정책연구용역보고서 이보고서는국회입법조사처의정책연구용역사업에의한것임 다당제하에서 합의형입법정치모색 유재성 ( 연구책임자 ) 2017. 11.
다당제하에서합의형입법정치모색 2017. 11. 연구책임자 : 유재성 ( 계명대학교 ) 참여연구원 : 한정택 ( 연세대학교 ) 임유진 ( 경희대학교 ) 강신구 ( 아주대학교 ) 노정호 ( 국민대학교 ) ( 사 ) 한국정당학회
제출문 국회입법조사처장귀하 본보고서를 다당제하에서합의형입법정치모색 연구용역의결과보 고서로제출합니다. 2017 년 11 월 1 일 유재성
차 례 요약 Ⅰ. 머리말 1 Ⅱ. 다당제하에서의입법정치에관한기존연구분석 4 Ⅲ. 합의형입법정치를위한한국국회의현황 11 1. ' 국회선진화법 ' 의주요내용과쟁점 11 가. ' 국회선진화법 ' 의주요내용 11 1) 국회의장의직권상정권한축소 11 2) 무제한토론제도 14 3) 안건신속처리제 15 4) 안건조정제도 16 5) 자동상정제도도입 17 6) 의사진행방해에대한제재강화 18 나. ' 국회선진화법 ' 의주요쟁점 21 1) 가중다수결제도의도입 22 2) 국회의장의직권상정제한 24 2. ' 국회선진화법 ' 하국회의운영실제 26
Ⅳ. 해외국가사례분석 : 35 1. 벨기에 37 가. 비례대표제와지역과언어중심의다당체제 (Multiparty system) 37 나. 합의적입법정치를위한권력구조분석 42 1) 입법부와행정부간권력의분산과공유 42 2) 입법부차원의권력의분산과공유 : 비대칭적양원제 43 3) 행정부차원의권력의분산과공유 44 다. 합의적입법정치를가능하게하는제도들 46 1) 특별다수에의한불비례적거부권 46 2) 경고종절차 (alarm bell procedure) 46 2. 스위스 47 가. 다당제 (Multiparty system) 와정당정치 48 나. 합의적입법정치를위한권력구조분석 51 1) 입법부와행정부간권력의분산과공유 51 2) 국민협의회 ( 하원 ) 와주협의회 ( 상원 ) 의균형적권한 52 3) 콘코르단츠민주주의 (Konkordanz democracy) 53 3. 독일 57 가. 다당제 (Multiparty system) 와정당정치 57 나. 합의적입법정치를위한권력구조분석 61 1) 입법부와행정부간권력의분산과공유 61 2) 입법부차원의권력의분산과공유 63 3) 행정부차원의권력의분산과공유 : 연립정부 65
다. 독일형합의적입법정치의실제 67 1) 독일연방의회에서교섭단체의구성과역할 67 2) 합의적입법정치를가능하게하는제도들 69 4. 대통령제와연합정치의조합 70 가. 핀란드 : 대통령우위분권형대통령제 71 나. 브라질 : 비례대표제-다당제- 연합정치 73 1) 정당연합 73 2) 합의적입법정치의실제 76 5. 소결 80 Ⅴ. 결론 81 1. 다당제하에서협력정치의가능성모색 81 가. 권력구조의문제와해결책 84 나. 정당의문제와해결책 84 다. 의회의문제점과해결책 86 라. 비제도적요인 87 2. 다당제하에서의합의형입법정치를위한방안제언 88 참고문헌
표차례 < 표 1> 다수제민주주의와합의제민주주의의특성 8 < 표 2> 국회선진화법의주요내용 20 < 표 3> 제18대국회와제19대국회에서의법률안가결률비교 27 < 표 4> 제13대 ~ 제19대발의주체별법률안가결률비교 28 < 표 5> 제18대, 제19대국회전반기국회의법안상정기간비교 30 < 표 6> 제18대, 제19대전반기국회의가결법안평균처리기간 31 < 표 7> 역대국회의장의직권상정사례 33 < 표 8> 36개민주국가의행정부 / 정당차원- 연방적 / 단방적차원과평균 36 < 표 9> 벨기에총선결과 (2007-2014) 40 < 표 10> 2011년스위스선거결과와의석분포 49 < 표 11> 스위스의정당별각료수의변화 56 < 표 12> 제19대독일총선결과 (2017.9.24.) 58 < 표 13> 독일연립정부의구성변화 66 < 표 14> 브라질의호세프정부와테메르정부하정당연합비교 75 < 표 15> 테메르정부의내각구성 77
그림차례 < 그림 1> 벨기에의언어경계선과지역분포 38 < 그림 2> 언어별인구분포 (2008년) 38 < 그림 3> World Value Survey (2010~2014) 주요국국회신뢰도조사 82 < 그림 4> 국민통합을위한제20대국회의과제 83
요약 2012년 5월, 제18대국회의마지막본회의에서안건신속처리제, 의안자동상정제, 무제한토론제, 국회의장의직권상정권한의축소등의내용을포함한 국회법 개정안 ( 일명 ' 국회선진화법 ' ) 이통과되었다. ' 국회선진화법 ' 은양당체제의국회에서 합의제 적원칙을강조하고, 국회내의물리적충돌을비롯한국회의파행적인운영을방지하는것이었으며입법갈등의완화과나아가입법효율성을증진하기위한것이었다. 그러나제20대국회에서 3개이상의정당으로구성되는다당제구도가만들어졌으며상당기간다당제적정당구조가지속될것으로전망되는상황이다. 이러한점에서본연구는다당제하에서합의형입법정치를모색할수있는현실적인방안을모색하고자했다. 우선현재 20대국회의다당제적정당체제에서양당체제하에서합의제적운영을도모하기위해탄생한 ' 국회선진화법 ' 의내용과한계, 그리고개정의필요성에대한논의를분석했다. 그리고합의제적입법정치를성공적으로구현하고있는서구민주주의국가들의합의제적의회를위한제도적장치들을살펴보았다. 분석대상은레이파트의분류에서대표적인합의제적국가들로구분되는벨기에, 스위스, 독일에서합의적입법정치를가능하게하는제도를분석했다. 그리고논의의확장을위해대통령제국가들에서합의적입법정치의가능성을핀란드와브라질의사례를통해검토했다. 결과적으로한국의국회가다당제하협력정치구현을위해서는사안별로협력정치를진행해야할필요가있으며, 의회내주요행위자인정당과국회의원들도당론 권고투표보다는자유투표를통해사안별로협력할수있는여지를마련해야할것이다.
Ⅰ. 머리말 Ⅰ. 머리말 지난제20대국회의원선거결과 4개의주요정당이원내교섭단체를구성하여국회와대통령사이의협치, 원내정당사이의협치의중요성이더욱부각되고있다. 특히지난제19대국회에서시행된일명 ' 국회선진화법 ' ( 개정 국회법 ) 에따라국회의장의법안직권상정요건을엄격하게제한하는것을비롯한다양한의사절차들이신설된바, 보다효율적인국회운영을위한다양한방안들이모색되어야하는시점이다. 1) 또한사상초유의대통령탄핵국면을맞아, 조기대선이후새로운정부는여소야대상황에직면하게될것이고그형태가연정이든협치든여야당의대화와타협의정치가필연적으로요구되는시점이다. 이에본연구에서는다당제하에서합의형입법정치를모색할수있는현실적인방안을모색하고자한다. 이를위하여양당체제하에서탄생한 ' 국회선진화법 ' 이다당체제와어떻게조응해나갈것인지, 다당제현실에서요구되는합의형입법정치방안은무엇인지, 합의형입법정치를뒷받침할수있는제도적방안은무엇인지, 대통령제와다당제하합의형입법정치는어떻게가능할것인지등에대하여연구할것이다. 국회의입법정치과정과관련하여양당제와다당제의가장큰차이는, 현행 국회법 (' 국회선진화법 ' 도입이후 ) 과연관하여생각할때, 연대 혹은 협치 에의한 5분의 3 이상의등장가능성이라할수있다. 특히민주화이후역대국회의원선거에서한정당이 60% 이상의의석을차지한적이없는현실에비추어볼때, 현행 국회법 은형식적으로는 5분의 3 이상의절대다수제 1) ' 국회선진화법 ' 은 2012 년 5 월 2 일에국회본회의를통과한개정 국회법 을의미하지만학계와언론등에서 ' 국회선진화법 ' 으로통칭하고있다는점에서 ' 국회선진화법 ' 으로부르기로한다. 1
다당제하에서의합의형입법정치모색 를인정하고있지만, 실제적으로는합의를통한입법정치를강조하는것으로보인다. 본연구의주요주제인개정 국회법 에관한한국의기존논의들은실로다양하다. ' 국회선진화법 ' 도입이후의국회운영과정을평가한일련의논의들 ( 박찬표 2012; 이상신 2015; 이한수 2014; 이현출 2014; 전진영 2015; 정진민 2013 등 ) 이지배적인가운데, 국회의장의직권상정제도제한을둘러싼논의들 ( 전진영 2011; 한정훈 2017; 박인수 2010), 그리고국회운영과정에서의다수제와합의제를중심으로한논의들 ( 곽진영 2010; 김민전 2008; 유성진 2010) 이주를이루고있다. 또한권력구조및정부형태와입법정치에관한국내외의주요논의들 ( 김민전 2008; 김재한 레입하트 1997; Tsebelis 1995; Goodsell 1988; Binder 1996; Liebert and Cotta 1990; Lijphart 1999; Lijphart 2008) 도주요분석대상이될것이다. 본연구의목적과관련하여볼때, 제20대국회의원선거이후등장한원내 4개정당체제는합의형입법정치를필수적요건으로하고있다고보여진다. 그럼에도불구하고, 다수당은다수제를요구하고소수당은합의제를도모하는모습은, 개정 국회법 과관련하여국회의파행을야기하고합의형입법정치의마비를야기하는주된원인으로지적되고있다. 특히한국형대통령제의현실에서집권여당및국회운영전반에대한대통령의권한약화와함께, 향후대통령선거이후등장할수밖에없는여소야대상황은다당제구도하에서합의형입법정치의모색을필연적으로요구하게될것이다. 더욱이갈수록행정국가화 복지국가화되는상황에서국민의다양한정치적요구들이분출되고있음에도불구하고국회의입법역량은약화되고있다는비판이주를이루고있다는점을감안하면본연구의필요성은강조될수밖에없다. 본연구는권력구조및정부형태와관련된국내외연구들을종합적으로 2
Ⅰ. 머리말 분석하여다당제하에서의협력정치를강조하고, 그방안을모색함으로써연대와협치과정에서국회의입법역량을강화할수있는현실적방안들을제안할것이다. 이러한본연구의결과들은국회의원의입법역량강화를위한일련의과정들을환기하게될것이며, 향후국회주요행위자들의입법관련조사요구에도즉각적으로반영할수있는근거를제공하게될것이며, 제20대국회의성공적인운영과의회정치전반의발전을앞당기게될것이다. 본연구주제와관련된선행연구들은 ' 국회선진화법 ', 국회의장의직권상정제도, 국회운영과정에서의다수제와합의제, 권력구조및정부형태와국회운영, 국회의입법역량등의주제에관하여다양한논의를진행해왔다. 그럼에도불구하고현행 다당제하에서어떻게합의형입법정치를도모할것인가? 에대한종합적이고분석적인연구는찾아보기힘들다. 본연구는 다당제하에서의합의형입법정치 를모색하기위하여선행연구들에서도출된연구결과에기초하여논의를진행함과더불어, 해외사례들을분석하여그들의예에서한국적시사점과함의를찾을것이다. 아울러권력구조및정부형태와관련하여현행다당제하에서합의형입법정치를도모할수있는방안을모색할것이며, 연립정부 (coalition government) 에관한논의까지연구범위를확장할것이다. 이과정을통하여선행연구들에서파편적이고지엽적으로분석되었던요소들을종합적이고체계적으로분석하고, 그대안을제언함으로써국회의입법역량을강화하는데도움이될수있는 합의형입법정치 에관한로드맵을제시할것이다. 3
다당제하에서의합의형입법정치모색 Ⅱ. 다당제하에서의입법정치에관한기존연구분석 제19대대통령선거는대한민국역사상최초의대통령탄핵사태로인해진행되었고, 촛불민심의반영이라는측면에서지대한국민적관심속에서치러졌다. 제19대대통령선거결과더불어민주당문재인후보가압승하였지만, 과반의득표에실패한대통령의탄생과여소야대의정국, 그리고제20대국회의원총선거이후지속되고있는다당제구도의의회는정치적시야를어둡게하고있다. 여기에소위 ' 국회선진화법 ' 까지더해져정당간이합집산의양상은상당기간지속될것으로전망된다. 다당제란 3개이상의정당이존재하는체제를일컫는말로, 다양한소수의의견이입법과정에잘반영될가능성이상대적으로높고, 정당끼리극단적으로대립할가능성이양당제에비하여낮다는장점을갖는다. 반면, 소수정당이난립할경우정치적불안정이야기되고, 능률적이며생산적인의회활동이불가하다는것은단점으로지적되어왔다. 학계에서도과거에는정국의안정성과책임성이상대적으로높은양당제에대한관심이많았으나, 최근에는유럽의다당제를채택한국가들의경우에서처럼다당제하에서도정권의안정을도모할수있고, 다양한소수의의견을반영할수있다는점에서다당제에관한논의도빈번한현실이다. 제20대국회의원총선거이후지속되고있는다당제의회는기존의양당제와승자독식의구태를벗어나협치와상생을요구하는국민의열망이반영된결과라할수있다. 선거제도가정당체계에다양한영향을미친다는것은익히알려진사실이다. 1선거구 1인선출제 ( 소선거구제 ) 는양당제를가져오고, 1선거구다인선출제 ( 대선거구제나비례대표제 ) 가다당제를유발한다는것이다 (Duverger 1954, 4
Ⅱ. 다당제하에서의입법정치에관한기존연구분석 206-255). 듀베르제의주장은많은학자들에의해지지되었고 (Rae 1967; Riker 1986), 여러사실들이경험적으로증명된바있다. 아울러선거구의크기는단순정당수보다도의석의크기에의해측정되는유효한 (effective) 정당의수와정당들이표방하는이슈와이념들에영향을미친다 (Laakso & Taagepera 1979). 선거제도와정당체계의문제는상호작용에의한것이라고도볼수있다. 한국에서소선거구제가지속된이유로는여당과제1야당등거대정당이소선거구제에의해서이득을획득해온점을들수있으며, 한국사회의갈등이다양하게존재하지못한점도간과할수없다 ( 문용직 1995). 또한, 한국의정당체계는민주화이후선거시기별로다당제가등장한경우도있었지만, 결국에는양당제로회귀하는모습을보였으며이에따라한국의정당제는양당제가기본적으로인식된측면이소선거구제가유지된원인이라하겠다. 아울러한국선거의역사를살펴보면, 대통령제하에서당내후보를둘러싸고분열의여지가있었거나당내에서분배갈등이분열을초래하기도하였으나, 분열과통합은정당경쟁과선거경쟁을유리하게이끌어내려는정치인들의합리적행위로이해되어, 권력분배방식의타협을통한연합형성에의지향 이라는일정한패턴, 즉양당제를지향해왔다라고볼수도있다 ( 문용직 1995). 지역주의가강한지역이민족국가내에하나이상존재할경우제3당의등장과지속은소선거구의양당제지향과상치되는것은아니다 (Riker 1986). 선거구별로양당구도를유지하더라도전국적수준에서는다당제가나타날수있다. 한국에서도민주화이후대통령이연합정치를선택한사례들은상당수존재한다. 노태우전대통령은 1990년 3당합당 을현실화하였고, 김대중대통령은김종필과의일명 DJP 연합을통해집권하였으며, 노무현전대통령역시선거기간동안정몽준후보와의단일화를실현했고, 임기동안제1야당에 5
다당제하에서의합의형입법정치모색 대하여대연정 (grand coalition) 을제안한바있다. 이런측면에서볼때 연합정치 조건은제도가부여한절대적수준보다는상대정치세력과의관계에의해결정되며, 상대적권력관계는제도적조건보다상황적조건과관련된다고할수있다 ( 박용수 2016). 홍재우 김형철 조성대 (2012) 는대통령제하에서나타나는연립정부와관련하여그정치적효과가민주적거버넌스 (democratic governance) 에긍정적이라고밝힌바있다. 그리고연립정부에친화적인정치제도로서는대통령결선투표제, 의회비례대표제등이며, 대통령선거와국회의원총선거의동시선거는연립정부구성에부정적요인으로평가하였다. 이들은대통령제는정치적교착상태, 임기의경직성, 승자독식의문제를지니며, 연합정치를통해이같은문제점들을보완할수있다고주장하였다. 제20대국회의원총선거와제19대대통령선거의결과는한국사회에서민주주의와합의제정치에관한논의를촉발시키기에충분하였다. 지역주의에기반한양당제의정치적유산은흔들리기시작하였고, 여당후보자와야권단일후보에의한양당제적대선구도역시균열되기시작하였다. 이제다수제에의한의사결정보다는합의제에의한의사결정이강조된다. 레이파트 (Lijphart) 에따르면사회에의해제도가만들어지는것이아니라제도가사회를조각한다. 레이파트는대의제민주주의 (representative democracy) 를그제도에따라크게두가지유형으로대별하였다. 하나는영국과노르웨이에서나타나는흔히영국식이라고불리는 다수제민주주의 (majoritarian democracy) 이고, 다른하나는 ( 대륙 ) 유럽식이라고불리는 합의제민주주의 (consensual democracy) 이다 (Lijphart 1999). 전자는두개의주요정당사이의경쟁에기초한단일정당정부에의한배타적인 (exclusive) 권력독점의형태임에비해, 후자는다수정당의존재를기초로정당사이연립 (coalition) 에의한정부의구성과권력의공유, 분산등을전제로한민주주의 6
Ⅱ. 다당제하에서의입법정치에관한기존연구분석 체제이다. 또한다수제민주주의는일차원의균열구조, 의회에대한내각의우위, 순수다수결적선거방식, 비대칭적양원제, 양당제, 최다득표당선방식, 집권적인단일정부, 불문헌법그리고국민투표부재를특징으로한다. 한편합의제민주주의는다차원적균열구조, 연립정부, 입법부와행정부권력의엄격한분립, 대등한양원제, 다당제, 비례대표제, 연방주의, 성문헌법, 소수의거부권제도가그특징이다 (Lijphart 1984: 6-9). 레이파트는다수제민주주의보다합의제민주주의가더우월하다고설파하였다. 합의제민주주의는의사결정과정에서다수의최대화 (maximization of majority) 를가능하게하기때문이다. 민주주의는정치적갈등상황에대해승패를가르기는하지만, 승부이후의정치적결정과정에서패자를완전히배재하거나경쟁의결과로패자의지위가영속되는것만큼민주주의자체를위협하는것도없다 ( 한정택 2010). 이런측면에서승자혹은다수의최대화를통해정치적상생을도모하는합의제민주주의는의미있는정치적대안이될수있으며, 정치적갈등해결의막다른골목에처한많은나라에게관심을야기하였다. 게다가합의제민주주의가다른형태의민주주의제도보다장기적으로우월한복지를산출한다는비교제도주의자들의주장또한연구자들과위정자들의정치제도에대한관심을환기시키는데일조하였다. 또한다른민주주의이론들과달리, 제도라는비교적설계와변화가손쉬운인위적노력과수단을통해특정형태의민주적정치를만들어내고그결과물을향유할수있다는레이파트의제안은합의제민주주의에대한연구를촉진시켰다 ( 홍재우 2006). 7
다당제하에서의합의형입법정치모색 < 표 1> 다수제민주주의와합의제민주주의특성 다수제민주주의 (Majoritarian Democracy) 1. 근소한과반수의내각 (minimal winning cabinet) 2. 입법부에대한내각의우위 (cabinet dominance over legislature) 3. 양당제도 (two-party system) 4. 다수대표제 (plurality system of election) 5. 다원주의적이익집단체계 (pluralist interest group system) 6. 단원제 (unicameralism) 7. 단일하고집권화된정부 (unitary, centralized government) 8. 연성헌법 (flexible constitution) 9. 의회주권 (parliamentary sovereignty) 10. 의존된중앙은행 (dependent central bank) 출처 : Lijphart, 1984; 1999 에서재구성. 합의제민주주의 (Consensual Democracy) 1. 과대내각 (oversized cabinet) 2. 권력분립 (separation of power) 3. 다당제도 (multi-party system) 4. 비례대표제 (proportional representation) 5. 조합주의적이익집단체계 (corporatist interest group system) 6. 양원제 (bicamelralism) 7. 연방제와분권화 (federalism and decentralism) 8. 경성헌법 (entrenched constitution) 9. 사법심사 (judical review) 10. 독립적중앙은행 (independent central bank) < 표 1> 은레이파트의다수제민주주의와합의제민주주의모형을보여주 고있다. 그러나민주주의체제차원의다수제 합의제모형은국회의의사결 8
Ⅱ. 다당제하에서의입법정치에관한기존연구분석 정차원에서의다수제 합의제논의와는구분될필요가있다. 다수제는과반의석을차지한다수당주도의국회운영을, 합의제는원내정당사이합의에의한국회운영을의미하기때문이다. 다수제적의회운영의환경에서과반의석을가진정당이존재한다면, 입법과정의책임성과효율성이강화될수있다. 반면, 의사결정과정에서승자독식의가능성이높아지기때문에소수당의정치적대표성은상대적으로약화될수밖에없다. 한편합의제적의회운영에서는다양한사회세력의대표성은높을수있으나입법지연이나입법교착으로인해입법효율성은낮아질수있다 ( 전진영 2017). 현재제20대국회의구성은다당제이므로합의제민주주의모델의실효성이강조되고있다. 합의제민주주의의강점은그결과가도출하는만족도 (degree of satisfaction) 의격차가줄어든다는데있다. 즉, 합의제민주주의방식은승자와패자사이의만족도격차를줄여줄수있기때문에보다광범위한지지를획득할수있으며, 따라서더성공적인제도일수있다 (Anderson and Guillory 1997). 레이파트의주장처럼민주적인제도들이어떻게운영되는가, 즉다수제인가합의제인가에따라민주주의의작동방식에대한시민들의만족도역시체계적으로변화한다. 또한제도적인환경에따라민주주의체제에서시민의정치적인지위 ( 소수인지다수인지 ) 도영향을받게된다. 정치제도와수용자의만족도와의관계에착근하여보았을때합의제민주주의모델에서국민의정치적지위와정치적만족도의상승이가능할것이다 (Anderson and Guillory 1997). 물론레이파트가규명한다수제민주주의와합의제민주주의의특성들이각국에적용됨에있어원형을그대로유지하고있는것은결코아니다. 거의모든민주주의국가들은다수제와합의제의양극단의중간쯤에위치하고있다. 즉, 어떤국가의민주주의형태를살펴보기위해서는두제도중어느한쪽에좀더가까운지를살펴보는것이해당국가의민주주의성격을파악하는 9
다당제하에서의합의형입법정치모색 데보다유리할것이다. 민주주의에관한고찰은절차적민주주의확립이후 질적개선을도모하려는한국민주주의의성숙에도기여하게될것이다. 10
Ⅲ. 합의형입법정치를위한한국국회의현황 Ⅲ. 합의형입법정치를위한한국국회의현황 1. ' 국회선진화법 ' 의주요내용과쟁점 2012년 5월제18대국회는마지막본회의에서국회법개정안 ( 일명 ' 국회선진화법 ' ) 이통과되었다. 제19대국회부터적용된 ' 국회선진화법 ' 의주요내용은안건신속처리제, 의안자동상정제, 무제한토론제, 국회의장의직권상정권한의축소등으로요약될수있다. ' 국회선진화법 ' 의기본적인목적은국회운영과정에서 합의제 적원칙을강조하고, 국회내의물리적충돌을비롯한국회의파행적인운영을방지하는것이었다 ( 정진민 2013). 또한 ' 국회선진화법 ' 은입법갈등의완화뿐만아니라입법효율성을증진하고자하는의도역시포함하고있었다 ( 정진민 2013; 윤종빈 2013). 결국 ' 국회선진화법 ' 은소수당에의한회의진행방해나물리력행사를어렵게하고, 다수당이수의논리에의지하여소수당을무시하며설득이나합의없이의안을처리하지못하게하는데그목적이있다고하겠다. 가. ' 국회선진화법 ' 의주요내용 1) 국회의장의직권상정권한축소 ' 국회선진화법 ' 의주요내용중하나는국회의장의직권상정권한을축소하는것이었다. 개전정 국회법 제85조는 의장은위원회에회부하는안건또는회부된안건에대하여심사기간을지정할수있다. 이경우의장은각교섭단체대표의원과 협의 하여야한다 고규정하였다. 이조항에근거하여과거국회의장은각위원회가특정법안을본회의에부의하지않을경우, 국 11
다당제하에서의합의형입법정치모색 회의장이직권으로본회의에상정하여표결이가능하였다. 하지만개정전 국회법 제85조의내용중 협의 에관한사항이분명하지않아다수당과소수당의견해차이가나타나게되었고, 이는정당사이의갈등을초래했으며, 국회의파행이나공전을야기하였다. 이에개정된 국회법 에서는 협의 를 합의 로용어변경한바있다. 일상적으로사용되는협의와합의는용어상큰차이를보이는거같지않지만, 국회법 개정과정에서변경된의미를생각하면커다란차이를보인다. 기존 국회법 상의 협의 는타협이나결과물을도출하려는노력이라는측면에서는 합의 와차이를보이지않는다. 그러나협의는협상대상자들로하여금합의에이르게하는일련의과정에참여할수있는여지를주는과정중심적인개념이라한다면, 합의는협의의과정까지포함하여어떠한결과를창출해내는결과지향적인개념이라할수있다. 즉이전 국회법 이국회의장의일방적인통보만으로도직권상정이가능할수있는여지를남겨놓았다는문제점을개선하기위해개정 국회법 은교섭단체대표들이국회의장의제안에대하여동의하는경우에만직권상정이가능하도록했다 ( 전진영 2011). 현실적으로개정 국회법 상교섭단체가 합의 한경우국회의장의직권상정절차는가외적인것이될수있다. 교섭단체사이에합의가이뤄진의안에대해직권상정절차를거쳐야할이유가없기때문이다. 또한관례상여당의최다선의원이국회의장을담당해왔고, 직권상정을통해처리된안건들이대통령의의지가적극반영된정부제출법률안인경우가많았기때문에, 국회의장의직권상정권한은다수당과소수당, 그리고행정부와입법부의갈등을야기하는주된원인으로지적되었다 ( 전진영 2011). 물론직권상정절차가입법교착의타개와쟁점법안의처리에중요한역할을담당한것은사실이지만, 문제는직권상정이후로또다른여야간대립과갈등을초래했다는점이다 ( 전진영 2015). 12
Ⅲ. 합의형입법정치를위한한국국회의현황 국회선진화법 은국회의장직권상정권한의행사조건을천재지변의경우, 전시 사변또는이에준하는국가비상사태의경우, 의장이각교섭단체대표의원과 합의 하는경우의 3가지로한정하는등 ' 국회선진화법 ' 은국회의장의직권상정을엄격하게제한함 2) 으로써국회전반의입법활동에변화를초래할것으로예상되었다. 실제로다수당이국회의장직권상정권한을통해단독으로법안을처리하는일은불가해졌고, 반면단독으로법안을처리할현실적인수단이없어졌기에다수당이적극적으로소수당과의협상에나서게될가능성은증가했다 ( 이한수 2014). 또한 ' 국회선진화법 ' 으로인해과거국회의장의직권상정을막기위하여전가의보도처럼사용되던국회내물리적충돌역시사라지게되었다. 2) 국회법 제 85 조 ( 심사기간 ) 제 1 항 : 의장은다음각호의어느하나에해당하는경우에는위원회에회부하는안건또는회부된안건에대하여심사기간을지정할수있다. 이경우제 1 호또는제 2 호에해당하는때에는의장이각교섭단체대표의원과협의하여해당호와관련된안건에대하여만심사기간을지정할수있다. 1. 천재지변의경우 2. 전시 사변또는이에준하는국가비상사태의경우 3. 의장이각교섭단체대표의원과합의하는경우제 2 항 : 제 1 항의경우위원회가이유없이그기간내에심사를마치지아니한때에는의장은중간보고를들은후다른위원회에회부하거나바로본회의에부의할수있다. 국회법 제 86 조 ( 체계 자구의심사 ) 제 2 항 : 의장은제 1 항의심사에대하여다음각호의어느하나에해당하는경우에는심사기간을지정할수있으며, 법제사법위원회가이유없이그기간내에심사를마치지아니한때에는바로본회의에부의할수있다. 이경우제 1 호또는제 2 호에해당하는경우에는의장이각교섭단체대표의원과협의하여해당호와관련된안건에대하여만심사기간을지정할수있다. 1. 천재지변의경우 2. 전시 사변또는이에준하는국가비상사태의경우 3. 의장이각교섭단체대표의원과합의하는경우 13
다당제하에서의합의형입법정치모색 2) 무제한토론제도 ' 국회선진화법 ' 은국회의사절차와관련하여합법적의사진행방해가가능하도록하였다. 국회법 제106조의2 3) 를신설함으로써이른바무제한토론이가능하게되었고, 이를통해의사당내에서국회의원들이물리적충돌대신토론에의하여의사진행이가능하도록하였다. 이는소수당의의견을보호하기위한노력으로판단된다. 필리버스터 (filibuster) 제도라고통상알려진무제한토론제도는의원이특정안건의본회의통과를막기위하여제한된시간을넘어토론을지속할수있게하는제도를말한다. ' 국회선진화법 ' 은국회재적의원 1/3 이상이서명한요구서를국회의장에게제출하면무제한토론이가능하도록했다. 무제한토론은의원 1인당 1회로제한하였으며, 무제한토론이시작되면종료될때까지산회할수없다. 다만무제한토론중회기가종료되면이안건은다음회기에서 토론없이곧바로 표결이진행되어야한다. 무제한토론을종결시키려면재적의원 1/3 이상의서명으로무제한토론종결동의안을국회의장에게제출하고, 동의안제출 24시간후재적의원 3/5 이상이찬성하면해당법안은더이상의토론없이바로표결에들어간다. 의안의본회의통과를막기위해소수당이무제한토론제도를악용한다면, 의안의통과를위해필요한정족수는재적의원 3/5 이상이되었다. 결국, 무제한토론제도는다수에의한안건통과보다는다수로부터소수의의견을보호하고자마련된제도라고할것이다 ( 정진민 2013; 윤종빈 2013; 이한수 2014). 국회의장의직권상정권한축소와더불어무제한토론제도의도입으로인하여 3) 국회법 제 106 조의 2( 무제한토론의실시등 ) 제 6 항 : 제 5 항에따른무제한토론의종결동의는동의가제출된때부터 24 시간이경과한후에무기명투표로표결하되재적의원 5 분의 3 이상의찬성으로의결한다. 이경우무제한토론의종결동의에대하여는토론을하지아니하고표결한다. 14
Ⅲ. 합의형입법정치를위한한국국회의현황 국회내에서다수당이소수당과의합의없이단독으로안건을통과시키는일 은지난해졌다. 3) 안건신속처리제 2012년제18대국회는 ' 국회선진화법 ' 의도입을통한국회운영과정에서합의제강화로인하여입법효율성이저하될까두려워그대안을모색하였고, 그결과등장한것이안건신속처리제이다. 국회법 제85조의2 4) 를신설하여재적의원과반수또는안건의소관위원회재적위원과반수의신청과재적의원 5 분의 3 이상또는안건의소관위원회재적위원 5분의 3 이상의찬성으로안건의신속처리를결정하며, 위원회는 180일이내에, 법제사법위원회의체계 자구심사는 90일이내에마쳐야한다. 위원회가위기간내에심사를마치지못할경우법제사법위원회에회부된것으로판단하며, 법제사법위원회가위기간내에심사를마치지않은경우에는본회의에부의된것으로본다. 그러나입법효율성을증진하기위하여마련된안건신속처리제는실질적인입법효율성의증대로이어지는못했다. 특정안건을신속처리하기위해서는절대다수인재적의 ( 위 ) 원 5분의 3 이상의동의가필요하기때문이다. 민주화이후국회의원총선거결과특정정당이의회재적의원의 5분의 3 이상을차지한경우가없기때문에, 교섭단체의원수에비례하여상임위원회나특별위 4) 국회법 제 85 조의 2( 안건의신속처리 ) 제 1 항 : 위원회에회부된안건 ( 체계 자구심사를위하여법제사법위원회에회부된안건을포함한다 ) 을제 2 항에따른신속처리대상안건으로지정하고자하는경우의원은재적의원과반수가서명한신속처리대상안건지정요구동의 ( 이하이조에서 신속처리안건지정동의 라한다 ) 를의장에게, 안건의소관위원회소속위원은소관위원회재적위원과만수가서명한신속처리안건지정동의를소관위원회위원장에게제출하여야한다. 이경우의장또는안건의소관위원회위원장은지체없이신속처리안건지정동의를무기명투표로표결하되재적의원 5 분의 3 이상또는안건의소관위원회재적위원 5 분의 3 이상의찬성으로의결한다. 15
다당제하에서의합의형입법정치모색 원회를구성하기때문에다수당일지라도안건신속처리제를통해쟁점법안을 통과시키는일은상시적으로등장할수있는가능성이희박해졌다. 4) 안건조정제도 개정 국회법 은제 57 조의 2 5) 를신설하여여야간합의를통해안건조정 5) 제 57 조의 2( 안건조정위원회 ) 1 위원회는이견을조정할필요가있는안건 ( 예산안, 기금운용계획안, 임대형민자사업한도액안및체계 자구심사를위하여법제사법위원회에회부된법률안은제외한다. 이하이조에서같다 ) 을심사하기위하여재적위원 3 분의 1 이상의요구로안건조정위원회 ( 이하이조에서 조정위원회 라한다 ) 를구성하고해당안건을제 58 조제 1 항에따른대체토론이끝난후조정위원회에회부한다. 다만, 조정위원회를거친안건에대하여는그심사를위한조정위원회를구성하지못한다. 2 조정위원회의활동기한은그구성일부터 90 일로한다. 다만, 위원장은조정위원회를구성할때간사와합의하여 90 일을넘지아니하는범위에서따로정할수있다. 3 조정위원회는조정위원회의위원장 ( 이하이조에서 조정위원장 이라한다 ) 1 명을포함한 6 명의조정위원회의위원 ( 이하이조에서 조정위원 이라한다 ) 으로구성한다. 4 제 3 항에따라조정위원회를구성하는경우에는소속의원수가가장많은교섭단체 ( 이하이조에서 제 1 교섭단체 라한다 ) 에속하는조정위원의수와제 1 교섭단체에속하지아니하는조정위원의수를같게한다. 다만, 제 1 교섭단체가둘이상인경우에는각교섭단체에속하는조정위원및어느교섭단체에도속하지아니하는조정위원의수를위원장이간사와합의하여정한다. 5 조정위원은소속위원중에서위원장이간사와협의하여선임하고, 조정위원장은조정위원회에서제 1 교섭단체소속조정위원중에서선출하여위원장이이를의장에게보고한다. 6 조정위원회는제 1 항에따라회부된안건에대한조정안을재적조정위원 3 분의 2 이상의찬성으로의결한다. 이경우조정위원장은의결된조정안을지체없이위원회에보고한다. 7 조정위원회에서조정안을의결한안건에대하여는소위원회의심사를거친것으로보며, 위원회는조정위원회의조정안이의결된날부터 30 일이내에그안건을표결한다. 8 조정위원회에서그활동기한내에안건이조정되지아니하거나조정안이부결된경우에는조정위원장은심사경과를위원회에보고하여야한다. 이경우위원장은해당안건 ( 소위원회의심사를마친안건은제외한다 ) 을소위원회에회부한다. 9 제 85 조의 2 제 2 항에따른신속처리대상안건을심사하는조정위원회는그안건이같은조제 4 항또는제 5 항에따라법제사법위 16
Ⅲ. 합의형입법정치를위한한국국회의현황 위원회를구성하고, 그합의에의하여소위원회심사없이표결을할수있는안건조정제도를도입하였다. 주목할점은 이견을조정할필요가있는안건을심사하기위하여재적위원 3분의 1 이상의요구로안건조정위원회를구성 하는데, 제1당소속조정위원과그밖의조정위원을각각 3인씩동수로구성하도록하고있다는점이다 ( 장영수 2016). 달리말해안건조정위원회의구성이제1 당과그외정당의조정위원의수를같게하여, 조정이실제적으로불가한경우를상정하고있다는것이다. 안건에대한조정안은재적조정위원 3분의 2 이상의찬성으로의결하며, 의결된조정안에대해서는소위원회심사를거친것으로보아 30일이내에해당위원회에서표결한다. 신속처리안건을심사하는조정위원회는그안건이법제사법위원회에회부또는본회의에부의된것으로보는때에는그활동을종료한다. 30일이내에조정되지아니하거나조정안이부결된경우에해당안건은소위원회에회부된다. 이규정의입법취지는안건조정위원회를여야동수로구성하여논의의장을마련함으로써대화와타협을통하여안건을효과적으로처리하는것을목적으로한다 ( 홍완식 2012). 5) 자동상정제도도입개정 국회법 은제85조의3을신설하여매년 11월 30일까지예산안, 기금운용계획안, 임대형민자산업한도액안에대한심사를마치도록하였으며, 기간내심사를마치지못한경우 ( 국회의장이각교섭단체대표의원과합의한 원회에회부되거나바로본회의에부의된것으로보는때에는제 2 항에따른활동기한에도불구하고그활동을종료한다. 10 조정위원회에관하여는이법에서다르게정하거나성질에반하지아니하는한위원회또는소위원회에관한규정을준용한다. 17
다당제하에서의합의형입법정치모색 경우제외 ) 에는본회의에부의된것으로보는자동상정제도를도입하였다. 자동상정제도는해마다예산안이법정기간인회계연도개시 30일전 (12월 2일 ) 까지본회의에서처리되지못하는사태가거듭되면서이에대한비판을의식하여만들어진것이라고할수있다. 이러한법안자동상정제도는정당간또는이익집단간의갈등을초래할수도있는법률안을국회안에서심사하도록유도하는장점이있고, 법률안의처리기한을규정하는것과는다르므로의원들의법률안심의권을제한할우려는없다 ( 홍완식 2012). 그러나예산안에대한자동상정제도는수정될필요성이제기된다. 우리나라의경우예산안을행정부가편성하고국회에서는심의하는기능만담당하고있으나, 현행 ' 국회선진화법 ' 의규정대로회계연도개시 30일전까지본회의를통과하도록강제규정한다면입법부의대행정부견제기능이약화될우려가있다. 또한의회의예산심의기능을현저하게저하시켜국회의재정통제권을심각하게제약하는수단이될수도있는염려가있는바, 향후 국회법 이개정된다면예산안의자동상정제도는수정의필요성이존재한다. 6) 의사진행방해에대한제재강화개정 국회법 은제148조의2, 제148조의3 신설및관련처벌조항 6) 들을마련하여물리력으로의장석이나위원장석을점거하거나의원의회의장출입을막는행위에대한제제를강화하였다. 또한개정 국회법 제148조의2, 제 155조제7호의2 7) 및제156조제7항신설규정 8) 에따르면, 의원은의장석또는 6) 제148조의2( 의장석또는위원장석의점거금지 ) 의원은본회의장의장석또는위원회회의장위원장석을점거하여서는아니된다. 제148조의3( 회의장출입의방해금지 ) 누구든지의원이본회의또는위원회에출석하기위하여본회의장또는위원회회의장에출입하는것을방해하여서는아니된다. 7) 제155조 ( 징계 ) 국회는의원이다음각호의어느하나에해당하는행위를한 18
Ⅲ. 합의형입법정치를위한한국국회의현황 위원장석점거금지와함께, 점거한의원이의장또는위원장의조치에불응하는경우징계안을바로본회의에부의하여지체없이의결하도록하였고, 이경우윤리특별위원회의심사 의결절차를생략하였다. 또한제148조의3 및제 155조제7호의3 신설규정은의원의국회회의장출입을방해하는행위를금지하고, 위반행위에대하여징계를할수있도록규정하였다. 그리고제163조제2항을신설하여질서문란행위관련의원에대한징계는공개회의에서경고또는사과의경우 2개월동안수당월액의 2분의 1을감액하고, 30일이내의출석정지의경우 3개월동안수당월액전액을감액하도록규정하였다. 이러한일련의조치는과거첨예한쟁점법안에대한다수당과소수당의물리적대립을막고, 국회의장의직권상정권한에대한물리적저항을없애기위한것이었다. 동물국회 를막겠다는 ' 국회선진화법 ' 과관련된대표적인조항이다. 그러나앞서밝힌바와같이국회의장의직권상정권한이제한되고, 안건의신속처리를위해서는가중다수결방식이동시에법률화되면서다수당과소수당의합의없이는의안을통과시킬수없기에실제로물리적충돌이발생할여지는없어졌다. 이상에서본바와같이 ' 국회선진화법 ' 의주요내용들은국회내의사절차에서여야및다수당과소수당의합의를매우중시하며, 이를통해물리적충돌의가능성을원천적으로차단하였고, 혹시나물리력을동원하여의사진행을 때에는윤리특별위원회의심사를거쳐그의결로써이를징계할수있다. 다만, 의원이제7호의2에해당하는행위를한때에는윤리특별위원회의심사를거치지아니하고그의결로써이를징계할수있다. 7의2. 제148조의2를위반하여의장석또는위원장석을점거하고점거해제를위한제145조에따른의장또는위원장의조치에불응한때 8) 제156조 ( 징계의요구와회부 ) 7 제155조제7호의2에해당하여징계가요구되는경우에는의장은제1항, 제2항후단, 제5항및제6항에도불구하고해당의원에대한징계안을바로본회의에부의하여지체없이의결하여야한다. 19
다당제하에서의합의형입법정치모색 방해할경우강력한제제를가하겠다고명시하고있다. < 표 2> ' 국회선진화법 ' 의주요내용 직권상정요건강화 위원회안건조정제도 본회의무제한토론 의안의자동상정 안건신속처리제도 법사위체계 자구심사지연안건의본회의부의 예산안등의본회의자동부의제도 출처 : 김정도 (2015, 71). 관련규정 ( 국회법 ) 제 85 조 1 항제 86 조 2 항 제 57 조 2 항 제 106 조 2 항 제 59 조제 59 조 2 항제 93 조 2 항 제 85 조 2 항 제 86 조 3,4 항 제 85 조 3 항 내용 천재지변, 국가비상사태, 의장이각교섭단체대표와합의하는경우로직권상정요건제한 이견조정이힘든안건에대하여해당위원회에서안건조정위원회를구성하여논의 재적 1/3 의요구, 교섭단체여야동수로각 3 인 6 인, 조정안은재적 2/3 이상의찬성으로결정 본회의심의안건에대하여무제한토론 재적 1/3 이상요구, 재적 3/5 이상토론종결 숙려기간경과후 30 일이경과한날이후처음개최되는위원회에상정한것으로간주 위원회회부안건중신속처리대상으로지정된안건에대하여위원회심사기간을제한, 심사기간종료의경우안건을법사위회비및본회의에부의 과반수요구, 재적 3/5 찬성 법사위에회부된법률안이이유없이 120 일이내에심사를마치지않은경우법률안의소관상임위원장은그법률안을본회의에부의 예산안이 11월 30일까지합의되지않을경우다음날본회의에자동부의 20
Ⅲ. 합의형입법정치를위한한국국회의현황 나. ' 국회선진화법 ' 의주요쟁점 기존연구들에따르면 ' 국회선진화법 ' 과관련된논의는크게세가지부류 로나눌수있다. 첫번째입장은 ' 국회선진화법 ' 을개정해야한다는것이다. 주요근거로는 ' 국회선진화법 ' 이만들어지고적용된제 18 대국회와제 19 대국 회는거대양당에의하여구성된체제였으나, 제 20 대국회의원총선거결과 탄생한제 20 대국회는정당체계가다당제로바뀐만큼현실과조응할수있도 록 국회법 을개정해야한다는입장이다. ' 국회선진화법 ' 은안건의신속처리 를위해서 5 분의 3 이상의가중다수결을도입하고있는데, 현실적으로특정 정당이재적의원 5 분의 3 이상을차지할수없기때문에일반적인의결정족수 ( 과반수출석, 과반수찬성 ) 로변경해야한다는입장이다. 또한최근 2017 년제 20 대국회정기회첫날국회의장이밝힌바와같이 ' 국회선진화법 ' 을일부개정해야한다는입장역시상존한다. 정세균국회의장 실이 2017 년 8 월 29 일부터이틀동안한국갤럽에의뢰해실시한 국회에대한 국민인식조사 결과 9), 국회를신뢰하지않는다는응답이 78.7% 로나타났으며, 응답자의 59.4% 는 다수가찬성하더라도쟁점법안의통과가어려워법안처리 를지연시킬수있으므로 ' 국회선진화법 ' 을개정해야한다 고답하였다. 반면 여야간의물리적충돌로인한파행적국회운영을방지할수있으므로현행 대로유지해야한다 는응답은 33.1% 에불과했다. 정세균국회의장역시도 ' 국회선진화법 ' 을전면적으로수정하는것에는반대를하지만, 의장직권상정 권한을대폭완화하고국회의예산안심의기능을저하할수있는예산안자 동처리등은수정해야한다고주장한바있다 ( 파이낸셜뉴스 2017 년 9 월 5 일, [ 정세균국회의장특별인터뷰 ]). 또한정의장은국민인식조사결과를 국민 들은정기국회에서협치를통한민생문제해결에앞장서는국회의모습을보 9) 전국 19 세이상남녀 1,010 명을대상으로실시, 표본오차는 95% 신뢰수준에 ±3.1%). 21
다당제하에서의합의형입법정치모색 고싶어하신다 고해석하며, 일하는국회, 국민에게힘이되는국회를위해 ' 국회선진화법 ' 의근본취지는유지하되국회운영의합리성과효율성을높이는방안을찾아달라 고주요정당에요청하였다 ( 헤럴드경제 2017년 9월 1 일 ). 반면 ' 국회선진화법 ' 의개정을반대하는입장에서는 ' 국회선진화법 ' 이여야합의를통해만들어진법안인만큼정략적차원에서의개정논의는옳지않다고주장한다. 이같은주장들은 ' 국회선진화법 ' 의목표중하나였던다수당과소수당의협치정신은오히려양당제보다지금의다당제에서더욱의미가있디고말한다. 현행국회에서지적되고있는문제점들은 ' 국회선진화법 ' 이라는제도자체의문제때문이아니라제도를운영하는행위자들의문제라는것을강조한주장이다. 이하에서는 ' 국회선진화법 ' 의주요내용중쟁점이되고있는부분들을간추려서논의한다. 1) 가중다수결제도의도입 ' 국회선진화법 ' 에대한기존논의들의평가는상당히다양하게나타나고있지만, 그중가장논란이되는부분은 국회법 제85조의2 등에서의결정족수로 5분의 3 이상의가중다수결을도입한것이다. 헌법과 국회법 에서규정하고있는국회내의결정족수 10) 는 재적과반수의출석과출석과반수의찬성 이라는단순다수결을기본으로하고있다. ' 국회선진화법 ' 이전에도전원위 10) 헌법제49조국회는헌법또는법률에특별한규정이없는한재적의원과반수의출석과출석의원과반수의찬성으로의결한다. 가부동수인때에는부결된것으로본다. 국회법 제109조 ( 의결정족수 ) 의사는헌법또는이법에특별한규정이없는한재적의원과반수의출석과출석의원과반수의찬성으로의결한다. 22
Ⅲ. 합의형입법정치를위한한국국회의현황 원회의경우재적위원 4분의 1 이상의출석과출석위원과반수찬성으로의결하는등다양한형태의의결방식이채택된바있고, 가중다수결의경우에도다양한유형이활용되었다 ( 장영수 2016). 11) ' 국회선진화법 ' 에의해재적 5분의 3 이상의가중다수결이도입된것은 국회법 제85조의2 제1항에따른안건의신속처리를위한위원회의동의 ( 신속처리안건지정동의 ) 에대한의결과 국회법 제86조제3항단서에따른법제사법위원회에계속중인안건에대한소관위원회의본회의부의요구에대한의결, 12) 국회법 제106조의2 제6항에따른무제한토론의종결동의에대한의결의세가지이다 ( 장영수 2016). ' 국회선진화법 ' 을통해가중다수결제를도입한것은과반의석을가진다수당의일방적이고단독적인의사결정의미연에방지하는것에목표가있다. 그러나가중다수결제의도입으로인하여쟁점법안에대한단순다수결에의한의사결정이사실상불가능해졌고, 5분의 3 이상의다수를확보하지못하면안건을적기에처리하는것자체가불가능해졌다. 이는 ' 국회선진화법 ' 의개정을요구하는입장의대표적인사례가되었고, 동물국회를피하기위한식물국회가과연옳은것인지에대한논의까지촉발하였다. 의회민주주의의기본원리중하나인다수결원칙은의사형성과정에서소수 11) 출석과반수가아닌재적과반수로의결되는경우 ( 탄핵소추의결, 국회의장부의장의선거 ), 출석 3분의 2 이상으로의결되는경우 ( 거부권행사에따른재의, 번안발의 ), 재적 3분의 2 이상으로의결되는경우 ( 대통령에대한탄핵소추 ) 등이있다. 12) 제86조 ( 체계 자구의심사 ) 3제1항의심사에대하여법제사법위원회가이유없이회부된날부터 120일이내에심사를마치지아니한때에는심사대상법률안의소관위원회위원장은간사와협의하여이의가없는경우에는의장에게해당법률안의본회의부의를서면으로요구한다. 다만, 이의가있는경우해당법률안에대한본회의부의요구여부를무기명투표로표결하되해당위원회재적위원 5분의 3 이상의찬성으로의결한다. 23
다당제하에서의합의형입법정치모색 파에게토론에참가하여다수파의견해를비판하고반대의견을밝힐수있는기회를보장하여다수파와소수파가공개적이고합리적인토론을거쳐다수의의사로결정한다는데그정당성의근거가있으며 ( 헌재 2010. 12. 28. 2008헌마7), 다수결원칙의요체는다수자의사의단순한산술적지배라기보다는조정의결과로서지배의사의형성과그에대한승복의체계이며또다른중요한보호가치는소수자에대한배려이다 ( 권영설 2006). 2) 국회의장의직권상정제한 ' 국회선진화법 ' 의주요내용중첨예한논란의대상이된조항은국회의장의직권상정제한이다. 개정전 국회법 에서는국회의장의직권상정에관하여구체적기준을밝히지않은채각교섭단체대표의원과의 협의 를거쳐심사기간을지정할수있고, 이유없이그기간내에심사를마치지않은경우본회의에부의할수있다고규정하였다. 이에따라여야의쟁점법안에대한직권상정이남용되었다는비판이끊이지않았으며, 개정 국회법 (' 국회선진화법 ') 에서는국회의장의직권상정요건- 1. 천재지변의경우, 2. 전시 사변또는이에준하는국가비상사태의경우, 3. 의장이각교섭단체대표의원과 합의 하는경우 -을구체적으로명기하였다. 국회의장의직권상정은교착상태에빠져있는입법과정을타개하여신속입법을도모할수있는사실상유일한수단이라는평가가있는가하면 ( 전진영 2011b), 국회의장의직권상정에의한법안처리가단점정부시절에변칙적으로운용되었으며, 대상법안이주로대통령에의한입법의제라는점, 직권상정은원내정당의극단적인대립을야기하여국회파행의원인이되었다는점등에서직권상정제도의폐지를주장하는견해도제시된바있다 ( 음선필 2010). 2017년 9월 1일정세균국회의장은정기국회축사에서 일하는국회, 국민에게힘이되는국회를위해 ' 국회선진화법 ' 의근본취지는유지하되국회 24
Ⅲ. 합의형입법정치를위한한국국회의현황 운영의합리성과효율성을높이는방안을찾아달라 고각정당에요청한바있다. 특히 ' 국회선진화법 ' 이새로운정치문화형성의토대가되었지만, 다수결의원리를훼손하는안건조정제도, 국회예산심의의결기능부실을초래한예산안자동부의제도문제가있다 라고말했다. 국회의장의직권상정요건완화와관련해서 입법교착상태가오래지속된다거나마땅히국회에서협의돼야할내용이심의의결되지않는것은국가를위해바람직하지않은만큼조금더국회의장의리더십이발휘될수있도록조정될수있으면좋겠다 라고말하였다. 국회의장의책임성을담보하기위해서는직권상정이강화될수있었음을밝힌것으로보인다. 또한국회의장취임 1주년기자간담회에서도 ' 국회선진화법 ' 은사실양당제를염두에두고만든법이라며, 지금의다당제구도에는몸에맞지않는법이라고말하여 ' 국회선진화법 ' 의세부개정에관한의견을피력했다. 국회의장직권상정요건의합리적개선을위한대안은두가지방향에서모색될수있다 ( 장영수 2016). 첫째는절차적요건의개선이다. 국회의장의독자적판단에의한직권상정이아닌다른 절차적요건 을갖출수있도록하는것이다. 예를들어미국의위원회심사배제요청 (discharge petition) 처럼재적의원과반수의요청에따라직권상정이가능하도록하거나, 2인의국회부의장이동의하는경우직권상정을할수있도록하는방안을모색할수있다. 둘째는 내용적요건 을변경하는것이다. 예를들어 천재지변, 전시 사변또는이에준하는국가비상사태 대신 국가의안위에관한중요한사항혹은국가경제의심각한위기와관련된사항으로서신속한결정이필요한안건 등으로직권상정요건을변경할경우문제점들은어느정도완화될수있다 ( 장영수 2016). 25
다당제하에서의합의형입법정치모색 2. ' 국회선진화법 ' 하국회의운영실제 서두에서밝힌바와같이 ' 국회선진화법 ' 개정에는제18대국회에서의여야갈등심화와일련의폭력사태, 이로인한정치개혁에대한여론의비등등국회내외의환경변화가주된이유였다. 기존의원내교섭단체사이의 협의 체제하에서겪어온협의와다수결간의갈등적측면을 합의제 로운영원리를이동함으로써극복하고자하였다 ( 이현출 2014). ' 국회선진화법 ' 은소수당에게는법안심의를합법적으로지연할수있는권한을부여한반면, 다수당에게는예산안의본회의자동심의제를주었다. 특히 ' 국회선진화법 ' 은의안신속처리제, 위원회안건조정제도, 본회의무제한토론제도등의의사결정과정에서가중다수제를요구하고있는데, 이는일반적으로통용되는단순과반수라는다수결의원칙을넘어서합의제의원칙을강조하고있다. 또한국회의장의직권상정권한의행사요건을엄격하게제한함으로써소수당에게과반의동의를무력화할수있는권한을부여하기도하였다. 이에따라시급한민생관련법안들이상임위에서계류되는등안건처리가지연되는부작용또한빈번하였다. 이러한측면에서 ' 국회선진화법 ' 은소수당보호와법안처리의효율성이라는두가지핵심목표가운데소수당보호에는진일보한것으로판단된다. 그러나법안처리의효율성측면에서는많은문제점을노정하고있는것또한사실이다. 안건조정제도나안건신속처리제도등은직권상정의엄격한제한에따라보완적인장치들로마련되었으나, 발동요건을엄격하게규정함으로써제도의실효성이의문시되고있는현실이다. 특히민주화이후다수당의의석이가중정족수인 3/5 이상이되어본적이없기때문에 ' 국회선진화법 ' 을통해도입된제도들이실효성을발휘하기어려웠다. 이하에서는 ' 국회선진화법 ' 이적용되기시작한제19대국회이후국회의 26
Ⅲ. 합의형입법정치를위한한국국회의현황 운영이어떻게변화하였는지를분석하고자한다. ' 국회선진화법 ' 의도입을통하여국회운영이변화하였는지, 변화하였다면어떠한양태를보였는지, 그것이과연국회의입법교착 (legislative gridlock) 을해결하였는지, 제도의도입을통한변화가눈에띄지않는다면그이유는무엇인지등에관하여국회운영의실제를통해검토하고자한다. ' 국회선진화법 ' 의도입과관련하여지금까지도가장많은우려와비판의대상이된것은 ' 국회선진화법 ' 이소수의이익을과도하게보호함으로써오히려입법지연을불러일으킬수있다는것이었다. ' 국회선진화법 ' 의도입을통해기존의 동물국회 가 식물국회 로변화하였다는비판역시이러한우려와비판에기인한것이다. 이에과연 ' 국회선진화법 ' 은국회의입법생산성및입법효율성에어떠한영향을미쳤는가하는논의는 ' 국회선진화법 ' 의전체적인실효성을판단함에있어가장중요한요인중하나일것이다. < 표 3> 제 18 대국회와제 19 대국회에서의법률안가결률비교 구분 접수 가결 원안수정대안반영총계 제 18 대 13,913 1,634 719 2,353 (16.9%) 3,825 6,178 (41.7%) 제 19 대 17,822 1,775 1,018 2,793 (15.7%) 4,636 7,429 (44.4%) 출처 : 강신구 (2016, 15). < 표 3> 은제 18 대국회와제 19 대국회에서의법률안가결률비교를통해 ' 국회선진화법 ' 의효용성을검토하고있다. 제 19 대국회는총 17,822 건의법률 27
다당제하에서의합의형입법정치모색 안이접수되어원안가결 (1,775건) 과수정가결 (1,018건) 을합하여공식적인가결건수가 2,793건, 전체접수된법률안대비 15.7% 의가결률을보였다. 여기에가결된법률안에대안으로반영되어폐기된법률안 ( 대안반영 ) 을포함하면가결률은 44.4%(7,429건 ) 에달한다. ' 국회선진화법 ' 이적용되기이전인제18대국회에서의법률안가결률과비교해보면, 제18대국회에서는 13,913건의법률안이접수되어이중 16.9% 인 2,353건이가결되었고, 대안반영까지포함하면전체적인가결률은 41.7% 에달한다. 제18대국회와제19대국회를비교하면건수와비율측면에서제19대국회의입법생산성이제18대국회보다낮아졌다고판단하기는어렵다. < 표 4> 제 13 대 ~ 제 19 대발의주체별법률안가결률비교 의원발의법률안 정부제출법률안 구분 전체 제출가결가결률 (%) 제출가결가결률 (%) 제13대 938 570 171 30.0 368 321 87.2 제14대 902 321 119 37.1 581 537 92.4 제15대 1,951 1,144 461 40.3 807 659 81.7 제16대 2,507 1,912 514 26.9 595 431 72.4 제17대 7,489 6,387 1,352 21.2 1,102 563 51.1 제18대 13,913 12,220 1,663 13.6 1,693 690 40.8 제19대 17,822 16,729 2,414 14.4 1,093 379 34.7 출처 : 강신구 (2016, 15). 28
Ⅲ. 합의형입법정치를위한한국국회의현황 < 표 4> 는민주화이후즉제13대국회부터제19대국회까지역대국회의법률안가결률을발의주체별로비교하고있다. 한국국회의경우민주화이후지속적으로전체법률안발의건수는지속적으로증가하고있다. 그러난법률안의가결률은, 의원발의법률안이건정부제출법률안이건, 제15대국회이후지속적으로낮아지고있는추세이며, 제19대국회에서의의원발의법률안만이이전국회에비해가결률이약간높았다. 이는최소한 ' 국회선진화법 ' 에의해서제19대국회가이전의국회에비하여입법생산률의측면에서낮아진것은아니란사실을입증하고있다. 특히눈여겨볼수있는것은정부제출법률안의전체건수와가결률이모두낮아지고있다는점이다. 물론이른바 청부입법 의가능성을아예부정하기는현실적으로어렵지만, 이는정부가입법과정에서여야의협력을필수적으로요구하는 ' 국회선진화법 ' 의상황속에서적극적으로여야의협력을도모하려는노력을보이지않은것으로해석될수도있다 ( 강신구 2017). 지금까지 < 표 3> 과 < 표 4> 를통해국회의입법생산성을알아본바와같이, ' 국회선진화법 ' 이입법기관으로서국회를무력화하여동물국회를식물국회로전락시켰다는주장의경험적증거가박약함을알수있었다. 그렇다면 ' 국회선진화법 ' 은국회의입법지연을최소화하고입법의효율성을증가시켰을까? 물론법안을신속처리하는것이꼭올바른입법과정이라고주장할수는없지만, 국회의입법효율성저하를초래하였다는내용이 ' 국회선진화법 ' 에대한비판의핵심중하나라면국회의입법효율성을검토하는것은 ' 국회선진화법 ' 의적용가능성에대한중요한가늠자를제공할수있기때문이다. ' 국회선진화법 ' 의주요내용중하나는의안등에대한자동상정제도이다. 이는기존역대국회가위원회단계에서특히야당이위원장을맡고있는상임위원회에서상정자체를지연시키는전략을협상의도구로사용해왔던것에대한대응차원에서마련된것이다. ' 국회선진화법 ' 에따르면위원장이간사와 29
다당제하에서의합의형입법정치모색 합의 하는경우를제외하고위원회에회부된안건은 30일이내에자동상정되어야한다. 혹시나숙려기간을포함한다고하더라도위원회에회부된안건은최대 50일이내에상정되어야한다. 제18대국회전반기와제19대국회전반기의의안상정기간을비교분석한전진영의연구 (2015) 에따르면, < 표 5> 에서보는바와같이제19대국회전반기에법안이위원회에상정되는데까지평균 94.9일이소요되었다. 전체적으로보았을때제18대국회전반기에비하여평균 20일이적게소요되었으며, 특히의원안의상정기간이 24일가깝게축소된것이이러한결과를추동했다고파악된다. < 표 5> 제 18 대, 제 19 대국회전반기국회의법안상정기간비교 제 18 대국회전반기 제 19 대국회전반기 발의자평균법안수표준편차발의자평균법안수표준편차 정부 96.1 876 79.9 정부 94.2 531 64.1 의원 118.8 4,252 105.5 의원 95.0 7,526 66.2 총계 114.9 5,128 101.9 총계 94.9 8,057 66.1 출처 : 전진영 (2015, 117). 특히법안상정일의표준편차가제19대국회에서매우단축되었다는사실을 < 표 5> 를통해알수있고, 이는의안자동상정제의시행을통해법안상정의불확실성이감소되었음을알수있다 ( 전진영 2015). 그럼에도불구하고여전히법안의상정기간은 95일에가깝게나타났고, 그이유는의안자동상정제도의예외를인정하고있는개정 국회법 의규정때문이다. 즉, 위원장이교 30
Ⅲ. 합의형입법정치를위한한국국회의현황 섭단체간사와합의하는경우의안자동상정제도를적용하지않을수있기때문에, 위원회차원에서의안자동상정제의적용을회피할수있기때문이다. 또한의회의입법효율성을검토할때주로지적되는것중하나가법안처리기간이다. ' 국회선진화법 ' 은법안의평균처리기간을줄여의회의입법효율성을높였을까? 아니면오히려법안의평균처리기간을늘여입법효율성의저하를유발하였을까? < 표 6> 제 18 대, 제 19 대전반기국회의가결법안평균처리기간 ( 일수 ) 시기 전체 ( 표준편차 ) 의원발의안 ( 표준편차 ) 정부제출안 ( 표준편차 ) 제 18 대국회전반기 157.8 (130.6) 168.6 (152.1) 149.1 (110.0) 제 19 대국회전반기 175.4 (115.9) 175.7 (120.5) 174.5 (102.3) 출처 : 이한수 (2014, 23). < 표 6> 은제18대국회전반기와제19대국회전반기에통과된법안의평균처리기간을비교하여보여주고있다. 법안처리기간을의원안과정부안으로구분하여살펴본결과, 제18대국회전반기에통과된법률안의평균처리기간은약 157.8일이었다. 반면제19대국회전반기통과된법률안의평균처리기간은약 175.4일로제18대국회의그기간에비해약 18일정도증가하였다. 이는각평균일수의표준편차를고려할때통계적으로유의미한증가이다 ( 이한수 2014). 좀더자세히통과법안의처리기간을살펴보면전체가결법안의처리시간증가는의원안때문이라기보다는정부안때문임을알수있다. 제18대국회전반기와제19대국회전반기를비교한결과의원발의안의 31
다당제하에서의합의형입법정치모색 경우제19대가 7일정도더소요된반면, 정부안의경우약 25일의차이가발생하였다. 더나아가의원안의처리일수증가는통계적으로유의미하지않은반면, 정부안의처리일수증가는통계적으로유의미하게나타났다. 결국, 가결법안처리기간에영향을미치는다른조건들이제18대전반기와제19대국회전반기에비슷했다면, ' 국회선진화법 ' 은정부가체출한법안들이가결되기까지소요되는평균시간에영향을미쳤으며, 이것이전체가결법안의평균처리속도에영향을미쳤다고할수있다 ( 이한수 2014). 앞선결과들을종합적으로살펴보면, 제18대국회전반기에비하여제19 대국회전반기에제출된법률안의수는줄어들었으나, 제출된법안의가결비율은약간증가하였다. 또한가결된법안의처리기간역시증가한것으로나타났다. 즉, 전체적으로보았을떄법안을통과시키기위한논의시간은증가하였으나, 상대적으로더많은법안을통과시켰음을알수있다. 의원안의경우제18대국회전반기에비하여제19대국회전반기에제출된법안의수와가결된법안의수, 그리고가결률은증가했지만가결된법안의평균처리시간에는별다른차이가없었다. 반면, 정부안은제18대국회전반기에비하여제19대국회전반기에그수가더적었으며, 가결률또한감소하였다. 더불어제18대국회전반기에비해제19대국회전반기에가결된법안의처리기간은상대적으로큰폭으로증가하였다. 이를통하여입법효율성에영향을미치는다른조건들이유사하다면, ' 국회선진화법 ' 은의원안의입법효율성에는긍정적인영향을, 정부안의입법효율성에는부정적인영향을미쳤다고볼수있다. 지금까지 ' 국회선진화법 ' 도입전후국회의입법생산성과입법효율성에관한논의를진행하였다. 다음으로는 ' 국회선진화법 ' 의도입을통해발생한변화가운데가장중요한사항이고, ' 국회선진화법 ' 개정의핵심내용중하나인국회의장의직권상정권한에관한논의를진행하고자한다. 주지하다시피 ' 국회선 32
Ⅲ. 합의형입법정치를위한한국국회의현황 진화법 ' 이전의국회는입법교착상태에빠졌을때, 입법교착을타개하기위하여국회의장의직권상정에주로의존해왔고, 국회의장의직권상정권한은행사된이후의회내외에서더큰갈등을유발하는요인으로지적되었다. 이러한의미에서국회의장의직권상정요건강화는 ' 국회선진화법 ' 의가장중요한핵심조항으로인정되어왔다. < 표 7> 역대국회의장의직권상정사례 시기 소관상임위 단계 법제사법위원회 총계 제12대 5 19 24 제13대 3 37 40 제14대 0 21 21 제15대 16 71 87 제16대 1 4 5 제17대 20 9 29 제18대 (2011년 4월까지 ) 22 60 82 ( 전체 ) NA NA 97 제19대 NA NA 7 출처 : 강신구 (2016, 19). < 표 7> 은국회의장의직권상정제도가 1973 년도입되고, 제 12 대국회부터 활용되기시작한역대국회의장의직권상정사례를보여주고있다. 국회의장 33
다당제하에서의합의형입법정치모색 의직권상정제도는제12대국회에서 24건, 제13대국회에서 40건, 제14대국회에서 21건, 제15대국회에서 87건, 제16대국회에서 5건, 제17대국회에서 29건행사되었고, 제18대국회에서 97건의안건을직권상정하여역대최고를기록하였다. 그러나국회의장의직권상정행사요건을강화한 ' 국회선진화법 ' 이적용된제19대국회에서는단 7건만이국회의장의직권상정에의하여안건이처리되었다. 제19대국회에서국회의장의직권상정에의해처리된 7건가운데 6건은 ' 국회선진화법 ' 의조항에따라원내교섭단체대표의원사이의 합의 에의하여심사기간이지정된경우이며, 나머지 1건은제19대국회임기말 2016년 2월 23일정의화국회의장에의한 국민보호와공공안전을위한테러방지법에대한수정안 에대해원내교섭단체대표의원간합의없이당시의상황을 국가비상사태 라고규정한후형식적인 협의 를거쳐본회의에상정하였다. 그리고이상황은 ' 국회선진화법 ' 적용이후처음으로 2016년 2월 24일부터 3월 2일까지 무제한토론 이실시되는계기를마련하였다. 그러나무제한토론은결국제20대국회의원총선거를앞두고있었던시점에서선거구획정안을담고있는공직선거법개정안의통과와맞물려 3월 2일종결되었으며, 종결과동시에일명 테러방지법안 은가결되었다 ( 강신구 2017). 국회의장의직권상정요건강화를통해직권상정이실제로이뤄진경우가큰폭으로감소하였다는결과를앞서살펴본입법생산성및입법효율성의측면에서제19대국회가이전국회에비하여결코입법기능이저하되지않았다는사실과결합해보면, ' 국회선진화법 ' 이적용된제19대국회는국회의장의직권상정이라는수단에의존하지않고도충분히생산적이고효율적인국회의모습을보여주었다는의미를찾을수있다. 34
Ⅳ. 해외국가사례분석 Ⅳ. 해외국가사례분석 : 다당제하협력정치의실천과관련하여 본절에서는이미앞에서살펴본것처럼레이파트가제시한두가지대의제민주주의의모델들가운데합의적모델을성공적으로운용하고있는서구민주주의국가들에서합의적입법정치모델을가능하게한제도들을분석하고자한다. 우선, 합의적입법정치를위한구조적조건으로서비례대표제도와다당제적정당체제를분석한다. 듀베르제도지적했던것처럼다수제는양당제를, 비례대표제는다당제를조성하는경향이있다 (Duverger 1954, 217; Riker 1982, 753-766). 따라서각국가들의합의적입법정치를위한구조적조건으로서비례대표제선거제도와함께다당제의다양한형태를분석한다. 다음으로합의적입법정치를위한권력구조의형태를분석한다. 일반적으로양당제에서는의회의특정다수파가행정권력을독점하는권력융합적특성과함께행정부가의회를압도한다. 그러나다당제에서는특정정당이다수가되기어렵기때문에정당연합을통해연립정부를구성하는것이일반적이며, 행정부가의회를압도하기어렵다. 이러한점에서권력구조차원에서각국가들에서나타나는입법부와행정부사이의상대적관계를분석하고자한다. 또한행정부차원에서합의적입법정치를가능하게하는연립정부구성에대한분석, 그리고입법부차원에서의회가구성되는방식과함께양원제의회에서상원과하원사이의권력분산을분석하고자한다. 그리고보다실질적으로의회내의의회규칙및의사규칙등에대한제도적분석을통해합의제입법정치의실천을가능하게하는제도적요인들을분석하고자한다. 35
다당제하에서의합의형입법정치모색 < 표 8> 36 개민주국가의행정부 / 정당차원 - 연방적 / 단방적차원과평균 제 1 차원 ( 행정부 - 정당 ) 제 2 차원 ( 단방제 - 연방제 ) 평균 제 1 차원 ( 행정부 - 정당 ) 제 2 차원 ( 단방제 - 연방제 ) 평균 독일 0.78 2.41 1.60 스웨덴 0.79-1.03-0.12 스위스 1.72 1.46 1.59 아일랜드 0.17-0.42-0.13 인도 0.65 1.14 0.90 룩셈부르크 0.61-0.88-0.14 네덜란드 1.34 0.30 0.82 포르투갈 0.22-0.61-0.20 미국 -0.67 2.25 0.79 파라과이 0.39-0.79-0.20 오스트리아 0.43 1.07 0.75 아이슬란드 0.53-1.00-0.24 벨기에 1.14 0.10 0.62 코스타리카 -0.37-0.28-0.33 덴마크 1.31-0.34 0.49 프랑스 -0.86-0.22-0.54 호주 -0.73 1.63 0.45 몰타 -0.83-0.33-0.58 일본 0.60 0.17 0.39 트리니나드 -1.01-0.24-0.63 핀란드 1.58-0.83 0.38 한국 -1.22-0.07-0.65 이탈리아 1.12-0.39 0.37 그리스 -0.64-0.74-0.69 캐나다 -1.00 1.73 0.37 바하마 -1.50-0.15-0.83 이스라엘 1.53-0.90 0.32 바베이도스 -1.28-0.49-0.89 아르헨티나 -0.93 1.38 0.23 자메이카 -1.49-0.40-0.95 모리셔스 0.42-0.13 0.15 보츠와나 -1.43-0.48-0.96 노르웨이 0.80-0.66 0.07 뉴질랜드 -0.47-1.67-1.07 스페인 -0.62 0.47-0.08 영국 -1.09-1.06-1.08 * 출처 : 레이파트 (2016), p. 347. * 주 : 레이파트의계산에근거하여산출된개별국가의점수이며, 마지막열은두 차원간의평균임. 수치가높을수록해당국가가합의제의사결정방식에보다가까 움을의미함. 두차원의평균값이기반하여합의제적의사결정방식에서부터다수제 적의사결정방식을가진순서로재배열한것임 ( 유성진 2010, 35-36). 36
Ⅳ. 해외국가사례분석 본절에서는이러한모델을바탕으로레이파트가합의제모델에가장부합되는사례로평가한벨기에, 그리고가장합의제적변수가높게나타나는스위스와독일의합의적입법정치를가능하게하는제도를분석하고자한다 (< 표 8> 참조 ). 이들국가에서합의적입법정치가구체적으로어떻게작용하고있는지, 그리고이들국가들에서합의적입법정치가내재하고있는문제점들을어떻게극복하고있는가에대해보다구체적으로살펴보고자한다. 더불어논의의확장을위해대통령제국가들에서합의적입법정치의가능성을남미의여러국가들의사례를통해검토할것이다. 1. 벨기에 Belgium can legitimately claim to be the most thorough example of consociational democracy, the type of democracy that is most suitable for deeply divided societies. - Arend Lijphart, Conflict and Coexistence in Belgium (1981) - 가. 비례대표제와지역과언어중심의다당체제 (Multiparty system) 역사적으로벨기에의정치는세가지사회적균열에의해지배되어왔다 ( 홍기준 2006, 122; 홍재우 2010, 250). 가장오래된균열은프랑스대혁명이후가톨릭과자유주의사이의부르주의적국가건설을둘러싼긴장에서시작되었으며, 19세기카톨릭정당과자유당의탄생을가져왔다. 두번째균열은노동자와자본가사이의긴장으로인한것으로 19세기말사회당의출현으로 37
다당제하에서의합의형입법정치모색 이어졌다. 마지막은언어로인한지역적균열이다. 다른두가지사회적균열과비교해볼때, 언어적균열은현재벨기에정치에서가장큰긴장의원인이되고있다 (< 그림 1> 와 < 그림 2> 참조 ). 네덜란드어를사용하는북부의플란더스지방 (Flanders) 과프랑스어를사용하는남부왈로니아 (Wallonia), 플란더스에둘러싸여있으나네덜란드어와프랑스어를모두사용하는브뤼셀 (Brussels) 로나뉘어있으며, 이러한지역성 (territoriality) 에기초한언어적균열의정치화 (politicization of language) 가나타났다 ( 선학태 2005, 269). < 그림 1> 벨기에의언어경계선과지역분포 < 그림 2> 언어별인구분포 (2008 년 ) 벨기에의다층적인사회적균열은벨기에의정당체제에그대로반영되어있으며선거제도로서비례대표제도는사회적균열을다당제적정당체계로전환했다 ( 홍기준 2006; 125-126; Doh 2015). 사실벨기에는특정정당이의석배정을받기위한봉쇄조항은 5% 로규정되어있다. 다만다른유럽국가들에서는전국적으로봉쇄조항을넘어야해당정당이의석을배정받을수가있는 38
Ⅳ. 해외국가사례분석 것과는달리벨기에는해당선거구에서 5% 을넘으면의석배정에참여할수있다는점에서차이가있다. 13) 따라서 5% 봉쇄조항은선거과정에서소수정당들이기존정당과연합하여선거-카르텔을구성하는등정당명부를만들수있는기회의창으로서기능을하고있. 예컨대 2007년선거에서 Spirit이라는정당은네덜란드어권의사회당과연합해 SP.a-Spirit라는공동명부를만들었다. 또한네덜란드어권지역정당인 NVA는 2007년에 CDV와공동명부를작성했으나, 2010년선거에서는다시독립하여단독으로선거에참여했다. 벨기에의정당체계는첫번째와두번째의사회적균열인이데올로기적균열이반영된 3개정당계열 (party families) 들이존재하며, 여기에언어적균열이더해져서정당들을더욱세분화되었다 (< 표 9> 참조 ). 추가적으로두개의녹색당 (Green parties) 인플란더스지역의 Groen! 과왈로니아지역의 Ecolo는상대적으로최근에등장했다. 즉이데올로기적균열에벨기에의언어적 지역적균열이더해지면서지역중심의극도로파편화된 (fragmented) 다당체제가만들어지게되된것이다 (Sweden, Brans and Winter 2006, 863). 13) 의석수를배분받기위한봉쇄조항 5% 가의미가있기위해서는해당선거구에서선출하는의원정수가 20 명이상이어야한다 (20 명 0.05=1 명 ). 그러나실제로벨기에에서 BHV( 브뤼셀과근교 ) 와안트베르펜선거구만이각각 22 석, 24 석이고나머지 8 개선거구는 20 석이안되기때문에 5% 봉쇄조항의의미는크지않다고하겠다. 39
다당제하에서의합의형입법정치모색 < 표 9> 벨기에총선결과 (2007-2014) 정당계열 정당명 언어 2007 2010 2014 % seats % seats % seats 사회민주당 기독교민주당 자유주의 SP.a Dutch 10.26 14 9.2 13 8.8 13 PS French 10.86 20 13.7 26 11.7 23 CD&V Dutch 18.51 30 10.9 17 11.6 18 CDH French 6.06 10 5.5 9 5 9 Open-VDL Dutch 11.83 18 8.6 13 9.8 14 MR French 12.52 23 8.4 18 9.6 20 극우 Vlaam Belang Dutch 11.99 17 7.8 12 3.7 3 지역정당 녹색당 기타정당 SPIRIT Dutch SP.a-SPIRIT 선거연합 N-VA Dutch CD&V 17.4 27 20.3 33 Groen Dutch 3.98 4 4.4 5 5.3 6 Ecolo French 5.1 8 4.8 8 3.3 6 Dedecker List 4.03 5 1 National Front 1.97 1 People's Party 1 출처 : Doh(2015), pp. 48-49. 첫째, 카톨릭계열의정당은 1884 년 카톨릭당 (Catholic Party) 으로창당한 이후 1945 년 기독인민 / 사회기독당 (Christian Peoples Party/Social Christian Party: CVP/PSC) 로당명을변경했다. 그러나 1999 년총선에서 CVP/PSC 가패 40
Ⅳ. 해외국가사례분석 배하면서 40여년간의집권당의위치를상실했고, CVP는 2001년 CD&V(Christien-Democratisch en Vlaams) 으로 PSC는 2002년 CDH(Centre Démocrate Humaniste) 로당명을변경하였다. 둘째, 사회주의계열의정당은 1885년 Belgian Labour Party(BWP/POB: Belgische Werkliedenpartij/Parti Ouvrier Belge) 로창당했으며, 1945년 Belgian Socialist Party(BSP/PSB: Belgische Socialistische Partij/Parti Socialiste Belge) 으로당명을변경했다. 1978년역시언어적균열에따라왈로니아지역의 PS(Parti Socialiste.) 와플란더스지역의 SP(Socialistische Partij) 로분리되었다. 2002년 SP는당명을 SP.a(Socialistische Partij anders) 로변경했다. 셋째, 자유주의계열의정당은 1848년창당된이후 1961년 Party for Freedom and Progress(PVV/PLP: Partij voor Vrijheid en Vooruitgang/Parti de la Liberté et du Progrès) 으로당명을변경했다. 마찬가지로 1971년플란더스지역의 PVV와왈로니아지역의 Liberal Reformist Party(PRL: Parti Réformateur Libéral) 로분리되었다. 이후 PVV는 1992년 Flemmish Librals and Democrats(VLD), 2007년 Open-VLD로당명을변경했으며, PRL은 1992년이후 Democratic Front of Francophones(FDF: Front Démocratique des Francophones) 와선거연합을구성했으며 2002년기민주의계열일부와연합하여 Reformist Movement(MR: Mouvement Réformateur) 을구성하여선거에참여하고있다. 넷째, 언어그룹또는지역의이익을대변하거나환경문제와같은단일한이슈에관심을가지는정당들이등장하기시작했다. 플란더스지역에서 1950-60년대플레미쉬운동을주도했던 Volksunie(VU) 이지역정당으로등장했다. 그러나잇다른선거패배로 2001년해체되었다. 현재는 SPIRIT가플란더스지역의사회주의및자유주의세력의이익을대변하고있다. 또한, 플란더스지역의민족주의를대변하는정당으로서 New Flemish Alliance(N-VA: 41
다당제하에서의합의형입법정치모색 Nieuw-Vlaamse Alliantie) 도나타났다. 마지막으로환경과관련된녹색당만이유일한전국정당으로남아있었으나 1999년이후플란더스지역의 Agalev(2003년 Groen! 으로당명변경 ) 와왈로니아지역의 Ecolo로분리되었다 ( 홍재우 2010, 266). 마지막으로 Volksunie의분파였던 1976년 Vlaams Blok은극우정당으로등장했으며현재는 Vlaams Belang으로선거에참여하고있다. 즉벨기에의정당체제는이데올로기적균열에더하여언어적 / 지역적균열이추가되면서연방수준의전국정당은부재한상태이며, 지역중심의다당제적정당구조가만들어졌다. 이에따라벨기에의유효정당수는 1999년과 2003 년각각 9.1과 7.0로당시유럽최고기록에달하기도했다 (De Winter et al. 2009, 72). 2017년현재 10여개의정당들이하원 (Chambers of Representative) 에서의석을획득하고있으며, 11개정당은한번또는그이상의횟수로내각에포함될정도로정당정치에서중요한역할을담당하고있다 ( 레이프하트 2016, 69) 나. 합의적입법정치를위한권력구조분석 1) 입법부와행정부간권력의분산과공유벨기에는의원내각제국가로서입법부에의존하는내각을가지고있다. 그러나벨기에의내각은포괄적이고응집력이약한연정의형태를띠고있기때문에일반적인의원내각제국가처럼지배적이지않으며의회와타협관계 (give-and-take) 관계를형성하는경향이있다. 그러나벨기에에서내각의교체가잦은것은상대적으로내각의위상이약하다는것을의미하는것이기도하다. 예컨대 1945년 ~2010년의기간동안각기다른다당제연합으로구성된 9개의내각의평균수명은 2.57년에불과 42
Ⅳ. 해외국가사례분석 했다 ( 레이프하트 2016, 68). 2) 입법부차원의권력의분산과공유 : 비대칭적양원제벨기에연방의회는하원 (Chambers of Representatives) 과상원 (Senate) 으로구성되는양원제이다. 하원의원은지역, 상원은공동체를대표한다. 연방하원은 150명으로구성되며 20개선거구 ( 플란더스 10개, 왈로니아 9개, 브뤼셀 1 개 ) 에서비례대표선거에의해선출된다. 각선거구에서선출되는하원의원의수는인구비례에의해결정되며, 정부는주요한입법활동을수행하는하원에게만책임을진다. 한편, 연방상원은언어공동체를대표하며, 비지리적으로획정된선거구 ( 네덜란드어권, 프랑스어권 ) 에서선출된다. 71명의상원의원가운데 40명 ( 네덜란드어권 25명, 프랑스어권 15명 ) 만이일반유권자에의해직접선출되며. 나머지 31명은간접선출되거나임명된다. 이들 31명가운데 21명은지역의회에서선출되며 ( 네덜란드어권지역의회와프랑스어권지역의회각 10명씩, 독일어권지역의회 1명 ), 나머지 10명은동료의원들에의해임명된다 ( 홍기준 2006, 131-132). 벨기에의양하원관계에서 1995년연방헌법개정이후상원은예산심의권을가지지못하는등그권한이축소되었다. 이러한점에서벨기에의연방의회는상대적으로약화된비대칭적인양원제의모습으로변화해가고있다고하겠다. 43
다당제하에서의합의형입법정치모색 3) 행정부차원의권력의분산과공유 1 포괄적내각구성 벨기에의분절화된정치적균열과비례대표제는다당제를형성했다. 그리 고벨기에의극도로파편화된다당제는가장거대한정당이라고하더라도벨 기에연방의회에서 20% 이하의지지만을획득하는것이가능하도록구조화했 다. 따라서기독교민주주의, 사회주의, 자유주의등 3 개의전통적인이데올로 기적정당계열과언어적균열을따라파생된 6 개정당들은모두연정을통한 집권을시도하고있다. 실제로제 2 차세계대전이후단일정당으로구성된내 각은단지 4 년에불과했던반면, 1980 년이후내각은모두 4~6 개로구성된연 정내각이었다. 또한 1999 년자주색 - 녹색연정 (Purple-Green Coalition) 에서나타 나는것처럼자유주의 ( 청색 ), 사회주의 ( 적색 ), 환경주의 ( 녹색 ) 등서로다른세 가지의정당계열 (political family) 로구분되는서로다른 4~6 개정당들이연합 하여정부를구성하기도한다. 또한연정의구성과정에서다른유럽국가들과는달리정당계열에대한 고려보다는지역적으로근접한정당과연정을구성하는경향이있다. 예컨대 단일한사회주의정당이었으며아직도형식적연계를가지고있는두지역의 사회민주당, 즉왈로니아지역의 PS 와플란더스지역의 SP.s-SPIRIT 사이의 연대의폭은상대적으로적다. 또한 1995 년과 1999 년브뤼셀지역에서연정을 구성할때역시플란더스자유당 (VLD) 과왈로니아기민당 (PSC, 현 CDH) 은 다른언어권에속한같은정당계열의정당들이연정에참여했음에도불구하고 연정파트너에서는제외되었다 (Sweden 2002, 80). 14) 14) 1994 년의경우왈로니아자유당 (PRL) 은연정구성과정에서플란더스자유당 (VDL) 과연정참여를위한협상을하지않았으며, 마찬가지로 1999 년에는플란더스기민당 (CVP) 은왈로니아기민당 (PSC) 에게연정에참여할것을요구하지않았다 (Sweden 2002, 80). 44
Ⅳ. 해외국가사례분석 결국, 벨기에의다당제하의회에서소수의석을가지는정당들도교대로연립정부에참여함으로써정부내에서다수파의횡포를막고합의정책을이끌어내고있다. 이러한점에서벨기에연립정부에서이루어지는정치적교환은다른유럽국가들보다패키지딜 (package deal), 또는타협의소산인것이다. 2 성문화된동등배분원칙에의한권력공유벨기에의연방정부에서언어적균열에대한동등배분원칙 (parity rule) 에기반한권력공유는강하게나타난다. 연방정부의내각에는네덜란드어권출신각료와프랑스어권출신각료가동수로참여해야한다는것이헌법으로규정되어있다. 또한헌법재판소의역할을하는조정재판소 (Court of Arbitration) 에서도각언어집단에서동수로구성되며, 공무원, 군, 법관, 외교관등최고위층에대한언어권할당역시법률로정해져있다. 네덜란드와프랑스사용그룹에게각각 40% 씩을할당하고, 나머지 20% 는네덜란드어시험을통과한프랑스어사용자와프랑스어시험을통과한네덜란드어사용자그룹에게할당한다 (Sweden 2002, 77). 마찬가지로지방정치수준에서도성문화된 1:1원칙에기반한동등배분 (parity rule) 이적용된다. 예컨대, 브뤼셀지역정부에서정부의내각은내각수반 (minister-president) 를포함하여 8명으로구성되는데, 장관위원회 (Council of Ministers) 의장관 4명가운데 2명은프랑스계, 2명은네덜란드계로각각구성해야한다. 또한내각수반에게만책임지는 3명의하위각료 (junior secretaries of states) 중 1명은반드시네덜란드계를포함해야한다. 결국브뤼셀지역정부에서내각수반은다수파인프랑스계이기때문에브뤼셀지역정부의내각구성은 5명의프랑스계 ( 내각수반1, 장관2, 하위각료2) 와 3명의네덜란드계 ( 장관2, 하위각료1) 가유지된다 ( 홍재우 2010, 260). 또한브뤼셀지역의의회역시도프랑스계와네덜란드계롤구분되어있으 45
다당제하에서의합의형입법정치모색 며의석비율역시고정되어있다. 정당과후보는모두한언어집단을대상으로만대표할수있으며, 정부내에서의사결정은양언어그룹에모두서로에대한비토권을부여함으로써상호견제와균형 (mutual checks and balances) 를유도한다 ( 홍기준 2006, 131). 다. 합의적입법정치를가능하게하는제도들 1) 특별다수에의한불비례적거부권헌법은성문헌법으로존재하며, 특별다수 (special majority) 라는이중다수제 (double majority) 에의해서만개정될수있다. 즉, Special Majority Laws에따르면모든헌법개정은입법부의양원에서 2/3의찬성과상하양원에서각각프랑스어및네덜란드사용언어그룹에서과반수찬성을요구한다. 마찬가지로언어공동체와지역의조직및권한에관련된법률역시준헌법적지위를가지기때문에개정되기가어렵다. 이는소수파의절반이반대하는내용으로헌법이개정되기는어렵다는것을의미하며, 소수파에게상당한거부권을부여한것이다. 즉중앙정치차원에서는전국적으로소수인프랑스어사용자들에게, 브뤼셀지역에서는브뤼셀에서의소수인네덜란드어사용자들에게효과적인비토권을부여한것이다 (Deschouwer 2006, 902). 2) 경고종절차 (alarm bell procedure) 의회의입법과정에서소수를보호하기위한장치들이마련되어있다. 연방의회와브뤼셀의회에서한언어그룹소속의원의 25% 가특정법률이그언어권의이익을해친다고주장하는경우, 경고종절차 를발동할수있다. 이경 46
Ⅳ. 해외국가사례분석 우의회에서해당법률에관한논의는정지되며정부는 60일이내에해결책을찾아야한다. 이경우해당법안은전체회의의 3/4이찬성해야정부로이송되는것이가능하다. 물론이러한경고종이실제로사용된적은없으나, 경고종의존재는다수파의독주를막는경고장치로서역할을한다. 결국의회에서안건이통과되기위해서는지속적인합의와서로에대한지지를추구할수밖에없으며, 결국이것이벨기에식합의제정치의원동력인것이다 (Deschouwer 2006, 902; 홍기준 2006, 132). 2. 스위스 스위스에서정당들은다당제적의석분포에서연방의회차원에서연정을형성하여서로협조하고있으며, 연방의회는입법과정에서정당, 이익집단, 칸톤이화합할수있는메커니즘을개발해왔다. 예컨대사전청취제를통해제안된입법안에대해관련이해집단의대표로구성된전문가위원회에서의견을청취하고있다. 그리고상하원에서수많은위원회를중심으로입법업무가이루어지고, 이법안이다시하원총회, 상원총회로이송되며, 대부분타협적인법안을모색하는데성공한다. 이와같이협동, 화합, 공생을중시하는스위스의입법과정은정치행위자 ( 이익집단, 정당, 칸톤등 ) 들이존재하는이해관계의협상과조정을통해이루어지는우호적과정이며입법쟁점에대한학습과정이라고하겠다 ( 선학태 2005). 그리고연방의회의입법과정을통해스위스에서는서로다른이해집단또는세력간에발생할수있는갈등을해결하고있다. 물론이러한과정을거쳐타협안을도출하는데많은거래비용이소요될수도있다. 그러나합의에일단도달하면대다수의이해당사자들이그합의를기꺼이따르기때문에연방의회에서의결된법률이성공적으로집행될가능성이높다. 즉, 스위스연방 47
다당제하에서의합의형입법정치모색 의회의입법과정은강자와승자가모든것을독식하지않고모두가협상을통 해양보하고조금씩얻는해결책을모색하는방식으로합의와공생을지향하 고있다고하겠다. 가. 다당제 (Multiparty system) 와정당정치스위스는중세이래농촌, 카톨릭과프로테스탄트. 인종적, 언어적반목등으로인한정치사회적갈등을경험했다. 특히종교에따른사회적균열과사용언어의차이에따른문화적균열, 산업화과정에서나타난사회경제적불평등으로야기된계층적분열등이복합적으로교차하는다원적사회로서다당제적정당체계로의정착은당연한것이었으며, 이러한사회적균열의중복및교차는스위스정당제도의다차원적성격으로이어지면서 다당제를하부구조로하는보수-진보정당블록구도 로나타나고있다 ( 유성진 2010, 38; Kerr 1987, 109-112; 선학태 2005, 308). 현재스위스의정당체계에는 4개의주요정당이존재한다 ( 이옥연 2009, 347-351). 2011년하원의회 (National Council) 선거결과 10개정당이의석을획득했으나 200개의석수가운데다수인 158석은 4개거대정당이차지했다. 이에따라나머지 10여개의군소정당들은녹색당 (GPS/PES) 을제외하고는국가적수준에서선거때마다중요한변수가아니라고하겠다 (< 표 10> 참조 ). 48
Ⅳ. 해외국가사례분석 < 표 10> 2011 년스위스선거결과와의석분포 하원 (National Council) % of votes seats 상원 (Council of States) SVP/UDC 26.6 54 5 SPS/PSS 18.7 46 11 FDP/PLR 15.1 30 11 CVP/PDC 12.3 28 13 GPS/PES 8.4 15 2 GLP/PVL 5.4 12 2 BDP/PBD 5.4 9 1 EVP/PEV 2 2 - LdT 0.8 2 - MCG 0.4 1 - Others - 1 1 합계 - 200 46 출처 : Swiss Federal Statistical Office(http://www.politik-stat.ch/srw2011CH_de.html) 우선보수주요정당으로스위스국민당 (SVP/UDC) 는독일어권유권자에게높은지지를받고있다. 스위스국민당은초기농부들을지지기반을두었던중도파중소정당으로시작했으나 1990년대이후에는중앙정치로진출하면서이데올로기적성향이점차보수화되면서전국적으로지지기반을확대했으 49
다당제하에서의합의형입법정치모색 며, 2003년이후에는연방협의회 (Federal Council) 의추가의석까지확보하는데성공했다. 두번째보수주요정당인급진민주당 (FDP/PRD) 은진보적인성향으로시작했으나사회당의출범이후보수적성향으로노선을수정하였다. 언어권에따른지지에서스위스국민당과는달리프랑스어권유권자의지지율이높은편이다. 세번째보수주요정당인기독민주민중당 (CVP/PDC) 은 1912년창당보수적카톨릭파유권자들의지지를바탕으로창당했으며, 1950년대까지세력이지속적으로확대되어연방집행부에서 3개의각료를차지하기도했다. 그러나점차진보적인성향을띄면서중도로이동했고이에반발한강경보수지지기반을형성하는유권자들의이탈이가속화되었다. 결국연방집행부에서 2개의각료중하나를포기해야할만큼연방하원내지지기반의급속한감소를경험하기도했다. 마지막으로사회당 (SPS/PSS) 은유일하게진보적인성향의정당으로서원조진보정당인급진민주당의보수화를초래하면서도시이주민을중심으로지지기반을확대하여두번째로큰정당으로발전했다. 나아가스위스에서 1918년비례대표선거제도의도입은다중적인사회적균열을다차원적인정당체계로변환시켰다. 1919년선거에서 1848년이후의회에서절대다수를차지하고있었던자유주의세력은연방하원에서절대적다수의지위를상실하게되었다. 그리고스위스정당은기존의좌우이데올로기축과더불어종교또는언어-문화적분층에근거한이데올로기적축을바탕으로한다차원적다당제로인해어떤정당도절대다수를확보할수없는상황에서정당들로하여금타협과협력을통한공존의길을모색하게했다 ( 이옥연 2009, 351). 50
Ⅳ. 해외국가사례분석 나. 합의적입법정치를위한권력구조분석 1) 입법부와행정부간권력의분산과공유연방집행부의각료들은입법부의상하원합동에의해개별적으로임기4 년으로선출된다, 그러나입법부는임기동안각료에대한불신임투표를발의할수없다. 이러한공식적인권력분립은집행부와행정부에게각각의독립성을보장해주며연방의회와연방협의회 ( 내각 ) 의권력균형을이루는메커니즘이된다 ( 선학태 2005, 317; 이기우 2014, 366). 더욱이스위스에서의회는정부가상정한제출한법률안을부결할수있다. 그러나의회에서다수의지지를받지못하더라고정부는붕괴되지않는다. 의회에서 4개의지배정당들이다수를차지하고있다고하더라도정부는법안을바로채택하지않는다. 의회는의사결정과정에불확실성을야기할수있으며, 따라서정부법안과관련하여거부권을행사할수있다. 그리고의회의각종위원회들은질의와청문회를통해정부를통제하는것이가능하다 ( 선학태 2005, 318). 요컨대, 스위스연방의회는행정부와독립적이며, 입법부는행정부를불신임할수없다. 또한의회의다수에의해정부가구성되는것이아니며의회는정부의제안을부결할수있다. 반면, 대통령과연방각료가국민들의직접선거가아닌의회에의해선출되며, 정부는의회의결정에대한거부권을가지지않는다. 이러한점에서스위스의정부체계는의원내각제도아니고대통령제도아니며의원내각제와대통령제의요소를모두가진혼합형권력구조를가지고있다고하겠다 ( 이기우 2014, 320). 51
다당제하에서의합의형입법정치모색 2) 국민협의회 ( 하원 ) 와주협의회 ( 상원 ) 의균형적권한스위스의입법기관은연방의회 (Bundesversammulung) 이며, 연방의회는국민협의회 (National Council) 와주협의회 (Council of States) 로구성된양원제이다 ( 박영도 2001). 국민협의회는하원으로서스위스국민들을대표하며, 주협의회는상원으로서칸톤을대표한다. 국민협의회는 200명의의원들로구성되며, 각칸톤을하나의선거구로하는 26개선거구에서비례대표제에의해선출된다. 46명의주협의회의원들은칸톤의인구수에관계없이 20개의일반칸톤에게는 2명씩, 6개의반칸톤에게는 1명씩배정되며, 다수결의원칙에따라선출된다. 이는주협의회에서상원에소수자에대한특별대표권을부여하여작은칸톤들의이익을최대한보장하기위한것이라고하겠다. 즉상원의구성은각칸톤의인구비례에의한것이아니라각주단위의등가성 (parity) 에바탕하는것이며, 따라서소규모또는농촌칸톤들은상원에서보다강력하게과다대표되게된다 ( 선학태 2005, 327-328). 또한 1919년비례대표제의도입이후국민협의회와주협의회의등연방의회는 4개의주요정당들에의해구성되어왔다. 2011년하원의회 (National Council) 선거에서주요 4개정당은국민협의회 ( 하원 ) 에서 79%, 주협의회 ( 상원 ) 에서 87% 의의석을차지하고있다. 국민협의회의석의절반을차지하고있는국민당 (SVP) 와사민당 (SPS) 는주협의회에서는상대적으로약세를면하지못하고있다. 국민협의회와주협의회는동일한권리와의무를가지고있으며입법의모든사안에서양원의절대적인평등은신성불가침한규칙이다 (Linder 2010: 51). 사실역사적으로볼때스위스헌법제정초기에는하원이실질적으로우세한경향이있었으나 20세기초에상원의원의직접선거실시와상원의원의임기연장및칸톤정부로부터의독립성강화등을통해상하원의관계는점차균형을가지게되었다. 오히려최근에는하원의원의경력을가진사람들이 52
Ⅳ. 해외국가사례분석 상원의원으로출마하여당선되는경우가증가함에따라상원의원에대한위상이점차제고되고있다 ( 이기우 2014, 348). 스위스의양원제에서국민협의회와주협의회는정치적의사결정과정에대등하게참여하고양원에서각각독립적으로심의하는것이기본원칙이다. 다만안건을먼저심의할곳에대한결정은의장단이결정하며, 모든연방법률과연방결정은양원에서최종적으로동일한형식으로의결하도록되어있다. 만일양원의의견이다른경우에는이견조정절차 (Differenzbereinigungsverfahren) 를거친다. 서로다르게의결된안건은순환제도 (Navettesystem) 에따라다른원으로이송되어양원의결정이일치할때까지재심의를한다. 3번의재심의에도불구하고의견의불일치가있는경우에는양원의위원회에서각각 13인으로합의회의 (Einigungskoferenz) 를구성하여공동의해결안을찾는다. 여기에서도해결안이합의되지않거나양원에서동의하지않으면안건은부결된것으로본다. 그러나 1996~2005년의기간동안양원에서다루어진모든안건의 2/3은이견조정절차없이일치된심의결과로결정되었으며, 합의회의가소집된것은 22회에불과했다 ( 이기우 2014, 348-350). 3) 콘코르단츠민주주의 (Konkordanz democracy) 15) 스위스에서연방정부 (Bundesrat) 는연방의최고지도기관이면서집행기관이 15) 스위스의 콘코르단츠정치 는독일등에서나타나는연립정부와유사하게보이지만분명한차이가있다. 연립정부는의원내각제에서한정당이다수를확보하지못하는경우에다른정당과연정협약을체결하여정책공조를약속하고이에기반하여연립정부를구성하는것을의미한다. 연립정부를구성하는방법은크게최소한의다수를확보하기위한 최소승리연합정부 와거대정당들의연립정부를구성하는 대연정 으로구분된다. 이때대연정이스위스의콘코르단츠정치와유사하다고할수있으나대연정에서는연정협약에따라참여정당을구속하지만콘코르단츠정치에서는각정당들이자유롭게정책을추구하면서사안마다합의를위해노력한다는점에서차이가있다 ( 이기우 2014, 278). 53
다당제하에서의합의형입법정치모색 다 ( 연방헌법제174조 ). 스위스연방정부는사회적균열구조로인한다원적인분절집단간의공존, 화합, 합의를모색하고자 집단적대통령직 (collegial presidency) 을통한연방협의회 (Federal Council) 를채택하고있다. 연방협의회는대통령과부통령을포함한 7인의각료 ( 외교부, 내무부, 사법 경찰부, 국방부, 재무부, 공공경제부, 교통 에너지부 ) 로구성되며연방의회의통제를받는다. 따라서연방협의회는공동다수 (concurrent majority) 의지배를가능하게하는대연정내각 (grand coalition cabinet) 이라고하겠다. 1959~2003년의기간동안세개의거대정당인사회민주당 (SPS) 급진민주당 (FDP), 기독교민주당 (CVP) 는각각하원의석의 1/4, 스위스국민당 (SVP) 는하원의석의 1/8을차지하고있었다. 이에기반하여 1959년설정된 마법의공식 (Zauberformel) 에따라급진민주당, 기독교민주당, 사회민주당, 스위스국민당은연합협의회에서 7개의행정부직책을 2:2:2:1의비율로각각분점, 공유하는대연립정부를수립해왔다. 16) 또한각료구성에있어서지역과언어권이적당한비율로고려되어야한다는것이규정되어있어, 독일어사용자 4~5명, 프랑스사용자 1~2명, 이탈리어사용자 1명등언어집단의규모의대략적인비율로대표되고있다 ( 연방헌법 제175조제4항 ) ( 이기우 2014, 361). 16) 이후스위스국민당 (SVP) 이 1999 년과 2003 년선거에서압도적승리를거둔이후기독교민주당의 2 석중 1 석을추가로받았다. 결과적으로급진민주당 (FDP), 사민당 (SPS), 국민당 (SVP) 이각각각료 2 명씩을차지하고기민당 (CVP) 은 1 석만을차지하게되었다. 이에따라보수 - 진보의이데올로기진영에다른구성은 2003 년까지보수 / 중도 / 진보의비율이 3:2:2 에서 4:1:2 로변화하면서정치체계의보수화가더욱심화되었다. 그러나 2011 년선거를통해 FDP: SPS: CVP: SVP 와함께시민민주당이추가로연방협의회의구성에참여했으며, 비율은 2:2:1:1:1: 로조정되었다 ( 이기우 2014, 277) 54
Ⅳ. 해외국가사례분석 [ 참고 ] 연방협의회의구성의변화와합의제적과정 1918년스위스에서비례대표제가도입되기전급진민주당 (FDP) 은하원에서안정적인다수를차지하고있었다. 1848년급진민주당은의회에서다수의위치를기반으로연방협의회 (Federal Council) 각료 7명을모두급진민주당출신으로선출했다. 소수파였던기독민주민중당 (CVP) 의저항이시작되었고결국 FDP는 1891년연방협의회에서의각료직독식을포기하고 CVP에게 7명의각료중 1인을양보했다. 당시 FDP의양보는의회에서다수당이었음에도불구하고종교적갈등해결을위해두정당간정책적차별성에대한조율이필요하다는인식에기반한것이었으며, 이를통해 FDP와 CVP의경쟁적관계가협의주의적관계로전환되는계기가되었다. 이후 CVP는 1918년정당명부식비례대표제로의전환이후연방하원에서상당한의석을확보함에따라 1919년연방협의회의두번째각료직을획득했다. 또한스위스에서독일어권과프랑스어권사이의언어적갈등을해결하기위한방법으로협의주의적원칙은적용되었다. 연방의회는연합협의회를독일어사용자 5인, 프랑스어사용자 1인, 이탈리어사용자 1 인으로구성했다. 그리고이러한언어그룹간합의제정치패턴은스위스에서언어그룹들의관계를보다화합적으로만드는데공헌했다. 마지막으로스위스는산업화이후격화된사회경제적불평등과계급 계층적갈등을협의제적정치를통해해결하고자했다. 즉노동을대표하는사민당 (SPS) 이 1943년연방협의회의구성에참여하는데성공함으로써노사갈등해소에기여했다. 출처 : Steiner 2002, 107; 선학태 2015, 570-571; 이기우 2014, 357-361. 55
다당제하에서의합의형입법정치모색 < 표 11> 스위스의정당별각료수의변화 FDP CVP SVP SPS 합계 1948-1890 7 7 1891-1918 6 1 7 1919-1928 5 2 7 1929-1942 4 2 1 7 1943-1952 3 2 1 1 7 1953-1958 3 3 1 7 1959-2003 2 2 1 2 7 출처 : 이기우 (2014), p. 361에서재인용 또한연방대통령 (Bundesprasident) 은임기 1년으로연방협의회 7인의각료가운데각료경험의순서에따라윤번제로선출된다. 17) 연방대통령에게연방협의회의정책결정을할수있는최고권한을부여하는것이아니라연방협의회구성원전체의합의에따라이루어진다. 따라서정부지도자는실질적으로존재하지않으며 ( 유성진 2010, 39), 결국연방대통령이아니라연방협의회이라는합의체가국가원수인동시에행정수반이되는것이다. 스위스에서주요정당이모두지지비율에따라연방정부의구성에참여함으로써승자독식을막고있다. 또한모든중요한정치집단에게비례에따라정치적기관과제도적지위를배분함으로써정치적의사결정에있어협의와타협을중시하는합의적입법정치의대표적인사례를구현하고있다. 17) 스위스의연방대통령은연방정부 7 인의각료들사이에서 동등한가운데첫째 (primus inter pares) 에불과한지위인것이다. 또한연방대통령의업무는연방정부의회의를준비하고형식적인진행및대표업무이다 ( 이기우 2014, 366). 56
Ⅳ. 해외국가사례분석 3. 독일 레이파트는독일을스위스에이어두번째로합의제에가까운의사결정방식을가지고있는국가로평가했다 ( 유성진 2010, 41). 독일의합의제적제도는비례대표제-이념블록다당제-연합정치- 양원제- 연방제등의권력분점및공유시스템에기반하며, 이러한다양한제도들은정책결정과정을제약하는거부점 (veto point) 과거부자 (veto player) 로작용하면서서로경쟁-협상사이클로서작동한다 (Schulze and Jochem 2007, 662-666). 그리고다양한이해관계세력이입법정치과정에참여하면서권력독점을막고권력분점및공유에기초한정책협상과타협을유도하는합의적입법정치과정을만들어냈다 ( 선학태 2015, 490). 가. 다당제 (Multiparty system) 와정당정치독일의정당제도는기본적으로종교적갈등과자본 노동간갈등이라는사회균열구조에기반을두고있다. 종교정당인기독교민주연합 (CDU)/ 기독교사회연합 (CSU) 이경제적으로좌파정당인사회민주당 (SPD) 에상대적우위를가지는불균형적인정당체제로출발했다. 독일은초기다당체계에서 1980년대까지 2.5당체계, 1980년대녹색당의등장으로인한 3당체계, 그리고통일이후 3.5당체계로변화해왔다 ( 김영태 2004, 62). 최근 2017년 9월총선결과 CDU/CSU가가장많은의석수를확보하였으며사민당 (SPD), 독일대안당 (AfD), 자민당 (FDP), 좌파당 (Die Linke), 녹색당 (Grüne) 등 6개정당이의회에진출했다 (< 표 12> 참조 ). 18) 18) 제 19 대총선제 1 투표에서기민당 (CDU) 의지지율은 30.2%, 기사당 (CSU) 은 7.0% 로제 18 대총선대비각각 7.0%, 1.1% 하락했으며, 제 2 투표에서 CDU 의 57
다당제하에서의합의형입법정치모색 < 표 12> 제 19 대독일총선결과 (2017.9.24.) 총선결과제18대제19대제1투표제2투표제1투표제2투표 연방하원의석수 제 18 대제 19 대의석수변화 CDU/CSU 45.3 41.5 37.2 33.0 311 246-65 SPD 29.4 25.7 24.6 20.5 193 153-40 Die Linke 8.2 8.6 8.6 9.2 64 69 5 Grüne 7.3 8.4 8.0 8.9 63 67 4 FDP 2.4 4.8 7.0 10.7-80 80 AfD 1.9 4.7 11.5 12.6-94 94 합계 631 709 78 출처 : Bundeswahlleiter, Bundestag CDU/CSU는사용자와국가가피부양자 ( 근로자, 국민 ) 을돌보는의무감, 권위등기독교적규범과가치에기초한사회질서를옹호하는중도우파정당으로서지지기반의폭이가장넓은대중정당이다. 특히 CDU는중산층, 노년층, 카톨릭등지지기반이계급계층교차적이고, 초종파적인실용주의적개혁성향을보이는대중적인포괄정당이다. CSU는독일남부바이에른 (Bayern) 에지지기반을둔지역정당지만 CDU와연방의회에서단일한교섭단체를구성하 지지율은 26.8%, CSU 는 6.2% 로제 18 대총선대비각각 7.4%, 1.2% 하락했다. 또한제 19 대총선에서기민당의석수는 200 석, 기사당의석수는 46 석으로제 18 대총선대비각각 55 석, 10 석감소했다. 58
Ⅳ. 해외국가사례분석 고있다는점에서사실상단일정당내의두분파라고할수있다. 중도좌파성향의사회민주당 (SPD) 은노동운동과연계되어노동과복지등사회개혁을지향하는중도좌파정당으로서프로테스탄트, 노동계층, 중소기업인및상인계층의지지를받고있다. 반면, 자민당 (FDP) 은개인의정지적, 경제적자유및사기업의이익보호를지향한다는점에서중산계급, 고용주, 기업경영자등상층시민계급을지지기반으로한다. 1980년대중반이후새롭게등장한녹색당 (Grüne) 은환경과국제평화등의문제를주요정책사안으로관철시키고있다. 특히젊은좌파와젊은층, 지식인층을지지기반으로하며, 1998년부터 2005년조기총선까지사민당과연정을구성하여중앙정치무대에본격적으로등장했다. 마지막으로민사당 (PDS, 구동독사회주의통일당후신 ) 은동독공산당의후신으로서이데올로기적으로민주사회주의건설을목표로하면서동독지역의이익을대변하면서동독지역에서폭넓은지지를확보하고있다 ( 장준호 2007, 381-382). 마지막으로좌파당 (die Linke) 는 2007년사민당의경제사회정책에반대하면서노동권과사회정의를주장하는사민당내정통좌파세력 (WASG) 과민사당이합당하여결성되었다. 그러나이러한사회적균열구조에따른정당지지의양상은 1970년대이후중산층의성장, 교육수준확대. 가치변동등과함께점차약화되고있다. 예컨대사민당에대한노동자들의지지가감소하고카톨릭교도가중심이된 CDU/CSU에대한지지역시감소하고있다. 그러나이러한변화에도불구하고독일의정당체계는대체로다당제를하부구조로하는보수- 진보정당블록체제를유지하고있다 ( 선학태 2005, 176). 한편, 독일의연방하원 (656명) 은소선거구제와비례대표제를혼합한선거제도를통해선출하고있다. 유권자는선거에서제1표 (Ertststimme) 는지역구후보자 ( 소선거구투표 ) 에게행사하며, 제2표 (Zweitstimme) 는선호하는정당 (16 59
다당제하에서의합의형입법정치모색 개의주별로각정당이제시한후보자명부 ) 에투표한다. 이때정당투표 ( 제2 투표 ) 는두가지의기능을한다. 첫째, 제2표로비례대표의원 299명이선출된다. 588석으로구성되는연방의원의석수는우선제1표에의해 299명이선출되고제2표에의해서나머지 299명이선출된다. 두번째, 제2표는의석산출방식에있어정당득표율에따라개별정당이차지할수있는총의석수를배분한다. 이는제2표의득표수에따라정당에게배분되는의석수가미리결정되는것을의미하며, 따라서정당들은지역구에서당선자와동시에정당지지율을높이기위한노력을경주한다 ( 장준호 2007, 383). 이때제1표를통해지역선거구에서최소 3석또는제2표의정당득표에서전국유효득표의 5% 를획득한정당만이정당명부투표결과에의해의석을배분받을수있다, 각주의득표율에비례하여각중앙당에게의석수가할당되며, 각중앙당에게할당된의석수는다시주득표율에따라주별의석수를각지방당에게배분된다. 마지막으로주에배분된의석수에서지역구당선의석을뺀나머지의석이비례대표의원수가된다. 정당명부투표결과에의해각정당에배분된의석수보다지역구당선자가많다면초과의석 (surplus seat) 이발생하여 지역구의석우선배정원칙 에의해하원의원의정원은증가하게된다. 60
Ⅳ. 해외국가사례분석 나. 합의적입법정치를위한권력구조분석 1) 입법부와행정부간권력의분산과공유 1 총리민주주의 (Kanzlerdemokratie) 독일은대의민주주의와의원내각제라는정치질서에서총리를중심으로하는행정권우위라는총리민주주의 (Kanzlerdemokratie) 의특징을가진다. 즉독일의총리은의회로부터상당한독립성을가지며대통령과의회와의관계에서우위현상을보인다 ( 선학태 2015, 491). 독일의대통령은국민들의직접선거에의해선출되는것이아니라연방하원과주 (Länder) 의회에서선출한선거인단 ( 하원의원과동수 ) 으로구성된연방회의 (Bundesersammlung) 에서 5년 ( 중임 ) 임기로선출된다. 대통령은국가를대표하는국가원수로서연방의회의동의를전제로외국과의조약체결등제한적외교권을행사하며, 연방하원이추천하여선출한수상을임명한다. 그러나대통령은법률을서명하고공포하지만총리가주도하는연방정부와연방의회의정책및입법과정에직접적인영향력을행사할수없으며, 대통령은초당파적입장에서국민들을통합하는상징적인구심점으로서역할에머문다 ( 선학태 2015, 491). 반면총리는연방정부가추구할정책노선을결정하고이에대해의회에책임을진다는점에서총리는연방하원의불신임대상이다. 또한총리는연정을구성하고있는정당들과상의하여대통령에게각료의임명과해임을제청할수있으며, 이때연방각료들은연방하원이아니라총리에게책임을지고총리와정치적운명을같이한다. 총리는비상상황에서의회의지지를공고화하기위해연방하원에신임투표를요구할수있다. 이경우연방하원의원재적수의과반지지를얻지못하는경우총리가반드시사임할의무는없으며 61
다당제하에서의합의형입법정치모색 대통령에게하원의해산또는의회비상상태선언을요청할수있다. 그러나총리는의회해산권을가지고있지않으며, 의회의해산은총리가연방대통령에게건의함으로써가능하다. 즉내각과의회의상호견제기능은연방대통령을통해서이루어지고있다고하겠다. 독일의원내각제의가장큰특징은총리의막강한지위이다. 따라서대통령이상징적이고형식적이며절차적인국가원수라면, 연방정부 ( 내각 ) 은국가의실질적인최고정치행정기관이다 ( 선학태 2005, 182). 연방의회가임기중인총리를불신임결의에의해교체하고자할때반드시야당의다수가확보되어있어야하며, 대체할총리에대해다수를확보할수있어야한다. 이를 건설적인불신임 (konstruktives Misstrauensvotum) 이라고한다. 건설적불신임은야당이어떠한확고한대안없이연방정부에반대하여정치적위기를초래하는것을막기위한것이다. 따라서건설적불신임은총리가국정을강력하게이끌어가도록하는중요한메커니즘이라고하겠다. 이는건국이후 1957년선거를제외하고는역대하원의원선거에서단일정당이과반의석을차지하지못하여연립정부를구성하여집권하였음에도불구하고정국이안정적으로유지될수있었던가장큰이유이기도한다. 그럼에도불구하고독일의원내각제의특징은총리와연립정부가협상적요소를내재하고있다는점이다. 총리가유연하게연립정부내반대세력을통합시키거나다른전략을활용하여반대세력을무력화시키는것은수상민주주의의절대적인전제조건이다. 이에따라총리의정권유지가능성은높아지며국민들은이러한총리의능력을리더십으로간주한다. 2 야당추가보조금 (Oppositionbonus) 제도 독일연방의회는 1997 년 야당추가보조금 (Oppositionbonus) 제도 를새롭 게도입했다. 이제도는정부와원내다수파교섭단체가밀접한연계를가질 62
Ⅳ. 해외국가사례분석 수밖에없는독일의권력구조적특성을고려하여, 원내야당교섭단체에게추가적인보조금을지급함으로써야당이정부를충실히견제하고감시하도록하기위한것이라고하겠다 ( 국회도서관 2014; 국회운영위원회수석전문위원실, 2004). 2) 입법부차원의권력의분산과공유독일의상하양원은입법권을분점하고공유하고있다. 연방하원은임기 4년으로비례대표제에의해선출되며연방상원의원은 68명으로구성되며주의회에의해추전되고주정부에의해임명된다. 즉연방하원은국민을대표하며연방상원은 16개의연방주를대표한다고하겠다. 따라서연방상원은토론이나표결과정에서정당의이익보다는자신의주의이익을우선시하며, 주의이익을관철시키기위해이해관계가유사한다른주와연합하기도한다. 일반적으로는같은정당이집권한주들끼리연합하지만주의이익을관철시키기위해다른정당이집권하는주와도연합하기도한다. 또한연방상원의원은의원개인의자유로운의사에따라투표하기보다는소속주정부의위임이나지시에따른다. 그리고연방상원은각주의거주자의수에따라다른표결권을가진다. 예컨대연방상원의결정사항에대한투표권은각주의인구비례에따라 3~6표로나뉘며, 각주는주가보유한표결권수를일괄적으로사용해야한다. 즉각주의하나의블록으로투표해야한다는것을의미한다. 의원내각제적정부제도라는점에서독일에서역시연방하원의권한이연방상원보다다소우위를보이는측면도존재한다. 그러나연방하원과연방상원이서로견제할수있는메커니즘을만들어놓음으로써균형을맞추고있다. 예컨대입법과정에서제안되는모든법률안은연방하원에서심의가시작되고, 대부분의심도깊은논의는연방하원에서진행된다. 그러나연방상원역시연방하원을통과한법률안에거부권을행사할수있는등무시할수없는 63
다당제하에서의합의형입법정치모색 권한을행사하는것이실질적으로가능하다. 특히연방헌법에규정된법률가운데주의재정이나행정권과관련되는등각주의주요이익과관련되는경우에는연방상원의절대적인동의 (absolute consent) 를필요로하고있다. 마찬가지로연방하원의경우에도연방상원이동의법률안 (consent bill) 19) 을거부하는경우법률안은즉시폐기되지만, 이의제기가능법률안 (objection bill) 20) 에대하여상원이이의제기를의결하는경우에는연방하원의재의결로상원의결정을뒤집을수있도록함으로써연방상원의과한견제를통제할수있도록하고있다. 나아가독일에서는연방하원과연방상원의다수당이다른경우연방하원및연방정부의운영을주도하는연정집권당과연방상원및주정부운영을주도하는다수당 ( 야당 ) 간비공식적대연정 (informal grand coalition) 이제도적으로강제된다. 그리고비공식적대연정에서발생하는정책갈등은연방상하원의합동조정위원회 (Meditation Committee) 에의해조정된다, 양원합동조정위원회는연방상원과연방하원에서각각 16인씩동수로하여 32명으로구성되며양원간이견이있는경우이를조정하고협의하는기능을수행한다. 따라서연방정부를구성하는정당이연방상원에서다수를차지하지못하는경우양원합도동조정위원회는입법과정에서집권당-야당간비공식적대연정등을통해 19) 동의법률안 (consent bill) 은연방상원의동의가절대적으로필요한것으로서주정부재정에관한것, 연방정부와주정부간의관계, 전쟁및위기상황에관련된것등주정부와관련된사안들이다. 동의법률안은연방상원의동의가절대적으로요구되기때문에연방하원의재의결에의해결과가번복되는것이불가능하다. 20) 이의제기가능법률안 (objection bill) 은연방상원이연방하원의의결내용에대하여이의를제기할수있는것으로, 연방상원의거부의결에대하여연방하원이재의결하는경우번복하는것이가능하다. 다만연방상원에서과반수로부결된이의법률에대해서는연방하원에서도과반수로재의결할수있으며, 연방상원이 2/3 이상으로부결한이의법률에대해서는연방하원에서도 2/3 이상으로재의결할수있다. 64
Ⅳ. 해외국가사례분석 상하원간정책갈등을해결하기위한타협안을도출하는데상당히중요한역 할을담당하고있다. 3) 행정부차원의권력의분산과공유 : 연립정부독일의정당정치는보수와진보양대진영사이의경쟁으로큰틀을구성하고각진영이여러정당들로구성되어있는다당제이다. 그럼에도불구하고독일의정당체계에서 CDU/CSU와 SPD라는양대정당구도는영국과유사하게정부 / 여당대야당이라는이원적대립구도를형성할가능성이있다. 그러나대부분의경우독일의회에서여야간의관계는협력적인모습을띄는경우가많다. 이는독일의다당체계에서이들양대이념블록의정당이안정적인다수의석을바탕으로독자적으로정부를구성할수있는가능성이상대적으로낮기때문이다. 즉독일의다당제의회에서하나의정당이안정된다수의석을차지하는것은사실상불가능하기때문에집권을위해서는연립정부를구성해야한다. 일반적으로연립정부는거대정당과소수정당으로구성되는정당연합의형태를띄고 ( 김영태 2004, 50), 이념블록의경계를넘나드는 정당간교차파트너십 (cross-partnership) 의사이클 을반복한다. 이러한이념블록을넘나드는사이클은정당간이데올로기적, 정치적갈등과투쟁의강도를낮추고분열된이익과가치를서로결합하거나타협하여균형을찾는정치적기제로작동하고있다 ( 선학태 2014, 260). 특히독일의연립정부형성에있어중도적성격 (center party) 의자민당 (FDP) 은피벗정당 (pivot party) 로서가장유연하게다수를만들어주는전략적세력균형자이면서연립정당의파트너로서역할을하고있다. 즉때로는진보- 좌파정당 (SPD), 때로는보수- 우파정당 (CDU/CSU) 을연정파트너로번갈아선택하면서초이념블록연합정치의절묘한권력균형추역할을해왔던것이다. 65
다당제하에서의합의형입법정치모색 실제로자민당은 1998 년까지연정에의지속적인참여를통해 10% 정도의지 지를받아온소정당임에도불구하고자민당의외교및경제정책을국정에반 영해왔다 (< 표 13> 참고 ). < 표 13> 독일연립정부의구성변화 수상집권당연정상대기간 FDP/DP 1949~1957 Konrad Adenauer CDU/CSU DP 1957~1961 FDP 1961~1963 Ludwig Erhard CDU/CSU FDP 1963~1966 Kurt Georg Kiesinger CDU/CSU SPD 1966~1969 Willy Brandt SPD FDP 1968~1974 Helmut Schmidt SPD FDP 1974~1982 Helmut Kohl CDU/CSU FDP 1982~1998 Gerhard Schroeder SPD Grüne 1998~2005 SPD 2005~2009 Angela Merkel CDU/CSU FDP 2009~2013 SPD 2013~2017 FDP/Grüne( 협상중 ) 2017~ 주 : DP(Deursche Partei): 독일정당 즉독일은사회적균열구조에기반을둔정당들이연립정부라는정치적 참여제도를통해사회적, 정치적갈등관계를조정하고통제할수있음을보여 66
Ⅳ. 해외국가사례분석 준다. 특히이념블록정당간교차파트너십 (cross-partnership) 이이루어지는피벗연합정치 (pivotal party politics) 의틀속에서정당간에어제의경쟁정당이오늘의연정파트너가되며, 반대로오늘의연정파트너가내일의경쟁정당이되는사이클이반복되면서정당간갈등과투쟁의강도를감소시킨다 ( 선학태 2015, 510). 결국연립정부의구성을통한정당간의공동통치는정치적결정과재화의분배에있어서소외된계층을최소화함으로써높은국민적통합을이룰수있게했으며, 나아가국가의위기국면에서사회의갈등계층간협력과동조를이끌어낼수있도록했다 ( 선학태 2005, 180-181). 다. 독일형합의적입법정치의실제 1) 독일연방의회에서교섭단체의구성과역할 독일연방의회의가장중요한특징중하나는교섭단체의회 (Frankionenparlament) 라고불릴정도로연방의회의운영과정에서원내교섭단 체가핵심적인기능을수행한다는점이다. 독일연방의회운영규칙은원내교 섭단체만이법률안, 결의안, 그리고 3 차독회과정에서수정안을제출할수있 으며, 21) 앙케이트위원회 (EnqueteHommissionen) 와조사위원회 21) 독일의회의입법과정에서 3 차례의독회 (Lesung) 절차를거지도록되어있다. 법률안이연방하원에제출되면제 1 독회가본회의장에서실시된다. 제 1 독회에서는법률안의목적과필요성에대한일반토론후에소관위원회로회부한다. 그리고위원회심사가종료되면법률안은위원회의심사보고서와함께연방하원본회의제 2 독회에회부된다. 제 2 독회전에원내정당들은내부회의를통해법률안의내용에대해사전합의가이루어진다. 제 2 독회에서법률안의각조항별로심의하여채택여부를결정하며모든의원들은법률안에대한수정제안을하는것이가능하다. 이때수정안이없는법률안은제 2 독회후제 3 독회로회부되고수정안이있는경우제 2 독회익일수정안이하원의원전원에거송부된다. 제 3 독회에서는원내정당이나의원의최소 5% 이상의동의가있는경우에만토론이진행되며, 법률안을수정하는것이가능하다. 제 3 독회에서법률안에대한최종표결이이루 67
다당제하에서의합의형입법정치모색 (Untersuchuhsausschussen) 의구성을요구할수있다고규정하고있다. 이러한점에서원내교섭단체는최종적의결기구는아니지만 연방의회의사전적의결기구 로지칭될만큼연방의회에의결방향을제안하며, 또한실질적인의미를가진다 ( 국회운영위원회수석전문위원실, 2004).. 연방의회의원내교섭단체는전체의원가운데최소 5% 이상의의원이참석해야하며, 22) 동일정당소속이거나또는어떠한주에서도상호경쟁하지않아야한다는 기사당요건 (CSU-Klausel) 을충족하는정당들로구성할수있다. 원내교섭단체를구성할수없는정당의경우그룹 (Gruppe) 으로인정받을수있으나, 원내교섭단체와는달리위원회에서표결권을가지지못하는등교섭단체와비교해볼때권한이상대적으로매우적다. 따라서연방의회에서개별의원들은원내교섭단체의일원으로서만자신의권한을행사하고기능을수행하는것이가능하다고하겠다. 23) 제18대연방의회의경우교섭단체는기민당 / 기사당 (CDU/CSU) 310석, 사민당 (SPD) 193석, 좌파당 (Die Linke) 64석, 녹색당 (Alliance 90/Grune) 64석등총 4개로구성되었다 ( 독일연방의회홈페이지 https://www.bundestag.de/en/members/groups/groups-distribution/197644). 어지는데일반적으로는출석의원과반수의찬성으로통과되며, 헌법변경과관련된경우에는재적의원 2/3 이상의다수종결된다. 22) 교섭단체구성요건은점차강화되어왔는데 1949년제1차연방의회당시 10석에서 1951년 15석, 1969년전체의석의 5% 로상향조정되었다. 23) 교섭단체의권한과비교해볼때개별의원들의권한은상당히제한적이다. 개별의원들은토론에참여하고의시진행발언을하고법안에대한수정안을제출하거나일일의사일정에관한수정을요구할수있으며, 연방하원또는위원회에제출되는모든문서를열람하는것이가능하다. 반면, 교섭단체에속하지않는개별의원들은위원회회의에참석할수는있으나위원회에서의표결권은인정되지않는다. 68
Ⅳ. 해외국가사례분석 2) 합의적입법정치를가능하게하는제도들독일연방의회에는원내다수파가의회운영을독점하는것을방지하고야당의권한을보장하기위한여러제도들이존재한다. 우선, 연방의회의장단 (Presidum) 의구성과운영에서소수파의권한을보장하기위한요소들이존재한다. 연방의회의장단은의장과부의장으로구성되는데, 의장은전통적으로의회내가장많은의석수를보유한원내제1교섭단체에서지명한다. 그러나 1994년의회제도개혁을통해원내교섭단체별최소 1명의부의장이원내교섭단체를대표할수있도록하고있으며, 매주개최되는의장단회의에서는다수결로안건을의결하고가부동수일때만의장이최종의결권을가지도록하고있다. 또한의장과부의장이연방의회본회의에서교차하여주관하도록함으로써제도적으로원내다수파가의회운영을독점하지못하게하고있다 ( 국회운영위원회수석전문위원실, 2004).. 두번째로독일연방의회는원로이사회 (Altestenrat) 를구성하여원내교섭단체간의갈등을중재하고연방의회의업무와운영에관한전반적인업무를담당하도록하고있다. 원로이사회는의장 1인, 부의장 6인, 그리고각원내정당의제1원내총무와함께개별교섭단체의석수에비례해각교섭단체가지명한 23명의추가의원으로구성된다. 원로의사회는매주정기적으로개최되며, 자문및중재위원회로서정책결정에관한권한은없다. 원로이사회는의장을지원하고교섭단체간합의를도출하는한편, 의장의권한에속하지않는사안들을집단적으로결정한다. 예컨대, 상임위원회의설치, 교섭단체별상임위원회의장단배분, 교섭단체별의원의상임위원회배정등상임위원회구성이나연방의회의연간운영일정및일일회의일정등교섭단체간합의를도출하는역할을담당하고있다 ( 국회도서관 2014). 세번째로안건심사와관련하여원내에서다수를차지하는교섭단체에의해야당이제출한안건심사가지연되는것을최소화하기위한의회규칙들을 69
다당제하에서의합의형입법정치모색 마련해두고있다. 본회의가의결한범위내에서소관사안을심사하는것을기본으로하지만, 본회의에서명시적인위임이이루어지지않더라도소관범위에속하는안건에대한토론을진행하거나정부의의견을청취할수있으며정부에특정정책방향을권고하는것이가능하다. 독일연방의회의상임위원회는본회의가위임한사안에대해지체없이심사해야할의무가있다. 따라서어떠한이유에서라도사안심사가지체될경우특정교섭단체위원전체나위원 5% 이상은안건심사상황에대해보고를요구할수있으며안건회부 10주차에상임위원회는이를본회의에보고하도록하여원내다수교섭단체에의해야당제출안건심사가지연되는것을최소화하고있다. 또한심의과정에서여당과야당의의견이균형적으로제시될수있도록하고자찬성발언다음에는반대발언이이어지는찬성-반대교차발언제도를도입했으며. 안건이상임위원회로회부된뒤 6개월이지나면안건을제출한의원이안건처리결과를보고할것을요구할수있도록하는등원내다수파가안건처리를지연시키는것을제도적으로방지하고있다.( 국회운영위원회수석전문위원실, 2004). 4. 대통령제와연합정치의조합 24) 독일등의원내각제에서이루어지는다당제- 연합정치는대통령제와제도적조합이불가능한것으로인식되어왔다. 이는일반적으로비례대표제- 이념블록다당제-연합정치- 대통령제는행정부와입법부사이의교착상태와정당간이데올로기적양극화를심화시킴으로써대통령제의리스크를악화시킬것으로예측되기때문이다. 대신대통령제에서는양당제-집권당단독정부의조합 24) 선학태, 합의제헌정공학의수평적권력분점제도. in 합의제민주주의동학 : 한국민주주의의민주화 ( 광주 : 전남대학교출판부, 2015), 제 18 장을토대로재구성. 70
Ⅳ. 해외국가사례분석 이통치능력및효율성을향상시키는최상의제도적조합으로평가되어왔다 (Mainwaring 1993; Mainwaring and Shugart 1997). 그러나연립정부는의원내각제만의전유물은아니며모든의원내각제국가에서연립정부가구성되는것도아니다. 대통령제- 연립정부의조합이일반적이지는않지만불가능하거나예외적인조합은아니라는점이다 (Lijphart 2002, 47; Cheibub, et al. 2004, 574-6). 대통령제국가에서도대통령소속정당이의회에서과반을확보하지못하는소수정당인경우구성될수있으며실제로브라질, 우루과이, 코스타리카등남미국가들과일부동유럽의분권형대통령제국가들에서권력분점비례대표제가유인하는다당제-연립정부가제도화되고있다 ( 선학태 2015, 511) 이론적으로의회의정당구조가다당제화되어대통령및총리가속한정당의의석점유율이낮을수록순조로운정책의제화및입법과정에서요구되는의회과반의석을동원하기위한해법으로연합정치의필요성이높아진다 (Power 2010, 25). 경험적으로도정당체계의파편화는연립정부구성을촉진하는인센티브를강화시키는데, 특히어떤정당도의회의석의 1/3 이상을점유하지못할때는대통령제-의원내각제등정부형태에구분없이, 특히분권형대통령제에서높아진다 (Cheibub 2007, 81-82). 가. 핀란드 : 대통령우위분권형대통령제 핀란드는국가원수로서대통령과정부수반인총리를공존시키는가운데 대통령우위분권형대통령제 를제도화하고있다. 대통령은 6년임기의중임가능한대통령은국민들의직접선거를통해선출되며, 외교안보및군통수권등에서전적인재량권을가진다. 또한대통령은의회의동의를전제로선전포고권, 계엄선포권, 긴급명령등비상권과총리제청에의한의회해산권등을행사하는것이가능하며, 총리지명등부분적인인사권을행사한다. 반면, 총 71
다당제하에서의합의형입법정치모색 리는정부수반으로서의회에서선출된당파적성격을가지며경제, 사회, 문화, 교육등의분야에서대통령과는독립된독자적실권을보장받는다. 따라서정당정치가교착상태에빠질때초당적인대통령또는수상은정당간긴장과갈등을관리하는조정자로서의역할을담당하게된다. 핀란드는노르딕국가들가운데가장파편화된정당체계이며, 권력분점비례대표제로인해득표율과의석율에서 30% 를넘는지배정당이존재하지않는다 (Raunio 2011, 142-7). 따라서핀란드에서연립정부구성은필연적이며, 이때연립정부는연립과반내각또는연립과대규모내각 (oversized coalition cabinet) 의형태로구성된다 (Nousiainen 2003, 264-7). 25) 특히 1991~5년부르주아연정을제외한대부분의내각은좌우블록정당들이공동으로참여하는이념블록교차연정 (cross-bloc coalition) 으로구성되었으며. 이때중도좌파인핀란드사회민주당 (SDP, Suomen Sosialidemokraattinen Puolue), 중앙당 (KESK, Suomen Keskusta), 중도우파국민연합당 (KOK, Kansallinen Kokoomus) 등세개의주요정당들가운데두개의정당이참여한다. 예컨대연립정부구성에서 2011년에는국민연합당과핀란드민주당, 기독교민주당, 스웨덴민주당등 4개의정당이참여했으며, 2015년에는중앙당과사회민주당, 핀란드인당이참여했다. 핀란드에서이념블록교차연정은의회- 행정부의거버넌스공간을확장하는한편각정당이자신의특정이념적지향에입각한정책프로그램에과도하게집착하는정치적공간을허용하지않는다 (Kangas 2007, 253). 즉핀란드에서정당간입법정치의구조는정치적반대와견제를제기하는다수의거부지점 (veto point) 을자연적으로내장하게된다. 따라서대통령또는총리소속정 25) 특히핀란드에서연립과대규모내각의구성은복지체제축소등비인기정책개혁에대한대중적저항과책임을가급적다수의정당들에게분산, 공유시킴으로써차기총선의득표력상실을최소화할수있는전략이된다 (Jungar 2011, 136). 72
Ⅳ. 해외국가사례분석 당의정책만을고집하는것은불가능하며의회에서연립정부파트너정당간정책및입법연합을구축하고나아가파트너정당과의협력공간을확장할수있도록한다. 결국초이념블록연합정치- 핀란드식분권형대통령제는초이념블록의정당연합을매개로의회- 행정부 / 대통령-총리간의갈등을조정함으로써입법효율성및생산성을높이는데기여하고있다고하겠다. 나. 브라질 : 비례대표제-다당제-연합정치브라질은의원개방형비례대표제- 대통령결선투표제-이념블록다당제-연합정치-연립대통령제 (coalition presidentialism) 을근간으로작동한다 26). 1988년헌법에기초한브라질헌정체제는제왕적대통령제를용인하고있다는점에서권력분점비례대표제-이념블록다당제- 연합정치의제도적원심력과조응할수없는최악의제도적디자인으로비판받았다. 그러나 1988년이후브라질대통령들은제정된법안의 88% 를도입했고, 해당법안들의지지율은 80% 에가까웠다. 1) 정당연합헌법상브라질의대통령은제왕적대통령으로서상당히강력한사전적권한과사후적권한을가지고있다. 부분적법안거부권 (partial veto), 포고권 (decree power), 긴급법안요구권 (bill urgency requests) 와예산권 (exclusive 26) 대통령제, 다당제, 양원제와여소야대의환경에서형성된브라질만의독특한대통령제는연립대통령제 (Presidentialismo de Coalizao) 로규정되고있다. 아브랑치스 (Sergio Abranches) 는 브라질은조합된비례제, 다당제, 제왕적대통령제외에거대한연립에토대를둔행정부를조직하고있는유일한국가이다. 나는이러한독특한브라질의제도에적절한용어가없어서연립대통령제라고부른다 ( 김영철 2017, 86). 73
다당제하에서의합의형입법정치모색 initiative on budgetary) 등사전적권한과함께사후적권한으로서입법부가통과시킨법안에대한대통령의법률안거부권을가진다 (Pereira and Biderman 2015, 152). 27) 그럼에도불구하고브라질에서의회개방형비례대표제 (open-list proportional representation)-대통령결선투표제로인해대통령의소속정당이항상의회에서의석 20% 이하만을차지하는등어떤정당도과반의석을점유하지못하는다당제가제도화되었다. 따라서브라질에서다당제-대통령제 (multi-party presidentialism) 는대통령-집권당에게다른정당과의연정협상을시도할수밖에없다. 그결과브라질의연립내각에서는집권당을비롯한어떠한정당도자신의가치와정책만을고집할수없으며, 연정파트너정당간정책조율과교환메커니즘을통해대통령-의회거버넌스가작동하게되는것이다 (Figueiredo 2007, 190). 28) 예컨대사민당 (PSDB) 카르도소대통령 (1995~2002) 은중도정당과보수정당들과의연합정치를구성했으며노동자당 (PT) 룰라대통령 (2003~2010) 과호세프대통령 (2010~2016) 또한중도좌파에서중도우파에이르는다양한이데올로기적스펙트럼을아우르는초이념블록연합정치에기반을둔연립정부를구성했다 (< 표 14> 참조 ). 특히호세프 2기정부에서여당인노동자당 (PT) 은하원의석수 513석가운데 70석에불과했기때 27) 1988년헌법제66조제4항에서대통령의법률안거부권의요건을완화하여양원합동회의의재적과반수찬성으로재의결할수있도록했다. 즉의회가법률안에대한재의결권행사를보다용이하게사용할수있게됨에따라대통령의거부권행사를상당부분무력화시키는조치였다고하겠다 (Kim 2013, 35-37). 28) 호세프정부의정당연합에는이데올로기와정책을달리하는 9개정당이참여함으로써내부의이질성이높아졌으며, 정부의정책적일관성을유지하는것이어려워졌다는것이지적되기도한다. 더욱이흥미로운것은호세프대통령에대한탄핵표결에서두정부사이의의석차이는 21석에불과함에도불구하고찬성 367표, 반대 137표, 기권 7, 불참 2표로호세프대통령에대한탄핵이가결되었다. 74
Ⅳ. 해외국가사례분석 문에 ( 전체하원의석의 14%) 호세프대통령은안정적인국정운영을위해서선 거과정에서 9 개정당이참여하는 국민의힘 (a Forca do Povo) 이라는정당연 합을구성하여의석을 304 석으로확대할수있었다 ( 김영철 2017, 87-88). < 표 14> 브라질의호세프정부와테메르정부하정당연합비교 호세프정부 테메르정부 정당 2014 2017 하원상원하원상원 정당 노동자당 (PT) 70 12 54 10 브라질사회민주주의당 (PSDB) 브라질민주운동당 (PMDB) 66 18 66 18 브라질민주운동당 (PMDB) 민주사회당 (PSD) 37 3 37 3 민주사회당 (PSD) 진보당 (PP) 36 5 36 5 진보당 (PP) 공화당 (PR) 34 4 34 4 공화당 (PR) 브라질공화당 (PRB) 21 1 21 1 브라질공화당 (PRB) 민주노동당 (PDT) 19 8 8 1 녹색당 (PV) 사회질서공화당 (PROS) 11 1 34 7 브라질사회주의당 (PSB) 브라질공산당 (PCdoB) 10 1 25 3 브라질노동당 (PTB) 10 0 사회주의인민당 (PPS) 소계 304 53 325 52 출처 : 김영철 (2017), p. 89. 75
다당제하에서의합의형입법정치모색 2) 합의적입법정치의실제 1 내각분배연립정부는다른정당의정치인들이정부부처에입각하는것을전제로한다. 특히브라질정치인들에게행정부로의입각은활력소이며, 많은정치인들이행정부참여에높은가치를두고있다. 예컨대페르낭두엥리키카르도주 (Fernando Henrique Cardoso) 대통령은취임첫해하원의 75% 를아우르는중도우파연립을구성하고, 연립정부참여에대한보상으로내각의장관직을제공하기도했다. 마찬가지로호세프대통령의탄핵이후정권을인수한테메르정부에서도정당연합에참여한정당소속정치인들이내각에참여하고있는것이드러난다 (< 표 15> 참조 ). 연립정부의구성은다른정당과내각의요직을나누어가져야한다는부담과함께대통령에게지지를보낸국민들의민의를온전하게수용하지못한다는한계가있음에도불구하고 29) 안정적인국정운영을위해어쩔수없는선택으로선택되고있다. 29) 대통령제는입법부와행정부를국민들이모두선출하기때문에이원적정통성 (dual legitimacy) 을가진다. 이때국민들은행정부의대표로서대통령을선출하고, 그에게정부의구성을일임한다. 그러나연립정부를구성하여내각을다른정당에게분배하는경우정부운영과정에서발생하는대립들을해결하는조정과정에서대통령의정책이온전하게구현되기는어렵기때문에국민들의민의가온전하게수용되지못한다고비판받을수있다. 76
Ⅳ. 해외국가사례분석 < 표 15> 테메르정부의내각구성 부처 장관명 정당 농업목축및공급부 Blairo Maggi PP 도시부 Bruno Araujo PSDB 과학, 기술, 혁신과커뮤니케이션부 Gilberto Kassab PSD 문화부 Roberto Freire PPS 국방부 Raul Jungmann PPS 사회발전과농지부 Osmar Terra PMDB 인권부 Luislinda Valois PSDB 교육부 Mendonca Filho DEM 체육부 Leonardo Picciani PMDB 재무부 Henrique Meirelles PSD 산업, 무역과서비스부 Marcos Pereira PRB 국민통합부 Helder Barbalho PMDB 사법과공공치안부 Osmar Serraglio PMDB 환경부 Sarney Filho PV 광업및에너지부 Fernando Coelho Filho PSB 기획, 발전과관리부 Dyogo Oliveira 외무부 Aloysio Nunes PSDB 보건부 Ricardo Barros PP 노동과사회보장부 Ronaldo Nogueira PTB 투명, 검토및연방관리부 Torquato Jardin 교통, 항만과공항부 Mauricio Quintella Lessa PRB 관광부 Marx Beltrao PMDB 출처 : 김영철 (2017), p. 91. 77
다당제하에서의합의형입법정치모색 2 경쟁적입법권 1988년헌법은대통령에게부분적법안거부권, 포고권, 긴급법안요구권과예산권등의입법권을허용했다. 대통령의강력한권한은정부가대통령의강력한정치적아젠더를추진할수있는강력한추동력인것이다. 1988년이후전체연방법률의 88% 를정부가발의한것으로나타난다. 반면, 대통령과의회의협력관계가무너졌을때국정이원활하게진행되기는어렵다. 예컨대, 2011년 2월, 의회는호세프 (Dilma Vana Rousseff) 대통령이제출한조세와정치개혁안은부결시켰으나호세프대통령이반대하던반환경규제의내용을담고있는산림법을발의하여, 2012년 5월에통과시켰다. 이에호세프대통령은의회가통과시킨법안의 12개조항을거부했으며, 대통령령을통해거부권을행사한조항들을유지할것을발효했다. 그러나연립정부를구성하고있던농촌위원회의원들은대통령령을무산시켰다 (Hiroi 2013, 39-40). 결국경쟁적인입법권의행사는대통령과의회가서로정치력을발동시키는과정으로서이해될수있다, 그러나대통령의입법권이강화되는경우에는연립대통령제을뒷받침하는정당연합이약해질가능성이높아지며, 의회의입법권이강화되면대통령의정책기조가변화될수밖에없다 ( 김영철 2017, 98). 78
Ⅳ. 해외국가사례분석 [ 사례 ] 브라질에서의연합정치브라질의룰라대통령은 10개, 호세프대통령은 9개의군소좌파정당및우파정당간연합정치를구성했다. 따라서의원내각제에서의수상처럼연정파트너정당들의득표율에비례하는권력지분과합리적예산배분을통해연정파트너정당들의불만을잠재우면서정치적안정을꾀하고자했다. 룰라대통령의경우, 한편으로는카르도스정부의친기업적인신자유주의적정책을계승발전시키고, 다른한편으로는 빈민층취학지원 (Bolsa Escola) 프로그램 을확대시키는한편 기아제로 (Fome Zero) 프로그램 을흡수하여 가족기금제 (Bola Familia) 를실행했다. 이러한정책패키지를실행한결과빈민층의일자리가확대되고소득이증가하여수요확대로이어졌으며기업들의투자와고용이촉진되었다. 빈곤층의비율은 2000년 35% 에서 2009년 22% 로감소햇으며 3천만명이상의빈민층이중간층으로진입하여중간층의비중이 26% 증가한반면하층은 15% 가감소했다 ( 이성형 2011). 그리고나아가 가진자의브라질 과 가난한자의브라질 로양분되어있던브라질을하나로통합하는데기여했다. 즉비례대표제-다당제-연정대통령제가성장과배분의선순환을유도했으며룰라대통령은영광과기적의 8년드라마를연출하는데성공했다. 출처 : 선학태 (2015). 79
다당제하에서의합의형입법정치모색 5. 소결 합의제모델의사례들에서비례대표제- 이념블록다당제의조합은하나의정당이단독으로정부를구성하는것이어렵게만들었다. 따라서 2개이상의정당이연립정부를구성하여권력을분점및공유하는연합정치가일상화되고있으며, 연립정부구성에있어진보와보수의두이데올로기블록을교차하는초이념블록연합정치가나타나고있다. 특히연정구성에서피벗정당 (pivot party) 은진보정당, 또는보수정당과연합하면서진보블록와보수블록사이의균형추역할을수행하고있다. 그리고이러한초이념블록연합정치는정당들간에어제의경쟁정당이오늘의연정파트너가되며, 반대로오늘의연정파트너가내일의경쟁정당이되는반복적인사이클을형성하면서 ( 선학태 2015, 510) 정당간갈등과투쟁의정도를감소시키고합의형입법정치를가능하게하는제도적메커니즘이되었다. 합의제모델에서는사회의다양한계층과집단들이정치적의사결정과정에동등한참여및대표를허용하는제도적인센티브와포용의정치 (politics of inclusion) 를통해 권력분점및공유민주주의 (power-sharing democracy) 를구현하고있다. 예컨대, 의회의구성에있어비례대표제에의해정당별득표율비례에따라배분하는하원과는달리, 상원은 동등 (parity) 배분원칙 에따라다양한사회적균열을동등하게대표하도록배분함으로써갈등을해결하고자했다. 80
Ⅴ. 결론 Ⅴ. 결론 1. 다당제하에서협력정치의가능성모색 입법부인국회의주요기능은사회적이해관계를집약하여표출하는기능과, 이를입법화하는기능, 대행정부견제기능으로요약될수있다. 아울러의회내주요행위자인정당은선거를통해사회와정부를연결하는기능을담당하며, 정권을획득하여정강을실현하는것을목표로하고있다. 한국의국회는다른선진국가의의회와달리상대적으로높은공전비율을보이고있다. 국회공전의원인에관해서다수파는소수파의횡포때문이라고주장하고있고, 반면소수파는다수파의전횡때문이라고주장한다. 이에따라의사당내에서협의나합의에실패하고의회내주요행위자들의소모적인정쟁 ( 政爭 ) 이지속되는적대적인구조를보이고있다. 그간한국의국회에서보여진의회의잦은파행적운영과비제도적인운영 ( 의사당점령, 폭력, 장외집회, 단식등 ) 은국민적신뢰의저하를야기하였다. 의회에대한국민적신뢰저하는정당을비롯한정치체제전반에대한불신과정치적무관심으로이어질우려가있다. 정치에대한불신과무관심은민주주의체제전반에대한위기를초래할가능성이높다. 민주적정치체제의존속은그집단구성원의신뢰에기초하기때문이다. 81
다당제하에서의합의형입법정치모색 < 그림 3> World Values Survey(2010~2014) 주요국국회신뢰도조사 출처 : www.worldvaluessurvey.org 에서재구성. < 그림 4> 을통해보듯서강대학교산학협력단이제20대국회의원전체에게묻고 188명이대답한결과를대상으로실시한조사연구 (2016) 에따르면, 제20대국회가우선적으로해결해야할과제가무엇인지를국회의원들을대상으로주관식으로물어본결과, 국민통합을위해가장우선적으로해결해야할과제로양극화해소와경제민주화를꼽았다 (29.9%). 다음으로제20대국회의원의 24.1% 는갈등조정과협력정치를우선해결과제로지목하였다. 경제활성화와규제완화등경제성장의주제를강조한의원들은전체의 10.9% 였고, 국회의입법권강화등국회자율성을지목한의원도 7.3% 나되었다. 정당의계파청산등정당개혁을국민통합을위한해결과제로꼽은의원은 5.1% 로나타났다. 82