발간등록번호 11-1261021-00005-10 ISSN 2005-7512 정책연구시리즈 2017-20 파리기후협정후속협상 : 2017 년협상결과평가및향후대응방향 최원기경제통상연구부교수
발간등록번호 11-1261021-00005-10 ISSN 2005-7512 정책연구시리즈 2017-20 파리기후협정후속협상 : 2017 년협상결과평가및향후대응방향 최원기경제통상연구부교수
정책연구시리즈 2017-20 파리기후협정후속협상 : 2017 년협상결과평가및향후대응방향 발 행 2018 년 3 월 발행처국립외교원외교안보연구소 발행인국립외교원장 주소서울서초구남부순환로 2572 전화 3497-7760 ( 代 ) 팩시밀리 571-1032 홈페이지 www.knda.go.kr www.ifans.go.kr 디자인 인쇄웃고문화사 (02-2267-3956) c 국립외교원외교안보연구소, 2017 비매품 ISSN 2005-7512
정책연구시리즈 2017-20 파리기후협정후속협상 : 2017 년협상결과평가및향후대응방향
국립외교원외교안보연구소는중장기적시각에서정부의외교안보정책입안과시행에기여하기위하여대외정책기조및주요외교사안에대한연구를수행하고있으며, 그결과를 정책연구시리즈 로발간하고있습니다. 이책자는집필자의견해를바탕으로 열린외교 의구현과외교정책수립을위한참고자료로작성된것으로외교부의공식입장과는무관합니다.
목차 요약 1 Ⅰ. 서론 4 Ⅱ. 후속협상전개과정 5 1. 파리협정의조기발효및후속협상개시 5 2. 2017년후속협상전개과정 6 3. 2018년협상계획 8 Ⅲ. 주요의제별논의현황 10 1. NDC 추가지침 12 2. 투명성체계 17 3. 시장메커니즘 19 Ⅳ. 미국의파리협정탈퇴선언 21 1. 파리협정탈퇴의논리적근거 23 2. 미국의파리협정당사국지위에미치는영향 24 3. 탈퇴선언의국내정치적배경 28 4. 파리협정후속협상에대한영향 29 Ⅴ. 평가및향후협상전망 30 1. 주요의제별차별화를둘러싼선진-개도국대립구도격화 30 2. 협상의정치적동학변화 32 3. 탈석탄국제연대의가시화 34 4. 비당사국행위자등행동주체의다원화 34 Ⅵ. 대응방향및정책적고려사항 36 1. 우리나라의기후변화협상대응전략평가 36 2. 향후기후협상대응방향 41 3. 정책적고려사항 43
파리기후협정후속협상 : 2017 년협상결과평가및향후대응방향 요약 2020년이후신기후체제형성에관한국제사회의합의인파리협정 (Paris Agreement) 은타결 1년만인 2016년 11월에공식적인국제협약으로조기발효되었다. 이를계기로 2017년본격화된파리협정후속협상은 2018년유엔기후변화협약 (UNFCCC) 제24차당사국총회 (COP24) 를완료시점으로설정하고, 파리협정의세부규칙 (rulebook) 을확정하기위한논의를지난 1년간집중적으로진행해왔다. 2017년 11월제23차당사국총회 (COP23) 는파리협정후속협상의주요의제들에관한당사국들의입장과의견을모두담은비공식노트 (informal note) 를도출함으로써, 2018년 1년동안후속협상은본격적인문안협상작업에돌입하게되었다. 하지만, 후속협상에서개도국협상진영이파리협정상의의무이행에있어서선진국과는차별화되는조항과규정들을줄기차게요구하면서파리협정이전의입장으로회귀하는경향 (pre-paris) 을보여주고있고, 파리협정도출에결정적인기여를한미국이도널드트럼프 (Donald Trump) 정부들어파리협정탈퇴를선언하는등후속협상의진행이순탄하지만은않다. 2018년후속협상의기반이되는의제별비공식노트는당사국의입장을기계적으로취합한것에불과하고, 주요의제별쟁점들은해소되지않았기때문에당사국간이견조율과쟁점정리를둘러싸고 2018년협상회의의난항이예상된다. 따라서후속협상이 2018년말완료시한까지종료되지않을경우, 2019년에도지속될가능성을배제할수없다. 파리협정후속협상국면에서향후보다적극적인기후외교를추진하기위해서는우리나라가이미제출한 2030년까지배출전망치 (BAU: Business As Usual) 대비 37% 감축목표달성을위한효율적이고실천가능한국내적이행계획수립및이행을위한정책적노력과기후변화행동을강화하는것이매우중요하다. 특히, 2018년중반까지수정 보완하기로한 2030 온실가스감축로드맵 작성작업이향후우리나라의온실가스감축목표달성및장기적으로저탄소에너지경제체제로의이행에매우중요할것인바, 2015년도입된배출권거래제의정착, 에너지세제개편, 향후탄소세도입 1
2017 년정책연구시리즈 문제등산적한문제들을착실하게풀어나가는노력이필요하다. 국제기후변화정치에서우리나라가적극적인기후외교를통해리더십을발휘하기위해서는무엇보다도국내적인노력이전제되어야하기때문이다. 건실한기후변화대응정책이국내적으로이행될때만이국제사회에서의우리의리더십은단지말이아니라행동을통해서발휘 (leading by doing) 될수있다. 또한, 파리협정후속협상에서보다적극적인협상참여노력이필요하다. 2018년 11월폴란드에서개최되는 24차당사국총회 (COP24) 을목표로파리협정의이행을위한후속협상이보다가속화되고있는상황에서우리나라는후속협상에적극참여하여, 주요세부의제에대한우리의입장을최종협상결과에반영하고, 협상의진전을위한건설적기여를할수있도록외교적노력을지속해야한다. 기후변화협상에서대부분의개도국들은협상전략적차원에서선진국의입장과선명하게대립되는주장을제기하여최종단계까지협상의긴장도를높이는전략을구사하고있는데, 이는협상최종단계에서재정 기술 능력배양등선진국으로부터의양보를보다크게받아내려는의도에기인하고있다. 이와달리우리나라는선진국으로부터지원이나반대급부를기대하지않는위치에있기때문에, 이러한측면에서개도국의입장과주장을가급적이해하고반영하는건설적중재안과대안을제시한다면기후변화협상에서수용가능성이보다높아지므로이러한우리의협상전략적위치와자산을적극적으로활용하는노력이필요하다. 장기적으로는선진국으로부터비판을받고있는 BAU 감축목표의절대감축목표로의전환, 기후변화협상에서의중간자로서의모호한정체성등도재검토하여신기후체제에서보다적극적인기후외교를추진할수있는기반을강화하는노력이필요하다. 또한, 우리나라가지향하고있는기후변화협상에서의건설적중재자역할의실효성을강화하기위해서는지금까지주요협상그룹및핵심협상주도국과의전략적소통부재를극복하기위한외교적노력을강화할필요가있다. 유럽연합 (EU), 77그룹 (Group of 77), 강성개도국협상그룹 (LMDC), BASIC 그룹, 라틴아메리카및카리브해연안국가연합 (AILAC), 군소도서국가연합 (AOSIS) 등협상에서주도적역할을하는주요협상그룹과의전 2
파리기후협정후속협상 : 2017 년협상결과평가및향후대응방향 략적소통및협력을보다강화하고, 필요한경우에주요국들과의제별연대를적극모색하는외교적노력을강화하여, 기후변화협상에서실질적인중재자로서의우리나라의위상과전략적가치를제고할필요가있다. 3
2017 년정책연구시리즈 Ⅰ. 서론 1 2020년이후신기후체제형성에관한국제사회의합의인파리협정 (Paris Agreement) 은타결 1년만인 2016년 11월에공식적인국제협약으로조기발효되었다. 이를계기로 2017년본격화된파리협정후속협상은유엔기후변화협약 (UNFCCC: UN Framework Convention on Climate Change) 제24차당사국총회 (COP24) 를완료시점으로설정하고, 파리협정의세부규칙 (rulebook) 을확정하기위한논의를지난 1년간집중적으로진행해왔다. 2017년 11월제23차당사국총회 (COP23) 는파리협정후속협상의주요의제들에관한당사국들의입장과의견을모두담은비공식노트 (informal note) 를도출함으로써, 2018년 1년동안후속협상은본격적인문안협상작업에돌입하게되었다. 하지만, 후속협상에서개도국협상진영이파리협정상의의무이행에있어서선진국과는차별화되는조항과규정들을줄기차게요구하면서, 파리협정이전의입장으로회귀하는경향 (pre-paris) 을보여주고있고, 파리협정도출에결정적인기여를한미국이도널드트럼프 (Donald Trump) 정부들어파리협정탈퇴를선언하는등후속협상의진행이순탄하지만은않다. 2018년후속협상의기반이되는의제별비공식노트는당사국의입장을기계적으로취합한것에불과하고, 주요의제별쟁점들은해소되지않았기때문에당사국간이견조율과쟁점정리를둘러싸고 2018년협상회의 1_ 이정책보고서는필자가유엔기후변화협상정부대표단의일원으로참여한결과를기초로작성한다음의보고서들내용을전제하고, 수정 보완하여작성한것임을밝혀둠. 최원기, 신기후체제수립관련 COP22 기후변화협상 : 평가와전망, 주요국제문제분석 2016-49, 국립외교원외교안보연구소, 2016.11.29; 최원기, 기후변화에관한파리협정후속협상평가와전망 : 2017 년 5 월협상회의를중심으로, 주요국제문제분석 2017-20, 국립외교원외교안보연구소, 2017.6.2; 최원기, 미국트럼프대통령의파리기후협정탈퇴 : 배경과전망, 주요국제문제분석 2017-22, 국립외교원외교안보연구소, 2017.6.16; 최원기, 신정부의기후외교추진방향, 주요국제문제분석 2017-40, 국립외교원외교안보연구소, 2017.11.6; 최원기, 신기후체제협상최근동향및전망 : 제 23 차당사국총회 (COP23) 를중심으로, 주요국제문제분석 2017-62, 국립외교원외교안보연구소, 2017.12.1. 4
파리기후협정후속협상 : 2017 년협상결과평가및향후대응방향 의난항이예상된다. 따라서후속협상이 2018년말완료시한까지종료되지않을경우, 2019년에도지속될가능성을배제할수없다. 이글은 2017년본격화된파리협정후속협상의주요내용평가, 향후전망및대응방향을논의하기위해다음과같이구성되었다. 2장에서는 2016년 11월파리협정발효이후후속협상전개과정및 2018년협상계획에대해살펴본다. 3장에서는후속협상에서핵심적중요성을가지는국가결정기여 (NDC: Nationally Determined Contributions) 추가지침, 투명성체계및시장메커니즘에대한논의현황을살펴본다. 4장에서는 2017년 6월파리협정탈퇴를선언한미국트럼프행정부의탈퇴배경과그내용을살펴본다. 5장에서는 2017년파리협정후속협상전반을평가하고향후 2018년후속협상에대한전망을제시한다. 마지막으로 6장에서는그동안우리나라의기후변화협상대응전략을평가하고향후협상대응방향및정책적시사점을제시하고자한다. Ⅱ. 후속협상전개과정 1. 파리협정의조기발효및후속협상개시 2015년 11월타결된파리협정 (Paris Agreement) 은예상과달리 2016년 11월모로코마라케시에서개최된기후변화협약제22차당사국총회 (COP 22) 에서타결 1년만에공식적인국제협약으로발효되었다. 2 이와아울러동회의에서는파리협정의세부이행계획 (rulebook) 수립에관한후속협상절차가확정되어 2020년이후출범할신기후체제수립을위한국제사회의움직임이본격화되었다. 파리협정발효요건은 전세계온실가스배출의 55% 이상을차지하는 2_ 파리협정의채택배경및주요내용에대해서는필자가작성한다음의보고서를참조바람. 최원기, 파리기후협정의채택과포스트 -2020 신기후체제의출범, 정책연구과제 2015-15, 국립외교원외교안보연구소, 2015. 5
2017 년정책연구시리즈 55개국가이상비준 인데, 2016년 10월 5일그요건이충족됨에따라 30일후인 2016년 11월 4일파리협정이공식발효하였다. 파리협정이타결된것이불과 1년전프랑스파리에서개최된 21차당사국총회 (COP21) 라는점을고려하면, 예상보다훨씬이른시기에발효된것으로서, 이는국제사회의기후변화대응행동의시급성에대한강력한합의가존재했기때문이다. 파리협정발효에따라, 동협정의이행을위한세부조항및규칙이확정되지않은상황에서당사국총회를개최해야하는절차적딜레마에봉착하였으나, 파리협정당사국들은 1차당사국총회 (CMA1: Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Paris Agreement) 를우선적으로개회하고, 절차적인문제만논의한후정회하였다. 3 파리협정이당사국들에국제법적으로구속적성격을갖는다자조약으로서발효하게됨으로써파리협정을기반으로 2020년이후적용될신기후체제는국제사회에서기후변화에관한새로운국제적게임의법칙으로자리매김하게되었다. 이와아울러 COP22에서는파리협정이행을위한세부조항및규정을어떻게마련할것인가에대한작업방식및향후작업계획이합의되었는데, 가장주목할만한성과는파리협정의기본규칙 (rulebook) 의공식적채택시점을 2018년말인 COP24로설정했다는점이다. 즉, CMA1/COP22 결정문을통해향후전개될파리협정세부조항및규칙확정과관련한모든후속협상의종료시한을 2018년말로공식적으로못박음으로써, 향후후속협상은 2018년완료를목표로더욱가속화되게되었다. 2. 2017 년후속협상전개과정 2017년 5월 8일 ~18일기간독일본에서파리협정후속협상실무협상회의가처음으로개최되었다. 동회의는파리협정특별작업반 (APA: Ad 3_ 이후 1 차당사국총회를 2017 년말 COP23 계기에다시속개하여후속협상결과를검토하고다시한번정회를한후, 2018 년 COP24 계기모든후속협상이완결된후에다시속개하여파리협정의구체적내용을확정하기로하였다. 6
파리기후협정후속협상 : 2017 년협상결과평가및향후대응방향 Hoc Working Group on the Paris Agreement) 제1차 3번째회의 (APA 1.3), 기후변화협약당사국총회의양대부속기구회의즉, 제46차이행부속기구 (SBI: Subsidiary Body for Implementation) 회의 (SBI 46), 제46차과학기술자문부속기구 (SBSTA: Subsidiary Body for Scientific and Technological Advice) 회의 (SBSTA 46) 로구성되었다. 동실무회의는의제별로비공식협의 (informal consultation) 를중심으로진행되었으며, 의제별공동의장 (co-facilitators) 들은당사국들이제시한국가제안서의의견을목록화 범주화한비공식노트 (informal note) 를작성하고, 이를기초로해서의제별로기술적논의가진행되었다. 다음장에서논의하는바와같이동실무회의에서는 강성개도국협상그룹 (LMDC: Like-Minded Developing countries) 을중심으로한개도국협상연합이파리협정상의의무이행에있어서선진국과는차별화되는조항과규정들을구체화하는것을중심으로입장을개진하였다. 반면에유럽연합 (EU) 을비롯한선진국들은파리협정이행방안협상에서선진-개도국차별화를최소화하겠다는협상입장을견지하였다. 이러한입장차이로인해이를둘러싼치열한논쟁이지속되었다. 2017년 11월 6~18일기간독일본에서개최된유엔기후변화협약제23차당사국총회 (COP23) 는파리협정후속협상의주요의제에대한당사국들의개별입장과이견을모두담은비공식노트 (informal note) 를도출하였다. 그결과에의장국피지의역할을평가하여 피지모멘텀 (Fiji Momentum) 으로서제시함으로써 2018년에는파리협정이행세부규칙 (rulebook) 마련을위한문안작성협상 (text negotiations) 이본격화되었다. COP23 협상회의에서는참여국들이이미제출한국가제안서 (submissions), 비공식회의 (informal meetings) 및주요국회의 (contact group meetings) 를통해주요쟁점들에대한당사국들의입장과이견을모두담은비공식노트가마련되었다. 이를통해서향후협상의기반문서작성에집중함으로써협상세부의제를둘러싼대립과갈등은상대적으로크지않았다. 하지만, 비공식노트는당사국의입장을기계적으로취합한것에불과하고, 주요의제별쟁점들은해소되지않았기때문에당사국간이견조율과쟁점정리를둘러 7
2017 년정책연구시리즈 싸고 2018년협상회의의난항이예상된다. 따라서후속협상이 2018년말완료시한까지종료되지않을경우, 2019년에도지속될가능성을배제할수없다. 또한, COP23에서는개도국의선진국에대한불만을야기하고있는선진국의공약, 재정, 및적응관련이슈들이개도국들의집중적인문제제기로부각되었고, 그결과 2018년협상회의에서이이슈들에대한논의도보다활성화될것으로전망된다. LMDC 국가들이제기한 2020년이전선진국의기후행동 (Pre-2020 ambition), 즉교토의정서 2차감축공약을규정하는도하개정서 (Doha Amendment) 이행문제, 아프리카국가들 (African group) 이제기한파리협정제9.5조에따른선진국재정지원의사전정보제공 (ex ante transparency on finance) 논의, 파리협정하적응기금 (AF: Adaptation Fund) 의지속여부, 그리고손실과피해 (WIM: Warsaw International Mechanism on Loss and Damage) 등의장국피지의주도하에개도국의주장이상대적으로많이관철되었고, 향후협상의주요의제로부각될가능성이커졌다. 3. 2018년협상계획 COP23에서구체화된주요성과는핵심의제에대안비공식노트도출뿐만아니라 2023년예정된전지구적이행점검 (GST: global stocktake) 의예비작업계획인 2018년촉진적대화 (Facilitative Dialogue) 가의장국인피지의주도로 탈라노아대화 (Talanoa Dialogue) 라는새로운명칭으로그이행계획이구체화되었다는점이다. 탈라노아대화는 2018년 1월부터구체적인작업이시작되어준비단계의논의를거쳐 2018년 12월폴란드에서개최될 COP24에서최종적으로정치적논의를통해결론을내리는 2단계로구성되었으며, 2018년본격적으로논의될전망이다. 8
파리기후협정후속협상 : 2017 년협상결과평가및향후대응방향 < 그림 1> Talanoa Dialogue 작업진행계획 1. 준비논의단계 (Preparatory Phase) 2. 정치적논의단계 (Political Phase) 출처 : <http://unfccc.int/files/na/application/pdf/approach_to_the_talanoa_dialogue.pdf> 9
2017 년정책연구시리즈 이와아울러아프리카그룹을중심으로개도국들이선진국의 2020년이전의기후행동공약 (pre-2020) 의이행을강력히요구하면서선진국협상진영을압박하여일정한성과를거두었다. 개도국들은선진국의교토의정서 2차감축공약 (2013-2020) 을내용으로하는도하개정서 (Doha Amendment) 의비준및 2020년까지매년 1000억불의기후재정확보약속이이루어지지않다는점을강력히규탄하고, 선진국들의성실한공약이행을압박하였다. 결국, 선진국들은 2018년및 2019년의 pre-2020 온실가스감축에대한검토 (stocktaking) 그리고 2018년및 2020년기후재정에대한보고서작성등을약속하였고, 2018년협상회의에서는이에대한논의도진행될예정이다. 또한, 최빈개도국들 (LDC) 을중심으로지속적으로제기해온파리협정하에서의적응기금 (AF) 의지속여부에대해서그동안선진국들이미온적반응을보였으나, COP23을계기로개도국진영의강력한압박으로적응기금의파리협정하지속가능성이커졌다. 아울러, 군소도서국가및아프리카그룹, 최빈개도국그룹을중심으로제기되어온기후변화에따른손실과피해 (loss and damage) 에관한선진국의재정보상문제도개도국이강력한선진국의행동을요구하여, 손실과피해 (WIM) 에관한회의를 2018년개최하고 2019년에그결과를검토하기로하였다. Ⅲ. 주요의제별논의현황 파리협정후속협상회의는파리협정특별작업반 (APA) 회의, 과학기술자문부속기구 (SBSTA) 회의, 이행부속기구 (SBI) 회의등 3개부속회의를중심으로아래 < 표 1> 에서보는바와같이다양한의제별로실무회의가진행되고있다. 아래에서는 2020년이후신기후체제수립에핵심적중요성을가지고있는 1감축관련 NDC, 2행동과지원에관한투명성체계, 3파리협정제6조에서규정하고있는시장메커니즘에대한논의를중심으로 2017년협상회의결과를살펴보고자한다. 10
파리기후협정후속협상 : 2017 년협상결과평가및향후대응방향 < 표 1> 파리협정후속협상주요의제 회의 Item Agenda APA 1.3 SBSTA 46 SBI 46 3 4 감축 NDC 추가지침 (Further guidance in relation to the mitigation section of decision 1/CP.21) 적응보고추가지침 (Further guidance in relation to the adaptation communication) 투명성체계 (Modalities, procedures and guidelines for the 5 transparency framework for action and support) 6 전지구적이행점검 (Matters relating to the global stocktake) 7 이행준수 (Modalities and procedures for the effective operation of the committee to facilitate implementation and promote compliance) 기술이전 (Development and transfer of technologies: 4 technology framework) 7 대응조치 (Impact of the implementation of response measures) 10 11 2 3 4 5 시장 / 지속가능 / 비시장메커니즘 (Matters relating to Article 6 of the Paris Agreement) 공공재정산정방식 (Modalities for the accounting of financial resources provided and mobilized through public interventions) (c) 부속서 I 국가다자검토 (Multilateral assessment working group session under the international assessment and review process) (d) 비부속서국가촉진적경험공유 (Facilitative sharing of views under the international consultation and analysis process) 부속서 I 국가보고및검토 (Reporting from and review of Parties included in Annex I to the Convention) 비부속서 I 국가보고및검토 (Reporting from Parties not included in Annex I to the Convention) 감축공공등록부 (Development of modalities and procedures for the operation and use of a public registry referred to in Article 4, paragraph 12, of the Paris Agreement) 적응공공등록부 (Development of modalities and procedures 6 for the operation and use of a public registry referred to in Article 7, paragraph 12, of the Paris Agreement) 11 기후재원 (Matters relating to climate finance) 출처 : APA 1.3: <http://unfccc.int/resource/docs/2017/apa/eng/01.pdf> SBSTA 46: <http://unfccc.int/files/meetings/bonn_may_2017/application/pdf/ sbsta46_agenda.pdf> SBI 46: <http://unfccc.int/files/adaptation/application/pdf/sbi_46_agenda.pdf> 11
2017 년정책연구시리즈 1. NDC 추가지침파리협정후속협상에서선진국과개도국진영간가장첨예하게부딪히는쟁점은 APA 의제 3항인 감축과관련한국가결정기여 (NDC) 의특성, 정보및산정방식 (features, information, and accounting in relation to the mitigation) 에관한추가지침 ( 이하 NDC 추가지침 ) 이라고할수있다. 4 NDC 추가지침의제의주요쟁점은첫째, NDC 및지침의범위 (scope), 둘째, 선진-개도국 NDC의차별화 (differentiation), 셋째, 개도국에부여하는유연성 (flexibility) 의범위등세가지로정리할수있다. NDC 추가지침의제는자발적인감축체제인파리협정하에서모든당사국이제출해야하는 NDC를어떻게구성해야하는가를결정하는규칙으로서, 신기후체제하당사국의기후행동범위와의무를규정한다는점에서가장중요한쟁점이기때문에선진국과개도국은근본적인입장차이를보이고있다. NDC의범위와관련하여선진국은온실가스감축위주로구성하자는입장인반면, 개도국은선진국의개도국에대한재정 기술및능력배양등지원을반드시포함하자는입장이다. 또한, 선진국은개도국과선진국의구별없이모든당사국에단일하게적용되는 NDC 지침을만들자는입장인반면, 개도국들은선진국과개도국에차별적으로적용되는이원적인지침을만들자는입장이다. 마지막으로개도국은선진국에는엄격한기준을적용하고, 개도국은예외를두어느슨한기준을적용하자는입장이다. 이하에서는 2017년후속협상에서나타난이러한쟁점에대한선진-개도국의입장차이를살펴본다. 첫째, LMDC, 아프리카그룹, 아랍그룹등개도국주요협상그룹은그동안후속협상에서지속적으로 NDC 추가지침의포괄적성격 (comprehensiveness) 4_ APA Agenda item 3, Further guidance in relation to the mitigation section of decision 1/CP.21 on: (a) features of nationally determined contributions, as specified in paragraph 26; (b) information to facilitate clarity, transparency and understanding of nationally determined contributions, as specified in paragraph 28; and (c) accounting for Parties nationally determined contributions, as specified in paragraph 31. 12
파리기후협정후속협상 : 2017 년협상결과평가및향후대응방향 을개진하면서, 파리협정제3조에따라 NDC의범위에는감축 (mitigation) 뿐만아니라적응 (adaptation) 과이행수단 (MI: Means of Implementation), 즉, 재정, 기술, 능력배양등도포함되어야한다는입장을강하게주장하여왔다. 이에반해선진국협상진영은 NDC의범위 (scope) 및이에대한추가지침은감축 (mitigation) 중심으로구성되어야한다는기존입장을고수해왔다. 5 이에반해서선진국협상진영은 NDC 추가지침의구성원칙은기후행동의포괄성을규정하는파리협정제3조가아니라감축에관한파리협정제4조가되어야하며, 이는투명성체계에관한협정 13조의대상이되는감축 (mitigation) 만을의미한다는점을강조한다. 선진국들은개별국가가원한다면협정제7.11조에서규정하는자율적적응요소 (voluntary adaptation component) 도포함할수있지만, NDC에포함되어야할정보 (information) 에는감축목표가반드시포함되어야할뿐만아니라감축목표는수량화되어제시되는것이바람직하다는점을강조한다. 아울러, 선진국들은 NDC에는파리결정문 27항에서규정하고있는바와같이수량화된온실가스감축의기준연도, 이행기간, 감축대상온실가스의종류, 이행절차, 가정, 방법론등이포함되어야한다는입장이다. 특히, 선진국은감축관련제공정보와관련하여, 많은개도국들이채택하고있는 BAU 감축목표방식은제공하는정보가불충분 (information gap) 하며, 이를보완하기위한구체적정보 (specific categories of information) 를추가로제공할필요가있음을강조하고있다. 6 유럽연합과 AILAC은한발더 5_ 특히, 선진국뿐만아니라라틴아메리카및카리브해연안국가연합 (AILAC: Independent Association of Latin American and Caribbean), 최빈국그룹 (LDC: Least Developed Countries) 및도서국가연합 (AOSIS: Alliance of Small Island States) 은이미제출한국가제안서에서 NDC 의범위와관련감축중심으로 NDC 가구성되어야한다고주장함으로써, 77 그룹의 NDC 범위에대한입장이 LMDC 와 AILAC, LDC, AOSIS 로분화되는현상이발생하였다. 6_ 이는미국이 2016 년국가제안서에서제기한논점인데, 미국은 NDC 에서포함되어야할산정방식 (accounting) 과관련하여, 파리결정문 31 항에서제시하는 4 가지지침, 즉 기후변화에관한정부간패널 (IPCC: Intergovernmental Panel on Climate Change) 와동일한방법론과 metrics 사용, 방법론적일관성, 모든종류의온실가스포함, 및감축목표에서제외된온실가스에대한설명등에기반을두어산정방식을구체화할것을제시한바 13
2017 년정책연구시리즈 나아가서모든당사국들이자국의온실가스 (GHG: Greenhouse Gas) 의미래배출경로 (future projection) 도제시해야한다는점을강조하고있다. 이에반에서중국, 인도등개도국협상진영은선진국협상진영과는매우상반된의견을제시하고있다. 즉, 선진국이 NDC 관련제공되어야하는정보의목적은각국의감축목표를계량화하여지구온도상승을막기위한장기목표달성을위한진전을평가할수있어야한다고주장하는반면, LMDC 등개도국은 NDC 정보의목적은감축노력의계량화가아니라는점을강조하고있다. 개도국은 NDC와관련하여제공하는정보는선진국과개도국간에차별화 (differentiation between developed and developing countries) 되어야하며, 이는협정제4.4조에서제시된선진국과개도국구분기준에근거하고있다. 선진국은기후변화대응행동과지원 (action and support) 에관한정보를제공하고, 개도국은기후변화대응행동, 행동을가로막는장애및행동을위한지원수요 (actions, barriers and needs) 등에대한정보를제공해야한다는것이다. NDC 정보가선진국과개도국간에차별화되어야하는이유는정보의목적이선진국이주장하듯이전지구적이행점검 (GST: global stocktake) 을위한개별 NDC를총합 (aggregate) 하는것이아니라, 개별 NDC에대한명확성, 투명성, 및이해도 (CTU: clarity, transparency, and understanding) 를제공하기위한것이기때문이라는것이다. 둘째, NDC 추가지침의구성을선진-개도국을구별하지않고단일하게구성할것인가, 아니면선진-개도국을구분하여이원적으로구성할것인가에대한선진-개도국간대립이지속되어왔다. 개도국은감축관련 NDC는파리협정의토대를이루는 UNFCCC 의기본원칙인형평성 (equity), 공통의차별화된책임및국가별능력 (CBDR-RC: Common but Differentiated Responsibilities and Respective Capabilities) 을반영해야하며, NDC 추가지침에도이근본원칙들이적용되어야함을강조하고있다. 즉, 파리 있다. FCCC/APA/2016/INF.1/Add.1, United States Submission on Article 4 guidance, pp. 24-26. 14
파리기후협정후속협상 : 2017 년협상결과평가및향후대응방향 협정하 NDC의구성은국가자율 (national determination) 원칙에기초해야하며, 선진국과개도국을이원적으로구별하는형평성, 공통의차별화된책임, 국가별능력원칙을적용해야한다는것이다. 개도국진영은이러한논리에기반을두어, 선진국은미국등이주장하는매우수량화되고, 상세하고, 엄격한기준에따른감축관련 NDC를구성해야하며, 개도국은각국의능력과상황에맞게자율적으로감축관련 NDC 를구성할수있다는입장을개진하고있다. 중국은보다구체적으로감축관련 NDC의특성, 정보및산정방식은선진국및개도국에각각차별적으로적용되는이분화된지침 (guidance) 으로구성할것을주장하고있다. 7 셋째, NDC 추가지침에있어서개도국은 NDC의기본성격이개별당사국이자율적으로결정 (nationally determined nature of NDC) 하는것이며, 선진국은정량화된기준에따라 NDC를구성해야할의무 (obligation) 가있으며, 개도국은국가상황및능력에기초하여 NDC를구성할수있도록유연성 (flexiblity) 을부여해야한다는기존의입장을그대로제기하였다. NDC에서제공하는정보의차별화를 NDC 형태 (type) 에따라할것인지아니면선진-개도국의이분법기준에따라할것인지에대해서도선진-개도국간의견대립이지속되고있다. 대다수의선진국들은절대량감축방식, 배출전망치대비방식, 배출원단위방식등각국이제출한온실가스감축관련 NDC의형태가다양하기때문에, 이러한다양한 NDC 형태에상응하는추가적인정보지침을개발할필요가있다는점을강조하였다. 반면, LMDC 등개도국들은이러한선진국의제안은협정 4.4조에기반을둔선진-개도국간구분기준을희석시키려는의도에서기인한것으로수용할수없다는점을명확히하고있다. 개도국들은감축관련차별화는 NDC 형태를기준으로이루어지는것이아니라, 선진국과개도국의구분을기준해야한다고주장하였다. 또한, 협정 4.6조및결정문 (decision 1/CP.21) para 27에규정된 NDC 7_ FCCC/APA/2016/INF.1., China s Submission on Further Guidance for the Nationally Determined Contributions under the Paris Agreement, pp. 19-22. 15
2017 년정책연구시리즈 정보가자발적인 (voluntary) 것인지, 법적으로구속적 (mandatory) 인것인지에대한문제와관련하여, 선진국은모든 NDC 정보를하나의단일한기준에따라계량화 (quantification) 해야한다고주장하고있다. 그러나개도국은계량화된정보 (quantitative information) 를작성할능력이부족한개도국에이를요구하는것은당사국에대한간섭적또는징벌적 (intrusive or punitive) 성격을가지는것으로협정의기본성격과는배치된다고주장하고있다. 8 오히려, 개도국은비계량화된정보 (qualitative information) 를제공하도록하고, 개도국의정보제공능력을점진적으로향상시키기위한능력배양 (capacity-building) 지원이선진국으로부터제공되어야한다. 개도국은다양한형태의 NDC를절대적온실가스감축기준으로, 하나의단일한형태로계량화하여전환하는것은 NDC의본질인 국가자율결정 이라는파리협정의기본성격을변경하는것으로서수용할수없다는입장이다. 선진국이주장하듯이 NDC의형태가다양하기때문에감축중심 (mitigation-centric) 의정보지침을마련하여개별국가의 NDC를총합 (aggregate) 하여전지구적차원의기후변화대응을평가하는것이필요하다는논리는설득력이떨어진다는것이다. 9 아울러, 개도국은 APA 의제 3항, 즉 NDC 추가지침의제에서다루는정보지침과 APA 의제 5항, 즉투명성체계의제에서다루는정보지침은그성격이매우상이하다는입장이다. 즉, 의제 3항의 NDC에대한정보는기후변화대응행동이이행되기이전에작성되는사전적 (ex-ante) 인성격을가진것으로서 NDC의이행계획제출과정에서제공되는것이며, 투명성체계에서논의되는정보는기후변화대응행동이이행된이후에작성되는사후적인 (ex-post) 인성격을가진것으로서 NDC가이행된이후에제공되 8_ 일부개도국은지난 5 월실무회의에서한국이주장한정보지침에제한적조건 (boundary conditions) 을부과하는것또한개도국에는간섭적또는징벌적인의무를부과하는것으로해석될수있으며, 이는 NDC 의 국가자율결정 이라는기본성격 (nationally determined nature of NDC) 에위배되는것이라는주장을제기한바있다. 9_ 이미 UNEP 가발간한 pre-2020 Emission Gap Report, 그리고 IPCC 와같은전문기구에서수행하는전지구차원의온실가스감축통계가이러한개별국가의 NDC 를총합하는기능을수행하고있기때문에, NDC 의형태가다양하다는점을들어 NDC 의총계및계량화를위한새로운지침이필요하다는논리는설득력이없다는주장이다. 16
파리기후협정후속협상 : 2017 년협상결과평가및향후대응방향 는것이다. 따라서개도국은이행이전의 NDC 정보는투명성체계에서검토되는 NDC 정보와같이상세하고구체적일필요가없으며, NDC 제출단계에서제공되는정보의공통기준또는의무적정보목록등과같은지침을만들필요가없다는입장이다. 이처럼 2017년후속협상회의에서 NDC 추가지침의구성과관련하여선진-개도국간근본적인이견이노정되어왔으며, COP23 회의에서는선진국과개도국을포함한당사국들의입장과이견을모두담은 180페이지분량의비공식노트 (informal note) 가채택되었다. 2018년협상에서는양진영간의이견을절충하여핵심쟁점들에대한타협을모색하는매우정치적인협상이진행될것으로전망된다. 2. 투명성체계 APA 의제 5항은감축, 적응및지원 (mitigation, adaptation and support) 에대한투명성체계의 세부방식, 절차, 지침 (MPGs: modalities, procedures, and guidelines) 을어떻게구성할것인가의문제이다. 10 이의제에대해서도선진-개도국협상진영은서로대립되는논리와주장을제기함으로써입장의차이를보이고있으나, 상대적으로다른의제보다는타협의가능성이높다고할수있다. 선진국은투명성체계의규칙 (MPGs) 은선진국과개도국을구분하지않는공통의단일한체제가되어야한다는점, 투명성과관련한유연성 (built-in flexibility) 은모든개도국일반에게체계적으로적용되는원칙이아니라, 능력 (capacity) 이부족한 LDC, AOSIS 등일부당사국에만선별적으로하향식으로적용되어야한다는기조하에세부조항들에대한입장을개진하였다. 이에대하여개도국은형평성및공통의차별화된책임과국가능력 (CBDR-RC) 원칙에기초하여선진국과개도국에차별적으로적용되는 10_ APA agenda item 5, Modalities, procedures and guidelines for the transparency framework for action and support referred to in Article 13 of the Paris Agreement. 17
2017 년정책연구시리즈 공통의차별화된투명성체계 가필요하다는점, 유연성 (built-in flexibility) 조항은개도국의역량및재정지원수혜를감안하여개도국이스스로결정하는상향식으로적용되어야한다는점, 그리고투명성은선진국의감축행동 (action) 뿐만아니라개도국에대한지원 (support) 에도균형적으로적용되어야한다는기조하에세부조항들에대한입장을개진하였다. 이러한투명성체계의구성에대한선진-개도국간의근본적인차이에도불구하고 2016년마라케시 COP22 회의에서이문제에접근하는방식, 작업계획및절차에대한합의를도출하는협상의진전을이룬바있다. 즉, 투명성체계를보고 (reporting), 기술적검토 (technical review), 및다자적검토 (multilateral consideration) 등 3개요소로구성하기로합의하였다. 2017년 5월실무협상회의에서이미제출된국가제안서를바탕으로공동의장 (co-facilitators) 이제안한 8개항목 ( 기본원칙, 국가온실가스인벤토리, 이행경과추적정보, 기후변화영향및적응정보, 재원 / 기술 / 역량배양지원제공및수혜정보, 기술전문가검토, 촉진적다자검토 ) 을중심으로세부적논의가진행되었다. 11 2017년 11월 COP23 회의에서는투명성체계에관한 46페이지의비공식노트를도출하였다. 2017년협상회의를통해투명성체계에대한논의는 NDC 추가지침과달리의제에대한기본골격문서 (skeleton document) 에합의함으로써상대적으로선진-개도국간이견조정및향후합의도출가능성이보다높아졌다고평가된다. 앞서지적한바와같이투명성체계관련쟁점은선진-개도국간차별화및개도국에대한유연성부여범위등을중심으로진행되고있으나, 개도국의상황과능력을고려한이원적투명성체계로합의될가능성이높다고전망된다. 개도국들이주장하는선진국과개도국에차별적으로적용되는이원적투명성체계의필요성및선진국의감축행동 (action) 뿐만아니라개도국에대한지원 (support) 도투명성체계의대상이되어야한다는개도국의주장에대한타협점이모색될가능성 11_ Informal Note by Co-facilitators, <http://unfccc.int/files/meetings/bonn_may_ 2017/in-session/application/pdf/apa2017_i5_informal_note_by_the_co-facilita tors_.pdf> 18
파리기후협정후속협상 : 2017 년협상결과평가및향후대응방향 이상대적으로높다고할수있다. 투명성체계에관한 2018년향후협상은 COP23에서합의된골격문서및 8개투명성체계의요소에대한합의를기반으로단일또는이분화된투명성체계의구축, 유연성적용의원칙및범위의구체화등의문제를중심으로진행될것으로보이며, 다른의제에비해상대적으로선진-개도국간합의가능성이높다고할수있다. 3. 시장메커니즘 SBSTA 의제 12항인시장메커니즘의제는파리협정제6.2조의협력적접근법 (cooperative approaches), 제6.4조의지속가능한발전메커니즘 (SDM: sustainable development mechanism), 그리고제6.8조의비시장접근법 (non-market approaches) 을어떻게구체화시킬것인가의문제가중심쟁점이다. 12 시장메커니즘의제와관련, 협상에서의논의는당사국별의견교환및관심사항표명으로전개되어왔다. 아직선진-개도국간명확한대립전선은형성되지않았으나, 구체적이슈와관련하여각국별로상이한입장을개진하여왔다. 첫째, 파리협정제6.2조에규정된국제적으로이전가능한감축결과 (ITMOs: internationally transferred mitigation outcomes) 를통해탄소감축분을국제적으로이전하는협력적접근법즉, 시장메커니즘과관련하여, 논의의중심은시장메커니즘을형성하는기본요소들을어떻게규정할것인가로모아졌다. ITMO의정의및산정방법, ITMO를통해 NDC 목표를달성하는구체적경로등에대해다양한의견이개진되었는데, 개도국들은 ITMO의거래에서발생하는수익의일부 (share of proceeds) 가개도국의적응을위해사용되어야하며, 적응기금 (Adaptation Fund) 을통해활 12_ SBSTA agenda item 12, Matters relating to Article 6 of the Paris Agreement: Guidance on cooperative approaches referred to in Article 6, paragraph 2, of the Paris Agreement; Rules, modalities and procedures for the mechanism established by Article 6, paragraph 4, of the Paris Agreement; and Work programme under the framework for non-market approaches referred to in Article 6, paragraph 8, of the Paris Agreement. 19
2017 년정책연구시리즈 용될수있음을주장하였고, 선진국들은이해대해강한반대를표시하였다. 둘째, 파리협정제6.4조에서규정하는 SDM의규칙, 방식및절차와관련하여, 다수의개도국들은 SDM의제도적거버넌스는중앙집권적이어야하며, 강력한감독을통해서개도국의지속가능한발전을지원하도록구축되어야함을강조했다. 기존교토체제하의 청정개발메커니즘 (CDM: Clean Development Mechanism) 으로부터의전환과관련하여, 개도국들은 CDM의연장선상에서 SDM을구축해야한다는점을강조한반면, 선진국은 SDM의제도적거버넌스는기존 CDM과는상이하게구성되어야한다는점을지적하였다. 셋째, 파리협정제6.8조에서규정하는비시장메커니즘과관련하여, 비시장접근법의범위와성격에대한논의가필요하다는점과비시장접근법에서당사국간협력을상품화하지않도록원칙적으로규정해야하는지아닌지등에대해서논의가개진돼왔다. 비시장접근법에대한논의는주요요소들에대한개념적정의조차이루어지지않는등매우초보적단계에머물러있고, 향후논의가진전되려면상당한진통이예상된다. 2017년 COP23 회의결과, 시장메커니즘과관련하여총 44페이지분량의비공식노트 (third iteration of informal note) 가도출되어향후문안작성의기초로써활용될예정이다. 그러나파리협정제6조에대한당사국들의입장이매우다양하고절충하기어려운부분이많기때문에, 이번에도출된비공식노트는매우추상적이고일반적인표현으로당사국들의입장을취합하였다. 일부개도국들은비공식노트에대하여강한불만을표시하는등, 비공식노트가향후협상의기반문서로써활용될가능성이매우낮고, 향후파리협정제6조관련협상은순탄하게진행되지않을가능성이매우높다. 파리협정제6조관련논의는다른의제에비해매우느리게진행되고있는바, 그이유는시장관련논의를최대한빨리진전시키려는선진국들의입장과달리개도국은감축, 투명성, 적응등의주요의제의진전여부와연계하여시장논의의진행속도를조절하려는입장이기때문이다. 이번 COP23 협상회의에서도비공식노트의채택이원래합의시점보다상당히 20
파리기후협정후속협상 : 2017 년협상결과평가및향후대응방향 지연되었는데, 그이유는개도국들이선호하지만선진국들이소극적인태도를보이는대응조치 (response measures) 와파리협정제6조논의를연계하여진전속도를조절하려고하였기때문이었다. 결국, 양의제를둘러싼주요선진-개도국간 주고받기식 타협 (deal) 을통해최종비공식문서를도출하였다. 특히, 논의의핵심인파리협정제6.2조시장메커니즘관련, 국제적으로이전가능한감축결과 (ITMOs) 의정의, 중복산정방지를위한상응하는조정 (corresponding adjustment) 등에대해서매우큰이견차이가존재한다. COP23에서 5페이지분량의비공식노트가도출된비시장접근법 ( 제6.8 조 ) 논의는비시장접근법의기본원칙, 거버넌스등이어떻게구성되어야하는지, 그리고어떠한요소들이포함되어야하는지등에대한매우일반적이고추상적인정리에불과하다. 향후기본원칙, 거버넌스, 기본개념에대한정의및공감대형성작업중심으로논의가진행될것으로보이며, 논의가장기적이고상당한진통을수반할것으로예상된다. Ⅳ. 미국의파리협정탈퇴선언 2017년 6월 1일미국트럼프대통령은파리협정탈퇴를선언함으로써한창진행중인파리협상후속협상에먹구름을드리웠다. 트럼프대통령은미국의이익에부합하도록파리협정의재협상을시도하되재협상이무산되어도상관없으며, 탈퇴선언과동시에트럼프대통령은파리협정하에서미국의기후변화대응행동을중단하겠다고공표하였다. 보다구체적으로트럼프대통령은미국이이미발표한기후변화대응국가계획인국가결정기여 (NDC), 즉 2005년도기준 2025년까지 26~28% 온실가스감축계획의이행중단및기후변화국제기구분담금, 특히녹색기후기금 (GCF: Green Climate Fund) 에대한분담금 (30억불중 20억불미집행 ) 납부를중단하겠다고선언하였다. 트럼프대통령의파리협정탈퇴선언은모 ( 母 ) 협정인 UNFCCC의탈퇴와같은추가적인후속조치가없는한, 21
2017 년정책연구시리즈 국제법적효력이없는정치적성격의선언으로서, 탈퇴선언그자체는파리협정상미국의국제법적지위에는아무런영향을미치지못한다. 즉, 파리협정탈퇴선언에도불구하고트럼프대통령재임기간중국제법적으로미국의파리협정당사국지위는유지되며, 현재진행중인파리협정후속협상에도계속참여가가능하다. 파리협정탈퇴선언이가지는실질적의미는미국이국내적으로파리협정상의 NDC를이행하지않겠다는것이며, 기후변화관련국제기구분담금도내지않겠다는것이다. 유세기간에파리협정의파기를공약으로내세웠던트럼프대통령은이번탈퇴선언으로자신의반 ( 反 ) 기후선거공약을이행하였으며, 그국내정치적동기는석탄등전통에너지, 인프라, 및건설산업, 러스트벨트 (rust belt) 를중심으로한블루칼라노동자층등자신의핵심지지층을결집하고, 국내정치적지지기반을강화하기위한것으로보인다. 이미탈퇴선언이전에버락오바마 (Barack Obama) 전임행정부의핵심기후변화정책인청정전력계획 (Clean Power Plan) 의전면백지화를골자로한행정명령을내린트럼프대통령은향후반 ( 反 ) 기후적정책노선을추구할것으로보이나, 미국내주요주 ( 州 ) 들과민간기업및시민단체들의자발적파리협정이행노력이강화되는등연방정부의정책과상관없이미국사회의기후변화대응노력은지속될것으로보인다. EU, 중국, 인도등주요국들은파리협정의이행의지를재확인하고, 미국의입장변화와상관없이기후변화대응노력을지속할것을천명하였다. 그러나전세계온실가스배출 2위를차지하고있는미국의파리협정이행중단은전지구적차원의기후변화대응노력을약화시키고, 파리협정의실효성을저하시키는등국제적으로부정적파급효과를가져올것으로전망된다. 아울러현재진행중인파리협정후속협상에서미국의리더십과신뢰성의약화는불가피할것이며, 후속협상의동력도약화될것으로전망된다. 이장에서는트럼프행정부의파리협정탈퇴논리, 그국제법적효과및국내정치적배경을살펴보고, 향후파리협정후속협상에대한영향을살펴보고자한다. 22
파리기후협정후속협상 : 2017 년협상결과평가및향후대응방향 1. 파리협정탈퇴의논리적근거트럼프대통령은미국노동자들의일자리보호, 석탄산업등전통에너지산업에대한 불공정하고과도한 제약및개도국에대한재정지원부담등주로경제적근거들을파리협정탈퇴의이유로제시하였다. 즉, 미국이파리협정하에서이행하기로한 26~28% 의온실가스감축이행이야기하는경제적손실, 그리고개도국에대한재정지원부담을파리협정탈퇴의이유로제시하였다. 첫째, 파리협정이행을위해서는 2025년까지 270만개의일자리가사라지고, 철강 시멘트 석탄등각종제조업의생산력저하가야기되는등미국제조업의위축과일자리축소등미국경제전반에부정적효과가발생한다는것이다. 둘째, 미국의 NDC를이행하기위해서는석탄과같이미국이보유하고있는막대한에너지자원의개발에심각한제약이발생하는반면, 미국과경쟁하고있는중국이나인도등은파리협정하에서도 자유롭게 석탄사용및온실가스배출을증가시킬수있기때문에파리협정은미국의에너지주권을제약하는 불공정한 협정이라는것이다. 셋째, 파리협정하에서새롭게출범한 GCF 등을통해미국은막대한자금을개도국에지원하도록요구받고있다. 이미미국은 GCF에 10억달러의재정지원을제공한바있으며, 파리협정하에있는한미국은향후에도막대한자금을제공해야하는바, 이는미국의국부를개도국으로무상으로이전하는것으로서불공정하다는것이다. 요컨대, 파리협정은다른주요온실가스배출국들을이롭게 (empower) 하는반면미국에는심각한제약을가하는 (hamstring) 불공정한협정으로서, 자신은미국대통령으로서미국국민의복지, 에너지주권및경제부흥을위해서탈퇴할수밖에없다는것이다. 이러한논리에기초하여트럼프대통령은파리협정탈퇴선언과동시에미국의 NDC(2025 년까지온실가스배출을 26~28% 감축 ) 이행을즉각중단하고, 오바마전임대통령이약속한 GCF에대한지원액 30억불중, 20억불의잔여액공여도중단할것임을천명하였다. 23
2017 년정책연구시리즈 2. 미국의파리협정당사국지위에미치는영향트럼프대통령은파리협정탈퇴를선언하며, 미국에 공정한조건 으로협정의재협상및재가입을추진하고, 재협상이여의치않을경우, 재가입하지않을것임을천명하였다. 파리협정이코펜하겐이후장기간협상을거쳐도출되었다는점, 197개의유엔기후변화당사국이참여하는상황에서재협상이여의치않다는점, 그리고트럼프대통령의탈퇴선언이후파리협정의재협상의사타진에대해주요국들이그가능성을이미일축했다는점에서파리협정의재협상가능성은거의없다고할수있다. 2016년 11월 4일발효된파리협정의당사국이파리협정을탈퇴하기위해서는파리협정제28조에서규정하는다음의요건을갖추어야한다. 첫째, 파리협정이발효한지 3년이경과한이후, 탈퇴의사가있는당사국은탈퇴의사를서면으로유엔사무총장에게기탁해야하며, 탈퇴의사기탁후 1년이경과한이후, 탈퇴의국제법적효력이발생한다. 둘째, 파리협정의모 ( 母 ) 협정인 UNFCCC를탈퇴하는당사국은파리협정에서도탈퇴한것으로간주된다. 미국의파리협정탈퇴가국제법적효력을가지려면상기탈퇴절차를이행해야하기때문에, 트럼프대통령의탈퇴선언에도불구하고실제적으로는미국의파리협정당사국지위는계속유지된다. 미국이서면으로탈퇴의사를유엔사무국에제출할수있는가장빠른시기는파리협정발효 3년이경과한 2019년 11월 4일이며, 만약미국이이시점에서탈퇴절차를이행한다면미국이법적으로파리협정에서이탈할수있는가장이른시점은 2020년 11월 4일이다. 미국차기대통령선거가 2020년 11월 3일로예정되어있고, 2017년 1월 25일부터 2021년 1월 24일까지인트럼프대통령의재임기간을고려하면, 이번트럼프대통령의파리협정탈퇴선언에도불구하고, 미국은트럼프재임동안여전히파리협정당사국지위를유지하게되며, 탈퇴선언그자체는아무런국제법적효력을가지지못하는국내적인정치적해프닝에불과할수도있다. UNFCCC를탈퇴하면파리협정탈퇴와같은법적인효과를가질수있으나, UNFCCC의탈퇴는미국의회의승인을거쳐야한다는점에서트럼프 24
파리기후협정후속협상 : 2017 년협상결과평가및향후대응방향 행정부의일방적인결정으로이행되기는쉽지않으며, UNFCCC의탈퇴는파리협정탈퇴보다훨씬큰파급영향이있다는점에서트럼프행정부가현실적대안으로고려하기는쉽지않다. 물론트럼프대통령이재선에성공한다면트럼프행정부 2기에서실제로파리협정을탈퇴할가능성도배제할수는없으나, 적어도트럼프현재임기간에미국의파리협정탈퇴선언은법적효력이없는정치적선언에불과하다. 따라서파리협정탈퇴선언이가지는실질적의미는미국의파리협정상의당사국지위이탈이아니라. 국제적으로약속한온실가스감축을위한자발적국내행동계획, 즉 NDC 를이행하지않겠다는것이며, 기후변화관련대 ( 對 ) 개도국재정지원도중단하겠다는것으로볼수있다. 트럼프대통령은 NDC 이행이야기하는경제적손실과개도국재정지원의부담을파리협정탈퇴의근거로제시하였다. 그런데오바마정부가설정한 NDC의이행이야기하는경제적손실과개도국재정지원부담을축소하기위한것이주목적이라면파리협정을탈퇴하지않고당사국지위를유지하면서도이목적을달성할수있다. 왜냐하면, 트럼프행정부가파리협정의당사국지위를파기하지않고유지하면서도 NDC를수정 약화시켜경제적손실을축소하고, 개도국재정지원을중단하는것은국제법적으로가능하기때문이다. 13 첫째, 파리협정제4조 2항은당사국의온실가스감축목표및이행계획, 즉 NDC의설정은국제법적으로비구속적인자발적성격으로규정하고있고, 다만 NDC의준비, 제출및유지, 즉온실가스감축을위한국내적조치 (domestic measures) 의시행을구속적의무로규정하고있기때문이다. 14 즉국내적으로온실가스감축행동계획 (NDC) 을유지하고이행하는것은 13_ 파리협정협상당시미국기후변화협상대표인토드스턴 (Todd Stern), 파리협정문안협상을주도했던전 ( 前 ) 미국무부수석법률자문수잔비니아즈 (Susan Biniaz), 국제환경법전문가인대니얼보단스키 (Daniel Bodansky) 애리조나주립대교수등이이와같은견해를제시하고있다. 14_ Paris Agreement Article 4.2: Each Party shall prepare, communicate and maintain successive nationally determined contributions that it intends to achieve. Parties shall pursue domestic mitigation measures, with the aim of achieving the objectives of such contributions. 25
2017 년정책연구시리즈 파리협정상의구속적의무이나, 온실가스감축목표, 기간, 그리고이행계획등 NDC의세부내용을구체적으로어떻게설정할것인가는당사국들이자율적으로결정하도록 (nationally determined) 하고있다. 둘째, 파리협정제4조 11항은 당사국은어느때라도목표상향의의사를가지고기존 NDC를수정할수있다 고규정하고있다. 15 파리협정제4조 3항은파리협정의후퇴금지규정 (no backsliding clause) 으로법적인구속성이있는것으로해석되기도하나, 16 그법적인성격의불분명성을제거하기위해추가적으로삽입된제4조 11항은후퇴금지조항이법적구속력을가지지않은것으로그법적성격을명확하게규정하고있다. 제4조 11항의 목표상향 (with a view to enhancing its level of ambition) 조항은구속적성격을가지지않기때문에당사국이목표상향 (higher ambition) 이아니라목표하향 (lower ambition) 의방향으로 NDC를수정하더라도파리협정을위반하는것은아니다. 즉, NDC의온실가스감축목표를완화하거나낮추는것은파리협정제2 조에서규정하고있는감축목표의점진적상향을통한지구온도 2 이하제한목표달성이라는파리협정의기본정신과어긋나고, 국제적으로비난의대상이될수는있으나, 제4조 11항에의해파리협정의구속적의무위반은아니라고해석된다. 따라서파리협정당사국지위를유지하면서전임오바마행정부가설정한 NDC의변경또는약화, 즉 2025년까지 26~28% 온실가스감축목표를수정하거나완화하더라도미국이완화 약화된형태의 NDC를유지하고이행하는한, 국가자율결정 (nationally determined nature of NDC) 이라는파리협정의 NDC 조항을위반하는것은아니다. 15_ Paris Agreement Article 4.11: A Party may at anytime adjust its existing nationally determined contribution with a view to enhancing its level of ambition, in accordance with guidance adopted by the Conference of the Parties serving as the meeting of the Parties to the Paris Agreement. 16_ Paris Agreement Article 4.3: Each Party s successive nationally determined contribution will represent a progression beyond the Party s them currently nationally determined contribution and reflect its highest possible ambition, reflecting its common but differentiated responsibilities and respective capabilities, in the light of different national circumstances. 26
파리기후협정후속협상 : 2017 년협상결과평가및향후대응방향 하지만, 트럼프대통령은탈퇴선언에서미국 NDC의이행을종료 (ending the implementation of the nationally determined contribution) 하겠다고명시적으로언급함으로써, 파리협정당사국으로서 NDC의유지및이행의무를수행하지않겠다고선언하였다. 트럼프대통령이전임오바마행정부가설정한 NDC 이행을중단하고, 새로운형태의 NDC로대체하지않는다면, 즉미국이어떠한형태의 NDC 도유지하지않는다면, 이는파리협정제4조 2항에서규정하는당사국의의무를위반하는것으로해석할수있다. 파리협정탈퇴선언의명분으로제시한파리협상상온실가스감축행동의경제적비용을최소화하는것이트럼프대통령의목적이라면기존 NDC의이행중단이아니라오바마행정부의 NDC를수정 약화시키는정책적옵션을선택하는것이가능하나, 트럼프대통령은 NDC의이행중단이라는정치적선택을한것으로볼수있다. 앞서지적했듯이 NDC의수정 약화는파리협정하에서법적으로가능하며, 파리협정제15조는기후행동의이행및준수메커니즘의성격을비적대적, 비징벌적 (non-adversarial and non-punitive) 으로규정하고있어서 NDC 를이행하지않거나, 감축목표를달성하지못해도제재를가할수없다. 셋째, 미국트럼프행정부는파리협정을탈퇴하지않고도개도국재정지원을중단하거나지원규모를축소할수있으며, 이러한행동또한국제사회의비난의대상이될지언정, 파리협정위반그자체는아니다. 파리협정은모 ( 母 ) 협정인기후변화협약과같이개도국의기후변화대응및적응을위해, 지구온난화와기후변화에역사적책임이있는선진국의재정지원의무를추상적표현의형태로써일반적원칙으로규정하고있으나, 미국을포함하여선진국의구체적재정지원규모및액수등을파리협정하의국제법적의무로규정하지는않고있다. 국제사회는파리협정협상과정에서개도국기후변화대응을위해 2020년까지매년 1000억불의기후재원을조성하기로합의하였으나, 이는구속적의무는아니며, 개별선진국의재정지원규모또한국가별로자발적으로결정하도록하고있다. 요컨대, 트럼프대통령이제시한파리협정탈퇴근거로제시한 NDC 이행이야기하는경제적비용을최소화하고개도국재 27
2017 년정책연구시리즈 정지원을중단하는것은파리협정을탈퇴하지않고파리협정당사국지위를유지하면서도충분히달성가능하다. 이미트럼프대통령은파리협정탈퇴선언이전인 2017년 3월 28일에오바마전임대통령의청정전력계획 (Clean Power Plan) 을백지화하는행정명령을발동하여실질적으로오바마정부의 NDC 이행을중단하는작업에착수한바있다. 아울러, 트럼프대통령은 3월 16일공개한 2018년예산안 (America First budget) 에서전임오바마행정부가입안한국무부의기후변화관련예산항목인 글로벌기후변화이니셔티브 (GCCI: Global Climate Change Initiative) 및 GCF에대한예산지원액을전액삭감하기로한바있다. 물론, 파리협정당사국지위를유지하면서미국의 NDC를이행하지않을경우국내환경관련단체나주 ( 州 ) 정부로부터소송을당할가능성을배제하기위해파리협정탈퇴결정을할수밖에없었다는설명도존재하나, 트럼프행정부가오바마행정부의 NDC를변경하여수정 약화된형태로 NDC를유지하는한파리협정상의의무를위반하는것은아니다. 이미실질적으로오바마행정부의청정전력계획을백지화하고, 석탄등전통에너지개발에대한규제를완화하기로결정한상황에서, 즉실질적으로기존 NDC 이행을하지않겠다고결정한마당에서, 파리협정탈퇴를선언해도미국의파리협정당사국지위가변화하지않는다는점을고려하면, 트럼프대통령의파리협정탈퇴의불가피성논리는설득력이떨어진다. 3. 탈퇴선언의국내정치적배경트럼프대통령은 미국우선주의 (America First) 를표방하면서협소한 국가이익 의개념에기초하여다자제도보다는양자간협상을통한자국의이익추구라는일방주의적대외정책을추구하고있는바, 이번파리협정탈퇴선언도그러한인식에기반을둔것으로보인다. 무역 통상분야에서트럼프행정부는전임오바마행정부가의욕적으로추진해왔던 12개국다자무역자유화협정인환태평양경제동반자협정 (TPP: Trans-Pacific Partnership Agreement) 을파기하고, 주요무역상대국과양자자유무역 28
파리기후협정후속협상 : 2017 년협상결과평가및향후대응방향 협정 (FTA: Free Trade Agreement) 을추진하고자하고있으며, 세계무역기구 (WTO: World Trade Organization) 의다자무역규범및제도에의존하기보다는 WTO에서탈각하여슈퍼제301조 (Section 301 of the Trade Act of 1974) 와같은미국국내통상법을엄격히적용하여자국의통상이익을극대화하고자하는입장을보이고있다. 국무부법률팀은미국이파리협정에잔류하더라도트럼프행정부가지향하는미국의기후대응행동의약화및석탄개발등미국 에너지부흥 계획을수행하는데법적으로문제가없다는법률검토결과를제시하였으나, 트럼프대통령은최종적으로파리협정탈퇴를선택한것이다. 트럼프대통령의탈퇴결정근저에는그명분으로제시한파리협정이행이야기하는경제적손실과부담에대한고려보다는국내정치적고려, 즉탈퇴선언을통해자신의정치적지지층을결집하기위한국내정치적계산이깔려있다고판단된다. 임기초반임에도불구하고지지율이 40% 이하로떨어지고, 러시아스캔들로인해탄핵가능성이거론되는등최악의국내정치적상황에서자신의반 ( 反 ) 기후적인선거공약을이행함으로써석탄등전통에너지, 인프라, 및건설산업, 러스트벨트를중심으로한블루칼라노동자층등핵심지지층을결집하고, 국내정치적지지기반을강화하기위한정치적의도를가지고파리협정탈퇴선언이라는정치적선택을한것으로보인다. 4. 파리협정후속협상에대한영향 2016년 COP22에서본격개시된파리협정이행방안마련을위한후속협상은 2017년협상회의과정의세부의제에서선진-개도국간대립이격화되어왔다. 미국의파리협정탈퇴선언및 GCF 등에대한재정지원중단선언으로그동안파리협정의도출과정및후속협상에서주도적역할을해온미국의리더십과신뢰성이급격히약화되는등후속협상의정치적동학 (political dynamics) 이큰영향을받고있다. 중국과 EU 및대다수당사국들은미국의입장변화에도불구하고파리협정의이행을위한확고한의지를표명하고있으나, 기후변화협상에서중국과더불어협상의중심축을형 29
2017 년정책연구시리즈 성해온미국의입장변화로인해향후후속협상의동력약화가불가피하고, 후속협상의향방에대한불확실성이높아졌다. 17 트럼프대통령의탈퇴선언에도불구하고, 미국의파리협정당사국지위는트럼프재임기간유지되고, 미국은향후에도후속협상에참여할것으로보이나, 파리협정을탈퇴한다고선언한상황에서미국이파리협정후속협상에서주도적목소리를내거나협상의핵심축으로서리더십을발휘하기는매우어려워졌다. Ⅴ. 평가및향후협상전망 1. 주요의제별차별화를둘러싼선진-개도국대립구도격화 2017년후속협상과정에서개도국협상진영이주요의제에서파리협정이전의입장으로회귀하는경향 (pre-paris) 을강하게보여줌으로써, 선진국과개도국에대해국제법적으로동일한의무와책임을부과하는파리협정의기본원칙이후속협상에서그대로유지될것인가에대한불확실성이증가하였다. 물론선진국과개도국협상진영공히파리협정그자체는재협상의대상이될수없고, 향후후속협상의초점은파리협정의이행을위한구체적조치와절차를확정하는것이라는데모두동의하고있다. 그럼에도불구하고, LMDC를중심으로한개도국협상연합은파리협정상의의무이행에있어서선진국과는차별화되는조항과규정들을요구하고있고, 선진국은이에반대하고있어서향후협상의난항이예상된다. 18 17_ 지난 2017 년 5 월실무협상회의에미국은트럼프행정부가파리협정에대한입장정립과정에있다는이유로명확한협상지침없이참가하였으며, 16 명 ( 공식대표단등록기준 ) 으로구성된소규모대표단만파견한바있다. 미국은이전과달리주요의제별회의에서개도국의주장에대한수동적반대의입장을나타내는소극적인모습을보였으며, 협상의진전을위한건설적인제안을제시하거나협상을이끌어가는주도적인모습을보이지못하였다. 18_ 예를들어, 중국은 NDC 논의가 선진 - 개도국에대한차별화가없는감축중심의논의 (mitigation-centric without differentiation) 가되는것을결코수용할수없다는입장을개진하고있다. 30
파리기후협정후속협상 : 2017 년협상결과평가및향후대응방향 개도국협상진영은선진-개도국을구분하지않고파리협정당사국들에공통적으로적용되는기후변화대응의무가국제법적으로단일한성격이나, 그의무는내용적으로단일한것이결코아니며, 선진국과개도국이서로다른내용적의무를지고있다는주장을지속적으로제기하고있다. 개도국협상진영은파리협정하에서선진-개도국간차별화가법적성격이아니라기술적성격을가지며, 개도국의차별화요구는파리협정의원칙에서벗어나지않는다는점을강조하고있다. 이와같이파리협정후속협상에서이전부터고질적으로나타났던선진-개도국진영간대립구도가명확해지면서그동안잠복되어있던양진영간갈등이보다격화되는양상을보이고있다. 이는파리협정이선진국과개도국의정치적타협의산물이라는점에기인하고있다. 즉, 파리협정의각조항은의제별로선진국과개도국의상호모순되고대립되는요구들을모두포함하고있기때문에, 제도적세부규칙 (rulebook) 을정하는후속협상에서양진영은자신들에게유리한조항을인용하면서상호대립적인주장과입장을견지하고있다. 이에따라향후 2018년후속협상에서세부의제의제도화를둘러싸고협상의난항이증가할것으로전망된다. COP23에서채택된파리협정후속협상의주요의제에대한비공식문서들에는당사국들의입장과의견이모두포함되어병렬적으로반영되어있기때문에향후협상은이문서를단순화시키기위한문안축조작업중심으로진행될것으로보인다. 그리고핵심쟁점들에대한이견을어떻게조정할것인가를놓고선진국과개도국들간첨예한대립이예상된다. 즉, 이제까지의파리협정후속협상은각당사국의입장과의견을모두취합하여단일한문서를만들기위한 더하기 작업이었다면, 향후협상에서는파리협정의세부규칙을만들기위해각의제에대한쟁점과이견을정리하여문안을단순화또는절충시키는 빼기 작업중심이될것으로전망된다. 이과정에서각당사국이자신의입장을최종문안에관철시키기위한첨예한갈등이예상된다. LMDC를중심으로한개도국협상연합은파리협정상의의무이행에있어서선진국과는차별화 (differentiation) 되는조항과규정들을구체화하는 31
2017 년정책연구시리즈 것을후속협상의목표로하고있다. 반면에 EU, 미국을비롯한선진국들은파리협정후속협상에서선진-개도국이원화 (bifurcation) 를최소화하겠다는협상입장을견지하고있다. 특히, 이번 COP23에서도출된비공식노트들이 2018년파리협정세부규칙문안협상의기초로써활용될예정이나, 비공식노트는당사국들의입장을절충하거나종합한것이아니라, 당사국들이제시된의견및요소들을범주별로목록화한것에불과하다. 따라서향후협상에서선진-개도국간세부의제별입장차이가격화될가능성이농후하다. 이번 COP23 협상에서드러난바와같이향후문안협상의핵심쟁점은주요세부의제별로 1포함되어야할요소들의범위 (scope), 2선진-개도국에적용되어야할방식 절차 지침 (MPGs) 의차별화 (differentiation) 여부및수준, 그리고 3LDC 등개도국에허용할수있는유연성 (flexibility) 의수준등을중심으로진행될것으로전망되며, 이를둘러싼선진-개도국간갈등이격화될것으로보인다. 이에따라 2018년폴란드에서개최되는제24차당사국총회 (COP24) 에서완료하기로예정되어있는파리협정세부규정 (rulebook) 마련협상이과연종료시한내에완결될지는미지수이며, 최악의경우는후속협상이 2018년이후에도계속진행될가능성도배제할수없다. 2. 협상의정치적동학변화 2017년 6월미국트럼프대통령이파리협정의탈퇴의사를밝힌이후처음개최된이번협상회의에서는그동안기후변화협상을주도했던미국의영향력이급격히약화된반면, EU와중국의협상주도력이한층강화되는현상이발생하였다. 이로써향후기후변화협상의정치적역학구도의변화가보다가시화될것으로전망된다. 미국트럼프행정부의파리협정탈퇴선언이후중국의기후변화협상에서의태도는더욱공세적으로변화하고있으며, 향후협상에서도중국의영향력은더욱확대될것으로전망된다. 중국은 EU, 캐나다와함께기후행동을위한장관급협의체 (MOCA: 32
파리기후협정후속협상 : 2017 년협상결과평가및향후대응방향 Ministerial on Climate Action) 를구성하고파리협정의이행을위한강력한협력의지를표명하는등파리협정후속협상의정치적모멘텀강화를위해노력하는모습을보였다. 특히 MOCA는개도국을대표하는중국이 EU와캐나다같은선진국과의기투합한기후변화협상에서의비공식고위급협의체로서, 미국의영향력이급속히퇴조하는상황에서이를대체하려는대표적인움직임이라고할수있다. 하지만, 중국은이러한움직임과동시에기후변화협상에서개도국이전통적으로주장해온선진-개도국차별화주장을다시강력하게개진함으로써 2018년말종료계획인후속협상이앞으로순탄하게진행되지는않을것으로전망된다. 중국의기후변화협상에서의영향력확대와더불어의장국으로서파리협정도출에기여한프랑스의주도권확보노력도한층강화될것으로보인다. 트럼프대통령이파리협정탈퇴선언과동시에기후변화에대한가장권위있는과학적연구결과를생산해온 기후변화에관한정부간패널 (IPCC: Intergovernmental Panel on Climate Change) 의운영을위한재정분담금을더이상제공하지않겠다고공언한상황에서, 에마뉘엘마크롱 (Emmanuel Macron) 프랑스대통령은프랑스가미국을대신하여 IPCC 의운영에필요한자금을제공하겠다고선언하는등프랑스가미국의공백을메꾸고국제사회의기후변화대응을주도하겠다는의지를천명하였다. 이와아울러마크롱대통령은 2017년 12월 12일파리협정타결 2주년을맞아프랑스파리에서주요선진국및개도국정상들을초대하여개도국기후변화대응재정지원을위한기후재원 (climate finance) 을주제로한 하나의지구정상회의 (One Planet Summit) 를개최하는등미국을대신하여국제사회의기후변화대응을주도하려는움직임을강화하고있다. 요컨대, 트럼프행정부의파리협정탈퇴선언이후, 기후변화협상및국제사회의기후변화대응흐름을주도하려는프랑스, 영국및중국등주요국의노력은향후더욱가시화될것으로전망된다. 이에따라국제사회의기후변화주도권변화가예상된다. 33
2017 년정책연구시리즈 3. 탈석탄국제연대의가시화영국과캐나다등의탈석탄주도를위한노력도이번 23차당사국총회 (COP23) 에서가시화된기후변화관련중요한국제적움직임이라할수있다. 영국은캐나다와함께탈석탄국제연대 (Powering Past Coal Alliance) 를공식적으로출범시켜국제사회의탈석탄움직임을주도하고자하고있으며, 향후탈석탄추세를보다본격화할전망이다. 탄소배출저감장치가미비한석탄 (unabated coal) 을 2025년까지퇴출하기로한영국이주도하는탈석탄국제연대에는덴마크, 핀란드, 이탈리아, 뉴질랜드, 에티오피아, 멕시코, 마셜군도뿐만아니라미국워싱턴및오리건주등총 20여개이상의국가및지방정부가동참하고있고, 2018년까지 50개이상의참여주체를확대한다는목표를설정하고있다. 탈석탄국제연대는출범선언문에서파리협정의이행목표를달성하기위해경제협력개발기구 (OECD) 및 EU 28개국에서는 2030년까지, 그리고전세계적으로는 2050년까지석탄사용을중지해야한다는점을강조하면서탈석탄에너지전환을본격적으로추진하겠다는점을명확히밝히고있다. 4. 비당사국행위자등행동주체의다원화이번 23차당사국총회 (COP23) 의또다른특징은지방정부, 시민단체 (NGO) 및민간기업을중심으로한비 ( 非 ) 당사국이해관계자 (non-party stakeholder) 들이기후변화대응의주체로서역할이한층강화되었다는점이다. 이에따라파리협정의당사국인각국의중앙정부뿐만아니라향후지방정부와민간기업들의기후변화대응에서의목소리와역할이한층강화될것으로전망된다. 미국연방정부를대표하는트럼프행정부의파리협정탈퇴선언에도불구하고, 캘리포니아등개별주정부및엑손모빌, 월마트등미국내주요민간기업들은미국의파리협정상의온실가스감축목표이행을위해노력할것을다짐하는등연방정부와는별개로미국사회의온실가스감축노력이보다강화될전망이다. 34
파리기후협정후속협상 : 2017 년협상결과평가및향후대응방향 특히, 미국의 20개주정부, 110개의도시및 1400개이상의민간기업을대표하는비공식미국대표단 We Are Still In 연합은기후변화협상본회의장바로옆에미국기후행동센터 (US Climate Action Center) 로명명된대규모임시건물 (pavilion) 을설치하고, COP23이개최된 2주동안다양한회의및전시회를통해미국사회의파리협정이행의지를강력하게천명하였다. 미국공식협상대표단과는별개로 COP23에참가한 We Are Still In 민간대표단을이끌고있는마이클블룸버그전뉴욕시장은파리협정의이행을결의한미국내주정부, 도시및민간기업의총경제규모가 6.2조달러에이르고 1억 3천만명의미국인을대표하고있다는점을강조하였다. 이는미국, 중국에이어세계 3위의경제규모에해당하며, 이러한점에서 We Are Still In 대표단에도기후변화협상참여자격을부여해야한다고주장하기도하였다. 이러한미국의움직임과함께주목되는것은이번 COP23을계기로개최된 지방정부기후정상회의 (Climate Summit of Local and Regional Leaders) 를통해본격화된지방정부차원의기후변화대응활동이본격화되었다는점이다. 지방정부기후정상회의는현재전세계 84개국의 1200여개이상의지방정부가회원으로참여하는 지속가능성을위한세계지방정부협의체 (ICLEI: International Council for Local Environmental Initiatives) 주도로개최된회의로서, 국제사회의기후변화대응을위한지방정부차원의온실가스감축을위한노력과네트워킹을강화할것을천명하였다. 요컨대파리협정타결이후활성화된지방정부및민간기업과같은비당사국이해관계자들의기후변화대응노력은 COP23을계기로보다활성화되었으며, 향후국제사회의기후변화대응에서새로운행위자로서더욱더그역할이확대될것으로전망된다. 35
2017 년정책연구시리즈 Ⅵ. 대응방향및정책적고려사항 1. 우리나라의기후변화협상대응전략평가우리나라는 그동안국내적여건과국제적위상제고에따른국제사회의기대를고려한온실가스감축목표의수립, 우리의국익증진을위해유엔기후변화협상에서의 국가능력에상응하는자발적감축 이라는우리의입장을협상결과에반영, 선진국과개도국의중간자적입장에서기후변화협상의진전에건설적기여등크게세가지의원칙을바탕으로유엔기후변화협상에임해왔다. 그결과최근 10여년동안기후변화에선도적으로대응해온국제사회의일원으로평가받고있다. 첫째, 우리나라는국내적여건과국제적위상제고에따른국제사회의기대라는두가지점을고려하여, 우리의국내적여건에비추어매우의욕적인 (ambitious) 온실가스감축목표인 2030년 BAU 대비 37% 감축이라는목표를설정해국제사회에제시하고, 이에기초한유엔기후변화협상전략을수립 대응해왔다. 즉, 에너지다소비산업구조, 높은무역의존도및세계 7위의이산화탄소배출량증대라는국내적여건과아울러, 그동안의경제성장에따른국내총생산 (GDP) 규모세계 11위의국제적위상제고에따른우리의역할에대한국제사회의기대를고려하여국가온실가스감축목표및기후변화협상에서의역할제고등을위해노력해왔다. 우리나라는에너지부문이산화탄소배출량세계 7위및전세계배출량중비중 1.75% (IEA/2016), 1인당이산화탄소배출량 11.26t ( 세계평균배출량 4.5t, IEA/2016), 산업화이후 (1850~2012) 이산화탄소누적배출량세계 12위 (WRI/2016) 를기록하는등세계온실가스배출통계에서주요배출국 (major emitters) 의일원으로분류되고있는현실이다. 또한, 우리나라는그동안의급속한경제성장의결과 GDP 규모세계 11위및 1인당 GDP 세계 29위 (IMF/2016) 의위치에있고, 2010년선진공여국클럽인 OECD 개발원조위원회 (DAC: Development Assistance Committee) 에가입하였으며, 기후변화대응핵심국제기구인 GCF 사무국유치, 개도국 36
파리기후협정후속협상 : 2017 년협상결과평가및향후대응방향 기후변화대응지원국제기구인글로벌녹색성장연구소 (GGGI: Global Green Growth Institute) 의주도적설립등국제사회에서기후변화대응에있어서그위상에매우높아진상황이다. 이러한점들을고려하여, 우리나라는 2030년까지온실가스 BAU인 850.6백만t(CO2eq) 대비 37% 감축목표를담은 국가자발적감축목표 (INDC: Intended Nationally Determined Contribution) 를 2015년 UNFCCC 사무국에제출하고, 감축목표달성을위해성실한국내적기후행동을실천할것을공표한바있다. 둘째, 이와아울러우리나라는그동안우리의국익이증진되도록국제협상에서우리의입장을최대한반영한다는원칙하에국제법적으로구속적인감축의무수용보다는우리나라의 능력에상응하는자발적감축노력 을성실하게이행하겠다는입장을견지해왔다. 1992년 UNFCCC 발효이후진행된기후변화협상즉, 1990년대의교토의정서체제협상, 2000년대의교토의정서 2차감축기간연장 (Post-2012) 협상및 2010년대의신기후체제 (Post-2020) 협상등에서우리나라가견지해온가장중요한협상목표는국제온실가스감축체제에서의무감축국으로분류되지않도록하는것이었다. 1990년대기후변화변화협상에서우리나라는개도국정체성 (identity) 에근거하여기후변화문제는산업화이후선진국의역사적책임에기인하며, 그해결도선진국의주도적인온실가스감축을통해이루어져야한다는개도국으로서의기본입장을견지하였다. 이에따라교토의정서체제협상에서우리나라의최대협상목표는교토의정서상부속서 I 국가로분류되어의무감축을수용할수밖에없는상황에직면하지않고, 자발적감축대상인비 ( 非 ) 부속서 I 국가의지위를인정받는것이었다. 이러한협상목표하에우리나라는선진국협상진영과개도국협상진영이첨예하게부딪히는이분법적협상대립구도에서가능한주요협상의제에서독자적인목소리를내지않는소극적인자세 (low profile) 를견지하면서국제온실가스감축체제에서개도국의지위를유지하고자하였다. 19 19_ 1990 년대기후협상에서의무감축을수용하라는국제적압력에대해우리나라는한국이 37
2017 년정책연구시리즈 2000년대들어서의무감축수용을위한준비기간이필요하다는기존협상대응논리가우리나라의경제성장및경제규모의증대, 그리고온실가스배출총량및배출증가량의빠른상승등으로더이상효과적방어논리로서의효용성이낮아짐에따라, 우리나라는개도국정체성에서탈피하여협상대응논리를 의무감축회피 에서 능력에기초한자발적감축 실행으로변경하였다. 이러한논리에기초하여한국은온실가스배출로인한지구온난화에대한역사적책임이없지만, 현재및미래의온실가스배출에대한국제적책임과기여를다하기위해우리의능력에상응한자발적감축목표를설정하고, 이를실행하기위한전향적인국내적조치들을시행하겠다는입장을견지해왔다. 이러한협상기조의연장선에서우리나라는 2009년코펜하겐 15차당사국총회에서당시제출된자발적감축목표로는가장높은수준인 2020년까지 BAU 대비 30% 중기감축목표를제시하는등이전에비해보다적극적인입장을취하기시작하였다. 아울러 2020년이후의온실가스감축체제수립과관련, 우리나라는과도한감축목표와경직된하향식감축방식이주요배출국의신기후체제참여를어렵게할수있으므로, 각국의특수한여건을고려한다양하고유연한감축방식을채택하여모든국가가참여할수있도록해야한다는중간자적인입장에서의논리를제시하였다. 이러한우리의입장은결과적으로 2015년타결된파리협정의국가결정기여 (NDC) 의개념과내용적으로일치하는것이었다. 셋째, 우리나라가기후변화협상에서견지한또하나의원칙은중간자적입장에서협상의진전에건설적기여를하겠다는것이다. 2000년대이후우리나라는경제성장과국제적지위상승으로인해개도국정체성을더이상강조하지않고, 기후변화협상의양대축을형성하고있는선진국과개도국의중간자적입장에서양측이수용가능한대안을제시하기위해노력 의무감축을받아들이기위해서는 10 년정도의준비기간 (grace period) 이필요하며, 선진국들이교토의정서상의무감축에돌입하는시점 (2008 년 ) 보다 10 년후인 2018~2020 년경의무감축을수용하겠다는논리로대응하면서국제기후변화협상에서방어적자세를견지하였다. 38
파리기후협정후속협상 : 2017 년협상결과평가및향후대응방향 해왔다. 보다구체적으로, 우리나라는그동안온실가스축적의역사적책임이있는선진국과미래배출량이증가하는개도국의입장을균형적으로고려하여, 선진국은온실가스감축및개도국지원에서주도적역할을하고, 개도국은능력에상응하는자발적기여노력을해야한다는중간자적입장을견지하면서기후협상의매단계에서다양한제안들을제시해왔다. 20 또한, 우리나라는 1996년 OECD 가입에따른개도국협상연합인 77그룹 (Group of 77 and China) 탈퇴이후, 2000년 9월선진국과개도국이모두참여하는새로운독자적협상그룹인 환경건전성그룹 (EIG: Environmental Integrity Group) 을멕시코, 스위스와공동으로결성하여, 개도국과선진국간건설적중재를통해효과적인국제기후체제형성에기여하기위한외교적노력을경주해왔다. EIG는다른협상그룹에속하지않았던한국, 멕시코, 스위스가선진국과개도국의첨예한대립으로인해난항을겪고있는기후변화협상의상황에서양진영간의중재자역할 (bridge builder) 을수행함으로써지구적차원의환경건전성증진에기여하자는데뜻을같이하여결성하였으며, 이후모나코, 리히텐슈타인이가입하여기후협상에서 5개국협상연합으로활동해오고있다. 21 EIG 협상연합을결성한또다른현실적이유는핵심협상쟁점타결을위한소규모그룹회의에는공식협상그룹의대표들만참여하게하고, 협상그룹에속하지않는국가들은배제되는상황이발생하는등기후변화협상이협상그룹중심으로운영되기때문이다. 유엔기후변화협상은 197개당사국모두가참여하는다자협상회의로서개별당사국중심으로협상이진행되기보다는주요협상그룹별로협상의정치적다이내믹이형성되고있다. 그러므로 EU 회원국 27개국이참여하는 EU 협상그룹, 비EU 선 20_ 예를들어교토의정서세부협상당시개도국의독자적청정개발메커니즘 (CDM) 사업을가능하게한독자적 (Unilateral) CDM 사업제안, 2007 년발리행동계획 (BAP: Bali Action Plan) 도출이후개도국의자발적감축노력 (NAMAs: Nationally Appropriate Mitigation Actions) 확대를위한감축등록부 (NAMA Registry) 제안, 파리협정협상에서각국의장기저탄소개발전략자발적제출, 투명성증진을위한개도국지원방안, 기후재원에대한선진 개도국중재안, 기술메커니즘강화를통한협력확대방안등을제시하는등협상진전을위해노력하였다. 21_ 2017 년 COP23 회의에서는조지아 (Georgia) 가 EIG 의 6 번째회원국으로신규가입하였다. 39
2017 년정책연구시리즈 진국협상연합인엄브렐라그룹 (Umbrella group), 130여개의개도국이참여하는 77그룹, 강성개도국협상연합인유사입장그룹 (LMDC: Like-Minded Developing countries), 주요 5개개도국협상연합인 BASIC 그룹 (BASIC: Brazil, South Africa, India and China), 라틴아메리카및카리브해연안국가연합 (AILAC: Independent Alliance of Latin America and the Caribbean), 군소도서국가연합 (AOSIS: Alliance of Small Island States) 등주요협상그룹이기후변화협상을주도하고있다. 이러한이유로당시어느협상그룹에도속하지않았던우리나라와스위스, 멕시코는효율적협상참여를위해독자적인협상그룹을결성할현실적필요성이강하게존재했었다. EIG 그룹은 선진국의입장을대변하는스위스, 개도국의이해관계를대변하는멕시코, 그리고 중간자적입장을가지고있는우리나라등서로협상쟁점에대한이해관계와입장이매우상이한 3개국이참여함으로써주요협상의제에대한공동입장조율이상대적으로어렵다. 하지만, EIG 내부토론을통해 3국이모두동의할수있는타협안이마련되는경우, 개도국과선진국의입장이모두반영된타협적대안을제시할수있는전략적위치에있기때문에, EIG의제안은전체기후변화협상에서수용가능성이상대적으로높으며, 이러한점을고려하여우리나라는 EIG를기반으로기후변화협상에서타협적중재안도출에최대한노력한다는자세를견지해왔다. 22 이와같이우리나라는국제사회기후변화대응이본격화된최근 10여년기간초기의개도국정체성에서벗어나과거와달리매우적극적이고전향적인기후외교를지향해왔다. 우리나라는기후변화협상출범초기의무감축을회피하고자소극적이고방어적인자세를견지하였으나, 최근 10여년동안국가능력에상응하는자발성에기초하여국내적으로는매우의욕적 22_ 예를들어, 2014 년페루리마에서개최된제 20 차기후변화당사국총회 (COP20) 에서쟁점사항이었던손실과피해 (loss and damage) 의제에대한최종타협안도출에 EIG 그룹의제안이중요한역할을한바있다. Meet the unlikely climate allies bridging divides in UN talks, by Megan Darby, 20/01/2015. <http://www.climatechangenews.com> 40
파리기후협정후속협상 : 2017 년협상결과평가및향후대응방향 인온실가스감축목표를설정하고, 기후변화협상에서는선진국과개도국간중간자적역할을자임하면서협상의진전을위한건설적대안을제시하고자노력해왔다. 이러한기후변화협상전략의변화는기후협상에임하는우리나라의자세가 1990년대에는선진국의역사적책임을강조하는개도국정체성 (identity) 에기반을두었으나, 이후경제발전, OECD 가입등국제적위상제고, 온실가스배출의급격한증가등으로인해더이상개도국정체성에머물러있을수없었기때문이었다. OECD 가입을계기로 77그룹에서탈퇴하게되었다는사실도개도국정체성을탈피하게된한계기를제공하였지만, 이후선진국과개도국사이의중간자로서의정체성을기반으로녹색성장전략의제시등기후변화협상에다양한기여노력을진행하였다. 하지만, 이러한긍정적자세에도불구하고유럽연합, 미국등의주요선진국과중국, 인도, 브라질등주요개도국이협상의흐름을주도하는기후변화협상에서의우리나라의중재자역할은상대적으로제한적이었다. 특히, 감축, 재정지원등과같은정치적대립구도가명확히형성되는협상의제에대해서적극적대안을제시하기보다는소극적자세를견지해야하는경우가많았다. 또한, 기후변화협상시핵심국가들과의전략적소통노력이부재한상황에서중간자적입장을제시한우리의대안이선진국협상그룹과개도국협상그룹으로부터인정을받고양측을중재하기보다는, 명확한협상대립구도에서모호한입장견지로인해오히려양진영으로부터비판의대상이될위험성을항상수반하고있었다. 2. 향후기후협상대응방향파리협정후속협상국면에서향후보다적극적인기후외교를추진하기위해서는우리나라가이미제출한 2030년까지 BAU 대비 37% 감축목표달성을위한효율적이고실천가능한국내적이행계획수립및이행을위한정책적노력과기후변화행동을강화하는것이매우중요하다. 특히, 2018년중반까지수정 보완하기로한 2030 온실가스감축로드맵 작성작업이향후우리나라의온실가스감축목표달성및장기적으로저탄소에 41
2017 년정책연구시리즈 너지경제체제로의이행에매우중요할것인바, 2015년도입된배출권거래제의정착, 에너지세제개편, 향후탄소세도입문제등산적한문제들을착실하게풀어나가는노력이필요하다. 국제기후변화정치에서우리나라가적극적인기후외교를통해리더십을발휘하기위해서는무엇보다도국내적인노력이전제되어야하기때문이다. 건실한기후변화대응정책이국내적으로이행될때만이국제사회에서의우리의리더십은단지말이아니라행동을통해서발휘 (leading by doing) 될수있다. 또한, 파리협정후속협상에서보다적극적인협상참여노력이필요하다. 오는 11월폴란드에서개최되는 24차당사국총회 (COP24) 를목표로파리협정의이행을위한후속협상이보다가속화되고있는상황에서우리나라는후속협상에적극참여하여, 주요세부의제에대한우리의입장을최종협상결과에반영하고, 협상의진전을위한건설적기여를할수있도록외교적노력을지속해야한다. 기후변화협상에서대부분의개도국들은협상전략적차원에서선진국의입장과선명하게대립되는주장을제기하여최종단계까지협상의긴장도를높이는전략을구사하고있는데, 이는협상최종단계에서재정 기술 능력배양등선진국으로부터의양보를보다크게받아내려는의도에기인하고있다. 이와달리우리나라는선진국으로부터지원이나반대급부를기대하지않는위치에있기때문에, 이러한측면에서개도국의입장과주장을가급적이해하고반영하는건설적중재안과대안을제시한다면기후변화협상에서수용가능성이보다높아질것이다. 그러므로이러한우리의협상전략적위치와자산을적극적으로활용하는노력이필요하다. 장기적으로는선진국으로부터비판을받고있는 BAU 감축목표의절대감축목표로의전환, 기후변화협상에서의중간자로서의모호한정체성등도재검토하여신기후체제에서보다적극적인기후외교를추진할수있는기반을강화하는노력이필요하다. 또한, 우리나라가지향하고있는기후변화협상에서의건설적중재자역할의실효성을강화하기위해서는지금까지주요협상그룹및핵심협상주도국과의전략적소통부재를극복하기위한외교적노력을강화할필요 42
파리기후협정후속협상 : 2017 년협상결과평가및향후대응방향 가있다. EU, 77그룹, LMDC, BASIC 그룹, AILAC, AOSIS 등협상에서주도적역할을하는주요협상그룹과의전략적소통및협력을보다증대하고, 필요한경우에주요국들과의제별연대를적극모색하는외교적노력을강화하여, 기후변화협상에서실질적인중재자로서의우리나라의위상과전략적가치를제고할필요가있다. 3. 정책적고려사항첫째, 파리협정후속협상핵심의제에대한세부입장을면밀하게정립할필요가있다. 세부의제에대한기술적논의가중심이되는파리협정후속협상에서각세부의제에대한우리나라의대응방안과입장을면밀히정립하는것이긴요하다. 향후전개될세부후속협상은지금까지의거대담론위주의프레임워크협상이아니라, 기술적인세부사항과절차를확정하는실무협상의성격이더욱짙어질것인바, 각세부의제에대한기술적대응방안과입장을정립하는것이긴요하다. 특히, 세부의제별로우리의입장을점검하고대응논리와입장을준비하는것이필요하다. 특히, 후속협상의핵심의제인 NDC 추가지침에대한대응방향, 파리협정제6조시장논의에대한대응, 배출전망치 (BAU) 형태로제시된우리의장기감축목표의수정여부및국제사회의평가에대한대응방향등에대한이해당사자및정부부처간의견수렴을거쳐세부협상포지션을정립할필요가있다. 물론선진-개도국차별화를비롯한정치적담판을통해파리협정후속협상의향방이영향을받게되겠지만, 현재핵심협상쟁점으로부각되고있는이슈들, 예를들어시장메커니즘관련 상응하는조정 (corresponding adjustment) 과같은매우기술적인의제에대해부처간조율을통해세부기술적옵션들에대한정확한이해와대응방향을정립하는작업이필요할뿐만아니라, 협상의정치적다이내믹에대한전략적판단과대응능력도보다강화시킬필요가있다. 특히, 선진국과개도국협상진영이대립하는협상쟁점들에대한기계적중재안을제시하기보다는지적이고창의적인 43
2017 년정책연구시리즈 대안을제시하여협상의진전에기여할수있도록기술적, 협상전략적역량을강화하는노력이긴요하다. 둘째, 2018년파리협정세부규정문안작성협상에초점을맞추어협상전략을면밀하게준비할필요가있다. COP23 이후 2018년에는연중내내파리협정세부규정확정을위한최종단계인문안협상 (text negotiation) 이본격적으로진행될예정이다. 이는지금까지의협상회의에서가장중요한작업이므로, 우리의협상역량을극대화하여적극적으로대응할수있도록준비해야한다. COP23에서이미제출된비공식노트의철저한분석및검토, 그리고정교한협상대응전략을수립해야하며, 이를위해정부협상대표단의협상대응역량강화및효율적대응체계를구축해야한다. 아울러, 2018년말로종료시한을설정한파리협정후속협상이기한을넘겨 2019년에도지속될가능성을배제할수없으므로이에대한협상전략적차원의대비도필요하다. 셋째, 앞서강조한바와같이후속협상관련주요협상그룹과전략적소통을강화하고협상주도국들과양자대화채널을구축하는외교적노력이필요하다. 후속협상과정에서미, 중, EU 등주요국뿐만아니라 77그룹, LMDC, BASIC, AILAC, AOSIS 등주요협상그룹과의전략적소통을보다강화하는노력이필요하다. 지난 COP23 협상회의에서우리나라는인도네시아, 미얀마, 베트남등개도국뿐만아니라영국, 호주, 이란, 일본등과양자협의를하고기후변화협상동향및각자의협상대응전략등을논의하였다. 향후에도이러한양자협의및협력을보다강화하고, 필요한경우에는의제중심의협상에서전략적연대를모색하는외교적노력이필요하다. 특히, 현재중국, 일본, 싱가포르등과구축한기후변화공동위원회와같은기후변화관련양자대화채널을프랑스, 독일, 인도, 사우디등주요국들과도구축하여전략적소통을강화해나가야할것이다. 이번후속협상에서우리나라가속한 EIG 내회원국간의입장차이가이전에비해보다분명해진측면이있는바, 주요의제에대해 EIG 단일협상포지션을취하기보다는의제에따라 EIG 외의당사국들과도전략적연대를모색하는방안을적극강구할필요가있다. 특히, 엄브렐라그룹, LMDC, 44
파리기후협정후속협상 : 2017 년협상결과평가및향후대응방향 AILAC, 77그룹등여타의협상그룹에속해있는국가라하더라도, 특정의제에있어서우리와유사한입장을가진당사국들이있다면, 이들과이슈별파트너십 (issue-based ad hoc partnership) 을구축하여, 우리나라의입장을적극적으로반영하기위한협상전략을구체적으로모색할필요가있다. 넷째, 후속협상에서보다주도적이고능동적협상태도를지속적으로견지할필요가있다. 이번 COP23에서우리정부협상대표단은과거에비해매우적극적이고능동적인협상태도를견지하면서, 협상의전반적흐름에서배제되지않고주도적으로참여하였으며, 주요의제별회의에서도독자적인목소리를내는등과거와는달리매우건설적인자세로협상에참여하였다. 기후변화협상에서회의발언권, 결과문서에대한입장반영, 소수주요국주도의최종담판회의참여등은자동적으로주어지지않으며, 협상장에서얼마나주도적 능동적 적극적자세를보이느냐에따라그결과가달라진다. 우리나라는 EIG 협상그룹을기반으로협상에참여하고있는바, 향후 EIG를활용하여보다주도적이고적극적으로협상에참여하는방안을모색하고, EIG 밖에서협상을주도하는핵심개도-선진국및의장단과의소통을강화하는방안을적극적으로검토할필요가있다. 45
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