중국부동산시장의형성과 부동산정책의전개 글이찬우서원대학교글로벌경영대학중국어과교수 I. 서론 1978 년개혁개방이후중국은외국인직접투자 (FDI) 유 치, 시장개방을통해놀랄만한경제성장을이루었다. 국경제를위협하는리스크가되었다고지적하였다. 이와는반대로일부학자들은중국정부의시장개입여력, 부동산관련금융채권의안정성을들어중국경제의경착륙가능성이적다는주장이힘을얻고있다. 2000 년대이후에는연평균 10% 이상의높은경제성장 률을기록하며 G2 국가로성장하였다. 이와같이중국의부동산시장은중국경제를이해하 는중요한키워드로등장하게되었다. 중국부동산시장 그러나최근일부학자들은중국경제성장률하락, 부동산버블붕괴위험성, 그림자금융 1 에따른리스크증대, 지방정부의심각한재정적자등을들어중국경제의경착륙가능성을경고하고있다. 2015년연초국내공중파에서방영한 중국, 부의비밀 이라는다큐멘터리는부동산으로부를축적한중국의다양한부자들을소개하면서이와는반대로중국서부도시오얼둬쓰 ( 鄂尔多斯 ) 가무분별한부동산개발로사람이살지않는유령도시 ( 鬼城 ) 로변했다고보도하였다. 2000년대초반부터 은 1949년신중국이설립된이후사회주의계획경제하에서부동산은국가에의해소유되고독점 관리되어시장자체가존재할수없었다. 1978년개혁개방실시이후, 중국정부는국가독점토지제도의비효율성을극복하고외국인투자에따른토지사용권문제를해결하기위하여부분적으로부동산시장화를추진하게되었다. 그러나토지소유권은여전히국가로하되, 토지와주택의사용권만기업또는개인에게상품화하여거래하도록하는제도가현재까지유지되고있다. 연평균 15% 이상성장하던중국부동산시장이이제중 6
중국부동산시장의큰변화는 1998년복지개념의주택실물분배제도 ( 住房实物分配制度 ) 를전면폐지하고주택시장상품화를실시한이후부터라고할수있다. 국가나조직단위 ( 单位 ) 에서무상또는저리로분배되던주택이주민스스로해결해야하는문제로대두된것이다. 이에따라여타자본주의국가에서경험한것과마찬가지로중국의부동산은소비의대상일뿐만아니라자산을증식하는투자의대상이되면서시장의수요와공급에영향을받을뿐만아니라투기의대상이되었다. 또한, 외국인투자유치를통한지역개발이지방정부공무원의성과평가대상이되면서지방정부가앞다투어부동산개발에나서게됨에따라무분별한부동산개발이다시중국경제를위협하는부메랑이되었다. 이러한여러가지요인들이작용하여중국의부동산가격이급등하게되자중국정부는부동산시장개입을통해거시경제를통제 관리하고부동산급등에따른사회적불안요소해결을도모하여왔다. 2005년이래소위 국8조 ( 國八條 ), 국6조 ( 國六條 ), 국10조 ( 國 10 條 ), 신국8 조 ( 新國 8 條 ), 신국 5 조 ( 新國 5 條 ) 로불리는일련의부동산투 중국이부동산시장에시장경제시스템을도입한것은국민의주택에대한수요를만족시키고자원배분의효율성제고와부동산산업및관련산업의발전을통해경제성장에기여한긍정적인점이있는반면, 부동산시 기억제및시장안정화정책이그예라고할수있다. 이를위한정책수단으로부동산금융, 보장성주택공급을포함한토지공급정책, 부동산조세및여러가지행정수단을통해부동산시장에개입하고있다. 장의과열은중국거시경제의불안정성을높이고사회 안정을해치는요인으로도부각되었다. 이와같이중국의부동산시장은중국특색의사회주 의시장경제 ( 有中國特色的社會主義 ) 의이해를돕는중요한부 특히중국은경제성장에따른국민소득의증가로보다나은삶을추구하게되면서주거에대한욕구가증대하게되었고농촌인구의도시로의급격한진입, 도시화율이진전됨에따라베이징 ( 北京 ) 이나상하이 ( 上海 ) 등 1선도시 2 를중심으로주택가격이급속히상승하게되었다. 중국의지속적인무역흑자와부동산금융증가로인한유동성확대, 위안화가치상승기대와함께핫머니의유입 3 은중국부동산시장의또다른가격상승요인으로작용하였다. 분으로, 부동산가격이시장의수요와공급에따라결 정될뿐아니라정부정책에따라크게좌우되는중국 의특수성을잘반영하는영역이라고할수있다. 1) 그림자금융 (shadow banking) 은비 ( 非 ) 은행금융기관또는이런금융기관에서취급하는비은행금융상품을뜻하는것으로중국정부의대출제한과이에따른은행과제 2 금융기관과의협력으로인해그림자금융의규모는확대되었다. 경기침체시상환불능에따른은행부실화가중국금융시스템에충격을가져올개연성이있다. 2) 중국도시를구분할때일반적으로인구, 성장률등을고려하여 1 선도시 ( 一线城市 ), 2 선도시 ( 二线城市 ), 3 선도시 ( 三线城市 ) 로구분한다. 1 선도시는베이징, 상하이, 광저우등대도시를말하고 2 선도시는각성의성도 ( 省 会城市 ), 3 선도시는각성의중소도시를말한다. 3) 핫머니 (hot money) 란국제금융시장에서의금리차나환시세변동을이용하는단기성투기자금을가리키는말로말하는것으로중국으로유입되는 핫머니의급증은중국경제의불확실성이확대되는요인이되고있다. 7
이에본연구는중국부동산시장의특정분야에대한실증적분석이나학술적분석보다는개괄적이해를돕기위하여중국부동산시장의형성과주요정책을시기별 유형별로분석하고자한다. 이를위해중국정부의공식자료와통계자료를활용하는문헌연구방법을취하였다. 본연구는다음과같이구성하였다. 먼저제1장의머리말에이어제2 장에서는중국부동산시장에대한선행연구를정리하고제3장에서는중국부동산시장의형성과정과주요정책을살펴볼것이다. 제4장에서는중국정부의부동산정책을정책별로유형화하고주요특징을분석하고제5장은연구결과를요약하고결론을맺고자한다. Ⅱ. 선행연구검토 일반적으로주택을포함한부동산시장 4 은다양한요인에따라영향을받는다. 인구가증가하거나새로운인구가유입되는지역에서는주택에대한수요가증가하고부동산개발에대한요구가높아짐에따라부동산가격이상승하게된다. 중국부동산가격결정요인과관련된연구는현재중국통계자료획득의어려움등으로연구가많은편은아니지만, 오대원 강소연 (2010) 은중국도시주택가격상승현황과 31개지역패널자료를이용하여주택가격결정요인을분석하고이에따른주택금융부실화가능성을분석하였다. 월소득대비주택담보대출상환비율과연소득대비주택가격수준을분석한결과, 주택금융부실이금융시스템으로전이되지않을것으로판단하 였다. 高聚辉 (2015) 는도시주택재고량과 2005년이후의주택수요및공급의변화추세, 각급도시 (1선 2선 3 선도시 ) 의주택판매면적변화등으로중국주택시장가격결정요인을분석하고중국도시주민의연령구조변화와도시진입인구의감소, 주택구매력하락, 보장성주택공급증가등으로중국주택가격은 2014년기준으로정점에있고향후상승하지않을것으로예측했다. 중국부동산에관한또다른분야는부동산정책과관련된연구이다. 일반적으로부동산정책은부동산수요와공급의불균형, 국토의불균형개발, 토지이용의효율성저하등을해결하기위하여정부가시장에개입하는정책을말한다. 정부가바람직한부동산의활용을유도하기위하여목표를설정하고이를달성하기위하여각종부동산대책과운용에관한공적인계획이나실행행위를부동산정책이라고할수있다. 여기에는토지정책, 주택정책, 국토계획정책, 부동산산업정책등다양한정책을포함하는것으로이들상호간에유기적으로연계되어있다. 중국의부동산정책에관한대표적인연구로이기영 현춘희 (2012) 의연구를들수있다. 이연구는중국의부동산정책중주택구매제한령에대해 Before-After 분석방법으로베이징주택시장의정책효과를분석하였다. 회귀분석결과에따르면중국정부의주택구매제한령의실시가베이징주택가격을약 12.5%~15.6% 인하시킨효과가있다고분석하고기타다른중국의부동산정책보다가장강력한효과가있었다고분석하였다. 박인성 (2012) 은중국부동산시장의형성과발전과정을정리하고중국정부의보장성주택정책의배경과의미, 향후전망을분석하였다. 그는중국이중국정부주도의거시 4) 중국에서부동산은방지산 ( 房地産 ) 이란용어로사용된다. 이는부동산이비유동성자산이라는의미로포괄적인의미를갖고있는반면, 중국의방지산 ( 房地産 ) 은비유동성자산중주택과토지만을의미하는한정된범위를뜻한다. 8
규제 시스템과 시장경제 운영 경험을 토대로 시장의 수 이상의 연구결과를 바탕으로 본 연구는 중국 부동산 요와 공급, 그리고 부동산 금융시장에 따라 움직이는 자 시장의 발전과정과 부동산정책에 대해 시기별 유형별 본주의와는 다른 중국 특색의 사회주의 와 중국 특색 로 분류하고 주요 특징을 분석할 예정이다. 의 주택 복지정책 을 만들어 낼 것으로 전망하였다. 김옥 서정민(2013)은 중국 중앙정부와 지방정부의 부 Ⅲ. 중국 부동산시장의 형성과정 동산정책에 따른 역학관계를 분석하였다. 중국 부동산 시장의 이해관계자로 중앙과 지방정부는 부동산시장의 1. 초기 중국 부동산시장의 형성 발전과정 중 부동산 수익을 두고 계속해서 갈등관계에 놓여 있다고 주장하였다. 1949년 신 중국 설립 이후 중국의 부동산은 사회주 周晓荣 李霞(2012)은 1998년에서 2008년까지의 중국 의 계획경제체제의 특징인 공유제(公有制)를 바탕으로 개 31개 도시의 주택가격, 토지공급량, 부동산담보대출규 인이 토지를 소유하는 것은 원칙적으로 금지되고 국가 모, 세수부담 등의 변수를 사용하여 중국 부동산정책과 에 의해 관리 통제되어 왔다. 기본적으로 토지와 주택 의 인과관계를 검증하였다. 실증분석 결과 중국의 부동 은 무상 분배, 저임대료 정책을 원칙으로 하여 부동산 산 조세정책, 금융정책, 토지공급정책이 장기적으로는 이 거래되는 시장 자체가 존재할 수 없었다. 계획개방 인과관계가 없으나 단기적으로는 조세정책이 주택가격 이전 주택은 계획경제에 따라 국가에 의해 건설되고 국 변동에 가장 밀접한 관련이 있다고 분석하였다. 가와 직장 단위(單位)가 주택을 분배하는 일종의 복지개 马井精 周浩(2015)은 중국 정부의 부동산 가격 안정 념의 실물복리분배제도(實物福利分配制度)로, 개인은 자신이 화 정책으로 부동산 개발프로젝트 자본금 비율, 주택담 속한 조직에서 자동적으로 배분받는 국가의 복지제도 보대출과 중국인민은행의 지급준비율과 최초납입금 비 의 하나였다. 그러나 이러한 부동산 분배체제 하에서는 율 등의 정책 효과를 분석하였다. 분석결과 주택담보대 부동산시장 자체가 존재하지 않았고, 토지는 국가에 의 출이 정책의 지속성이 결여되고 다양한 주택수요 반영 해 소유 관리됨에 따라 비효율적으로 개발되었고 암 하지 못해 예상된 정책 효과를 거두지 못하였다고 주장 시장에서 토지사용권이 비밀리에 거래되면서 국유자산 하였다. 유실의 문제가 심각하였다. 9
이러한제도에변화를가한동기는 1978년시작된개혁개방정책이다. 중국은개혁개방정책을실시하면서외국인과외국기업에대한토지사용권을어떻게해결하느냐의문제와국가에의해관리됨에따라발생한토지이용의비효율성과도시주민들의주택에대한통제 중요한부분임을명시하고도시주민의주거환경개선과주택문제해결을위해주택상품화와더불어경제실용주택 ( 经济适用住房 ) 을포함한보장성주택제도 6, 주택공적금제도 ( 住房公积金 ) 7, 주택담보대출 8 등을공식적으로규정하였다. 된수요를어떻게해결하느냐에대한문제에직면하게 된다. 당시중국정부는기존의국가에의해소유 관리되는부동산에대해토지소유권은국가로하되토지와주택의사용권을상품화하여시장에서거래되는방법으로전환하게되었다. 이러한제도변화에따라중국부동산시장이형성되기시작하였다. 이에따라중국의주택상품화와시장화가가속화되었고, 주택시장에서소외된주민들에대해보장성주택공급이이루어졌다. 이시기개인은토지사용권의소유를합법적으로인정받았을뿐아니라자산증식의수단으로부동산시장에참여하였고, 다양한부동산개 발회사와중개기구가형성되었다. 이와같이 1980 년 1979년 중화인민공화국중외합자기업경영법 ( 中华人民共和国中外合资企业经营法 ) 에서토지사용비라는개념을최초로제기하였고, 1980년에는 외국합영기업건설용지에관한잠정규정 ( 关于中外合营企业建设用地的暂行规定 ) 을발표하여당시경제특구와동부연안의시범지역내에서토지사용비용을징수할근거를마련하였다. 또한 1986년 토지관리법 ( 中华人民共和国土地管理法 ) 과 1994년 부동산관리법 ( 中华人民共和国房地产管理法 ) 을제정하여국유지의합법적양도와유상사용, 도시부동산에대한개인의합법적권리, 부동산개발에대한법적근거를마련하였다. 또한, 도시주민의주택문제를해결하기위하여 1987 년 상품주택건설계획과관리강화에관한잠정규정 ( 关于加强商品房屋建设计划管理的暂行规定 ) 을발표하여부동산개발회사에의해개발 건설후판매되는상품주택 5 을규정하였다. 1994 년중국국무원은 도시주택개혁심화에관한결정 ( 国务院关于深化城镇住房改革的决定 ) 을발표하여주택시장에대한기본적인법률체제를완성하였다. 1994년국무원결정에서도시주택제도개혁이중국경제체제개혁의 ~1990 년대중국은부동산에대해자본주의적개념을 도입하고주택상품화와공공주택제도를마련하여부 동산시장형성의기본적인요소를형성하였다. 5) 중국의상품주택 ( 商品房 ) 은민간상업용주택을의미하는것으로일반상품주택 ( 普通商品房 ) 과고급상품주택 ( 高级商品房 ) 으로나눠진다. 고급상품주 택은주택단지용적률 100% 미만혹은단위주택면적 140 평방미터초과또는실거래가가동급주택평균거래가격의 1.2 배이상인아파트, 빌라등을 말한다.( 오대원 강소연, 2010) 6) 중국의보장성주택제도는중 저소득계층의주택문제를해결하기위한것으로경제실용주택 ( 经济适用住房 ), 저가임대주택 ( 廉租房 ), 공공임대주 택등이있다. 경제실용주택은정부에서부동산개발회사를통하거나또는직접건설하여일정소득이하의가구에상대적으로낮은가격에분양하는 주택으로우리나라의주공아파트와비슷한개념이다. 저가임대주택은정부가임대료보조금또는주택임대방식으로최저생활수준이하의저소득 가구에제공하는사회보장주택이다. 또한공공임대주택은경제실용주택, 저가임대주택지원대상에서제외되는타지역에서이주한주민등에제공되는사회보장주택이다. 7) 주택공적금 ( 住房公积金 ) 은주택보장제도의하나로국가기관, 국유기업, 외자기업, 개인기업에종사하는직원들의주택마련을위해관련법에따라강제적으로일정금액을적립토록하는장기주택저금을말한다. 주택공적금제도는 1991 년상하이 ( 上海 ) 시에서처음도입한것으로, 동제도의운영원칙과규범은중앙정부에서제정하지만실질적운영은지방정부의 주택공적금운영위원회 와 주택공적금운영센터 에서하고있다. 사용자인직장단위와근로자가월급의일정비율을적립하여근로자개인이소유하고주택구매에만사용하도록하고있다. 주택공적금제도실시이후동제도의활용도가낮아정부와지방정부는활용도를제고하는방안을강구하고있다.( 김도훈, 김진수, 2012) 8) 중국에서주택담보대출은 1985 년중국건설은행 ( 中國建設銀行 ) 을통해처음도입되었으나까다로운대출조건, 공급부족등으로활성화되지않았다. 1998 년이후주택실물분배제도가폐지된이후비로소주택담보대출이증가하게되었다. 10
2. 중국부동산시장의발전 21.6% 증가하였음을확인할수있다. 중국의진정한의미의부동산시장의형성은 1998년복지개념의주택실물분배제도 ( 住房实物分配制度 ) 를전면폐지하고정부에서부동산부양정책을본격적으로추진한 1998년이후부터라고볼수있다. 이시기부터주요도시의부동산투자가급속히증대되면서중국부동산시장이발전하게되었다. 표 1 에서보는바와같이중국의도시주택투자는 2000년이후지속적으로상승하는추세로 2005년증가폭이약간감소하였으나 2001년 6,261.5억위안에서 2007년 2조 1,238억위안으로 3.4배증가하였다. 동기간 GDP 증가율이 10.8% 증가한반면, 도시주택투자액은 이렇게중국의부동산투자가증가하게된이유는국민소득증대에따른도시주민들의주택소유에대한수요가급증하였고부동산을자산증식수단으로인식하였기때문이다. 그리고 2000년이후세계각국으로부터인민폐절상을요구받은상황에서위안화가치상승기대에따른부동산가치의추가상승이예기되었기때문이다. 이와함께 2000년대이후도시화가급격히진전되었고, 외국인투자유치와함께부동산개발이지방정부재정수익증대는물론실적평가에도좌우됨에따라각지방정부는경쟁적으로부동산개발에나서게되었다. 이에따라베이징, 상하이, 광저우등 1선도시를중심으로주택가격이급등하여사회문제로대두되었다. 표 1 2001 년이후중국의도시주택투자액추이 ( 단위 : 억元, %) 구분 2001 년 2002 년 2003 년 2004 년 2005 년 2006 년 2007 년 도시주택투자액 금액 6,261.5 7,248.9 8,624.8 11,010.1 12,825.8 16,305.5 21,238.3 증가율 15.2 15.8 19.0 27.7 16.5 27.1 30.3 GDP 증가율 (%) 8.3 9.1 10 10.1 11.3 12.7 14.2 자료 : 중국통계연감 ( 中國統計年鑑 ) 각호 그림 1 도시주택투자증가율및 GDP 증가율변화 자료 : 표 1 에서작성 11
이에중국정부는부동산정책을정부의거시경제운영과경기조절의중요한관리수단으로삼고부동산시장에적극개입하게된다. 소위중국의부동산시장을정책시 ( 政策市 ) 라고일컬어지게된것은이와같은중국정부의적극적인시장개입에따른것이다. 步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知 ) 를발표하여주택실물분배를전면중지하여주택을상품화하고, 모든은행에대해주택담보한도와상환기간을자유화하여부동산금융을활성화시켰다. 또한 2002 년 주택공적금관리조례 ( 住房公积金管理条例 ), 국 무원의 주택공적금관리강화에관한통지 ( 国务院关于进一步 1998년이후현재까지중국부동산가격추이와정부정책에따라크게 4개시기로구분할수있다. 첫번째시기는 1998년에서 2003년까지의시기로대대적인중국부동산시장부양정책을추진한시기이다. 중국정부는부동산개발에적극지원하는정책과함께대출금리와부동산관련세율을인하하는등일련의정책을추진하였다. 구체적인정책문건으로 1998년 국무원의도시주택개혁심화와주택건설가속화에관한통지 ( 国务院关于进一 加强住房公积金管理的通知 ) 를잇달아발표하여주택공적금제도를개선하여도시주민의주택수요를활성화하였다. 2003년국무원은 1998년이후 5년간의부동산개혁의경험을정리하는성격의 부동산시장의지속가능한발전촉진에관한통지 ( 国务院关于促进房地产市场持续健康发展的通知 ) 를발표하고주택소비를장려하고유효수요에따른주택공급과보장성주택건설확대및토지정책, 금융정책등통일적인계획하에부동산시장의발전을장려하였다. 표 2 2001 년이후중국상품주택평균판매가격추이 ( 단위 : 元, %) 구분 2001 년 2002 년 2003 년 2004 년 2005 년 2006 년 2007 년 2008 년 2009 년 2010 년 2011 년 2012 년 2013 년 주택가격 * 2,170 2,250 2,359 2,778 3,168 3,367 3,864 3,800 4,681 5,032 5,357 5,791 6,237 증가율 2.7 3.7 4.8 17.8 14.0 6.3 14.8-1.7 23.2 7.5 6.5 8.1 7.7 * 주택가격 : 상품주택평균판매가격 ( 元 / m2 ) 자료 : 중국국가통계국 ( 中國國家統計局 ) 데이터 (http://data.stats.gov.cn) 그림 2 상품주택평균판매가격변화율 자료 : 표 2 에서작성 12
또한, 금융기관을통해부동산개발회사에대한자금대출과개인에대한주택담보대출확대를장려하였고일련의세금감면정책을통해부동산시장을활성화하였다. 이에따라중국부동산시장은안정적으로발전하고주택이개인의주요소비상품이자자산증식수단으로발전하게되었다. 다음은 2004년부터 2007년까지의시기로 2002년말부터시작된주택가격상승에따른주택가격안정화를위한정책시기로볼수있다. 표 2 와그림 2 에서보는바와같이 2004년과 2005년중국상품주택의평균판매가격은전년대비 17.8% 와 14.0% 를기록하며부동산과열징후가나타나게되었다. 이에따라중국정부는강력한부동산투기억제및안정화정책을발표하게된다. 이시기발표된정책을구체적으로살펴보면 2005년국무원은 주택가격안정에관한통지 ( 关于切实稳定住房价格的通知 약칭國八條 ) 를발표하여주택가격상승이금융체제와사회안정을저해하는중요한원인이라고지적하고보통상품주택, 경제적용주택, 염가임대주택등주택공급을확대하고, 주택가격이과열된지역에대해관리 감독을강화하고, 주택가격안정을위해토지정책, 금융정책, 세제개편등에정책개입을할것임을표명하였다. 이에대한구체적조치로 2005년 4월 부동산시장인도및조정을강화하는 8개조치 ( 加强房地产市场引导和调控的八条措施 약칭新國八條 ) 를발표하였다. 여기에는보통상품주택, 경제적용주택등주택공급계획발표, 투기성매매제한, 경제적용주택에대한정부지도가격적용, 주택가격안정화를위한성 ( 省 ) 정부의하급행정기관에대한책임제등을규정하고있다. 그러나이러한발표에도부동산시장의과열이완화 되지않자 2006년건설부, 발전개혁위원회, 감찰부, 재정부, 인민은행등 9개관련기관은 주택공급구조조정및주택가격안정에관한통지 ( 关于调整住房共给结构稳定住房价格意见的通知, 약칭國六條 ) 를발표하였다. 이조치에는투기성매매를근절하기위해양도소득세강화, 부동산개발회사의대출조건강화, 개인의주택담보대출시최초납입금상향조정, 지방정부토지공급계획상중소형보통상품주택과염가임대주택의공급량일정비율 (70%) 이상으로조정하도록하는등강력한시장안정화조치를취하였다. 이러한일련의조치에도불구하고그림 2 에서보는바와같이 2004년과 2005년상품주택가격이약간하락하였으나 2006년부터다시급등하였다. 세번째시기는 2007년말에서 2009년초까지중국정부가부동산부양정책을실시한시기이다. 2008년세계금융위기의영향으로중국주택가격과거래량이급격히침체되고이러한부동산시장침체는중국거시경제운영의부담으로작용함에따라중국정부는내수진작을위해 6조위안에이르는자금투입과함께부동산시장을경기부양의수단으로활용한다. 2008년국무원은 부동산시장의건강한발전촉진에관한약간의의견 ( 关于促进房地产市场健康发展的若干意见 ) 을발표하여주택구입자금금리및주택담보대출시최초납입금우대정책, 부동산개발회사의대출조건완화, 양도소득세감면등의부동산부양책을실시하였다. 이러한부양정책은중국부동산의투자수요를자극하여그림 2 에서보는바와같이 2009년을기점으로또다시급등하게된다. 네번째시기는 2009년이후현재까지의시기이다. 13
KAPA FOCUS 1 2009년 이후 중국 부동산 가격의 급등은 대내외적으로 하였다. 동 발표에 따라 지방정부는 매년 신축 상품주 부동산 버블에 대한 우려로 제기됨에 따라 중국 정부는 택의 가격 통제 목표를 발표하도록 하고 이에 대한 책 2010년부터 2013년까지 매년 강력한 투기 억제 및 시 임 평가를 실시하고 주택구매제한령을 실시하는 도시 장 안정화 정책을 발표한다. 이 시기 중국 부동산정책 에 대해서 주택구매제한 주택 종류, 지역, 제한 자격 등 은 강력한 시장 안정화 시도와 보장성 주택공급 확대로 을 엄격히 집행하도록 요구하였다. 특징지어 질 수 있다. 구체적으로 2010년 국무원은 일부 도시 주택가격 과 이상과 같이 중국 부동산시장은 1998년 주택시장 상 열 억제에 관한 통지(关于坚决遏制部分城市房价过快上涨的通知, 약칭 품화를 실시한 이후 급격한 속도로 발전하게 되지만 新國10條) 를 통해 10개 항의 시장 안정화 정책을 발표한 2008년 세계금융위기로 인한 시장 침체기를 제외하고 다. 그 내용은 지방 정부에 주택가격 안정에 대해 목표 2000년대 이후 도시 주택가격의 급격한 상승, 부동산 를 부과하고 이에 대해 평가하고 책임을 지도록 규정하 투기로 인한 과열 등 이전에 경험하지 못한 시장화의 였다. 또한 투기성 매매를 억제하고 효율적인 토지 공 부작용에 직면하게 되었다. 이에 따라 중국 정부는 부 급과 보장성 주택 공급 확대를 위하여 주택담보대출비 동산규제 정책 및 보장성 주택 확대 등을 시장 안정화 율, 대출이율, 경매제 등에 대해 구체적인 방법과 목표 와 도시 주택문제 해결에 나서고 있다. 치를 직접 규정하도록 하여 지방정부의 부동산시장 안 정화에 대한 구체적인 정책 집행을 요구하였다. 2011년에는 진일보 향상된 부동산시장 조절과 관련 된 문제에 관한 통지(关于进一步做好房地产市场调控工作有关问题的 通知, 약칭 新國8條) 를 발표하였다. 2010년의 新國10條와 비 교하여 부동산 투기를 억제하기 위해 부동산 부동산재 산세(房产税) 이외에 부동산 개인소득세의 엄격한 집행을 강조하였고 두 번째 주택 구입시 대출금리 인상, 최초 납입금 비율 상향 조정 등 차별화된 주택대출제도를 규 정하고 각 지방정부의 주택구매제한령(住房限购令)9 실시 를 독려하였다. 2013년 국무원은 5개항의 부동산시장 관리강화 정 책조치(五项加强房地产市场调控的政策措施, 약칭 新國5條) 에서 지방 정부의 부동산 가격 통제 목표에 대한 책임 및 평가 강 화, 연내 1,000만호의 보장성 주택 착공, 주택구매제한 령 실시 지역 확대, 주택임대시장가격 상승 억제 등 5 가지의 부동산시장의 안정화에 대한 정책 방향을 제시 14
Ⅳ. 중국부동산정책의유형화및분석 앞장에서중국부동산시장의형성과정을시기별로나누어설명하였다. 표 3 은이를정리한것으로이장에서는중국부동산정책목표와이를달성하기위한정책수단을유형화하고이를중심으로분석하고자한다. 표 3 에서정리된바와같이중국정부는부동산시장의상황과대외경제변화에따라부동산시장부양, 활성화및과열억제정책을번갈아전개하였음을알수 있다. 이러한중국정부의부동산정책목표를시장활성화정책, 공급확대정책, 시장안정및투기억제정책세가지로나눌수있다. 이들정책목표를달성하기위해정책수단을유형화하면금융정책, 토지공급정책, 조세정책, 행정수단등으로구분할수있다. 먼저금융정책으로중국정부는인민은행을통한지급준비율및금리조정, 부동산개발업체에대한대출조건및최저자본금비율조정, 개인의부동산담보대출금리및최초납입금비율등을정책수단으로사용하였다. 표 3 중국부동산시장의형성과정 구분 암흑기 (1949 년 ~1977 년 ) 부동산국유화 시범개발기 (1978 년 ~1997 년 ) 부동산개발기반형성 시장성장기 (1998 년 ~2003 년 ) 무상분배제도폐지 시장통제기 (2004 년 ~2007 년초 ) 부동산과열억제 시장부양기 (2007 년말 ~2009 년초 ) 부동산시장활성화유도 주요내용 1949 년중화인민공화국건립이후부동산을국유자산에편입 부동산사유제를부정하고무상사용제도도입, 개인의부동산매매와양도금지 1978 년개혁개방정책이후주택상품화논의를시작으로부동산시장의기초형성 - 1980 년주택건설상품화추진을위한부동산개발회사최초설립 - 1982 년일부도시를부동산판매시범지역으로선정 보장성주택제도, 주택공적금제도, 주택담보대출에대한근거규정마련및실시 1998 년주택분배제도전면폐지, 주택이새로운소비대상으로부상 중국정부는부동산산업을집중육성, 도시주택의상품화가급속도로진행 토지분양및보장성주택건설확대, 주택담보대출및부동산개발회사대출조건완화 부동산가격급등에따라주택가격안정화정책실시 - 부동산개발회사대출조건강화, 주택담보대출최초납입금상향조정 보장성주택 ( 보통상품주택, 염가임대주택 ) 일정량이상공급의무화 세계금융위기극복을위해내수진작과함께부동산시장을경기부양수단으로활용 양도소득세감면, 부동산개발회사대출조건완화등시장활성화정책전개 시장통제기 (2009 년 ~ 2014 년 ) 강력한시장안정화정책 자료 : 신호윤 (2006) 자료를바탕으로재정리 중국부동산버블우려제기, 중하위도시주민의주택난심화및지방중소도시의과잉개발로인한폐해속출 개인소득세상향조정, 주택구매제한령등강력한시장통제정책실시 보장성주택공급확대를통한도시주민주택난해결모색 9) 2010 년의新國 10 條를근거로베이징, 상하이, 심천등국가가지정한 40 개중점도시에서해당도시의호적을가지는주민은 2 채이상의주택을가지지못하게하고, 타지역호적을가지고있거나외국인은 1 채만보유하고추가구매를제한하는강력한부동산안정정책인주택구매제한령 ( 住房限购令 ) 을실시하게된다. 15
표 4 1~3 년만기대출기준금리및지급준비율 ( 단위 : %) 구분 2004 년 2005 년 2006 년 2007 년 2008 년 2009 년 2010 년 2011 년 2012 년 2013 년 기준금리 5.76 5.76 6.16 7.2 6.42 6.42 5.72 6.38 6.27 6.27 지급준비율 * 7.5 7.5 8.5 11.75 16.17 16.17 16.75 20 20.75 20.75 주 : 지급준비율은대형금융기관에대한지급준비율자료 : 중국인민은행홈페이지 (www.pbc.gov.cn) 표 4 에서보는바와같이중국은 2004년이후 2008년에서 2010년의 3년의기간을제외한대부분의기간에서대출기준금리를인상 (5.76% 에서최고 7.27%) 하였고, 지급준비율또한 2008년과 2009년을제외하고높은비율로인상하여부동산시장의안정화를도모하고있다. 이와함께 2009년국무원은 고정자산투자항목자본금비율조정에관한통지 ( 关于调整固定资产项目资本金比例的通知 ) 를통해부동산개발회사의최저자본금비율을 20%~30% 로상향조정하였고, 2010년新國 10 條의실시세칙으로비거주주민의주택담보대출중지, 2013년국무원의 계속적인부동산시장조정업무에관한통지 ( 关于继续做好房地产市场调控工作的通知 ) 를통한주택담보대출최초납입금비율인상등부동산개발회사와개인에대한대출조건조정을통해부동산시장에개입하였다. 중국의부동산관련금융정책은부동산개발투자의 66.8% 가은행의직 간접적인대출인점과개인의부동산관련대출증가율이연 29.8% 에달하는점을볼때부동산시장에직접적으로영향을미치는정책수단임을알수있다. 그러나이러한금융정책은정책일관성의결여, 부동산개발에따른기대수익급증, 주택수요와공급의불균형등으로장기적으로주택가격안정에미치는효과는미미한것으로평가된다 ( 马井精, 周浩 2015). 다음은조세정책으로중국의부동산세는부동산업영업세 ( 房地产业营业税 ), 기업소득세, 개인소득세와부동산대상물에부과하는부동산재산세 ( 房产税 ), 도시부동산세 ( 城市房地产税 ), 도시토지사용세 ( 城镇土地使用税 ), 토지증치세 ( 土地增值税 ), 경지점유세 ( 耕地占用税 ), 취득세 ( 契税 ) 등이있다. 이중도시부동산세 ( 城市房地产税 ) 는외국기업 ( 중외합자, 중외합작기업포함 ) 과외국인의부동산에부과하는것으로기타부동산세와구별된다. 중국정부는 2011년말상하이 ( 上海 ) 와충칭 ( 重庆 ) 을부동산세개혁의시범지역으로지정하고 2012년 1월부터부동산재산세 ( 房产税 ) 10 를부과하여부동산시장안정화의수단으로사용하고있다. 부동산재산세 ( 房产税 ) 는두지역에서약간의차이는있지만해당지역호구를가진주민의두번째구입하는주택과비거주자의첫번째구입주택에대하여 0.6% 의세율을부과하고있다. 중국정부는 2013년열린공산당제18차중앙위원회제3차전체회의 ( 十八届三中全会 ) 에서부동산재산세 ( 房产税 ) 를 2017년전면시행을목표로부동산재산세에대한입법을추진하겠다고발표했다. 또한 2013년신축이아닌기존주택또는상가를거래할경우부과하는개인소득세 ( 양도소득세 ) 를거래총액의 1% 에서매매시차액의 20% 를부과하도록변경하여부동산가격안정화를꾀하고있으나세금부과액만큼매매가격에반영되어오히려주택과상가의가격을상승시켰다는평가를받고있다. 10) 부동산재산세 ( 房产税 ) 는 1986 년 중화인민공화국임대소득세잠정조례 ( 中和人民共和国房产税暂行条例 ) 에근거하여 2008 년이후부동산급등에대처하기위해시행된것이다. 2012 년상하이와충칭에시범실시된이후과세기준이거래가를반영하지못하고, 비과세대상물이광범위하고징수대상이도시상가및주택에한정되어두지역의부동산가격상승을억제하지못했다고평가된다. 16
KAPA FOCUS 1 중국의 부동산 관련 조세정책과 관련하여 주목해야 보장성 주택 건설 추진, 투기행위 억제, 관리감독 강화 할 점은 중앙정부와 지방정부의 재정 수입원을 분리하 등을 발표하였다. 또한 2013년 新國5條에서 별장 등 호 는 분세제(分税制) 개혁이다. 1994년부터 실시한 이 제도 화주택 건설을 제한하고 주택용지 신청 시 경제적용주 는 중앙세와 지방세의 합리적인 조정을 목적으로 하였 택, 염가임대주택, 중소형 상품주택의 비율이 70% 이상 으나 지방정부의 재정 부실화를 가져오는 결과를 초래 을 차지하도록 하였다. 하였다. 특히 부동산과 관련된 세금은 지방정부 재정수 입의 약 8%밖에 지나지 않게 되자 지방정부는 무분별 마지막으로 중국 정부가 행정 규제를 통해 부동산시장 한 부동산 개발을 통해 토지 분양금, 취득세 등을 징수 에 개입하는 정책수단이다. 대표적인 예가 2010년도부터 하여 지방 재정을 확충하여 왔다. 이러한 지방정부의 실시되고 있는 주택구매제한령(住房限购令)으로, 이는 실시 조치는 부동산의 무분별한 개발과 가격 상승이라는 부 시점 이후 해당 도시의 호적을 가지는 주민은 2채 이상의 작용을 가져왔다. 주택을 가지지 못하게 하고 2채 이상를 가지고 있는 주민 은 추가 주택 구매를 하지 못하게 하는 조치이다. 이기영 다음은 중국 정부의 토지정책을 통한 부동산시장 개 외(2012)에 따르면 부동산관련 조세정책에 비해 주택구매 입이다. 중국에서 토지는 원칙적으로 국가가 소유하고 제한령은 현재까지 실시된 중국 정부의 부동산시장 안정 사용권을 수의협약, 입찰, 경매 등의 방식으로 기업이 및 과열 억제 정책 중 단기적으로 가장 정책 효과가 있는 나 개인에게 토지를 분양하고 있다. 토지공급량을 조정 정책수단으로 평가하고 있다. 반면 주택구매제한령이 실 하거나 주택공급용 건설용지 총량 중 일정 비율 이상의 시되는 북경, 상해, 충칭 등의 도시에서 단기적으로 부동 보장성 주택 건설을 규정하는 등의 방법으로 정책목표 산의 과열을 방지할 수 있지만 투자 대상지역이 아직 주 의 수단으로 활용되었다. 택구매제한령이 실시되지 않고 있는 2선 및 3선 도시로 구체적으로 부동산시장 안정을 위해 국무원에서 2008년 발표한 4개 조치(약칭 國4條 )에서 토지 공급 확대, 확대되어 지방도시의 부동산 가격을 상승을 부추기는 측 면도 지적되고 있다. 17
표 5 주요중국부동산정책수단 구분금융정책조세정책토지정책 정책수단 지급준비율, 기준금리조정 부동산개발업체에대한대출조건및최저자본금비율조정 개인에대한부동산담보대출금리및최초납입금비율조정 부동산재산세 ( 房产税 ) 실시지역확대및입법화 양도소득세의거래가차액기준부과 외국기업에대한도시부동산세조정 경매, 입찰을통한토지분양 토지공급량조정 보장성주택등중소형주택일정비율건설의무화 행정수단 주택구매제한령 ( 住房限购令 ) 시장활성화정책, 공급확대정책, 시장안정및투기억제정책등의목표를위해중국정부가사용한정책수단을정리하면표 5 와같다. Ⅳ. 결론 본연구에서는중국부동산시장의형성과정과시장가격에따른정책목표와이를달성하기위한정책수단을시기별 유형별로분석하였다. 중국부동산시장은 1998 년주택시장상품화를실시하면서빠른속도로발전하였다. 특히 1978 년개혁개방이후점진적개혁 ( 渐进式改革 ) 이라는방법을통해일부시범지역에정책을실험한후점차부동산시장개방화와시장화를확대하여왔다. 그러나중국부동산시장은이전사회주의계획경제하에서는경험하지못한부동산가격급등과시장과열을겪으면서이를정부정책통제하에두기위해다양한정책수단을활용하였음을알수있었다. 부동산시장상황에따라시장활성화정책, 공급확대정책, 시장안정및투기억제정책등의목표를세우고중국정부는 금융정책, 토지공급정책, 조세정책, 행정수단등을통해시장에개입하였다. 시기별로는 2000년대이후부동산개발회사대출조건완화, 개인에대한주택담보대출최초납입금조정, 보장성주택건설확대등을통해부동산시장활성화를유도하였고, 도시주택가격이급증하거나시장과열화의조짐이나타났을때에는지급준비율, 대출금리조정, 부동산재산세 ( 房产税 ), 주택구매제한령 ( 住房限购令 ) 실시등을통해부동산시장안정화및투기억제를꾀하였다. 특히개혁개방이후지역간, 도농 ( 都農 ) 간의빈부격차가지속적으로심화되는가운데 2000년대이후나타난부동산시장의과열은조화로운사회 ( 和谐社会 ) 건설을목표로하는중국정부에게있어서는사회안정을해치는위협요인으로작용하고있다. 새로운저성장시대를의미하는뉴노멀 (New nomal, 新常態 ) 시대를맞아경제구조조정을선언한시진핑 ( 习近平 ) 체제의중국지도부는더이상의대규모부동산투자확 18
대를통한경기부양에나설것으로보이지않는다. 그러나주택구매제한령 ( 住房限购令 ) 실시지역확대나 2017 년전면시행을목표로부동산재산세 ( 房产税 ) 에대한입법을추진하겠다고발표한예에서확인할수있듯이, 국내외적인경기변화에따라중국정부는부동산시장을거시경제관리의수단으로적극활용할것이다. 향후중국정부가도시주민의주택수요충족과부동산시장안정화라는정책목표를어떻게달성할지는중국과밀접한경제관계를맺고있는우리나라에게있어중요한관심의대상이다. 본연구는이러한중국부동산에대한분석의시론적인연구로중국의부동산시장과정책에대한일반적인이해에도움이됐으면한다. 한편으로중국부동산가격결정요인, 시장전망, 부동산정책에대한정책효과분석, 중국부동산에대한외국인투자등에대한심층적인연구가필요함을보여준다. 참고문헌박인성 (2012), 중국의부동산시장과주택정책동향, 국토, 통권 368호, 국토연구원신호윤 (2006), 중국의부동산시장정책과시사점, 동북아경제이슈, 산은경제연구소이치훈 (2015), 최근중국부동산시장위축과위험요인분석, 이슈포커스, 국제금융센터김도훈 김진수 (2012), 중국베이징도시가구의주택담보대출이용실태분석, 국제지역연구, 제16권제3호, pp. 135-157 류관남 심성훈 (2014), 중국의보장성주택제도에관한연구, 국제지역연구, 제18권제4호, pp. 215-237 오대원 강소연 (2010), 중국의도시주택가격결정요인과부동산금융부실화가능성분석, 한중사회과학연구, 제8권제3호, pp. 135-154 이기영 현춘희 (2012), 중국정부의부동산정책효과분석 : 주택구매제한령을중심으로, 중국연구, 제61권, pp. 213-236 김옥 서정민 (2013), 중국부동산정책에관한정치경제학적분석 : 중앙과지방의권력관계를중심으로, 동서연구, 제25권제2호, pp. 5-33 高聚辉 (2015), 当前住房市场现状分析与前景展望, 中国发展观察, 2015 N0. 2, pp. 48-54 周晓荣 李霞 (2012), 中国住宅市场宏观调控政策效果的理论与实证分析, 宏观经济研究, 2012 年第 2 期, pp. 23-34 马井精 周浩 (2015), 我国房价波动与货币信贷政策调控研究, 安徽农业大学学报, 2015 年第 3 期, pp. 56-61 19