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효영 진
6 years ago
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1 고용보험 2 년의평가와과제 특집 지난 2 년간의성과와향후발전방향 * 황덕순 ** 1) Ⅰ. 머리말 1963년에시행된산재보험을시작으로 1977년의료보험 ( 이후지역및직장의료보험, 공무원, 교원의료보험의통합과함께국민건강보험으로개칭 ), 1988년국민연금의뒤를이어 1995 년 7월 1일고용보험을시행함으로써우리나라는당시대부분의선진국이갖추고있던 4대사회보험제도를모두갖추게되었다. 28년노인장기요양보험이시행되면서이후 5대사회보험제도로확대되지만세계적으로도사회보험으로노인장기요양보험을우리나라보다앞서도입한나라는일본과독일을제외하고는드물다. 따라서고용보험의시행과함께사회보험측면에서는선진국과다름없는제도적외형을완성하게되었다고평가할수있다. 고용보험시행을통해사회보험제도의외형적틀이어느정도갖추어졌다면, 이후의단계는내실화를통해제도를성숙시켜가는것이다. 199년대말에예기치않게닥친외환금융위기는역설적으로대량실업에대응하기위한사회안전망확충의계기가되었다. 이에따라고용보험의적용범위가전체사업장과임시직및시간제근로자를대상으로확대되었고, 사업규모도큰폭으로늘어났다. 1999년에는전국민을대상으로연금제도가확대되었으며, 국민건강보험도출범하였다. 2년에는국민기초생활보장제도가도입되었고, 고용보험의뒤를이어산재보험의적용범위도전체사업장근로자를대상으로확대되었다. 경제위기에대응하기위한사회안전망확충과국민의정부의생산적복지정책이맞물려서빠르게사회보장제도의확충및내실화가진행된것이다. 이과정에서가장늦게시행된고용보험이사회보장제도의적용확대를선도해왔다는점은주목할만한성과이다. * 이글은 216 년에발간된 고용보험 2 년사 : 에서필자가집필한제 11 장앞부분을중심으로정리한것이다. ** 한국노동연구원고용보험평가센터소장 (hds@kli.re.kr). 9

2 2년대초반에이르러지표상으로는경제위기로부터성공적으로빠져나오게되었고, 고용보험의사업규모도다시안정화되었다. 그러나경제위기극복과정에서이루어진노동시장유연화의여파는고용이불안정한비정규직의확대와근로빈곤의심화로이어졌다. 고용불안과제도의성숙, 시대적요구에대응해서고용보험의사업규모는 2년대중반이후다시늘어나기시작해서 2년대후반에이르러서야대부분의사업에서사업규모가안정화되기시작한다. 이시기에는위기에대응한급작스러운변화가아니라노동시장환경과제도의성숙에대응해서고용안정사업과고직업능력개발사업의개편을중심으로제도개선이진행되었다. 22년부터모성보호사업이시행된것도중요한제도적변화이다. 2년대후반이후지금까지의패러다임에기초한고용보험의사업은어느정도안정화단계에이르렀다. 그런데, 노동시장의변화를구조적으로결정하는인구구조및경제구조는기존의패러다임에입각한고용보험의적응가능성에의구심을갖게할만큼변화의폭과깊이, 속도측면에서과거와다르다. 지난 2년을거울삼아앞으로의 1년, 혹은 2년을전망할때새로운패러다임의필요성을적극적으로검토해야하는상황인것이다. 따라서이글에서는지난 2년간의고용보험의성과와한계를종합하고, 다양한측면에서제기되는패러다임의변화를고려하여앞으로의고용보험제도의비전과정책의기본방향을살펴보고자한다. 제2절에서는지난 2년간의고용보험의발자취를사업실적과제도의발전측면에서의성과을중심으로되돌아본다. 제3절에서는꾸준히이루어진제도발전에도불구하고, 여전히남아있는한계와제도개선의필요성에대해서살펴볼것이다. 마지막으로제4절에서는고용보험제도개선의기본방향과비전에대해서살펴본다. Ⅱ. 지난 2 년간고용보험성과 1. 고용보험적용의꾸준한확대 199년대말경제위기를계기로고용보험도입당시보다빠르게이루어진적용범위의확대와실질적인적용률제고를위한노력의결과고용보험의피보험자수가꾸준히늘어왔고, 그결과임금노동자대비피보험자비율도최근까지꾸준히높아지고있다. 고용보험도입당시 3인이상사업체를대상으로시행되었던실업급여사업은당초 1998년부터 1인이상사업체로적용범위를확대할예정이었으나경제위기와대량실업사태를맞이하여 1998년 1월부터상시근로자 1인이상모든사업장으로적용범위를확대하였다. 상시근로자 7인이상사업장 1

3 특집 : 지난 2 년간의성과와향후발전방향 을대상으로적용되었던고용안정사업과직업능력개발사업도실업급여사업과마찬가지로 1998년 1월부터전사업장으로확대되었다. 24년부터는일용직근로자에게까지고용보험이확대적용되면서가사근로자및농림어업의상시근로자 4인이하사업장근로자를제외하면법적인적용범위확대는일단락되었다. 일용근로자의경우다른근로자 ( 상용피보험자로지칭 ) 와피보험자관리방식및실업급여수급요건이다르기때문에상용피보험자와일용피보험자는별도로관리되고있다. [ 그림 1-가 ] 는상용피보험자수및상용피보험자적용률추이, [ 그림 1-나 ] 는일용피보험자수및일용피보험자적용률추이를보여준다. 상용피보험자의적용률추이를보면, 1997년이후꾸준히높아져서 214년말기준으로전체취업자의 56.3%, 전체임금근로자의 76.2%, 전체상용직및임시직근로자의 82.8% 가고용보험에적용되어있다. 한편 214년현재월평균일용피보험자수는 132만 3천명에이르고, 경제활동인구조사의월평균일용근로자수대비비율도 87.8% 에이른다. 처음고용보험이적용된 24년의 2.% 와비교할때상용근로자보다매우빠르게높아진것이다. [ 그림 1] 피보험자수및적용률추이 ( ) 가. 상용피보험자 나. 일용피보험자 ( 천명 ) (%) 16, 9. 14, 8. 12, 7. 1, , 4. 6, 3. 4, 2. 2, ( 천명 ) 1,4 1,2 1, ,25 1,323 1,218 (%) 피보험자수 전체취업자대비비율 임금근로자대비비율 상용임시근로자대비비율 일용근로피보험자수 일용근로자수대비비율. 주 : 1) 상용피보험자수는각연도말일기준. 취업자, 임금근로자, 상용임시근로자는각연도 12 월기준. 2) 피보험자수및일용근로자수는각월의숫자를연간평균하여계산. 자료 : 고용보험 2 년실적자료 ; 통계청, 경제활동인구조사, 각연도 ( 11

4 2. 고용보험사업실적의폭발적확대와안정화 199년대말대량실업에대응하기위해사업규모가폭증했던실업급여사업과고용안정사업및직업능력개발사업은 2년대초반잠시안정화되었던시기를거쳐 2년대후반까지다시크게늘어났다. 이들의사업규모가어느정도안정화되어경기변동이사업실적을결정하는주된요인으로정착된것은 2년대후반이후라고볼수있다. 22년부터시행되고있는모성보호사업은사업실적을결정하는요인이이들사업과크게다르다. 기본적으로여성의경제활동참여및출산율과출산및육아기에여성이경력단절없이계속고용을유지할수있는가에달려있다. 특히 6일에서 9일로늘어난짧은기간동안의출산전후휴가비용을보조하는출산전후휴가급여보다장기간의고용유지와관련이깊은육아휴직급여의경우여성의지속적인경제활동참여를뒷받침하는사회전반의패러다임변화와관련이더깊다. 따라서출산전후휴가급여수급자의숫자가 21년대들어안정화경향을보이는반면, 육아휴직급여는계속늘어나는추세를보인다 ( 그림 2 참조 ). 고용보험의주요사업실적이안정화되었다는것은제도의변화가없으면현재수준에서고용보험제도를안정적으로운영하는것이가능해졌음을의미한다. 최근까지증가추세를보여온육아휴직급여도산전후휴가대비수급자비율이 214년에 86.6% 에이르기때문에조만간안정화될것으로기대된다. 따라서고용보험의각사업실적이현재와같은추세를지속할것 [ 그림 2] 고용보험사업성과추이 가. 실업급여수급자비율 나. 직업능력개발사업지원금및수혜자추이 (%) 4. ( 천명 ) ( 억원 ) 6, 14, , 4, 3, 2, 1, 12, 1, 8, 6, 4, 2, 월평균실업자수대비월평균수급자수비율 피보험자수대비수급자수비율 상실자수대비수급자수비율 지원금 인원 12

5 특집 : 지난 2 년간의성과와향후발전방향 다. 고용안정사업지원금및수혜자추이 라. 모성보호급여수혜자추이 1,6. 7 ( 명 ) 1,4. 5, , 9, ,2. 1, , , , , , ,2.8 4, , , ,32.5 2, , , 7, 6, 5, 4, 3, 2, 1, 지원금액 ( 억원원 )) 지원인원 ( 천명천명 ) ) 비율출산전후휴가신규수급자육아휴직급여신규수급자 자료 : 고용보험 2 년실적자료및 HRD-Net 를이용하여정리. 인지여부는각사업의미시적인제도개선뿐만아니라향후예상되는노동시장및경제환경변화에따라고용보험제도를운영하는커다란패러다임변화여부에달려있다. 3. 노동시장과경제사회환경변화에대응한꾸준한제도개선 고용보험은 199년대말아시아금융위기, 2년대말글로벌금융위기등에기인한경제위기와경제구조및노동시장환경의변화에대응하여꾸준히고용보험제도를개선해왔다. 여러차례언급한것처럼 1998년고용보험적용범위를모든사업장으로확대하였고, 24년일용직으로적용범위를확대하여다른사회보험의적용범위확대를선도하였다. 이이외에도각사업별로다양한제도개선이이루어져왔다. 199년대말에는경제위기에대응하여실업급여의기여요건을기준기간 18개월, 피보험단위기간 12개월로부터기준기간 12개월, 피보험단위기간 6개월로완화하였고, 최단수급기간을 6일로확대하였다. 또한한시적으로특별연장급여를시행한바있다. 2년 1월부터는기준기간 18개월, 피보험단위기간 18일로조정하였고, 최단급여일수는 9일로연장하여현재에이르고있다. 고용안정사업을통해우리나라에비로소경제위기에대응한고용유지지원제도와취약계층의고용을촉진하는적극적노동시장정책이도입되었다. 경제구조및노동시장환경변화와 13

6 정책수요의변화에대한고용안정사업도꾸준히재구조화해왔다. 24년부터는고용창출지원사업을시행하기시작했고, 25년이후다양한고용촉진지원제도를운영하기시작했다. 최근의가장큰구조개편은 211년부터고용창출사업을재량지원사업으로전환하고고령자의고용을촉진하는기능을강화한것이다. 고용보험을통해직업능력개발사업을시행함으로써분담금제도에기반한사업체의무훈련제도로부터민간기관의훈련참여와사업주의자율적인향상훈련을중심으로직업훈련의패러다임이바뀌게되었다. 2년대중반이후로는사업체훈련중심에서개인의여건을고려한수요자중심적접근으로직업능력개발사업의패러다임이전환되었다. Ⅲ. 한계와제도개선의필요성 첫번째로앞에서살펴본것처럼고용보험적용률이꾸준히개선되어온것은커다란성과지만여전히실제적용에서누락된집단이상당수를차지하고있다. 제도적으로는적용되어있지만실제적용에서누락된집단의비율이소규모사업체, 비정규직, 여성에서높다는점은잘알려진사실이다. < 표 1> 은근로자특성별고용보험가입률을잘보여주고있다. 또한제도적으로고용보험에서제외되어있는집단도여전히남아있다. 대표적인것이가사종사자이다. 세부유형에따라정도는다르지만임금근로자로서의성격과자영자로서의성격을모두갖고있는특수업무형태종사자들에게도고용보험을적용하고자하는논의가오랫동안있어왔으나실제제도개선으로는이어지지못해왔다. 사각지대문제는실업급여뿐만아니라고용안정사업, 직업능력개발사업, 모성보호사업등고용보험제도의모든사업에영향을미친다. 특히좁은의미의보험원리에따라운영되는실업급여와달리다른사업들의경우국민들을대상으로한보편적인고용서비스이거나사회의재생산과관련된급여로서보편성이더욱중요하다는점에서사각지대문제의심각성이더크다. 두번째로고용보험의보호범위로들어온집단에대한수혜의형평성에대한문제제기도꾸준히지속되고있다. 우선일용직의경우고유한노동시장특성을고려해서이직전한달간근로일수가 1일미만이어야한다는추가적인수급자격요건이부가되어있다. 결과적으로실직시점과급여시점사이의괴리에따라급여가필요한시점에제대로급여를받지못한다는비판이여전히제기되고있다. 직업능력개발사업및고용안정사업에서의낮은수혜율문제도여전히지속되고있다. 나아가고용안정사업의경우제조업으로수혜가집중되고있다는한계 14

7 특집 : 지난 2 년간의성과와향후발전방향 < 표 1> 근로자특성별고용보험가입률 (214. 8) 사업체규모 종사상지위 고용형태 전체 여성 ( 단위 : %) 공무원등가입미가입공무원등가입미가입 전체 ~4 인 ~9 인 ~29 인 ~99 인 ~299 인 인이상 상용 임시 일용 정규직 ( 정규상용 ) ( 정규임시 ) ( 정규일용 ) 비정규직 한시근로 ( 기간제 ) ( 계약반복 ) ( 단기기대 ) 시간제 비전형 ( 파견 ) ( 용역 ) ( 특수형태 ) ( 가정내 ) ( 일일근로 ) 주 : 공무원등은비가입대상. 자료 : 통계청, 경제활동인구조사부가조사 원자료를이용하여계산. 를보이고있고, 직업능력개발사업의경우중소기업과비정규직의수혜율을높이기위한노력이꾸준히이어져왔음에도불구하고여전히성과에한계를보이고있다. 모성보호급여도비정규직은정규직에비해낮은수급률을보이고있다. 세번째로제도의전반적인효과성 효율성측면에서실업급여수혜율과수혜기간의불충 15

8 분성및재취업촉진기능의미약성, 고용안정사업및직업능력개발사업의효과성 효율성에대해서도여전히문제가제기되고있다. 기여측면에서실업급여의수급자격요건은관대한편이나이직사유요건및급여수준및급여기간이선진국에비해매우엄격하기때문이다. 특히실업기간이장기화된자발적이직자에대한급여지급의필요성은고용보험 1년사에서도이미제기된바있지만이와관련된제도개선은여전히답보상태이다. 고용안정사업은사업구조가여전히복잡하고, 사중손실문제가꾸준히제기되고있다. 직업능력개발사업의경우근로자주도훈련으로의패러다임변화에도불구하고고용지위의변화에따른유연한제도설계와재원에따라달라지는제도들사이의통합적연계가여전히미흡하다. 한편육아휴직급여의경우수혜율은높아지고있으나휴직후복귀율및복귀이후고용유지율을높여야할필요가제기되고있다. Ⅳ. 맺음말 : 고용보험의중장기비전과제도개선의기본방향 고용보험제도의중장기비전은무엇보다도앞에서살펴본고용보험제도의내적인필요성뿐만아니라전체사회보장제도의틀내에서다른제도들과의관계및사회적자원배분과재원조달측면에서고용보험에요청되고있는커다란제도개선의방향에기반해이루어질필요가있다. 여기에더해향후 2년간의노동시장구조및경제구조및노동시장구조의변화, 삶의패러다임변화에대한전망도고려되어야한다. 전반적인사회보장제도, 노동시장정책과의관계, 사회적자원배분과재원조달측면에서는고용보험이외의다른관련제도들과의유기적인연계및통합적인조정을강화할필요성이있다. 우선전체실업자사회안전망, 혹은고용안전망의완성도를높이기위해실업급여와국민기초생활보장제도사이의제2차안전망으로서의취업성공패키지와의역할을재정립하고한국형실업부조로취업성공패키지의역할을확대하는것이꾸준히제기되어온과제이다. 이과정에서사회안전망으로서실업급여의적극적인역할을확대하기위해서는좁은의미의근로자만을피보험자로하고, 완전실업자에게만실업급여를지급한다는전통적인패러다임을넘어서피보험자의범위를넓히고급여지급대상을확대하는방향으로패러다임을전환할필요가있다. 고용안정사업이나직업능력개발사업, 모성보호사업의경우피보험자뿐만아니라모든국민을대상으로해야하는적극적노동시장정책및사회적재생산을지원하는사업으로서의성격을갖는다. 이러한관점에서고용안정사업의경우고용보험사업과일반회계를통해이루어 16

9 특집 : 지난 2 년간의성과와향후발전방향 지는다양한재정지원일자리사업과의통합적인사업추진을위한재원조달및거버넌스체계구축, 나아가세부사업의재구조화가요청되고있다. 직업능력개발사업역시고용보험가입 ( 경험 ) 여부를기준으로재원이달라지는현행체계로부터고용지위및재원과무관하게수요자의욕구에맞는훈련이유연하게제공될수있도록직업훈련체계전반을통합적으로재조정해야할필요성이있다. 모성보호급여역시고용보험의틀을넘어서보편성을높이기위해일반회계, 고용보험, 건강보험사이의역할을재정립하는과제가남아있다. 이는중장기적으로피보험자중심의고용보험급여체계및사회보험사업과일반회계사업을분리하는전통적인패러다임으로부터벗어나사회보험과일반회계사이의재원조달원칙을재조정하고사업의통합적인운영을지향하는방향으로고용보험제도운영의패러다임이바뀌어야함을의미한다. 노동시장과경제구조의변화도이러한변화의필요성을더욱심화시키고있다. 무엇보다도노동시장의구조변화가심화되면서전통적인정규직과비정규직의구분을넘어서는새로운고용형태들이등장 확산되고있다. 고용은불안정하지만전통적인고용관계아래놓여있던일반적인비정규직을넘어서특수형태업무종사자나프리랜서로분류될수있는새로운일자리가정보기술에기반해서다양한영역으로확산되고있다. 정보기술에기반한플랫폼을통해노동의수요와공급을실시간으로중개하는긱이코노미 (gig economy), 온디맨드이코노미 (on-demand economy) 가확산되면서이에따른크라우드워크 (crowd work) 등전통적인고용관계로는포착할수없는새로운노동유형들이등장한것이다. 이들을과거의시각에서보면, 특수형태업무종사자나프리랜서라는개념으로포착할수도있지만이내부에서도단순노동의하도급, 혹은프리랜서성격을갖는유형부터자산의공유에이르기까지다양한유형이혼재되어있다. 좁은의미의임금근로자를보호하는전통적인패러다임을유지할경우빠르게늘어나고있는새로운일자리는보호의범위로부터배제될수밖에없다. 노동법적인측면에서이들의성격을명확히재규정하고그에맞는보호방안을마련하는것도중요한과제이지만, 사회적보호의필요성이라는관점에서보호대상근로자의범위를좁은의미의임금근로자의범위를넘어서확대하는것은미루기어려운과제이다. 나아가이들의 일하는방식 에맞는피보험자관리와급여체계를설계하는것도중요하다. 하나의일자리에서전일제로일하는모델은이들이등장하기이전에도이미시간제근로의확산과함께약화되고있었지만, 새로운형태의일자리가늘어나면더이상유지되기어렵다. 이러한일자리에종사하는이들은취업과실업의경계가분명하던상황에서부분실업, 혹은단기간에부분취업과부분실업이꾸준히반복되는상황에놓이게될가능성이높다. 복수의일자리에서의피보험자격을취득하도록허용하는것뿐만아니라복잡한일자리경험을관리할수있는피보험자관리제도를마련하는것, 17

10 부분취업과부분실업사이에서이들에대한보호의필요성을충족시킬수있는급여제도를설계해야한다. 노동공급을결정하는가장중요한요소는인구구조이며교육및훈련은노동력의질을결정하는요소이다. 무엇보다 199년대이후빠르게낮아진출산율이 22년대이후본격적으로우리나라노동시장에큰충격을주게될것으로전망된다. 이미통계청의 장래인구추계 에따르면 217년부터 15 64세생산가능인구의규모는줄어들기시작한다. 고용보험 2년을맞이한 215년을기준으로 1년후인 225년에생산가능인구는 3,695만명으로부터 3,49만명까지 2만명이상줄어들고, 다시 1년후인 235년까지는 3,89만명으로 1년사이에 4만명이상줄어들것으로전망된다. 생산가능인구의감소는부양비의증대로이어진다. 생산가능인구 1명이 215년에.37명을부양했다면 225년에는.48명, 235년에는.68명을부양해야한다. 인구구조의변화에대응하기위해서는생산가능인구에해당되는여성뿐만아니라경제활동참여를희망하는 65세이상노인들에게도생산적인사회참여의기회를확대해야한다. 또한노동력의질을높이기위한평생학습체계가실질적으로뒷받침되어야한다. 여성의경제 [ 그림 3] 연령별생산가능인구추이및부양비추이 25, 2, 15, , 5, 총부양비 (%) 생산가능인구 ( 천명 ) : 25~49 세 생산가능인구 ( 천명 ) : 15~24 세 생산가능인구 ( 천명 ) : 5~64 세 자료 : 통계청, 장래인구추계 ( 18

11 특집 : 지난 2 년간의성과와향후발전방향 활동참여확대는출산및육아에대한사회적비용부담과함께노동시장에참여하는남녀모두일과생활의균형을지킬수있도록일하는방식이바뀌어야한다. 일하는방식의변화는생애주기에따라일과학습, 재충전을적절히재배분할수있도록하는것과도양립할수있어야한다. 이러한변화모두교육및일하는방식에서의패러다임변화가없이는이루어지기어렵다. 앞에서살펴본제도개선의필요성및노동시장과경제구조의변화에대응하기위한고용보험제도발전의비전을 노동시장진입에서은퇴까지노동생애전과정을조정하는제도로하여고용보험의역할확대 로설정할수있을것이다. 이러한비전에따른정책의기본방향은다음과같다. 첫번째로노동시장지위개선과경제전체의효율성향상을동시에달성할수있도록고용보험이개인의노동시장이행을지원할수있도록제도를재설계한다. 두번째로개인의수요에따라지원이이루어질수있도록고용보험을통한지원방식을재구조화한다. 세번째로고용보험제도와다른관련제도와의연계를강화할수있도록거버넌스와전달체계를재정비하고재원조달구조도재정립한다. 네번째로고용보험제도및고용서비스의장기발전비전을뒷받침할수있도록인프라를확충한다. 마지막으로이러한비전과기본방향에입각한노동시장이행단계별고용보험제도의역할을그림으로종합하면다음과같이설정될수있다. [ 그림 4] 노동시장진입에서은퇴까지의노동시장이행과고용보험의역할 노동시장 ( 프로그램 ) 노동시장진입 1 원활한 School to work 지원 평생학습직업훈련 상향이동기반마련 2 맞춤형지원강화 평생학습재취업촉진촉진 6 취업 - 적용범위확대 - 상향이동지원 3 실업 보호범위수준확대 5 점진적은퇴지원 Active Aging 은퇴 경력단절예방과취업유지 4 일 생활균형촉진 출산 육아 재충전 19

<325FC6AFC1FD20355FBBE7B0A2C1F6B4EB20C7D8BCD2B8A620C0A7C7D120B0EDBFEBBAB8C7E8C0C720C7F5BDC5B9E6C7E2B0FA20B0FAC1A628C8B2B4F6BCF8292D E30342E E485750>

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