감소에의한빈곤진입이 57.6% 로다수로나타나빈곤진입의가장큰원인이되었다. 그러나동시에 40% 이상의원인은근로소득이아닌다른원인에기인한다는점이좀더의미심 장하다. 다른원인으로는기타소득에의한빈곤진입이 35.7% 이며, 가구구조 의변화에의한빈곤진입이전체의 6.8% 를설명한다고하였다. 가구유형별로빈곤진입의양상은차이를나타내는데, 노인가구의경우근 로소득의감소보다는대부분사적이전으로추정되는기타소득의감소 (62.1%) 가더욱큰원인이되었으며, 유자녀가족의경우에도기타소득의감소는노 인가구의경우보다비중이떨어지기는하지만중요한빈곤의진입이며, 무자 녀가구의경우가구의분리도빈곤진입의큰원인이되고있다. 가구유형별 빈곤의분포는 25% 가노인가구이며, 7.9% 가여성가구주, 2.8% 가미혼여성가 구로서, 가구유형별전체구성비가각각 12.8%, 6.2%, 1.5% 임을감안할때 빈곤율이높은가구유형임을알수있다. < 표 13> 은우리나라의가구유형별빈곤진입의원인과, 장기빈곤의진입원 인, 그리고빈곤탈출의원인을설명한다. 22) 장기빈곤으로정의할수있는기간을 10년보다짧게줄이고중위소득의 50% 기준으로상대적빈곤을정의할경우, 그비율은더욱높아질것이다. -43-
< 표 13> 우리나라가구유형별빈곤진입의원인 ( 단위 : %) 유자녀가구무자녀가구노인남성가구주여성가구주부부가구남자미혼여자미혼가구 합계 빈곤의진입원인 근로소득 70.0 62.2 48.6 50.6 44.8 32.6 57.7 기타소득 22.8 33.4 44.3 41.8 43.8 62.1 35.6 가구원증가 7.2 0.0 5.2 5.1 9.5 4.7 6.3 가구분가 0.0 0.0 1.9 2.5 1.9 0.6 0.4 합계 56.6 7.9 5.6 2.1 2.8 25.0 100.0 장기빈곤(3 년이상) 의진입원인 근로소득 64.9 53.8 45.7 57.1 37.0 28.1 43.7 기타소득 30.4 46.2 54.3 42.9 55.6 67.1 52.2 가구원증가 4.7 0.0 0.0 0.0 7.4 4.8 4.0 가구분가 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 0.0 합계 30.0 7.9 7.1 2.8 5.5 46.8 100.0 빈곤의탈출원인 근로소득 74.7 66.0 45.2 44.0 42.7 34.0 62.2 기타소득 19.3 21.5 26.3 32.0 47.6 57.0 28.9 가구원증가 5.9 12.5 21.0 16.0 9.8 8.9 8.2 가구분가 0.1 0.0 7.5 8.0 0.0 0.0 0.7 합계 60.9 7.6 5.4 2.2 2.4 21.6 100.0 출처 : 최경수(2006) 에서재구성 빈곤구조의분석에서알수있는바와같이정책적차원에서빈곤정책의대상은대부분장기빈곤이다. 따라서정책적차원에서는장기빈곤의빈곤진입원인에대한분석이더욱의미가있을것인데, 장기빈곤의경우근로소득의변화로인한설명은현저히떨어지며주로기타소득의변화에의한설명력이더욱큰것으로나타난다. 이러한이유는장기빈곤층의경우근로소득이원래작으므로기타소득이전체소득에서차지하는비중이보다크기때 -44-
문인것으로추정된다. 가구변화에의한빈곤진입이차지하는비중은일반 적빈곤진입의경우 6.7% 에서장기빈곤의경우 4.0% 로줄어들었는데, 이것은 가구변화에의한빈곤의상당수가일시적빈곤임을의미한다. 반면빈곤탈출원인의경우빈곤진입과달리근로소득증가가차지하는 비중이현격하게크게나타난다. 빈곤진입의경우근로소득감소가 57.6% 인 데비해빈곤탈출의원인에서는근로소득증가가 62.2% 를차지하고있다. 즉, 노동시장에대한정책으로빈곤에서탈출할수있는가구의수가상당히 크게나타나고있는것이다. 그럼에도불구하고역시 30% 이상의가구들은 근로소득증가만으로는빈곤에서벗어나지못한다. 있어서는남성가구주와미혼가구주의경우가더욱높으며, 곤탈출의비율은작다. 박경수의연구는우리나라의빈곤원인도 가구유형별빈곤탈출에 노인가구주의빈 OECD의경우와거의비슷함을 보여주고있다. 즉, 상대적으로열악한상황에놓인취약계층에대한사회정 책과, 노동시장정책의조화가요구되고있는것이다. -45-
3 장빈곤정책 빈곤에대한대책은크게보면두가지범주로구분할수있다. 첫번째는 광범위한사회보호(social protection) 를제공하는정책이다. 여기에는주로 공적급여(public transfer) 나사회보장(social insurance) 이포함되는데, 사회 보호는직접적으로빈곤율을줄이는효과를가지고있다. (employment) 정책이라고할수있는데, 두번째는고용 이를통해고용을촉진하고그들에 게괜찮은직업(decent work) 을줌으로써빈곤에서벗어날수있도록돕는 것을의미한다. 빈곤정책혹은사회정책, 복지정책등은상이한의미를가질수있지만, 많은부분서로중첩되어비슷한의미로사용되고있다. 앞서설명한두가 지범주의정책에대한정부의시행규모를살펴볼수있는자료는공공사 회복지지출(public social expenditure) 에대한통계자료라고할수있다. 공 공사회복지지출의크기는사회보장과공적급여의크기를나타내며, 빈곤을 완화하기위해사용될수있는각종사회정책들 23) 을위해일반정부수준에 서어느정도나지출되었는지를설명한다. 이와같은공공사회복지지출의규 모는현상태에서는다른국가들에비해비교적낮게나타나고있으나, 노령 화와저출산, 복지서비스에대한수요의증대등에의해향후폭발적으로증 가할것으로예견되고있다. 어느범주에속하는빈곤대책인지의여부와상관없이, 빈곤에대한대책 은항상재정정책을동반함을의미하기때문에성장은공공사회복지출프로 그램을위한재원을지원하기위한공공세수를확보하는데기여한다. 따라서 성장잠재력을강화하는정책은빈곤정책의지속가능성을확보하는데도움이 된다. 그런이유로최근에는성장과빈곤감소를동시에달성하고자하는 ʹ빈곤감 소적성장(pro poor growth) 의개념이대두되고있다. 그런맥락에서성장을 제고할수있는정책들도빈곤정책의범주에서바라보고자한다. 이장에서는 OECD 국가들의사회보호및활성화정책, 그리고최근중요 성이높아지고있는근로빈곤대책, 성장을제고할수있는, 즉고용과관련 23) 교육은제외되어있어별도의통계자료를찾아볼필요가있다. -46-
된사회정책등에대해살펴본후, 다음장에서우리나라의현실에비추어정책적시사점등을구체적으로제시하도록한다. 1. 사회복지지출의국제비교및현황 빈곤문제는한경제내의복지를저해하는요소일뿐만아니라, 경제가 지속적으로성장하기위해서반드시해결되어야하는문제이다. 이러한빈곤 감소를위한정부의정책들은비용을수반한다. 그러므로정부의사회복지지 출을살펴보는것은, 빈곤탈출을위해정부가어떤활동을수행하고있는지 를살펴보는것과다르지않다. 이를통해서해외의국가들이 GDP에대비하 여어느정도규모의활동을하고있는지, 그러한나라들에비해우리나라의 지출규모는어떠한지에대해개략적으로알아볼수있다. (1) 사회복지지출의개념 사회복지지출(social expenditure) 은가구나개인이그들의복지에악영향 을미치는특정환경 24) 에처해있을때, 그들을대상으로공적인기관을통 해급여혹은재정적기여를하는것을뜻하는데, 주로현금급여(cash benefit), 현물급여(in kind provision), 특정목적을추구하는세금우대조치 (tax break) 로구성된다. 25) 따라서급여는주로취약계층, 즉저소득가구, 노 년층, 장애인, 환자, 실업자혹은어린이에초점이맞춰진다. OECD 에서정의하는사회복지지출이란다음과같다. 급여는공사기관에 의해서제공되어야하며, 재정적인기여에목적이있고, 가구와개인은그들 의복지에영향을미치는환경에처해있는동안에지원을받게된다. 이러한 급여나재정기여는특정재화나서비스의직접적인지급이되어서는안되 며, 개인적인계약이나이전에의한것도안된다. 따라서사회복지지출은 사회적급여의총합이며, 사회프로그램에의해재원이조달되는가구의기여 금이나다른급여는포함되지않는다. 24) 빈곤은개인의복지에악영향을미치는아주중요한요인이다. 25) OECD fact book, 2010. 사회복지지출의정의에따라급여는 -47-
기관에의해제공되어야하므로가구간이전은포함하지않는다. 사회적급여는현금급여( 연금, 출산, 휴가금, 공공부조등), 사회서비스( 보 육, 노인, 장애인돌봄서비스등) 와사회적목적을가진조세수단을포함( 유 자녀가족에대한조세지출이나사적의료플랜의기여금에대한우호적인조 세혜택) 등으로구성된다. 사회적인가, 사회적이지않은가에대한구분은급 여의사회적목적이있는가와, 규정하는가에의해결정된다. 급여가개인간재분배혹은의무적인참여를 예를들면저축의경우퇴직자의소득지원이 라는목적에서 ʹ사회적ʹ인것으로간주하지만일반적인저축은사회적이아니 다. 생명보험은일반적으로조세혜택이있지만주로모기지정책에서다루어 지며, 국가간비교를위한유용한데이터가없어사회적범주에포함하지않 는다. 반면사회서비스, 사회보험, 공공부조는실제적으로가구간재분배효과가 항상나타나고, 로사회적인것으로간주한다. 일반적으로조세와사회보험료를통해프로그램이운영되므 사회복지지출은다시중앙정부나, 지방정부, 사회보장기금등에의해이 루어지는공공(public) 사회복지지출과, 그밖에주체에의해이루어지는사 회지출은민간(private) 사회복지지출로분류된다. 민간으로분류된사회적 급여내에서는급여의성격에따라추가적구분이가능하다. 때로정부는의 무적으로( 예를들면법령에의거하여) 고용주들이피고용인에게제공해야하 는급여가있거나, 고용주가사적인기금에기여해야급여를수급할자격이 될수있게끔하는데이런모든급여가법정민간부문의사회적급여가된 다. 만약사회적목적을가진민간부문급여가비자발적인근거에의해주 어지거나, 혹은 NGO 에의해급여가제공될때, 보험에가입된인구들중에 서재분배자원의프로그램기여금으로부터급여가제공될때 ʹ자발적민간 부문사회적급여ʹ 라고한다. 단, 개인보험은개인의선호와개인의위험프 로파일에근거하므로민간부문에서배제된다. -48-
(2) 사회복지지출의정책영역 사회복지지출의정책영역은 9 개의기능별지출지표( 노령, 유족, 근로무능력 관련급여, 보건, 가족, 적극적노동시장프로그램, 실업, 주거, 기타) 로구분 되는데, OECD 사회복지지출통계(SOCX; Social Expenditure database) 작성 을위한가이드라인에서설명된각각의영역은다음과같다. 1) 노령(old age) 노령현금급여는노동시장에서은퇴한사람들에대한소득을제공하거나법 정연금수급연령에도달하거나노령연금기여의필수요건을완수한사람들 의소득을보장한다. 연금프로그램과관련하여법정연금수급연령에도달하 기전에연금을지급하는조기은퇴연금역시포함되는데, 단, 노동시장환경 때문에조기퇴직을하는사람들은실업으로분류되며노령에서는배제된다. 2) 유족(Survivors) 대부분의국가들은배우자나부양자가사망한사람들에게공적영역에서급여( 현금혹은현물) 를제공하는사회지출프로그램을가진다. 한국사회복지지출에서는유족연금이여기에해당한다. 3) 근로무능력관련급여(Incapacity related benefits) 근로무능력관련급여는노동시장에참여하던중장애로완전한혹은부분 적인근로무능력이발생할때지급하는급여인데, 장애는선천적일수도있 고사고나질병의결과일수도있다. 따라서유급질병휴가, 장애관련지급 금등이들어가며, 돌봄서비스와재활서비스, 가사보조서비스등장애인에게 제공되는서비스관련지출을포함한다. 단, 의학적보호에대한공적지급 금은보건영역에포함된다. -49-
4) 보건(Health) 보건부문의사회복지지출은 OECD Health Data 의자료를인용한다. 즉, 보건부문의공공지출은모두포함되는데, 개인서비스와집단보건의료서비스, 투자등이여기에속한다. 입원환자요양서비스와보조의료서비스, 제약품 에관한지출이포함되며, 자발적민간보건지출은재분배요소를포함하고 있는민간의료플랜의수급자에대한급여만추정된다. 5) 가족(Family) 가족을지원하는지출을포함하는데, 자녀를양육하는비용과다른부양자 의지원과관련된비용이여기에포함된다. 현금급여에는가족수당과산전 후, 육아휴직관련지출, 기타현금급여들이포함되며, 현물급여에는돌봄서 비스와가사보조서비스, 기타현물급여들이포함된다. 6) 적극적노동시장프로그램(Active labour market programmes) 수급자의고용상황개선이나그들의소득능력을증가시키는활동을목적 으로하는사회지출로, 공적인고용서비스와행정, 노동시장훈련, 학업에서 직장으로이동하는청소년들에대한특별프로그램, 실업자나다른사람들의 일자리를제공하거나고용을촉진하는노동시장프로그램에관한지출을포 함한다. 7) 실업(Unemployment) 실업자에게제공되는모든현금지출을포함하는데, 상과해고수당이여기에포함된다. 실업자에대한소득보 -50-
8) 주거(Housing) 임대료보조와개인에게주거비용을보조하는다른급여를포함한다. 단, 노인과장애인, 저소득층에게즉시적으로제공하는현물주거급여는각각 노령, 근로무능력관련, 기타항목에포함된다. 9) 기타사회정책(Other social policy areas) 다양한이유로관련프로그램의범위에서배제된사람들에게임시적으로 제공되거나다른급여들이욕구를충족시키지못할때제공되는지출을포 함한다. 예를들면이민자와탈북자, 토착민에대한사회복지지출이이에해 당하며, 다른항목에서분류되지않는모든사회복지지출이이에포함된다. (3) 사회복지지출의국제비교 SOCX 가이드라인에따르면 5 개의유형별지출지표( 공공사회복지지출, 민 간사회복지지출, 사회복지지출, 총사회복지지출, 순사회복지지출) 의다섯가 지유형별로통계를작성하도록하고있다. < 표 14> 은각각의사회지표가어 떻게분류되는지설명한것이다. 1980 년대이후총공공사회복지지출(gross public social expenditure) 은 GDP 대비 16% 에서 21% 로증가하였는데, 주로 1980 년대초, 1990 년대초, 2000 년대초에현격하게증가하였다. 특히 90년대이후지출을보면핀란드 와덴마크, 스웨덴, 네덜란드등복지선진국이었던국가들은감소경향을 보이는데반해, 복지가미성숙한국가( 한국, 일본, 멕시코등) 들은뚜렷한증 가세를보이며, 복지축소를위한개혁을단행한미국과영국은사회복지지 출이감소하지않고증가하고있으나그폭이미미한것으로나타났다. 80 년대이후사회복지지출이증가한주된이유는은퇴인구와의료지출 의증가였다. 80년에서 2003년까지 OECD 28개국은노년층에지불하는비용 이평균적으로 5.0% 에서 6.9% 로증가하였고, 의료에대한지출은 4.7% 에서 5.9% 로증가하였다. 구조적지출이증가된다른영역은가족급여인데, 가족 -51-
급여에대한지출은 SOCX 90 년대이후증가한것이그특징이다. 26) 통계중에서공공사회복지지출(public social expenditure) 은우리나 라국가예산상의복지비지출과유사하며, 개인을보호하고빈곤및그밖의 불이익을극복하기위해정부가어느정도의지출을했는지를나타내는척 도라고할수있는데, < 표 15> 을보면 GDP 대비공공사회복지지출및총사 회복지지출의규모를알수있다. < 표 14> OECD 사회복지지출지표와포괄범위 포괄범위 사회적목적을가진지출의범주 A. 일반정부지출 B. 사회보험급여 C. 법정민간급여 D. 자발적민간급여 E. 조세혜택 F. 급여소득에대한직접세및급여수령자의소비에따르는간접세 지표 지출지표의유형별분류공공사회복지지출 = A + B 민간사회복지지출 = C + D 사회복지지출 = A + B + C 총사회복지지출 = A + B + C + D 순사회복지지지출 = A + B + C + D + E - F 출처 : SOCX guideline, OECD 2007년기준으로 OECD 국가들의총사회복지지출비중은 GDP의 19.8% 로 나타나고있으며, 가장높은국가는프랑스로 GDP 대비 31.3% 를사회적지 출에사용하였으며가장낮은나라는멕시코로 GDP 대비 7.4% 의규모를보 였다. 우리나라는 10.2% 로우리나라보다더사회복지지출이작은국가는멕 시코가유일했다. 우리나라의공공사회복지지출은 7.6% 로역시우리나라보다 더공공사회복지지출이작은국가는멕시코가유일했다. 26) 년도한국의사회복지지출체계와국가의장애인소득보장체계비교한국보건사회연 "2009 OECD ", 구원 (2011) -52-
< 표 15> OECD 국가들의공공사회복지지출(GDP 대비) 1995 2000 2005 2006 2007 공공계공공계공공계공공계공공계 호주 16.2 19.8 17.3 21.7 16.5 19.5 16.1 19.0 16.0 19.8 오스트리아 26.6 28.6 26.7 28.7 27.4 29.3 27.0 28.8 26.4 28.2 벨기에 26.3 28.4 25.4 27.8 26.4 30.9 26.4 31.7 26.3 31.1 캐나다 18.9 23.3 16.5 21.5 17.0 22.5 16.9 22.4 16.9 22.2 체코 18.2 18.2 19.8 20.2 19.5 19.9 19.1 19.4 18.8 19.2 덴마크 28.9 31.3 25.7 28.0 27.2 29.8 26.6 29.1 26.1 28.7 핀란드 30.7 32.0 24.2 25.4 26.0 27.1 25.8 26.9 24.8 25.9 프랑스 28.5 30.8 27.7 30.4 29.0 32.0 28.6 31.6 28.4 31.3 독일 26.8 29.8 26.6 29.5 27.2 30.2 26.1 29.0 25.2 28.0 그리스 17.3 19.3 19.2 21.2 21.0 22.7 21.3 22.9 21.3 22.9 헝가리.. 20.3 20.3 22.6 22.7 22.9 23.1 22.9 23.1 아이슬란드 15.2 18.7 15.2 19.4 16.3 21.2 15.9 20.8 14.6 19.7 아일랜드 15.7 17.3 13.3 14.7 15.8 17.3 15.8 17.3 16.3 17.8 이탈리아 19.9 24.0 23.3 25.5 25.0 27.0 25.1 27.2 24.9 27.0 일본 14.3 14.7 16.5 20.3 18.6 21.6 18.4 21.4 18.7 22.3 한국 3.2 5.5 4.8 7.6 6.4 8.8 7.4 9.9 7.6 10.2 룩셈부르크 20.8 19.1 19.8 19.8 23.0 24.1 21.8 22.8 20.6 21.6 멕시코 4.3 4.4 5.3 5.4 6.9 7.0 7.0 7.2 7.2 7.4 네덜란드 23.8 30.5 19.8 27.1 20.7 28.9 20.3 27.3 20.1 27.0 뉴질랜드 18.7 19.1 19.1 19.6 18.1 18.6 19.0 19.4 18.4 18.8 노르웨이 23.3 25.0 21.3 23.4 21.7 23.8 20.4 22.4 20.8 22.8 폴란드 22.6 14.9 20.5 22.6 21.0 21.1 20.8 20.8 19.8 19.8 포르투갈 16.5 17.6 18.9 20.4 22.9 24.8 22.9 24.9 22.5 24.4 슬로바키아 18.8 19.4 17.9 18.8 16.3 17.4 16.0 16.9 15.7 16.7 스페인 21.4 21.7 20.4 20.7 21.4 21.9 21.4 21.9 21.6 22.1 스웨덴 32.0 34.4 28.4 31.1 29.1 32.0 28.4 31.3 27.3 30.2 스위스 17.5 25.0 17.8 26.1 20.2 28.6 19.2 27.4 18.5 26.8 터키 5.6 5.6.... 9.9 9.9 10.0 10.0 10.5 10.5 영국 19.9 26.5 18.6 26.1 20.6 26.7 20.4 26.5 20.5 26.3 미국 15.4 23.7 14.5 23.5 15.8 25.8 16.0 26.2 16.2 26.7 OECD24 19.4 20.1 18.9 19.5 19.8 20.4 19.5 20.1 19.2 19.8 주) 계는총사회복지지출( 공공사회복지지출과법정민간사회복지지출의합) 출처 : SOCX 2007 통계에서재가공 -53-
< 그림 13> 공공사회복지지출및총사회복지지출(GDP 대비, 2007 년) 35.0 30.0 25.0 20.0 15.0 10.0 5.0 0.0 멕시코한국터키슬로바키아아일랜드뉴질랜드체코아이슬란드호주폴란드 룩셈부르크스페인캐나다 주) 자료가없는경우( 터키) 0 로처리하였음. 출처 : SOCX 2007 통계에서재가공 공공사회지출민간사회지출 ( 자발, 강제 ) 일본노르웨이그리스헝가리포르투갈핀란드영국미국스위스이탈리아네덜란드독일오스트리아덴마크스웨덴벨기에프랑스 민간사회지출의규모는국가별편차가크게나타나는데미국(10.5%), 스위 스(8.3%), 네덜란드(6.9%) 에서높게나타났다. 우리나라의민간사회지출은 2.6% 로나타났는데, 민간사회지출을포함한경우에도우리나라보다사회지출 규모가작은나라는멕시코뿐이다. 27) < 그림 13> 은공공사회지출및총사회복지지출의규모를랭킹으로표시하 고있다. 우측으로갈수록 GDP 대비더높은비중의사회적지출이이루어 지고있음을의미한다. 우리나라의사회지출규모는매우작은편이라고할 수있으며, 주된이유는공공사회지출의규모가작기때문이라는것을알수 있다. 2007년현재세제혜택을감안해도우리나라의순사회복지지출은 GDP의 11.9% 로매우낮은수준이다. 이렇게우리나라의사회복지지출이낮은가장 첫번째이유로한국의사회정책의기본틀이비교적최근에마련되어여전히 변화하고있다는것을지적할수있다. 27) 세제혜택을고려한사회적지출의규모로볼때한국보다더규모가작은나라는멕시코와터키이다. 그러나차이는거의없다. "Better policies for better lives", OECD, 2011. -54-
우리나라의경우범주적공공부조제도(categorical assistance) 인생활보호제 도가 1999 년에폐지되고, 2000년 10월부터전국민의최저생활을보장하기 위한일반적공공부조제도(general assistance) 인국민기초생활보장제도( 이하 기초보장제도) 가실시되기시작했다. 제도의시행이후우리나라의공공부조 는기초보장제도에압도적으로의존하는형태였으나, 2008년부터기초노령연 금제도가실시되었고, 2009년부터근로장려세제의급여가지급되기시작하였 으며, 2010년 7월부터는중중장애인의하위소득자를대상으로장애인연금이 도입되었다. 한국의기초노령연금제도의경우노인중약 70% 가수당을받 고있는데, 부부일경우평균임금의 10% 까지받을수있다. 그러나역시 OECD 국가의유사한프로그램과비교하면상대적으로낮은수준이다. 따라 서향후혜택의확대압력이나타날수있을것으로보인다. 즉, 다른국가 에비해비교적최근에정착되고있는제도들이자리를잡기시작하면사회 복지지출은더욱늘어날것으로전망된다. 또한 98년에도입된국민연금제도 (NPS) 는아직역사가길지않아대부분의수령자는여전히연금일부분만 받고있다. 수령자의확대는필연적으로복지지출의규모를확장할것이다. 두번째이유는 OECD 국가가운데한국이유년인구국중하나이기때문 이다. 따라서공공연금, 장기요양보호, 보건의료와같은노인관련지출에대 한압력이제한적이었다. 우리나라는노인인구(65 세이상) 인구 1명을 20~64 세인구 6 명이부양하고있으며, 이는멕시코, 터키, 칠레에이어 OECD에서 네번째로젊은국가이다. 그러나한국은 OECD 국가중가장빠른속도의 인구고령화를맞고있어, 2050년이되면이러한부양비율은 1.5명으로떨어 질것으로예상되며, 일본에이어두번째로고령국가( 이탈리아와더불어) 가 될전망이다. 이렇게빠른인구학적변화는 1970년이후기대수명의연장 (life expectancy) 과출산율감소에기인한다. 2010년현재우리나라는세계에 서가장낮은출산자녀수(2010년여성 1명당출산자녀수는 1.2 명) 를보이 고있는저출산국가이다. 늘어나고있으며, 따라서고령화로인한복지지출의수요는급격히 이는사회복지지출의규모를상당한정도로크게만드는 압력이될것으로전망되고있다. 그러므로우리나라의사회복지지출은앞으 로더욱늘어날것으로보이며, 그에따라노년층의빈곤문제는현재보다 다소완화될수있을것으로보인다. 그러나재정적지속가능성을확보할수 -55-
있는가가연금의개혁과운용에있어무엇보다도중요하다고할수있겠다. 마지막으로보건의료에대한지출역시우리나라가 OECD 국가중가장 낮은수준이다. < 표 16> 은 2008년을기준으로 OECD 국가들의보건의료지출 의규모및변화율이다. 2008년보건의료지출은 GDP의 6.5% 로 OECD 평균 9.0% 에크게못미치는수치이다. 1인당보건의료지출은 1,800달러정도로 상당히낮은수준이다. 그러나국민건강보험(NHI) 제도아래핵심적인보건 서비스에대한전국민보장이 1989년시행된이후보건의료비지출의증가율 은 OECD 평균의거의두배에달하게되었는데, 이는주로공공보건의료 지출의급격한증가때문이다. 한국의공공보건의료지출비중은 1995년 36% 에서 2008년 55%( 공공보건의료지출/ 전체보건의료지출) 로꾸준히늘어나 고있는데, 이것은보장서비스폭의확대, 비용분담경감, 보건의료지출한 도도입등에연유한다. 그럼에도불구하고, 공공부문의보건의료지출분담 은 OECD 평균인 73% 를훨씬밑돌고있다. 따라서이러한추세로볼때우 리나라의보건의료지출역시꾸준히증가할것으로전망된다. < 표 16> 보건의료지출의규모(2008 년, GDP 대비, US$ PPP) GDP 대비 계공공민간 변화율 지출규모 (US$ PPP) 미국 16.0 7.5 8.6 3.4 7285 프랑스 11.2 8.7 2.5 2.3 3696 덴마크 9.7 8.2 1.5 3.4 3540 스웨덴 9.4 7.7 1.7 3.9 3470 OECD평균 9.0 6.5 2.5 4.0 영국 8.7 7.2 1.5 4.9 2990 노르웨이 8.5 7.2 1.3 0.8 5003 일본 8.1 6.6 1.5 2.6 2729 한국 6.5 3.6 2.9 9.4 1801 멕시코 5.9 2.8 3.1 3.7 852 출처 : OECD Health data, 2010-56-
(4) 우리나라의공공복지지출 한국보건사회연구원(2011) 은정책보고서 ʺ2009년도한국의사회복지지출추 계와 OECD 국가의장애인소득보장체계를비교ʺ에서 SOCX 통계기준에 맞추어사회복지지출에대한최근의기초통계를작성하였다. 유용한해외데 이터가존재하지않아국제비교에서는배제했지만, 2009년까지우리나라의 사회복지지출이어떻게구성되며, 어떤분야에어느정도이루어졌는지를살 펴보면다음과같다. 먼저유형별지출지표의분류( 공공사회복지지출, 사회복지지출, 민간사회 복지지출, 총사회복지지출, 순사회복지지출) 로살펴보면공공사회복지지출은 1990 년이후꾸준히증가하고있는데, 1990년 2.82% 에불과하던공공사회복 지지출은 1999년 IMF 위기이후대량실업과취약계층증가에대응한긴급 복지증가로 6.13% 까지급증하였다가이후예년수준으로감소하였다. 2000 년이후한국의공공사회복지지출은꾸준히증가하여 2009년 9.56% 이다. 이 는 OECD 평균인약 20%(2007 년기준) 에비하면작은수준이지만, 증가속 도는빠른것으로나타나고있다. 공공사회복지지출의기능구조별추이를살펴보면, 대부분의기능구조에서 동기간동안최소한 10 배이상의급격한지출증가가나타난다. 한국의사회 복지제도가공공부조와취약계층을중심으로이루어졌던관계로전통적인 지원대상이아니었던가족에대한지원은, 최근의저출산고령화문제점의 출발점이자대안으로써의관심이증가하며괄목하게증가했음을알수있다. 또한노동시장의이중화와비정규직양산, 조기퇴직및자영업자의폐업등 의문제에대해능동적으로해결하고자하는고용안정서비스에대한필요성 이증대되며적극적노동시장에대한지출역시성장세를보이고있다. 공공사회복지지출과법정민간사회복지지출의합으로구성된사회복지지출 은공공사회복지지출의추이와거의일치한다. 법정민간사회복지지출은사회 복지지출에서거의영향을미치지않을정도로낮은편이지만, 증가하고있음을알수있다. 지속적으로 -57-
< 그림 14> 공공사회복지지출및사회복지지출추이( 한국, GDP 대비) 12.00 10.00 8.00 6.00 4.00 2.00 0.00 1990 1991 1992 1993 1994 1995 1996 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 공공복지지출 사회복지지출 출처 : 보건사회연구원(2011) 법정민간사회복지지출과자발적민간사회복지지출을아우르는민간사회복 지지출은지난 20 년간급격한변화가거의발생하지않고답보상태에있다. 그이유는자발적민간사회복지지출이거의변화하지않기때문이다. 자발적 민간사회복지지출은 1995 년이전매우낮은수준이었으나, 사회복지시설에 대한지원이증가하고사회복지공동모금회법이제정되면서증가하기시작했 다. 또한경제위기가야기되었던 1997년직후와국내경기침체로인한추가 적인쇼크가발생한 는감소하고있다. 28) 2003년에자발적민간지출이소폭증가한반면최근에 총사회복지지출은공공사회복지지출과민간사회복지지출의합으로구성된 다. 민간사회복지지출이별다른변화를보이지않고있기때문에, 총사회복 지지출의추이는주로공공사회복지지출의추이에의해설명된다. 따라서별 28) 이는정부지출의지속적증가현상을설명한피콕- 와이즈먼의점검효과(inspection effect) 와유사하다. 점검효과란사회적혼란기에국민들이사회문제에더욱날카로운인식을가지고, 정부가사회적여건의개선을위해서비스의영역을확장하는것에지지를보냄으로써, 더높은세금부담을용인하고자하는태도가생긴다는것이다. 97년과 2003년의예는점검효과가우리현실에영향을미친것이라고봐도무방한데, 단그주체가민간이었다는점에서차이를보인다. -58-
도의그래프를첨부하지않았다. 자발적민간사회복지지출을총사회복지지출로나누어주면, 자발적민간사회 복지지출의전체사회복지지출에서의기여도를알수있다. 2007년기준으로 우리나라의기여도는 25.7% 로비교적높게나타났다. 미국이 39.3% 로가장 높은값이나타났으며, 캐나다, 영국등이비교적높은비율로나타난반면, 노르딕국가들( 스웨덴, 덴마크, 노르웨이, 핀란드) 은 10% 미만으로나타나는 것을볼때여기에는복지국가에대한레짐(regime) 의차이가반영되어있는 것으로보인다. 마지막으로순사회복지지출을살펴보면 2001년까지는조세부담이조세혜 택보다커서순사회복지지출이총사회복지지출보다작은것을알수있다. 반면 2002 년부터는순사회복지지출이총사회복지지출보다커지게되었는데, 그이유는조세제도를통한사회복지지출이라는개념이우리나라에서는비 교적최근에대두되기시작했기때문이다. 우리나라의순사회복지지출은 2000년 8.46% 에서 2009년 14.04% 로약 1.6 배가량증가하였다. 반면일부선진국에서는반대방향의변화가나타난다. 산술적으로비교하 기는어렵지만 29) 스웨덴, 덴마크등에서총사회복지지출은각각 30.2%, 28.7% 로나타난반면순사회복지지출은 27.8%, 25.3% 로나타났는데, 이는스 웨덴과덴마크의총사회복지지출수준이높아조세부담을통해조정이두드 러지는것을의미한다. 반대로독일의경우총사회복지지출(28.0%) 보다순사 회복지지출(28.4%) 이 0.4% 높아조세혜택의영향이더클것으로생각된다. < 표 17> 은 1990년부터 2009 년까지의우리나라의공공사회복지지출(A), 사 회복지지출(C), 민간사회복지지출(B+D), 총사회복지지출(E) 의 GDP( 경상) 대 비비중을나타내고있으며, 순사회복지지출의요소소득GDP 대비비중을나 타내고있다. 29) 총사회복지지출은경상GDP 로측정되는반면, 순사회복지지출은요소GDP 로측정된다. -59-
< 표 17> 우리나라의연도별사회복지지출규모(1990~2009) 구분 경상 GDP 대비요소소득GDP 대비 총사회복지지출 (E) 총사회순사회 사회복지지출 (C) 자발적 공공 (A) 법정민간 (B) 민간 (D) 복지지출 복지지출 1990 3.16 3.08 2.82 0.26 0.08 3.54 3.54 1991 3.05 2.98 2.73 0.26 0.07 3.40 3.40 1992 3.29 3.22 2.95 0.27 0.07 3.67 3.67 1993 3.41 3.29 3.02 0.27 0.12 3.79 3.79 1994 3.46 3.33 3.04 0.29 0.12 3.87 3.87 1995 5.50 3.55 3.24 0.31 1.95 6.17 5.99 1996 5.75 3.73 3.41 0.31 2.03 6.48 6.37 1997 6.20 4.17 3.70 0.47 2.03 7.01 6.85 1998 7.87 6.08 5.11 0.97 1.79 8.76 8.44 1999 8.85 6.75 6.13 0.62 2.10 9.98 9.60 2000 7.57 5.54 4.80 0.74 2.03 8.57 8.46 2001 7.84 5.84 5.25 0.59 2.00 8.91 8.82 2002 7.64 5.62 5.11 0.51 2.02 8.71 8.88 2003 8.13 5.94 5.37 0.57 2.19 9.22 9.40 2004 8.26 6.62 6.03 0.6 1.64 9.30 9.42 2005 8.79 7.03 6.46 0.57 1.76 9.90 10.08 2006 9.91 7.96 7.38 0.58 1.95 11.19 11.38 2007 10.24 8.2 7.59 0.62 2.04 11.58 11.87 2008 10.71 8.96 8.34 0.62 1.75 12.13 12.66 2009 12.17 10.38 9.56 0.82 1.79 13.70 14.04 주) 자발적민간사회복지지출은 1995 년부터전경련에서작성하였음. 출처 : 보건사회연구원(2011) -60-
다음은기능별공공사회복지지출의추이변화를살펴본다. 9개의기능별 지표에대한공공사회복지지출의구성은 < 표 18> 과같다. < 표 18> 기능별공공사회복지지출 노령유족근로무능력 보건가족 적극적노동시장 실업주거기타계 1990 0.80 0.16 0.37 1.53 0.03 0.03 - - 0.18 3.08 1991 0.82 0.18 0.41 1.38 0.02 0.02 - - 0.15 2.98 1992 0.97 0.17 0.45 1.43 0.04 0.04 - - 0.12 3.22 1993 1.09 0.17 0.40 1.42 0.05 0.05 - - 0.12 3.29 1994 1.18 0.16 0.43 1.38 0.05 0.03 - - 0.10 3.33 1995 1.31 0.16 0.43 1.44 0.06 0.04 - - 0.11 3.55 1996 1.25 0.16 0.44 1.64 0.07 0.04 0.00-0.13 3.73 1997 1.45 0.16 0.48 1.74 0.10 0.07 0.02-0.15 4.17 1998 2.63 0.17 0.50 1.99 0.13 0.32 0.16-0.18 6.08 1999 2.84 0.16 0.44 2.14 0.12 0.59 0.17-0.27 6.75 2000 1.83 0.17 0.48 2.18 0.15 0.38 0.08-0.27 5.54 2001 1.43 0.18 0.52 2.78 0.19 0.22 0.13-0.39 5.84 2002 1.34 0.19 0.56 2.64 0.18 0.19 0.12-0.41 5.62 2003 1.52 0.21 0.61 2.72 0.21 0.12 0.13-0.42 5.94 2004 1.76 0.22 0.65 2.76 0.28 0.11 0.18-0.67 6.62 2005 1.83 0.23 0.66 3.00 0.29 0.12 0.20-0.70 7.03 2006 1.93 0.25 0.69 3.34 0.58 0.12 0.23-0.83 7.96 2007 2.05 0.25 0.68 3.52 0.55 0.13 0.25-0.78 8.2 2008 2.45 0.26 0.68 3.61 0.79 0.19 0.28-0.69 8.96 2009 2.91 0.27 0.70 4.03 0.86 0.40 0.39-0.82 10.38 출처 : 보건사회연구원(2011) -61-
2009 년현재가장높은비중을차지하는것은노령인구에대한사회복지 지출과, 보건에대한사회복지지출인것을알수있다. 2005년을기준으로 할때 OECD 의사회복지지출중가장높은비율을차지하는것은, 노인에 대한연금(GDP의 7%), 보건(6%), 일하는연령대에대한소득기여(4%) 로나 타나고있는데, 우리나라의경우연금이나보건에대한지출비율이아직 OECD 평균에미치지못하는것으로나타나, 추후상승압박이있을것으로 보인다. 따라서치솟는사회지출을어떻게조달할것인가에대한진지한고 민이필요한것으로보인다. 보건사회연구원은장기추계의대상으로포함시 킨항목들의지출액을합계하면 2009년도기준 OECD 공공사회복지지출비의 77% 이며, 국민연금제도가성숙하고건강보험급여가급속히증가하는추세를 감안하면장기적으로보사연의추계항목은 OECD 공공사회복지지출의 100% 에근접하는수준이될것으로생각했으며, 2050년까지우리나라공공사회복 지지출은 GDP 대비 17.54% 로증가할것으로예상하였다. 30) < 표 19> 우리나라공공사회복지지출비장기전망 ( 단위 : 10 억원) 보건복지부고용보험 + 공적지역공공사회 GDP대비공공사회 GDP 연도산재보험급여연금급여복지지출비중 (%) 복지지출비 (E) (B) (C) D=A+B+C (D/E) (A) 2011 66,823 7,579 12,080 86,482 1,172,803 7.37 2015 116,907 17,018 18,579 152,504 1,590,977 9.59 2020 187,558 19,824 29,416 236,798 2,179,777 10.86 2025 276,519 21,991 44,103 342,613 2,755,615 12.43 2030 386,743 24,109 63,921 474,773 3,483,573 13.63 2035 506,737 25,950 86,129 618,816 4,177,521 14.81 2040 661,932 27,835 111,001 800,768 5,009,708 15.98 2045 826,916 30,318 134,725 991,959 5,864,229 16.92 2050 1,010,420 33,134 160,161 1203,715 6,864,508 17.54 출처 : 우리나라공공사회복지비지출의장기전망, Issue & Focus 제 02호 30) 우리나라공공사회복지비지출의장기전망, Issue & Focus 제 02호 -62-
2. 활성화정책 (1) 노동시장활성화정책의개념 활성화(activation) 는비활성화되어있는(inactive) 그무엇을활발한상태로 만든다는의미로서, 화시키는것을의미한다. 주로실업상태에놓여있는실업자를취업활동자로변 이때실업자에구직포기자를포함하는지의여부 는국가별정책현실에따라논란거리가될수있으나, 현실적으로복지지출 및탈빈곤정책에대한정부재정의지속성의차원에서볼때비경제활동인 구중에서도근로능력이있는사람까지그범위를확대할필요가있다. 즉, 근로능력이있음에도불구하고노동시장에서분리, 이탈된채살아가는비활 성화인구(inactive population) 를적극적이고능동적인사람으로만든다( 김종 일, 2010) 고이해하는것이바람직하다는의미이다. 이때개인을유급취업노동으로유인하는정책과정은매우다양하게나 타날수있는데, 활성화정책은요구형과지원형, 자유주의형과보편주의형으 로분류될수있다. 요구형(demanding type) 은규제와징벌요소를강조하 는유형으로, 취업활동을수용하지않는경향에초점을맞추어급여수준삭 감, 급여기간단축, 근로의무및제재강화, 적극적구직활동요구등을 강조하는유형이며, 미국과영국이대표적으로요구형활성화정책을채택하 고있는나라이다. 반면지원형(enabling type) 은실업자가취업활동을적극 적으로하려는태도를전제로하는정책경향으로서, 수급구직자취업능력 과취업기회의확대, 재정유인의제공, 사회서비스의확대등을추구하는 데, 노르딕구가가대표적유형이다( 김종일, 2010). 반면자유주의형과보편주의형의분류는취업준비과정을중시하느냐, 은정책개입결과로서취업여부를중시하느냐에따라달라진다. 자유주의의 유형은정책결과로서취업을하느냐못하느냐에초점을맞추는데, 취업훈련 및교육과정에대한투자를최소화하는반면취업유인을위해각종세금 크레디트제도를활용하여취업과정에대한국가개입을최소화한다. 주의유형은복지서비스의지출이복지병을낳으므로, 혹 자유 비활성화인구대상 사회보장지출비용도최소화하는것이최선의취업유인책이라고보는경 -63-
향이있으며, 실업상태에서까다로운급여조건과근로의무연계등의양 상을보인다. 반면보편주의유형(universalistic type) 의활성화정책기조는 적극적노동시장정책으로, 정책대상집단도노동가능인구전체로서매우 폭넓으며, 실업급여수급조건과근로의무연계성도약하다. (2) 활성화정책의대상및수단 1) 대상 활성화정책대상은근로능력이있는인간과사회보장제도와노동시장조 직등제도로분류할수있다( 보건사회연구원, 2010). 정책대상으로서실업자 를활성화시킬것이냐, 혹은제도로서사회보장제도나노동시장상황을취업 을유도하거나취업에유리하게끔개입할것이냐의차이를보일수있다. 먼저실업자집단에실망실업자와비경제활동인구를포함하느냐, 그렇지않 느냐에따라정책대상자집단이달라질수있다. 비경제활동인구를포함하는 경우활성화정책대상집단규모는실업률이아니라고용률에근거해야한다. 고용률을사용하는것은다음과같은장점을가진다. 고용률은실업률에비해 지표가안정적이다. 실업률은구직단념자와군입대, 종교단체등활동분야를 전환하는등의변화가대규모로발생할때( 즉, 경제활동인구에서비경제활동인 구로이동할경우) 지표가크게변화되어실업률의실상을제대로전달하지못 하는한계를가진다. 그러므로고용률을사용할경우생산가능인구의실제취업 욕구를반영할수있는가능성을확대시켜준다. 정책대상자집단이결정되면제도로서실업보험, 사회부조, 장애연금, 연금 등소득보장제도와, 노동시장취업구조등이활성화정책의개입대상이될수 있다. 소득보장제도와노동시장의취업구조의편성은취업동기, 행태, 규모등 에영향을미치기때문이다. 소득보장제도를통한활성화정책의요소는수급자 격조건강화, 급여수준억제, 근로유인향상, 고용친화적제도개편등을들 수있으며, 노동시장조직의활성화정책요소는노동시장유연성제고, 공공 고용서비스를통한고용극대화, 그리고적극적노동시장정책을들수있다. -64-
2) 수단 활성화정책수단은유연안전성(flexcurity) 개념과연계하여이해할수있 다. 유연안전성은노동시장유연화를통해경제성장을촉진하면서동시에사 회보장제도와적극적노동시장정책을수단으로사회통합을추구하는정책 개념이다( 김형기, 2008). 유연안전성은단체교섭수준, 고용보호수준, 실업보 호수준, 노동시장정책수준등을통해측정이가능한데, 이중실업보호와 노동시장수준이활성화정책과영역을함께하는부분이다. 왜냐하면활성화 정책은이미실직한상태를전제로하기때문에, 단체교섭, 고용보호등의 개념과직접연관을가지기어렵기때문이다. 실업보호영역과노동시장정책영역에서나타난다. 따라서활성화정책의수단은 먼저실업보호는실직시제공하는사회보장급여수준을의미하는데, 수준측정지표는실업급여소득대체율, 실업급여의관대함(GDP 중실업급 여가차지하는비율), 실업급여지급조건의특징이있으며, 실업급여의지급 조건의특징은징벌차원에서구직을강제하는정도, 이 근로동기를부여하여 자발적으로취업활동을하게하는정도, 근로윤리를강조하여급여수준을최 소화하는정도등에서나타난다. 반면노동시장정책영역에서는고용지원과창업지원을통해실제로직 업을가지게끔돕는것들이대표적수단이라고할수있다. < 표 20> 활성화정책의수단 실업급여수준 실업보호영역 실업급여지급조건 적극적노동시장정책영역 실업급여소득대체율국내총생산대비실업급여비율 구직노력강제정도근로연계급여수준근로윤리강조정도 고용지원 창업지원 출처 : OECD 국가빈곤정책동향분석, 한국보건사회연구원(2010) -65-
(3) OECD 국가들의활성화정책 1) 개요 80~90년대를거치면서 OECD 국가들의정책기조는공적부조수급자들에 대한종래의소극적보호로부터적극적차원으로무게중심이이동하였는데, 사회정책분야에서는 ʺ 일을통한복지(workfare)ʺ와고용친화적사회정책 (employment friendly social policy) 이강조되면서사회급부수급이당연한 권리에서조건부권리로전환되었으며, 그와동시에고용분야에서는적극적 노동시장정책(ALMP; Active Labor Market Policy) 을통한실업자들의취업 능력(employability) 제고와조기취업지원에중점을두게되었다. ALMP의정의는다양할수있으나협의로는 ʺ실업자를대상으로노동시장 기능을향상시키기위한조치ʺ 로정의할수있으며, ALMP는다음의 3가지 항목으로구성된다. 첫째, 구인, 구직을효율적으로알선하기위한일자리중 개기능, 둘째, 실업자의기능, 기술을향상시키기위한직업훈련, 셋째, 공공 부문혹은임금보조를통한민간부문의일자리창출이그것이다. 특히최근 의특징적인경향은직업안정기관(PES) 개혁을통한 ALMP 전달체계의재정 비와고용조건부급여의강화등을들수있다. 2) 직업안정기관(PES) 에대한개혁 PES(Public Employment Service) 는실업자의관리와일자리알선, 실업급 여 직업훈련제공등노동시장정책을집행하는중추기관이라고할수있는 데, 90년대중반이후 ALMP 가강화되고, IT 기술의발달, 공공부문구조개 혁등에영향을받아 이루어졌다. PES 기능이강한유럽국가들을중심으로많은개혁이 첫째, 실업급여 사회급부수급자의고용지원강화를위해기관을통합하거 나연계하는 one stop 강화가이루어졌다. 그러나 OECD 국가중 PES 기능 을지자체에이관한사례는없으며대신장기실업자 공적부조수급자등취약 계층에대해합동으로서비스를강화하는형식으로진전하였다. -66-
둘째, 지역노동시장내유관기관간에협력관계수립이증대되었는데, 교 육기관, 사회복지기관, 노사단체, 민간직업소개기관등과의파트너쉽구성을 통한협력으로서공동프로젝트를수행하거나혹은협정을체결하여수행하 였다. 이를위해 PES 일선기관들의자율성을증대시켜탄력적인고용서비스 를제공하도록한것이한특징으로아일랜드의경우관련기관합동으로 High Support Process를 03 년부터시행하였으며, 미국의경우에는 98년인력 투자법(WIA: Worklforce Inverstment Act) 을계기로원스톱서비스를강화 하였으며, 개인의선택권을존중하고민간과지자체의참여를확대하였다. < 표 21> 원스톱서비스구축사례 출처 국가원스톱사무소명칭통합된기관 뉴질랜드 (1998) Work and Income 급여지급가관 + 취업알선기관 영국 (2002~) Jobcenter Plus 지방사회보장사무소 + 고용사무소 독일 (2005) ARGE 고용사무소내에지자체공적부조담당조직과의통합사무소운영 네덜란드 (2002) CWI 공적부조 + 국민보험 + 취업알선 + 민간의급여제공기관도참여 호주 (2002) Centerlink 중앙정부의일선집행기관들 프랑스 (2009~) One-sop maison 국립고용청 + 실업급여담당기관 : OECD 의노동시장정책, 장신철(2009) 셋째, 대상별고용지원서비스의특화를추진했다. 한정된 PES 인력을효 율적으로활용하기위한차원에서구직자들의특성을기초로하여서비스를 특화하는것인데, 즉구직자의특성에따라 i) 스스로구직활동이가능한자, ii) 보충적인지원( 직업훈련, 고용보조금) 이필요한자, iii) 특별관리및지원 이필요한자등으로나누어인력을활용하였고, 스스로구직활동이가능한 자를위해서는각국이자가검색시스템( 구직등록인터넷시스템, 직업지원 call center) 을확충하였다. 육아후여성의직장복귀, 장기실업자, 장애인, 저 학력자등에게는밀착된서비스를제공하였는데, 특히최근들어서는독일/ 오스트리아/ 일본/ 아일랜드등에서육아휴직후여성을위한특별창구를설 치하여특별프로그램을운영하고있다. -67-
넷째, 민간을활용하는모델도등장하였는데, PES 기능중일선집행기능을 중앙정부감독하에민간기관이담당하는제도가호주나네덜란드에서등장 하였으나, 일반적인경향이라고할수는없으며대부분의국가들은 PES를 중앙정부의고유기능으로인식하고있다. 그러나장애인, 학교중퇴청소년, 장기실업자등특정한서비스의일부를대상으로민간위탁을하는경우가 일부국가에서나타나고있다. 3) 실업급여개혁 흔히관대한실업급여는구직자의구직활동노력을낮추고, 기대임금을높 임으로써고용을줄게하는부작용이있다는관점에서복지적측면에서는 바람직하나효율적측면에서는부정적이라고생각하기쉽다. 그러한생각을지지하는모습을보인다. 련이있는것은급여기간이다. 많은연구들은 그러나실업상승과보다밀접한관 물론관대한실업급여는실업기간의장기화와균형실업률을높이고취업 된근로자들의노동강도를떨어뜨림으로써생산성저하를초래할수있다. 그러나유보임금(reservation wage) 를높여줌으로써보다고급인력으로취업 을유도하여생산성증가를가져오고, 실직자가충분한시간을가지고좀더 적성에맞는직업을갖게함으로써직장안정과생산성증가에기여하는측 면도있다. 해고위험이높지만생산성이높은일자리라고하더라도실업급 여가사회적안전망역할을해주기때문에생산성높은일자리를선택하도 록기여할수도있다. OECD(2007) 에따르면관대한실업급여와생산성은양 의상관관계를가지고있으며상관관계의크기는가변적인데, 그이유는실 업급여가고용에미치는영향이불명확하여노동력구성 (composition of the laborforce) 자체가변화하기때문이라고설명하고있다. 또한실업급여가 1 인당 GDP 에미치는영향은작은것으로나타났다고덧붙였다. 일부연구들은실업급여사무소가얼마나효율적으로구직활동을관리하 는지에따라실업급여수준과실업과의상관관계는크게낮아진다는결론을 내리기도하였다. 그런맥락에서 94년이후전반적으로 OECD 국가들은실업급여의개혁을 -68-
단행하였는데, 실업급여의기간은늘어난국가( 한국, 프랑스) 도있고축소한 국가( 핀란드, 미국등) 도있으나, 대체로실업급여기간을축소하는경향이 발견되었다. 2000 년대이후실업급여기간이길고순소득대체율( 실직전임금 대비실업급여수준) 도 70% 가넘는대륙계유럽국가들은주로급여수준을 축소하는개혁을단행하였는데, 대표적으로독일은 2003년하르쯔개혁에따 라최장 32개월의실업급여를 12 개월(55세이상은 18 개월) 로단축하였으며, 프랑스는막대한실업급여재정적자에직면하여지급되던실업급여를최장 42개월에서 36 개월로단축하였다. 아울러적합한일자리에대한취업알선에대해취업을거부할수있는권 리를축소하고구직활동심사를강화하였는데, 독일의경우실직이전에종 사하던분야가아니거나취업훈련을받은분야의일이아니라고해도근로 를거부할수없다는자기부담원리 (Zumutbarkeit) 31) 를가진다. 31) 사회법(SGB) 2권 10조에서는급여수급자는특정예외상황을제외하면자신에게권하는일을해야할의무를갖는다. 급여수급자가자기부담원리에서벗어나게해주는예외상황은다음과같다. 첫째, 특정일을하기에신체적, 정신적, 심리적능력이되지않을때둘째, 지금권하는일을해서실직전본인이주로해왔던일을다시시작하는상황이왔을때오히려본인이주로하던일을못하게되는상황이예측될때, 셋째, 일을함으로인하여아동돌봄을하지못하게될때. 단아동이 3세이상되어서보육시설에맡길수있을경우에는이규정이적용되지않음반면동법에서는근로능력이있는수급자가근로거부를할수없는상황도제시하고있는데, 첫째, 근로능력수급자가실직이전에종사했던분야일혹은취업훈련을받은일이아닐경우둘째, 근로능력수급자가해당일에서제공하는대우가좋지않다고볼수밖에없을때셋째, 실직이전에다니던직장보다권하는일직장이더멀어진경우넷째, 권하는일작업환경이이전직장업무혹은일보다열악해진경우 -69-
< 표 22> 국가별실업급여개혁내용 개혁내용 프랑스 (06) '82 년이후변화가없었던실업급여수급기간조정 57세이상에게최대 42 개월간지급되던실업급여혜택을없애고, 대신 50세이상자들이최근 36개월중 27개월이상보험료를납입한경우 36개월의실업급여지급 23 개월의실업급여수급요건강화(24개월중 14개월보험료납입에서 26개월에서 16 개월보험료납입으로) 독일 (07) Hartz Ⅳ 개혁안에따라실업급여기간단축 < 개혁전> < 개혁후> 57 세이상 : 32개월 55세미만은보험료납입기간에따라 52~57 세 : 26개월 6~12개월 47~52 세 : 22개월 55세이상은보험료납입기간에따라 44~47 세 : 18개월 6~18개월 ~44 세 :12개월 네덜란드 (06) 덴마크 최장급여기간을 5년에서 3년 2개월로축소 단기실업급여수급기간을축소(6개월에서 3 개월) 하고, 수급요건을강화(36주동안 26주근로에서 52주동안 39 주근로) 55 세이상실업급여수급자에대한구직활동의무신설 실업급여수급기간을 80년대총 9년에서 94년 5 년( 소극적기간 2 년 + 능동화기간 1) 3 년으로축소 ) 99년다시 4 년으로축소( 소극적기간 1 년 + 능동화기간 3 년, 2년이상실업급여를수급하는인원은실제극히미미, 8개월이상실업급여를받을시탈출이어려워지는경향 ) 주 1) 능동화기간은실직자가고용프로젝트에참여할권리와의무를갖는기간으로취업자가취업의지를능동적으로보여주어야함출처 : OECD 의노동시장정책, 장신철(2009) 4) 실업자에대한능동화전략(activation policy) 추진 실업자에게도상호의무(mutual obligation) 를부과하여스스로일자리를찾 도록하기위해급여를조건부화하였는데, 실업자의구직활동에대한심사 를강화하였으며심층상담을강화하는추세가나타나고있다. -70-
구직활동심사의경우 2000 년이후기계적인출석대신에전화, 인터넷, 우편신고, 필요시신고등다양한방법이도입되었으나, 각국이공통적으로 과거에비해구직활동을점검하는강도를높이는경향이나타나고있는데, 영국, 미국, 스웨덴, 노르웨이와같은나라들은 2주마다실업자가직접직업 안정기관에출석해야하고, 일본, 덴마크, 스위스, 네덜란드는 1달마다출석 해야한다. 또한덴마크의경우 1 주일에한번씩은직업넷(jobnet) 에접속하 여자신이여전히구직활동을하고있으며, 일자리가주어지면일을하겠다 는의사를보여야만한다. 심층상담역시병행되고있는데, 벨기에, 오스트리아, 호주, 독일, 영국등 은 1 주일내에, 덴마크, 핀란드는 1 달이내에행하고있다. 또한개인별취업지원계획(IAP : Individual Action Plan) 작성이보다보 편화되어개개인별서비스를강화하고있다. 04년조사대상 27개국중터키 와폴란드, 미국을제외한모든국가들이이를작성하고있으며, 오스트리아, 독일, 그리스, 헝가리, 스웨덴, 영국등 6개국은 1개월이내에 IAP를작성하 고, 호주와이태리는첫번째심층상담시에 IAP 를작성하게되어있다. 그리고마지막으로적극적노동시장정책(ALMP) 참여를사실상강제화하고 있다. 호주( 실직 6 개월후), 덴마크(12 개월후), 스웨덴(28 개월후), 영국(18개 월후) 은실업이일정기간을넘으면강제적으로 ALMP에참여하도록의무 화되어있으며, 청소년의경우는이보다더빠른기간안에 ALMP에참여하 도록의무화된다. 반면독일, 이태리, 일본, 뉴질랜드, 스위스등은 ALMP 참 여가강제는아니지만, 가있는것으로조사된다. 상담원이이를추천하는경우사실상강제적인효과 여기에는실업자가이를거절하면자신의급여가 정지될지모른다는위협을느끼는효과가있기때문이다. 5) 근로연계복지(workfare) 의강화 근로연계복지는 90 년대고실업에대응한적극적노동시장정책(ALMP) 확 산과신자유주의조류에영향을받았는데, OECD는 94 년직업전략(Job Strategy) 을발표하여 ALMP 를통한노동시장참여를강조하였고, 또한신자 유주의는복지의존성을탈피할수있도록전통적인복지국가개념에반대하 -71-
고일과시장의힘을강조하였다. 이러한조류는위기확산에따라좌파와 우파사이에도어느정도의합치를이루어냈다. 미국은 97년 ʹ빈곤층의고용 률제고ʹ 를위해부양아동가정보조(AFDC; Aids to Families with Dependent Children) 를빈곤가족한시보조(TANF; Temporary Assistance to Needy Family) 로전환하며근로연계복지를일단락짓게되었고, 영국등유럽국가 들은미국의영향을받아 90년대후반에서 2000년대초까지근로연계복지의 개념의확산되었다. 근로연계복지란공공부조수혜의대가로수급자에게근로또는노동시장 정책참여를의무화하는정책으로미국에서는 workfare, 유럽에서는 welfare to work 라는용어를주로사용한다. 에있다. 근로연계복지의핵심은강제성 국가와복지수급자간에일종의계약또는권리와의무가있다는 것으로여기에는사회보장제도에대한인식의변화가담겨있다. 전통적으로 복지지출은사회권이라는인식이있어당연한권리로받아들였으나, 긴축재 정의심화와함께복지와관련한권리역시납세자와수혜자간의교섭을 통해확보되는요구라는인식이대두되고있는현상 (Goodin and Rein, 2001; Larson, 2006) 이반영되고있는것이다. 즉, 수혜자역시무엇인가를해야한 다는뜻이다. 따라서, 수혜자가만약의무이행을하지않을경우에는복지수급이라는권 리도인정하지않는것이 workfare 의의의이다. 근로연계복지의핵심은공적 이전등을통해달성되는복지소득(welfare income) 과근로소득(work income) 의적정한격차를두어일을하는것이더유리하도록만드는것이다. 구체적으로수혜자에게는취업알선, 직업훈련, 임금보조일자리등노동시 장프로그램에참여가강제되며, 고용사무소와복지사무소의연계를통해지 시에따르지않을경우급여를정지또는삭감할수있다. 또한미국식근로소득세액공제( 미국식 EITC) 의도입이확산되었는데, EITC 는근로소득이일정수준에달할때까지의아동수와수입금액을고려 하여세금환급(tax return) 또는보조금형태로보상하는제도인데, 75년미 국이처음으로도입하여성공을거둔후영국, 프랑스, 벨기에, 뉴질랜드등 의국가가이를도입하였으며우리나라도 로해당제도가시행되었다. 2008년근로장려세제라는이름으 -72-
EITC 는복지급부를과세제도를통해제공함으로써수급자의근로동기유 지와자존감확보에기여하고, 공적부조수급자와근로빈곤층(working poor) 를동시에타겟그룹으로하는가장진보된제도라는점에서긍정적으로평 가받고있다. 또한사업주에대한임금인상부담없이최저임금과연동하여 다양한근로인센티브를설계할수있다는점역시강점이있다고할수있 는데, EITC의목적이노동공급의증가인지아니면빈곤계층소득증대목적 인지에따라국가별로효과의정도는상이하게나타나고있다. 마지막으로일부국가에서는근로자부담분인사회보험료를감면해주는 것도일종의고용조건부급여로서사용되고있는데, 영국은주당 87파운드 이하소득자에대해사회보험료를전액면제해주고(07 년기준), 독일은월 400 유로미만의저임금근로자(minijobs) 에대한사회보험료및소득세를완 전면제하고, 400~800 유로근로자에대해서는할인계수(Faktor) 를적용하여 사회보험료부담을경감시켜주었는데, 사회보험료의인하와할인계수의인 상을통해사업주에대한채용인센티브도확대하였다. 벨기에는 04년월소 득 2,000유로미만인저임금근로자에대해최대월 140유로의사회보험료를 감면해주고있다. 는데도움이되고있다. 근로자에대한사회보험료감면역시근로유인을제고하 그러나근로연계복지의전제는노동시장에일자리가충분하고어떤일자 리도실업에비해서는낫다는노동공급측요인만을본것으로서노동수요정 책과연계되지않을경우효과에한계가있을수있으며, 또한근로복지연계 의강제성은적성에맞지않는질낮은프로그램에참여를강제함으로써일 종의노예노동에해당하며, 이전의복지수급자들을저임금노동시장으로진입 시킴으로써근로빈곤층확산에일조한다는시각도존재하고있다. 근로연계복지는복지수급자수감소측면에서는일단성공적인것으로평 가받고있지만, 복지의최후수단이며사회적시민권이라할수있는공적부 조를형해화시킨다는비판도존재하고있는데, 덴마크와같은국가들에서는 근로를강제하기보다는근로자의인적자본을축적하는데더욱노력을기하 고있어복지와근로를연계시킨다는것에는대부분의나라들이그경향을 함께하고있으나, 제도의관대함과다른사회복지서비스와의조합들은대개 국가간의복지철학에따라다른양상을보이고있다. -73-
3. 근로빈곤대책 빈곤의진입과탈출요인을살펴보면가장큰설명력을가지고있는것은 근로소득의감소이다. 그만큼빈곤문제와노동간에는큰관련성이존재한 다. 따라서종래까지의빈곤대책은대개근로가능성(workability) 이낮은집 단에게사회보호를어느수준까지어떤방식으로제공하느냐가가장큰문 제였다고볼수있다. 좋은방법이었고, 식으로진행되었다. 또한근로는빈곤으로부터벗어나게할수있는가장 따라서노동시장정책들은대개고용률을높일수있는방 그러나노동시장유연화 32) 에따른비정규직노동자의급증과, 불평등심화로인해일을하면서도빈곤한사람들이증가하였는데, 시장소득의 이들은 불안정한고용상태에서저임금을받고있으며, 복지수혜등에있어배제되어 빈곤의위험속에놓이게되었다. 재정경제부(2004) 에따르면비정규직은빈 곤의위험에처해있거나실제로빈곤가구의상당부분을차지한다( 김영란, 2005). 근로빈곤층의존재는일자체가빈곤탈출로이어지지않으며, 이들의 빈곤진입은실업보다근로소득감소에중요한원인이있다는점에서이들의 소득을보전하는형태의대책이필요하다고할수있다. 그러한대책들은앞 서살펴본공공복지지출이나시장활성화정책에서설명된방법들과동일하 나 33), 그중요성이크므로여기에서는따로장을할애하여살펴보기로한다. 32) 노동시장유연화는노동량의변동을통해노동시장과경제상황에대응하는능력을제고하자는것인데, 다양한고용형태( 임시직, 일시직, 파견근로자) 의활용및아웃소싱/ 생산네트워크구축이그핵심이라고할수있다. 이는필연적으로비정규직노동자들을양산했고따라서새로운빈곤위협, 즉근로빈곤의확산을가져왔다. 이러한노동시장유연성의추구가 " 바닥을향한경주"(rush to the bottom) 이될수도있다는비판이제기되면서유연성과근로자의고용안전성을조화시키는것을목적으로하는 " 유연안정성 (flexicurity)" 의개념이새로이확산되었는데, 덴마크가유연안전성의모범사례국가로부각되고있다. 덴마크는높은이직률을토대로하여노동시장의유연성을추구하였고, 동시에관대한실업급여와적극적노동시장정책의조화를이루어높은노동시장성과를거둔것으로평가되고있다. 덴마크의사례를쫓은 OECD 국가들에있어핵심은노동시장유연화와사회보장체계를동시에갖추어나가는것이다. (OECD, employment outlook, 2007) 33) 세제계혁, 최저임금확대등소득정책, 개인의역량강화로서직업훈련및기술관련정책, 사회적포용으로고용정책, 사회적연대로서의사회복지정책의확대가그것이다. 물론각각의정책들이조화롭게추구되는것이더욱중요하다. -74-
(1) 근로빈곤층의개념 근로빈곤층은가구소득이빈곤선이하의가구원중취업상태에있거나근 로능력이있는구성원(the workable and working poor) 으로, 우리나라의경 우 04년국민실태조사에따를때최대생계비대비소득인정액 120% 이하 (403.5 만명) 중근로빈곤층( 취업및근로능력자) 은 192.5만명에달하고있다고 한다( 노동연구원, 2009). 즉, 근로빈공층은취업빈곤층과실업빈곤층, 비경활인구중근로능력이 있는사람들을포함하는데, 이러한분류는최근의활성화정책이대상으로 하는사람들이비경활인구를포함하고있는추세를반영한것이며, 또한빈 곤층의경우 ʹ취업 비취업ʹ으로의이동이빈번하게나타나므로취업여부의의 미는크지않기때문이다. < 표 23> 근로빈곤층의구성 근로능력유무 근로능력있음 근로능력없음 노동력상태 경활빈곤층 비경활빈곤층 취업빈곤층 (A) 실업빈곤층 (B) 근로능력을가진근로능력없는비경활빈곤층 (C) 비경활빈곤층 출처 : 근로빈곤대책연구 Ⅰ, 한국노동연구원(2009) 근로빈곤층은 < 표 23> 에서의 A+B+C 에해당하며, 근로능력없는비경활빈 곤층의경우복지지출의대상이되어야할것이나, 근로빈곤층의경우에는 근로소득을보전하는것으로효과를볼수있는여지가많다. 특히비경활빈 곤층이노동시장에진입할수있도록유인을주는것은, 줄이는데도움이되어재정안정에기여할뿐만아니라, 복지수급의대상을 국가전체의생산성 을높이는데도일조함으로써재정수입의원천이된다는장점도있다. 따라서 그들이일을할수있도록동기를부여하기위해서는, 앞서설명했던적극적 시장활성화정책의수단들이도움이되는데, 앞서살펴보았으므로여기에서 -75-
는소득보전차원의정책들만살펴보기로한다. 저임금층을보호하는방식에는여러가지방식이있을수있으나, 최근의 추세는 EITC 가주요한방법이라고할수있다. 먼저최저임금제도를살펴본 후앞장에서다루었던 EITC 에대해좀더살펴보기로한다. (2) 최저임금제도 최저임금제는국가가노사간의임금결정과정에일정부분개입함으로써 임금의최저수준을정하고, 사용자에게그이상을지급하도록법으로강제함 으로써저임금근로자를보호하는제도로근로자의생활안정이나노동의질 적향상을기하여국민경제의건전한발전에이바지하는것을목적으로하 고있다. 최저임금제는그역사가상당히오래되었는데그기원은 19세기말로거 슬러올라간가며, 최저임금과관련한논란과연구가가장활발한미국에서도 1912년부분적으로도입되어 1938 년전국적으로실시되었다. 그럼에도불구하고최저임금제도가고용을늘리는지그렇지못한지에대 해서는아직까지도논란이많다. 먼저신고전파의이론을따르면노동력의 질이균등하고, 노동시장의정보가완벽한완전경쟁을가정할경우최저임금 이시장의균형임금보다높게책정되면 34) 노동의초과공급이발생하여실업 이증가하는것으로나타난다. 최저임금수준을라하고균형임금을라 하면, 최저임금의도입으로인해 ( ) 만큼의초과공급이발생하는데, 이 는주어진임금하에서일할의사가있음에도일자리를얻지못하는비자발 적실업이므로실업률에산정된다. 실업률은로나타난다. 이때의크기는원래고용되어있던사람들의해고를의미하는데, 노동시장이완전경쟁적일경우실직하지않고남아있는사람들의소득보호 에는도움이되지만, 직장을잃거나잡지못하는노동자에대해서는좋은영 향을미치지못해사회전체의후생에긍정적인역할을하지못하게된다. 34) 균형임금보다낮은최저임금제도는어떠한의미도갖지못한다왜냐하면시장에서임금은제도. 가없다고하더라도어차피최저임금제에서규정한임금보다높은수준으로결정되기때문이다. -76-
< 그림 15> 완전경쟁적노동시장과최저임금제도 반면노동수요가독점적인수요독점적시장을가정할경우에는적정한수준의최저임금의도입및인상이고용을증가시킬수있는데, 꼭수요독점이아니라고하더라도고용을늘림에따라임금이인상되는경우라면아래의모델을적용할수있다. < 그림 16> 수요독점적노동시장과최저임금제도 -77-
수요독점기업은이윤을극대화하기위해노동의한계비용 ( ) 과노동의 한계생산수입 ( ) 35) 을일치시키는수준 ( ) 에서고용을결정하며, 그때 결정되는임금은과같다. 만약이경우사이의최저임금 를부과하면, 최저임금의인상은오히려고용증가를가져올수있다. 수요독점은전직으로인한비용이크고노동이동이활발하지않은상황에 서주로발생하며, 고용자가근로자의근무실태를완벽히감시하기어려울 때에도발생할수있다. 또한탐색이론의관점에서볼때탐색비용이존재하 는경우높은임금이모집을용이하게하므로수요독점적상황( 고용을늘릴 때높은임금을지급해야고용가능한상황) 이발생할수있다. 수요독점이 있는경우에는균형상태에서빈일자리가항상존재하는데, 이는더많은 인력을고용하는것이기업으로서는바람직한상황이지만추가적고용은임 금인상을가져오므로추가고용의인센티브가없는상황이기때문이다. 이론적으로최저임금에대한고용효과에상반된견해가나타나므로, 이러 한문제에대해서는실증적으로접근할수밖에없는데, 이또한경제학자들 사이에일치된결론은없다. 그러나우리나라의연구들은대체로소득을증 가시키는동시에, 유의미한고용감소가발생했다는주장이자주나타난다. 이러한최저임금제도는적어도고용을유지하는저임금근로자의임금을 상승시키므로, 만약최저임금제가노동시장의왜곡을심각하게가져오지않 는다면어느정도근로자의후생에긍정적영향을줄수있으며, 소득재분배의수단으로사용될수있다. 36) 탈빈곤과 그러나최저임금제가개별근로 자를대상으로하는만큼, 자녀수, 가구규모, 가구소득등에는차별을두 고있지않으므로, 이를통한탈빈곤정책은매우제한적일수밖에없으며, 따라서 EITC 있겠다( 노동연구원, 2009). 등가구를대상으로한정책도구가좀더효과적이라고볼수 35) 노동의한계생산수입은그노동자가만들어낸재화의수에그재화의가격을곱해준것이다. 따라서다음과같이정의된다. 36) 그러나외국의선행연구들은최저임금이저소득가구의탈빈곤정책, 혹은소득분배를위한목적으로는다소무딘도구(blunt instrument) 라고평가한다(Card and Krueger 1995, Neumark and Wascher 2008). -78-
(3) 근로소득세액공제(EITC : Earned Income Tax Credit) EITC 제도는일정소득이하의근로소득자를대상으로소득에비례한세액 공제액이소득세액보다많은경우그차액을환급해주는제도이다. 저소득층 의세금부담을덜어주고나아가소득이적은이들은보조금까지받을수 있어징세라기보다는복지의개념이강하며, 동제도는자격심사를필요로 하지않은상태로소득세체계에서자동적으로보조금이결정되어운영비용 이낮고심사와관련된개인의자존감을훼손하지않는다는장점을가지고 있다. 또한 EITC는자신의힘으로높은임금을받는직장을구하기어려운 노동자들이복지급여에안주하지않고근로에참여할유인을제고함으로써, 공적부조수급자와근로빈곤층을동시에고려하는강점을가지고있다고볼 수있다. < 그림 17> 공공부조가노동공급에미치는효과 근로소득 U1 U2 A B C D O 여가 특정한형태의무차별곡선을가지고있는개인을가정 37) 한후공공부조가 그의노동공급에어떤영향을미치는지를살펴보면, 먼저공공부조가없을 경우예산선은그림에서삼각형로나타나는데, 소비자는효용극대화의 37) 물론개인의무차별곡선은위의그림과다를수있다그러나여기에서는공공부조보다가. EITC 노동공급을늘리는데효과가있음을보이기위해하나의경우를예로들어본것이다. -79-
결과자신의모든시간을여가의소비에사용함으로써전혀노동을공급하 지않아소득이없는빈곤상태에놓이게된다. 만약그에게 B 이하의소득 수준을보장하는공공부조가주어질경우예산집합은 용수준은 U2로증가하지만역시최적에서여가수준은 로변화하여효 로전혀노동을공 급하지않는것을볼수있다. 즉, 복지에의존하며스스로빈곤상태를탈피 하려고노력하지않는상태가개인의최적행위가되는것이다. 만약공공부조대신 EITC를활용할경우위의무차별곡선을가진개인의 경우노동공급을증가시킬가능성이농후하다. EITC 는부양자녀, 맞벌이여 부등에따라다양한형태를가질수있으나, 가장간단한형태는 < 그림 18> 과같으며점증 평탄 점감구간을가지게된다. < 그림 18> EITC가노동공급에미치는효과 근로소득 U1 U2 A 3 B C 2 D 1 O 여가 앞서와똑같은선호를가진소비자의경우를가정하고공공부조대신 EITC 를적용할경우를상정해보자. EITC의구조는점증 평탄 점강의구간을 가지는데, 먼저 1의구간에해당하는근로소득을가진사람의경우자신이 버는소득의일정비율을보조금으로주기때문에예산선의기울기는 1보다 더욱큰점증구간이된다. 반면 2의구간에해당하면근로장려금을정액으로 지급하므로예산선은수평으로이동하게되며( 평탄구간), 3의구간에해당하 -80-
는사람들은 B 되어예산선의기울기가 따라서 되고, 수준의임금수준에가까워질수록보조금의크기가작아지게 1 보다작은점감구간으로나타나게된다. 38) EITC의도입으로인해소비자는에서로여가소비를줄이게 줄어든시간만큼노동을공급하게되어공공부조와비교할때노동공 급을늘리는효과가있다고볼수있다. 물론무차별곡선의모양에따라소비자의최적점은점증 평탄 점감구간 어디에서도이루어질수있는데, 않는경우소비자의노동공급은공공부조도 줄어들것으로예상된다. 점증구간에서소비자의최적이이루어지지 EITC도없는경우와비교할때 점감구간의경우여가의기회비용인임금이싸진 것을의미하므로( 기울기가 w 보다작으므로) 대체효과에의해상대적으로싸 진여가를늘리고, 또한보조금의지급에의해소득이늘어났으므로소득효 과에의해정상재인여가의소비를늘린다. 따라서노동공급은줄어든다. 평 탄구간의경우에는기울기가변화하지않아소득효과만발생하므로, 정상재 인여가를늘려노동공급은줄어든다. 경우에는소득효과에의해여가소비가늘어나는대신, 동공급이늘어나므로, 그변화방향은확실치않다. 반면점감구간에서최적이나타나는 대체효과에의해노 그러나빈곤층에대한지원을완전히금지하지않는한, EITC의노동공급 효과는공공부조를하는경우와비교해서측정하는것이올바른방식일거라 38) 예를들어계산하면 2010 년기준우리나라의근로장려세제는아래와같은데, 부부합산연간근로소득 근로장려금 800만원미만소득 15% 800 만원 ~ 1200만원 120만원 1200 만원 ~ 1700만원 (1700만원 - 소득) 24% 처분가능소득이근로소득과근로장려금의합이라면다음과같이처분가능소득이결정된다. 1) 800 만원미만의소득( ): 2) 800~ 1200 만원( ): 3) 1200~ 1700 만원( ): 예산선의기울기는시간당임금율이므로, 800만원아래의구간에대해서예산선의기울기는 w 보다크며, 800~1200만원까지는 w 와같고, 1200~1700만원까지의구간에서예산선의기울기는w 보다작음을알수있다. -81-
생각되는데, 간단하게 EITC는공공부조에비해노동공급을늘리는효과가 클가능성이높다. EITC에대한기존연구들에대한분석을보면미국의 EITC 제도는노동 참여율을높이는것으로나타나고있으며 (Dikert, Houser, and Scholz, 1995; Meyer and Rosenbaum, 1999), 한국의경우에도유사한연구결과가나타나 고있다. 반면노동시간에미치는영향에대한연구결과는불일치하고있다. 이는앞서개인의여가소비가줄어들고노동공급이증가할것인지에대해 < 그림 18> 을통해이론적으로분석한결과와도일치한다. 다음절에서는해외의 EITC 제도에대해분석하고, 더불어복지제도의변 화측면도함께살펴보도록한다. (4) 해외의 EITC 제도39) EITC 제도는미국이외에도영국, 프랑스, 캐나다, 뉴질랜드등 7개국에서 시행되고있으며, 각국의사회보장체계와도입목적등에따라 EITC와명칭 과내용이다소다르다고하더라도근로빈곤층을위한유사한조세제도가 운영되고있다. 1) 미국 미국은 1929년대공황이후빈곤문제가심각해지자 1935년사회보장법을 제정하여저소득층을대상으로연방차원의공공부조를시행하였으며, 노인 및장애인, 유자녀저소득편부모가구등이주로수혜의대상이되었다. 대 공황이후전후호황으로인해경제적부를축적하였지만, 60년대각종사회 문제들이불거지며사회복지정책의확대를야기했는데, 재정부담이가중됨에도불구하고빈곤율은 12~15% 결과사회복지관련 선에서지속되어사회복 지정책에대한근본적전환이요구되었다. 특히사회복지정책이근로자의근 로의욕을저하시키는소위복지병( 혹은복지의존증) 이문제가되어, 제도도 입이후노동공급은 10~20% 감소하였고, 10년이상의만기수급자가전체수 39) 이장의내용은 근로빈곤대책연구Ⅰ, 노동연구원(2009) 의내용을발췌한것임. -82-
급자의절반이상(57%) 를차지하였다. 더욱이당시의사회복지제도의수급 자격이편부모가구로제한되어오히려가족해체의유인을제공하는부정 적효과역시유발하였다. 결국노동공급의감소, 복지제도의높은의존이라는한계를극복하기위해 근로연계복지의개념이대두되었으며, 이에따라 EITC가도입되고 AFDC(Aid to Families with Dependent Children) 를 TANF(Temporary Assistance for Needy Families) 로전환하는등근로와복지를연계시키는 노력이나타났다. 미국의 EITC는저소득근로계층에대한소득지원과사회보장세부담완 화, 그리고저소득층의근로유인을제고할목적으로 75 년도입되었다. 특히 문제가된것은저소득층의사회보장세부담이었다. 저소득층은소득세는납 부하지않지만사회보장세는부담하고있었는데, 최초의 EITC는저소득층에 게사회보장세를환급해주는방식으로도입하게되었던것이다. 따라서최 초의 EITC는부양자녀를가진가구중소득이 4,000$ 이하인경우근로소득 의 10% 를환급해주었는데, 이는당시 10% 내외이던사회보장세율과유사하 였다. 또한초기에는점증구간의급여증가율과점감구간의급여감소율이 10% 로동일하였는데, 이러한구간설정은시간이지남에따라비효율성을 초래하였고, 특히변곡점에서의급여의변동이커서보완할필요성이있다는 지적이제기되어 78 년평탄구간이도입되었다. 1993년이후 EITC 는적용대상과급여수준이획기적으로확대되어, 2인이상 의자녀가있는가구의경우급여증가율을 19.5% 에서 40% 로상승시키고최대 급여수준도증액되었다.94년부터는부양자녀가없는가구에대해서도 EITC를 적용하였으나, 자녀를가진가구에비해불리한환급율을적용받도록하고있 어미국에존재하지않는아동수당제도의역할을겸하고있다. 미국의 EITC 는피용자보수뿐만아니라자영업자의사업소득도근로소득으로규정하여, 세무당국에신고되는근로소득에의거 EITC 급여액을환급해주고있다. 2) 영국 전통적으로영국은산업혁명이후도시빈민이증가하면서민간과협조한 -83-
보편적형태의사회보험이발생하여그역사가길다. 그러나현대적인의미 에서영국의복지정책을살펴보는시작점은 1942 년보편성, 피보험자의구 분, 정액급여, 정액기여, 급여의적절성, 행정의통합등의 6가지국가보험의 원칙을제시한 베버리지보고서 의발표이후로보는것이타당하다. 베버리 지보고서의원칙에근거하여영국은가족수당법, 국민보호법, 국민산업재해 보험, 국민보건서비스법, 국민부조법, 아동법등이제정되었으며, 2차대전이 후전후복구문제와전쟁참가자에대한지원책등의혼란때문에복지제도 를방만하게운영하여재정부담을초래하게되었다. 이에 70년대말사회복 지에대한지나친국가책임주의를비판하고복지제도전반에대해시장지향 적인개혁을단행하였는데, 그럼에도불구하고 90년대이후실업및빈곤율 은꾸준히증가하였고이에따른복지재정부담도더욱가중되었다. 이에영 국은사회복지대상자들을근로활동에참여시키고복지재정을절감하기위 해근로연계복지의개념이대두되었다. 98 년블레어정부는 제 3 의길 이라는기치하에근로연계복지를더욱강 조하였으며, 취업인센티브제공을위한세제개혁과, 최저임금제도입, 저임 금소득자에대한세액공제, 취업여성을위한탁아시설증대등의수단을 사용하였다. 또한 88 년에도입되었던근로연계복지형태의가족공제(Family Credit) 제도를 99년에 WFTC(Working Familiesʹ Tax Credit) 로발전시켰고, 동시에근로자개인의직업능력개발을목표로하는뉴딜프로그램을비롯, 근로복귀보너스, 취업장려금, 육아지원보너스, 직업알선등의각종적극적 시장활성화정책도도입하였다. 블레어정부의복지정책의기본원칙은 일 할수있는사람에게는근로기회를, 일할수없는사람에게는생계보장을제 공 하는것으로요약될수있다. 2003년영국은기존의 WFTC와다수의아동장려금관련프로그램을통합 하여 CTC(Child Tax Credit) 와 WTC(Working Tax Credit) 의 2원체계로개 편하였는데, CTC 의운영은빈곤아동의비중이높고빈곤아동의경우 빈곤 의대물림현상 이나타날수있으므로소득지원의역할을수행하도록하기 위한것이었다. 영국의 WTC 제도와미국의 EITC 제도가차이를가지는것은첫째, 미국 과달리급여와근로수당을연계시키고있다. 영국은최소근로시간요건( 부 -84-
양자녀가있거나장애인의경우주당 16 시간, 그외에는주당 30 시간) 을두 고있으며, 주당 30 시간이상일하는근로자에게는추가급여가지급된다. 둘 째, 점증구간이없고, 셋째, 미국에비해점감률이높은반면급여액수준도 높다는것을들수있다. 3) 프랑스 프랑스에서는전통적으로지방정부가사회복지정책의운영을담당하고, 중앙정부는사회보장입법을통해기본골격및세부규칙을제정, 감독, 통제 하는역할을수행해왔다. 이로인해 80년대까지빈곤층의최저생활을보장하 는제도나공공부조프로그램은지방정부들의재량에의해시행되었다. 그러 나 80 년대들어실업자수가증가하고, 상대적으로저임금일자리가증가하 면서빈곤문제가대두되기시작하여지방정부차원에서저임금근로자와실 업자계층을대상으로하는복지프로그램이확대되기시작하였는데, 기존체 계에의한지방정부차원의복지프로그램이국가전체의빈곤문제해결과 대응에적합하지않다는인식하에 1987 년로카르(Rocard) 정부는장기실업 자와청년실업자들을대상으로공공부조프로그램인 RMI(Revenue Minimum dʹinsertion) 제도를도입했다. RMI는실업상태의사람들에게최 저생활을보장하는사회급여를지급하되, 통합계약이라는절차를포함시킴으 로써국가와수급자간의관계를상호관계로발전시킨것으로, 통합계약에는 일정수준의근로조건이부여되었다. RMI 수급대상자는일정소득미만의 25 세이상혹은부양자녀가있는자로서, 수급을위해서는국가를대상으로노 동시장에서구직활동에참여하겠다는 편입계약(contract dʹinsertion) 을체결 해야하는데, 고있었다. 편입계약의체결에는강제성이없어어느정도의한계를가지 프랑스는 2001년들어미국의 EITC제도와유사한 PPE(Prime Pour lʹemploi) 제도를도입했다. 이는 RMI 의근로의욕저하와, 저임금비숙련근 로자들의높은실업률때문이었는데, PPE는근로자가최저임금으로일할경 우연간얻을수있는소득의최대급여액을지급하는한편, 최소소득구간을 설정하여여기에도달하지못할경우( 즉, 비생계형소득을얻고있는경우) -85-
PPE 의적용에서배제시키고근로유인을제고할수있도록설계되었다. 즉, PPE는시간제근무자보다는전일제근무자를우대하는제도라고볼수있으며, 미국의 EITC 와달리평탄구간이없다는또하나의차이점을가진다. 4) 벨기에 벨기에의근로장려세제는 Credit dʹimpot라는명칭으로 2002년최저임금제 도를보완하기위해도입되었는데, 그형태는프랑스의 PPE와유사하여최 소소득기준이적용되고있으며, 적용소득범위도좁다는특징을가지고있다. 미국이나영국에비해급여액수준이낮고 적용소득은근로소득과자영 업, 농어업소득도모두적용되며, 근로소득이외의재산소득등에대해서는 별도의기준이없이최소소득기준을적용함으로써간접적으로근로조건을 부여하였다. 벨기에의 Credit dʹimpot는다른국가와달리개인단위제도로 서수급단위와과세단위를일치시켜행정비용을절감함과동시에, (marriage penalty) 문제를해소할수있다는점에서차이를가졌는데, 결혼벌금 급여 지급시차로인해근로유인제고효과가낮아도입 3년만인 2005년폐지되 고저소득층에대한사회보험료감면방식으로전환되었다. 5) 호주및뉴질랜드 호주의실업보험제도는실직된후구직기간동안기간에대한한도없이 실업보험금을지급하고있어정부보조금수혜자들이너무많다고인식되고 있는데, 이들이임시직, 비정규직등의형태로라도근로를할유인을제공하 기위해서는실업보험의제도개혁이필요하지만그것이용이하지않아치 유책으로서도입하였다. 뉴질랜드역시복지의존문제가심각해진상황하에서치유책으로동제도 를도입하였으며, 18세이하의경제적독립을하지못한자녀가있는가구에 대해 Family Assistance 제도를통해재정지원을하고있는데, 이러한가족 수당에별도로세액공제방식으로납부한세금을환급해주고있다. -86-
< 표 24> 각국의근로장려세제내용 국가지원대상지원수준 미국 (EITC) 75년도입후지속적개혁 영국 (WTC) 03 년도입 프랑스 (PPE) 01 년도입 06 년개혁 뉴질랜드 (WFP) 04 년도입 한국( 근로장려세제) 08 년도입 일정소득이하의저소득계층대상( 다자녀가구우대) 전체가구의 18.5% 수혜(05 년) 1주간 16시간이상일한성인이있는가구아동수당성격을가진 Child Tax Credit 운영 1년수입이최저임금의 1.4배이내인자 ( 최저임금의 0.3배미만인가구는배제됨 ) 주 30 시간( 편부모는 20 시간) 이상근로자로서연간소득이일정수준이하인자( 자녀수에연동 ) 연간소득 1700만원미만으로서자녀2 인이상부양재산 ( 1억미만 ) 소득을 3 개구간( 점증, 평탄, 점감) 으로나누어지원차등맞벌이 2자년기준연 4400달러 (05 년기준) 기본항목, 자녀항목, 가산항목( 주 30 시간이상근로자), 장애, 연령항목등에따라가변적연간소득 5220파운드인경우최대급여액수급 06년부터근로시작 4번째달에 1 천유로, 나머지 9개월간월 150유로지급 (04년 900 만가구수혜) 3자녀가구에대해최대주 60 달러( 자녀가많으면증가) 최대연 80만원 출처 : OECD 의노동시장정책, 장신철(2009) 며, 그러나 EITC 제도도입이항상긍정적인결과만을가지고오는것은아니 대표적인부작용으로는부정수급등행정적문제점이드러나고있다는 것이다. 99년 3,500 개사례를통해미국에서조사한결과, 오류로지급된 EITC 금액은 85 억~99억달러로전체지출액의 27~32% 에달하는데, 오류지급 된부분은대개부양자녀관련오류( 무자격아동신고또는 2 중신고등), 결 혼동거관련오류( 맞벌이의경우에도한부모혹은홑벌이로분리신고), 득을낮게신고하는경우이다. 그중소득을낮게신고하는경우에의한것 은전체오류지급중 13% 로매우낮은반면, 주민관리( 결혼및아동) 관련 오류비중이 73% 정도를차지하고있다. 이는미국의 IRS의소득파악능력이 매우높은수준이기때문인것으로보이며, 한국에서 EITC를전격실시하는 소 -87-
경우에는정반대의상황이나타날것으로판단된다. 반면 EITC의행정비용은상당히낮은것으로나타나는데이는기존조세 제도와결합되어있기때문이며, 근로유인효과에대해서는가족유형에따라 긍정적평가와부정적인평가가혼재하지만대체로노동시장참여가증가하 는것에는일치된견해를보이고있다. 4. 기타사회정책 이절에서다루는사회정책들역시적극적노동시장정책과깊은연관을가 지고있으며, 대체로성장을목표로한정책들을설명한다. 여기에서성장을 목표로한다는것의의미는노동력을늘리는것과연관된다. 그러나여기에 서는취약계층에초점을맞추어좀더폭넓게살펴본다는의미에서편의상 기타사회정책으로분류하였다. (1) 고령화대책 저출산 고령화는노동력을줄이므로궁극적으로 GDP 감소에영향을미 치게된다. 또한고령화는장기요양및건강등생산성이낮은부문에대한 자원투입을늘림으로써경제성장률을 0.2% ~ 0.3%p 씩잠식할것으로예 상된다. 따라서이러한성장에대한부정적효과를상쇄하기위한노력이요 구된다고볼수있는데, 노동력의감소를보전하기위해서는기존에노동시 장에참여하지않던사람들의노동시장참여율을높이는것이좋은대안이 될수있다. 기존에노동시장에참여하지않던사람이란, 구체적으로여성, 고령자등이해당된다. 이미고령화가상당히진행되어온 OECD 국가들에서는고령자의경제활 동참가율이지속적으로증가하고있다(ʹ04년 48.7% ʹ07년 55.8%). 고령자 의경제활동참가율이증가한이유는크게연금개혁( 수급연령인상) 과적극 적노동시장정책등의추진에의해주로기인하고있다. 반면한국의경우 고령자의경제활동참가율은 ʹ07년 62.0% 로 OECD 평균보다높지만 ʹ94년의 -88-
63.3% 로낮아졌는데, 2010년에는 62.7로소폭증가하였지만여전히 ʹ94년수 준에미치지못하고있다. 과거 10년동안고령자의참가율이낮아진국가는 한국, 터키, 아이슬란드, 폴란드의 4 개국가뿐이다. < 표 25> 주요국의고령자(55~64 세) 경제활동참가율 94년 04년 05년 06년 07년 프랑스 35.9 43.8 43.6 43.6 41.3 독일 40.6 43.8 52.1 55.3 58.0 이탈리아 30.4 31.8 32.6 33.4 34.6 스페인 37.3 44.4 45.9 46.8 47.4 영국 52.1 58.0 58.2 59.1 59.3 미국 56.8 62.3 62.9 63.7 63.8 한국 63.3 59.8 60.2 60.7 62.0 EU-15 39.4 46.1 47.5 48.8 48.8 OECD 48.7 53.6 54.5 54.4 55.8 출처 :OECD,ʺEmployment Outlookʺ, 2008 고령자의고용촉진을위해서는첫째, 조기퇴직을조장하는유인을제거해 야하는데이를위해서는연금의수급연령을인상하는방안이나연금액의 계산기초가되는소득기준을변경하는등의연금개혁을통해조기퇴직자들 이노동대신급부쪽으로도피하는것을막아야한다. 실제로 ʹ90년대이후 의경제활동참가율증가는연금개혁에의해퇴직시기가늦어진결과이다. 둘 째, 고령자의임금과생산성을연계할필요가있다. 고령자들의생산성이정 말낮은지에대해서는논란이있지만연공급제와같이생산성에임금이신 축적으로연동되지못할경우고령자고용에부정적인영향을줄수밖에 없다. 특히고령자들은기술적응이떨어져생산성을저하시키는측면이있 으므로, 이에맞게임금제도역시변화할필요가있다. 셋째, 고령자의고용 보호를높이는것은오히려바람직하지않을수있다. 프랑스, 오스트리아 등의국가는고령자를해고할때고용주에게비용을부과하고있으나, 이는 고령자의신규채용을억제하는효과를가지므로시장상황에따라신중히 추진할필요가있다. 그리고마지막으로고령자의고용가능성을증진시켜야 -89-
한다. 고령자의고용가능성을높이기위해서는교육훈련및고령자에대한 고용서비스외에도, 연령차별금지법제40) 등을통해사회적관행및편견개 선에주력해야한다. (2) 일과가정의양립 최근 OECD 국가들에서는노년층의빈곤이상대적으로감소하는반면, 아 동의빈곤이상대적으로증가하는경향이나타났다. 이러한아동의빈곤여 부를결정하는가장큰요인은부모의취업여부이다. 평균적으로 OECD 국 가의경우일을하는성인이없는가구의아동들은한명의부양자가있는 가구보다빈곤위험이 3 배정도높으며, 한명의부양자가있는가구의아동 은두명이있는가구의아동에비해빈곤위험이 3 배정도높다. 그러므로 아동복지의측면에서부모의취업여부는대단히중요하다. 또한저출산고령화에의한노동력감소의측면에서도이들의취업여부 는대단히중요한데, 부모의취업이쉽게이루어지지못하는이유는일과가 정의양립이어렵기때문이다. 만약직장과가정간에선택의제약이존재하 게된다면, 노동공급을줄이거나혹은자녀의수를줄여야하는결과가발생 한다. 두경우모두노동공급에부정적영향을미친다. 따라서일과가정의 양립은노동공급의측면에서도매우중요한문제이다. 특히남성보다여성이 노동공급에있어더많은제약을받을가능성이높다. 연구결과엄마들은어 린자녀가있을경우노동공급시간을줄이지만, 시간을늘린다는결론이대체적으로나타나는데, ʹ유리천정 ʹ41) 을확산시켜왔다. 아빠들은오히려노동공급 이것은남녀간임금격차와 따라서일과가정의양립을위해서는공공가족지원정책이필요한데, 게세제/ 급여지원, 편부모의직장복귀지원, 보육및방과후케어, 양육휴 가의확대, 가족친화적작업장의확산등이그정책적수단이될수있다. 크 40) 미국의의차별금지지침이대표적이다 Age Discrimination Act, EU. 41) 여성의고위직승진을가로막는제도적요인을의미한다. -90-
< 표 26> 공공가족지원정책 정책 세제/ 급여지원 편부모의직장복귀지원 양육휴가확대 보육및방과후케어 가족친화적작업장의확산 내용 저소득층가정을대상으로근로소득에대한낮은실효세율및부모가모두근로할수있도록하는근로유인책의시행 편부모가정에대한급여에근로를연계시킬필요성이있음 노동시장적관점에서볼때양육휴가기간은 4~6 개월이바람직하나, 생후 6~12개월사이충분한보호를받지못할경우아동발달에장애가나타날수있으므로기간의확대가필요함또한, 유럽에서활용하는아빠휴가의확대도필요 저렴한양질의공보육및방과후케어제공 노르딕국가의경우보육시설의지원수준이높아이를이용하지않는것이오히려손해가됨. 노르딕국가들은효율적보육시설의지원으로높은여성고용률과자연대체율에가까운출산율을보이고있음 시간제근로, 유연한근로시간, 아동간병휴가, 사업주가제공하는양육휴가/ 보육지원, 원격근무또는학교가여는기간에만근로하는방법등 가족친화적작업장지원책은잠재적으로직원들의동기부여를유발하고이직률을낮추며생산성을향상시킬수있으나, 통계적으로기업의이윤을높여주는예는드문것으로나타나고있어기업에유인책을제공할필요가있을수있음. (3) 출산율제고 지난수십년간대부분의 OECD 국가에서출산율이감소하여왔으며, 현 인구유지를위한 2.1명에못미치는여성한명당 1.6명의출산율까지저하 되었다(2007 년기준). 저출산은결국 20년후출산가능한여성의감소를의 미하므로 ʺ인구감소의악순환ʺ 을불러일으킬가능성이농후한데, 저출산은 노령인구를부양할청년인구의감소및근로자의고령화로인한생산성감 퇴, 또한절대적인노동력수준을감소시킨다. 저출산의원인은고학력화경 향과경제활동및재정자립욕구및자녀를덜중요시하는풍조등이대표 적인데, 이는개인의선택의결과이므로정부가개입할여지가별로없으나, 노동시장의불안, 주택및보육문제처럼가정과직장의양립을불가능하게 -91-
만드는요소들과, 또한양육비의부담문제등은정부가유인구조에관여할 여지가존재한다. 많은국가들역시명시적개입정책을쓰고있지는않지만, 출산장애요인을제거하는것에는인식을같이하고있는데앞서가정과직 장의양립을위한정책들은모두출산장애요인을제거하는것과맥락을같 이한다. 특히자녀양육비의증가는출산율의감소로이어지기쉬운데, 이러한비용 은크게아동의존재로증가하는의식주및교육비용등의직접비용과, 자녀 출산으로인한근로시간감소및경력손실에해당하는 ʺ사라진소득ʺ인간접 비용이있다. 일부연구에따르면이들비용은자녀가한명일경우총가구 소득의 32% 가소요되며, 자녀가두명이면 27% 가소요되는것으로나타나고 있다. 아동이많을수록오히려비용이줄어드는것에대한요인은여러가지 가있을수있으나, 몇몇국가의추정에의하면자녀양육비에는 ʺ규모의경 제ʺ 가적용되는것으로판단되고있다. 42) 그러나이정도의현금급여를제공 하는국가는거의없는데, OECD 16개국조사에의하면가족에대한현금지 원이많을수록, 여성고용율이높은국가일수록, 양육휴가중소득대체율이 높은국가일수록, 공보육시설등록율이높은( 양질의보육서비스를의미함) 국가일수록출산율이높은것으로나타나, 출산장애요인을제거하는것이 출산율의제고로이어질수있음을실증적으로보여주고있다고할수있다. 프랑스는출산장려금, 가족수당, 양육수당등의풍부한가족관련수당외 에관대한출산및육아휴직제도를운영하고있으며, 다양한휴가활용을통 해직장과육아간에조화를도모하고있다. 또한아동보육에대한정부의지 원도매우높은수준이다. 결과프랑스(1.98 명, 2007 년) 는낙태를금하고있는 아일랜드(1.99 명) 과함께유럽최고의고출산국가로, 지속적이고장기적인 저출산대책으로인해출산율을회복한국가로평가되고있다. 42) "Can Policies Boost Birth Rates?", OECD, 2007. -92-
< 표 27> 프랑스저출산지원정책총괄 정책분야정책구성특성및내용 유아환영정책 기본지원금지급보충지원제공양육지원체계개선 임신 7개월째모든여성에게 863유로의출산장려금지급출생후 3세까지자녀 1인당월 762유로지급 3명이상자녀양육을위해부모한쪽이취업을중단한경우소득의일부보전 국립탁아소(Creche) 확충 3가구에서 3명이상의아이양육을담당하는양육보조원을근로자로인정직장보육시설설치기업에대한세금감면 휴직제도가족수당세금경감의료보험입양장려 3자녀이상가구지원 출산휴가둘째아이까지 16 주, 셋째아이이상 26주 육아휴직 기본급여 36개월까지 2인이상자녀가20세가될때까지월120유로 (3자녀는월 274 유로) 보충급여일정소득이하가구에월 156유로추가지급 주거세자녀 1인당 10%, 셋째아이이상 1인당 15% 경감 소득세 다자녀가구세금공제혜택부여 임신 6개월이후모든의료비용국가부담불임치료비용의료보험에서전액부담 신생아와같은차원의지원( 경우에따라우대) 입양휴가보장 저소득가정휴가비지원, 문화시설이용혜택, 지하철버스비할인 50%, 이사수당등 자료 : ʺOECD의노동시장정책ʺ, 주OECD 대표부(2009) -93-
4 장우리나라빈곤정책의향후방향 우리나라의경우 2000년 10월부터전국민의최저생활을보장하기위한 일반적공공부조제도(general assistance) 인국민기초생활보장제도( 이하기초 보장제도) 가실시되었고, 2008 년에는기초노령연금제도가, 2009년부터근로장 려세제( 한국의 EITC) 의급여가지급되기시작하였으며, 2010년 7월부터는중 중장애인의하위소득자를대상으로장애인연금이도입되었다. 여기에 2000년 대초반고용보험과산재보험등도그범위를거의전사업체근로자를대 상으로하는방향으로법적인가입범위를확대하였고, 국민연금의전국적시 행이나 4 대보험등의사회보장체계도구축되어있다. 또한정부차원의교육 이나취업알선, 및창업알선프로그램등적극적시장활성화정책등도시 행되고있다. 즉, 우리나라의경우에도해외에서살펴본대부분의제도들이 시행되고있다는의미이다. 그러나수혜집단의폭이나질적인측면, 정부지출의규모나효율성에있어 서는아직 OECD 국가들에미치지못하는게사실이다. 따라서이장에서는 우리나라빈곤정책에대해큰틀에있어간략하게설명하되, 책으로부터얻을수있는시사점을제시하도록한다. 해외의빈곤정 1. 공공부조43) 에대한시사점 OECD 에따르면우리나라의재분배제도는작고비효율적인것으로판단되 고있다. 한국가정은정부로부터복지수당으로소득의 4% 를받는반면 8% 정도를세금과사회분담금으로지불하는데, 이는복지수당이소득의 22%, 납부세금이약 29% 인 OECD 국가들중에서가장낮은수준이다. 즉, 한국은 복지혜택과복지부담에있어모두절대적수준이낮은국가임이드러난다. 결 과기초생활보장제도는전체인구중상대적빈곤에해당하는 15% 보다낮은 3% 의인구만을지원하고있다. 즉, 그혜택의범위가매우낮다는의미이다. 43) 우리나라의공공복지지출및빈곤정책의가장큰축은기초생활보장제도를중심으로하는공공부조( 공적이전) 이라고할수있다. 이후사회정책으로분류한정책들역시빈곤에대한시장활성화정책등을포함하므로, 여기서는편의상공공부조로명시하였다. -94-
동시에세금및수당비중이낮은대부분의국가와달리, 한국의경우수 당이나세금이특정목표를대상으로하지않는다. 전체현금수당의 1/4만 이최저빈곤층 20% 에게돌아가고있어 OECD 평균보다낮은반면, 더욱이 최저빈곤층 20% 가약 5% 의세금을부과하고있는데이는 OECD 평균(4%) 보다높다. < 그림 19> 공적이전과조세가불평등제거에미치는효과 (a) 공적이전 (b) 조세 주) 공적이전의효과는시장소득과이전후총소득의지니계수의차이로부터도출하였으며, 조세의효과는이전후소득과가처분소득의지니계수의차이로부터도출하였음. 출처 ) OECD income distribution questionnaire 그럼에도불구하고우리나라빈곤대책재정의상승률은매우빠르게증가 하고있다. 디지털예산회계시스템(http://www.digitalbrian.go.kr) 의분야 부문 별세출예산( 일반회계+ 특별회계) 를토대로사회복지분야와보건분야를합친 최종예산의규모는다음과같다. 매년사회복지분야와보건분야를포함한예 -95-