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인선 봉
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2017 년 5 월호 전환기의고용노동정책 : 사회정책 특집 사각지대해소를위한고용보험의혁신방향과과제 황덕순 * 1) Ⅰ. 문제제기 1. 고용보험제도의주요성과 1996년 7월 1일부터고용보험이시행되었기때문에지난 2016년 7월 1일을계기로고용보험은성년을맞이하게되었다.

1 2017 년 5 월호 전환기의고용노동정책 : 사회정책 특집 사각지대해소를위한고용보험의혁신방향과과제 황덕순 * 1) Ⅰ. 문제제기 1. 고용보험제도의주요성과 1996년 7월 1일부터고용보험이시행되었기때문에지난 2016년 7월 1일을계기로고용보험은성년을맞이하게되었다. 제도시행이후 1997년말외환금융위기및 2007년이후의글로벌금융위기를극복하는과정에서고용보험은큰성과를거두었다. 적용범위가크게확대되었으며, 고용보험제도를구성하는여러사업들의실적도비약적으로늘어나는단계를거쳐어느정도안정화되기에이르렀다. 처음제도시행당시 30인이상사업체를대상으로시행되었던실업급여사업은당초 1998년부터 10인이상사업체로적용범위를확대할예정이었으나경제위기와대량실업사태를맞이하여 1998년 10월부터상시근로자 1인이상모든사업장으로적용범위를확대하였다. 상시근로자 70인이상사업장을대상으로적용되었던고용안정사업과직업능력개발사업도이에발맞추어실업급여사업과마찬가지로 1998년 10월부터전사업장으로확대되었다. 2004년부터는일용직근로자에게까지고용보험이확대적용되었다. 적용범위확대에따른상용피보험자의적용률추이를보면 1997년이후꾸준히높아져서 2014년말기준으로전체취업자의 56.3%, 전체임금근로자의 76.2%, 전체상용직및임시직근로자의 82.8% 가고용보험에적용되어있다. 한편 2014년현재월평균일용근로피보험자수는 132만 3천명에이르고, 경제활동인구조사의월평균일용근로자수대비비율도 87.8% 에이른다. 처음고용보험이적용된 2004년의 20.0% 와비교할때상용근로자보다매우빠르게높아진것이다. 1990년대말대량실업에대응하기위해사업규모가폭증했던실업급여사업과고용안정사업 * 한국노동연구원선임연구위원 (hds@kli.re.kr). 32

2 특집 : 사각지대해소를위한고용보험의혁신방향과과제 및직업능력개발사업은 2000년대초반잠시안정화되었던시기를거쳐 2000년대후반까지다시크게늘어났다. 이들의사업규모가어느정도안정화되어경기변동이사업실적을결정하는주된요인으로정착된것은 2000년대후반이후이다. 한편 2002년부터시행되고있는모성보호사업의사업실적은최근까지도꾸준히증가하고있다. 모성보호사업의실적은여성의경제활동참여및출산율과출산및육아기에여성이경력단절없이계속고용을유지할수있는가에달려있다. 특히장기간의고용유지와관련이깊은육아휴직급여의경우여성의지속적인경제활동참여를뒷받침하는사회전반의패러다임변화와관련이더깊다. 이때문에출산전후휴가급여수급자의숫자가 2010년대들어안정화경향을보이는반면육아휴직급여는계속늘어나는추세를보인다. 그렇지만신규산전후휴가수급자수대비신규육아휴가수급자비율이 2014 년에 86.6% 에이르기때문에조만간수급자수증가는안정화될것으로전망된다. 2. 사각지대해소와패러다임전환의필요성 지금시점에서고용보험제도는기존의패러다임하에서는더이상사회적기능을확장하기어려운단계에이르렀다. 그럼에도불구하고여전히여러가지한계를안고있다. 첫째로앞에서살펴본것처럼고용보험적용률이꾸준히개선되어온것은커다란성과지만여전히여러가지한계를안고있다. 제도적인측면에서보면임금근로자가운데가사근로자및농림어업의상시근로자 4인이하사업장근로자가적용범위에서배제되어있다. 또한임금근로자로서의성격과자영자로서의성격을모두갖고있는특수형태근로종사자 ( 이하, 특고 ) 에게도고용보험을적용하고자하는논의가오랫동안있어왔으나실제제도개선으로는 [ 그림 1] 사업체및근로자특성별고용보험가입률 정규직 비정규직 ( 한시 ) ( 시간제 ) ( 파견 ) ( 용역 ) ( 가정내 ) ( 일일 ) 전체사업체규모고용형태 주 : 법적인적용제외자를제외한적용대상을기준으로가입률을계산. 자료 : 경제활동인구조사부가조사 ( ) 원자료. 33

3 2017 년 5 월호 이어지지못해왔다. 제도적인적용범위내에서도여전히실제적용에서누락된집단이상당수를차지하고있다. 사업체및근로자특성별고용보험가입률을보여주는 [ 그림 1] 은이를잘보여준다. 사각지대문제는실업급여뿐만아니라고용안정사업, 직업능력개발사업, 모성보호사업등고용보험제도의모든사업에영향을미친다. 특히, 좁은의미의보험원리에따라운영되는실업급여와달리다른사업들의경우국민들을대상으로한보편적인고용서비스이거나사회의재생산과관련된급여로서보편성이더욱중요하다는점에서사각지대문제의심각성이더크다. 둘째로적용범위확대에도불구하고최초에설계한상용직전일제근로자를기준으로한제도운영의패러다임을그대로유지하고있다. 그결과고용보험의운영원리와적용대상및노동시장구조변화와의불일치가늘어나고있다. 대표적인것이피보험자격이중취득금지이다. 상용직전일제근로자의경우동시에두개이상의사업장에서일하는것이곤란하지만적용범위가주당 15시간이상일하는근로자까지늘어난상황과는맞지않는다. 결과적으로여러개의일자리에서일하면서도피보험자격을취득하지못하는시간제근로자들이급여수급에서불이익을받는상황이발생하고있다. 2016년말기준으로상용피보험자격을이중취득한상태에있는경우는 10만 5,548명에이른다 ( 그림 2 참조 ). 고용보험법을원칙적으로적용하면이중취득으로신고된경우그가운데하나의피보험자격을상실처리하고, 납부한보험료도환급해야한다. 그러나현실적으로법을원칙적으로적용하는것이행정적으로곤란한상황이다. 여기에더해상용피보험자격을유지하는상황에서일용직으로근로내역이신고된경우는실태파악과피보험자관리행정의사각지대에놓여있다. 피보험자격이중취득을금지하는현재의제도적틀을유지한다면고용보험의적용범위를 15시간미만의초단시간근로자까지확대하는것은불가능할수밖에없다. [ 그림 2] 연도별고용보험피보험자격이중취득자수추이 ( 명 ) 140, , ,000 80,000 60,000 40,000 20,000 - 주 : 각연도말일기준. 자료 : 고용보험 DB. 34

4 특집 : 사각지대해소를위한고용보험의혁신방향과과제 상용직전일제근로자를전제로한패러다임과제도가충돌하는또다른상황은실업급여수급과취업이완전히구분되지않는상황이늘어나는것이다. 무엇보다우선구직급여수급기간중에피보험자격을취득하는취업, 특히일용직취업이빈번하게발생하고있다. 고용보험법을엄격하게해석하면급여수급중피보험자격취득시수급자격을상실해야하지만현재는취업한날에만급여를지급하지않는방식으로운영하고있다. 관련된상위법과하위법령사이에도모순이있다. 고용보험법시행령제65조및시행규칙제83조의 2항은수급자격자가취직했다가다시이직할경우에도이전의수급권을유지한다는취지의내용을담고있으나이는앞의고용보험법과일관된다고보기어렵다. 상용직을전제로하고, 일시적이거나부분적인취업을예외적으로간주하는상황은근로일수와근로시간을특정하기어려운취업자 예, 특고및프리랜서 를대상으로적용범위를확대하는것과양립하기어렵다. 현재의고용보험제도는취업과구직급여수급중에는취업한날짜를명확히특정해서매일매일의취업여부를판정하고실업인정을할수있다는전제위에구직급여를지급하고있기때문이다. 또한, 이들특고의경우상용직과완전히분리된시장에서일하는것이아니고, 일반노동시장과특고취업을동시에경험하는경우가많다. 2014년 4월말에일하고있던 7개직종전체특고의 4년간의노동시장경험을살펴보면특고로만일한경우는 63.9% 로서전체의 1/3 이상이특고이외에다른일자리를경험한것으로나타난다. 고용보험 DB를통해관리되지않는자영업경험까지포함하면다른일자리를경험한특고의비중은더높아질것이다 ( 표 1 참조 ). 나머지가운데다수는특고와상용일자리를경험한경우 < 표 1> 특고의주된직종별일자리경험 ( 단위 : 명, %) 생보설계사기타설계사골프장캐디레미콘기사퀵기사택배기사학습지교사계 81, ,898 16,581 9,112 1,589 7,926 41, ,867 특고만경험 (62.9) (60.3) (64.8) (85.2) (67.3) (75.0) (72.8) (63.9) 특고 상용경험 특고 일용경험 특고 상용 일용경험 계 27,895 46,553 3, ,398 10,240 90,682 (21.5) (22.7) (13.4) (8.1) (12.7) (13.2) (18.1) (20.6) 10,662 18,386 3, ,931 37,452 (8.2) (9.0) (15.2) (4.5) (13.7) (7.3) (5.2) (8.5) 9,594 16,491 1, ,243 30,860 (7.4) (8.0) (6.5) (2.2) (6.4) (4.5) (4.0) (7.0) 129, ,328 25,576 10,694 2,363 10,574 56, ,861 (29.4) (46.6) (5.8) (2.4) (0.5) (2.4) (12.9) (100.0) 주 : 마지막행이외에는세로합이 100.0% 가되도록비율을제시. 마지막행은가로합 100.0%. 자료 : 산재보험 고용보험 DB 결합자료. 35

5 2017 년 5 월호 로서 20.6% 이며, 특고와일용일자리를경험한경우가 8.5%, 세유형의일자리를모두경험한경우가 7.0% 로나타난다. 이는특고를대상으로고용보험을새로적용한다고하더라도이들의상당수는이미고용보험의보호범위안에들어온적이있었던집단이라는것을의미한다. Ⅱ. 고용보험혁신의기본방향 사회안전망으로서고용보험의적극적인역할을확대하기위해서는좁은의미의근로자만을피보험자로하고, 완전실업자에게만실업급여를지급한다는전통적인패러다임을넘어서피보험자의범위를넓히고급여지급대상을확대하는방향으로패러다임을전환해야만한다. 이러한패러다임변화는제도자체가직면하고있는한계뿐만아니라노동시장의구조변화에대응하기위해서도필요하다. 고용은불안정하지만전통적인고용관계아래놓여있던일반적인비정규직을넘어서특수형태업무종사자나프리랜서로분류될수있는새로운일자리가정보기술에기반해서다양한영역으로확산되고있다. 디지털기술에기반한온라인플랫폼을통해노동의수요와공급을실시간으로중개하는플랫폼경제 (platform economy), 혹은온디맨드경제 (on-demand economy) 가확산되면서이에따른크라우드워크 (crowd work) 등전통적인고용관계로는포착할수없는새로운노동유형들이등장한것이다. 이들을과거의시각에서보면특수형태업무종사자나프리랜서라는개념으로포착할수도있지만이내부에서도위장자영자에서부터단순노동의하도급, 혹은프리랜서성격을갖는유형, 자산의공유에이르기까지다양한유형이혼재되어있다. 좁은의미의임금근로자를보호하는전통적인패러다임을유지할경우빠르게늘어나고있는새로운일자리는사회적보호의범위로부터배제될수밖에없다. 노동법적인측면에서이들의성격을명확히재규정하고그에맞는보호방안을마련하는것도중요한과제이지만, 사회적보호의필요성이라는관점에서사회보험을통한보호대상근로자의범위를좁은의미의임금근로자의범위를넘어서확대하는것은미루기어렵다. 적용범위확대와함께 일하는방식 의변화에맞는방식으로피보험자관리와급여체계를설계하는것도중요하다. 하나의일자리에서전일제로일하는모델은이들이등장하기이전에도이미시간제근로의확산과함께약화되고있었지만, 새로운형태의일자리가늘어나면더이상유지되기어렵다. 이러한일자리에종사하는이들은취업과실업의경계가분명하던상황에서부분실업, 혹은단기간에부분취업과부분실업이꾸준히반복되는상황에놓이게될가능성이높다. 복수의일자리에서의피보험자격을취득하도록허용하는것뿐만아니라복잡한일 36

6 특집 : 사각지대해소를위한고용보험의혁신방향과과제 자리경험을관리할수있는피보험자관리제도를마련하는것, 부분취업과부분실업사이에서이들에대한보호의필요성을충족시킬수있는급여제도를설계해야한다. 나아가빠르게변화하는노동시장환경에대응하기위해서는평생학습체계가실질적으로갖추어져야한다. 또한출산및육아에대한사회적비용부담과함께노동시장에참여하는남녀모두일과생활의균형을지킬수있도록일하는방식이바뀌어야한다. 새로운고용보험제도는생애주기에따라일과학습, 재충전을적절히재배분할수있도록근로시간제도를혁신하는것을뒷받침해야한다. 이러한변화는모두교육훈련및일하는방식에서의패러다임변화없이는이루어지기어렵다. 앞에서살펴본제도개선필요성및노동시장과경제구조의변화에대응하기위한새로운패러다임에기반한고용보험제도혁신을통해고용보험을 노동시장진입에서은퇴까지노동생애전과정을조정 할수있는제도로발전시켜나가야할것이다. Ⅲ. 사각지대해소와미래대비를위한핵심정책과제 1. 고용보험적용패러다임의변화와사회보험적용 징수통합 법적으로는적용되어있지만실질적으로는배제되어있는사각지대가크고, 오랫동안지속되어왔다는점은단순히법적으로적용범위를확대하는것만으로는사각지대를해소하기어렵다는점을보여준다. 이를해결하기위해서는기존의사업장단위고용보험적용및피보험자관리의패러다임을전환해야한다. 기본방향은사업장및피보험자두차원으로규정된적용범위를 모든종속노동 ( 임금근로및특고등명백한자영업을제외한모든노동포함 ) 에기반한소득활동을기준으로재정립하는것이다. 사회보험적용행정도임금근로자임이판명되면적용하는것이아니고, 명백한자영자가아닌한우선적용하는것으로바뀌어야한다. 새로운패러다임아래에서는공무원이나교원등다른제도를통해고용이안정된노동을제외한모든종속노동으로부터의소득활동을적용범위로규정하고해당소득활동으로부터사회보험료를징수한다. 이를통해주당 15시간미만의초단시간근로까지모두적용범위로포함한다. 나아가모든종속노동을대상으로고용보험뿐만아니라산재 국민연금 건강보험 ( 장기요양보험포함 ) 보험료를징수하고, ( 명백한 ) 사업소득으로부터는연금과건보보험료를징수한다. 이는조세와마찬가지로사회보험료를징수하는것을의미한다. 따라서소득세와마찬가지로개인단위로사회보험료를정산하는제도를도입할필요가있다. 37

7 2017 년 5 월호 새롭게사회보험의적용대상으로포괄되는취업자들은기존의임금근로자들보다취약한집단이기때문에사회보험료지원제도를개편할필요가있다. 개인단위의사회보험료정산제도와결합하여근로자지원사회보험료는연간총소득을기준으로일정기준이하의저소득층이부담한사회보험료를환급하는방식으로전환한다. 새로운사회보험료지원제도는기존의근로장려세제를대체하는것이아니라추가로지원하는제도가되어야할것이다. 사용자지원사회보험료는일정규모이하의사업체지원제도로유지하거나, 사업체의경영실적에따른지원으로재편한다. 새로운사회보험적용패러다임을뒷받침하기위해서는사회보험료징수행정도혁신해야한다. 이를위해사회보험의적용 징수를국세청조세징수업무와통합일원화하고현재의근로복지공단, 국민연금공단, 건강보험공단을급여조직으로역할을재편한다. 사회보험료징수및정산의효율성, 사회보험료지원제도운영을위해서는국세청으로통합 일원화하는것이가장적절하기때문이다. 이러한제도개선은적어도몇년간에걸친다양한이해당사자들의사회적합의에의해서만추진될수있기때문에이를뒷받침할수있는추진체계 ( 예, ( 가칭 ) 사회보험혁신위원회 ) 가필요하다. 2. 상용직전일제를넘어서불안정취업자를보호할수있는급여체계로전환 취업과실업이명백하게구분된다는전제를넘어서급여수급을위한실업의요건은부분실업을포함하도록확장한다. 이는소득의감소에따른부분실업시에도실업급여를지급하는방향으로제도운영의원리를변환하는것을의미한다. 이는둘이상의일자리에서일하다가하나의일자리를잃는경우에도급여를지급할뿐만아니라급여를받는중에일시적으로취업할경우에도어느정도의급여수준을유지할수있도록하는것을의미한다. 가장간단한방법은실업인정기간동안의평균소득을기준으로감액지급하는방향으로제도를전환하는것이다. 일한날이나근로시간을명확히정의하기어려운취업자들을적용범위로포괄하기위해서는실직시기준기간동안의기여요건규정방식도소득을기준으로정의하거나, 근로일수와소득기준을병행하는방향으로전환해야한다. 예를들어현행기여요건을기준으로할때최저기여요건소득기준을수급자격신청이전 18개월에 [ 시간당최저임금 * 8 * 180] 이상의소득을얻었거나, [ 시간당최저임금 * 4 * 5] 이상의소득을얻은주가 36주이상인경우로정의하는것이가능하다. 이경우급여수급기간도명확히기간을정의하는피보험기간이아니라 [ 최저임금 * 4시간 * 5일 ] 이상인소득을얻은주수를기준으로규정할수있다. 또한현행소정급여일수표를단순화하여연령에따른차등을단순화하고최단급여일수를상향조정 ( 예, 150일 ) 38

8 특집 : 사각지대해소를위한고용보험의혁신방향과과제 하는것이바람직하다. 모든종속노동을대상으로사회보험료를징수하기때문에실업급여 ( 부분급여포함 ) 수급중의취업에대해서도보험료를징수한다. 또한급여수급기간중의취업에기초한소득에대해서도기여기간 ( 소득 ) 으로인정한다. 이와함께급여수급중의일시취업에따른피보험자격의취득, 혹은상실, 혹은부분실업급여지급시유지되는피보험자격은현재수급중인급여수급자격에영향을미치지않도록하는관련규정을보완할필요가있다. 3. 피보험자를넘어서모든취업자로적극적노동시장정책의대상확대 고용안정사업이나직업능력개발사업의경우피보험자뿐만아니라모든국민을대상으로해야하는적극적노동시장정책이다. 이러한관점에서고용안정사업의경우고용보험사업과일반회계를통해이루어지는다양한재정지원일자리사업과의통합적인사업추진을위한재원조달및거버넌스체계구축, 나아가세부사업의재구조화가요청되고있다. 직업능력개발사업역시고용보험가입 ( 경험 ) 여부를기준으로재원이달라지는현행체계로부터고용지위및재원과무관하게수요자의욕구에맞는훈련이유연하게제공될수있도록직업훈련체계전반을통합적으로재조정해야한다. 이는피보험자중심의고용보험급여체계및사회보험사업과일반회계사업을분리하는전통적인패러다임으로부터벗어나사회보험과일반회계사이의재원조달원칙을재조정하고사업의통합적인운영을지향하는방향으로고용보험제도운영의패러다임을바꾸는것을의미한다. 39

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