통일준비위원회연구과제 결과보고서 외교안보환경변화와통일외교추진전략 연구책임자 : 박인휘 ( 이화여대 ) 공동연구원 : 김영완 ( 한국외대 ), 백우열 ( 성균관대 ) 정성철 ( 명지대 ), 정주연 ( 고려대 ) 이원덕 ( 국민대 ), 황지환 ( 서울시립대 ) 통일준비위원회
외교안보환경변화와통일외교추진전략 < 목차 > < 요약문 > - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - p. 2 I. 현정부통일전략과대북정책 - - - - - - - - - - - - - p. 15 II. 4차핵실험이후주요 4강의대한반도전략변화와특징 - p. 20 III. 향후주요변수와남북관계시나리오별전망 - - - - - - p. 56 IV. 향후대주요국통일외교추진전략 - - -- - - - - - - p. 111 V. 2017년말까지통일외교관련주요고려사항- - - - - - p. 166 < 참고문헌 > - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - - p. 191-1 -
< 요약문 > 1. 외교안보환경과통일외교의중요성 북한의연이은핵실험으로인해동북아안보환경의불안정성은더욱높아졌으며, 결과적으로통일외교의핵심당자자국가인미국과중국을포함한주변국과의관계를안정적으로관리하고자하는정교하고포괄적인통일외교전략이긴요히요구되는상황이다. 특히이과정에서북핵문제해결과평화통일추진과정에서미국과중국은가장중요한국제협력자이므로, 미국과중국모두로부터우리의외교안보정책을지지하게만들어야한다는외교적당위성역시그어느때보나도막중한때이다. 박근혜정부초기얼마동안한미동맹과한중관계의균형적인발전이대표적인외교성과로평가되기도하였으나, 2016년 4차북핵실험이후그성과가소멸되는상황처럼비치고있으며, 지난몇년간쌓아놓은한중관계의외교자산을상실하는것이아닌가하는우려가증대하고있음. 대표적인사례로, 사드배치를둘러싼한중및미중간논쟁은, 한반도차원의사안이미중간게임으로전환되는대표적인예로서, 미국과중국이라는대표적인동북아핵심강대국을상대로통일문제관련하여정교하고전략적인설명이얼마나중요한지를잘보여주고있다. 특히중국이다양한경제제재움직임을보이고있는상황이어서차제에한중관계의복원이시급히요구된다. 미국과중국사이에서우리의국가이익의극대화되는실용적인균형외교를전개한다는것은, 여기에서균형은외교적거리의균형이아니라, 한미-한중관계의이익의균형을의미한다는점을명심해야할것이다. 특히북한문제와관련하여, 한미중이익의균형및공감대를지속적으로찾아가는전략적고민과노력이필요하다. 균형과공감대 의지점을미중이먼저설정하지않도록, 한반도문제에관한우리의자율성이침해받지않는스탠스를유지해야한다. 이과정에서또한일본과러시아가북한문제해결의의미있는조력자로기능할수있도록한반도및동북아외교안보전체에대한우리나름의전략적디자인이절대적으로필요한상황이다. - 2 -
주지하는바, 한반도분단과정및분단구조전개의특징그리고동북아안보질서의특수성을고려할때, 국제사회의이해와관여는통일과정에서불가피한현실이다. 한반도를둘러싼외교안보환경이 통일-친화적인 환경이되도록주요국을상대로통일외교를전개해야함은국가적으로너무도중요한외교과제기아닐수없다. 2. 2016 년북핵문제이후주요국의대한반도정책 ㅇ미국의대한반도전략 북한의 4차및 5차핵실험이라는한반도최악의안보상황이도래했음에도불구하고, 기본적으로미국의한반도정책은미중관계중심이라는큰구조적틀속에서설명되고있다. 특히임기마지막순간을보내고있는오바마행정부그리고내년에새로운정부가들어선다고하더라도적어도 2017년 6~7월정도까지는새행정부의외교정책전반이검토단계에머무를것이라는판단등은미국이한반도문제의구조적변화 ( 북한의붕괴등 ) 를야기할만큼정책추진을위해몰입할가능성은희박해보인다. 2016년 3월안보리가채택한강력한대북제재이후외견상미국의동아시아전략에게임체인지의상황이발생하고있는것처럼보이지만, 거시적으로보면실제큰변화가일어나고있는것은아니다. 오히려 2016년중반이후불거지고있는한반도의 THAAD 배치선언이나, 남중국해에서의영유권분쟁으로인한미중관계의갈등악화가동아시아에서미중관계의변화및미국의동아시아전략변화에커다란변수가될수있다고본다. 트럼프당선자의외교스탠스가과거와같은고립주의 (isolationism) 는아니지만글로벌리더십발휘를위한군사적대응은자제하겠다는입장이며, 불필요하다고판단되는외교사안에미국의국가자원을투입하지않겠다는입장을분명히하고있다. 결과적으로동맹을중심으로한외교적대응, 특히동북아에서는미일동맹의중요성이그어느때보다도강조될것으로보인다. 몇가지구체적인사례를살펴보면, 이라크및아프간철군, 시리아내전에대한소극적군사대응, 크림반도사태에대한소극적군사대응등의사례도그렇지만, 남중국해분쟁에서도미국은군사적으로는해공군력에의존하면서레토릭싸움에집중하고있는것이다. 이러한점을고려할때, 미국이향후에도북한을 - 3 -
대상으로군사적옵션을사용할가능성은높지않아보인다. 특히중국과의경쟁구도가군사안보, 경제, 및각종제도적질서등전방위적으로확산되고있는현실에서, 미국의입장에서는어떻게든중국과직접적인충돌을피하고대신중국의강대국화를인정하되외교적인타협의관성을축적하고싶어하는미국의전략을고려할때, 강력한후견인국가중국이버티고있는북한을붕괴의압박에까지몰고가거나군사옵션을선택할가능성은없다. 특히미국은북한의 4차및 5차핵실험이후한반도상황을한국의중국경사론이슈를해소하고한미일 3각관계를강화할중요한기회로파악하고있는것으로알려져있다. 따라서미국의전략적이익은다음과같다. 1) 대중국견제로재균형정책을강화하고, 2) 동아시아에서미사일방어체제를강화하는데중요한기회를찾고, 3) 한국의중국-경사론을불식시키고한미일동맹관계를강화하는계기를마련하고, 4) 북중관계의간극을확대하여중국의대북정책을변화시키며, 5) 한일관계의긴장을완화하려는노력이다. 오바마행정부가지난 8년간보여준대북정책관련일관된입장은다른불량국가는미국과관계개선과협상합의가되었는데왜북한만가능하지않느냐는질문을던지는것이며, 이는문제의근원이미국이아니라북한체제에있다는것을강조하는입장을보였다. 결과적으로미국의이러한대북한정책태도는북한에관여 (engagement) 정책을펼치고싶어도북한체제의경직성과도발행위때문에할수가없다는주장을반복적으로강조하고있다. 따라서, 오바마행정부는임기말에한반도나북한문제에더많은자원을집중시키는정책변화보다는기존의 전략적인내 (strategic patience) 정책을지속할것으로판단된다. 그런데서방의과학자들이놀랄정도의 핵개발및미사일성공속도전 을펼치고있는김정은체제의특징을고려할때, 이러한판단이 2017년미국에새로운행정부가들어선이후에도계속될것인지는의문이제기된다. 왜냐하면, 북한문제에대한미국의이러한정책적판단은북한의의지에도불구하고여전히미국편에시간이있다는전제에기초한것이었다. 하지만북한의추가핵실험및 ICBM 능력의완성은불가피하게미국으로하여금정책의전면적인재검토, 특히앞서설명한바와같이군사적옵션선택이구조적으로불가능하다고판단되는상황에서, 전면적이고포괄적인대화카드를선택할개연성이충분히있다고판단되는것이다. - 4 -
ㅇ중국의대한반도전략 중국은한반도및북핵문제에관해 한반도평화, 한정권유지및안정, 북한의비핵화 라는전략적우선순위를가지고있다. 그런데북한의핵무장은한반도내의긴장을조성하고미국은이를빌미로한미일군사동맹등을강화시켜동아시아내의영향력을높일수있고, 결과적으로중국의동아시아전략과상충하는결과를가져오므로중국또한북한비핵화를추구하는것이일관된입장이다. 중국의전략적계산에따르면, 미국과매우중요하고심각한경쟁구도에있는동아시아지역에서북한의붕괴는중국의중요한우호국을잃는것과같으며역내에서미국의영향력을확대시키는결과를가지고올수있다. 또한북한의붕괴는한미주도의한반도통일의기회를제공할수있고중국의완충지대 (buffer zone) 를상실하게되어안보비용과불안감이급격하게증가할수있을것이다. 불가피하게북한이핵보유국이되었다고가정한다면, 북한의비핵화를위한압박을통해북한정권의불안과붕괴를초래하기보다는, 북한이핵보유국임을인정하고현상을유지하는것이유리하다는것이중국내주류적인식으로판단된다. 4차및 5차의연이은북핵실험이후중국의외교행보에서볼수있듯이, 중국은강력한제재압박으로북한의핵정책이변화되지않을것이라는생각을기본전제가일정부분깔려있는것으로보인다. 극단적조치와북핵문제의시급한근본적해결보다는상황의안정적관리에주력하고, 기본적으로는한반도비핵화원칙을유지하는한편, 군사적개입이나강력한제재를반대하고대화나협상을통한평화적해결이필요하다고일관되게주장하고있는것이다. 구체적으로 6자회담의유지와지속을강조하며 다자의틀속에서양자회담이주도 되는방안을선호하는입장임이잘알려져있다. 그런데우리가잘알고있는또다른중요한사실의하나는, 중국은북미간의해결을우선적으로강조하고있다는점이다. 중국의대북한인식의밑바탕에는, 핵개발이북한의입장에서는한국및미국의위협을막을수있는가장신뢰할만한수단이자동시에김정은정권및체제안정확보를위한최후의옵션이라는이해가깔려있다. 따라서북핵해결을위해서는북미양자간의상호신뢰형성및타협이관건이라보고있는것이다. - 5 -
그렇다면 2016년이후북한의연이은기습적인핵실험과연이은장거리미사일발사실험성공은중국으로하여금대북한인식에어떤변화를야기하고있는것일까? 북한의 4차핵실험직후중국의태도는과거 3차핵실험직후외교부성명과유사한톤을유지하였다. 특히시간이지나면서미국과한국에서중국의적극적대응을촉구하는주장에대해서는신중한입장을보이게된다. 북한의 4차핵실험이후 5차핵실험이진행된시점 (2016년 9월 ) 까지중국의대한반도전략및태도는크게변하지않았다. 중국은유엔안보리제재에동참하는등초반에강경한태도를보였으나, 북핵문제와북한문제를구분해서보아야한다는입장하에지속적으로북한과의관계개선및문제해결을위한협의를진행했기때문이다. 무엇보다도, 중국은 북한비핵화와평화협정의병행추진 이라는 왕이 ( 王毅 ) 이니셔티브 를내걸고중재를공개적으로추진한바있다. 중국은북한이핵실험을통해한반도정세의악순환을만들고일본의군사대국화를초래했으며중북 ( 中北 ) 관계를복잡하게만들었다고보고있다. 그러나이와함께, 북한정권이불안정해지는것은현재정세와중국의동아시아전략과맞지않을뿐만아니라, 북한의체제붕괴와같은급변사태발생시동북지역사회안정과경제발전에막대한충격과악영향을미칠것을우려하고있는상황이다. 더구나사드배치문제로인해한국과의관계가악화되고, 남중국해에서미국과의갈등이심화되면서북한의전략적가치가중요해진상황에서강력하고적극적인대북정책을기대하기는현실적으로어려워보인다. 중국은북핵문제가중국의안보를해치는요인이될수있다고생각하고있다는점에서북한의비핵화에대해미국과일정부분이해를같이하는측면이있다. 북핵문제에서는오바마대통령과시진핑주석모두북한을핵보유국으로절대용인하지않을것이며핵무기개발도용인하지않는다는데에인식을같이하고있다는해석이무방할것이다. 물론북한의연이은핵실험으로중국의대북정책이근본적으로변화할가능성은여전히크지않다. 중국은북핵문제를 6자회담틀안에서해결해야한다는입장을고수할것이고, 비록과거보다는일정부분제재강도는높아질것으로보이지만원유와식량같이북한정권안정에직접적인위협이될수있는강경한대북제재에는반대입장을분명히보인점에주목해야할필요가있다. - 6 -
ㅇ일본의대한반도전략 2016년이후전개되고있는북핵문제악화국면은동북아에이해관계를가지고있는국가들중에서일본의국가이익에가장유리한상황이전개되고있다는평가가가능하다. 기본적으로북핵문제로불거진동북아안보환경악화는일본국내적으로는물론국제적으로일본의 보통국가화 프로젝트의논리적정당성을제공하고있기때문이다. 이과정에서필연적인전제조건인미일동맹강화와발전을더욱효율적으로촉진시킬수있는근거를마련한셈이다. 더군다나 2015년말한국과의 위안부합의 이후한일관계가어떤상황을계기로어떤협력을이뤄나갈것인가에많은관심이집중되고있었는데, 북핵문제는한일및한미일협력을자연스럽게앞당기게만드는계기가되었다는평가가지배적이다. 4차북핵실험이후한국이주도는대북제재의국제공조체제는일방적, 양자적, 다자적, 이렇게 3개차원에서복합적으로전개된다는특징을가지고있는데, 양자제재와관련하여일본은상징적인역할을담당하고있다. 물론일본이사용할수있는제재수단이그다지많지않은것은사실이지만, 유엔제재법안에가장적극적으로동참하고있는나라임은확실하다. 일본의이러한외교안보적스탠스에는기본적으로북핵위협이일본에가장치명적인결과를가져올수있다는가정에서전제되고있다. 특히일본전체를사정권으로두고있는노동미사일의대량생산을지적하면서, 일본이느끼는실질적인위협의식을강조하고있는상황이다. 또한미국못지않게일본역시한국의소위 대중국경사론 을경계해왔었는데, 북핵문제는한국이미국및일본으로대표되는전통적인민주주의국가들과의협력을촉진시켰다는차원에서, 일본의대중국정책에도유리한영향을미쳤다고판단하고있다. 이러한맥락에서일본은한국을상대로 군사정보보호협정 등의추진을진행해왔던것이다. 관련하여 위안부합의 이후새로운차원에서시작하는한일양국관계가어떤콘텐츠를채워나갈지에대해서도전략적인준비가요구된다. 결론적으로한반도통일과정에서미국과중국이라는두개핵심행위자를제 외하면, 일본은가장중요한촉매국가 (facilitator) 로작용할수있다. 제재국면 에서의적극적인역할은물론, 혹시 2017 년이후예상되는북한의 평화공세 - 7 -
에서도북일수교와연동된배상금문제는전혀다른차원에서북한의행동에 영향을미칠수있는의미있는사안이될것으로예상된다. ㅇ러시아의대한반도전략 러시아의대한반도정책과전략은세계전략, 유라시아전략, 동아시아ㆍ동북아전략의연장선에위치하고있으며, 이세가지전략은서로연계되어있다. 러시아는동아시아를유라시아지역의한축이자전략적요충지로중요시하고있으며, 동북아지역에서 세력균형의유라시아연대망구축, 지경학적협력과투자유인, 포괄적외교수단으로서에너지자원활용 전략을구사해왔다. 한반도에대한러시아의대외정책목표는한반도에대한영향력제고및극동시베리아개발을위한평화롭고안정적인한반도안보환경을조성하는데중점을두고있다. 구체적으로 북핵문제의평화적해결, 한반도비핵화, 대량살상무기개발및확산저지, 남북한의反러시아화방지, 6자회담에서의러시아역할강화, 한국에대한북한지렛대활용강화 등을추진해나가고있다. 물론군사적측면에서한국내사드 (THAAD) 배치에반대입장을분명하게견지하고있다. 한반도와관련하여러시아는남북한과 ' 동시에 ' 정상적관계를유지하는입장을강조하고있으며, 기본적으로러시아의對남북한균형접근및등거리정책도변함없이지속해나가고있다. 북한의 4차및 5차핵실험이후일련의외교협상과대처과정에서나타난러시아의정책적입장과대한반도전략은다음과같다. 기본적으로는러시아는기본적으로북한의핵개발에대해한반도정세를악화시킬위험이크다고평가하면서대북비판적입장을표명하였다. 러시아는유엔안보리상임이사국으로서국제법과국제규율준수를강조하고있는데, 이번 4차, 5차핵실험에대해서도이러한관점을보여준것으로평가된다. 또한북한을비판하면서도러시아는 관련당사국들은냉정하게대처해야하며, 사태를악화시킬어떠한행동도피해야한다 고양비론적입장을분명히하고있다. 러시아는북핵문제의정치적ㆍ외교적해법을강조하고여전히 6 자회담을통 한해결을주장하고있다. 초기우리정부의 5 자회담제안에대해즉각적으로 부정적입장피력한것은잘알려져있다. 유엔안보리차원에서의대북제재 - 8 -
에는찬성하나, 북한의붕괴를초래할정도로고강도제재에대해서는소극적자세를보이고있다. 러시아는북한핵실험, 중장거리미사일, SLBM 발사를계기로한ㆍ미ㆍ일이군사력과군사공조를강화하고있다고인식. 중ㆍ러군사협력강화로대응하고있다. 그리고한반도안보현안해결의당사자로나서고있으나, 북핵문제는대외정책우선순위측면에서뒤에쳐져있는상태로평가된다. 상대적으로우크라이나, 시리아, IS, 터키등의사안에집중하고있는상황이다. 러시아는 4차핵실험이후유엔안보리대북제재결의안채택과정에서미ㆍ중주도에대한반감및견제감작용으로국제사회에의러시아존재감을과시하기도했다. 3. 통일외교의 4 대문제점 ㅇ북한 ( 통일 ) 문제의딜레마에대처부족 현재북한문제관련하여아래와같은세가접근법의딜레마가존재하고있다. 첫째, 한반도차원의문제들이미중간게임차원의문제들로전환되는특징이발견되는데, 이러한특징은우리의국력및의지를넘어서는범위에있는경우가많으므로우리에게는일종의딜레마적인상황이아닐수없다. 둘째, 북한을상대로한 관여정책 과 압박정책 모두실효성을거두기어두운현실임을인정할필요가있다. 북한체제의특성상, 관여정책의결과로 개방지향적인 새로운정치그룹이등장하는것도아니고, 또한동시에압박정책의결과로 피해를두려워하는 그룹이체감하는정치적압박의크기도증대하지못하고있다. 두가지종류의정책이모두큰실효성을거두지못한다는사실은우리의입장에서는심각한딜레마적상황이아닐수없다. 셋째, 북한사회의특성상, 국가안보 와 리더십안보 가동일하게받아들여지고있는데, 이결과핵개발이국가안보가아닌리더십안보에만도움이됨에도불구하고, 핵무기보유가국가안보차원에서생존의전제조건으로받아들여지는비이성적상황이지속되고있다. ㅇ정부행위자중심성 북핵문제를포함한북한문제의대부분은전통적인안보영역에속하는관 계로, 통일외교의주체적인역할을정부가담당하는경향이강하게발견된다. - 9 -
대표적으로, 한미동맹강화중심적인해법, 북핵위기에대처, 북한문제를둘러싼대중국관련협조체제등과같은특징상행정부중심적인접근은일견이해가된다. 하지만, 네트워크적특징을보이는외교환경현실을고려할때, 다양한비정부행위자들을적극적으로활용하지못한다면, 한국이통일외교효과의극대화를위해투입할수있는외교자산은매우제한적일수밖에없을것이다. ㅇ북핵문제및위기관리중심성 통일외교의내용이보여주고있는또하나의특징이자문제점은, 대부분의경우북핵문제와연동되어서진행되는경우가많다는점인데, 그결과우리의통일외교는위기관리에급급하는상황에치중하게된다. 통일외교의내용은군사, 안보, 경제, 사회, 문화, 체육등매우다양한정책영역에걸쳐전개될수있는포괄적인성격을가지고있지만, 북핵문제는여타영역의정책논의들을모두흡수하면서국제사회를상대로한통일외교의다양한측면을북핵문제로단순화시키는결과를야기하고있다. 최근 4차, 5차북한핵실험이후우리정부가보이고있는정책옵션및반응은이러한문제점을잘보여주고있다. 한마디로 ' 북한의핵전략 ' 이우리통일외교를지배하는중심변수 (commanding variable) 로작용하고있는것이다. 결과적으로북한발위기및사건이발생할때마다 위기관리 를통일외교의중심에두는내용의정책들이추진되는단순함으로이어지고있다. ㅇ특정리더십관계에종속적 마지막으로통일외교의내용이 국가간리더십관계에종속적 이라는특징을지적해볼수있다. 많은경우, 특정국가의정상및국가리더십의성향이어떠하냐에따라통일외교관계의방향성및내용이규정되는통일외교추진의일회성이다수존재한다. 우리의경우보수및진보정부가선거의결과들어설수있고, 미국도마찬가지이며, 중국과일본은조금씩사정은다르지만다양한이해관계의정권이들어설수있다. 국가이익이라는보편적인이해관계에따라접근해야함에도불구하고, 외교관계가특정리더십간사적인연등다양한이해관계에얽매이는현상이반복되곤한다. 결과적으로특정리더십동안좋았던외교관계가제도적으로정착되지못하는문제점을보이고있다. - 10 -
4. 통일외교의새로운목표와추진전략 ㅇ본연구의핵심주장 (argument) 본연구의결과, 4차및 5차핵실험과같은북핵문제의악화가우리의입장에서는명백히한반도및동북아안보의악화로받아들여지지만, 미국과중국을포함한주변국에게는북핵문제 ( 한반도문제 ) 가여전히동북아안보질서의 현상유지 적인측면이있다점을발견하게되었다. 이과정에서미중은다른글로벌안보현안 ( 러시아, 시리아, IS 등 ) 과비교하여상대적으로북한문제에관한한더쉽게합의하는경향을보여왔고지금도그러하다는사실을규명하게되었다. 따라서통일외교의업그레이드를통해미국, 중국, 일본, 러시아의대한반도정책이보다 통일지향적인 성격을갖도록노력해야함은자명한사실이다. 특히북핵문제해결및통일에대한 한미중 간합의 (or 이해관계의공유 ) 가이뤄져야하고, 이과정에서일본과러시아는핵심촉진자 (facilitator) 로기능해야할것이다. 결국향후통일외교의핵심내용은미, 중, 일, 러로대표되는국제사회의핵심관여국이한반도통일을위해어떤국제분업구조 (international division of labor) 를형성하고, 이를바탕으로개별국가에맞춰차별화된통일외교콘텐츠를개발및추진해나가야한다. ㅇ통일외교추진핵심전략 1) 한반도게임 과 미중게임 사이의분리 통일우호적인외교환경의조성과국제사회의한반도통일지지를위해서는, 북한문제해결과정에서미국과중국이불필요하게각자의국가이익중심으로한반도문제를인식하는경향을최소화해야한다. 미중시대 로대표되는새로운강대국정치 (power-politics) 의양상은, 과거강대국정치와달리협력과갈등이공존하는특징을보이는데, 한반도문제의경우대표적인갈등의사례로알려져있다. 즉, 개별국가의이익구조 (interest structure) 는외교현실에서경우에따라수렴하기도하고, 간극이극대화되기도하는데, 미중은북한문제에있어서매우차별적인인식및이익구조를가지고있음을직시해야한다. 이럴때일수록, 북한문제해결및통일을둘러싼일련의선택과과정에서, 한반도상황에서제한적인의미를가져야할사안들이불필요하게미중간게 - 11 -
임차원으로확대되지않도록관리할수있는통일외교방향성이필요하다. 2) 미, 중, 일, 러등주요관여자의통일관련국제분업구조설정 최근의대북제재국면에서발견되었듯이, 북한문제해결과정에서미국과중국의역할그리고일본, 러시아를포함한기타국제사회의역할에대해서우리스스로혼란스러운모습을보이는경향이있다. 물론이들사이의역할이명확하게구분되는것은아니지만, 여러가지요소들을종합적으로고려할때미국의대응방식과중국의대응방식이동일하기를기대할수는없는상황이다. 한미동맹이라는외교자산이북한문제해결과정에서필요에따라즉각적으로투입할수있는자원이라면, 한중관계는큰그림에서는한중간정책공조가이뤄지면서세부적인액션에서는중국의자율성을인정해주는차원에서외교적합의가필요하다. 이러한배경에서, 미국과중국을포함한다양한국제행위자들간국제분업구조에대한고민이필요하고, 관련한대안을가지고있어야한다고판단된다. 관련하여, 주요국의의회관계자및언론인등새롭게 tailor-made 된통일외교 target-group을설정하여이들의역할까지도포함한국제분업구조를설정해볼필요가있다. 3) 정치적민감성이떨어지고북한의거부감을최소화하는관여자발굴 미국과중국으로대표되는국제관여자의경우, 한반도문제에미치는절대적인영향력으로인해, 의도와는달리북한 ( 혹은한국 ) 으로부터정치적거부감을주는경우가많다. 따라서정치적민감성이떨어지는행위자를상대로한반도통일의조력자역할을기대하는노력이필요하다. 이경우 EU 국가, ASEAN 국가중에서대북한관여정책에관심이있는국가들을상대로체계적이고논리적인통일외교의전개가필요하다. 잘알려진바와같이, 독일, 스위스, 스웨덴, 캐나다등은이미다양한차원에서대북한관여가활발히진행되고있는것으로알려져있다. 이러한맥락에서, 상대적으로남북한간외교경쟁이치열하고, 북한과의교역역시상당한수준에게진행 ( 노동자수출등 ) 중인아세안국가대상으로한통일외교중요성을이해해야한다. 또한향후통일외교추진과정에서국제기구의활용도를높이는노력도필요한데, 기존의기능주의적접근법은탈피해야한다. - 12 -
4) 통일외교의주체및중심성확보, 제도적완결성확보 통일외교의중요성에도불구하고여전히개념정의, 정책추진담당의주체, 제도적지원등의차원에서해결되지못한부분이많다. 물론 통일외교 가가지는개념및정책적포괄성으로인해, 어떤의미에서는우리정부가추진하는모든외교정책이통일외교의범주에포함될수있다. 이러한 개념적개방성 을인정하더라도, 국제사회의주요행위자들을대상으로한보다정교하고제도적완결성을갖춘정책추진과정이필요하다고판단된다. 따라서, 외교부와통일부의사이의역할분담, 조직신설의필요성, 상황에따른정책조율기능등과관련한제도적보완이절실한상태이다. 5) 통일외교에투입가능한 통일외교자산 확보 한반도의지정학적특성상, 특히통일문제의경우한국보다외교자원이월등히풍부한국가들을상대로외교를전개해야하는한계에부딪치게됨. 따라서한국만이특화할수있는외교자원을개발하여현재보다확충된 외교자산 을상시적으로확보할필요가있다. 대표적으로인적자원 ( 외교관활용방식 ), 효율적이고강력한국가리더십, 지식 & 정보인프라, 전문화되고역동적인글로벌네트워크 (NGO 포함 ), 문화자원 ( 한류 ), 국가이미지및브랜드관리등을적극활용해야할것이다. 이상과같은자원들이외교정책에산발적으로참여하고있는현실을적극활용하여, 국가차원의전문화된 외교자산확보 노력이추진되어야할것이다. 5. 정책추진과정에서주요고려사항 ㅇ 비핵평화지향국가 로서의정체성유지 대북제재정책의효과및유용성논란과관련하여, 향후에도지속적으로국제사회를향해한국이지향하는 비핵평화지향국가 로서의정체성을강조할필요가있다. 북한을상대로한제재국면의전개가, 1987년민주화이후한국의시민사회가합의한 평화로운방법을통한 한반도통일이라는목표를포기한것이아니라는분명한메시지의전달이필요하다. 관련하여, 대북제재정책의궁극적인목표를둘러싼논란은대체로 3가지 - 13 -
형태로존재하고있는데, 1) 북한을협상테이블로유도, 2) 북한의비핵화입장표명이전제가된양자 ( 다자 ) 대화시작, 3) 압박의결과로예기치않은북한의붕괴유도등이그것이다. 현실적으로는 1) 과 2) 사이에서국면이안정화될것이라는메시지의전달이필요하다고본다. ㅇ 2017 년북중연합의평화공세준비 정부의현스탠스를중심으로일관되고견고한 대북제재국제공조체제 유지는필요하다고본다. 동시에 제재의무용론 및 제제피로감 에대한대비책또한필요하다. 구체적으로는, 6차핵실험가능성과연이은 북한발핵실험모라토리움 가능성에대비해야한다. 이경우 왕이이니셔티브 의확산및 평화체제 논의가본격화될가능성에대배해야우리고유의논리가필요하다. 동시에 2017년이후북중간점진적인관계개선가능성에도대비해야한다. 2017년트럼프행정부등장전후북한의 6차핵실험이예상해볼수있고, 그이후북한발 ( 發 ) 북핵실험중지선언 시나리오는충분히예상가능한상황이다. 이경우이론적으로는, 북핵문제해결을위한 남북미중 이익접점의가능성보다, 한미중만의이익접점가능성이더크고, 또한이보다는 북미중 이익의접점가능성이현실적으로더클수있다는점에주목할필요가있다. 결과적으로우리버전의 평화프로세스 ( 평화체제 ) 콘텐츠준비가필요해보인다. ㅇ한반도및동북아안보상황을반영한 통일외교자산특수성 북핵문제로인한안보위협의증대에도불구하고, 북한문제는 Korea Discount" 라는부정적인접근에서탈피하여, 북한문제를해결하는과정을통해한국의국제정치적지위향상의기회로삼을수있는외교적지혜가필요하다. 우리나라가처한외교안보적환경을활용한 외교의자산특수성 발굴노력이필요한때이다. - 14 -
외교안보환경변화와통일외교추진전략 I. 현정부통일전략과대북정책 1. 박근혜정부의대북및통일정책 1) 민족공동체통일방안의계승 - 우리정부유일의통일방안인민족공동체통일방안, 특히 3단계통일론의원칙과전략을계승하고있음 ( 안보확보 > 경제교류 > 정치통합 ) - 쉽게깨지는소극적인안보 ( 평화 ) 가아니라지속성이담보되는적극적인안보 ( 평화 ) 를강조 2) 과거정부대북정책과의조화와융합 - 교류협력 + 안보 를동시에중시함으로써진보정부의대북정책과보수정부의대북정책장점모두를수용하겠다는입장을표방 - 햇볕정책 을구체적으로언급하지는않았지만, 6.15와 10.4의합의정신을존중하고, 과거합의를지켜야할부분이있다면그렇게하겠다고강조한바있음. - 한마디로, 정반합을통한 융합적대북정책 을펼치겠다는구상을천명 3) 신뢰 의강조와대북정책에서의 부가가치 - 정부출범당시를기준으로, 박근혜정부고유의대북정책가지로 신뢰 (Trust) 를설정 - 남북관계발전과평화통일을이룩하기위해서가장긴요히요구되는요소가무엇인가? - 합의, 문서, 국민적관심, 국제지지, 선언문등이아니라 신뢰 라는부가가치와추가되어야한다는판단 - 기본적으로이러한접근법자체는옳았고, 국제사회로부터일정수준의지지도확실하게확보할수있었음. 하지만, 신뢰설정 다음에필요한추가적인전략적고민들이뒷받침되지못했던걸로판단됨. - 15 -
2. 신뢰프로세스의문제점 신뢰프로세스의설정자체에는큰문제가없었지만, 신뢰를대북정책에적용 함에있어서기본적으로다음과같은구체적인고민이부족했던것으로판단 된다. 개별문제점들에대해서간략하게언급하면다음과같다. 1) 신뢰설정의상호성부족 - trust라는가치에는상호성이전제가되어있음에도불구하고, 신뢰 의내용과방법을북한과의대화와협의없이우리정부혼자만이만들고설정한다는이미지를전달한문제점 - 신뢰는우리가정하는것이니, 북한은따라와라 라는메시지 - 과거이명박정부가취한스탠스의문제점을반복한결과즉, 비핵개방 3000 이라는상징적인대북정책의최대문제점은북한의비핵화와개방을우리가주도해서프로그램화하겠다는데에있었음. - 신뢰프로세스역시결과적으로동일한문제점을안고있는것으로판단 - 즉, 비핵화와변화의주체는 북한 이라는사실을간과 2) 신뢰축적단계간연계의문제 - 일정한수준의신뢰가축적되면 한국판마샬플랜 으로대표되는대규모교류협력을예고하였는데, 특정단계에서형성된신뢰가다음단계로어떻게넘어가게되는가에대한설명부족 - 남북관계발전단계상에있어서 신뢰형성 을중요한문제로설정하였는데, 신뢰형성 ( 축적 ) 의단계들간연결고리에대한준비가부족하였음. 3) 신뢰측정의문제 - 신뢰를누가, 어떻게측정할것인가의문제제기될수있는데, 우리국민스스로판단하는지혹은국제사회가공조체제를이뤄서판단하는지등의문제에대한사전고민이없었음. 4) 북한을어떻게신뢰의틀로유도할것인가의문제 - 북한을어떻게우리의전략적선택인 신뢰의틀 로끌어들일것인가에대한준비부족. < 신뢰프로세스-동북아평화협력구상-유라시이니셔티브 > 로이어지는전략적스탠스가북한에게매력으로다가갈이유부재 - 16 -
3. 박근혜정부통일정책의특징과성과 1) 실질적이고내실있는통일준비 - 박근혜정부는 2013년 5월 28일개최된국무회의를통해 140개국정과제 를최종확정. 이중에서 5번째국정목표인 행복한통일시대의기반구축 은 3개의국정전략과 17개의국정과제로구성됨. - 내실있는통일준비는핵심적으로 126번과제옵션등을통해서구현되었다고볼수있는데, 대표적으로 통일준비위원회 설립, 통일교육강화, 통일외교등으로구체화되었음. 2) 통일외교의성공적인추진 - 이중에서도통일외교는 외교안보통일분야 에서박근혜정부의가장대표적인추진노력의하나로평가되고있음. - 통일외교의성공적인추진 은한마디로, 다양한양자및다자외교를통해국제사회가한국의대북및통일정책을지지함은물론한반도를둘러싼외교안보환경을통일-친화적으로만드는것을의미함. - 이러한배경에서, 한반도-지역- 글로벌차원의우리의통일외교안보전략은구체적으로, 신뢰프로세스, 동북아평화협력구상, 유라시아이니셔티브, 신뢰외교 의선순환적연결성을전제로하였음. - 과거정부의통일외교정책과비교해볼때, 미국및중국모두로부터초기얼마동안은국제적지지를확보한박근혜정부의대외정책은 2015년까지일정한성과를보였지만, 이러한성과가 2016년 1월북한의 4차핵실험으로말미암아큰위기에직면하게됨. 3) 한미, 한중관계의균형발전시도 - 무엇보다도, 가장의미있는시도는미국과중국모두를우리의우호세력으로확보하고자노력했다는점이다. 예를들어, 과거정부의경우특정정부의정책이미국혹은중국일방으로부터지지를받아, 외교적곤경에처하게되는경우가많았는데, 이번정부는과거의이러한점을의식하여미중사이에서균형을유지하려고노력하였음. - 하지만, 미중경쟁이심화되고, 4차핵실험이후우리정부가사드배치를공론화하면서, 또한대북제재에대한국제공조체제의긴밀한유지가중요해지면서 통일외교 전반에걸친재점검필요성및리뷰가필요함. - 17 -
4. 북한 4 차, 5 차핵실험과통일외교환경의변화 1) 북한에의한위기고조 - 2016년 1월 6일북한의전격적인 4차핵실험실시및최근에이르기까지지속적인미사일발사실험은한반도및동북아에전례가없는위기를야기하고있음. 특히 8월24일실행된잠수함발사탄도미사일실험이성공을거둔것으로알려지면서, 북한의미사일능력은심각한수준으로평가됨. - 대북한제재효과에대한다양한견해가제시되는시점에서이러한북한의도발은우리의대북정책은물론국제사회와의긴밀한공조체제에부정적인영향을줄수있을것으로판단됨. - 또한 36년만에치러진 7차북한당대회에서김정은정권은 핵개발, 경제건설 동시추진을국가아젠다로확고히설정한바, 북한식 convention effect라는점을고려할때, 북한이당분간비핵화트랙에들어올가능성은매우낮아보임. - 한반도를둘러싼이러한위기를해소하기위해향후우리의통일외교는어떠한방향성을정립해야할것인가하는심각한문제의식이제기됨. 2) 미중경쟁의심화 - 국제질서가미국과중국간경쟁구도로재편되면서, 한반도및동아시아는미중경쟁이가시화되는전략적충돌가능지역으로간주되고있음. - 최근에들어, 미중경쟁의심화는정치, 군사, 경제, 사회전방위적영역에걸쳐글로벌제도주의적및시스템차원에서전개되는양상을보이고있음. - 구체적으로, 미중경쟁의심화가어떠한맥락과영역에서한반도통일외교안보환경에부정적인영향을미칠것인지정확한진단이요구됨. - 결과적으로우리는국제사회를대상으로어떠한통일외교적노력을기울여야하는가에대한심각한전략적고민이요구되는현실임. 3) 한중관계의부분적균열 - 많은전문가들의지적처럼, 중국은한반도통일과정에서가장중요한협력파트너로인식되고있음. 특히중국의부상에따른글로벌리더십기회가확산될수록중국의대한반도영향력을더욱높아질것으로예상 - 박근혜정부등장이후성공적으로관리되던한중관계가 4차핵실험으 - 18 -
로일시적인균열현상을보이고있는데, 특히북한의핵고도화에따른우리의대응전략이사드배치등한미군사동맹지향적인옵션에제한되면서, 중국의반발이더욱커지고있는양상임. - 물론중국정부가과거에비해 (G2 이후 ) 훨씬고려해야할변수들이많아지면서, 한국을상대로즉각적인경제보복조치등을취할가능성은높지않은것으로판단됨. - 하지만, 한중관계의균열이의도하지않게북중관계개선등으로이어질경우, 한반도통일환경은급속도로악화될개연성이있음. 이러한관점에서한중관계발전을위한지속적인통일외교는우리의핵심국가과제가아닐수없음. 4) 미국의새로운행정부등장 - 트럼프행정부의등장에따라, 차기미국행정부의대북정책에대한정확한분석과이와관련한한미간대북정책공조가그어느때보다도긴요히요구되고있음. - 특히트럼프당선자는선거기간동안대북정책에대한전면적인검토를언급한바있고, 또한집권이후대중국정책및대한반도정책에적지않은변화를몰고올가능성이크기때문에, 공화당행정부대외정책의큰틀을유지하는범위안에서, 트럼프행정부가어떤액션을취할것인지면밀한준비가요구되는시점임. - 이런맥락에서우리가가장신뢰할만한외교자산인한미동맹을적극활용하고, 새로운행정부등장에맞춰대미통일외교를점검할상황에와있음. 5) 대북및통일정책에대한우리정부의지속적인이니셔티브 - 오바마행정부들어서북한문제에관해한국정부의자율성을상당히인정해준점이인정되지만, 한국정부는이러한자율성을적극적으로활용하지못한점이인정됨. 4차핵실험이후한반도안보가매우위중한환경에놓여있을때오히려북한문제해결의이니셔티브를지속적으로확보할수있도록, 주요강대국을대상으로한정교한통일외교전략이필요함. - 19 -
II. 4 차핵실험이후주요 4 강의대한반도전략변화와특징 1. 미국의대한반도및비핵화전략 1) 최근미국의동아시아전략 ㅇ미국의동아시아전략에구조적변화가있는가? 현재의동아시아가미국대외전략의관점에서구조적인게임체인지 (Game Change) 의상황인지의여부는미중관계라는보다큰구조적틀속에서판단해야할것임. 미국의한반도정책역시미중관계라는큰구조적변화가발생하는경우에나타나게될것이며, 이러한관점에서한반도문제의구조적변화는미중관계라는보다큰구조적변화가없이는가능성이낮음. 2016년이후북한의핵및장거리로켓실험및이에대한국제사회의대북제재강화로인해겉으로는미국의동아시아전략에게임체인지의상황이발생하고있는듯한모습이지만, 거시적으로보면실제큰변화가아닐수도있음. 오히려 2016년중반이후불거지고있는한반도의 THAAD 배치선언이나, 남중국해에서의영유권분쟁으로인한미중관계의갈등악화가동아시아에서미중관계의변화및미국의동아시아전략변화에커다란변수가될수있음. 하지만, 아직까지미중관계의변화여부도매우조심스럽게관찰해야할상황인데, 여전히미국의동아시아전략은기존의군사적자제및외교적관여전략으로조심스럽기때문임. ㅇ미국의군사적자제 (military restraint) 는어떤의미인가? 미국은동아시아에서군사적으로는역내균형자 (onshore balancer) 가아닌역외균형자 (offshore balancer) 로서의리더십정책을취하면서 군사적자제 전략을취하고있는것으로평가됨. 물론이는미국이한국및일본과양자동맹을맺고있는상황에서모순적인태도로보이지만, 현재미국이경험하고있는대내및대외적상황변화에따른소극적군사대응으로평가됨. 미국은군사안보영역에서가장영향력있는리더십을가지기를원하고있지만, 부시행정부가추구했던세계유일의패권정책은폐기하고다자적인, 비군사적인관점에서의글로벌리더십을추구하고있음. - 20 -
미국이군사적으로고립주의 (isolationism) 전략을취하는것은아니지만, 글로벌리더십발휘를위한군사적대응은자제하고있으며, 동맹을중심으로한외교적대응으로대체하고있음. 이는미국의재정위기와대외군사행동의한계가큰원인인데, 2016년미국대통령선거과정에서트럼프가천명한 America First 정책에서상징적으로드러나있음. 군사적으로대응하는과정에서도큰비용과위험을수반하는육군력의투입은지양하고, 해공군력을바탕으로대응하려는전략을보이는데, 이는해공군력은미국이주도하고, 육군력은동맹국이주도하게하려는노력임. 미국의아시아재균형 (rebalancing) 전략도육군력이아닌해공군력위주로진행되고있는데, 중국에대한공해전투 (air-sea battle) 이이를잘설명해주고있음. 따라서지역적위기상황에서외교적으로는강한레토릭을동원하지만, 군사적으로는소극적으로최소한의대응을하고있음. 이라크및아프간철군, 시리아내전에대한소극적군사대응, 크림반도사태에대한소극적군사대응등의사례도그렇지만, 남중국해분쟁에서도미국은군사적으로는해공군력에의존하면서레토릭싸움에집중하고있음. ㅇ하지만외교적관여 (diplomatic engagement) 는적극적으로전개 미국은외교적으로는역외균형자 (offshore balancer) 가아니라역내균형자 (onshore balancer) 의역할을통해글로벌리더십을강화하기위한노력을하고있음. 동아시아에서도환태평양경제동반자협정 (TPP) 체결추진, 대북제재, 남중국해자유통항등에서동맹과의협조관계를강화하고있으며, 적극적외교를통한미국의영향력확대를꾀하고있음. 공화당, 민주당행정부를막론하고, 자유민주주의와시장경제등미국적가치를여전히중시하면서민주주의동맹의협력관계를강화하기위한노력을하고있음. 2016년미국대선의과정에서트럼프를중심으로고립주의적경향이나타내며동아시아를떠날수있다는논의가있었으나, 미국이동아시아에서가지고있는이해관계를포기하기는쉽지않을것임. 이러한관점에서미국은글로벌, 지역적리더십을수용하고있는핵심동맹국들에게는군사적역할및비용전가를통해책임은분담하면서도영향력및리더십은확대하려는모습을보이고있음. 아시아재균형전략도군사적인차원에서보다는외교적인차원에서진행되고있는데, 이는 군사적자제 와같은축소 (retrenchment) 전략이동아시아에도적용되면서외교적인관여전략으로전환되고있다고볼수있는측면임. - 21 -
특히미국은재균형전략을통해아시아에대한관여를확대하면서도군사적으로는한국과일본에부담전가 (buck-passing) 하려는모습을강하게보이고있는데, 이는최근의한미동맹과미일동맹의운용방향에서잘나타남. 아울러미국은 FTA, TPP 등을추진하여경제적협력관계를강화함으로써영향력을증대하려는노력도기울여왔음. 이부분과관련해서도, 내년이후트럼프행정부의등장으로인해일단 TPP의추진은사실상불가능하게되었음. 2) 4 차북핵실험이후한미관계의특징 O 중국경사론불식과한미관계 미국은북한의 4차핵실험이후한반도상황을한국의중국경사론이슈를해소하고한미일 3각관계를강화할중요한기회로파악하고있음. 2015년 9 월초박근혜대통령의중국전승절참석이후, 미국은공식적으로는한국의주권사항이라고양해하며존중하는듯한입장을보였으나, 워싱턴정가에서는미국의주요동맹국으로서참여에대한비판적여론이존재했었음. 하지만, 2016년 1월북한의 4차핵실험이후미국은북핵과미사일로인한본토의위협보다는여러가지전략적이익의좋은기회로활용해왔음. 미국의전략적이익은다음과같음 : a) 대중국견제로재균형정책을강화하고, b) 동아시아에서미사일방어체제를강화하는데중요한기회를찾고, c) 한국의중국경사론을불식시키고한미일동맹관계를강화하는계기를마련하고, d) 북중관계의간극을확대하여중국의대북정책을변화시키며, e) 한일관계의긴장을완화하려는노력임. 남중국해분쟁및한반도 THAAD 논쟁으로일부목표달성이어려울수있지만, 북한의핵실험으로인한대북제재에중국이참여하고한미일협력관계가강화됨으로써, 미국은상당한목표를달성할수있는기회를가졌음. O THAAD 배치선언과미국의미사일방어체제 (MD) 이러한과정에서미국은한반도 THAAD 배치를통해미국의 MD 시스템강화라는효과를볼수도있음. 한미는공식적으로한반도의 THAAD가미국의 MD 시스템과직접적으로연결되지않는다고설명해왔지만, 중국은한반도 THAAD 배치를통해미국이한국을일본과같이 MD 시스템에편입시키려고독려하고있는것으로해석하고있음. - 22 -
주한미군 THAAD 배치의공식화로미중관계, 한중관계에커다란변화가예상될수있는데, 한국과미국은북한의위협에대한억지 (deterrence) 를강화를강조함으로써이에대응하고있음. 중국은 THAAD 배치의공식화에대해한국에불만을토로하고있으나, 실제그핵심은미국의동아시아전략및대중국견제에대한대항메시지확산에주력해왔음. 중국은그동안한국을한미동맹에서중국쪽으로끌어오려는시도를지속적으로해왔기때문에 THAAD 논쟁은미중관계의갈등심화속에한국의입장을매우어렵게만들가능성이있음. ㅇ남중국해국제상설중재재판소 (PCA) 판결과한미관계 한반도의 THAAD 이슈와함께남중국해문제가미중간에첨예한갈등이슈가되어한반도에서도미중갈등이고조될가능성이높아졌음. 미중의긴장관계가고조되면대북제재가취약해질가능성이있는데, 이로인해한국이남중국해문제에대해서도매우어려운위치에놓일수있음. 미국은남중국해사태에서한국이분명하게미국입장을지지해주기를바라고있으나한국은한중관계를고려하여매우신중하면서도원칙적인입장을취하는것이바람직함. 특히남중국해사태가한반도 THAAD 이슈및북핵문제가연계되는경우북한문제해결이더욱어려워질수있기때문임. 남중국해사태로상징되는최근미중관계악화는 2015년중국의대외전략이공세적으로변하기시작하면서더욱표면화되었는데, 이러한모습은시진핑이미중간 신형대국관계 라는동진전략에이어 일대일로 와 AIIB에기초한서진전략을완성하여미국과의본격적인경쟁국면으로돌입하고있기때문임. 미국역시동아시아재균형전략으로동아시아의전략적중요성을더욱높이평가하고있기때문에남중국해뿐만아니라향후한반도와관련해서도미중관계가새로운갈등국면으로전개될가능성이있음. 이는미국의아시아재균형정책과중국의신형대국관계의리더십기싸움으로표현될가능성이큼. 이러한미중갈등상황은한국의입장을더욱어렵게만들면서북핵대응에서도한미동맹위주의정책을펼칠수밖에없는환경이조성되면서한국의선택지를좁히고있음. O 오바마행정부의임기말한반도정책 오바마행정부는북한의 4 차, 5 차핵실험및한반도 THAAD 배치공식화에 - 23 -
도불구하고임기말에한반도나북한문제에외교에너지를더많이투입할가능성은희박함. 오바마행정부에게북한은 불량국가 (rogue state) 라는인식이강한데, 따라서북미간적대관계의근원은북한체제가불량정권이기때문이라고인식하고있음. 오바마행정부는불량국가관여 (engagement) 정책을통해자신들의의도와정책을잘보여주었다고생각하는데, 이는체제의성격이변하면미국이포용한다는논리임. 오바마대통령은 2008년대통령선거캠페인기간중에도대통령이되면 적대국지도자와도만날수있음 (a willingness to meet leaders of enemy nations) 을약속하였고, 실제약속을지켰는데, 미얀마국교정상화 (2012), 쿠바국교정상화 (2015) 및오바마대통령방문 (2016), 이란과의핵합의 (2015) 등에서잘보여주었다고설명함. 따라서미국의시각은다른불량국가는미국과관계개선과협상합의가되었는데왜북한만가능하지않느냐는질문을던지는것이며, 이는문제의근원이미국이아니라북한체제에있다는것을강조하는것임. 이는곧북한체제의성격상핵및미사일문제, 인권, 사이버테러문제등이발생하는것으로연결됨. 미국은북한에관여 (engagement) 정책을펼치고싶어도북한체제의경직성과도발행위때문에할수가없다는주장을하고있음. 결국오바마행정부는북한의대량살상무기 (WMD) 가한반도및동아시아의평화와안정을위협하면서중요한불안정요인이되고있다고평가함. 따라서, 오바마행정부는임기말에한반도나북한문제에더많은자원을집중시키는정책변화보다는기존의 전략적인내 (strategic patience) 정책을지속할것으로판담됨. 북한체제의성격및국가전략이변하지않는한미국은전략적인고려를위해기다린다는인식을가지고있으며, 이는북한의핵및미사일프로그램에도불구하고미국에게는여전히시간이있다는전제에기초한것임. 이는미국은북한을 3번이나포용하려시도했다는인식인데, 1994년제네바합의및 2005 년의 9.19 공동성명에이어오바마행정부에서도 2012년 2월북미간합의 (Leap Day Agreement) 를이루었지만, 북한의약속위반으로이행되지못했다는대북한불신의악화로인한것임. 오바마행정부의 전략적인내 정책은중국의대북영향력에대한고려에서나온것이기도한데, 미국의관점에서중국은대북영향력을가지고있지만, 사용하지않고있다는것임. 이는중국의대북시각이변화하여적극적인정책을취하게된다면, 북한문제는쉽게해결될수있다는논리인데, 이를위해북한이중국에전략적자산 (strategic asset) 이되기보다는전략적부담 (strategic burden) 이되고있다는인식을강화하려함. - 24 -
3) 북한비핵화에대한미국의정책과전략 O 대북제재를통한북한비핵화노력 미국은이제북한과의협상보다는대북제재를통한북한비핵화에더커다란초점을두고있음. 이는미국이북한을 자금세탁우려대상국 (primary money laundering concern) 지정한데서잘나타남. 미국재무부는 2016년 2월발효된 대북제재법 (H.R. 757) 에의거하여북한을 자금세탁우려대상국 으로지정하였는데, 미국의대북제재법은입법이후 180일이지나기전에애국법제 311조에따라북한을 자금세탁우려대상국 으로지정할필요가있는지를검토하도록규정하고있으나, 미재무부가예상보다훨씬빠른 104일만에신속하게지정하여대북제재에대한미국의국내적관심을보여줌. 주요자금세탁우려국 으로지정되면미국과의금융거래가전면금지되는데, 미재무부는국제사회에도북한과의금융거래를차단할것을공식으로촉구하였음. 이에따라, 북한과거래하는제3국의금융기관도제재를받을수있는데, 제 3국의금융기관이북한과의실명또는차명계좌를유지하는것으로드러날경우해당금융기관과의거래도중단한다는방침을가지고있기때문임. 미재무부는자금세탁우려대상국지정이유로 1) 북한이 WMD 및탄도미사일개발을위해국영금융기관과정권의앞잡이기업을이용해국제금융거래를하는점, 2) 북한에자금세탁또는테러방지를위한금융적대처에관한감독시스템이전무한점, 3) 미국과외교관계가없는북한이미국사법, 금융당국의거래정보확보에전혀협력하지않는점, 4) 북한이정권을뒷받침하는고위관리들의불법, 부패행위에의존하는점을적시했음. 이정책이실제엄밀히집행되면 2005년의 BDA 금융제재보다도더강할수있다는평가가있으며, 이란제재와같은효과가능하다는주장도존재함. 따라서, 이번조치는미국이북한과거래하는제 3국까지겨냥하는 ' 세컨더리보이콧 (Secondary Boycott)' 의집행여부에대한가늠자로판단되며, 실제집행이엄격하게이루어진다면, 북한이주로거래하는중국의은행들도직접적인영향을받을수있어, 미국이북한문제로인해중국과의관계에서도상당한부담을감수할것인지판단하는사례가될것임. 하지만, 이번자금세탁우려대상국지정은미정부의선택적인제 3국금 - 25 -
융거래중단이어서의무적인세컨더리보이콧은아니므로실제집행정도확인 이필요함. 다른한편, 미국은중국견제를통한대북제재의가능성도모색해왔는데, 미국상무부는중국의화웨이에 최근 5년간북한과거래한화물내역을제출하라 고요구했으며, 이는북한에대한 자금세탁우려대상국 지정과함께중국견제를통한대북제재의가능성을보이는것임. 만약규정위반사실이드러나면화웨이는미국기업과의거래중단가능성이있어화웨이제재를통해중국견제및대북제재동시효과가가능한데, 이는 2016년에있었던오바마대통령의베트남방문, 무기수출제한해제, 남중국해분쟁, THAAD 논쟁등과맞물려북한문제에미치는영향이클것으로예상됨. O 제재 - 전략적인내의북한비핵화프레임지속 미국의대북제재지속은제재와전략적인내를통한북한비핵화추진원 칙을잘보여준것임. 오바마대통령은 2016년 6월, " 북한은미국에 ' 비상하고특별한위협 (unusual and extraordinary threat)' 을주고있다 " 며 " 국제비상경제권법 (International Emergency Economic Powers Act) 에따라북한을 ' 국가비상 (national emergency)' 대상으로 1년간더지정한다 " 고언급하며, 2008년 6월대북제재행정명령 13466호를발동한이후매년 6월연장해온대북제재를 1년간다시연장하여지속적인대북제재의사표명했음. 따라서현재미국은북한비핵화를위해제재-전략적인내프레임을지속하고있다고평가되는데, 향후미국이대북제재수준을어떻게유지하는지, 금융제재를실제얼마나집행하는지를집중해서분석할필요성이있음. 또한미국의대북정책은여전히 전략적인내 의큰틀을벗어나고있는것으로보이지는않으며, 유엔안보리의다자제재틀속에있지만, 직접제재가능성을주시해야할것임. 북한의다양한미사일발사과정에서도미국은여전히북한의미사일능력 이 북미지역에직접적인위협이되지않는다는판단 을내리고있는데, 이러 한인식이 전략적인내 정책의기반이되고있으며, 이러한인식의변화가 - 26 -
있을경우미국의대북정책프레임변화가능성이있는것임. 다른한편, 최근미국은제재와더불어북한내정보유입에의한북한의변화가능성에큰관심을가지고있는것으로알려짐. 이는전술한바와같이북한비핵화및북미관계변화는북한체제성격의변화에서가능하다고인식하기때문이며, 따라서미국은북한의핵정책변화 북미관계변화를요구하고있으며, 문제의핵심은북한의체제에있다고인식함. 오바마대통령은 2016년 4월말 CBS와의인터뷰에서미군의무기로북한을파괴할수있지만한국을고려하여행동에나서지않는다고언급하며, 북핵문제와관련하여미사일방어시스템에집중하고있다고밝힘으로써북한의핵 / 미사일위협에대해 MD를통해대응하려한다는점을분명히하였는데, 이는기존의 전략적인내 의대북정책이변화없이지속될것임을의미함. Our first priority is to protect the American people and our allies, the Republic of Korea, Japan, that are vulnerable to the provocative actions that North Korea is engaging in... But it's not something that lends itself to an easy solution... We could, obviously, destroy North Korea with our arsenals. But aside from the humanitarian costs of that, they are right next door to our vital ally, Republic of Korea... One of the things that we have been doing is spending a lot more time positioning our missile defense systems, so that even as we try to resolve the underlying problem of nuclear development inside of North Korea, we're also setting up a shield that can at least block the relatively low-level threats that they're posing right now." 4) 북한문제에대한한미간공조전략 O 대북제재의효과극대화노력 개성공단중단이나유엔제재는중장기적으로진행될수밖에없기때문에한미간에단기적인정책고려와처방은지양할필요가있는데, 이번제재를통해한번에끝내겠다는생각보다는장기적으로효과를보겠다는정책을단기적으로홍보하는것이필요함. 이를위해서는한미간에제재의장기적효과극대화및제재의정당성유지에집중필요할필요가있는데, 이는중국의지속적인 - 27 -
대북제재참여를위해서핵심적인사안임. 따라서제재의효과를극대화하기위해서는한미가미중관계및한중관계를잘관리하는것이무엇보다중요하기때문에단기적으로는이를훼손시키지않으려는노력이필요함. 한반도 THAAD 배치논쟁, 남중국해분쟁으로인해미중관계가악화되고한중관계에도긴장이고조되는측면이있어대북제재의균열이발생할가능성이있는데, 이에대한한미간조율이필요함. O THAAD 이슈에대한공동대응 한반도 THAAD 논쟁에대해비판적이기보다는잘활용할필요가있는데, 어차피한국의 THAAD 수용논리는북한의핵 / 미사일프로그램이었으므로, 비핵화가되면 THAAD가필요없다는논리를지속적으로제기할필요가있는데, 국제사회에대한설득논리는북한응징보다는한국의위협인식 (threat perception) 증가와억지 (deterrence) 의필요성강조일것임. 북한의핵 / 미사일위협이강화될때한국은 THAAD를넘어선억지력 (deterrence) 문제를미국과동맹차원에서강화할수밖에없다는사실이동아시아에서학습효과가되도록한미간에공조할필요가있음. 중국도 THAAD에대해주변국의안보노력이자국의안보를훼손한다는안보딜레마 (Security Dilemma) 의논리로항변하고있기때문에북한의위협이커지면한국은대북억지력과제재, 한미동맹을강화할수밖에없다는논리를지속적으로강조해야할것임. 이를통해한미는북핵문제에대한중국의역할과책임성을더욱강조할수있으며, 우리역시안보확보, 억지력증가를위한것이었음을강조할수있음. 또한, 향후유엔제재의충실한이행여부에따라서한국정부가목소리를높일수있는부분이있을것임. O 한미간의정책우선순위 (priority) 조화노력 유엔의대북제재와더불어가장중요한대북제재수단은미국의세컨더리보이콧집행일것인데, 미국상하원에서세컨더리보이콧을포함한강력한대북제재법안이통과된것은유리한환경을만드는것이지만, 미국행정부가이를이란수준으로집행할수있느냐여부가중요함. 미행정부가세컨더리보이콧을집행할것인지는여전히미지수인데, 가장커다란이해당사국인중국과의관계가걸린문제이기때문임. 결국미국이북한문제로인해미중관계의리스크를부담할것이냐가문제인데, 여기에서한미 - 28 -
간에인식차가발생할것으로판단됨. 미국이진정으로북핵과미사일에본토의위협을느낀다면미중관계에일정한부담이되더라도세컨더리보이콧을적극적으로추진할것이지만, 현재는유엔결의에의한다자제재에중점을두고있음. 그과정에서한미간에정책우선순위의조화노력이필요한데, 한국은북한의비핵화와한미, 한중관계개선을목표로하고있는데비해, 전술한바와같이미국은 a) 대중국견제로재균형정책강화, b) 동아시아에서 MD 강화, c) 한국의중국경사론불식및한미일동맹강화, d) 북중관계간극확대, e) 한일관계긴장완화등다양한정책적이해관계를가지고있기때문임. O 한미동맹의평화프레임모색필요 현재한미는제재-비핵화프레임, 중국은비핵화-평화협정프레임, 북한은평화협정-군축프레임으로일관하고있는데, 대북제재가지속되는상황에서는큰문제가없지만, 여러가지이유로북한관련상황이변화될경우각각의프레임이충돌할가능성이있음. 따라서중국과북한의평화프레임을압도할수있는평화프레임구상을한미간에공동으로마련하는것이필요함. 기본적으로비핵화에의한평화라는기존구도를발전시킨프레임으로국제사회를설득할필요가있으며, 북한및중국의평화협정논의에도한미가비핵화에의한평화프레임으로대응할필요가있음. 2. 중국의대한반도및비핵화전략 1) 중국의동아시아전략 동아시아는중국의국가안보와경제발전에직결되어있는주요지역임. 이지역에서중국대외전략의핵심은군사및경제적측면에서미국의영향력을축소하고중국의주도권을확립하는것이라할수있음. 근래중국의핵심대외정책으로떠오른일대일로는중앙아시아, 동남아시아등과연결되는네트워크를통해중국중심의지역경제교류와협력체제를구축하려는성격을띠고있음. 1) AIIB(The Asia Infrastructure Investment Bank) 의설립도미국이 1) 이주영. (2014). China Focus 경제 : 새로운개혁개방모델, 일대일로 ( 一帶一路 ). 성균차이나브리프, 2(4), 44-49. - 29 -
아닌중국이주도하는지역경제성장과협력의제도적기반을마련함으로써역내강대국지위를확립하려는시도임. 최근남중국해분쟁, 댜오위댜오 ( 센카쿠열도 ) 분쟁등영토분쟁의배경에도미국과중국의패권경쟁이존재함. 남중국해는주요에너지수송로일뿐아니라태평양진출의주요통로이기때문에중국에게경제적, 군사적가치를모두지님. 반면미국은중국이남중국해의영유권을확보할경우동맹국들과구축하고있는대중 ( 對中 ) 포위망이뚫리게됨. 2) 미국의기본전략은중국을미국주도의국제질서에끌어들이고한국, 일본, 필리핀등동맹국을통해견제하는것임. 중국은이들국가와의영유권분쟁을통해중국과의경협혹은동맹국과의의리중택일을하라고압박하는전략을쓰고있음. 3) 즉최근의영토분쟁에서는아시아내에서미국주도의군사동맹강화를저지하려는중국의의지를엿볼수있음. 중국의한반도전략도역내에서미국의영향력을축소하고대국으로부상하려는거시적전략적목표하에서한반도의평화와안정을최우선으로삼고있음. 2) 한반도와비핵화에대한중국의기본스탠스와전략 한반도의평화와안정은중국에군사안보와경제적측면모두에서중요한의미를가짐. 중국은한반도및북핵문제에관해 1) 한반도평화, 2) 북한정권유지및안정, 3) 북한의비핵화라는전략적우선순위를가지고있음. 북한의핵무장은한반도내의긴장을조성하고미국은이를빌미로한미일군사동맹등을강화시켜동아시아내의영향력을높이려고할수있음. 이는중국의동아시아전략과상충하는결과를가져오므로중국또한북한비핵화를추구함. 그러나미국의아태재균형전략하에서현상유지가갖는전략적가치가확대됨. 미국과경쟁구도에있는동아시아지역에서북한의붕괴는중국의중요한우호국을잃는것과같으며역내에서미국의영향력을확대시키는결과를가지고올수있음. 또한북한의붕괴는한미주도의한반도통일의기회를제공할수있고중국의완충지대 (buffer zone) 를상실하게되어안보비용과불안감이급격하게증가할수있음. 4) 불가피하게북한이핵보유국이 2) 연합뉴스, 2015.10.20, ' 화약고 ' 로변해가는남중국해 미중갈등 ' 일촉즉발 ' http://www.yonhapnews.co.kr/bulletin/2015/10/20/0200000000akr20151020147800083.html 3) 시사인, 2014.08.16, 동아시아에왜분쟁이많아졌나했더니 http://www.sisainlive.com/news/articleview.html?idxno=21051 4) 세종연구소, 2016, [ 정책브리핑 2016-5] 북한의제 4 차핵실험 : 중국의입장과인식고찰. pp.9-10 http://www.sejong.org/boad/bd_news/1/egoread.php?bd=4&seq=3150-30 -
되었다면북한의비핵화를위한압박을통해북한정권의불안과붕괴를초래 하기보다는, 북한이핵보유국임을인정하고한반도의현상을유지하는것이 유리하다는것이중국내주류적인식임. 5) 경제적으로도, 2020년까지샤오캉 ( 小康 ) 사회의실현을목표로설정하고있는중국은경제발전에유리한안정적국제환경을조성하고신장된국력에상응하는국제적위상을구축하는대외전략을운용하고있음. 한반도내의군사분쟁발생및북한의붕괴와같은한반도의현상타파는이러한전략에유해할수있음. 6) 중국은강력한제재압박으로북한의핵정책이변화되지않을것이라는생각을가지고있으며, 극단적조치는북한정권의붕괴를야기하여한반도의불안정을초래할수있다고우려함. 따라서중국은북핵의근본적해결보다는상황의안정적관리에주력함. 한반도비핵화원칙을유지하는한편, 군사적개입이나강력한제재를반대하고대화나협상을통한평화적해결이필요하다고주장함. 구체적으로 6자회담의유지와지속을강조하며 다자의틀속에서양자회담이주도 되는방안을선호함. 또한중국은북미간의해결을우선시함. 북핵이북한에게있어서한국및미국의위협, 정권및체제안정확보등을위한최후의수단이고미국은이를미국주도의질서에대한도전, 미국및동맹국안보위협으로간주하고있다고봄. 즉, 북핵해결을위해서는북미양자간의상호신뢰형성및타협이관건이라보고있음. 3) 4 차핵실험이후한중관계의특징 (1) 중국의한반도비핵화정책개요 7) 북한의 1차, 2차, 3차핵실험에따라중국의북핵정책은적극 -> 소극 -> 신중으로변화하였음. 북핵문제가불거진 1994년부터 2002년까지중국은북핵문제에대해방관적이고비개입주의적인태도를유지함. 북핵개발은북한을인정하지않으며동아시아내에서군사동맹을강화해온미국때문에위협을느낀북한의생존전략이므로미국의문제라고여기는경향이컸음. 5) 하상식 (2011). 중국의대한반도전략적이해관계. 전략연구, 97-126 pp.116 6) 전병곤. " 중국의북핵해결전략과대북영향력평가." 국방연구 ( 안보문제연구소 ) 54.1 (2011): 25-50. pp.28-30 7) 진찬롱 (2013). 북핵문제에대한중국정책의진화. 전략연구, 117-127, 그리고이영학 (2013). 북한의세차례핵실험과중국의대북한정책변화분석. 국제정치논총, 53(4), 191-223. pp.204- - 31 -
2002년 2차북핵위기이후중국은이전과달리적극적인태도를취하기시작함. 이는테러확산으로인한안보위협을느낀중국이핵확산금지에참여하는것이중요하다고여겼고, 북핵문제가동아시아의평화와안정을위협한다고인식했기때문임. 2006년 10월북한의 1차핵실험이후중국의태도는보다적극적으로변화함. 미국이문제해결에적극적으로나서줄것을요청했고, 책임대국의역할을모색하던중국은이를적극적으로받아들임. 반면북한은이러한정책에강한불만을표시했고북중관계는악화되었음. 중국은북한이정상국가가되면합리적계산이가능해지고, 관련이해당사국들의영향하에서핵무기개발을포기할것이라고기대하고북한의정상화를추구함. 2009년북한의 2차핵실험이후중국의태도는소극적으로변화. 한반도안정유지를비핵화보다우위에두고, 북한문제와북핵문제를구분하면서대북지원중심의정책을실행함. 오바마취임이후경제, 안보분야에서중미갈등이심화되면서북한의지정학적중요성을다시인식하고북한체제안정을위한지원을확대한것임. 또한 1차핵실험이후의북한을압박정책의한계와북한의정상국가화정책의한계를인식하게된것도원인임. 2013년 2월 12일북한의 3차핵실험이후중국은강경한태도를취했음. 당시의미국은재정위기등을극복하기위해중국과의협력이필요했고, 중국역시신형대국관계를제기하고미국과의관계개선을모색하면서양국관계가협력적관계로변화한것이그배경임. 그러나국제사회와협력하며주도적으로북한을압박했던북한의 1차핵실험이후의정책과달리중국은또한자국의전략적이익의극대화혹은손실의최소화를중심에놓는신중한 위험회피 접근법 (risk-averse approach) 을취함. (2) 4 차핵실험이후중국의대 ( 對 ) 한반도전략및태도변화 2016년 1월 20일북한의 4차핵실험직후중국은외교부성명을통해북한의핵실험반대를공개적으로표명. 내용은핵확산을방지하여야한다는행동지향적언명으로 3차핵실험직후외교부성명과유사함. 8) 그러나 4차핵실험이후미국과한국에서중국의적극적대응을촉구하는주장에대해서는신중한입장을보임. 1월8일화춘잉외교부대변인은논평을통해 반도 ( 한반도 ) 핵문제는중국에서비롯된것도아니고중국이 매듭 을만든것도아니며중국이 ( 북핵 ) 문제를해결할수있는 핵심 도아니라는점을강조하고싶다. 고 8) 김흥규. " 기획특집 1: 북핵과중국역할론 ; 북한의제 4 차핵, 미사일실험과한, 중관계." 성균차이나브리프 4.2 (2016): 66-71. pp.67-32 -
언급. 9) 왕이외교부장은 2월로이터통신과의인터뷰에서 한반도비핵화 대화와협상을통한문제해결이라는기존북핵해법에더해 중국의정당한국가안보이익이반드시보장돼야한다 는원칙을새로추가. 10) 북한의 4차핵실험이후현재 (2016년 8월 ) 까지의북중관계추이를살펴보면중국의대한반도전략및태도는크게변하지않았음. 중국은유엔안보리제재에동참하는등초반에강경한태도를보였으나, 북핵문제와북한문제를구분해서보아야한다는입장하에지속적으로북한과의관계개선및문제해결을위한협의를진행하였음. 중국은 북한비핵화와평화협정의병행추진 이라는 왕이 ( 王毅 ) 이니셔티브 를내걸고중재를추진함. 11) 4차핵실험이후중국에게는 4가지가능한대안이있음. 12) 1) 북한에대한적극적이고강도높은경제제재, 2) 유엔안보리의대북제재를지지하거나묵인하는것, 3) 제한적인대북제재에대해반대하지않는것, 4) 사실상북한의핵보유를묵인하는것. 현재까지중국은 3) 과 4) 사이를오가고있음. 중국은북한이핵실험을통해한반도정세의악순환을만들고일본의군사대국화를초래했으며중북 ( 中北 ) 관계를복잡하게만들었다고봄. 그러나북한정권이불안정해지는것은현재정세와중국의동아시아전략과맞지않을뿐만아니라, 북한의체제붕괴와같은급변사태발생시동북지역사회안정과경제발전에막대한충격과악영향을미칠것을우려하고있음. 또한이미핵보유국인북한과직접적인마찰을초래해서좋을것이없다는판단임. 더구나사드배치문제로인해한국과의관계가악화되고, 남중국해에서미국과의갈등이심화되면서북한의전략적가치가중요해진상황에서강력하고적극적인대북정책을기대하기는어려움. 중국은북핵문제해결을위해특단의조치를취할인센티브는부족한상황에서김정은정권을좌우하는데한계를느끼는상황이기도함. (3) 한중관계및북중관계의변화 1 한중관계 9) 시사인, 2016.01.26, 핵실험은북한이했는데왜나만갖고그래 http://www.sisainlive.com/news/articleview.html?idxno=25309 10) 한겨레 21, 2016.02.15, 중국, 북핵 3 원칙에 자국안보 추가 사드, 결연히반대 http://www.hani.co.kr/arti/international/america/730451.html 11) 시사인, 2016.06.07, 북, 미국떠보려남북회담열자고하나 http://www.sisainlive.com/news/articleview.html?idxno=26188 12) 프레시안, 2016.02.04, [ 원광대 ' 한중관계브리핑 '] 미국의 ' 전략적인내 ', 북한핵개발묵인하는셈 http://www.pressian.com/news/article.html?no=133064&ref=nav_search - 33 -
박근혜정부와시진핑정부출범이후한중양국은정치, 경제, 사회문화등모든방면에서우호적관계를이어왔음. 그러나 4차핵실험이후한국이중국에강하게불만을표출하면서연이어북핵문제해결에중국이적극적으로나설것을요구하고, 한미일 3국관계강화와사드배치가능성등을강조하면서중국의반발이더욱확대되고한중양국의갈등과마찰이심화됨. 13) 중국은사드배치문제와북핵문제를미중전략관계차원에서인식하고있음. 14) 즉, 미국과중국이갈등하고있는상황과미국의아시아재균형전략의맥락에서보면한반도는중국의군사력을억제하고포위할수있는매우중요한지역으로사드배치는중국의안보에상당한타격을줄것이고동아시아역내중국의영향력을축소시킬것이라고인식함. 15) 2016년 3월 31일부터 4월 1일까지미국워싱턴에서개최되었던핵안보정상회의에서한중간정상회담이진행되었음. 80분간진행된회담에서한국과중국은북핵제재안이행과사드문제에관련하여의견차이를보였다는분석이있음. 한국은중국이북핵제재에충실히임할것을요구했지만중국은제재와대화가함께진행되어야하며한반도평화및안정등을명시한 9.19 공동성명이행을합의한북핵제재안이전면적으로시행되어야한다고주장. 또한사드배치에관해서도강력하게항의했을것으로보임. 16) 2016년 7월라오스에서열린한중외교장관회담에서왕이중국외교부장은노골적으로불쾌감을드러내면서최근한국측의행위는양국상호신뢰의기초에해를끼쳤다며한중관계를수호하기위해서한국측이어떤실질적행동을취할지에대해들어보려한다고언급함. 이는사드배치결정이후악화일로에있는한중관계의현주소를보여줌. 17) 최근중국정부는박근혜대통령탄핵가능성을제기하고정권교체만이사드문제의해결책이라고주장하는등정상적인외교관계의금도를넘은언급들을여과없이국영매체들을통해쏟아내고있음. 외신들은 한류가중국의사드압박첫피해자로떠오르고있다 면서조만간기업규제와같은전면적 13) 세종연구소, 2016, [ 정책브리핑 2016-5] 북한의제 4 차핵실험 : 중국의입장과인식고찰. pp.2 http://www.sejong.org/boad/bd_news/1/egoread.php?bd=4&seq=3150 14) 김흥규. " 기획특집 1: 북핵과중국역할론 ; 북한의제 4 차핵, 미사일실험과한, 중관계." 성균차이나브리프 4.2 (2016): 66-71. pp.68 15) 세종연구소, (2016), [ 정책브리핑 2016-18] 사드배치발표이후중국의인식과한국의대응. pp.5 http://www.sejong.org/boad/bd_news/1/egoread.php?bd=3&itm=&txt=&pg=1&seq=3389 16) 오마이뉴스, 2016.04.06, 한미정상회담 '15 분 ', 거기에숨겨진의미 http://www.ohmynews.com/nws_web/view/at_pg.aspx?cntn_cd=a0002197484 17) 연합뉴스, 2016.07.27, 사드갈등에냉기확인한한중 시험대오른한국외교 http://www.yonhapnews.co.kr/bulletin/2016/07/27/0200000000akr20160727005200014.html?in put=1195m - 34 -
경제제재조치가취해질수도있다는관측을내놓고있음. 18) 이역시악화된한중관계를보여줌. 박근혜대통령은 8.15 광복절축사에서일본과의관계개선의지를내비침. 이에대해중국언론은박근혜대통령의외교가실패했다고평가받을만하다며비난함. 19) 2 북중관계 시진핑주석임기동안북한의 3차핵실험, 친중인사장성택처형등으로인해북중관계는지속적으로경색되는모습을보였음. 4차핵실험이후중국은즉각적으로비난성명을내고안보리대북제재채택에적극적으로나섰음. 하지만한국에서사드배치논의가본격화되고한미일군사동맹이강화되는과정에서중국과북한의관계가개선되는듯한모습을보임. 이는중국이북한의 4차핵실험에대한반대입장에도불구하고기본적전략은바뀌지않은것을보여줌. 즉, 북한의비핵화보다한반도의안정과평화가우선시되고, 미중간의갈등관계에서북한을전략적카드로여기고있다는것. 북중관계의개선은한반도자체보다중국의핵심이익에훨씬중요한미국견제차원에서보아야함. 미중양국은남중국해영유권문제를둘러싸고갈등을겪고있고이와중에오바마미대통령이최근베트남과일본을방문하여중국압박을가속화한데대한반작용으로중국이다시북한을끌어안고있다는것. 20) 2016 년 7 월 25 일라오스에서북중외교장관회담시북한의리용호외무상 과중국의왕이외교부장은밀착행보를과시했음. 이는 5 월에있었던리수용 부위원장과시진핑주석의면담이후전략적소통이이어지는것으로볼수 있음. 중국은북한을끌어안는모습을보임으로써미국과일본은물론한국에 ' 견제 ' 메시지를보내고, 고립위기에처한북한은중국을등에업고국제사회 의대북제재공조균열을꾀할수있음. 향후에도북중간고위급교류가더 활발해질가능성을시사함. 21) 18) 서울경제, 2016.08.15, 다시거세지는중국의한국사드때리기 http://www.sedaily.com/newsview/1l05h6tubb 19) 프레시안, 2016.08.16, 중국언론 " 박근혜경축사, 외교실패 " 비판 http://www.pressian.com/news/article.html?no=140116 20) 조선일보, 2016.06.02, 시진핑, 이번엔非核化언급안했다 http://news.chosun.com/site/data/html_dir/2016/06/02/2016060200393.html 21) 연합뉴스, 2016.07.25, 북중, 연일밀착과시ㆍ 2 년만에회담까지 어디까지가나 http://www.yonhapnews.co.kr/bulletin/2016/07/25/0200000000akr20160725138100014.html?in - 35 -
북핵문제에대해서는북중간에여전히큰의견차이가있으며중국도북한을적극비호하기에는부담이있으므로급격한관계변화를기대하기에는시기상조임. 그러나대북견제관련, 중국의협조를적극적인기대하기가이전보다도어려워진것은사실로보임. (4) 박근혜정부의대중외교평가 박근혜정부는그동안 역대한중관계가운데최상 이라며대 ( 對 ) 중국외교를성공적으로평가했음. 박근혜정부는비교적우호적인한중관계에기반하여안보영역은미국과, 경제영역은중국과협력하는 밸런스 외교를구사할수있었음. 22) 하지만이는중국이악화일로의한일관계속에서한국을한미일결속의고리에서떼어놓고 23) 한반도에서의미국의영향력을견제하려는의도가있었음. 즉기존의우호적한중관계는한미일공조관계강화시쉽게무너질수있는것으로, 표면적이고취약한관계였다고할수있음. 박근혜정부는북핵문제해결의중요한전략으로대중외교에많은노력을쏟았으며, 중국의적극적지원과참여를기대함. 그러나 4차핵실험후중국이소극적태도를보이자노골적으로실망을드러내고적극적인제재를지속적으로요구함. 그러나중국의국익과전략에대한깊은이해없이일시적인관계개선을기반으로중국이적극적으로대북제재를해줄것이라는비현실적인기대를한측면이있음. 사드배치결정이후한중갈등은급격히악화되고있음. 한국과미국은사드배치가전적으로북한을겨냥한것이라고주장하지만중국은사드배치문제와북핵문제를미중전략관계차원에서인식하고있음. 24) 즉, 미국과중국이갈등하고있는상황과미국의아시아재균형전략에서보면한반도는중국의군사력을억제하고포위할수있는매우중요한지역으로사드배치는중국의안보에상당한타격을줄것이고동아시아역내중국의영향력을축소시킬것이라는인식임. 25) 한국에사드가배치될경우자국의핵미사일전력을무력화 pu 22) 중앙일보, 2016.07.24, 사드배치와한 미 일의대 ( 對 ) 중국구상 http://news.joins.com/article/20349293 23) 동아일보, 2016.01.19, 톈안먼성루 의환상 中의속내제대로못읽은한국외교 http://news.donga.com/3/all/20160119/75988996/1 24) 김흥규. " 기획특집 1: 북핵과중국역할론 ; 북한의제 4 차핵, 미사일실험과한, 중관계." 성균차이나브리프 4.2 (2016): 66-71. pp.68 25) 세종연구소, (2016), [ 정책브리핑 2016-18] 사드배치발표이후중국의인식과한국의대응. pp.5 http://www.sejong.org/boad/bd_news/1/egoread.php?bd=3&itm=&txt=&pg=1&seq=3389-36 -
시킬수있다며강경하게반대해왔음. 사드가일단배치되면중국의미사일이사드의감시망에포함되고, 그경우중국의국가안보가위험하게되리라고보고있음. 26) 사드배치결정이후한국이미중간의균형외교를추구하는것은불가능한상황이되었음. 미중경쟁과중일갈등이첨예해지는상황에서예민한최첨단군사장비를한반도에들여오면서중국을신중히설득하지못하고성급히한쪽진영을선택하는듯한모습을보였다는점에서대중외교의실패라고볼수밖에없음. 특히한 중관계와한 미 일관계를양자택일의문제로만든것은균형외교의심각한문제이자, 한미일관계강화에대한대응으로북중관계를회복시키는결과를초래한것은효과적인대북제재를위해핵심적인중국의협력을얻기어렵게만들고한반도문제해결을더욱난망하게한것임. 적어도당분간한중관계가악화될것이며, 중국이 UN대북제재에동의하지않을명분을제공할것은분명해보임. 안보적으로는한중간군비경쟁이일어날수있고군사적으로갈등관계가구조화될수있음. 경제적으로는바로대규모경제보복조치가일어나지않는다하더라도양국간경제적상호보완관계가약화되고, 한국경제에대한견제가강화될것으로보임. 27) 7월라오스에열린아세안지역안보포럼에서중국의왕이외교부장이한국의사드배치결정에대해강하게항의하였으며이후중국언론등을통한강경한비판이지속되고있는것은대중외교의실패를보여줌. 사드배치는전적으로대북견제용이라는설명을중국이받아들이지않고있음에도효과적인외교적대응을하지못하고있는것으로보임. 국가안보에결정적인문제를사전과사후에충분히관리하지못한것으로, 정부가대중외교에심각한허점을드러내고있는것으로보임. 4) 한중협력의가능성과조건 사드배치결정이후경색되고있는한중관계와중국이사드배치를문제삼 으며유엔에서대북규탄성명에반대하는 28) 등의반응을놓고볼때당분간은 26) 시사인, 2016.02.22, 미국대북금융제재의허점 http://m.news.naver.com/read.nhn?mode=lsd&mid=sec&sid1=102&oid=308&aid=0000018257 27) 허핑턴포스트코리아, 2016.07.21, 사드배치결정이후한중관계 http://www.huffingtonpost.kr/namju-lee/story_b_11099376.html 28) 한겨레, 2016.08.10, 중국, 사드거론하며 북미사일규탄 안보리성명반대 http://www.hani.co.kr/arti/international/america/756045.html - 37 -
북핵문제를위한한중간의효과적인협력은어려울것으로보임. 미국에게중국의부상에따른견제와군사적봉쇄가동아시아정책의우선순위를차지하고중국은동아시아에이미형성되어있는미국의영향력을배제하려고하고있음. 29) 미중이동아시아에서각자의영향력을확대하고서로의영향력을축소시키고자하는제로섬적경쟁을하는상황하에서사드배치, 한미일군사동맹강화등의행보는한중협력을더어렵게함. 결국중국과중요한전략적이익을공유하고있다는것을설득하는것이관건임. 북핵문제의해결을통한한반도평화와안정이한국과중국모두에게중요한이익이라는점을설득해야함. 중국에게있어서북핵문제는안정적인경제발전과신흥대국으로부상하기위해필요한한반도의평화및안정, 그리고미국과의협력적관계를저해하는요소로작용할뿐만아니라, 대국으로서가져야할국제적신뢰와리더쉽에심각한저해가된다는점을강조해야함. 한국은북한이라는직접적안보위협속에서살아가고있으므로한미동맹이한국에게매우중요한것은당연함. 그러나중국과의경제적관계와동아시아에서의확대되는중국의영향력도결코무시할수없으며, 효과적인대북제재와이후의통일외교를위해서는중국의협조가절실한상황임. 따라서중국을자극하지않고대화의채널을최대한가동하여한국의입장을끈질기게설득하는실리위주의자세가매우중요함. 특히한미관계와한중관계어느한쪽에치우친진영논리에사로잡힌것이아니라는것을중국측에게지속적으로설득하는노력이필요함. 양국간의전략적목표와이해가상충되는부분이있음을인정해야함. 단기간의외교적노력으로중국의협조나이해를얻을수있다는환상을버리고장기간의신뢰구축을위해꾸준한투자를할필요가있음. 또한중국정치체제의특성과국내정치적인맥락속에서중국이가지는전략적목표와딜레마를이해하고가능한대안을제시하면서해결을지향하는자세가필요함. 중국이북한에행사할수있는영향력을단순평가하고일방적으로압박하는것은자충수임. 북한이대중경제및에너지의존도가매우높은것은사실이나중국이그지렛대를적극적으로사용하는것은상당한동인이필요하며, 그결과북한정권을불안정하게하는것이중국의국익과국가전략에상충된다고보고있다는점을정확히인식해야함. 29) 이성우. (2016). 미, 중안보갈등에서한국의대외안보전략에대한시사점. Jpi 정책포럼, 179( 단일호 ), 1-12. pp.3-4 - 38 -
중국도한국과의안정적경제교류가국익에부합한다는점에서경제부문에서협력을최대한유지하면서실리적인관계회복을추구해야함. 한국은중국의제 4교역국, 중국은한국의제 1교역국임. 또한양국의제조업상호의존도도높아졌는데, 중국은한국의고부가가치제조업에대한의존도가높아지고있음. 상호무역의연계성및상호보완성도높은수준으로교역에있어서상호매우밀접한관계유지. 금융부문에서상호투자도증가세를보임. 한중양국은관광산업측면에서매우중요한관계임. 30) 지속적인경제, 문화적교류를통해경색된한중관계를완화시키려는노력이필요함. 한중양국간전략적대화채널이미비하다는점은시급히보완해야함. 사드배치와관련된갈등과정에서도사전과사후에양국간소통채널이부재한것으로보임. 사드문제는미중의세력경쟁, 한중관계의구조적취약성, 북핵문제등이복합적으로얽혀있는문제이므로앞으로도비슷한이슈에직면할가능성이높음. 따라서장기적이고체계적인대비를구상할필요가있음. 31) 3. 일본의대한반도및비핵화전략 1) 일본의동아시아전략 일본은아베정권출범이후전후체제로부터의탈각 ( 평화헌법, 소극안보 ) 하고 적극적평화주의및군사적보통국가를지향하고있음. - 안보법제를통과시켜집단적자위권을용인하는사실상의 해석개헌 을시도하였고평화헌법을개정하여명실상부하게 전쟁이가능한 국가로나아가려는움직임을보이고있음. - 집단적자위권행사용인의양면성 : 한미안보체제의강화에의한북한의핵, 미사일억지능력향상과한미일안보협력체제의견고화라는긍정적인측면이존재. 한편으로유사시일본자위대의한반도진출가능성에대한국민적인우려, 중국-북한의반발에의한동북아의군사적긴장고조의우려도존재하는것이사실임. - 아베정권이후미일동맹은한층견고해졌고외교안보분야에서의미일간 30) 현대경제연구원, (2016), 한중경제관계중요성과나아가야할방향, 현안과과제, 16-8. http://hri.co.kr/upload/publication/201639164625[1].pdf 31) 머니투데이, 2016.08.08, " 한중관계, 역대최상아닌 ' 동상이몽 ' 제 2 제 3 사드이슈직면할것 " http://news.mt.co.kr/mtview.php?no=2016080815227684268-39 -
협력은더욱긴밀화되고있음. 미일가이드라인이개정되고일본의집단적자위권행사에대한미국이적극적인지지가이루어짐으로써미일간의군사적일체화는더욱가속화되고있음. - 미국의아시아재균형정책과일본의 적극적평화론 이현재미일안보협력의존재방식이라고할수있음. - 아베는국내의반대론, 소극론에도불구하고 TPP 타결에대해매우적극적인입장을취함으로써미국의강력한신뢰를얻었음. - 아베정권은대미동맹강화와더불어가치동맹의확장을추구 : 인도, 호주- 뉴질랜드, 동남아각국과의연대를점차강화하고있음. - 일본은중국의대국화, 영향력확장을견제하기위한대중포위망구축에나서고있음, 이점에서 Balancing과 Hedging, Engagement를동시에구사하는미국의대중전략과는온도차가존재함. - 2000년대후반이후일본사회는패배의식, 열패감, 패색감이사회심리의저변에자리잡게됨. - 이렇게된데는경제의장기침체, 중국의강대국화, 대재난발생등이주요인이라할수있음. - 21세기일본은인구구조의급변, 재정적자, 산업경쟁력저하라는국가전략추진의자원 (resources/capability) 의약화로제약을받고있음. - 아베정권은일본국민의패색감을활용하여일본의과거 ( 전전 + 전후 ) 의영광시대를부활시키려는시도를다각도로진행시키고있지만한계에직면할수밖에없을것으로보임. 아베노믹스의성공여부가아베정권의운명을가르는요소가될것으로보 이고아베정권이추진하는동아시아전략의추진력도결국은아베노믹스의성 패에의해좌우될것으로보임. 2) 4 차실험이후한일관계의특징 O 일본의제 4 차핵실험에대한대응 - 북한의 4차핵실험및로켓실험은일본에게도엄청난충격적인사태로인식됨. 사실상북핵-미사일개발에대해구체적이고직접적인위협으로간주하고있는국가는한국과일본이라고할수있음. - 일본은북한의 4차핵실험을일본의안전에치명적인위협을가하는사태 - 40 -
로규정하고유엔이주도하는대북한제재논의에대해적극적으로동참하였을뿐아니라대북제재모니터링에충실하게임하고있음. - 유엔제재와는별도로일본은 2014년스톡홀름합의에의해부분적으로해제했던제재조치를재가동하는결정을내렸으며그에더해대북송금의규제, 인적왕래의규제를더욱엄격하게시행하고있음. - 2016년 8월현재일본의대북제제는유엔등의다자적틀에참여하는부분과양자적차원에서동시에가동되고있는데이는전후일본이취했던대북한제제조치중에서도최강으로평가할수있음. - 일본은한국과의대북정책공조를강화에매우협조적인자세를취하고있음. 2015년 12월28일위안부합의이후이러한일본의자세는더욱두드러지고있음. - 일본은 2012년체결직전에취소된한일간군사정보보호협정 (GSOMIA) 와군사물품교류협정 (ACSA) 의조기체결을희망하고있는바, 북한제4 차핵실을계기로이러한요구는더욱강해지고있음. - 최근군사정보보홉협정이체결되었고, 대체로우리국민들사이에서그필요성은인정되지만, 추진방식에있어서투명성등에문제가있었던것으로판단됨. O 4 차핵실험이후일본의취하고있는구체적인조치사항 - 4차핵실험이후일본이취하고있는대북제재는 1) 유엔결의 2270에입각한조치와, 2) 일본의독자적인대북조치의두범주로나누어서볼수있음. - 유엔결의 2270에입각한조치는먼저금융면에서의조치로는 1) 유엔결의가지정한 16명의개인, 12단체를자산동결대상으로추가하였고 2) 북한은행의국내지점자회에대한개설금지조치를취했으며 3) 북핵미사일계획에기여할수있는금융서비스제공을금지시켰음 4) 금을포함한귀금속의수출입을금지시켰음. - 인적왕래관련으로는 16 인의입국및일본통과를금지시켰음. - 물품기술훈련등에관한조치로는 1) 북한과의모든물품의수출을전면 금지하였고 2) 기술훈련, 기술협력을포함한특정기술의북한유입이나역 무제공을규제대상으로하였음. - 41 -
- 해상항공수송등의제한과관련해서는 1) 유엔결의가정한화물의이동을방지하기위해국내법령을정비더욱엄격하게실시하고있고 2) 선박, 항공의리스, 전세, 북한선박의등록을제한하도록하고있으며 3) 금지품목의적재, 항공기의이착륙, 상공의통과를허가하지않고있음. - 일본이취하고있는독자적제재는 1) 인적제재, 2) 금융면의제재, 3) 해상수송의제한으로나누어실시하고있음. - 인적제재로는북한국적자의입국금지, 북한관련재일동포인사의북한입국자재입국금지, 일본국민의북한입국자숙요청등을실시하고있음. - 금융면의제재로는지불수단목적의수출대금등휴대금액의하한을 100 만엔에서 10만엔으로낮추고자산동결대상이되는관련단체와개인을확대하였음. - 해상수송의제한으로는일체의북한국적선박의입항을금지함과더불어북한에기항하는제3국의선박의입항도금지시키고있음. O 위안부합의이후한일관계의개선및정상화과정 - 위안부문제해결의본질은피해자의여성으로서의존엄과명예를회복하고상처를치유하는데있음. 이러한기준에비추어볼때 2015년 12월의위안부합의는 1) 일본정부의책임인정 2) 아베수상의사죄반성표명 3) 일본정부의예산조치에지원이핵심요소이므로진전된내용을담은것으로평가할수있음. - 그러나합의에소녀상문제언급, 해결의최종성, 불가역성등위안부문제의핵심적본질이아닌사항들이꼬리표 ( 사족 ) 처럼붙은것에대해서한국국민과피해자단체는여전히이합의에불만을제기하고있음. - 한일관계에서역사문제와경제, 안보, 문화이슈를분리해서다루지않고마치위안부문제해결을대일관계개선의전제조건인양다뤄온것은적절치못한접근법이었다고생각됨. - 합의를착실히이행하기위해서는아베총리스스로가직접적인사죄반성 입장을명백히표명할필요가있음. 기시다외상의기자회견문낭독만으로 일본이참회, 반성을했다고느끼는사람은별로없음. - 위안부합의정신을훼손하는일본지도층의망언에대해서는단호하고 - 42 -
엄중하게대처해야함. - 위안부합의이후한일관계는급속도로정상화되어가고있음. 실제로일본인의한국에대한호감도는 10% 정도상승하였음. - 북한핵실험, 미사일발사문제에대한대응에있어서도한국과일본의대화와소통은이전보다훨씬긴밀하게작동하고있음. - 약 4-5년간의한일관계의악화에따라느슨해졌던대북한공조협력태세는빠른속도로복원되고있다고해도과언은아님. - 미국을축으로하는한미일안보대화및협력의움직임도가속화되고있음. - 4차핵실험이후외교안보정책및대북정책에있어서의한미일공조태세는어느때보다도긴밀하게이루어지고있음을확인할수있음 - 급변하는동아시아국제질서속에서한일관계의비래비전은양국의역사마찰을창의적으로극복하여화해를달성하고정치, 경제, 사회, 문화등의전영역에걸친전면적인협력을모색함으로써공동번영의길을모색하는데서찾아야할것임. - 제2차세계대전후미소가주도하는냉전체제하의유럽에서프랑스와독일이전쟁의역사를청산하고화해노력을통해유럽공동체건설의주역을완수한것처럼 21세기에한국과일본이역사화해를기반으로하여긴밀한협력체제를구축한다면한일양국뿐만아니라동아시아를포함한공동체수립의주인공이될수있을것임. O 북일관계의전망 - 납치문제의해결이야말로아베총리의정치지도자로서의정치적입각점이자출발점이라고할수있기때문에아베정부가납치문제해결을대북정책의최우선순위로고려하는것은어떤의미에서당연함. 한국정부와국민도이점에대해서는양해하고있는사항. 미국도이에대해서는지지입장표명한바있음. - 그러나북일관계가획기적으로진척되어납치문제를넘어서국교정상화로까지원만하게진행될수있을지에대해서는여전히불투명한요소가강하게남아있음. - 일본국내에서도아베정부의김정은체제와의섣부른관계개선에대해서는반대론내지회의론이뿌리깊고광범위하게존재함. - 북한의핵, 미사일문제가잔존하는가운데일본이대북관계를획기적으 - 43 -
로진척시켜수교를실현시킨다는것은현재로서는쉽지않은선택지. 아베정부가한국과미국의우려에도불구하고한미의대북정책과상반되는방향에서독자적이고돌출적인방식으로대북관계개선을추구할가능성은크지않을것으로예측됨. - 북한문제에관한한일본은 2004년이래납치문제에발이묶여, 6자회담, 한미중, 한미일의공조의틀과차별화된독자적인외교노선을추구하지못했다고볼수있음. - 납치문제는보편적인인권문제이고또한일본의주권문제이기도하므로한국으로서도납치문제해결을추구하는차원에서일본이북한과의교섭을전개하는것에는이의를제기하기어려움. - 단지일본의대북정책이남북한관계와대북한미일공조의틀을넘어서는수준으로진행되어북한의한미일공조교란작전에휘말리는결과를초래한다면그것은한일관계의중대한마찰요인이될것임. - 일본의대북접근이한일간의신뢰기반이매우취약한가운데서한일간의사전교감이나대화없이일방적으로진행되는것에대해서는강한경계와우려가제기될수있다는점은일본으로서고려사항이도될수밖에없음. - 한국은일본의대북정책이한국과의긴밀한대화협력의기조속에서전개되는것이바람직하고궁극적으로는한미일공조의틀속에서이뤄지기를기대하고있고이러한입장은일본도잘이해하고있음. - 북한이납치문제에대한특별조사위원회의조사결과로, 일본정부가공식적으로납치피해자로인정하여송환을요구하고있는 12명 ( 북한이사망자로통보한 8 명과미입국자로분류하고있는 4명중일부라도생존자명단에포함시키는경우에는납치문제의상당한진전으로평가될수있을것임. - 이렇게된다면교착되어왔던북일관계에일정부분돌파구가열리면서일본정부는북한과의대화에나설가능성을검토할것으로보임. - 그러나일본이주장하는납치피해자에대해서북한이기존의입장을고수하는경우에는일본정부나국민들이이결과에대해부정적인평가를내릴것은자명함. - 아베정부로서도납치문제에대한일정한진전이있다고해서북한과당장수교교섭에나서는것은리스크가너무도큰결정일수밖에없음. 왜 - 44 -
냐하면일본국내여론은일본이김정은체제하의북한과조급한수교에나서는것에매우부정적이기때문임. - 국제적으로도핵, 미사일문제가미해결의상황에서일본단독으로북한과의수교에조급하게나선다면강력한반발에직면할수밖에없음. - 미국은국무성대변인을발언을통해이미일본의대북접근에대해경계감을표명한바있으며한국역시여러채널을통해일본이한미일공조체제를약화시키는대북단독행동을취하는것은곤란한일이라는의사를전달한바있음. - 일본정부로서는핵, 미사일문제에대한진전이없는상태에서는북한과의성급한관계개선에나설가능성은여전히희박함. - 단지, 아베총리가국내정치적지지를획득하기위해일본인생환자를데리고오기위해평양을전격방문할가능성을완전히배제하기는어려울것임. 3) 비핵화에대한일본의기본스탠스와전략 - 역사적으로나지정학적, 지경학적관점에서볼때한반도문제는일본에게핵심적인관심사, 명치이후한반도는일본의안전보장에치명적인요소로인식됨. - 보수적전략가들은 한반도는일본을겨누고있는피스톨 이라고인식해왔고 부산적기론 한일안보일체론 을주장하며한반도가일본의안보에결정적이라는생각을공유해왔음. - 현재에도일본은북핵, 미사일등대량살상무기의위협에대한 ( 한국과더불어 ) 최대이해당사국임에는틀림없음. - 일본은세계유일의원자폭탄피폭국이며최근에는후쿠시마의대형원자력발전소사고를겪게되어핵에대한알레르기가어느나라국민보다강하다고할수있음. - 일본은사토내각이채택한비핵3원칙을여전히고수하고있음. 비핵3원칙이란핵무기를제조, 보유및반입을하지않는다는것으로일본정부는이러한원칙을국시로내세우고있고국민들의대부분도이에대한이의를제기하는경우는별로없음. - 북한의네차례에걸친핵실험과여러차례의미사일발사는실제로일본에게는안전보장상의중대한위협으로간주되고있고이에대해서어느 - 45 -
나라보다도일본은크게반발하고있음. - 북한의비핵화를실현하기위해일본이자력으로할수있는것은제한되어있으나미국과한국이주도하는북한비핵화정책에매우적극적인동참과협력에나설것임. - 소수이긴하나북한핵에대응하기위해일본의핵무기보유를검토해야한다는주장이존재하기는함. - 실제로다량의플로토늄과재처리시설을보유하고있으며핵관련첨단기술을가지고있는일본으로서는결심만한다면핵무기를제조하는일은용이한일로간주되고있음. - 그럼에도불구하고미일동맹이작동하고미국의 핵우산 이제공되고있는한일본이핵무기개발로나갈가능성은매우제한되어있다고볼수있음. - 군사적보통국가를추구하고있는아베정권에서조차일본의자체핵무기개발이나핵무기보유에대해서는일종의금기사항으로되어있다는사실을부정할수없음. - 북한의핵무기보유와핵-미사일의결합을심각한위협으로받아들이고있는것은사실상한국과일본이라는점을주시해야할것임. 4) 북한문제에대한한일간공조현황, 특징, 향후전망 - 중국의강대국으로의급부상, 미국의패권적지위의상대적하락에도불구하고동북아시아에서일본이지닌위상과역할은결코과소평가될수없음. - 한반도를둘러싼동북아질서의변모 : 냉전시대에는 2 + 4( 남북한과미소중일 ) 의구도였다면오늘날의동북아질서는점차미중양강구도에한반도 + 일본이끼어있는양상으로서서히이행되고있는것으로보임. - 한국이주도하는한반도통일이일본에게위협이라기보다는이익이된다는인식을심어주기위한공공외교차원의노력을경주할필요가있음. - 기본적으로한반도통일이 1) 한국주도 2) 평화적프로세스 3) 비핵화통일 4) 시장민주주의체체의유지가보장되는형태로진행된다면일본은이에반대할이유가없고적극적으로지지할것임. - 통일한국의도래는안보불안요소의감소, 시장민주주의확대로이어져일본에게는외교안보, 정치경제, 사회문화의모든걸쳐서기회와이익의확대로인식될것임. - 46 -
- 다만, 중일대립이지속되는상황에서, 1) 한국민족주의와핵보유가결합된형태의통일국가의출현, 2) 친중반일노선을견지하는통일국가가출현한다면일본에겐심각한안보적정치적위협일수있다는점도고려해야할것임. - 만약이런형태의통일한반도라면일본에게는중국과더불어또하나의강력한경쟁 ( 잠재적적대국 ) 국가의탄생을의미하기때문에일본은이를강력하게경계하고견제하는자세를취할것임. - 또한통일의방식에있어서무력충돌이나전쟁을수반하는통일과정이진행된다면지리적으로근접한일본이이에대해심각한우려와경계심을표출하는것은당연한반응일것임. - 최근역사 ( 영토 ) 마찰로인한한일관계의대립이심화되는가운데한국의중국경사론, 한중역사동맹 (?) 론에대한우려가일본보수세력일각에서강력하게대두되고있고이러한흐름은한반도통일에대한부정적인시각으로이어질가능성배제하기어려움. - 북한의핵, 미사일위협의일차적대상은한일양국, 핵, 미사일문제해결을통한한반도의안전과평화는한일의공동목표이자공동이익이라는점을서로확인할필요가있음. - 대북정책의한일공조를위한대전제는역사, 영토문제의갈등으로인해심각하게와해되어가고있는양국의기본적인신뢰를회복하는것임. 특히한일최고지도층간의상호신뢰와허심탄회한대화가전제되지않은한, 대북정책을둘러싼한일간의전략적공조는난관에빠질수밖에없음. - 북한의핵, 미사일위협의일차적대상은한일양국, 핵, 미사일문제해결을통한한반도의안전과평화는한일의공동목표이자공동이익이라는점을서로확인할필요가있음. - 장기적으로한반도통일시나리오는한국이주도하는자유민주주의, 시장경제, 인권과법치가보장되는형태의통일이고그과정이평화적으로이루어져야한다는점에관해서한일양국의이견이있을수없음. - 북한문제에관한한, 미중과더불어일본은한국의주도적역할을인정하는자세를취하는것이바람직할것임. 한국은일본이통일한국의미래설계에적극적으로동참하는것은바람직하나한국의주도적역할을수용해주기를기대하고있음. - 일본의대북청구권자금 ( 경제협력 ) 은북한지역의피폐한인프라의재구축및경제재건과정에서가장요긴하게활용될수있는자원임. 통일비용의 - 47 -
절감에결정적인역할을담당할것임. - 일본의대북청구권자금의제공은기본적으로 1965년한일청구권협정에서원용된이른바경제협력방식 ( 총액방식의지급에의한보상문제의처리 ) 으로진행될것임. 이는이미 2002년평양선언에의해확인된바있음. - 장차일본의대북경제협력 (ODA) 은한국과의긴밀한대화와공조체제를구축하여진행하는것이바람직할것임. - 한국은과거대일청구권자금을받아 ( 원조수혜국 ) 성공적으로경제성장을이룩한나라임과동시에현재많은제3세계국가에게원조를시행하고있는 ( 원조공여국 ) 나라이기도함. 북한경제재건을위한노하우와개발경험을가지고있는한국과의협력은장기적으로균형잡힌통일한국의건설에기여할수있음. 4. 러시아의대한반도및비핵화전략 1) 최근러시아의대한반도전략 o 러시아의對한반도정책과전략은세계전략, 유라시아전략, 동아시아ㆍ동북아전략의연장선에위치하고있으며, 이와접맥되어전개되고있음. - 러시아는동아시아를유라시아지역의한축이자전략적요충지로중요시하고있으며, 동북아지역에서 1 세력균형의유라시아연대망구축, 2 지경학적협력과투자유인, 3 포괄적외교수단으로서에너지자원활용전략을구사해왔음. - 현재푸틴정부는 실용적신전방위강대국노선 의대외정책기조를견지해나가고있으며, 2014년 3월크림반도병합이후에는서방측의대러제재상황과맞물려 신동방정책 의본격추진등이전에비해유라시아, 극동시베리아지역을더욱중시하고있는상황임. o 한반도에대한러시아의대외정책목표는한반도에대한영향력제고및극동시베리아개발을위한평화롭고안정적인한반도안보환경을조성하는데중점을둠. - 구체적으로 북핵문제의평화적해결, 한반도비핵화, 대량살상무기개발및확산저지, 남북한의反러시아화방지, 6자회담에서의러시아역할강화, 한국에대한북한지렛대활용강화등을추진해나가 - 48 -
고있음. 물론군사적측면에서한국내사드 (THAAD) 배치에반대입장을 견지하고있음. o 한반도와관련하여러시아는남북한과 ' 동시에 ' 정상적관계를유지하는입 장을견지해나가고있으며, 기본적으로러시아의對남북한균형접근및 등거리정책도변함없이지속해나가고있음. o ( 이러한대한반도정책기조와목표하에 ), 북한의 4 차 (1.6), 5 차 (9.9) 핵실 험이후일련의외교협상과대처과정에서나타난러시아의정책적입장 과對한반도전략은다음과같은특징을지님. o 첫째, 러시아는북한의 4차핵실험에대해국제법과유엔안보리결의안을명백히위반한것으로논평하고, 한반도정세를악화시킬위험이크다고평가하면서대북비판적입장을표명하였음. - 5차핵실험에대해서도외교부논평을통해 (9.9) 한반도와아태지역의평화와안보를심각히위협하는것으로북한에게도부정적인결과를가져올것이라고비판함. - 러시아는유엔안보리상임이사국으로서국제법과국제규율준수를강조하고있는데, 이번 4차, 5차핵실험에대해서도이러한관점을보여준것으로평가됨. o 둘째, 다른한편으로는대북비판을하면서도러시아는 관련당사국들은냉정하게대처해야하며, 사태를악화시킬어떠한행동도피해야한다 고유관국들의자제를촉구하는양비론적입장을나타냄. - 남북한동시수교국으로서남북모두를신경쓴것이며, 러시아나름대로역내긴장고조와사태악화방지를위한노력의일환및균형적중재자역할을염두에둔것으로판단됨. o 셋째, 북핵문제의정치적ㆍ외교적해법을강조하고여전히 6 자회담을통 한해결을주장하고있음. 6 자회담이외에 5 자회담이거론되자라브로프 외무장관은기자회견자리 (1.26) 에서바로부정적으로평가한바있음. o 넷째, 유엔안보리차원에서의대북제재에는찬성하나, 북한의붕괴를초 래할정도로고강도제재에대해서는소극적자세를보이고있음. - 49 -
- 한국과미국, 일본, EU의독자적인대북제재조치를겨냥한것이며, 러시아는북한에대해독자적인제재를하지않을것임을시사함. 4차핵실험이후보인이러한입장은 5차핵실험이후에도변함없는것으로평가됨. - 다만, 러시아의외교적, 경제적이해가걸려있는사안에대해서는실리추구입장에서제재문안변경에나서서관철시킨바있어주목됨. o 다섯째, 러시아는북한핵실험, 중장거리미사일, SLBM 발사를계기로한ㆍ미ㆍ일이군사력과군사공조를강화하고있다고인식하고있으며, 한국의사드배치에대한반대, 중ㆍ러군사협력강화등으로대응하고있음. - 한국의사드배치결정발표 (7.8) 이전부터러시아는라브로프외무장관, 모르굴로프외무차관, 티모닌주한러시아대사등이수시로반대입장을공개적으로천명하고깊은우려감을표명해왔음. - 러시아는사드배치문제를동유럽의 MD구축과동일한연장선에서이해하고중국과의공조여부등이에대한대응에고심하고있는상황이며한ㆍ러관계의부정적요인으로작용하고있음에도유념할필요가있음. o 여섯째, 한반도안보현안해결의당사자로나서고있으나, 북핵문제는대외정책우선순위측면에서뒤에쳐져있는상태로평가됨. - 현재러시아입장에서최대의당면현안은우크라이나사태에따른서방의대러제재해제, 시리아내전종식, IS 국제테러퇴치, 터키와의외교정상화및이란에의영향력확대, 한ㆍ중ㆍ일자본의극동시베리아개발에의유치등으로집약됨. o 일곱째, 러시아는 4차핵실험이후유엔안보리대북제재결의안채택과정에서미국과중국이마련한초안에대해검토를요구하고문구수정을하였는데, 이에는다음과같은점들이작용한것으로판단됨. - 한반도현안해결에의미ㆍ중주도에대한반감및견제감작용으로국제사회에의러시아존재감과시내지확인및미국, 중국, 한국으로부터 러시아 존재, 중요성을각인시킬필요가있었음. - 실리적측면에서의접근으로대북결의안실행을통해러시아가손해볼사안을사전구제하는것이었음. 항공유의러시아영토내에서급유허용, 러시아주재북한제재대상인물제외, 나진 ~ 하산프로젝트의제재예외 - 50 -
포함등이이에해당됨. - 러시아와연루된인사제재명단에서제외등외교적부감으로작용할사안을사전제거한것임. - 최근한러관계답보내지소원한상태에의외교적반응도일부반영된것으로보임. [ 북한 4 차, 5 차핵실험관련, 러시아의외교대응동향 ] * 마리야자하로바외무부대변인과페스코프크렘린대변인발표 (1.6) * 모르굴로프러시아외무차관과중국우다웨이한반도사무특별대표간전화통화 (1.8) * 국회외교통일위원회위원들과의간담회에서티모닌주러대사언급 (1.11) * 푸틴대통령, 지진파분석, 방사능검출등북핵실험과관련된정보를면밀히분석해상황을파악할것으로관계기관에지시함 (1.13). * 라브로프장관, 윤병세장관과통화, 자제와긴장고조행위피할것강조, 대화재개가중요함을표명, 정치적외교적해법강조 (1.13). * 라브로프기자회견 (1.26), 북핵문제답변, 유관국과논의에참여하고있음. 6 자회담재개가중요함. 5자대화는좋은생각이아님. * 라브로프장관, 윤병세장관과회담 (2.12, 뮌헨 ), 평양을벌주기위해팀워크나기존의협상틀을훼손해가면서, 유엔안보리를제치고독자적조치에의존하거나군사력을증강하는경향이있다, 러시아측은모든관련국이동북아긴장을고조시킬수있는행동을해선안된다는점을강조했다 : 강력한안보리추가제재결의를통해북한으로하여금대가를치르게해야한다는데인식을같이함 ( 한국외교부 ) * 라브로프장관, 윤병세장관과회담 (6.13, 모스크바 ), 북한은무조건비핵화해야하고, 북한의핵보유국지위는결코인정할수없으며, 북한의태도를변경시키기위하여국제사회의단합된의지의표현인안보리결의 2270호가충실하게이행되어야하며, 이를위해모든노력을기울일것임 * 한러정상회담 (9.3, 블라디보스톡 ) * 러시아외교부대변인보도문 (9.9), * 이고리모르굴로프외무차관, 우다웨이중국외교부한반도사무특별대표와전화통화 (9.10). * 라브로프외무장관, 윤병세장관회담 (9.13) o 종합적으로북한의 4 차, 5 차핵실험에도불구하고러시아의對한반도정 - 51 -
책목표와 남북한균형접근, 등거리외교 지속등정책기조는별다른 변화없이지속견지되고있는것으로평가됨. o 또한북핵문제와관련, 한반도비핵화, 정치적ㆍ외교적해법, 6 자회담재개등의입장도지속견지하고있는것으로판단됨. o 즉큰틀에서의정책은변함이없는가운데유엔안보리의대북제재에동참하는한편, 북ㆍ러간통상적외교관계도유지해나가는이중적입장과태도를지속해나가고있음. - 북한의핵실험과장거리미사일발사와관련해, 핵비확산견지의측면에서북한에대해비판하고대북제재에도동참하고있는것으로판단됨. - 또한유엔안보리상임이사국의입장에서국제법과국제규율준수입장을지켜나갈수밖에없는상황이나, 실질적이고적극적으로대북제재에나설지는미지수로남아있음. o 러시아로서는북한이지닌對美, 對中견제용의전략적지렛대로서의가 치를활용하려는입장이며, 중간자적입장에서한반도의긴장고조상황을 우려하며양비론적입장에서접근하고있음. o 반면 4차, 5차핵실험이후한반도의군사적긴장이고조되고있고, 국제사회의대북제재움직임도보다강화되고있는가운데향후러시아는상황변화에따라대북소통채널을활용해보다적극적으로북핵문제해결을위한중재에나설가능성도있어주목됨. * 푸틴, 동방경제포럼연설 (9.3), 북한과일정한대화채널을유지하고있으며, 날카로운대치국면인현상황을타개하기위해이를이용하겠다 고천명. 2) 북한비핵화에대한러시아의외교적스탠스 o 북핵문제를포함해한반도문제에대한러시아의전략적ㆍ외교적입장은다음 과같이집약됨. o 첫째, 역내안보현안의당자사로서소외ㆍ배제되지않고참여하는것이중요 하며, 북한의체제붕괴가아닌안정유지에중점을두는한편, 극동시베리아 - 52 -
개발의평화적환경을확보하는데우선순위를부여하고있음. o 둘째, 한반도의문제를세계질서, 동아시아질서재편의연장선에서파악하고 있으며, 미일동맹에대응하는다른축으로서중국과의전략적동반자관계를 심화ㆍ발전시켜나갈필요성을인지하고있음. o 셋째, 러시아는남북한균형접근, 등거리정책을추진하는것이남북한을다루는데유리하다고판단하고있음. 전략적중간자의입장에서남북간대립, 긴장을우려하고있으며, 북한의핵실험, 한ㆍ미연합군사훈련등에대해양비론적입장을견지, 존재감과운신을폭을확보하려하고있음. o 넷째, 러시아는극동시베리아개발성공을통해중국의중앙아, 극동지역영향력확대와부상을경계하는한편, 남북을함께엮는남ㆍ북ㆍ러 3각경협을성사시키는데깊은관심을지니고있음. - 러시아측은한국의나진 ~ 하산물류프로젝트의잠정중단등대북제재의여파로손해보고있다고생각하고있으며, 이는한러관계발전의잠정적장애요인으로남아있는상태임. o 전체적으로러시아는한반도문제에대해다음과같은세가지원칙을중 시하고있는것으로평가됨. - 첫째, 다자적접근방식의지지로한국, 미국, 중국, 일본, 러시아가북한 에대한접근방식에있어공통분모를찾아야하며 6 자회담이그러한논 의의장이되어야한다고강조함. - 둘째, 북한이핵을포기하도록하는대신다자적안전보장을제공해야한 다는입장으로, 평화협정도하나의해결방식이며북핵프로그램을 한반도 비핵화 와연계해서생각해야한다는논지를가짐. - 셋째, 개발의제와안보문제를분리해서생각할수없다는입장으로러시아, 중국그리고남북한을연결시키는에너지, 교통, 농업등다자경제협력프로젝트를정치적인이유로진행하지않는것은바람직하지않다고보고있음. 오히려대규모프로젝트들이장기적으로정치적위험을감소시킬것이라고주장함. - 53 -
o 푸틴정부의북핵문제와관련된정책입장은 1 북한의핵보유불용, 2 한반도비핵화지지, 3 군사적해법불가및정치적ㆍ외교적해법의강조, 4 조건없는 6자회담의재개, 5 북한과의선린우호관계발전도모하북한의핵포기결정유인등이핵심을이룸. o 구체적으로러시아의외교적스탠스는첫째, 북핵불용, 한반도비핵화 의정책적입장을견지하고있으며, 조건없는 6 자회담의재개 등 6 자회 담틀내에서북핵문제를다뤄나가길기대하고있음. o 둘째, 한반도현안해결에당자사로서개입하는것에중요성을부여하고 6 자회담의무용론및이를대체하는 3 자, 4 자, 5 자회담등의논의에우려 하고반대함. o 셋째, 러시아외교정책추진의특징으로북핵문제를넘어 WMD 확산에 대해깊은관심을갖고있으며, NPT 체제의유지, IAEA 의활동, UN 안 보리결의안실행등 국제규범과국제법의준수 측면을강조하고있음. o 넷째, 푸틴대통령은주변국이북한신지도부체제를흔드는데나서지말 기를강조하는등북한지도부의안보불안인식을염두에두고협상을 통한국면해결방식을선호하고있음. o 다섯째, 러시아의중재자적역할이돋보였던이란핵문제협상을통한평 화적외교적해결방식을참조해, 북한핵문제해결에있어서도이러한 방식을주장하면서추진해나갈가능성이있음. o 여섯째, 극동ㆍ시베리아개발에의우호적이고안정적인투자환경조성등의입장도고려하면서, 남북관계개선분위기를조성ㆍ활용해남ㆍ북ㆍ러 3각경협의실현등경제적실익을도모하려는정책의도도여전히갖고있음. o 일곱째, 역내질서재편움직임속에미일동맹강화에대응하고, 한ㆍ미ㆍ 일의군사공조및군사력강화, 한국내사드배치등에대해반대하는입 장을지님. - 54 -