Tailred Engagement: Tward an Effective and Sustainable Inter-Krean Relatins Plicy 맞춤형인게이지먼트 : 효과적이고지속가능한남북협력관계를위한정책제안서
개요 지속가능한맞춤형대북인게이지먼트와 이정책을이끌어갈리더쉽이필요하다. 문제제기 왜 Engagement 인가? 왜한국의리더쉽이시급한가? 주요논지 한반도외교안보상황이더욱악화되고있다 ( 북한의핵, 미사일개발, 미중간전략적불신심화, 북한정권의불안정성, 남북관계단절등 ). 미국과중국등주요관련국들은당분간대북정책을전환할의지나여유가 없다. 미국은현재의전략적인내 (strategic patience) 정책이최상은아니라도 마땅한대안이없는상황에서새로운정책을추진하진않을듯. 북한비핵화보다는컨테인먼트가현실적이라는주장도일부에서 제기되고있음 ( 헤커박사의 3 Ns N mre bmb, N better bmb, N prliferatin). 중국또한 3 Ns N war, N instability, N nukes 정책을지속할것이나 N nukes 는대북정책의최우선순위가아님. 미중관계측면에서도남한 주도로통일된한반도보다는현상태가유지되는것이나으므로 북한문제해결에올인하지않을것임. 일본과러시아의대북정책은영향력이부족함. 전략적인내 정책은한국에결코유리하지않다. 북핵및미사일개발은지속될것임. 중일간전략적군사적경쟁이심화될것이고미중러간의전략적불신도계속될것임. 북한의대중 ( 對中 ) 의존도심화와중국경제권으로편입될우려. 전술핵무기재도입이나남한핵개발을주장하는목소리도커지고있음. 1
북한역시중국에대한의존도를줄이고싶어하고이때문에미국과의관계정상화를원하고있지만핵문제진전없이는미국이이를수용하지않을것이므로남한과의경제협력을통하여대중경제의존도를줄이려고할것이다. 한국은국제사회에서높아진위상으로지역적, 글로벌한이슈에영향력이커지고있으며 ( 고래사이에낀새우 가아닌 돌고래 ) 대북문제에서도리더쉽을발휘할역량이있고국제사회도한국이좀더적극적인역할을하기를기대하고있다. 남북관계개선과특히북한주민들의삶을개선하려는박대통령의강한의지와맞물려한국이북한문제에주도적인역할을해나가야할때이다. Nixn t China: 1972 년중국과의수교를결정한반공주의자닉슨대통령처럼보수의아이콘인박근혜대통령에게남북관계개선의역할기대. 맞춤형인게이지먼트 여러악조건속에서도남한은여전히북한과관계개선을꾀할수있는 기회를가지고있으며그수단으로써맞춤형인게이지먼트정책이필요함. Tailred Engagement, 즉맞춤형인게이지먼트란당장의직면한위험요소들을줄이면서주어진정치외교안보상황에맞는 ( 특히핵문제 ) 단계적이고지속적인교류협력을통해안보상황개선과평화통일을위한기반을조성해가는선순환전략. DJ 식 햇볕정책 이나 MB 식 비핵. 개방.3000 과비교. 부시행정부의 Tailred Cntainment Plicy 와대비. Engagement 는양보, 포용등을뜻하는 Appeasement ( 유화정책 ) 과구별됨. Rules f Engagement ( 교전규칙 ) 은언제어떻게상대군에대한무력을행사할것인지를명시하는일종의가이드라인이지포용책이아님. 2
박대통령의한반도신뢰프로세스처럼맞춤형인게이지먼트도단계적신뢰구축이중요함. 기존의포괄적접근법은현한반도상황에맞지않을뿐더러신뢰기반이구축되지않으면실패할수밖에없고오히려상황을악화시킬수있음. 주요관련국정세 북한 : 현정부의대북정책특히통일대박론과드레스덴선언에부정적임. 미국 : 1) 남북관계의특수성을이해하고있으며오바마정부는남한정부의 engagement plicy 나대북원조가비핵화노력에저해되지않는한지지할것임. 2) 박근혜정부의중국과의관계개선을우려하지않으며한중관계와한미관계가제로섬게임이라고생각하지않음. 3) 한미일공조가북한문제해결에매우중요하기때문에악화되는한일관계에대하여는지속적인우려를표하고있음. 중국 : 1) 남한과의관계가좋아지고있고북한에대한인내를잃어가는듯보이지만당분간대북정책에큰변화는없을것임. 2) 북핵문제보다는한반도의안정이정책의우선순위이며위험을감내하면서까지북핵문제해결이나정치. 경제개혁을위해북한을압박할이유나의지가없음. 3) 북한의계속되는핵개발과도발을우려하면서도한반도의상황이급변하는것을원치않기때문에 6 자회담을재개하는선에서북한의위험요소들을관리하려는소극적입장을고수할것으로보임. 4) 국제사회의대북경제제재가강화되는중에도북중국경지역을중심으로경제활동은확장되어가는추세 ( 예 : 단동 ). 일본 : 한국과의관계악화로한일공조는어려운상황이지만대미의존도가 높아한미의대북정책에대체적으로협조적일것으로보임. 러시아 : 한국과의경제협력을중요시하는만큼남한의대북정책에 이전보다적극적으로협조할것으로보임. 3
박근혜정부의대북정책 : 개선방향은? 박근혜정부의한반도신뢰프로세스는신뢰를기반으로한남북관계형성, 평화정착, 통일기반구축을목표로국민들의폭넓은지지를받으며북한을 더욱 engage 할기반을마련하였음. 이명박정부와는달리인도주의적지원등일정부분은핵문제와연계없이 진행하여남북교류와협력을촉진하겠다는원칙제시. 통일대박론으로통일에대해커져가는회의론을긍정적으로전환시키려 노력함. 신뢰외교 (trustplitik) 에초점을맞추며미국과중국등주요국들의지지를 얻음. 그러나, 구체적내용과실행계획보다는레토릭이강하게느껴짐. 북핵문제와연계하지않겠다는비정치적교류협력분야에서조차도이렇다 할진전이없으며실질적으로전이명박정부의대북정책과큰차이를 보이지않음. 5.24 조치에대한정부의입장이다소모호함. 박대통령의대중적지지기반에도불구하고대북정책에대한국론분열이 심각함. 한반도신뢰프로세스와통일대박론간의논리적, 정책적연결이약함. 한반도신뢰프로세스가국제사회의공감을얻었지만구체적인실행이 이루어지지않는다면향후대북정책에있어서협력과지지를얻기어려울 것. 4
대북정책수립의주요고려사항 통일문제 적절한환경이조성된후에통일이이루어진다면그비용도감내할수있으며통일한국은경제적으로더욱성장할것임. 하지만현상태에서는통일에초점을맞추기보다는정치적, 경제적, 사회적통일기반마련이우선되어야함. 현시점에서통일을추진하는것은역설적으로통일을이루는데도움이되지 않음. 중국이북한을비핵화의길로설득하려는노력이위축될수있으며 오히려한반도에서의군사적충돌을야기할가능성이높아질수있음. 현상황에서는주요주변국들의적극적인지지를얻어내기가어려움. 미국은원칙적으로한반도통일을지지하지만현상황에서통일을현실적으로가능한목표로보고있지는않음. 중국은가까운미래에통일을원치않을것임. 남북중하나를선택해야하는상황을맞고싶지않을것이며남한주도의한반도통일은대미관계에서도전략적으로불리할것으로생각함. 남북통일이대북정책에있어서의가장궁극적인목표가되어야하지만 우선적으로긴장완화, 화해협력, 사회. 경제. 문화등의단계별목표중심의 대북정책이추진되어야함. 북핵문제 대북정책의기조를가르는핵심사안으로진보. 보수진영간입장차이가커서일정수준의국민적합의가없이는일관성있는장기전략을세우기가어려움. 보수 : 북핵문제의진전없는한대북지원, 인도적지원조차도최대한줄여야한다는입장 진보 : 대북경제제재등이북핵문제해결책이아니라오히려한반도의 5
긴장을높이는결과를가져올것이라는입장. 북한이미국이나남한을상대로핵을사용할것으로보지는않으며, 미국과남한의우월한군사력에대한대응방안으로써또더많은지원을위한협상카드로써, 더나아가내부체제를유지하고강화하는수단으로핵개발을하고있다고봄. 하지만북핵에따른여러위험요소들이많아비핵화는여전히남한 대북정책의우선순위가되어야하며남북관계개선이북한을비핵화하려는 국제사회의노력을약화시키지않도록각별한주의가요구됨. 특히북한정권만강화시키는사업들은피하고중장기적으로북한사회를변화시킬수있는사업들에초점을맞춰야함. 인도적지원, 민간차원의교류사업등은핵문제와연계하지말되비핵화노력도더욱집중적으로추진해야함. 인권문제 북한인권문제에대해서도진보와보수진영간의견해차가크고 국회에서의북한인권관련법안들이통과되지못하고있음. 국제사회에서는북한인권문제가이전보다더욱민감하고엄중한문제로다루어지고있음. 특히지난 2 월북한인권조사위원회 (COI) 의최종보고서발간을계기로북한인권문제에대한국제사회의관심과논의가점점커지고있음. 북한인권문제에지나친초점을둘경우북한주민생활개선에는도움이되지못하면서대북인게이지먼트효과만저하시킬수있다는우려에일정부분공감을하지만국제사회도앞장서고있는이슈를한국정부가방관하는것은옳지않음. 북한인권문제에대한조사와연구, 정책과프로그램개발등을전담할 특별위원회를만들고탈북자들이남한사회에잘적응할수있도록적극 지원해야함. 6
북한주민을대상으로한대북방송채널을확장하는등외부정보를 전달하는노력은지속하되대북선전용풍선날리기등불필요하게 북한정부를자극하는행위는지양해야함. 북한인권문제에한국이주도적으로나서기보다는국제사회나국제기구들이전반적인리드를할수있도록공간을내주면서협조하는방안이효율적임. 전문성을갖춘인권관련국제기구들을활용하는것이국제사회의지지를얻는데용이하고남측이인권문제를대북무기로사용한다는북한의비난을피할수있음. 대북제재 한국, 미국, UN 등다양한대북제제가있으며 4 차핵실험등북한의추가 도발이있을경우국제사회는대북제재를더욱강화할것으로보임. 제재의효력에대해서는상반된견해가있음. 과거남아프리카공화국의인종차별을멈추게하고이란을협상테이블로나오게하는등긍정적측면도있으나별다른효과없이상황을더악화시키거나군사적충동을불러오기도함. 제재를하기는쉬워도한번시작된제재를완화하거나해제하는것은 어려움. 특히 UN 제재처럼여러국가가합의한안을수정이나해제하기는 더욱어려움. 현재의대북제재는북한정권과권력층에대해서는그효과가크지않고 오히려일반주민들에게만피해가돌아가고있는상황. 남북관계도대북제재로인한영향을받고있으며특히 5.24 조치는 북한보다는남한기업에더부정적인영향을미친것으로보임 ( 중국기업에 반사이익 ). 5.24 조치에대한해제나완화없이는맞춤형인게이지먼트가설공간이 없으며정치적인측면을고려해전면해제는어렵더라도어느정도의 공간이확보되도록선택적인완화를취하는것은전략적으로도유익하고 7
국내적인지지를얻을것임. 맞춤형인게이지먼트의기반마련을위한 3 단계안 1) 한국적 Perry Prcess 대북정책의주무부처인통일부외에도자문기구로는대통령을의장으로한민주평화통일자문회의가있고국가외교. 안보. 통일문제를총괄하는국가안전보장회의 (NSC) 와대통령을보좌하는국가안보실이있으며최근활동을시작한통일준비위원회가있음. 혼란과갈등을피하고효율성을높이기위해선대북정책부서간의협조와조정을책임질컨트롤타워가필요함. 대통령은전적으로북한문제에만집중할수없으므로대통령의신임하에여야정치권의존경을받고전문성과책임감이있는인물로하여금대북정책을전담케하는것이바람직함. 이를위해클린턴정부시절윌리엄페리전국방장관이주도했던 페리프로세스 를벤치마킹할필요가있으며이를통해대북정책조정과국내여론조성은물론대북정책에대한국제적지지를이끌어낼수있어야함. 과거서독에서도빌리브란트 (Willi Brandt) 총리는에곤바르 (Egn Bahr) 전경제협력부장관을통해 Ostplitik 를설계, 추진케하였으며헬무트콜 (Helmut Khl) 총리또한볼프강쇼이블레 (Wlfgang Schäuble) 전내무장관에통일협상등을전적으로일임하며통일을이루어내었음. 2) 국민적합의 대북문제에대한진보. 보수진영간의균열과대북정책의일관성결여로 인해효과적이고지속적인접근을하기가어려운현실임. 8
내부분열과일관성없는대북정책은북한은물론관련국들에대한한국의 영향력을감소시키고있음. 주변국들의지지를얻기도어렵고북한의악용 소지도있음. 통일준비위원회가출범하였지만여러대북관련부처를섞어놓은듯한구조속에서정책의일관성보다는오히려효율성저하를가져오지않을까하는우려를낳고있으며야당이나진보진영의비율이현저히낮아국민적합의를이끌어낼수있을지는미지수임. 박대통령은한국의 윌리엄페리 를선임하여통일준비위원회를이끌게 하고위원회내의진보 / 보수, 여 / 야비율을좀더균형있게하여국민적 합의를이끌어낼기반을마련토록해야함. 박대통령이제시한한반도신뢰프로세스는상당부분인게이지먼트정책에 대한국민적합의를도출할수있는기본개념과원칙을포함하고있으므로 그잠재성을실현할수있도록더욱적극적인노력이필요. 극좌 / 우각각 10% 는제외하더라도 70-80% 의국민적합의를도출할수 있다면성공적. 3) 국제사회지지 국내합의를바탕으로국제사회에서의지지를이끌어내는등대북문제에 리더쉽을발휘할수있어야하며대통령과한국의 윌리엄페리 가함께이 일을맡아해나가야함. 미국은한국이비핵화문제를경시하지않는한한국의대북정책을대체적으로지지할것이며인도적지원문제등에있어서는남북관계의특수성을이해하고존중할것임. 다만남북경제협력이북한에게잘못된신호 ( 병진정책을계속해도된다는 ) 를줄수있는점을우려하기때문에주변국및국제사회와의긴밀한협의와조율이필요하며이들에게남북관계개선의중요성을인식시키려는노력도해야함. 중국의경우는대체적으로남한의대북인게이지먼트를지지할것임. 9
미국과중국등관련국뿐아니라 UN, EU, ASEAN 등국제기구나 역내기구와도협력관계를이루고지지기반을굳혀야함. 맞춤형인게이지먼트원칙과로드맵 효과적이고지속가능한맞춤형인게이지먼트를위한 4 원칙 1) 심볼리즘과민족적정서에호소하기보다는상호이해 ( 利害 ) 에기반한실리주의 2) 시장원리와국제적기준적용 3) 국제기구를포함한국제사회와의협력 4) 정부와민간차원의협력을탄력적으로운용 맞춤형인게이지먼트를위한로드맵 인도주의적분야부터시작. 남북관계의특수성을고려할때그어떤분야보다도중요하며국제사회의지원을얻기도수월함. 특히보건, 영양결핍, 전염병등의문제가개선되지않는다면통일이후의부담이증가할것임. 다음단계는교육과문화교류로박대통령이언급한비정치적분야로써상당부분비핵화와연계없이진행할수있음. 이두분야의교류협력은남북간격차가더벌어지는것을막을수있으므로정부는민간기업이나비정부단체들의역할공간을만들어주고지원해줄필요가있음. 위분야에서의협력이잘진행되면경제협력을논의해볼수있음. 경제분야는북핵문제와연결되어있으므로좀더주의깊게논의를해야하나위분야들에서진전이있고또비핵화협상이재개되는등북한의변화가보인다면남한은국제사회와협력하여대북경제협력을적극추진할수있음. 10
마지막으로인프라개발협력은규모도크거니와비핵화문제와 연결되어있어남북협력의후반부에나적극추진할수있을것이며 비핵화진전상황에따라협력의범위와깊이가달라질수있음. 순차적인교류협력을통해정치. 안보상황을개선시키며개선된 환경에따라교류협력을심화시키는선순환구조를만드는것이맞춤형 인게이지먼트의기본취지임. 남북협력사업분야별구상안 1) 인도적지원 중장기적으로상호이익이되는지원정책과인도적지원에따르는위험요소들을개선하고최소화할수있는지원방식모색 식량원조보다는임산부, 어린이, 노약자에맞춘분유, 비타민, 영양보조제등의지원이더큰효과가있을뿐아니라지원물품이군이나지도층으로만흘러가는문제를개선시킬수있음. 또한북한주민의삶과건강개선은통일한국에중요한문제임. 시장원리에기반한사업선정및추진 단순기부보다는시장원리에기반한사업을최대한활용토록해야함. 기부방식의원조는북한의배급제를더욱강화시키고공여국에대한북한의의존도만높일뿐북한의역량강화 (capacity building) 에큰도움이되지않음. 또한원조프로그램은북한이정상적시장활동에참여하도록인센티브를부여하는방식이이상적임. 대북원조에있어남한이주도력을갖되국제사회가함께참여할수있도록유도해야함. 이를통해북한상황에대한국제사회의이해도를높이고북한에는국제적관례, 기준등을설명할수있는수단이됨. 남한또한 KOICA 등의 ODA 전문조직을중심으로하여국제적기준에의거한일관성있고원칙있는원조를해나가야함. 11
정부와민간차원사업을동시에추진하되상호협력을통한시너지창출을모색 민간교육기관인스탠퍼드대학의대연구팀과북한보건부 (Ministry f Public Health) 간의결핵퇴치사업이세계보건기구 (WHO), 미질병관리본부 (Center fr Disease Cntrl and Prventin) 등의정부기관과비정부단체 (Christian Friends f Krea) 사이의협력을통해 7 년째성공적으로진행중에있음을참조할필요. 2) 교육협력교류 남북교육분야에실질적이익이되는사업중심으로전개 남북공동발굴고고학사업, 공동역사연구등양측공동관심사업재개와학습자료개발 ( 특히의료분야서적, 교육물번역사업, 의료기술교육 / 직업교육사업과농업관련기술전수사업등은북한주민들의실생활향상에큰도움이될수있음 ). 시장원리와국제적기준에입각한사업모색 평양과학기술대학의사례 : 남북공동교육사업으로시작된평양과기대는개교후 4 년여동안 교환학생프로그램 의일환으로 12 명의학생들을영국, 스웨덴등에보내서양교육을받도록하고있음. 하지만평양과기대는서양학생을받지않고있으며교환학생비용도주최국 (hst cuntry) 또는주최대학 (hst university) 측에서전적으로부담하는방식이므로프로그램의지속성을예측하기어렵고효율성또한최대화되지못하고있음. 통상적기준에맞는교환학생프로그램이되도록남한이다양한교류의길을열어주는방안을고려해볼수있음. 한국이가진비교우위를적극활용하여국제적대북교육협력을주도 남한은북한의기후, 농경지상황, 취약한질병, 전염병등을잘알고있고같은언어를사용하므로농업, 공중보건, 더나아가자연과학, 생명과학분야등에서도비교우위를가지며주도적인역할이가능함. 정부와민간차원의교류와상호협력 평양과기대가고려대, 카이스트, 건국대, 단국대등과교류협력 MOU 를맺은상태이지만교수진, 연구원, 학생차원의교류는이루어지지않고 12
있음. 남북고등교육교류의활성화차원에서정부차원의배려와 지지가필요함. 3) 문화협력교류 관광, 스포츠, 음식, 미디아, 대중문화등의다방면교류 남북한모두에게이익이될수있는분야에서시작하여확대 금강산관광재개, 평창올림픽단일팀추진, 남북공동드라마제작, 한식 / 한의학공동연구및개발등. 시장원리에기반한 정상적 사업이되도록노력 정부지원금을최소화하고시장원리에의해움직이도록함. 북중친선식당처럼남북친선식당을제 3 국가또는서울이나평양에오픈. 국제사회와협력 UN 스포츠개발평화사무국 (UNOSDP) 과의협력을통해평창올림픽의평화적개최와남북스포츠교류사업, 남북단일팀구성등을논의. 정부와민간차원의교류 남북스포츠교류를활성화하며개인종목보다는단체종목에우선권을두어남북선수들이팀내에서직접적인교류를할수있는기회를제공. 남북교류협력사무소를서울과평양에설치하여교류를활성화. 4) 경제협력 개성공단을축으로하여남북한상호이익에부합하는경제협력방안추진 북한이추진하는다른경제특구의모델이될수있도록보완. 북한경제로의후방통합 (backward integratin) 이가능하도록함. 시장원리에기반한이윤창출 남한정부의보조에의존하지않아도그자체로써이윤창출이 가능하도록해야함. 13
근로자선정, 고용, 임금책정, 지급등의공단관리문제나인터넷, 핸드폰사용등인프라문제에있어서북한정부와사업체들간의 의사교환과협상이필요함. 국제기준에맞는경제협력사업추진 법적으로재무적으로국제적기준이적용되고투명한투자환경이마련되어야국제적협력을본격화할수있음. 개성공단의국제화를위해서는남한기업의진출이더욱활발해져야국제사회에신뢰를형성할수있음. 5.24 조치의완화가필요. 중국의역할도매우중요함. 북한은새로운경제특구를통해북중경제협력을더욱활성화시키려는계획하에있으므로중국의협력하에개성공단과이들경제특구간의활발한인프라적연결고리 (lgistic cnnectins) 가형성된다면국제사회의관심이커질것임. 중국이이런점을북한에설득시킬수있음. 다차원적경제교류활성화 동북 3 성지역의북중교역이중요한모델이될수있음. 북한이최근추구하는경제특구의대부분이북중국경지역에밀집되어있어향후북한경제가중국경제로편입될가능성이농후함. 북한경제가대중화권으로흡수되기전에한국도정부, 기업등다차원적대북경제활성화에나서야함. 5) 개발협력 장기적으로남북양측에수익성있는사업을중심으로선정 남북간개발협력을진행할충분한환경과조건, 그리고신뢰가형성되었을때이전에논의되었거나중단되었던사업들을재개하는것으로시작. 예를들어남포-평양지역의탄광사업이나무산철광개발사업등의재개는북측에도중요한에너지공급원이되며남한에도수익성있는사업임. 남-북-러가스관사업또한남북개발협력사업에중요한구심점이될것으로기대. 도로, 철도, 대중교통수단등인프라개발도성공적개발협력에있어 14
매우중요함. 시장원리에기반한개발협력추구 초기단계에선정부보조의역할이중요하나궁극적으로는시장원리에 기반하여정치적상황에큰영향을받지않는지속가능한사업들이 되도록준비시켜가야함. 국제기준적용과국제사회와의협력 IMF 와같은국제금융기구와 UNDP 와같은국제기구등의참여를적극권장해야함. 북한이멤버국이되기이전에도 개발지식원조 등의기본적인사업을진행할수있음. 북한이멤버국가입을원할경우국제적기준과가입조건에합당한국가로발전해가도록한국과중국이함께도움을줄수있음. 인도적지원과마찬가지로개발협력에있어서도 ODA 국제기준과 양식을적용하여국제사회감시하에보다투명한개발원조를 진행하여야함. 다자간개발협력사업을통해북한이일방적으로사업을중단할 위험요소를줄일수있으며나선 - 하산철도사업이다자협력사업의 중요한모델과기점이될수있음. 정부와민간차원에서개발협력사업추구 개발협력사업은북한정부의협조를최대화할수있는사업인동시에 북한경제와사회를발전시킬수있는영향력있는사업임. 에너지개발은북한으로서큰의욕을가질수밖에없는사업이고 북한을 6 자회담복귀등비핵화의길로인도할수있는가장중요한 인센티브가될것임. 교통인프라구축은장기적으로인구유동성과상호소통에큰영향을 미쳐주민생활개선에직접적도움이되고점진적사회변동을이루는 중요한수단이될것임. 15
6) DMZ 세계평화공원 국민적공감대형성 많은예산과여야의합의를필요로하는사업인만큼먼저국민적 공감대가이루어져야하고이를바탕으로국제적지지, 더나아가 북한을설득할수있을것임. 남북양측에유익한사업개발 생태계공동연구와관광지로서의수익창출. 북측농민들이상류수를정화, 유지해서내려보내면남측이이에대한사례를지불하는방식의정수사업이가능함. 또한이사업의일환으로남한이북한의람사협약 (Ramsar Cnventin) 가입을지지하는등의인센티브를제공할수있음. 국제적지지와협력을최대화 정전협정체결당사자인미국, 중국, 그리고유엔의지지가확보되어야함. 작은범위의파일럿사업이궁극적으로평화조약협상으로연결될수있음. 16