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목차 개요 p.4 축사및인사말 p.6 발제문 p.17 지방정부의청년수당과청년배당도입의미와시사점 - 김종진 ( 한국노동사회연구원연구위원 ) 토론문 p.73 토론 1. 이태수 ( 꽃동네대학교교수 ) p.73 토론 2. 이병희 ( 한국노동연구원선임연구위원 ) p.80 토론 3. 전효관 ( 서울특별시혁신기획관 ) p.86 토론 4. 권지웅 ( 청년정책네트워크운영위원장 ) p.87 토론 5. 정길채 ( 더불어민주당정책위원회전문위원 ) p.88
청년지원사업 ( 청년수당 ) 관련긴급토론회기획 ( 안 ) 목적및취지 서울시청년수당사업의필요성에대한여론환기 국회차원의청년수당사업지원방안모색 청년지원사업확대및실천방안마련등 간담회개요 ( 안 ) 행사명 : 더불어민주당긴급토론회 : 청년활동지원 ( 청년수당 ) 으로본청년구직지원및구직안전망 일시 : 8월 10일 ( 수 ) 오전 10시 장소 : 국회의원회관제2소회의실 주최 : 더불어민주당정책위원회, 청년일자리 TF, 국회보건복지위원회더불어민주당의원단, 더불어민주당청년위원회, 더불어민주당대학생위원회 주관 : 더불어민주당김해영의원, 기동민의원 토론회순서 시간 순서 내용 ( 담당 ) 10:00 10:05 개회및참석자소개 사회 : 김용성더불어민주당청년국장 10:05~10:20 인사말및축사 - 10:25~11:40 발제 (25 분 ) 토론 ( 각 10 분 ) 좌장 : 이병훈중앙대교수발제 : 김종진연구위원 ( 한국노동사회연구소 ) 이태수교수 ( 꽃동네대학교사회복지학과 ) 이병희선임연구원 ( 한국노동연구원 ) 전효관서울혁신기획관 ( 서울특별시 ) 권지웅운영위원장 ( 청년정책네트워크 ) 정길채노동전문위원 ( 더불어민주당 ) 11::40~12:00 질의응답 - 4 -
축사및인사말
축사 더불어민주당비상대책위원회 대표김종인 안녕하십니까. 더불어민주당비상대책위원회대표김종인입니다. 청년활동지원사업으로본청년구직지원및구직안전망 에관한토론회개최를뜻깊게생각합니다. 준비를위해애쓰신우리당기동민의원, 김해영의원을비롯한관계자여러분께감사의말씀을전합니다. 서울시의청년활동지원사업에대한정부의시정명령으로청년들이혼란을겪고있습니다. 청년활동지원사업은서울시가청년들의구직과사회활동을직접지원하기위해만들었습니다. 지방자치단체가고용절벽에시달리는청년세대의고통을외면하지않겠다고나선것입니다. 하지만정부는 도덕적해이 를운운하며, 서울시의청년활동지원사업에시정명령을내렸습니다. 청년들은서울시에서받은청년수당을써야할지말아야할지갈피를잡지못하고있습니다. 서울시의청년활동지원사업에대한정부의전향적인태도변화가절실합니다. - 6 -
현재우리나라청년들은사상최악의실업난을겪고있습니다. 통계청발표에따르면, 청년실업률은 10.3% 에이릅니다. 청년들은갈수록희망을잃어가고있습니다. 이같은상황에서서울시의청년활동지원사업은어려움에처한청년들에게한줄기빛이될것입니다. 청년실업은청년만의문제가아닙니다. 부모세대의문제이며, 미래세대의문제, 나아가대한민국공동체의문제입니다. 이제라도정부는청년들의고통에귀를기울이고, 서울시의청년활동지원사업에대한입장을바꿔야합니다. 오늘토론회가서울시의청년활동지원사업에따른청년구직지원과구직안전망을살펴보고, 청년활동지원사업의확대및실천을위한다양한방안이제시되고논의되길바랍니다. 발제를맡아주신김종진한국노동사회연구소연구위원을비롯해토론에참여해주신전문가여러분께감사의말씀을전합니다. 함께하신모든분들, 고맙습니다. - 7 -
축사 더불어민주당 원내대표우상호 안녕하십니까? 더불어민주당원내대표우상호입니다. 바쁘신와중에도 청년활동지원사업관련긴급토론회 에참석해주신내 외빈여러분께깊이감사드립니다. 아울러평소부터청년문제해결에깊은관심과열의를가지고오늘토론회를준비해주신기동민의원님과김해영의원님께도깊은감사의말씀을전합니다. 지난 6 월기준청년실업률이역대최고치인 10.3% 를기록했습니다. 청년들이직접 체감하고있는실질체감실업률도정부공식통계로만 22.6% 에달하며, 구직활동조차 포기한니트족역시지난해기준으로 OECD 최악수준인 19% 에이릅니다. 갈수록악화되는취업환경속에서사회적약자인청년들을위한특단의대책이그어느때보다요구된다할것입니다. 서울시의 청년활동지원사업 이바로그것입니다. 이미 2년동안의토론과협의를거치면서정책수요자인청년들의의사가충분히반영되었을뿐아니라, 시범사업을통해그성과또한뚜렷이입증된제도가바로 청년활동지원사업 입니다. 더욱이 EU의 청년보장사업 (Youth Guarantee) 과프랑스의 알로카시옹제도 등해외에서도동일한성격의사업의활발하게진행되고있는실정입니다. - 8 -
청년활동지원사업 이야말로좌절과절망속에고통받고있는청년들을돕기위한지역 밀착형 세대맞춤형 정책수요충족형사회정책의모범이라할것입니다. 그러나극심한취업난에고통받고있는우리청년들에게희망의디딤돌을놓아주려던서울시의노력이박근혜정부의무책임한발목잡기탓에좌초될위기입니다. 고용절벽앞에절망중인청년들의사회진출과자기개발을돕기위한최소한의조치마저정쟁의대상으로삼고, 정치적셈법에골몰하는박근혜정부의행태에개탄을금할수없습니다. 복지부는즉각부당한시정명령과직권취소처분을중단하고청년실업해소를위해애쓰고있는서울시의발목을잡는행위를중단해야할것입니다. 더불어민주당은박근혜정부의무책임하고부당한 청년활동지원사업 방해행위를결코좌시하지않을것입니다. 아울러지자체의맞춤형사회사업을좌초시켜, 종국에는지방자치의뿌리를뽑으려는박근혜정부의모든시도에도적극대응할것을약속드립니다. 오늘토론회를통해 청년활동지원사업 이제자리를찾을수있는방안은무엇인지, 또한그실천및확대를위해서는어떠한노력이필요한지가활발히논의되길기대합니다. 오늘논의된해법들이제도적으로꽃을피울수있도록원내대표로서최선의노력을다하겠습니다. 다시한번오늘토론회개최를축하드리며, 참석하신모든분들에게도거듭감사의 말씀을드립니다. 감사합니다. - 9 -
축사 더불어민주당 보건복지위원장양승조 안녕하십니까. 국회보건복지위원장양승조의원입니다. 오늘시급하게 청년지원사업 ( 청년수당 ) 관련긴급토론회 를준비해주신기동민의원님, 김해영의원님, 그리고더불어민주당정책위원회와청년일자리 TF ( 단장 : 이상민의원님 ) 팀에게도감사인사를드립니다. 모두들아시겠지만기동민의원님은 서울특별시정무수석비서관, 정무부시장 을역임하시고현재국회보건복지위원회위원이십니다. 누구보다서울시의행정, 청년수당의필요성을잘알고계십니다. 또한김해영의원님은더불어민주당 전국청년위원회위원장, 부산시당좋은일자리추진위원장 을맡고계셔서청년들의문제에대해누구보다잘알고계십니다. 오늘긴급토론회를통해청년수당의필요성, 그리고우리나라청년들이처한현실을날카롭게지적해주실거라생각합니다. 절벽을마주한느낌이었다. 답답함과불통의느낌을받았다 박원순서울시장님께서지난국무회의에다녀오고한말입니다. 집권 4년차를맞은박근혜정부를돌아보면박원순시장님뿐만아니라모든국민들이느끼는감정일것입니다. - 10 -
정부와복지부는서울시의청년지원사업에대해 도덕적해이를불러온다 시정명령을내리겠다. 이를이행하지않을경우직권취소처분을내리겠다 며협박아닌협박을하고나섰습니다. 도덕적해이, 정부가과연이런말을할자격이있다고생각하는지오히려되물어보고싶습니다. 1999 년이후청년실업률이 12.5% 로사상최고치이며실질실업률 ( 취업을원하고 일할능력도있는잠재구직자 ) 은 20% 를뛰어넘을것으로예상하고있습니다. 한국노동연구원에따르면지난해 8월기준으로신규채용된청년층 (15~29세 ) 의비정규직비중이 64% 입니다. 2007년청년비정규직비율이 54% 인걸감안하면 8년동안청년비정규직비율이 10% 급증한것입니다.( 비정규직노동시장의변화보고서 ) 일못하는정부때문에지방자치단체라도나서서적극적으로청년실업문제를해결해보겠다는데도덕적해이라니요? 시정명령이라니요? 도덕적해이는진주의료원폐쇄를묵묵히지켜본보건복지부에, 법적도덕적문 제가있는민정수석을감싸고있는청와대에있는것아닙니까? 정부는염치라도 있어야합니다. 오늘긴급토론회를통해우리나라청년들이처한비극적인노동시장의현실과서 울시청년수당의필요성이잘논의되었으면좋겠습니다. 다시한번오늘토론회를준비해주신기동민의원실, 김해영의원실, 더불어민주당정책위원회와청년일자리 TF 팀에감사드리며마지막으로우리나라에서구의역사고처럼비극적인사고가다시는일어나지않길바라며축사를마치겠습니다. 감사합니다. - 11 -
인사말 더불어민주당 보건복지위원회기동민 안녕하십니까. 더불어민주당국회보건복지위원회소속서울성북 ( 을 ) 국회의원기동민입니다. 오늘청년활동지원사업긴급토론회를준비해주신관계자여러분께진심으로감사드립니다. 토론회를찾아주신내외빈여러분께도존경과감사의인사드립니다. 취업재수, 삼수라는말이일상화됐습니다. 우리사회는현재최악의청년실업난을겪고있습니다. 지난 6월기준청년실업률은 10.3% 로역대최고치를기록했고, 취업을포기해버린청년들까지고려하면통계너머의취업난민은더많을것입니다. 잇따른좌절에꿈꾸는것마저포기해버린청년들이한둘이아닙니다. 서울시청년활동지원사업은이들에대한긴급처방입니다. 최소한의사회안전망을제공해미래를꿈꾸고준비하게하겠다는것입니다. 적극도와도모자를사업에대해도덕적해이운운하며일방적인직권취소를감행한정부는대체누구를위한정부입니까. 서울시는정책시행을위해당사자인청년들과 2년간토론했습니다. 법에따라중앙부처인보건복지부와협의를거쳤고, 지적사안을반영한보완책도내놓았습니다. 청년과의소통과토론을거친사업의시행권한은바로청년에게있어야합니다. - 12 -
청년의미래는곧국가의미래입니다. 청년의문제로여와야, 중앙과지방이편 가르기할때가아닙니다. 힘을모으고합쳐야합니다. 오늘긴급토론회를통해청년지원사업의필요성에대해다시금제대로알고논의했으면좋겠습니다. 알찬토론을이끌어주실좌장이병훈교수님과발제를맡아주신김종진연구위원님그리고토론을준비해주신이태수교수님, 이병희박사님, 전효관혁신기획관님, 권지웅위원장님, 정길채전문위원님께다시한번감사인사드립니다. 오늘자리가상처받은청년들이꿈을되찾는시발점이되길바랍니다. 감사합니 다. - 13 -
인사말 더불어민주당 전국청년위원장김해영 반갑습니다! 저는더불어민주당전국청년위원회위원장직무대행을맡고있는부산연제구국회의원김해영입니다. 청년지원사업을위한토론회에참석해주신여러분들과, 긴급한상황에서도토론회를정성껏준비해주신많은분들께먼저감사의말씀을드립니다. 2016년청년실업률은 12.5% 로 IMF이후최고치를기록하고있습니다. 이제많은청년들은각박한취업전선에서교육과직업훈련을받을열정조차잃은채, 아예취업자체를포기하고있습니다. 미취업청년중교육과직업훈련을받지않고있는니트 (NEET: Not in Education, Employment or Training) 청년은 13.5% 에서 21.8% 정도로파악됩니다. 이는직접적으로일자리를창출하고미취업자를지원했던기존의정책들이노동시장영역에만주로집중하고있기때문에제도에사각지대가있으며, 효용성이낮다는의미일것입니다. 서울시가추진하고있는청년활동지원사업은중위소득 60% 이하의취업의지가있는청년들에게 6개월동안월 50만원의수당을지급하는것으로, 취업을희망하는청년들뿐만아니라제도권에서배제되어있던취업의지가없는청년들에게도취업에대한의지를다시한번일깨워주고, 장래에대한작은희망이나마상상 - 14 -
할수있게하는신호탄이될수있는정책입니다. 오늘청년활동지원사업에대한활발한토론을통해의미있는결과가있기를기대합니다. 대한민국미래주역인청년들에대한지원은낭비가아닌투자입니다. 저또한고통받고있는우리청년세대를위해국회의원으로서, 그리고한명의청년으로서제가할수있는역할에대해깊이고민하고함께하겠습니다. 감사합니다. - 15 -
발제문 지방정부의청년수당과청년배당도입의미와시사점 - 이행기청년노동시장의제도적, 정책적접근모색논의 - 김종진 ( 한국노동사회연구원연구위원 )
지방정부의청년수당과청년배당도입의미와시사점 - 이행기청년노동시장의제도적, 정책적접근모색논의 - 김종진 ( 한국노동사회연구소연구위원 ) 사회적최소수당의목적은단순히돈을나눠주는것이아니라각자가다시일어서서새출발을할수있는수단을주기위한것이다 ( 마뉘엘발스프랑스총리, 2016) Ⅰ. 문제의식 중앙정부와지방정부정책이견 - 서울시청년보장제도중하나인청년활동지원사업으로제시된 청년수당 문제가정부 ( 보건복지부 ) 와의이견차이로첫시행이후좌초될상황임. 특히서울시청년수당문제는계층이나연령뿐아니라정치적이해관계까지맞물려사회적논란이되고있음. 그러나막상청년당사자들은서울시청년수당과관련하여긍정적의견이더많은상황임. 지난 7월동아일보가여론조사전문업체 ( 엠브레인 ) 에의뢰한결과, 전국의청년 (19세 29 세, 1,000명 ) 들은서울시청년수당에 찬성 (53%) 이 반대 (21.%) 의견보다두배이상많았음. - 17 -
- 그럼에도불구하고서울시청년활동지원사업지급발표 ( 16.8.3) 이후보건복지부의 시정명령 과 직권취소 그리고서울시의직권취소집행정지가처분신청과대법원제소과정으로갈등이깊어진상태임. 서울시는 2015년 11월서울시청년지원활동사업계획을발표한이후, 복지부와논의과정 ( 16.1.7.~6.30) 속에애초계획을수정보완하여 청년보장제도 의일환으로청년수당을 3천명에게 6 개월간 ( 월 50만원 ) 지급하겠다고밝혔음. 이에서울시는 2016년 7월지원신청 ( 16년 7월 4일 15 일, 6,309명 ) 과선정 ( 16년 7월 29일, 선정심사위원 24명, 3,000명 ) 등마치고 8월대상자 3천명에게지급하겠다고밝힌상태였음. - 그런데서울시청년활동지원사업과관련하여보건복지부는지난 6월부동의통보 ( 16.6.30) 와 8월시정명령통보 ( 16.8.3) 와직권취소처분 ( 16.8.4) 한상태임. 복지부시정명령사유는사회보장기본법제26조제2항의협의결과가 부동의 이고, 동조제3항의사회보장위원회의 조정 절차를준수하지않았다는이유로서울시의청년활동지원사업을중단 ( 대상자결정취소및결정작업의즉시중단 ) 하도록한것이며, 직권취소처분사유는지방자치법제169조 1항의시정명령미이행을꼽고있음. 이에서울시는복지부에협의요청 ( 16.1.12) 을한이후현재까지협의절차를성실히이행했고, 복지부보완요구 ( 16.5.26) 사항을반영하여수정 ( 16.6.10) 한바있다고밝힌상태이며, 청년수당지급전후 ( 16.8) 에도사회보장위원회조정과정속에서협의해야하는과정도남아있다고밝힌상태임. 1) 1) 사회보장기본법은지방자치단체가사회보장제도를신설, 변경할경우보건복지부장관과 협의 하도록하고있고협의가이루어지지않는경우보건복지부장관의상정에따라사회보장위원회가조정하고지방자치단체를이러한조정사항을반영하여사회보장제도를운영또는개선하여야한다고정하고있음 ( 사회보장기본법제 26 조제 20 조 ). 서울시청년활동지원사업관련복지부는 2016 년초 서울시의청년활동지원사업은새로운복지제도신설에해당하므로, 사회보장기본법에따라복지부장관과사전협의를해야하지만그러지않았다. 며, 예산안에대한재의를서울시에요구했음. 서울시가복지부의요구에불응하자 1 월 21 일서울시의회에대한 예산안의결무효확인청구 를대법원에제기했다. 또청년활동지원사업을강행할경우지방교부세삭감경고를했고, 서울시는 1 월 27 일헌법재판소에지방교부세법시행령에대한권한쟁의심판을청구했음. 한편 2016 년 8 월 4 일복지부의직권취소처분에대해서울시는지방자치법제 169 조제 2 항에따라 15 일이내에대법원에소 ( 訴 ) 를제기할수있음. - 18 -
서울시청년활동지원사업배경 - 서울시청년활동지원사업은 2016년 6월기준으로우리나라청년실업율 (10.3%) 이전체실업율 (3.6%) 의세배남짓되는상황에서 청년들이겪는고통과현실 을해결하기위한지방정부차원의새로운사회정책적지향을담고있다고볼수있음. 그럼에도기존의전통적인노동시장지표인취업율이나고용율그리고실업율은청년상황을파악하는데부적절하다는의견이많음. 예를들면학교에다니는청년들이 비경제활동인구 ( 취업준비, 진학준비, 학원수당등 ) 로분류되므로, 실제청년들이겪는문제를제대로포착하지못함. 학교에서직장으로 이어지는전통적인표준화된노동시장및고용모델은복잡한청년고용상황을반영하지못하기때문임. 특히전세계적으로 20대청년실업문제가국가적차원에서중요의제로제기되고있는상황에, 청년고용문제는소위 청년니트 (NEET: Not in Education, Employment or Training) 문제와연동되어있음. - 노동시장영역에서 니트 는미취업자중정규교육과직업훈련을받고있지않는자를의미하는데, 청년니트 (NEET) 는구직활동여부에따라실업 (Unemployed) 과비경제활동 (Inactive) 으로구분할수있음. 2015년기준으로 20대청년니트규모는 21.8%(138 만 8천명수준, 김수현, 2015) 에서, 18.5%(163 만명, 국회입법조사처 2015) 혹은 13.5%(128 만6천명수준, 이병희, 2015) 정도로추정되고있음. 니트족은영국에서 1980년대 제로상태 (Status Zero) 라는용어가만들어지면서등장한말임. 현재사회적논란의핵심인청년활동지원사업 ( 청년수당 ) 은구직을자발적혹은비자발적상황에기인하여포기할수밖에없는청년즉, 니트와같은청년들을지원하고자하는 ( 부분 ) 실업부조성격의사회정책프로그램으로볼수있음. - 서울시의청년활동지원사업은 20 대청년의취업과실업그리고불안정한상태 ( 니트포함 ) 가지속되고있는상황에서, 지자체차원의청년고용과복지라는사 - 19 -
회정책의한패키지정책중하나임. 서울시청년정책은서울특별시청년기본조례제정 ( 15.1.2) 에근거하여, 청년에게좋은일경험과경력형성을지원하는 1청년뉴딜일자리 를개선하여 2천명으로확대하고, 2청년활동지원 정책을신규로도입하여미취업청년의다양한활동을실질적으로보장하는동시에, 3청년공공주택 과 4청년공유공간 를확대함으로써서울시가청년의일자리 설자리 살자리 놀자리라는 4가지종합적인고용과복지의사회정책패키지일환으로모색된것임. 청년들에게우선권을 - 서울시청년활동지원사업은경제협력개발기구 (OECD) 와유럽연합 (EU) 에서 2013년논의된청년보장제도 (Youth Guarantee) 에서출발한것임. OECD와 EU는청년들이학교에서노동시장으로이동하는데각개인이받는학교교육의기간과질적수준뿐만아니라, 노동시장의여건, 경제환경및인구구조상의특성등청년들이처한환경적요인이중요한변구로작용하고있다고보고있음. 특히청년기겪는장기간실업경험이청년들의직업경력을비롯하여미래소득수준을낮추게되고, 개인들이지니는역량수준, 고용가능성, 직업에대한만족도및행복감, 더나아가건강에이르기까지부정적인영향을미치게된다는취지에서청년보장제도가모색되었음. - 청년보장제도는프랑스에서가장선도적으로도입검토되고있고, 지난 2013년시범사업을통해서 2017년전국적으로보편화하기로결정했음. 2016년전세계적으로논란이된주 35시간제변경등이포함된프랑스노동법개정내용중청년보장법이포함되어있음. 법안내용은청년들의직업교육, 일자리접근등이가능한직업교육이며, 2017년전국가적으로확산한다는것임. 프랑스청년보장제 (De quoi s agit-il) 는고용부가지역미션 (mission locale) 을통해전개하는조치로, 노동시장에서가장취약층인 16세 ~25세사이의청년들을위해정부가실시하는종합적인제도를의미함. - 20 -
- 프랑스청년보장제는이러한청년들에게사회적직업적통합기회 ( 일자리접근, 및직업고용집중적인과정제공포함 ) 를주는조치로, 현재교육과정혹은직업교육과정에속해있지않는학력이없거나학력이아주낮은청년들, 소득이저소득대상생활수당 (RSA) 의최하위수당을넘지않는청년들을대상으로함. 이러한범주에속하는청년들은사회적으로매우고립되어있으며특히노동시장에서가장취약한계층임. 2017년 8월현재프랑스는직업훈련에참여하는당사자들에게 1년간월 461유로 ( 한국 55만원수준 ) 를지급하고있음. 2013 년처음청년보장논의가시작되어시범기간과지역확대등의과정을통해 2017년이조치의보편화가발표되었음. 2) 자료 : 프랑스정부공식청년보장안내페이지 (http://www.gouvernement.fr/action/la-garantie-jeunes) 2016 년 8 월 3 일접속 - 이와같은문제의식에서이글은최근사회적으로논쟁이되고있는서울시 청년활동수당 과성남시 청년배당 으로통칭되는청년정책및지원프로그램의 2) 프랑스청년보장제도관련된보다자세한내용은프랑스정부공식안내홉페이지 http://www.gouvernement.fr/action/la-garantie-jeunes) 에서확인가능함. - 21 -
쟁점을살펴볼것임. 이를위해첫째, 우리나라이행기청년노동시장과삶은어떤상황인가? 둘째, 우리나라청년고용정책및구직지원프로그램 ( 취업 ) 실태와문제점은무엇인가, 셋째, 만약기존의청년고용정책이만족스럽지못하거나미흡할경우, 중앙정부이외의지방정부차원에서시도되고있는청년수당과청년배당은어떤의미가있는지살펴보는것임. - 22 -
Ⅱ. 이행기청년노동시장과상황어떻게볼것인가? 변화하는사회적환경, 청년정책논의 - 전세계적으로자본의이윤추구와규제회피경영전략으로유연한고용과고용의외부화가증가하고있고, 이는 산업구조변화 와 서비스사회화 와맞물려불안정고용, 비공식계약및고용, 복잡한고용관계증가등을초래하고있음. 최근에는기존노동시장고용규제가적절하고포괄적인보호를제공하지못하고있다는국제기구 (ILO, EU, OECD) 의실증적증거와논의들에서확인되고있음. 기존의표준화된고용관계 (standard employer relationships, SER) 나표준고용계약 (standard employer contact, SEC) 은오직내부자들에게한정된도움만을주고있으며, 고용상지위와무관하게보편적사회적제도와노동권등의다양한정책적보호로부터벗어난혹은배제된사회집단 ( 층 : 여성, 청년, 이주, 소수자, 장애인, 초단시간노동자, 1인자영업자혹은독립계약자 ) 들이존재하게됨을지적하는것임. 3) - 한편기존청년고용및삶과관련된연구나논의는대체로 4가지정도로간략히제한적수준에서유형화할수있음. 기존청년관련몇몇연구들은 청년세대의생활상 노동시장및제도 직업이동 청년고용으로구분가능하며, 주요함의는아래와같음. 첫째, 청년세대의생활상을살펴본선행연구 ( 유계숙외, 2014; 정민우외, 2011) 는청년층대학생의생활영역을중점적으로살펴보고있음. 특히정민우외 (2011) 는청년실업, 부동산격차를축으로한주거불평등의심화가수도권 1인가구청년세대가고시원에서살게만드는현상에주목하고있음. 이연구에따르면청년세대사이에서 안정적인내집마련 을둘러싸고계급간차이가심화되고있으며, 이는한국사회의불안을보여주고있는현상이라고볼수있음. 3) 노동시장의사회적배제 (social exclusion) 는 소득과자원으로부터의배제, 기초서비스로부터의배제, 노동시장으로부터의배제, 사회적관계로부터의배제 4 가지형태가있음. - 23 -
[ 그림 1] 청년고용및삶관련기존연구일부유형화 - 둘째, 청년세대의노동시장및제도에대한연구는청년세대가지닌사회자본이노동시장에서직업성취에서드러나는효과를분석한연구 ( 최준호, 2007) 와노동시장제도가청년세대의고용에미치는영향연구 ( 류기락, 2012) 등이있음. 이연구에따르면노동시장유연화가청년일자리를창출할수있다는기존의믿음들과달리, 노동시장에서고용보호제도뿐만아니라실업보험과같은사회적안전망과적극적인노동시장정책이상호작용하여청년고용성과를제고함. - 24 -
- 셋째, 노동시장에진입한청년세대의직업이동에대한연구는 청년들의첫구직과정및이후청년들의직업이동에대한연구 세대간, 세대내직업이동에대한연구 청년이지니고있는사회적자산 ( 학력등 ) 이나성별, 첫직장규모에따라달라지는일자리 ( 이동 ) 양상을분석한연구, 청년세대하향식직업이동을다룬연구등이있음. 기존연구에의하면한국노동시장전반에서저임금고용이증가하고있으며, 특히청년층실업문제가심화되고부정적인노동시장성과가결합되며청년저임금노동자비중이증가하는추세임. 또한일자리의종사상지위와사업장규모는근로조건격차를발생시키고있는바, 저임금및불안정고용계층을위한직업훈련및이직지원등의고용서비스를강화할필요성이제기되고있음 ( 박성재외, 2012). - 넷째, 청년고용의특성과현황을중점적으로살펴본연구들은청년세대의고용의질이악화되었음을짚어내며, 청년세대가 괜찮은일자리 를얻지못하는원인으로 경기둔화국면으로인한전반적노동수요위축 경력직선호고용관행의지속 노동시장수요-공급의미스매치 노동시장이중구조화지속등을꼽았음 ( 박진희, 2016). 이에일부청년층은구직활동기간을연장하거나, 취업준비혹은니트 (NEET) 선택등노동시장에서퇴장하고있고, 특히 4 년제대졸자의취업사교육경험및비용이증가하고있음. - 결국이와같은상황에서청년취업과삶과연동된사회적지원제도가우리사회에서이슈로제기되고있는것이고, 청년문제는기존노동법률위반문제만이아니라, 소위 열정페이 와같은노동시장내취업과고용전후의노동시장과이행노동시장문제까지지적되고있기때문임. 특히우리사회의청년문제는노동시장영역 ( 고용 ) 만이아니라, 비노동시장영역 ( 교육, 주거, 의료, 문화등 ) 문제점까지포괄되어야함. 이와같은의미에서청년정책은단순노동시장의일자리나교육훈련문제만이아니라다양한사회정책차원의지원프로그램이필요하다는것을의미함. - 25 -
컴퓨터 직무관련 학원수강어학학습 시험준비 기타 그룹스터디 봉사활동 공익 사회활동 개인시험공부 인턴십 창업 프리랜서 사회활동가 취업성공패키지 지원정책공백 지원정책공백 - 이는사회불평등과소득양극화가가속되고되고있는상황에서실업과취업 문제이외의보편적인노동시장과사회보장제도로부터배제되거나보호받지 못하는상황에노출된집단 ( 층 ) 에대해국가나사회가해결해야할제도적, 정책 적과제수립이필요하다는것임. 이는기존과다른형태의 포괄적노동시장 제도 나 보편적사회보장제도 의접근과도입을의미함. 4) 전자는주로노동시장일자리창출과유지그리고직업훈련차원에서, 후자는실업부조와실험보험차원에서접근할수있음. 기존논의중후자의차원에서장지연 이병희 은수미 신동균 (2011: 207) 은 기존의고용보험제도만가지고는포괄할수없는대상을위한고용안전망으로실업부조제도를검토할필요가있다 고보고있음. 청년노동시장의변화와특징, 그리고정책 - 현재청년실업문제는전세계적인문제로 OECD나 EU와같은곳에서도주요핵심고용정책으로논의되고있는상황임. 유럽연합 28개국의청년실업율이 10% 대이나스페인 (21.7%) 이나그리스 (22.1%) 처럼일부국가들은 20% 대를웃도는상황도있음. 이들국가들은청년니트도 20.7% 와 26.7% 로다른국가들에비해두배 0.5배정도높은상황임. 한국과가장유사한고용지표상황은프랑 4) 최근유럽의몇몇나라들에서적극적노동시장정책으로청년고용정책과관련하여실험적으로진행되고있으며, 독일의 교환을통한통합 프로그램 (IDA, Integration durch Austausch), 영국 청년계약프로그램 (UK Youth Contract Program) 등이소개되고있음. - 26 -
스와네덜란드이며, 프랑스는고용율 46.4%, 실업율 10%, 니트 15.3% 정도이며, 네덜란드는고용율 44%, 실업율 9.8%, 니트 13.7% 수준을보이고있음. 한편청년실업과관련하여몇몇나라들의실업률 ( 전체, 청년 ) 을전국적수준과도시수준과비교하면덴마크 ( 코펜하겐 ) 와한국 ( 서울 ) 이비슷한통계적수치를보임. [ 표 1] 유럽및한국청년 (15 29 세 ) 인구, 고용, 실업지표 (2014, 단위 : 천명 ) 자료 : OECD, Education at a Glance Interim Report: Update of Employment and Educational Attainment Indicators, 2015. 한국현황추가하여재구성. [ 표 2] 유럽및한국전국및도시차원의실업율과청년실업율비교 (2013, 단위 : %) 자료 : OECD, 2015, LOCAL IMPLEMENTATION OF YOUTH GUARANTEES: Emerging Lessons from European Experiences 에서한국 ( 서울 ) 전국및청년실업율현황추가하여재구성. 주 : 유럽청년실업율기준 15-24 세, 한국청년실업율기준 15-29 세. - 27 -
- 전세계적으로청년실업은 니트 (NEET, Young People Not in Employment, Education or Training) 문제의접근이보편적으로제되고있는상황임. 청년니트 (15세 29 세 ) 는그리스, 터키, 스페인, 이탈리아등에서높은비율을보이고있으며, 우리나라는전체청년인구의 18.5%(163 만명 ) 에이르고있음. 우리나라의경우 25세 29 세, 대졸이상의고학력니트및비경제활동니트비율이높음. 국회입법조사처 (2015) 는우리나라의경우 장기적인취업준비형태의비경제활동니트족을위해양질의일자리를제공할수있는고용보조프로그램개발이필요하다 고주장하고있음. - 우리나라청년고용율과실업율은지난 10년간추이에서몇가지특징적인현상을확인할수있는데, 첫째, 지난 10년사이우리나라청년고용율은감소 (0.9%p) 하고, 실업율은증가 (2.6%p) 했다는것임. 아래 [ 그림 ] 과 [ 표 ] 에서확인할수있듯이, 청년고용율은 2006년 43.6% 에서 2016년 42.7% 로 0.9%p 감소했으며, 이시기 20대초중반은고용율 2.7%p 감소 (2006년 49.8% 2016 년 47.1%) 했음. 청년실업율은 2006년 7.1% 에서 2016년 9.7% 로 2.6%p 증가했으며, 이시기 10대와 20대초중반과후반모두비슷하게증가했음. [ 그림 2] 청소년, 청년실업률과고용률 10 년간변화추이 ( 연령대별, 2006.5 2016.5) a) 청년실업율 b) 청년고용율 자료 : 통계청국가포털 KOSIS 경제활동인구청년층부가조사재분석 - 28 -
[ 표 3] 청년고용률 10 년간변화추이 (2008.5 2016.5) 자료 : 통계청국가포털 KOSIS 경제활동인구청년층부가조사재분석 [ 표 4] 청년실업률 10 년간변화추이 (2008.5 2016.5) 자료 : 통계청국가포털 KOSIS 경제활동인구청년층부가조사재분석 [ 참조1] 서울지역청년경제활동참가및실업율 (2013-2016) 자료 : 고용노동부서울청, <2016 년 1 분기서울지역청년고용현황및특징분석 > [ 참조 2] 서울지역청년고용율및실업율 (2010-2016) 자료 : 고용노동부서울청년도별청년고용현황자료재구성 (2016 년은 1 분기현황 ) - 29 -
- 청년고용과노동시장에서첫취업 ( 임금노동자, 창업포함 ) 소요기간문제도이행기노동시장에서매우중요한상황임. 현재청년들의 첫취업소요기간 은지난 10년사이약 1개월정도감소 (2006년 12개월 2016년 11개월 ) 한상태임. 한편지난 10년사이노동시장에서임금노동자로취업한청년노동자첫취업 ( 직장 ) 소요기간중 6개월미만취업 비율은 0.7%p 감소 (2006년 64.9% 2016년 64.2%) 했고, 2년이상 의장기간취업소요기간은비율은 0.4%p 증가 (2006년 15.4% 2016년 15.9%) 했음. - 한편청년노동시장은불안정고용이라는이행기노동시장특성이지난 10년사이확인됨. 청년들의첫직장근속기간은지난 10년사이지속적으로하락 (2006년 21개월 2016년 19개월, 2개월감소 ) 하고있음. 특히청년중첫직장을그만둔경우근속기간은약 3개월정도감소 (2006년 18개월 20016년 15개월 ) 했음. 최근청년노동시장에첫직장이비정규직일확률이높은상황에서정규직으로이동이 21% 에불과한상황 ( 채창균 신동준 류지영, 2015:95) 이며, 전체노동시장의근속기간이짧다는것은직무안정성 (job stability) 조차열악한것을확인시켜주는것임. [ 그림 3] 청년임금노동자취업소요기간및개월 10 년간변화 추이 (2006.5 2016.5, 단위 :%) 자료 : 통계청국가포털 KOSIS 경제활동인구청년층부가조사재분석주 : 청년첫취업소요기간은임금, 비임금근로자포함이며, 취업소요개월기간은임금근로자내부비율 ) - 30 -
[ 그림 4] 청년임금노동자직장근속기간 10 년간변화추이 (2006.5 2016.5, 단위 :%) 자료 : 통계청국가포털 KOSIS 경제활동인구청년층부가조사재분석 [ 표 5] 청년임금노동자중초단시간근로변화추이 (2005 2015, 단위 : 천명, %) 자료 : 경제활동인구부가조사원자료 (2005, 2015). 비중 1 은초단시간구성비, 비중 2 는특성별대비비중 - 둘째, 우리나라노동시장에서시간제일자리가차지하는비중이높아지고있는현상에대해우려의목소리가높아지고있는상황임. 특히 20내청년들이시간제일자리로몰리고있는현상이확인되고있음. 지난 2005년초단시간취업자규모는 22만7천명 (1.5%) 수준이었던반면, 2015년 70만4천명 (3.6%) 으로약 3 배이상증가했음. 문제는초단시간시간제취업자일자리중 70대이상고령자다음으로 20대청년이두번째로규모 (11만9천명, 17%) 가많다는점을고려하면주요하게청년노동시장불안정성이높아졌다고봐야함 ([ 표5]). - 31 -
[ 표 6] 청년초단시간및시간제노동자의노동실태와문제점 자료 : 통계청경제활동인구조사 2015년 8월부가조사원자료분석 [ 표 7] 초단시간노동자의현행제법률영역적용실태여부 - 지난 10 년사이 (2005 년 2015 년 ) 초단시간근로연령별변화추이를보면, 2005 년당시에는 20 대에서 40 대가대체로각각 20% 비중차지하고있었으나, 2015 년에는 70 대 (33.2%), 20 대 (17%), 60 대 (16%) 순으로나타났음 ([ 표 5]). 결국 - 32 -
지난 10년사이초단시간근로에 20대청년이일정한규모를차지하고있다는것임. 무엇보다초단시간근로의문제점은소득불평등 ( 최저임금, 시간외수당, 상여금 ), 근로조건 ( 휴일휴가 ), 사회보장 ( 퇴직금, 사회보험 ) 영역에서거의취약할정도의청년들은제도적사각지대에놓여있다는것임 ([ 표6]). - 결국노동시장내청년층의초단시간근로가증가하면서제기되는문제점은현행우리나라주요제법률상적용제외의사유로인하여보편적노동기본권의향유와보호로부터청년들이배제받고있는것임. 구체적으로보면현행근로기준법 ( 휴게시간, 주휴일, 주휴수당, 연차유급휴가 ) 과일 가정양립지원법 ( 육아휴직, 육아기근로단축 ), 기간제법 (2년이후고용의무 ; 정규직전환 ), 사회보장법 ( 퇴직금, 사회보험 ) 에서적용받지못하고있음. 이와관련하여기존사회보험제도는노동시장에서고용된자에국한되기에, 고용안전망의사각지대에놓인집단에대한제도적개선 ( 부분실업급여혹은실업부조 ) 요구가있는상황임 ([ 표 7]). 20 대청년의삶과고용문제 - 노동시장주요지표나통계가보여주는청년고용문제처럼우리사회의전반적 인차원에서청년문제를바라보는시선이다층적으로제기되고있음. 청년문 제는단순고용문제에국한된것이아니라는것임. 이는우리사회의불평등 (inequality) 문제가소득영역에서의빈부격차를넘어자산 주거 교육 문화 건 강등다층적영역에서단단하게맞물려회복불가능한새로운단계에진입했 다는진단임 ( 신광영, 2013). 특히불평등의대물림현상이고착화해 성취지위 보다는 귀속지위 가우세한세습자본주의징후마저나타나고있음. 최근이와 같은사회현상과원인을두고 다중격차 (multiple disparities) 로개념화되기도 함. 5) 5) 다중격차 란소득, 자산, 주거, 교육과같은개별불평등범주들이개별적으로존재하지않고서로가서로의원인이되어중첩된다는문제의식에서나온개념임. 이책에서다중격차란다양한불평등영역이지속적인상호작용을통해 - 33 -
- 다중격차시대 에는하나의불평등영역에서낙오하면다른영역에서회복하는것이거의불가능해지며, 이때 가정의소득과자산 사교육 대학진학 노동시장 소득 의연결고리중어느하나에서이탈하면다시끼어들기어려움. 문제는한영역에서의불평등을해소하는전략으로는다중격차가발생하기이전의상황으로되돌리기어렵다는점을지적하고있음. 다중격차시대의최대피해자는청년 ( 서울청년 : 29.2% 차지 ) 들이며, 실제로 20 30 대청년층정규직비율은매년축소되고있음 ( 전병유 신진욱외, 2016). [ 그림 4] 20 대청년의삶과노동시장이동모형 자료 : 전병유 신진욱외 (2016:82) 재구성 - 이와같은상황에서서울시는청년종합정책 (4가지영역 ) 중 청년활동지원사업 에지원한저소득청년 ( 중위소득 60% 수준 ) 을위한청년수당의필요성을사회정책영역에서제기한것임. 지난 7월서울시청년활동지원사업의지원신청서를의미망내용들이잘보여줌. 서울시청년수당지원자 6,309명의지원서의 지원동기, 활동목표, 활동계획 각영역별주요키워드는 공부 (4487건) 준비 (3873건) 취업 (2516건) 학원 (3331건) 자격증 (2938건) 스터디 (2492건) 토익 (2406건) 등의순이었음. 서로가서로를강화시켜불평등의작동방식과는다른독립적인내적작동방식을갖춘불평등의특수한형태임 ( 전병유 신진욱외, 2016:26). - 34 -
- 결국우리사회의미취업혹은취업준비등을위한청년들에게일자리창출만이아니라, 일자리를찾기위한다양한제도적뒷받침이필요하다는것이고, 청년들에게삶의기회, 시간, 지원, 유지, 버팀이라는사회적의미를정책적으로구성하는것이필요한시점임. 서울시청년활동지원사업선정심사위원들이소외가언론에기사화된것을보면이와같은현상을간접적으로확인할수있음. 선정심사위원들의의견을보면, 청년의무너져있는삶, 안정적이지않은심리상태, 미래진로와취업에대한빈곤한상상력 들로압축됨. 이러한우리들의 20대청년들의빈곤한상상력은이후사회변화에도영향을줄수있다는비관론과그만큼경쟁에내몰린청년의삶을보여주는것임. [ 그림 5] 서울시청년활동지원사업의사업지원영역, 대상의견조사결과 (2016) 자료 : 서울연구원 (2016:9 11) 조사결과내용재구성. - 2016년서울연구원의청년활동지원사업관련연구조사보고서 (2016:5) 는현재서울지역청년들의진로모색과방향에대한어두운현실과상황을확인할수있음. 서울지역청년들의진로유형의 88.5% 는취업경로이었고, 창업경로 (8%), 프리랜서경로 (2.4%), 사회활동가경로 (1.1%) 순이었음. 서울지역청년의취업을위한활동 ( 복수응답 ) 또한 학원수강 ( 어학, 자격증 68.3%, 기술습득학원 48.2%), 그룹스터디 (20.1%), 인턴십 (35%), 봉사활동 (11.9%), 사회활동 (1.3%), 기타공모전준비 (3.5%), 시험공부 (1.7%) 였음. 서울지역청년들의 - 35 -
취업준비를위한학원수강활동중가장많은비중은 외국어 (54.7%) 였고, 그 룹스터디활동또한가장많은비중이 외국어 (23.6%) 였음. 6) - 한편서울지역청년들은청년활동지원사업의정책효과성을위해 취창업지원 (53.6%) 생활비지원 (44.7%) 다양한사회활동촉진비용지원 (28.6%) 저소득청년생활지원 (24.8%) 다양한사회경험프로그램지원 (20.5%) 사회관계망형성지원 (12.8%) 은둔형미취업자지원 (11.9%) 을꼽고있음. 또한서울지역청년활동지원사업의대상자선정자격조건 (1순위) 으로 저소득층미취업자 (35.6%), 1년이상장기실업자 (25.2%), 졸업유예자 (17.8%), 저학력미취업자 (5.6%), 구직단념자 (2%) 순으로꼽았음 ([ 그림5]). 6) 서울지역청년들은청년활동지원분야로자격증취득위한등록비지원 (44%), 자격증취득, 어학능력향상지원 (23%). 취업준비스터지준비운영지원 (6.5%), 급여받지않는인턴십활동 (6.2%), 교재구입비용지원 (5%), 취창업공모전준비지원 (3.9%) 순을꼽았음. - 36 -
자료 : 서울시보도자료및주요언론기사내용재인용 (2016.7.29) 자료 : 한겨레신문 < 청년들생계절박 취업훈련비 당장생활비급급 >(2016.8.3.) 가정형편이어려워학교생활을포기하고살다가졸업하고사회에나와보니교육기회가없어져버렸다는지원자, 6개월동안 50만원씩받는다면편의점에서 1달에 80시간알바를덜해도된다고직접계산해적은지원자도있었다. ( 선정심사위원ㄷ씨, 32세 ) 지원서분량이워낙짧고복지부의수정요구대로취업의지를밝히는것이중요하다고해도, 80~90% 의지원자가어학성적 자격증등스펙쌓기에집중하고싶다거나, 공무원 경찰 교사시험을준비하겠다고답한것을보고이상하다고여겼다. 이것만으로도이미청년이상상력을발휘할수없는사회라는방증이아닌지, 정부가앞장서고민해야할지점이다 ( 선정심사위원ㅁ씨, 43세 ) 3년전사범대학졸업, 임용고시준비중 ( 기간제교사라도목표 ) 지원서활동계획 ( 청년활동비사용계획 ) 기입내역 - 50만원지출 : 직접적인구직활동비용외점심값, 차비포함 8월한국사시험접수비, 학원등록비, 점심값, 대중교통비, 10~11월독서실비, 대중교통비, 12월 2차면접준비, 기간제교사구직활동등등 지원사유내용 취업해야된다는압박감이있지만, 배운기술이없어서취업활동도번번이실패하게되었습니다. 이젠도전이라는단어가설레기보다두려움과걱정으로더큽니다. 최근경제가안좋아져부모님께서하시는일도상황이안좋게되었습니다. 취직에성공해서장남으로부모님께도움이되어드리고싶습니다. - 37 -
진로유형 준비활동유형 ( 복수응답 ) 세부활동내역 컴퓨터관련 (13.3%) 청년들의 학원수강어학능력, 자격증취득목적 (68.3%) 기술습득을위한학원수강 (48.2%) 업무 ( 직무 ) 관련 (22.2%) 외국어 (54.7%) 기타면접준비 (2.1%) 인 적성시험준비 (3.6) 공무원시험준비 (1.6%) 외국어 (23.6%) 다양한 취업경로 (88.5%) 그룹스터디 (20.1%) 인턴십 (35.0%) 면접준비 (12.4%) 직업관련자격증취득 (5.5%) 공무원시험준비 (8.6%) 기타사회활동참여 (2.5%) 인맥형성및정보교류 (2.4%) 진로이행 봉사활동 (11.9%) 사회활동 (1.3%) 기타공모전준비 (3.5%), 시험공부 (1.7%) 취업위한스펙확보목적 (21.4%) 사회참여기여목적 (16.6%) 재능기부목적 (10.5%) 향후사회활동가되기위한목적 (4.4%) 경 창업경로 (8.0%) 로 프리랜서경로 (2.4%) 사회활동가경로 (1.1%) 前취업성공패키지지원하는취업준비활동 서울시청년활동사업주요고려취업준비활동 진로계획의최종목표 응답률 (%) 취업 88.5 창업 8.0 프리랜서 2.4 사회활동가 1.1 취업을위해주로하고있는활동 ( 취업응답자 ) 어학능력향상, 자격증취득학원수강 응답률 (%) 68.3 기술습득을위한학원수강 48.2 직무경험을쌓기위한인턴십 35.0 취업준비를위한그룹스터디 20.1 학원수강의주요내용 ( 취업응답자 ) 응답률 (%) 외국어 ( 토익, 회화, 제2 외국어등 ) 54.7 업무 ( 직무 ) 관련 22.2 컴퓨터관련 13.3 그룹스터디의주요내용 ( 취업응답자 ) 응답률 (%) 취업스펙충족을위한외국어 23.6 면접준비 12.4 그룹스터디경험없음 44.2 봉사활동의주요내용 ( 취업응답자 ) 응답률 (%) 다양한경험을쌓기위한봉사활동 11.9 취업을위해필요한스펙확보목적 21.4 공모전준비 3.5 사회참여및기여목적 16.6 시민운동, 정당 지역공동체활동등의사회활동 1.3 재능기부목적 10.5 봉사활동경험없음 42.8 자료 : 서울연구원 (2016) - 38 -
[ 참조 ] 서울시청년인구및고용현황지표 < 부표 1> 2015 년서울시경제활동및청년인구상태 ( 단위 : 백명, %) 자료 : 통계청 지역별고용조사 (2015.10) 원자료분석 ( 이하 < 부표 > 출처동일 ) - 39 -
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Ⅲ. 국내외청년고용정책과지원프로그램실태와쟁점 무수히많은청년에게교육기회를박탈하고그들을돈이되지않는일자리및빈곤에가두는악순환의고리를끊기위해서는 ILO 결의문을바탕으로한범세계적인운동이필요하다 - 국제노동기구 (International Labour Organization) 국제기구와정부의청년고용정책흐름 - 일반적으로청년고용정책은국제노동기구 (ILO) 나경제협력개발기구 (OECD) 의흐름속에서판단할수있음. 첫째, 국제노동기구 (ILO) 의청년고용정책핵심은고용율과실업문제 (unemployment) 해소그리고고용의질 (decent work) 향상으로요약됨. ILO는청년실업의문제원인을산업구조와교육시스템에서찾고있음. 특히청년실업의주요문제점으로소득 ( 고용불안정비정규취업, 빈곤 ) 과비소득 ( 주거, 복지, 교육, 의료 ) 이라는기준에서검토하고있음. ILO는청년실업해소를위한방안으로다섯가지정책 (1재정지원통해노동수요증가가능한고용정책과경제정책, 2교육제도와노동시장간숙련불일치해소하고학교업무현장으로의이행돕는정책, 3가정형편이어려운청년들의취업을돕는노동시장정책, 4청년층의창업과회사설립을유도하는정책, 4전세계청년이모두동등한대우를받을수있도록보장하는정책 ) 을제시하고있음 ( 피터보켈, 2016:294). 7) 7) ILO 청년고용정책시사점은기존정책에서 배제된청년층 (youth left behind) 특히, 10 대와 20 대학교이탈자 (early school leaver, OECD 11% 한국약 16.6%) 문제였음. - 41 -
[ 표 8] 주요국직업훈련관련청년고용정책비교 자료 : 김혜원 이영민, OECD 주요국가청년직업교육훈련비교분석, AJMAHS, p.392 에서한국필자추가. - 둘째, 경제협력개발기구 (OECD) 의청년고용정책핵심은청년실천계획 (OECD Action Palan for Youth) 을채택하여 현재의청년실업문제해결 과 장기청년고용전망강화 두가지틀로진행되고있음. 현재의청년실업해결문제는총수용증대및일자리창출확대이외에도실업청년층에대한적절한소득지원, 적극적노동시장정책유지및확대, 저숙련청년층고용에대한수요측면이장애요인제거, 고용주들로하여금도제제도및인턴십프로그램지속및확대장려임. 8) 한편장기청년고용전망강화는교육시스템강화 ( 노동시장진입준비 ), 직업훈련교육역할및효과성강화, 학교에서일터로의이동지원, 고용기회확대와사회적고립타파의노동시장정책및제도재설계등임. - 우리정부도청년고용정책으로 일자리창출과지원, 직업훈련교육 에관심을두었고, 취업성공패키지사업과같은프로그램속에서일부보조금지원그리고인턴활성화 ( 공공부문, 중소기업등 ) 사업 ( 고용노동부예산약 14조 ) 등이진행되었음. 우리정부는지난 15년사이에약 18차례의 청년관련정책 을발표했음. 그러나우리나라노동시장정책대부분은구직자의취업지원을위한 8) 고용과실업문제해소라는 1 민간보조금일자리, 2 구직프로그램지원 ( 정보 / 상담등지원 ), 3 교육훈련경력제도개선, 4 공공부문일자리창출 / 지원, 5 청년고용보조금 + OJT + 기술습득, 경력형성인턴 / 직장체험등을제시하고있음. - 42 -
적극적노동시장정책이대부분이었고, 정책효과성이불확실한 단기성과중심의직접일자리사업 에과도하게많은비중을투자하고있으며, 특히지자체직접일자리정책의사업과예산편중은중앙정부보다더심각한상황임 ([ 표9], [ 표10]). EU나 OECD는적극적노동시장정책중직업교육훈련과고용서비스및지원서비스프로그램에더많은예산을투여하고있는것과상반된것임. [ 표 9] 고용노동부노동시장고용정책각유형별재정지출규모 ( 단위 : 억원 ) 9) 자료 : 주무현 (2016) 재구성주 : 우리나라정부의노동시장정책의 GDP 대비지출비중은 0.75% 로 OECD(1.32%) 에비해서 5.7%p 낮음. 적극적노동시장정책비중은 0.45% ( 소극적노동시장정책 0.3%) 로 OECD 0.78%0.48%p 낮음 ( 황선웅, 2016:13) - 특히박근혜정부는 2013년 12월에이어 2014년한해에만일자리단계별청년고용대책, 청년해외취업촉진방안등세차례나대책을발표했음. 지난 2015 년 7월에도 청년고용절벽해소종합대책 을또내놓기도했음. 이에따라정부의청년고용관련정책프로그램은 2015년 12월기준고용노동부를중심으로 20 개부처에서 159개가시행되고있음. 10) 그러나정부의청년고용정책은전반적으로청년층노동시장의 공급측면 의사업이다수를이루고있고, 상대적으로 수요측면 의대책은미미함. 특히수요측면의청년고용정책은중소기업에대 9) 2003 년청년실업종합대책 ( 예산 5 천 3 백억원, 사업 31 개, 지원인원 12 만 6 천명 ) 을시작으로, 2004 년청년고용촉진대책 ( 예산 7 천 8 백억원, 사업 53 개, 지원인원 25 만 2 천명 ), 2009 년청년고용촉진대책 ( 예산 1 조 3 천억원, 사업 38 개, 지원인원 39 만명 ), 2010 년청년내일만들기 ( 사업, 21 개, 지원인원 7 천 5 백명 ) 등임 ( 국회입법조사처, 2013). 10) 청년실업은구조적실업 ( 산업구조전환 ), 마찰적실업 ( 정보불확실, 미스매치 ), 경기적실업 ( 경기변동 ) 3 가지요인이외에다양한요인 ( 인구학적요인, 정책적요인, 주관적요인 ) 에의해영향을받기때문에서구와마찬가지로고용정책중쉽게해결되지못하는정책중하나임. - 43 -
한보조금지급 ( 일명 : 청년인턴 ) 과정부의직접일자리창출사업 ( 뉴딜사업 ) 이 대부분이고, 민간부문에서진행되는사업은캠페인성격의사업들로구성된특 징이었음. [ 표 10] 지방자치단체자체일자리사업및예산현황 ( 단위 : 개, 억원 ) 자료 : 주무현 (2016), 황선웅 (2016) 재구성 (* 괄호안은적극적일자리사업총지출대비비중 ) - 게다가현재의청년고용정책은청년당사자들에게인지도나실효성에문제가있는것으로정부산하연구기관 ( 한국직업능력개발원 ) 에서도확인되고있음 11). 한국고용정보원의 대졸자직업이동경로조사 의원자료를이용해청년고용정책의효과를실증분석한결과, 중소기업청년취업인턴제, 청년취업아카데미, 내일배움카드, 청년직장체험프로그램등 8개주요청년고용정책에대한정책인지도는대체로평균 20% 대에머물고있는것으로조사되었음. 현재의청년고용정책프로그램을들어본경험이있는청년을상대로 어느하나라도참여한적이있느냐 는물은정책참여도조사에서도 19.7% 만이 예 라고답해참여율이저조했음. - 정부의청년정책별참여비율을보면, 능력중심의채용문화확산정책 (0.5%) 과청년취업아카데미 (1.5%) 는극히미미했고, 비교적알려진중소기업청년취업인턴제 (7.1%) 와내일배움카드 (5.6%) 조차도참여비율이미흡했음. 다만, 해당정책의 취업에의도움정도 는내일배움카드 (63.9%) 와고용노동부의직업취업상담 (61.3%) 이그나마도움이다소있는것으로나타났고, 중소기업청년취업인턴제 (48.9%) 가가장낮은상황임. 결국정부의청년고용대책에대한낮은인지도 11) 오호영 (2016), 청년고용정책의효과분석, 한국직업능력개발원. - 44 -
와참여도는지난 2003 년이래거의해마다청년고용대책을발표해 2015 년까 지모두 18 차례나쏟아낸중앙정부의정책실효성에의구심을갖게하는것임. 고용노동부청년취업프로그램평가 - 지난시기정부의청년정책들이큰효과를보이고있지못하다는의견들이지배적이며, 이를위해정부는청년고용정책과관련하여최근일자리창출과지원, 직업능력개발에초점을두고있음. 지난 2015년을기준으로정부의청년고용정책은 취업지원 (10개) 일자리창출지원 (4개) 직업능력개발지원 (12개) 3 개영역, 총 26개사업으로구분됨. 정부가서울시의 청년활동수당 관련문제점으로지적했던것중중복사업문제는 취업성공패키지 ( 취업지원 2번 ) 와비교해볼수있음. 물론 2009년부터저소득층과미취업청년을대상으로한이사업은 2016년부터 청년내일찾기패키지 사업으로확대개편되었음. - 45 -
- 정부의취업성공패키지사업은저소득취업취약계층, 청년및중장년미취업자를대상으로개인별취업지원하는것으로, 사업계획에따라최장 1년기간내에서단계별 통합적인취업지원프로그램을제공하는것임. 서울시청년활동지원사업이초기정부와중복사업문제로논란이된것이기에해당사업을평가할필요성이있음. 현재취업성공패키지는 2016년청년내일찾찾기패키지사업으로명칭변경과동시에사업이확대되었으나이전과큰변화는확인하기어려움. 청년구직프로그램의하나인이사업은 3단계 (1단계: 진단및경로설정 2단계 : 직무능력향상및직장증응증진 3단계 : 집중취업알선 ) 로되어있고, 사업에참여하는청년들에게일정한구직수당 ( 최대 20만원부터 40만원 ) 을지급하고있음. [ 고용노동부청년구직프로그램 청년내일찾기패키지, 2016] 1단계 ( 진단 경로설정 ) : 1:1 맞춤상담, 직업적성및흥미탐색, 직업심리검사, IAP수립, 참여수당 ( 최대 20만원 ) 2단계 ( 직무능력향상및직장적응력증진 ) : 청년취업아카데미, 국가기간전략산업직종훈련, 내일배움카드 ( 최대 - 46 -
200만원지원 ), 청년인턴제, K-move 스쿨연계해위취업, 훈련참여지원수당 ( 월최대 40만원 ) 3단계 ( 집중취업알선 ) : 취업알선, 동행면접, 이력서클리닉, 면접클리닉, 취업상담수당 - 첫째, 2014년당시고용노동부취업성공패키지에참여한서울시청년 (18~34세 ) 대상자는 3,546명 (3.8%) 으로, 소수에불과 ( 서울지방고용노동청자료 ) 했음. 취업성공패키지 Ⅰ의서울시청년계층참여자수는 1,222명 (1.1%), 패키지 Ⅱ의청년층참여자는 2,324명 (2.7%) 에불과한상태임. 서울연구원 (2016:7) 의취업성공패키지이용실태조사에따르면, 사업이이용자의 취업능력향상에도움이된다 는응답은 39% 정도 ( 도움안됨 15.8%) 였고, 만족도는 6.1점 (10점만점 ) 정도였음. 특히, 주된불만요소는교육 훈련과정의다양성부족 (43.3%), 커리큘럼내용불신 (34.9%), 교육 훈련기관선정경직성 (29.4%), 까다로운통제 (28.6%) 등이었음. [ 그림 6] 고용노동부취업성공패키지사업이용자실태도움정도 (N=713) 자료 : 서울연구원의이용자실태의견조사 (2016.2) 재구성. - 47 -
- 둘째, 고용노동부취업성공패키지프로그램은취업성공이나고용의지속성등사업성과도저조한실정이며, 서울지역은전체평균보다열악한상황임. 2016 년국회예산정책처는고용노동부가제출한추가경정예산사업 4개중 2개에대해감액을권고했으며, 주로사업집행률과성과가떨어지는사업에예산을과다편성했다는것임. 노동부가제출한추경예산안사업중취업성공패키지사업과실업자능력개발사업이감액조정대상으로분류되었는데, 고용노동부취업성공패키지사업청년취업자 ( 취업율 63.6%) 중 1년이상고용유지율은 45.5% 를밑돌고있고, 월평균 150만원이상비중은 46.7% 에불과상황임 ([ 표11]). 서울지역의취업성공패키지프로그램청년취업자 ( 취업율 64.8%) 중 6개월이상고용유지자비율은 27.2% 에불과한상황이며, 월평균 150만원이상비중은 24.4% 에불과했음 ([ 표12]). - 48 -
Ⅳ. 해외청년보장제도와청년수당현황 경제협력개발기구 (OECD) 와유럽연합 (EU) 청년보장제도논의 12) - 2012년기준으로볼때, OECD 회원국의청년층 (15~29세 ) 중 49% 는교육중에있으며, 나머지 51% 청년중 36% 는일자리를가지고있으나, 7% 는실업상태이고, 8% 는노동시장을이탈한비활동상태임. 문제는청년니트의비활동및장기실업상태는국가경제전체적으로인적자본형성기회를줄어들게하고국가재정수입을줄어들게됨. 또한실업과우울증등정신건강과의상관관계에대한연구결과들을보면사회전체적으로도실업으로인한추가적인사회적비용을부담하게된다고경고하고있음. 특히청년니트중실업자보다는비활동인구로측정되는그룹에대한보다정교한지원대책을마련할필요가있다고지적하고있음. 특히유럽연합은전세계적으로도청년실업률이높은지역이기에, 각나라별고용정책에서 EU 정책이제의우선순위를차지하고있는상황임. -이런이유로경제협력개발기구 (OECD) 와유럽연합 (EU) 에서 2013년청년보장제도 (Youth Guarantee) 논의가출발한것임. OECD와 EU는청년들이학교에서노동시장으로이동하는데각개인이받는학교교육의기간과질적수준뿐만아니라, 노동시장의여건, 경제환경및인구구조상의특성등청년들이처한환경적요인이중요한변구로작용하고있다고보고있음. 특히청년기겪는장기간의실업경험이청년들의직업경력을비롯하여미래소득수준을낮추게되고, 개인들이지니는역량수준, 고용가능성, 직업에대한만족도및행복감, 더나아가건강에이르기까지부정적인영향을미치게된다는취지에서청년보장제도가모색되었음. 12) 이파트는 OECD(2014), OECD(2015), 김문희 (2015) 의내용과프랑스청년보장제도홈페이지등의내용을중심으로재구성한것임. - 49 -
- 유럽연합의청년보장제도특징은 1청년실업해소와장기실업및비활동경제인구로의이탈방지, 2국가별다양한집행방식채택 ( 일자리, 계속교육, 도제교육, 실습기회의제공과다앙한진도지도와상담등제공 ), 3 고용주들의적극적인참여유도 ( 임금보조지급, 일자리보조금지급, 직장내훈련, 청년임금보조금 ), 4 노동시장소외및취약계층청년에보다적극적인지원 ( 홈리스청년특별훈련, 가정방문훈련및실습참여등동기부여 ) 4가지로요약됨. - 유럽연합의청년보장제도는이미몇년전부터유사한프로젝트를도입해성공적으로시행한오스트리아 (2008년), 핀란드 (2013) 의사례를모델로삼고있는것임. 청년보장제도는 25세미만의모든청년들이정규교육을마치거나실업한후 4개월내에괜찮은일자리나지속적인교육, 또는견습및인턴십을제공받도록보장하는것임. 유럽연합청년보장제도의총운영비용은연간 214억유로로추정되며, 니트족으로인해 EU에서발생하는비용이 1,539억원유로인점을고려하면그정도비용은감수할만하다는것임 (Eurofound, 2012). - 유럽연합이사회는 2013년 2월부터 2020년까지총 600억유로 ( 약 75조 1천 700억원 ) 의예산을청년고용프로그램에투입하기로결정하고, 청년니트를주된대상으로유럽연합차원의청년보장 (Youth Guarantee) 사업을시작했음. 현재청년보장제도는유럽연합각나라별로준비정도에따라시행시점차이가있고, 2013년당시 28개회원국중 9개정도만이종합적인청년보장제도계획을수립 (YGIPs) 한정도이며, 2014년 17개국으로증가했고, 현재는다수의국가들이계획을입안하고있는상태임. 물론주요나라별로청년보장제도는도입과상황은내적차이가있으며, 현재까지청년보장제도를위한특별예산배정도나라별로상이함. - 50 -
[ 표 13] 유럽연합 27 개국중각나라별청년보장제도현황 (2014 기준, 단위 : 백만유로 ) OECD, 2015, LOCAL IMPLEMENTATION OF YOUTH GUARANTEES, p.18 19. 핀란드사례청년보장제도사례핀란드는 1990년대이후부터 YG와유사한서비스를청년들에게제공. 현재시행되고있는 YG는 2005년에도입된모델인 Social Guarantee 제도를근간으로하고있으며, 그당시고용당국이목표로내세운것은청년구직자가실업자로등록한후 3개월이내에일자리를찾을수있도록관련서비스를개선하는것. 핀란드는 2013년이제도를 YG로확대개편하고, 일자리보장과교육보장을통합하여운영. 이에따라모든 25세이하청년과 30세이하의최근졸업자들에게실업자로등록된 3개월이내에일자리를제공하거나, 시보일, 학업, 워크숍또는재활교육을받을수있도록보장. 이제도는기초교육을마친모든청년들에게중등교육, 직업교육, 도제교육, 워크숍또는다른형태의학습장소나재활교육을보장. 핀란드의 YG는크게다섯가지주요수단을통해청년고용을증진. 교육보장, 젊은성인들을위한스킬프로그램, 청년들을위한고용및경제적개발서비스, 시 도의사회및의료서비스를포함한재활서비스, 청년층을위한워크숍활동기회부여등개별화된서비스 벨기에플랜더스청년보장제도사례 벨기에플랜더스지방에서운영중인직장내훈련 (individual vocational - 51 -
on-the-job tra ining; Individuele Beroepsopleiding in Ondemening, 이하 IBO) 는직장내에서이루어지는직업훈련으로실제시행에있어서작업장별로융통성을가지고있는훈련제도. IBO는일반적으로 1~6개월간지속되는데, 특정그룹에게는최고 12개월까지도허용. IBO로훈련생을받은고용주들은훈련기간이끝나면고용을해야하는데, 과거에는영구취업계약을해야했으나현재는최소한훈련기간만큼의고정고용계약도가능하도록수정. VDAB( 벨기에공공고용서비스센터 ) 는고용주들에게 IBO를안내하고미래직업을갖기위해사내훈련을받을구직자제안. 노르웨이의취약계층청년보장프로그램노르웨이의인구 6천명의소도시인 Tvedestrand 지역에는 15명으로구성된공공고용서비스센터인 NAV가있는데, 그중두명의직원이청년고용을지원역할. NAV에실직자로등록한청년들은인근지역으로이동하는것이어렵거나일자리를찾기에적합한수준이안되는경우. 지역 PES 직원들은대도시의직원들에비해구직자들에게훨씬더적합한접근법을취함. 청년구직자들은한명의직원으로부터그들이필요로하는서비스, 예를들어사회보장혜택, 주택, 가족, 건강, 훈련및고용지원서비스등일체를제공. 이지역의 PES에서청년층을담당하는 2명의직원들은 60명정도의청년구직자들을담당하는데, 필요할경우이들의가정을방문하는등취약계층청년을대상으로정기적이고일일단위의개별화된지원. 특히, PES 직원들이청년구직자들의일상생활에깊숙이개입하여사회서비스및지역사회네트워크를활용하는것이이방식의혁신적인부분. 이러한정책적개입이성공할수있는이유도바로소규모취약계층의청년구직자들을대상으로일대일지원으로시행 - 52 -
[ 표 14] OECD 3 개우선지원청년그룹 자료 : OECD(2014:8). OECD Youth Action Plan, Options for an Irish Youth Guarantee. - 유럽연합청년보장제도의정책적시사점은 1국가수준의프로그램을지역의여건에맞게조정할수있도록지방정부에게도시행에대한유연성을제공하는것, 2효과적인청년보장제도시행은폭넓은파트너십을필요로하며, 단발식의정책보다는총체적인접근법이효과적이라는것, 3청년층이노동시장으로부터장기간이탈한경우단순한서비스로는충분한효과를나타내기어렵다는것, 4제도의성공여부는개입시기의절적성에달려있다것, 5청년층중노동시장여건이어려운시기에학교를떠나노동시장으로이동한경우에는오랜기간동안실업상태에있거나노동력에서완전히배제되어비활동인구로남아있을우려가있기에, 타깃그룹의선정과철저한지원을꼽고있음 (OECD, 2014). - 유럽연합소속의여러나라가운데우리나라에상대적으로많이소개되고있는프랑스도청년보장제도를시행하고있음. 2013년시범사업을시작으로하여구직활동과직업교육참여를약속한 18세 ~26세의청년들에게월 461.26유로 ( 약 55만원 ) 의알로카시옹 ( 현금보조금 ) 을지급하는동시에, 지역별로청년개인과집단에미션을부여하고다양한직업경험과직업교육의기회를제공하고있음. - 53 -
청년보장 (la Garantie jeunes) 은 2015 년 12 월말까지 35,00 명, 2016 년상반 기기준 46,000 명정도혜택을받고있음. 2016 년노동법개정으로프랑스청 년보장제도의수당지급은 2017 년전국적으로도입하는것으로결정됨. 2013 년 1 월 21 일빈곤퇴치계획 (Plan contre la pauvrete) 2013 년 1 월 21 일가난으로소외되는사람들을위한프랑스정부부처간위원회가열렸을때채택된사회적통합과빈곤퇴치다년계획 2013 년 10 월 1 일시범기간 (Expérimentation) 2013 년 10 월부터 2014 년 10 월까지 1 년동안청년만명 (10 개지역 ) 을대상으로청년보장안을시범적으로실시하는법령발표 2014 년 7 월 8 일대상확대 (Montée en charge) 프랑스국무총리마누엘발스는 la grand conference sociale 의폐회식에서청년보장제확대가속화및 2017 년말까지청년보장제의수혜대상을 10 만명까지올리겠다고발표 62 개도 (62 départements) 2014 년 12 월 1 일청년보장제의시행지역을 62 개도로추가확대 2015 년말까지 72 개도로확장발표 1 만명혜택 (2015 년 1 월 ) 청년보장제시범실시첫번째해만명의혜택. 2015 년 12 월 31 일까지 1 년동안 72 개지역에서이제도를넓혀간덕분에이조치가시행된 2013 년이래 46,000 명의청년이청년보장혜택을받았다 : 2015 년 12 월 31 일현재 35,000 명이이제도의혜택을받고있는중 추가적시행 (2016 년 2 월 8 일 ) 과평가 (Evaluation) 미리암엘콤리노동부장관은추가적으로 19 개데파르트망 ( 프랑스행정단위 ) 에서이제도를시행한다고발표. 2016 년가을이제도에관하여학술위원회의평가결과가나올예정 전국적보편화시행 2017 년 (Généralisation) 개정노동법은 2017 년청년보장의전국적보편적시행예고 자료 : 프랑스정부공식청년보장안내페이지 (http://www.gouvernement.fr/action/la-garantie-jeunes) 2016 년 8 월 3 일접속 - 프랑스의청년보장제도는 2013년 11월부터 10개구역에서시범사업을거쳐 2015년 12월까지총 72개구역이새롭게추가되어확대시행중임. 고용상태, 직업훈련과정및학교교육과정모두속해있지않으며사회적으로취약한상황 ( 소득이월 524유로를초과하지않아야함 ) 에있는 26세미만의청년인구를대상으로진행되고있음. 이는대상청년들을고용혹은직업훈련과정으로이끌기위하여, 개인면담, 직업과관련된단체아틀리에, 일자리나실습및수련제안에대한의무적이행을조건으로 1년동안관리및지원내용을담은계약을맺는형태임. - 54 -
- 프랑스청년보장제도는일상생활에드는비용 ( 교통비, 거주비, 전화비등 ) 과미래의진로계획에도움이될수있도록월별수당으로 461.26유로가지급되었고, 한차례재계약이가능함. 중간조사에의하면 1년동안청년보장제도에해당되어관리및지원을받은청년 2명중 1명이 1년후에도취업상태이거나직업교육을받고있는것으로미루어보아제도의효과성이나타나는것으로평가되었음. 2014년 10개시범사업구역의결과로 8,400명의청년층이계약을맺었고 2017년까지 100,000 명을목표로하고있음. 13) 한편프랑스에는다양한사회적수당들이존재하며, 2018년부터청년층에월 400유로 ( 약 51만원 ) 의사회적최소수당 (minima sociaux) 을지급하기로발표했음. 14) 호주청년수당 - 호주의실업자에대한소득지원중가장중요한수당인실업수당은수급대상자 13) L Express, Garantie jeunes : la moitié des jeunes en emploi ou formation après un an de 14) 마뉘엘발스프랑스총리는페이스북에발표한공보에서 사회적최소수당에대한접근권을어려움에처한젊은층으로확대하기위해 적극적연대소득 (RSA) 과 성인장애인수당 (AAH), 노령자연대수당 (ASPA) 등모든종류의사회적최소수당을통합해단일한기초보장제도로대체하는전반적개정이필요하다 고밝힌바있음. 프랑스에서현재약 400 만명이사회적최소수당을받고있으나신청조건이복잡하고비효율적이라는비판을받아왔음. 실업부조제도의기본개편방향은 10 개로나뉜사회적최소수당을단일한형태로통합하고거기에구직상태, 육체적혹은정신적장애의유무, 나이등개인이처한상황에따라보완하는것임. 2010 년도입된 적극적청년연대소득 (RSA jeune actif) 은 RSA 를 25 세이하청년층으로확장한것으로최근 3 년동안 2 년이상풀타임으로일을해야수당신청자격이주어진다. 신청자격이까다로워이제도의혜택을보는이는 5000 명정도에불과함. 가장최근인 2016 년 2 월도입된 활동수당 (Prime d activite) 은한달에 1,500 유로이하 ( 독신자기준 ) 를버는 18 세이상모든청년노동자들의생활을지원하고구매력을보장하는것으로현재 32,3000 명이이수당을받고있음. - 55 -
의유형에따라새출발수당청년수당, 중고령자수당, 배우자수당, 미망인수당으로나누어지며, 실업자소득보장 이라는일반조세기반의사회보장제도의일환으로청년을비롯한시민들에게청년수당 (Youth allowance), 교육지원금 (Austudy), 구직수당 (New-start allowance) 을지급하고있음. 호주의청년수당은 실업자소득지원 (Income Support) 제도의한형태임. - 호주의실업자소득지원제도는일반조세에의해그재원이조달되며취업을하지않을것으로예상되는사람퇴직근로자, 아동또는장애인을돌보는사람, 장애인및환자등일할능력이없는사람그리고일자리를찾지못하고있는실업자들에게재력조사를거쳐정액 (fixed amount) 을지불됨. 실제지불되는금액의크기는여타소득과연령, 혼인상태, 피부양아동수, 주택소유여부등의조건에따라결정됨. 1991년호주사회보장법 (Social Security Act) 에소득지원은크게수당 (allowance 혹은급여benefits), 연금 (pensions) 으로구분되며, 1995년부터 2000년대까지지속적으로그내용들이변화되었음. - 호주의청년들이적용받을수있는대표적실업부조는새출발수당 (Newstart Allowance, NSA) 과청년수당 (Youth Allowance, YA) 임. 새출발수당은노령연금수급연령이하 21세이상의등록된실업자에게그리고청년수당은 20세까지의청년실업자혹은전일제 (full-time) 학생일경우에는 25세까지의청년에게지급되는것임. 호주의청년수당은 15세 ~25세의학업 직업훈련 구직활동중인청년을대상으로함. 청년수당은자산조사를거쳐결혼여부, 자녀유무, 독립여부등에따라 2주에약 20~60만원씩차등지급함. 한편호주의교육지원금은 25세이상의학생을위한지원금이고, 구직수당은구직활동을촉진하기위한목적으로 21세이상의구직자에게자산조사를거쳐 2주에약 50만원내외의금액으로차등지급됨. - 호주청년수당은종전까지실업, 질병, 재학등여러관련유형의청년들에게 지급되던다양한수당을하나로통합한것으로서과거실업상태에있는젊은이 - 56 -
에비해재학중인젊은이가수당금액등에있어서다소불리한위치에있던것을시정하여두유형의청년간에수당지급에관한차이를해소한것으로알려지고있음. 또한특별히인정할만한사유가있는경우를제외하고는 18세미만의청년은전일제교육내지는훈련을받는것으로취급하여수당을지급하지않도록했음. 이는최근에와서상급학교에의진학률이높아지고있으며또한학업과취업을병행하는이의비율이높아지는등학교로부터노동시장으로이행하는양상에많은변화가나타나고있음을반영한것임. - 호주의청년수당은활동조사 (activity test) 를조건으로하여지급되며. 즉, 청년수당의수급자는 1 구직활동을수행하고적절한취업제의시간제또는임시적일자리포함있는경우이를수락하거나또는 2 그들의취업가능성을높일수있는어떤다른활동을수행하도록요구됨. 이외에 3 실업자가정부기관과체결한취업준비약정서에서규정한특정한활동을수행하거나 4 직업훈련자원봉사활동자영업개시준비등과같은정부기관이허락한활동을수행하는것도활동조사의요건을충족시키는방법이될수있음. 단, 전일제학생의경우에는위의수급조건에대한의무사항이적용되지않음. 이밖에최근취업경력의부족으로해서취업에현저한장애를가지고있는실업자에대해서는활동조사없이실업수당이지급됨. - 57 -
Ⅴ. 국내지자체청년활동지원과청년배당사례 - 서울시, 성남시 부분기본소득성격의성남시청년배당제도 - 현재경기도성남시가추진중인청년배당 (Youth Dividend) 사업은성남시에거주하는만 24세 (2016년기준 ) 모든청년에게연간 100만원 ( 분기 12만5천원 ) 의지역화폐를지원하는것으로부분기본소득성격으로볼수있음. 이는유럽과일부나라들에서도입혹은검토되고있는기본소득 (basic income) 의한형태임. 최근스위스에서전국민에게월 300만원을지급하는기본소득안이국민투표 ( 부결 76.9%) 로논의되면서전세계적인관심을받고있는제도임. 사실기본소득은자산조사나근로조건부과없이모든구성원들이개인단위로국가로부터지급받는소득을의미함. [ 표 15] 주요나라별기본소득도입과검토내용 자료 : 김은표 ( 국회입법조사처, 2016), 한겨레 (2016.6.6.), 성남시내용필자추가 - 무엇보다기본소득은소비와투자의내용과시기를제한하지않고현금으로지 급되는것이며, 기본소득은주별, 월별, 분기별, 연별등정기적으로제공되어 - 58 -
구매력을유지시키는것을목적으로함. 기본소득은공적으로통제되는자원으로정부가지급하지만반드시국민국가일필요는없고, 지역또는지방자치단체와같은국민국가정치조직의일부단위에서지급되거나기금이조성될수도있음. 15) 때문에기본소득은기존의최소소득보장제도와같이가구단위로가장에게지급되는것이아닌각개별구성원에게지급됨. 급여는가구구성의영향을받으며이를위해행정청은가구구성을조사할권한을가져야함을규정하고있음. 16) - 성남시청년배당의사업목적은 학업과취업난등어려움이가중되고있는청년층의복지향상과취업역량강화, 지역경제활성화정책. 청년의사회적기여, 취업, 재산, 학업여부와관계없이일정거주기간을충족한청년에게지급 하는것을규정하고있음. 이처럼성남시청년배당은기본소득의취지를반영하듯지급대상은성남시거주 (3년) 와연령 (19세 24세 ) 의조건만충족하면됨. 이를위해성남시는청년취업역량강화를위한기초연구완료 ( 15.3.2), 실행방안연구 ( 15.9.11.), 실행방안수립 ( 15.9.17), 조례제정 ( 15.1218) 등의과정을거쳤음. - 성남시청년배당적용대상자는 2016년 7월기준 11,238명이며, 2016년 1월 20일 1분기청년배당최초지급했고, 현재 3/4분기까지청년배당을지급하고있으며 1/4분기 10,574명 (13억2천만원, 지급율 93.6%), 2/4분기 10,451명 (13 억원, 지급율 93.6%), 3/4분기 7,297명 ( 지급율 68.9%) 정도지급했음. 성남시청년배당은연간예산소요비용은 113억정도로추산되고있음. 다만현재정부상대소송과정으로애초지금액의 50%( 연간 50만원 ) 를지급하고있음. 15) 필리페반빠레이스 ( 너른복지연구모임옮김, 2010), 기본소득 : 21 세기를위한명료하고강력한아이디어, 분배의재구성분배의재구성 : 기본소득과사회적지분급여, 나눔의집, 21~56 쪽. 16) 기본소득의자격조건은다소포괄적일수있으나비시민의경우최소한의거주기간이나현재조세목적으로규정한거주조건혹은이둘의조합으로제한할수있음. 연령차원에서는아동의연령에따라차등을둘수있고, 아동의서열과는독립적일필요가있음. 기본소득제도와아동수당의통합을제안하는다수의사람들은연령에따라차등화하고성인이된이후에최고수준의급여를지급할것을제안. - 59 -
[ 표 16] 경기도성남시청년배당지급현황 (2016.8) 자료 : 경기도성남시내부자료재구성 (2016.8.1.) 지급대상 : 성남시 3년이상주민등록을두고계속하여거주하고있는만 19세 24세청년 2016년은 24세시범지급후대상연령확대검토 [ 16년 3/4분기기준수정구 2,488 명, 중원구 3,193 명, 분당구 5,557 명 ] 지급금액 : 청년 1인당연 100만원 ( 분기별 25만원 ) 단, 정부소송 ( 권한쟁의심판, 대법원 ) 판결전에는 50% 인연 50만원 ( 분기별 125천원 ) 지급 소송승소시연 100만원으로정상지급 지급방법 : 성남사랑상품권 사업비 : 11,300백만원 ( 시비 100% 자체사업 ) - 한편성남시는청년배당시행이후당사들을대상으로한만족도모니터링 (2016.4.30) 을시행한바있고, 설문조사에참여한 2,866명 ( 지급대상의 25.7%) 중서울시청년수당신청자들과비슷하게 청년들의소득활동불안정 ( 월소득 30만원미만 36.2%, 정규직 21.7%) 상태를확인할수있었음. 청년배당신청자들은 높은청년배당만족도 (96.3%) 를보였고, 청년배당사용은주로 생활비지출부담 (1분기 40.9%, 2분기 37.5%), 자기계발비 (1분기 17.9%, 2분기 19.1%), 문화여가비 (1분기 11.1%, 2분기 9.8%) 에사용하는것으로나타났음. 자료 : 성남시청년배당만족도모니터링결과보고서 (2016.4) - 60 -
부분실업부조성격의서울시청년활동지원제도 ( 청년수당 ) - 현재서울시가추진중인청년보장제도 (Youth Guarantee) 의일환인청년수당 (Youth allowance) 사업은서울시에거주하는만 29세 (2016년기준 ) 의저소득, 미취업 (6개월), 취업자중불안정취업자 ( 주당 30시간미만근로 ) 의청년에게연간 300만원 ( 월 50만원 ) 의현금을지원하는것으로부분실업부조성격과청년고용정책의패키지영역중하나로볼수있음. 이는유럽과선진나라들에서도입되고있는부분실업부조의한형태임. [ 표 17] 주요선진국가들의고용안전망 - 실업부조, 실업급여유형 자료 : 장지연 이병희 은수미 신동균 (2011: 211 213) 의내용을단순하게유형화하여재구성 - 앞의글 2장과 4장에서기술한바대로청년실업및고용문제해결을위한 OECD는청년실천계획으로서실업청년들에게적절한소득지원을, EU는청년보장제도의일환으로직업교육과수당등을지원하는프로그램을권고로채택하거나시행하고있는상황임. 특히주요선진유럽에서이미시행되고있는실업부조나보편적실업보험제도는임노동관계에서벗어난사람들을대상으로하는고용안전망의사각지대해소정책으로시행되고있는것임. 이는실업및미취업자들에대한일정한소득지원목적이, 기존소득수준의유지가아니라최소한의생활수준의보장에있음을의미함. 실업수당등소득지원은수급자의이전취업경험과무관하게결정되는것이일반적인보편적복지국가들의제도와정 - 61 -
책설계의정신임. 따라서취업경력이없는신규노동시장진입자도실업수당을 지급받을수있고, 소득지원은기본적으로중앙 ( 연방 ) 정부가관할하며, 소득지원 조건수준및수급자의무는모든주에동일적용되는편임. [ 표 18] 서울시청년보장제도의 4 개영역별정책현황 (2016.3) 자료 : 서울시내부자료재인용 (2016.3) - 이를반영하듯서울시의청년보장제도의일환인 청년활동지원사업 은연령에따른무조건적인수당지급이아니라, 청년의구체적인활동을조건으로하고있음. 청년활동지원사업은단독으로시행되는것이아니라, 전체적인서울형청년보장에포함되어다른정책들 ( 일자리, 주거, 활동공간등 ) 과유기적연계속에통합적인패키지의하나로작동하고있음. 서울시의청년정책관련 4가지영역은향후 5년간약 3천 2백억원, 청년1인주거지원사업으로는 2천 9백억원을편성했고, 사업규모대비일자리정책과주거정책비중이높음. 정부의청년구직지원프로그램과비슷한사업은서울시의경우기술교육원, 일자리플러스센터등에서시행하고있음. - 서울시청년활동지원사업목적은 구직활동등을포기한 NEET 등기존취업정책의사각지대에있는청년들을대상으로시행하는정책 으로, 능동적인진로설계를위해각종역량강화및진로모색등의다양한취 창업의간접적구직활동 을포괄하며, 사회참여활동과봉사활동등의 사회참여활동 등을지원하는포괄적청년정책 으로규정하고있음. 이처럼서울시청년활동지원사업 ( 청년수당포함 ) 은부분실업부조와청년고용정책의취지를반영하듯선정대상은서울시거주 (1년) 와연령 (19세 29 세 ), 구직기간 (6개월미만 ) 및취업근로시간 ( 주당 - 62 -
30시만미만 ), 소득 ( 중위소득 60%) 조건을충족해야가능한상황임. 이를위해서울시는조례제정 ( 14.12, 공포 15.1) 이후서울시청년정책재구성을위한기획연구실행 ( 15.3.), 청년정책위원회개최 ( 15.3.) 및분과별 TF운영 ( 15.5.~6.), 서울청년주간및청년의회개최 ( 15. 7.13.~7.19. 2천여명 ), 서울청년의회후속포럼개최 ( 15.8.), 2020 서울형청년보장추진계획수립 ( 15.11) 등청년당사자들과정책거버넌스및의견수렴과정을거쳤음. 자료 : 동아일보 (2016.7.21.) 엠브레인조사 : 조사시기 7 월 14 일 17 일, 조사대상전국 1,000 명 ( 청년 19 29 세 ), 신뢰도 95% 오차범위 ± 3.1% 포인트 - 서울시청년활동지원사업 ( 청년수당 ) 신청대상자는 2016년 8월기준 3,000명 ( 신청자 6,309명 선정심사 3,000명 ) 중 8월 3일약정동의자 2,859명이 1 차대상자가됨. 서울시청년수당신청자평균나이는 26.4살, 가구건강보험평균납부액은직장 8만3011 원 ( 지역 7만920원 ) 이고, 가구소득으로바꾸면직장가입자는 268만원 ( 지역가입자 207만원 ) 에해당하는저소득층가정의청년들임. 서울시청년수당의연간예산소요비용은 90억정도로추산되고있음. 다만현재정부의청년활동지원사업대상자결정처분시정명령이후직권취소등에따른서울시법정소송 ( 대법원 ) 으로갈경우첫사업대상과비용등은변화될수있음. - 63 -
지급대상 : 서울시 1 년이상주민등록을두고계속하여거주하고있는만 19 세 29 세청년대상 [ 선정기준 1 차정량평가 : 가구소득, 부양가족수, 미취업기간 ], [ 선정기준 2 차정성평가 : 활동목표, 활동계획, 사회활동참여의지, 진로계획구체성 ] 제외대상 대학교또는대학원재학생 ( 휴학생포함 ), 실업급여를수급하고있는자 주 30 시간이상취업자로정기소득이있는자 정부및지방자치단체의일자리지원사업이나유사사업에참여중인자 지원내용 : 청년 1 인당연간 300 만원 ( 매월 50 만원 ) 6 개월지급원칙으로하되, 자격상실시지급중지 비금전적지원 : 커뮤니티지원, 사회참여활동을위한정보제공및현장연계 지원범위 : 취 창업을포함한다양한사회참여활동 ( 취 창업 ) 시험등록비지원, 자격증취득과어학능력향상을위한학원수강비, 교재구입비, 그룹스터디운영비지원, 비급여형인턴활동지원비등 ( 사회참여 ) 자원봉사, 공익활동, 도시재생, 지역협력활동등 지급방법 : 상호의무이행협약에따라참가자의지원신청서, 활동기록을근거로현금지급 [ 활동기록온라인플랫폼등록 매니저확인 지원금지급 ] 사업비 : 9,000 백만원 ( 시비 100% 자체사업 ) - 64 -
[ 표 19] 고용노동부, 서울시, 성남시청년정책영역별비교 (2016.8.3) 정부구분 명칭 목적 중앙정부 광역자치단체 기초자치단체 ( 고용노동부 ) ( 서울특별시 ) ( 경기도성남시 ) 취업성공패키지 (Ⅱ) 청년층 청년활동지원사업 청년배당 [ 청년내일찾기패키지 ] (Youth Guarantee) (Youth Dividend) 근로의지근로빈곤층자립지원, 구직의사청년취업지원 구직활동및사회참여기회제공통한청년자존감회복 청년의인간다운생활보장 성격취업구직수당부분실업부조 & 부분기본소득부분기본소득 지원대상 연령만 18세 34세구직자 연령만19~29세 연령만19~24세 1 고졸이하미진학청년 2 대졸이상미취업청년 3 최근 2 년간교육 훈련에참여하지도일하지도않은청년 ( 니트족 ). 4 영세자영업자, 최저생계비 250% 이하의가구원으로실업급여수급종료후미취업자, 실업급여수급요건을충족하지못한자, 고용보험가입이력이없는자등 1 미취업자 2 졸업예정자 3 주 1 30 시간미만근로불안정노동자등 사회밖청년약 50 만 2 천명추정 ) 중위소득 60% 이하소득확인없음 1인가구 (94만원), 2인가구 (160만원), 3인가구 (206만원) 선정방법 지원규모 지원내용 자기부담 지원조건 기대효과 집중상담및직업심리검사등실시, 검사결과 개인별취업활동계획 수립자 참여수당 지급 15 년 30 만명 [1단계] 상담 진단 : 참여수당 ( 식비 교통비차원에서최대 1 개월간최대 20만원 ) [2단계] 직업능력개발 : 훈련참여지원수당 ( 최대 6개월간 ) [3단계] 취업성공수당 : 근속기간에따라최대 100만원 ( 저소득층한정, 3개월 ) (2014년 2,170억원 ) 정부지원초과분및재료비자기부담, 훈련종류따라 10 30% 의자기부담발생 진단 경로설정 직업훈련 인턴사업 취업알선 취업취약계층에대한종합적취업지원정책으로빈곤탈출및자립지원 구직활동, 공공 사회활동등계획서제출 선정위원회심사선발 16 년 3,000 명 [8/3 기준 2,831 명 ] 월 50 만원 ( 최대 6 개월연간 300 만원 ) 현금지급 (2016 년 90 억원소요예정 ) 없음 1 년이상거주저소득계층주 30 시간미만근로시간 비경제활동으로숨어버린구직포기자등활동지원, 불안정노동자사회활동참가지원 없음 없음 16 년 11,238 명 [2/4 분기 10,574 명 ] 분기별 25 만원 ( 최대연간 100 만원 ) 바우처성격의지역시장상품권 ( 성남사랑 ) 없음 3 년이상거주 * 자료 : 서울시, 성남시내부자료 (2016.7), 장재철 (2015) 재구성 청년복지향상과취업역량제고, 지역경제활성화 - 65 -
Ⅵ. 토론및논의 : 청년정책과사회적안전망 - 서울시청년활동지원사업 ( 청년수당 ) 이나성남시청년배당제를둘러싼중앙정부와지방정부의갈등은치열한경쟁과힘든삶에고통받는많은젊은이들을좌절케하는모습임. 실업과빈곤의덫에서쉽게헤어나오지못하는그들에게과연 국가란무엇인가? 반문해본다면, 중앙정부는막연한법적기준과반대만이아니라청년들에게어떤답변을해줄것인가고민해야함. 학교를나와미취업이라는그자체가청년들에게는 인간존엄의상실 로각인되는현실에서, 소위 포퓰리즘 이나, 도덕적해이 ( 복지식객 ) 라는수사를붙일상황이아닐정도로절박한저소득청년들의삶을같이공감해야하는것이아닌지묻고싶음. - 우리나라청년의삶과현실은 실업율 10.3%( 서울 12.3%), 청년니트 13.5%(128 만6천명 ) 21.8%(138 만8천명 ), 청년노동시장 첫취업소요기간 11개월 (2년이상 15.9%, 첫일자리그만둔경우 19%), 노동시장내사회적안전망사각지대인 불안정고용 초단시간근로비중 17%( 근로계약체결 24.7%, 교육훈련경험 15.9%, 법정최저임금미달자 46.2%, 4대사회보험적용율 2% 미만 ) 으로상징됨. 이와같은현실에서기존고용노동부청년일자리사업 ( 취업성공패키지사업참여청년 ) 은 1년이상고용유지율 45%, 150만원이상임금 비중 46.7%( 서울 24.4%) 에불과한실정임. 이런이유로기존정부의청년고용이나일자리사업은현실의상황을해결하지못하고있다는지적을받는것임. - 전세계주요나라들이청년고용문제를핵심의제로삼고있는것은미래사회에대한심각한고민속에서출발한것임. 우리나라인구구조와노동시장흐름을볼때도영미혹은유럽과비슷한상황으로진행되고있다는점을고려하면청년문제는중앙정부와지방정부가함께머리를맞대고풀어야할국가 - 66 -
적과제임. 지난 2016년 7월서울시청년활동지원사업을신청한 20대청년들에게는 ( 또선정제외 3,478명포함 ) 지금버틸시간과기회가필요했던것임. 우리사회가청년들에게취업에대한강요로부터보호하고, 더나은진로형태를모색할공간과기회를줄수있는제도를마련해주어야함. - 서울시청년활동지원사업은중앙정부의청년정책공백지인사회적안전망의사각지대를채워주는지방정부의새로운정책적지향을제시하는것이며 ( 이병희, 2015), 다른한편으로는글로벌스탠다드기준 (de facto standard) 으로이미 OECD와 EU 등에서검토제시되고있다는것임. 또한서울시청년정책논의출발은청년층의실업과불안정한고용확대, 표준화된고용 (SER) 이아닌형태의고용이증가 ( 초단기근로시간고용, 니트포함한사회적안전망에서벗어난집단확대 ) 되면서, 기존중앙정부의취업정책과는차별성을띄면서도일부분보완적성격으로지자체조례에근거하여시행되는사회정책으로볼수있음. - 첫째, 서울시청년활동지원사업은 EU 28개국다수의나라사례처럼사회적보호의한형태로서시범사업으로시작하는것이고, 프랑스청년보장제처럼사업평가, 보완및반영등절차적정책형성과정이필요한사업임. 둘째, 서울시청년활동지원사업은 청년보장제도 라는패키지 (4가지: 일자리창출, 주거지원, 공간지원, 수당및교육등활동지원 ) 정책중하나라는점을확인해야함. 셋째, 서울시청년활동지원사업의정책성과평가과정을통해다른지방정부로확산되는것이공공행정이라는국가사무를책임지고있는중앙정부의역할임. 넷째, 현재몇몇혹은일부논의처럼사회적으로우려가되는지점 ( 수당의부정사용, 중복지원등 ) 은다양한모니터링과정속에서보완과시정을통해개선할수있는사항임. - 현재최근 20 대국회에서는서울시청년활동지원사업과관련사회보장법개정 안이발의된상태임. 17) 더민주당 ( 위성곤의원대표발의 ) 은지방자치단체가중 17) 지난 19 대국회에서발의된은수미의원 ( 13.10.4, 저소득층의취업지원및생활안정에관한법률제정안 ) 과조정식의원 ( 15.9.1, 청년고용촉진특별법개정안 ) 의법률안은현재의서울시와성남시청년문제와관련된청년관련 - 67 -
앙정부와협의없이도자체적인복지사업을할수있도록한기존사회보장기본법개정안을발의 ( 16.8.2) 했음. 법안발의이유로최근서울시가청년수당사업을도입하는과정에서복지부와충돌하고있는것은현행사회보장기본법이지나치게지자체의주민복리사무권한을제약하고있기때문이라고밝혔음. 18) 그러나현재의법안은중앙정부와지방정부와의협의과정의미시적인문제만을다룬법안이라는점에서한계가있음. - 따라서이번서울시나성남시의청년정책을계기로우리사회의구조적인변화를위한사회정책의입법논의가있어야함. 청년수당과배당의본질적인문제는청년니트로대표되는미취업혹은불안정상태의청년들이기존사회안전망에서배제된것이핵심임. 때문에우리나라도주요선진나라들처럼보편적인복지제도의방향설정과사회정책으로서실업부조도입을검토해야함. 구체적으로구직수당이나실업수당성격의실업급여의필요성은다소간논쟁이있더라도사회적보호가필요한집단 ( 층 ) 의절박함을위해서라도이야기해야함. 이는과거기초노령연금도입당시제기되었던문제 ( 포퓰리즘, 소득등 ) 에서배우는학습효과를생각한다면, 정책시급성이나우선성만을논의하는정부에대해, 사회구성원들모두가함께요구해야할과제임. 법안에해당됨. 현재청년층을대상으로하는법안은 청년고용촉진특별법 을제외하면기본법은없는상황임. 반면에 남녀고용평등과일 가정양립지원에관한법률, 아동복지법, 청소년기본법, 노인복지법 등아동, 청소년, 노인, 여성등을위한기본법들이제정되어있는상태임. 18) 개정안취지는 " 현행사회보장기본법은주민복리증진을지방정부의자치사무로규정한헌법 117 조, 지방자치법 9 조의취지와상충된다." 는취지로개정안을제출한것으로이야기하고있음. - 68 -
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토론문 이태수교수 ( 꽃동네대학교 ) 이병희 ( 한국노동연구원선임연구위원 ) 정길채 ( 더불어민주당정책위원회전문위원 ) 권지웅 ( 청년정책네트워크운영위원장 )
토론 1 서울시청년활동지원사업에대한의견 이태수 ( 꽃동네대학교교수 ) 복지행정측면에서정부는청년실업문제에대하여 취업성공패기지 정책을 통해지원정책을시행하고있으므로, 서울시의청년활동지원사업은중복지원이고 포퓰리즘적정책이라주장 또한행정절차적측면에서는지방자치단체의이러한 중복복지 를막기위해사회보장기본법상의사회보장위원회의협의절차를강화해야하고이러한사회보장위원회의협의 ( 사실상승인 ) 을거치지않은서울시의청년활동지원사업의시행은위법한행정이라고주장 이에대하여서울시는청년활동지원사업은청년실업계층중 NEET(Not in Education, Employment or Training) 계층에대한것으로이러한 NEET층에대해서는구직활동지원정책만으로는그들을사회활동에참여시키는것에한계가있으므로이들이적극적인구직활동나서기전이라도사회활동에참여를유도, 지원하기위한정책은필요하고정부의구직활동지원정책인 취업성공패키지 정책과는그내용이중복되지않는다고주장 청년정책은구직활동지원과같은한측면의정책만으로접근하여해결하기어렵고구직활동지원이라는 고용정책적 접근뿐만아니라, 주거지원, 채무조정지원등의사회안전망정책과, 다양한사회활동참여유도등종합적인청년정책차원에서의접근이구조화된청년실업과청년빈곤문제해결을위해필요하다고주장 - 73 -
행정절차적측면에서도정부와지방자치단체가네트워크망을구축해청년계층의구체적실태를파악하고청년정책을종합적으로수립하여시행하기위한논의가필요하며이를위해청년정책사회적대타협기구가필요함. 사회보장위원회에서의협의 조정은사회보장위원회를통해지방자치단체의복지정책을논의하고조정하기위해노력하는절차적과정이지, 이를사실상의승인절차처럼파악하는것은사회보장기본법의관련조정을잘못해석하고있는것이라주장. 그렇다면위의쟁점들에대해어떤판단을내릴수있는지핵심적으로검토해 보기로함. 1) 서울시의청년활동지원사업의대상과성격은중앙과중복되는가? 지방정부는기존의청년고용정책과는달리사회적배제의극복이라는새로운정책지향을강화하는것이바람직함. - 따라서청년 NEET(Youth not in employment, education or training) 의사회적통합필요성과방안을둘러싼더큰논의로이어질필요가있음. 한국형청년보장제도를마련하기위한다양한정책실험을지역단위에서모색하여야함. 서울시의청년활동지원사업은정기적인소득이없는미취업자를대상으로공 공 사회활동과자기주도적인구직활동등의활동을지원하는정책이며. 중위소득 60% 이하의미취업자가운데활동계획서의심사를거쳐선별함. 이러한청년활동지원사업은청년사회안전망요구가사회적의제로전면에대두되었다는점에그의의가있음에도, 현재로선청년사회안전망구축요구가명료하지않음. 청년고용률이 41% 내외에머물고있고향후몇년간심화될전망이기때문에고용문제를중심으로바라본시각때문이기도하지만, 서울시도구 - 74 -
직활동지원을사업내용에포함시켰으며, 청년단체에청년실업부조로평가하기때문임. - 어떤대상을선별할것인지, 활동계획심사를어떻게할것인지등디테일에대한우려도청년수당정책의성격과관련있음. 이러한혼란은주거, 문화, 사회참여등다양한분야에걸쳐새로운정책들을제시한서울형청년보장제도의참신성을가리는원인이기도함. 서울시의청년활동지원사업은본질적으로노동시장통합정책만으로는청년문제에대응하기어려운현실에서학교와노동현장에서이탈한청년, 즉 NEET(Youth not in employment, education or training) 와같은집단을주요한정책대상으로삼을필요가있음. - OECD는청년 NEET를해당인구가운데일하지않고교육훈련을받지않은청년으로정의하는데, 2015년청년 NEET 비율은 18.6% 임 ( 비재학실업자 + 비재학비경활인구 ). - 통계청조사를이용하여청년 NEET에서실업자와잠재적인구직자등을제외하여노동시장을이탈한청년 NEET의규모를추계하였는데, 2015년노동시장에서이탈한청년 NEET 비율은 9.4% 에이름. - 이러한비구직 NEET의실태는충분히알려져있지않으나은둔형외톨이인일본의 히키코모리 에이르지는않지만, 사회적배제의위험은높을것임. - 구직자의노동시장통합과별도로사회밖청년들의사회적통합을지원하는정책의필요를부정하기어려우므로어떤대상을선정할것인지, 어떤사회참여활동을지원할것인지는다양하고창의적인정책실험을통해모색되어야할것임. - 75 -
< 표 4> 노동시장에서이탈한청년 NEET 규모 (2015 년 ) ( 단위 : 천명, %) 15-19 20-24 25-29 계 ( 구성비 ) 인구 3,112 3,081 3,293 9,486 (100.0) 재학 2,756 1,250 334 4,340 (45.8) 비재학 356 1,831 2,959 5,146 (54.2) 취업 101 1,121 2,159 3,380 (35.6) 실업 15 136 184 335 (3.5) 비경활 241 574 616 1,430 (15.1) 잠재경제활동인구 20 246 274 540 (5.7) 순수비경활 221 328 341 890 (9.4) 자료 : 통계청, 경제활동인구조사. 결론적으로, 지방정부가제기한청년정책이기존의청년고용정책과달리사회적배제의극복이라는새로운정책지향을강화하는것이바람직함. - 청년활동지원사업은중앙정부의청년고용정책과보완적으로발전할수있음. 즉, 적극적인구직의사를가지고구직활동을하는청년들은고용센터의취업지원서비스로연계하며, 지방정부에서는경쟁에서배제되어구직활동을단념한청년들을대상으로사회활동참여를유도하는다양한방안을모색할필요가있음. 2) 서울시의청년정책은중앙부처의승인사항인가? 현재정부는 청년활동지원사업 및 청년배당 에사회보장기본법제 26조 19) 를적용하여제도를시행하지말것을요구하고있음. - 복지부는 서울시의청년활동지원사업은사회보장기본법이규정하고있는실업과빈곤등의사회적위험으로부터미취업청년들을보호하는사회보장제도의일환 이라며사전협의이행을주장하고있으며, 정부는 2015년 12월 1일지방교 19) 사회보장기본법제 26 조 2 중앙행정기관의장과지방자치단체의장은사회보장제도를신설하거나변경할경우신설또는변경의타당성, 기존제도와의관계, 사회보장전달체계에미치는영향및운영방안등에대하여대통령령으로정하는바에따라보건복지부장관과협의하여야한다. 3 제 2 항에따른협의가이루어지지아니할경우위원회가이를조정한다. 제 20 조 4 관계중앙행정기관의장과지방자치단체의장은위원회의심의 조정사항을반영하여사회보장제도를운영또는개선하여야한다 - 76 -
부세법시행령을개정하여지자체가사회보장기본법상의사회보장제도를신설또는변경할때정부와협의 조정절차를거치지않거나그결과를따르지않을경우지방교부세를감액하도록했음. - 따라서현행법상지자체장은사회보장사업의시행예정일 180일전에보건복지부에협의요청서를제출해야하며복지부는요청서접수후 90일이내에수용, 조건부수용, 수용불가중하나를결정해야하고, 만약복지부가수용불가결정을내렸을때지자체가이를받아들이지않으면국무총리가주재하는사회보장위원회가수용여부를다시결정해야함. - 서울시는사회보장사업이아니기때문에협의의대상이아니라는주장을하고있는데사회보장기본법의법해석을둘러싸고논란이되고있음. 현재사회보장기본법제3조의 사회보장이라함은출산, 양육, 실업, 노령, 장애, 질병, 빈곤및사망등의사회적위험으로부터모든국민을보호하고국민삶의질을향상시키는데필요한소득 서비스를보장하는사회보험, 공공부조, 사회서비스를말한다. 는조항을근거로정부는서울시정책이실업및빈곤의사회위험으로부터미취업청년을보호하는것이므로사회보장이라고주장하고있음. - 우리나라다른사회보장제도와서울시청년활동지원사업의목적과내용을살펴볼때, 복지부의주장대로사회보장사업이라고할수있음. 당연히중앙정부와지방정부는모든정책에서그러하듯이새로운복지정책의시행을두고충분히협의하고협조할필요가있음. 20) - 다만어느수준까지의협의인가가문제이고의견이다를경우처리방법과어떠한기구에서중재하고조정할것이냐는것이문제임. 그러한측면에서현재사회보장기본법자체의문제, 정부의법적용형평성문 20) 현재서울시와성남시는보완적인 ` 추가적인복지사업을하겠다고하는것이나이후진보정당이집권을하였을경우보수적인지방정부에서중앙정부의복지정책과다른방향으로축소시키려는시도를할수도있을것이다. 오바마정부의의료개혁사례에서도볼수있듯이연방정부의사회보장제도의의도가주정부에의해무력화되거나약화될위험성도존재한다. 미주리주공화당릭브래틴주의원은푸드스탬프로스테이크와같은고가의식재료를구입할수없도록제한하는법안을상정하였다. 전채경 (2015) - 77 -
제, 사회보장위원회구성과관련된문제를안고있음. - 첫째, 사회보장기본법의입법취지와법해석상의문제임. 사회보장기본법은 보건복지부장관과의협의, 협의가이루어지지않는경우사회보장위원회의조정, 심의 조정사항을반영한사회보장제도운영 개선 만을규정하고있을뿐, 협의 조정결과를따라야한다는 이행의무 를부과하고있지않음. 이행의무가없으므로, 사회보장기본법 에따른협의 조정결과를따르지않아도법령위반에는해당하지않음에도, 이를강제하기위하여지방교부세법시행령을개정하여교부세감액대상에서울시사업을포함시키는것은사회보장기본법 ( 제20조 ) 의취지에반하는것이라할수있음. - 둘째, 사회보장기본법대로협의를해야하지만헌법상보장된자치권을침해해서는안되고, 중앙정부정책에보완적인것이라면오히려지원해주는것이바람직함. 하지만정부가최근에와서지자체의유사중복사업정비에힘을기울이고있고, 유독야당소속의단체장이있는지자체사업의경우만사회보장기본법을들어포퓰리즘정책이라고주장하고있다는것이문제임. 진주의료원폐업과같은지자체의조치는서울시정책과정반대의방향으로협의, 조정했어야할중요한정책임에도불구하고유독야당소속의단체장에게만법적용을강제하고있음 ( 남찬섭, 프레시안 ). - 셋째, 사회보장위원회의구성상중재기구로서적합한가하는문제임. 현행법상사회보장위원회는국무총리가위원장이고정부위원 14명및대통령이위촉하는민간위원 13명등총 28명으로구성되어있음. 하지만사회보장위원회는지자체의의견을제대로반영할수없는중앙정부위주의구성과비사회보장전문가가많이참여함으로써공정한심의및조정을기대하기어려운상황임. 정부위원 : 국무총리, 기재부장관, 보건복지부장관, 교육부장관등 15명 민간위원 : 정부출연기관장 7명, 한국경영자총협회회장, 학계전문가, 중앙일간지논술위원등 13명 ( 민간위원중사회복지전문가는 2~3명이고주로재정학`경제학전문가 ) - 78 -
이와같은사회보장위원회의구성으로는지자체복지사업을폐지하거나조정 하는일방적인결정을내리게만들수있게되어시민요구와참여로만들어진복 지제도시행이무산되어지역복지의축소를유발할가능성이높게됨. - 79 -
토론 2 서울시청년보장정책이제기한정책지향과과제 이병희 ( 한국노동연구원선임연구위원 ) 1. 서울시의청년활동지원비를둘러싼갈등이커지고있다. 복지부의시정명령과연이은직권취소처분에따라서울시는직권취소집행정지가처분신청을하고대법원에제소할예정이다. 이제사회보장기본법상사회보장위원회의조정절차를준수하였는지, 지방정부의자치사무에대해중앙정부가직권으로취소할수있는지등의행정절차에대한논란으로이어질것이다. 그러나그과정에서서울시청년보장정책이제기한새로운정책지향이묻혀서는안될것이다. 청년당사자들이제안하고참여하여처음으로청년정책을수립하였다는점, 일자리뿐만아니라주거및금융지원, 사회참여기회확대, 청년참여형정책실행기반확대등의종합적인정책을지향한다는점에대해서는대부분긍정적으로평가할것이다. 이글은서울시청년보장정책이제기한이슈들가운데계속논의되어야할두가지에주목한다. 첫째, 청년의노동시장통합을둘러싼다양한접근의필요성이다. 2001년청소년실업종합대책을처음발표한후 15년이지났지만청년고용문제가계속되고있다. 기존의청년고용정책에대해서는많은지적이있어왔다. 양질의일자리창출전략이부재하고, 경과적일자리 ( 인턴 ), 기업지원방식의고용보조금등단기적인정책에치중한다는비판이그것이다. 그런데서울시청년보장정책에서는 - 80 -
적극적인구직활동을하는청년을대상으로노동시장정책프로그램을제공하는기존의정책접근과달리, 자기주도적인취업준비를지원하는청년활동지원사업을제시하고있다. 정책대상과지원을다양화하는정책들이왜필요한지를숙의할필요가있다. 둘째, 청년사회안전망의구축방향이다. 근로경력이없거나짧은청년들은사회적보호를받기어려우며, 불안정한노동경험은부모에의경제적인종속을장기화하고사회적독립을지연시키게된다. 서울시청년보장정책은청년사회안전망의필요성을공론화하는데기여했지만, 청년활동지원비를둘러싸고실업부조또는사회수당적성격등의불명료한논란을야기하기도했다. 별도의사회안전망구축을우선할것인가, 아니면청년이배제되지않도록기존의사회안전망을개혁할것인가? 별도의청년사회안전망을구축할것인가, 아니면사회안전망의사각지대를해소하는보편적인전략을채택할것인가? 등에대한논의는계속되어야할것이다. 2. 청년취업애로계층의다양성 청년취업애로계층은실업자에한정되지않는다. 청년층의행태에서실업과비경제활동상태간에근본적인차이가발견되지않으며, 실업급여를수급하기어렵기때문에실직하더라도비경제활동상태로조사되는비율이높다. 이에따라정책대상을 NEET(Not in Employment, Education or Training) 로확장할필요가있다. 2013년유럽이사회가승인하는유럽청년보장제도 (EU Youth Guarantee) 의정책대상은실업자뿐만아니라노동시장에서이탈한 NEET로확장하고있다. NEET에대한정의는청년의특성이나노동시장상황에따라달리하기도하는데, 이글에서는 OECD의기준에따라정규교육을마치고취업을하지않은자로정의한다. < 표 1> 을보면, 2015년현재실업자는청년의 3.5% 를차지하지만, 학교와노동시장에서이탈한 NEET는 18.6%(1,766 천명 ) 에이른다. 비재학자와대비하면 NEET 비율은 1/3을넘는다. - 81 -