이슈브리핑 이슈브리핑 2013-12 호 2013 년 9 월 6 일 발행처민주정책연구원 발행인변재일 www.idp.or.kr 개성공단정상화합의이후남북경협추진방향 김은옥 ( 정책연구실연구위원 ) 폐쇄위기에직면했던개성공단이정상화에합의됨으로써남북경제협력활성화의새로운계기가마련될것이라는기대감이제기되고있다. 본보고서는개성공단정상화의합의배경과합의문의주요내용을살펴보고, 양안 경제협력기본협정 (ECFA) 등중국과대만간경제협력사례를분석함으로써남북교류협력에주는시사점을도출하고자한다. 중국과대만은정치 군사적긴장상황에서도경제교류를지속적으로확대해왔으며, ECFA 체결 등을통해경제협력의제도화단계에진입하였다. 이상의분석을토대로향후남북관계의질적전환을가져올남북경협의추진방향을제시하고자한다. I. 현황 공단폐쇄가능성이대두되었던개성공단이잠정중단된지 133일만인 8월 14일개성공단정상화를위한 7차실무회담에서남북당국간합의에이름 O 7차실무회담합의는최대쟁점이었던 재발방지및책임규명 에서남북이한걸음씩양보하면서전략적선택을한것으로평가됨 - 분명한재발방지대책을요구해온남측입장과신속한공단가동재개를원해온북측의의도가양측의수용가능한접점을찾게한것 O 북측은재발방지의주체로 남과북 을관철시킴으로써형식적명분을얻었고, 우리정부는 통행제한및근로자철수 등북측이지켜야할사항만을명시함으로써실질적내용을관철시킨것으로분석됨 - 개성공단 7차실무회담에앞서북한은 8월 7일조평통대변인담화를통해 재발 - 1 -
방지 와관련하여남측의책임을언급한부분을삭제하는등전향적태도변화를보인바있음 O 한편, 남북은이산가족상봉행사를 9월 25일개최하기로합의하였으며, 정부는당초 9월 25일로제안한금강산관광실무회담을 10월 2일로연기할것을수정제의함 - 이는우리정부가이산가족상봉문제와금강산관광재개를분리하여접근하겠다는의도이나, 북한은유감을표명하면서재고해줄것을요구함 II. 개성공단정상화합의분석 1. 합의배경 : 북한의태도변화 개성공단이정상화합의에이르게된배경으로는남북당국모두 남북화해협력의상징 인개성공단의폐쇄가가져올정치적 경제적부담이작용한것 O 특히북한은 3차핵실험이후국제사회의대북제재가강화되는상황에서개성공단의폐쇄는추가적인외자유치의실패를야기하는바, 경제건설에대한북한당국의의지가반영된것으로보임 - 지난 3월 핵무력-경제건설병진노선 을채택한이후북한은외자유치추진등대외개방적태도를보이고있으나별다른성과를얻지못한상황 - 북측으로서는개성공단국제화등을통해해외투자를유치할경우수익증대와일자리창출은물론개혁개방이미지개선등실리를챙길수있음 무엇보다북한은김정은체제의안정을위해북중및남북관계를정상화하고이를기반으로북한에유리한대외환경을조성함으로써국제고립을탈피하고경제를재건하는데주력하고자함 O 북한은한반도위기를고조시켜대남, 대미협상력을제고하기위한전략을시도했으나, 국제사회의제재에중국이동참한데다한미양국은북한의진정성있는행동을강하게요구해왔음 - 북한은지난 5월최룡해총정치국장의특사파견과 6월김계관제1부상의방중이후대화국면으로의전환을지속하고있음 - 남북대화에가시적진전이있어야만북미대화나 6자회담등북한이목표한바에도달할수있다는점도고려되었을것으로보임 - 2 -
- 실제로남북이개성공단정상화에합의한이후인 8월 26일중국의우다웨이한반도사무특별대표가전격방북하는등 6자회담재개에우호적분위기가조성됨 O 개성공단정상화합의와관련, 북한에게는한반도신뢰프로세스보다 베이징프로세스 가중요하게작용했을수있음 - 북한의대외정책에서중요한청중 (audience) 은 중국과미국 이며, 특히남북간대화를강하게압박해온중국을고려하여북한이전향적인태도변화를보인것으로분석됨 - 홍콩주간지아주주간 ( 亞洲週刊 ) 도개성공단재개에남북이합의한배경에는중국의역할이크게작용했다 1) 고최근보도함 2. 합의문주요내용 O 남과북이합의문에명시한 개성공단남북공동위원회 는체류자의신변안전보장, 손해배상, 3통문제등개성공단현안을협의하는당국간상설협의기구 - 남북공동위원회는 9월 2일 1차회의를개최하여분과위회의일정에합의하였으나, 군통신선복원문제등으로공단재가동시점합의에는이르지못함 O 합의문중 개성공단국제화 는북한의일방적가동중단을제어하는공단관리의안전핀역할을할것으로기대됨 - 남북은노무 세무 임금 보험등관련제도를국제적수준으로발전시키며해외기업투자유치설명회도공동개최하기로함 O 3통문제 와관련, 남북은상시통행보장조치를취하고인터넷및이동전화의공급을허용하며통관도간소화하기로합의함 - 3통문제는 2007년말원칙적합의가이루어졌던사안이며, 개성공단기업경영의대표적제약요인이되어왔다는점에서시급한과제임 III. 중국 대만의경제협력사례 1. ECFA 추진경위 1) 아주주간 은김정은위원장이 7 월 25 일리위안차오중국국가부주석을만난이후개성공단 7 차실무회담을제의하면서전향적인안을제시했다고밝히면서중국의노력이개성공단문제에서북한의태도변화를가져온것으로평가함 ( 연합뉴스 2013 년 8 월 18 일 ) - 3 -
중국과대만은 1995~96년대만해협의미사일위기등정치 군사적긴장상황에서도경제교류를지속적으로확대하였음 O 1987년대만의중국친척방문허용및중국의대만기업우대정책실시이후양안간인적 경제교류가본격화됨 - 2011년기준대만의對중국수출액은 937억달러로최초투자가이루어진 1979년대비 4,260 배가증가하였으며, 중국의對대만수출액은 437억달러로 781배증가 함 2) < 그림 1 > 중국 대만간시기별수출입추이 자료 : 대만해협교류기금회, 대만경제부 (MOEA) 특히 2008년대만의마잉주정권출범이후철저한 정경분리원칙 을표방하면서양안간협력의폭을넓혀왔음 O 중국과대만은 2010년 경제협력기본협정 (Economic Cooperation Framework Agreement: 이하 ECFA) 을체결하여경제협력의제도화단계에진입함 - ECFA를체결한중국의전략은한마디로 以商促政以經促統 ( 상업으로정치를추구하고경제로통일을추구한다 ) 이며, 경협을통한양안관계정상화를위해양보와배려라는차원에서대만의입장을수용 3) - 대만의경우, 국내경제침체탈피를위해중국시장의확보필요성은물론이를발판으로 ASEAN, 인도등주변국가들과의관계유지필요 2) 아울러 1988~2011 년동안대만의對중국인적교류는 12 배증가했으며중국의對대만인적교류는 1,370 배증가함. 현재양안간인적교류는한해 700 만명에이르고있음. 이용화 이해정, " 중국 대만의정경분리사례와시사점 ", 통일경제 제 2 호, (2012), pp.45-46 3) 중국은 ECFA 체결을통해대만이경제적으로중국에의지하지않으면안되는상황을만든다음평화적인방법을통해대만을중국에편입하려는의도를갖고있음. 박광득, 양안경협이양안관계에미치는영향, 정치 정보연구 14 권, (2011), pp.60-61 - 4 -
O ECFA의체결은인구 14억명의 GDP 5조3천억달러에달하는경제공동체인 차이완시대 (China+Taiwan)' 의개막이자, 중국과대만이안정적인발전단계에진입함을의미함 - 양안갈등의상징이었던 진먼섬 은경제협력의상징이자평화의섬으로변모함 - 마잉주총통재선이후 2012년 화폐청산양해각서 를체결하고 2013년 서비스무역협정 을체결하는등중국 대만간경제통합은향후더욱가속화될것으로전망됨 2. 시사점 양안관계와남북관계는기본적으로쌍방의정치 경제적조건등에서상이성을지니고있음에도불구하고남북경제협력에유의미한시사점을제공함 O 정경분리원칙 의추진 - 중국과대만은정치 군사적분쟁에도불구하고경제 사회분야의교류협력은지속적으로확대되었으며, 이는양안간긴장완화에기여 O 양안교류활성화를위한 민간의역할 강화 - 중국과대만은정부간공식적인접촉이부재한상황에서도 반관반민 ( 半官半民 ) 의대화채널이유지되었으며, 대만의해기회 ( 海基會 ) 와중국의해협회 ( 海協會 ) 를중심으로양안간교류협력제도화를강화함 4) O ECFA 체결시중국은대만에대한 양보와배려를전략적으로활용 함 - 상대적으로우위에있는중국이단기적손해를감수하더라도양안교류협력을적극적으로추진하였다는점은주목할부분임 IV. 남북경협추진방향 남북간정치 군사적현안이경협활성화에걸림돌이되지않도록 정경분리 ( 政經分離 ) 원칙 을확립 O 북핵문제해결이남북경협의전제조건이아니라 병행추진 되어야하며, 경협활성화를통한남북관계개선과북핵문제해결, 평화체제증진이 상호선순환 의관계 4) 2008 년이전당국간대화는거의이루어지지않았지만반관반민단체인대만 해기회 와중국 해협회 의대화채널이유지되어경제교류는지속적으로성장할수있었음. 이와관련해서는이용화 이해정 (2012) 참조 - 5 -
로진전되도록해야함 - 지난 25년간의남북경협은경제적요인보다정치 군사적요인에더많은영향을받아온바, 개성공단정상화합의를계기로 정경분리원칙 하에보다안정적이고지속가능한경협구조를구축해야함 O 현재개성공단현안을협의중인 남북공동위원회 의분과위에개성공단입주기업들이참여하여의견이반영될수있도록해야함 - 민관의역할분담 하에대내외정치적영향을최소화함으로써남북경협이지속될수있는구조를마련해야함 민주정부 10년의회복, 그이상을실현할수있는 남북경협의청사진 을마련해야하며 남북간경제협력협정 체결을추진 O 남북기본합의서 의 교류협력에관한부속합의서 등을보완 개정하는방향으로, 잠정적수준에서시작하여장기적목표로남북경제의통합을가져올경제협정추진 - 양안간 ECFA 와같은경협모델 에착안하여남북한간의특수관계를반영하면서도 FTA의효과를얻을수있는방안모색 - 6.15 공동선언과 10.4 정상선언등기존합의를존중하고이행 개성공단등경제특구의발전이북한내부경제와의연계를통해북한의개혁 개방을촉진하는데기여하도록해야함 O 개성공단은북한의일반주민에게상당한영향을미치며, 북한이시장경제를배울수있는 북한변화의촉매제 역할을함 - 개성공단근로자가 10만명을넘어서면 인구학적충격 이발생해북한사회내커다란변화의계기를만들수있다는주장도제기됨 O 현재 개성공단근로자인력부족 문제가심각한상황인바, 남북간기합의사항인 근로자숙소건립 을추진해야함 - 개성인근은물론장거리지역까지철도, 도로등교통망을확충하여개성공단근로자공급을확대 - 이번정상화합의를계기로북측근로자의고용 해고등노무관리에있어개성공단기업의자율성이보장되는시스템이구축되어야할것 - 6 -
경협은남북한이동반발전하는 호혜적협력 이라는인식을정립하되, 단기적이익의추구보다중장기적관점의전략적접근필요 O 남북경협이북한경제의회복을지원할뿐만아니라중소기업의경쟁력제고등한국경제의새로운성장동력이될것이라는인식 - 다만, 상대적우위에있는중국이 일정수준의양보를전략적으로활용 함으로써경협을추동했던것처럼, 정부는중장기적이익의관점에서경협을접근할필요 남북경협의차원을넘어동북아경제협력으로발전시키기위해서는중국과의협력이필수적인바, 북한에대한중국과한국의이해관계를일치시키는 전략적공조 를강화해야함 O 현재북중간진행되고있는황금평 위화도및라진 선봉경제특구등에대한적극적참여및한국과중국의자본협력을통한북한진출방안등을모색 - 한국 중국 북한공통의이익을창출할수있는경제협력모델을제안 O 최근북한의대화전환국면에서 중국의역할 이주목되고있는바, 중국이북한과한반도에대해갖는전략적이해 ( 利害 ) 를정확히읽어내고, 한중간전략대화등을통해이익의접점을넓히는노력필요 남북당국은실무회담날짜등을둘러싼소모적신경전을멈추고금강산관광사업을조속히재개해야함 O 북한은지난달 18일금강산회담을제안하면서재발방지문제등남측의관심사인 3대선결조건에대해협의할수있다는적극적태도를보인바있음 - 정부는 ' 북측의전적인책임인정 ' 에집중하기보다신변안전보장등 ' 제도적장치의구축 ' 에주목하여협의하는유연한접근이필요 - 아울러 금강산관광중단및 5.24 조치로인한남북경협사업손실보상등에관한특별법 이조속히제정되어경협피해기업에대한지원이이루어져야함 이글의내용은집필자의의견이며, 민주정책연구원의공식견해가아님을밝힙니다. - 7 -