< 민주당사회경제정책포럼 > 보편주의복지 2013 년 3 월 27 일. 발제 : 신동면 ( 경희대학교 ) 1. 한국복지국가의실태와문제 복지국가의모습은그나라의역사문화적, 사회경제적, 그리고무엇보다정치적계급정치의산물이며, 그런의미에서하나의역사의형성물이다. 따라서우리가어느모형을희망의차원에서선호하고그중성공적인제도적특징을본받을수는있으나, 전체의틀을우리식으로재구성하기는어렵다고생각한다. ( 안병영, 1994) 1) 한국복지국가의투입 OECD 국가의공공사회복지지출 ( 단위 : %, GDP 대비 ) 2005 2006 2007 2008 2009 2010 2011 2012 Canada 16.9 16.9 16.8 17.6 19.2 18.6 18.3 18.2 France 30.1 29.8 29.7 29.8 32.1 32.2 32.1 32.1 Germany 27.3 26.1 25.1 25.2 27.8 27.1 26.2 26.3 Japan 18.5 18.4 18.7 19.9 22.4...... Korea 6.5 7.4 7.6 8.3 9.4 9.2 9.2 9.3 Netherlands 20.7 21.7 21.1 20.9 23.2 23.5 23.7 24.3 Sweden 29.1 28.4 27.3 27.5 29.8 28.3 27.6 28.2 United Kingdom 20.5 20.3 20.4 21.8 24.1 23.7 23.9 23.9 United States 16.0 16.1 16.3 17.0 19.2 19.9 19.7 19.4 OECD - Total 19.7 19.5 19.2 19.9 22.1 22.0 21.7 21.7 Source: OECDSocialExpenditureStatistics(database) - 1 -
주요국가의분야별공공사회복지지출 (2005) 단위 : GDP 대비 % 구분 미국 독일 스웨덴 한국 OECD 평균 노령 5.3 11.2 9.6 1.5 7.0 유족 0.8 0.4 0.6 0.2 0.7 근로무능력자 1.3 1.9 5.6 0.6 2.3 보건 7.0 7.7 6.8 3.2 6.2 가족 0.6 2.2 3.2 0.3 2.0 적극적노동시장사업 0.1 1.0 1.3 0.1 0.6 실업 0.3 1.7 1.2 0.2 - 총공공사회복지지출 15.9 26.8 29.7 6.9 20.6 자료 : 2009 OECD 사회통계지표. 한국은전분야에서공공지출수준이최저수준임. 잔여적사업과보편적사업 모두에서최저수준임. 근로무능력자를대상으로하는공공부조 ( 대표적선별주의사업 ) 는 OECD 평균 의 1/4 수준임. 보편주의성격을띠는가족관련지출은 OECD 평균의 1/7 수준임 한국은사회복지지출수준을기준으로볼때, 어느국가를모델로삼을수있을 까?/ 또는삼아야할까? ( 경제적부담가능성 사회적수용가능성 정치적실 현가능성 ) 주요국가의국민부담률과조세부담률 (2007 년기준 ) 단위 : GDP 대비 % 구분 미국 독일 스웨덴 한국 OECD 평균 국민부담률 28.3 36.2 48.2 28.7 36.8 조세부담률 21.3 21.9 36.6 21.1 26.8 국민부담률 = ( 조세 + 사회보장기여금 )/ 국내총생산 100 조세부담률 = 조세수입액 / 국내총생산액 100 자료 : 2009 OECD 사회통계지표. 한국의조세부담률 2007 년의 21.1% 는역대최고수준이었음. - 2 -
2007 년한국의국민부담률과조세부담률은미국과유사한수준이나사회복지지 출수준은큰차이 (200% 이상 ) 를보임. 사회복지지출수준은정부규모에의하여영향을받지만, 국가복지확대에대한 정부의정책의지가보다중요함. 한국은국민부담률과조세부담률에서어느나라를모델로삼을수있을까?/ 또 는삼아야할까? 북구유럽, 스웨덴의보편적복지국가가모델인가? 스웨덴의고부담복지국가모델은보편적복지, 정부에대한사회적신뢰, 완전고용, 연대임금제, 노동자계급조직화, 사회민주당장기집권등을배경으로이루어졌음. 그렇다면, 한국은? MB 정부감세정책으로 2010 년조세부담률 19.3% 로하락함. - 2008 년의대대적인감세조치가없었다고가정하면, 세제의누진적구조로인해 조세부담률은조금씩상승하게되고 ( 세수의명목 GDP 에대한탄성치는대략 1.05 정도수준임 ), 현재수준은대략 21.5% 정도가되었을것임. 복지정책은재원제약을명확히인식하면서, 그한도내에서단계적 전략적으 로추진해나가야함. - 장기적으로볼때, 복지국가건설을위한한국의적정국민부담률은 OECD 평 균 37% 수준, 조세부담률 25% 수준 (2007 년수준대비 4% 상승 ) 의목표설정이 타당함 ( 참고로네덜란드국민부담률 38%, 조세부담률 25.1% 수준임 ). 사회적수용가능성 기획재정부와보건복지부의뢰한국리서치조사자료 (2011 년 1 월 ) - 저출산 고령화와관련해사회적인지원책을대폭늘려줄경우재원마련을위해추가적인재정부담을더할의향이있느냐 는질문에 더할의향이없다 는 69.5% 였으며 더할의향이있다 는응답은 30.5% 였음. - 그런데, 저출산, 고령화문제해결을위해국가예산배정을조정하는것에대해 동의한다 는응답은 78.7% 에달함. - 3 -
OECD 국가에서임금근로자의소득세및사회보험료부담현황 2011 년도 총임금소득대비비중 (%) USD at current PPPs 합계소득세사회보험료총임금소득 Canada 22.7 15.5 7.3 37 549 France 28.0 14.3 13.7 41 361 Germany 39.9 19.0 20.9 54 950 Japan 21.0 7.6 13.4 44 738 Korea 12.3 4.3 8.1 43 943 Sweden 24.8 17.8 7.0 42 118 United Kingdom 25.1 15.6 9.5 52 013 United States 22.8 17.2 5.7 46 800 OECD-Total 24.8 14.8 10.0 36 696 Source:TaxingWages:Comparativetables,OECDTaxStatistics(database) 현재의사회적수용가능성을고려할때, 사회복지를위한재원조달의최선책 은? 2. 복지논쟁 : 보편주의복지에대한이해 1) 보편주의와선별주의 보편주의개념적논의 보편주의 (universalism) 와선별주의 (selectivism) 는일차적으로 복지수혜대상 자를누구로할것인가 의문제임 ( 복지정책의대상, 포괄범위 ) 보편주의는급여가사회적권리로서모든사람들에게주어져야한다는원리라면, 선별주의는급여가개인의욕구에근거하여차별적으로주어져야한다는원리임. 보편주의는모든국민에게 기본적생활수준 의보장을통하여사회권실현을 추구하는배분원리임. 따라서사회권은보편적복지수급권을통해지지됨. 개별적특수성에기초하여수급자를선별해야한다고주장하는선별주의의대표 적형태중하나는 가구의재산과소득을조사하여빈자를수급자로선정 하는 잔여주의 (residualism) 원리임. - 4 -
구분 보편주의 잔여주의 할당원리 급여는사회적권리로서모든사람에게제공예 : 국민건강보험, 국민연금 급여는자산조사를통해욕구가있다고인정된빈자에게선별적으로제공예 : 국민기초생활보장제도, 공공임대주택 가치 무차별성 ( 평등 ), 사회연대성 비용효과성 인간존엄성과사회통합을유지 지출의감소 장점 포괄적인서비스와예방적프로 가장욕구가큰사람에게가용자원을그램집중하여대상효율성을높임 자산조사의행정비용절감 소득재분배를통한사회적갈등완화 - 개인적욕구와경제적상황 ( 개 단점 별성 ) 을고려하지못함 - 급여수준이재정에따라불안정하며, 정당간경쟁으로비용부담이증가 - 수급자의수치심 - 차상위계층의보호에무력 - 근로동기저하, 의존성심화, 빈곤문화 엄격한의미의보편성원칙에바탕을둔사회복지제도 - 제도의적용이보편적, 포괄적이어서모두에게보호혜택이돌아감 - 급여수준은수급대상모두에게동등 - 국가의일반재정으로운영 - 최소한의기초적욕구를충족하는수준 보편주의개념에대한수정 - 2 차대전이후영국에서보편주의는국민기본선을쟁취하기위한과제로제기 되었고균등급여가실시됨.( 베버리지보고서에서사회보장제도수립의전제조 건 : 아동수당, 무상의료, 무상교육 ) - 자본주의황금기에완전고용이실현되는상황에서잔여주의정책에대한요구 가부차적일수있었음. - 1960 년대보편적복지가힘을잃고있는영국과달리, 스웨덴에서는대상의 포괄성을유지한채소득비례급여를도입하여보편주의를정착시킴 ( 동등급여 가아니며, 사회보험료로재원을조달 ). 서구복지국가에서모든시민을포괄하는순수한의미의보편주의복지정책은 존재하지않음 ( 기본소득이예외적임 ). 즉, 모든사람에게어떠한조건없이 라 - 5 -
는기준을통해급여를제공하지않으며, 인구학적조건, 거주조건, 고용조건, 기여조건, 전문가진단등의선별기준에따라수급자를선정하여급여를제공. 보편주의는복지급여와사회서비스제공원리로서잔여주의와대립되는상대 적원리로이해되어야함. 즉, 보편주의는잔여주의와구별되는소득보장과사 회서비스제공원리임. 보편주의와선별주의의보완적관계 - 티트머스는 보편주의만으로는충분하지않으며, 긍정적차별이필요하다 고역설함. 복지국가가직면한도전은보편주의와선별주의를구별하는것이아니라가장필요한사람들에게자원을배분하기위한긍정적차별이가능한사회적기반을형성하는것임. 사회민주주의국가의 보편적복지국가 에서는광범위한인구를포괄하는보편 주의가기본적원리로작동하면서선별주의정책수단이보완적역할을수행함. 요컨대, 보편적복지의핵심이념을실현하기위해서는보편주의와선별주의 할당원리가동시에요구됨. 선별주의는보편주의원칙내에서이루어지는보완 적분배의원리 (targeting within universalism) 로이해되어야함. 2) 한국의보편적복지를위한과제 복지논쟁에서보편적복지의목적은 모든국민이인간다운생활을영위할수 있어야한다 는것임. 보편적복지를위한사회보장의핵심과제는한국의정치, 경제, 사회, 문화적 상황을고려하여다음의네가지를꼽을수있음. 1 공공부조와사회보험의사각지대해소 2 보편주의사회서비스제공 ( 보육, 교육 ) 3 소득보장 ( 실업급여 ), 의료보장 ( 보장범위와본인부담 ) 의영역에서보장성제고 4 보편주의가족수당제공 ( 아동수당 ) - 6 -
가. 공공부조와사회보험의사각지대해소 국민기초생활보장제도의사각지대에처해있는집단이 410 만명 - 기초보장제도개혁 : 급여 ( 수준및급여방식 ), 수급자선정기준 ( 재산환산방식, 최저생계비, 부양의무자 ) 기초노령연금 - 기초노령연금은노인빈곤을완화하기위한소득보장제도임. 따라서보편주의원리를적용하는데있어서신축성이요구됨. 대상자를선별하고급여액을차등하는것을적극적으로고려할수있음. - 기초노령연금은국민연금제도의강화방안과함께논의되어야함 현행사회보험제도에서는근로자에대한보편주의적용 ( 모든임금근로자의사회보험가입 ) 을법률로정하고있으나, 현실은비정규직을중심으로사회보험의배제집단이광범위하게존재하며, 영세자영업자의사회보험배제도심각한문제임. -비정규직의사회보험가입율 : 고용보험 (48.8%), 국민건강보험 (46.8%), 국민연금 (44.1%), 산재보험 (89.1%) 사회보험사각지대해소를강력하게추진하는경우, 비정규직과영세자영업자는보편적복지의지지집단이될수있음. - 사회보험료지원 ( 저임금근로자와영세자영업자 ) - 엄격한법집행을통해비정규직사용의유인을축소시킴 - 7 -
나. 보편적사회서비스제공 ( 보육, 교육 ) 박근혜정부의 생애주기별맞춤형복지 는보편주의에기초하여모든국민에게 사회서비스를제공하며개인별욕구에대응할수있도록선별주의를결합하는것 이라면이상적인발전방향임. 보편적사회서비스제공은사회복지의재원부담자와수혜자를일치시키는주요한수단이됨. 한국의계급구성을고려하는경우, 화이트칼라와조직노동자들을보편적복지노선을지지하는집단으로세우기위해서보편적사회서비스제공이필요함. 보편주의보육을위해무상보육은중산층에게도당연히열려있어야함. - 단, 한정된재원을고려할때무상보육의우선순위집단을선정하는것이필요해보임 ( 맞벌이가정과전업주부의차등 ) - 0세아동의무상보육을위해보육비를지원하기보다는부모가돌볼수있도록장려하는제도설계가필요하며, 직장여성을위한유급휴가를확대하는것이 0 세아동무상보육보다바람직함. 교육분야에서보편적교육서비스와선택적교육복지를결합하여함. 전자는의무ㆍ무상교육과무상급식을통해서, 후자는가구의필요에따라대상별로제공되는형태를띠게되는데, 교육소외계층ㆍ집단에대한지원이나특수교육기회확대등을포함. 다. 소득보장 ( 실업급여 ), 의료보장의영역에서보장성제고 실업급여의소득대체율을상향조정하여야함. 실업수당의소득대체율 (2006년) 미국 독일 스웨덴 한국 OECD 평균 % 5.6 33.0 29.3 6.5 34.8 실직기간 60개월이상인가구의순소득대체율임 (( 실직이전순가구소득 / 실직이후 순가구소득 ) 100). OECD 자료. 의료보장을위해공공의료기관의강화가선행되어야함. 이와함께, 의료비통 제체계 ( 본인부담금, 민간의료기관진료행위통제수단 ) 를확립한바탕위에비급 여항목을급여화하고, 예방적진료의급여및국고지원확대를통해의료보장 - 8 -
성을강화해야함. 주요국가의보건지출 (2006 년기준 ) 단위 : GDP 대비 % 구분 미국 독일 스웨덴 한국 OECD 평균 공공 7.0 8.1 7.5 3.5 6.4 민간 8.3 2.5 1.7 2.9 2.6 총계 15.3 10.6 9.2 6.4 9.0 라. 보편주의가족수당제공 ( 아동수당 ) 아동의양육받을권리를실현하기위하여만 12 세이하의아동을대상을보편 주의아동수당을도입. 3. 보편주의복지를둘러싼전략적문제들 1) 무상복지의문제 보편주의는 수급자가누구인가 즉, 수급자범위를나타내는용어이며, 무상복지 와동의어가아님. 엄밀하게말하면, 전국민무상복지는경제적으로불가능하며, 무상이아니기에 논리적모순임 ( 무상의료에대한비용은세금또는보험료로충당 / 무상교육은국 민세금으로재원을충당 ). 무상복지는급여와서비스에대한수급권을기여여부와관계없이인정한다는 의미로사용하는것이적절함 ( 사회정책에서공공부조수급권자의수급권을설명 하는용어로사용됨 ). 무상복지는복지의시혜적성격을강조하는경향이있으며, 복지에대한시민의 호혜적의무와책임을경시할수있음. 무상복지는정치전략적고려와함께신중하게사용되어야함. 무상복지는필연 - 9 -
적으로재원문제를제기하고재원문제는증세문제와연결될수있음. 2) 증세의문제 참여정부말기 2007 년조세부담율 21.1% 였으나, MB 정부에서조세부담률은 2009 년에 19.7%, 2010 년 19.3%, 2011 년에 19.3% 로감소하였음. - MB 정부의감세와작은정부정책지향의기조에서재정건전성의문제가심화 - 2008 년대대적인감세조치가없었다면, 세제의누진적구조로인해조세부담률 은조금씩상승하게되고 ( 세수의명목 GDP 에대한탄성치는대략 1.05 수준 ) 현 재수준은 21.5% 정도가되었을것임. - 복지지출이역대최고수준이라는홍보에도불구하고, MB 정부복지지출연평균 증가율 6.2%, 연평균경상성장률 7.6%: 복지지출이 GDP 에서차지하는비중은 감소. 장기적으로증세를통해국민부담률 37%( 조세부담율 25% 선 ) 맞추는것이필요 함. - 세입을증대시키는것은불가피하지만, 증세에서단계적전략이필요. 2017 년 까지조세부담률을정상화시키고조세부담률 22% 수준의목표를제시할수있 을것임. 증세는세목신설없이감세정책의철회등을통한세제정상화와비과세 감면 의축소, 음성탈루소득에대한과세강화를통해달성할수있음. - 예정된소득세, 법인세감세계획철회 - 소득세에서최상위구간의신설검토 - 종부세환원등재산보유과세강화 - 비과세 감면의축소와고소득자영업자에대한세원포착률제고 - 소득세, 재산과세등직접세기능을정상화한이후담배 술등에대한소비과세강화검토 노령화와함께연금및보건의료지출이지속적으로늘어날것이며, 이에따라 사회보험료인상은불가피함. 2007 년 GDP 대비 7.6% 인사회보험의지출수준은 장기적으로 13% 수준에서관리되어야하며, 2017 년까지사회보험료를 GDP 대비 - 10 -
9% 선으로조정하는목표를제시할수있음. 사회복지재원을위한부유세세목신설 부유세는세제상다음의문제를지님. 부의분배불평등문제에서가장중요한자산형태는부동산임. 부동산보유과세의강화를통해이문제는상당한정도해결할수있음. - 부유세는부동산보유세와이중과세의문제가있고, 자산평가등을위한행정비용도큼. 자산의해외도피등의부작용도있음. - 현재부유세를부과하는주요국가는프랑스, 노르웨이정도임. 사회복지의재원확충과정에서 재원부담자 와 복지수혜자 를확연하게분리하는것, 예컨대, 부자가내라 ( 부유세 ) 는가장피해야할것임 ( 보편적복지의기반을약화시키고, 공공부문의최소화와민간시장의확대를가져올뿐이며, 사회적갈등을유발함 ). 복지를명목으로새로운세목을신설하여불필요한정치적논쟁과저항을유발 하는것은복지연합의기반을오히려축소시킬수있음. 재원확충을위해증세 - 감세논쟁보다는조세정의의실현을강조하며, 반칙을 일삼는특권집단에게 제대로내라 라고요구하는것이사회적수용가능성을 높이고복지연합을강화할수있음. 3) 복지논쟁의한계에대한비판 정치적으로볼때, 정치적전선형성이어렵다 : 박근혜정부의생애주기별맞춤 형복지, 한나라당 70% 복지에서보편주의와선별주의대립구도전선이불명확 하며, 민주당의무상복지는허구적측면이존재. 한국사회의부정의문제를제대로보고있는가? 복지보다정의가중요하다! 모든개인이평등한인격으로대우받으며기회와번영을누리는사회, 즉정의 의문제에대한관심을복지논쟁에서담아내야한다. 복지논쟁에서정의와민주주의문제를결합하여전선을확실히하여야함. - 11 -
참고 > 한겨레신문 - 12 -
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