월간노동리뷰 2013년 1월호 pp.15~19 한국노동연구원 복지정책분야 복지정책분야 허재준 * 1) 사회보장체계의사각지대축소 우리나라사회보장체계에서는노동시장참여자중사각지대에있는참여자들이현금급여뿐만아니라사회서비스및현물급여에대해접근하는것을제한받고있다. 그리하여복지의보편성정도가제약되고복지체감도가높지못하다. 전반적으로보면사회보험과공공부조를양대안전망으로하고소득공제혜택과다양한복지프로그램이이를보완하는구조로되어있는데 ( 그림 1 참조 ), 사각지대가커서보완적복지프로그램의혜택이사각지대에있는사람들에게는귀착되지못하고있기때문이다. [ 그림 1] 현행한국의사회적보호체계의구조 * 한국노동연구원선임연구위원 (hurjj@kli.re.kr). 특집 _15
특 집 (Ⅰ) 산재보험, 건강보험, 국민연금, 고용보험은우리나라의대표적인보편복지제도로자리매김하게되었지만아직사각지대는넓다. 전체임금근로자의 1/4 내외가사회보험의일부혹은전부에가입되어있지못하다. 소득이최저생계비이하인가구원에게지급하는기초생활보장급여도최저생계비미만가구의약 50%, 빈곤가구의 25~35% 만이수혜하고있다. 나머지최저생계비이하의빈곤가구원은부양의무자에의해서나재산을줄여생계를유지해야한다. 광범위한사각지대와함께복지프로그램의수혜대상이편중되는특징은과거경제개발과정에서확립된복지체계의유산이다. 과거와달리시장의힘이소득불평등을심화시키고복지욕구가강하게부각되고있는현실에서는반드시극복해야할정책과제가되고있다. 사각지대축소를위해서는단순히사회보험료지원과같은유인제도의확대만으로는소기의성과를거두기힘들다. 사회보험료징수과정을소득세원천징수와일치시키는방향으로강화하고그에맞추어피험자관리체계를혁신해야만사회보험사각지대를획기적으로줄일수있고, 건강보험료부담의형평성을제고시키고부과체계의합리화도가능할것이다. 고용 - 복지연계를위한급여제도개선 우리나라의현금급여구조를통찰하여적절히다른사회복지서비스와연계해노동시장참여율을높이고근로빈곤층을줄이는일은복지정책과일자리정책의새로운과제로부각되고있다. 지난 4~5년간경험한것처럼성장이과거와같이일자리를창출하고, 일자리창출이복지수요를줄일것으로생각한정책기조로는이와같은차원의정책필요성에대해효과적으로대응할수없었다. 새정부는고성장을구가하던경제개발시대의복지체계유산이가진한계를극복하고현재세계경제를규정하고있는기술진보, 세계화로인한경제사회구조변화에서안정적경제기반과지속가능한복지체계를구축하기위해서는이러한정책도전에적극적으로대처해야한다. 우리나라의사회보장체계에서지급되는현금급여는근로능력의유무 ( 有無 ) 내지다소 ( 多少 ) 의차원과급여수령조건이주어지는소득보장급여내지노동시장참여능력제고와관련된능동화차원에서정리해볼수있다 ( 그림 2 참조 ). 이러한현황에기초해서제반현금급여들을근로능력에따라체계적으로재편하는전략계획을수립할필요가있다. 모든소득계층에대한사회보험료부과기반을마련하고 ( 사회보험료는소득세와함께납부하고소득세면세점이하자도소득신고와사회보험료납부 ), 급여간연계강화를통해사회보험가입률과가입기간을제고하며 ( 예컨대취업촉진프로그램에적극적으로참여하는실업급여수급자의실업급여수급기간, 육아휴직급여수급기간에대한국민연금크레딧 ), 16_ 노동리뷰 2013 년 1 월호
복지정책분야 [ 그림 2] 근로능력정도와급여성격에따른현행의현금급여구조 주 : 1) 사회보험료지원은소득보장의의미보다는비공식저임금일자리를공식적일자리로전환하기위한취지로실시되고있어소득보장급여로만보기에는무리가있지만소득지원을하여공식화를유인한다는의미에서소득보장성급여로분류하였고, 최저임금제도는소득보장의의미를갖는제도지만임금에관한규제로서명시적급여가아니므로포함시키지않음. 2) 실업급여는전통적으로소극적노동시장정책수단이자소득보장의의미가크지만, IAP 등을통해능동화프로그램과연결되어가는경향이강하고실업인정과정이이를지향해야한다는장기적의미부여를포함하여능동화 (activation) 급여로분류함. 소득공제ㆍ세액공제의상한설정, 소득수준에따른사회서비스이용료차등화를통해보편적서비스를실시하면서도소득분배상태를개선하는것등은전략계획이포함해야할내용의구체적인예이다. 노동시장참여자가반드시사회보장제도에포괄되도록하는원칙을확립하기위해서는다음과같은조처들이필요하다. 먼저연간근로기간이충분히긴경우비전통적형태근로종사자를최대한사회보험내에포괄하도록한다. 그리고동종근로자끼리공제제도를활성화하도록장려하여근로형태에대한판단기준과과정에대한실천적기준을확립한다. 이와함께연간근로시간이짧은노동시장참여자및자영자에게는실업급여와퇴직급여가결합된개인별저축계좌제도를통해스스로안전망을갖추도록하는등근로형태에맞는급여제도를확립하여야한다. 나아가 장기적으로 국민연금과기초노령연금은건강수명이후부터수급이개시되도록하는한편, 건강이허락하는한노동시장참여를촉진하는방식으로노동시장제도, 규제, 유인정책을강화한다는목표아래제반관련제도를개선해나가야할것이다. 현금급여와사회서비스연계강화를위해서는특히취업취약근로빈곤층에대한통합적고용지원서비스전달체계를마련하고취업활동수당에사회서비스를연계하여제공하는체계를확립하여야한다. 이를통해, 생계보장복지나재직자뿐만아니라취업지원복 특집 _17
특 집 (Ⅰ) 지대상자의근로의욕증진이나실질적노동시장참여과정에서고용서비스를보완하는맞춤형복지서비스가제공될수있는체계를확립해야한다. 고용및복지서비스연계를위한전달체계개선 근로무능력자만을대상으로한생활보호제도대신근로능력자에게도최저생활을보장하는취지의기초생활보장제도를 2000년도에도입한우리나라는근로의무를강조하는요소를출범당시부터제도내에포함하고있다. 그러나취업알선서비스와직업훈련서비스로대표되는고용서비스내의각종서비스연계나, 고용서비스와복지서비스를연계한서비스를제공하는데에는아직걸음마단계에있다. 전달체계개선의문제는단순히 8만여명에달하는자활대상자, 일정한근로능력증진프로그램을마친경력단절여성, 탈북자, 교화대상자등에대한보건복지부ㆍ여성가족부ㆍ통일부ㆍ법무부와고용노동부의서비스체계를어떻게조율하고개선해야하는가를넘어, 복지지출증가에도불구하고복지체감도는그다지증가하지않는현실을어떻게극복하느냐하는문제와도밀접한관련이있다. 근로가능빈곤층, 저소득구직자에대해생계보호와함께취업지원서비스를제공하되근로가능빈곤층에대한기존패러다임변화를통해취업지원복지를강화하고확대하는방안은다음과같은방향에서추구하는것이적절하다. - 기존기초생활보장급여수급자중근로가능자는분리해부조성급여를지급하는적극적취업촉진프로그램 (activation program) 에참여하도록한다. - 사후적빈곤탈피보조보다빈곤추락예방개념에입각한프로그램을운영하되부조성급여를지급하는적극적취업촉진프로그램을권리성 제도 로도입하기보다는현행처럼프로그램형태로유지하되훈련기간에실질적으로생계유지가가능하도록활동수당을인상하고부양가족수등을고려하여급여지급을차등화할필요가있다. - 특히빈곤탈피를위한적극적프로그램전달체계의목표를확립하고그방향을제시함으로써고용 -복지전달체계의청사진을마련하되자활센터등은고용서비스전달자의하나로역할할수있도록제도를조율한다. 이와일관성을갖는고용서비스및복지서비스전달체계는현재각부처가가지고있는장점을살리되고용서비스와복지서비스의통합적전달혹은맞춤형전달을가로막는장애를극복하는방향으로조율하는하는것이다. 고용서비스가발달하는과정에서고용노동부의고용센터이외에여러부처가담당부처의정책대상자에대한독자적인고용서비스체계를별도로구축해왔고, 각지방자치단체도독자적인고용서비스기관을설치 18_ 노동리뷰 2013 년 1 월호
복지정책분야 < 표 1> 중앙부처및지자체의공공고용서비스기관 중앙부처, 지자체단위 서비스제공기관 고용노동부 여성가족부 보건복지부 고용센터, 노사발전재단전직지원센터 여성새로일하기센터, 다문화가족지원센터, 여대생커리어개발센터등 지역자활센터 ( 지자체 ), 일자리원스톱센터, 한국노인인력개발원, 대한노인회취업센터, 한국장애인개발원등 통일부하나센터 ( 북한이탈주민지역적응센터 ) 국방부 국가보훈처 광역자치단체 기초자치단체 국방취업지원센터 제대군인취업지원센터 서울시일자리플러스센터, 경기도일자리센터등 일자리센터혹은주민자치센터의취업알선창구 운영하고있다 ( 표 1 참조 ). 고용- 복지통합적서비스제공을위한전달체계개선을위한청사진은일거에조직을통합하거나한건물안에기존서비스전달기관을모아놓고원스톱서비스제공을지향하기보다단계적접근법을취하는것이적절하다고판단된다. 그것은다음과같은제도개선점을염두에두고전달체계를개선해야함을의미한다. 지자체및중앙부처가갖고있는모든고용서비스제공기관이맹목적으로원스톱취업지원서비스를지향하는것은올바른방향이아니다. 근로역량형성단계까지는자활센터, 여성새로일하기센터, 하나센터, 법무보호복지공단이맡되, 근로역량이일정단계에이르면고용센터로하여금취ㆍ창업역량평가를하도록하고맞춤형복지서비스와함께취업지원서비스를제공하도록한다. 이를위해서는현재자활역량평가를위한사례조정회의에고용서비스전문가가참여하는것처럼, 취ㆍ창업역량평가와맞춤형서비스제공과정에복지서비스전문가가참여하는사례조정회의를두고희망리본사업등제반중앙부처의취업지원프로그램과취업성공패키지사업을통합운영해야한다. 고용서비스제공의중추기관인고용센터는직원들이순환보직에따라근무하는것을지양하고전문화된집단으로발전할수있도록조직운영원리를바꾸어야한다. 특집 _19