입법과정책 제 9 권제 3 호 2017. 12. pp.157~179 국회입법조사처 전자담배의규제동향과과세방식에관한연구 1) 신승근 * 유경선 ** 조경희 *** 국문초록 국내에는담배사업법의허가기준인자본금요건등일정조건을갖춘사업자가없어전자담배전량을수입에의존하고있다. 관세청에따르면 2012 년부터 2015 년까지의전자담배 ( 액상전자담배 ) 의수입량은각각 13톤, 31 톤, 138 톤, 196 톤으로증가하고있다. 한편, 액상전자담배에대한수입이증가하고있는가운데 2017 년 6월궐련담배의형태를띤신형전자담배 ( 연초고형물전자담배 ) 가새롭게출시되어판매되고있다. 이처럼액상전자담배에서궐련형전자담배로전자담배시장이변화함에따라전자담배의특성에맞는규제방식이논의되고있다. 또한우리나라의전자담배과세방식은궐련담배에준하여부과하고있으나, 전자담배의특성인위해성과대체성의측면에서새로운과세방안에대한검토가필요하다. 본연구는신의료기술평가에따른과세방안, 니코틴함량에따른과세방안및전자담배의니코틴함량과부피를혼합한과세방안을검토하고특히, 신의료기술평가과세방안을대안으로제시한다. 국가과학기술표준분류 : SA0702. 조세법주제어 : 전자니코틴전달시스템, 액상전자담배, 연초고형물전자담배, 담배규제기본협약, 신의료기술평가제도 논문접수일 : 2017 년 6 월 28 일, 심사일 : 7 월 14 일 (1 차 ), 9 월 7 일 (2 차 ), 게재확정일 : 12 월 22 일 * 신승근한국산업기술대학교교수 ( 세무학박사, freshsk@kpu.ac.kr) ** 유경선성균관대학교국정전문대학원 ( 박사수료, yooks50418@naver.com) *** 조경희국회도서관일본법법률자료조사관 ( 법학박사, thanksjeju@nanet.go.kr)
158 입법과정책 제 9 권제 3 호 Ⅰ. 서론 담배에세금을부과하는이유는흡연이우리사회에미치는직 간접적인영향과관계가있다. 흡연은암을일으키는주요원인중하나이며, 간접흡연은흡연을하지않는불특정다수인의건강에영향을미치고있다. 정부는흡연에서비롯된위해를치료하기위해상당한비용을지출하고있고이렇게발생한사회적비용을세금으로흡연자에게부담시키고있다. 한편, 전자담배는담배사업법에의해규제되고있다. 전자담배를제조하고자하는제조회사는담배사업법의허가기준인자본금요건 (300 억원 ) 등일정조건을갖추어야한다. 국내에는아직까지전자담배의제조허가를받은사업자가없기에전자담배전량은수입에의존하고있다. 관세청에따르면 2012년부터 2015년까지전자담배 ( 액상전자담배의기기와용액 ) 의수입량이각각 13톤, 31톤, 138톤, 196톤으로증가하고있다고밝히고있다. 이렇게전자담배 ( 액상전자담배 ) 의수입이증가하고있는상황에서우리나라는궐련담배의과세방식에준해액상전자담배에상대적으로낮은세금을부과하고있다. 게다가 2017년 6월궐련담배의형태를갖춘신형전자담배 ( 연초고형물전자담배 ) 아이코스히츠가등장하면서전자담배에적용되고있는낮은세율이타당하지못하다는의견이대두되고있다. 전자담배는궐련담배와비교해위해성과대체성의측면에서특징이있다. 전자담배는니코틴전달시스템 (ENDS) 의구조상발암물질의노출을저감시키고 ( 위해성저감 ), 또한전자담배의사용으로궐련담배의소비를증감시킬수도있다 ( 대체성과보완성 ). 본연구는이러한특성을고려한개선방안을제시하고자먼저전자담배의유형을액상전자담배와연초고형물전자담배로구분하고이를니코틴전달시스템과연계시켜살펴보고자한다. 그리고지난 2015년국민건강증진이라는목표하에담배가야기하는사회적비용을내제화하는방안으로개별소비세가신설된것처럼정부의담배규제정책이과세정책과밀접하게관련되어있기때문에수입전자담배에대한과세측면에서담배규제기본협약 (FCTC) 의규제기준을정리한다. 다음으로현행전자담배의과세방식을정리하고이를바탕으로전자담배과세방식에대한개선방안으로신의료기술평가에따른과세방안, 니코틴함량에따른과세방안및전자담배의니코틴함량과부피를혼합한과세방안을검토하며, 특히신의료기술평가에따른과세방안을대안으로제시한다.
전자담배의규제동향과과세방식에관한연구 159 Ⅱ. 전자담배의유형과규제동향 1. 전자담배의유형과유통현황 가. 전자담배의유형 전자담배는니코틴이포함된용액을전자장치를이용하여호흡기를통해체내에흡입함으로써흡연과같은효과를낼수있도록만든담배를말한다 ( 국민건강증진법시행령제27조의2 제2호 ). 전자담배는원래금연도구로서개발된전자니코틴송달시스템 (ENDS, Electronic nicotine delivery systems) 에서발전하였다. 1979년노만재콥슨 (Dr.Norman L.Jacobson) 씨는폐부임상학회에서금연효과를높이기위해서는발화하지않는담배 (Non-Combustible Cigarettes) 를피우는것이효과적이라고발표하였다. 이는담배니코틴의중독현상을인정하여니코틴은흡입할수있게하되타르나기타유해물질을배제시킨대체적니코틴전달방법 (Alternative Method of Nicotine Delivery) 을사용한것이다 (Phillip Gardiner, 2013: 1). 그리고 2004년중국약제사인혼릭 (Hon Lik) 이 프로필렌그라이콜용액에희석한니코틴을포함한액체를가압해증기화시키는기기 를개발함으로써전자담배의생산이본격화되었다. 현재우리나라시중에도여러종류의전자담배가판매되고있다. 그러나본연구에서는규제와세금부과의명확성을위해액상전자담배와연초고형물전자담배의 2종류로구분한다. 액상전자담배는전자장치를이용해니코틴이혼합된용기의용액을수증기형태로흡입하는것으로 1밀리리터당궐련 12.5개비의효과가있다. 연초고형물전자담배아이코스는충전된전자담배기기본체에궐련형태의연초고형물 ( 히츠 ) 을장착한후전자장치를이용해가열시켜수증기형태로흡입하는것이다. 나. 우리나라전자담배수입현황및국제전자담배시장현황 (1) 우리나라전자담배수입현황우리나라는전자담배를담배사업법에의해규제하고있다. 담배를제조하기위해서는담배사업법제11조 ( 담배제조업의허가 ) 와동법시행령제4조 ( 담배제조업허가의기준 ) 에의한자본금요건 (300 억원 ) 등일정조건을갖추어야한다. 현재국내에
160 입법과정책 제 9 권제 3 호 는전자담배제조허가를받은사업자가없으며, 전자담배는전량 (100%) 수입에의존하고있다. 관세청의자료에따르면 2012년부터 2014년까지의전자담배 ( 기기와용액포함 ) 의수입증가폭은 < 표 1> 에서와같이상당히높았으나 2015년에는증가폭이둔화되었다. < 표 1> 연도별전자담배 ( 기기와용액 ) 수입현황 구분 중량 ( 톤 ) 금액 ( 천USD) 2012년 2013 년 2014년 2015년 2012 년 2013년 2014년 2015년 전자담배 (A+B) 13 31 138 196 1,007 2,295 10,144 13,525 니코틴용액장착 (A) 0 0 9 19 3 57 875 1,322 니코틴용액미장착 (B) 13 31 129 177 1,004 2,238 9,269 12,203 출처 ) 관세청, 2015 년담배수입동향, 2016. 전자담배용액도 2012 년부터 2015 년까지수입량이계속해서증가하였으나 2015 년에는수입증가폭이둔화되었다. < 표 2> 연도별전자담배용액수입현황 구분 중량 ( 톤 ) 금액 ( 천USD) 2012년 2013 년 2014년 2015년 2012 년 2013년 2014년 2015년 전자담배용액 (A+B) 8 17 66 86 460 997 4,433 5,372 니코틴함유 (A) 6 15 32 12 446 957 2,620 1,748 니코틴미함유 (B) 2 2 34 74 14 40 1,813 3,624 출처 ) 관세청, 2015 년담배수입동향, 2016. (2) 국제담배시장현황국제적으로전자니코틴전달시스템을이용한전자담배기기와용액의판매가급증하고있다. 2014년세계보건기구의담배규제기본협약 (FCTC) 에서는 2013년전자담배의판매실적이미화 30억달러에이르렀고 2014년 466개전자담배브랜드가판매되었으며, 또한 2030년까지현행대비 17배의매출증가를예상하고있다. 그리고미국 Wells Fargo 조사기관에서도 2023년에는전자담배와연소형궐련담배
전자담배의규제동향과과세방식에관한연구 161 의판매량이동일해질것으로예측하고있으며, Bloomberg 조사기관도 2017년에는전자담배의매출액이미화 100억달러에이를것으로보고있다 ( 권태우, 2014). 한편, 일본에서는신형전자담배의판매량이급증하고있고, 궐련담배의판매량까지영향을미치고있다. 2014년필립모리스사는일본에서아이코스의판매를시작하였는데 2016년 4월전국아이코스판매대수가 100만대 (1기기당약 100,000원 ) 를넘어섰다. 또한일본담배산업주식회사 (JT) 도플룸테크 (PloomTECH) 를새롭게개발하여 2016년부터판매하고있고, 브리티쉬아메리칸토바코 (BAT) 도신형전자담배글로 (glo) 를 2016년부터판매하고있다. 일본담배협회는신형전자담배의판매증가로 2017년 5월궐련담배의판매실적은전년도대비 6.8% 감소하였다고발표했다. 2. 전자담배에대한규제동향 가. 담배규제기본협약 (FCTC) (1) 전자담배에대한규제논의전개 2002년세계보건기구 (WHO) 는담배의소비와흡연의폐해에대처하기위하여담배규제기본협약 (FCTC) 을채택하였다 (2005년발효 ). 그리고 FCTC 비준국은 2년마다당사국총회를열어협약의이행상황과의정서등을논의하고있다. 전자담배와관련해서는당사국총회제5회 (2012 년 ) 에서전자니코틴전달시스템 ( 이하전자담배 ) 의사용이건강에미치는영향과규제에대해검토할것을제안하였고, 제6회 (2014 년 ) 와제7회 (2016 년 ) 에서는전자담배의규제에관한법정책보고서를발표하였다 (FCTC/COP/6/10, FCTC/COP/7/11). 아래 < 표 3> 과같이대부분의국가에서는전자담배에대한규제가전혀없거나불명확한상황이다. 니코틴을포함한전자담배를규제하고있는국가가 59개국이나그중에서도담배제품으로규제하고있는국가는 22개국에불과하며대부분소비제품등으로규제하고있어결과적으로전자담배를엄격하게규제하고있는국가가많지않음과함께여전히규제가불명확한국가가많다는사실을알수있게한다.
162 입법과정책 제 9 권제 3 호 < 표 3> 2014 년전자담배의규제국가수와규제방식 구성 담배제품 치료용품 소비제품 기타 합계 규제없거나불명확 니코틴포함 22(10%) 12(6%) 14(27%) 11(6%) 59(49%) 135(51%) 니코틴불포함 18(7%) 0 23(35%) 12(2%) 53(44%) 141(56%) 주 ) 국가수뒤의 ( ) 는세계인구에서차지하는비율임. (2) 당사국총회제6 회전자담배법정책전자담배와관련하여당사국총회제6회에서는전자담배가흡연자와간접흡연자의건강에미치는영향여부, 전자담배의사용으로흡연자가최종적으로니코틴의존을끊고금연하는지의여부, FCTC 의의무이행규정과전자담배판매의상충여부그리고건강강조표시나선전광고활동의규제필요성여부를중점적으로다뤘다. 그내용을정리하면다음과같다. 먼저, 전자담배가흡연자와간접흡연자의건강에미치는영향은일률적으로말할수없으며전자제품기기의니코틴전달능력과사용자의흡입행태에따라달라질수있다. 다만, 니코틴은담배중독을일으키는요소이므로태아나청소년이니코틴에노출될경우뇌발달에영향을줄수있으므로이에대한경고가필요하며, 소량이지만프로필렌글리콜의노출로눈과호흡기에자극을줄수있다. 한편, 궐련담배의대체재로서성인흡연자가전자담배를잘통제할수있다면독성물질에노출되는것을감소시킬수있고궐련담배의매력, 접근성, 홍보및사용이급격히감소되는환경하에서라면전자담배의소비가대체재로서공중보건상이롭게작용할수있다. 다음으로전자담배의사용으로궐련흡연자의일부는전자담배의사용으로궐련담배흡연을중지할가능성이있으나건강상의영향은완전금연보다는높지않다. 또한 FCTC 의무이행규정과전자담배판매의상충여부와관련해서는전자담배가새로운담배수요층을만드는관문 (gateway) 인지와새로운비금연화도구 (renormalization) 인지에대한논의가있었다. 관문역할이란청소년이나비흡연자가전자담배의등장으로니코틴사용을시작할가능성이있다는것이며, 비금연화도구란전자담배가흡연자에게흡연자체의매력을강화시킨다는것이다. 다만, 두효과의발생가능성은개인, 시장및규제사이의복잡한상호작용이결합되어나타나므로아직까지는예측하기어렵다.
전자담배의규제동향과과세방식에관한연구 163 마지막으로건강강조표시나선전광고활동의규제필요성여부와관련하여전자담배제조자는과학적근거가확실히제공될때까지는전자담배를금연보조제로표시해서는안된다. 그리고규제기관이전자담배제품을금연보조제로승인할경우에는전자담배의위해성에관한과학적인정보를공개해야한다. 전자담배의광고, 판촉및후원에있어서도최소한니코틴의포함여부, 비흡연자의전자담배사용유도여부, 청소년을소비층으로유도하는지의여부등이검토되어야한다고논하였다. (3) 당사국총회제7 회전자담배법정책전자식니코틴전달시스템과전자식무니코틴전달시스템 (ENDS/ENNDS) 에대한보고서를발표하였다. 제6차와비교해전자식무니코틴전달시스템까지검토하였다는점과전자담배의판매촉진에대해강한우려를표시하였다는점에특징이있다. 일반적으로제품의마케팅은제품 (Product), 가격 (Price), 유통 (Place), 촉진 (Promotion) 의 4가지요소 ( 소위 4Ps) 와연관되어있고, 이들을어떻게결합시키냐에따라판매업자의이득이결정된다. 제7차보고서는전자담배판매촉진에대한우려를제품마케팅방법과연계하고있다. 1 제품의특성에있어서가향은전자담배의유인요소중중요한요소이다. 과일향과같은특정향은전자담배를시작하려는청소년들에게인기가있고특별한맛을선호하는성인에게도흡연동기를유발시킨다. 2 가격에있어서전자담배는궐련담배의가격과강한반비례관계를갖는다. 궐련담배의가격이높을수록전자담배의매출이증가하기때문에전자담배업체는담배에대한조세정책에민감한반응을보이고있다. 3 유통방법에있어서 2014년전자담배판매량의 3분의 1은인터넷을통해판매되고있다. 특히, 아시아태평양 (70%), 호주 (85%), 라틴아메리카 (94%) 에서는인터넷매출이매출방법중가장높은비율을차지하고있다. 4 판촉과관련하여전자담배의광고비용은 2012년이래계속증가하고있으며매장, 시청각, 인쇄매체및온라인등다양한매체를이용하고있다. 5 상업적이익과관련하여초기담배판매는중소회사에서주로이루어왔으나최근에는다국적기업이전자담배시장에적극적으로뛰어들고있다. 그리고전자담배의판매와관련해미국과유럽연합에서제시하고있는규제들은담배회사에게높은비용을요구하고있는바, 이로인해대형회사를중심으로시장이형성되고있다.
164 입법과정책 제 9 권제 3 호 나. 미국 미국은 2009년가정내흡연금지와담배규제법 (Family Smoking Prevention and Tobacco Control Act, 2009년연방담배규제법 ) 에서담배제품의판매, 선전및제조방법을규제하고있다. 전자담배와관련된판결로 2010년연방고등법원은전자담배가치료목적으로판매되는경우를제외하고는연방식품의약품화장품법제5장의의약품이나의료기기에해당하지않는다고판시하여전자담배를담배유사제품으로결정하였다 (Sottera v. FDA, 627 F 3d. 891, D.C.Cir. 2010). 이판결에대해전자담배제조업자는전자담배의제조및판매에대한규제가완화될것으로예측하고지지하였다 (FDA, 2011). 이에대해미국식품의약국 (FDA) 은상고를하지않았는데, 그이유는 2009 년연방담배규제법이미국식품의약국에서주관하는연방식품의약품화장품법제9장에담배제품을신설하도록정하고있기때문이다. 이경우담배제품은담배로부터추출된 (made or derived from tobacco) 모든제품을말하며, 제품의구성요소및부속품을포함한다. 동규정을바탕으로미국식품의약국은전자담배를의료기기로서는규제할수없으나전자담배를담배제품으로서는규제할수있다고해석하고있다. 다만, 연방식품의약품화장품법의적용대상은궐련담배나무연담배에한정되어있기때문에미국식품의약국이전자담배를규제하기위해서는연방보건복지장관이전자담배를 2009년연방담배규제법의적용대상으로하는행정규칙마련이필요하다. 2014년 4월행정규칙안이예고되었고, 2016년 5월미국식품의약국은전자담배의미성년자판매를금지하고, 제품에건강경고표시를의무화하는조치를포한한최종제안을하였다 (FDA, 2016). 다. 유럽연합 2014년유럽연합은담배제품지침 (Tobacco Products Directive 2001/37/EC) 을개정하였다 (2014/40/EU). 유럽연합은당초전자담배를의약품으로서규제하고자했으나전자담배제조업자의반발로실시하지못하였다. 다만, 유럽연합전체의규제로니코틴농도의상한을 20mg/ml 까지정하고건강에대한경고표시를의무화하였다. 유럽연합각국은독자적으로가향, 선전광고, 연령제한, 사용장소등에관한규제를정하고있다. 유럽국가중에서는니코틴을포함한전자담배를금연치
전자담배의규제동향과과세방식에관한연구 165 료약처럼의약품으로규제하고있는국가가있는반면어떠한규제도실시하고있지않는국가도있다. 유럽연합담배제품지침제20조에서는전자담배를규제하고있다. 주요내용은다음과같다. 1 지침은의약품지침이나의료기기지침에대해적용되지않는다. 2 전자담배의제조자와수입자는사전신고를하여야한다. 3 규제대상제품의용량및농도의제한으로 (a) 니코틴함유액은 10ml 이하의전용보충용기, 일회용전자담배또는일회용카트리지로시판되도록하며, 카트리지와탱크의용량은 2ml 이하로한다. (b) 니코틴함유액에는 20mg/ml 이상의니코틴이포함되지않도록한다. (c) 첨가제를규제한다. 4 청소년이나비흡연자의사용을억제시키는문구를포함한다. 5 개별포장및외부상자에건강경고표시를한다. 6 전자담배와리필용기를판촉하기위해직접적또는간접적인효과를목표로언론과기타인쇄물을통한판촉을금지한다. 7 각국의보건국은제조업자나수입업자에게제품의판매량등포괄적인자료를보고하도록한다. 8 전자담배의제조자와수입자의정보를인터넷상에공개한다. 9 유해정보를수집및보고한다. 10 건강위해제품에대해서는임시금지조치가가능토록한다. 라. 일본 일본은약사법 ( 정식명칭 : 의약품, 의료기기등의품질유효성및안전성의확보등에관한법률 ) 으로전자담배의판매를규제하고있다. 2010년일본후생노동성은니코틴이중추신경계에작용하여신체기능에영향을미치므로금연할경우금단현상을완화시키기위해금연치료보조용으로전자담배를사용하는경우가있고, 이경우전자담배의사용은의약품적인사용이므로관련된제품을약사법상의약품으로판단해야한다고결정하였다 ( 日本薬事法務学会, 2010). 이결정에따라니코틴이들어있는카트리지를의약품으로보고있으며, 카트리지중의니코틴을무화 ( 연기, 수증기 ) 시키는전자담배기기를의료기기로규제하고있다.
166 입법과정책 제 9 권제 3 호 마. 우리나라국내에서는전자담배를궐련담배와같이담배사업법, 국민건강증진법및청소년보호법등에서규제하고있다. 담배사업법에서는전자담배를담배제품으로인정하고 ( 제2조제1 호 ) 흡연규제및건강경고표시, 담배성분표시등제조유통상의제한을가하고있다. 그리고국민건강증진법에서는지방자치단체가조례로정한공중이용구역에서전자담배를흡연할수없도록하고 ( 제9조제5 항 ), 가향물질함유표시를규제하고있다 ( 제9조의3). 청소년보호법에서는청소년에게전자담배의판매를금지하고있다 ( 제28조 ). Ⅲ. 전자담배과세현황 1. 액상전자담배과세방식 우리나라에서액상전자담배는궐련담배와동일한방식으로과세하고있다. 현행액상전자담배과세체계는전자담배액상용액 1ml 를궐련담배 12.5개비와동일선상에두고세율을정하고있기때문에궐련담배제세부담금은 3,318원임에비해액상전자담배 ( 니코틴용액 1밀리리터당 ) 제세부담금은 2,891원이된다. 그리고액상전자담배 20카트리지형이일반액상전자담배보다제세부담금이높은이유는폐기물부담금 23원이추가되기때문이다.
전자담배의규제동향과과세방식에관한연구 167 < 표 4> 액상전자담배의제세부담금 ( 궐련담배와비교 ) 세부내역 궐련 (20 개비당 ) 일반액상전자담배 ( 니코틴용액 1 밀리리터당 ) 액상전자담배 (20 카트리지형 ) 금액 ( 원 ) 비율 (%) 금액 ( 원 ) 비율 (%) 금액 ( 원 ) 비율 (%) 국민건강증진부담금 841 25.3 525 18.2 525 18.0 조세 부담금 개별소비세 594 18.0 370 12.8 370 12.7 담배소비세 1,007 30.3 628 21.7 628 21.6 지방교육세 443 13.4 276 9.5 276 9.5 부가가치세 409 12.3 1,091 37.7 1,091 38.1 폐기물부담금 24.4 0.7 1 0.1 24 0.1 소계 3,318 100 2,891 100 2,914 100 담배판매가격 4,500 12,000 12,000 출처 ) 박수철, 국회검토보고서 2016 참고. 주 1) 액상전자담배는니코틴분리형및일체형과관계없이용액 1ml 단위로과세함. 주 2) 액상전자담배의카트리지의경우는 20 카트리지당폐기물부담금이 24.4 원으로, 1 카트리지당약 1 원이며 1 카트리지는약 1 밀리리터용액에해당함. 한편, 대부분의국가에서는액상전자담배에대해별도의과세기준을마련하고있지않다. 액상전자담배에직접세를부과하는국가는이탈리아, 포르투갈, 미국의미네소타와노스캐롤라이나의소수에불과하다. 이와같이소수의국가에서액상전자담배에대해과세하는이유는재원조달을위한것으로보인다. < 표 5> 국가별전자담배과세현황 국가과세기준세율 이탈리아 부피 ( 니코틴액 ) 가격 0.37 유로 /1ml(444 원 /1ml) 궐련가격의 58.5% 포르투갈 부피 0.6유로 /1ml(720 원 /1ml) 미국 ( 미네소타 ) 가격 궐련가격의 95% 미국 ( 노스캐롤라이나 ) 부피 0.05달러 /1ml(55원 /1ml) 출처 ) 최성은, 2015. 주 ) 1유로 =1,200원, 1달러 =1,100 환산.
168 입법과정책 제 9 권제 3 호 2. 연초고형물전자담배과세방식 2013년부터연초고형물전자담배가수입유통되어시중에판매되고있음에도불구하고연초고형물전자담배에대한담배소비세세율등과세규정이없어과세형평성에부합하지않는다는전자담배협회의입법청원이있었다. 이에대해행정자치부는국내최다판매궐련 5종류인에세, 던힐, 말보로, 메비우스, 디스의 20개비평균중량이 11.488g이므로중량에따라과세하는것이합리적이라는의견을제시하였다 ( 박수철, 국회검토보고서, 2016). 현재연초고형물전자담배에대해서는중량기준으로궐련담배담배소비세 1,007원을평균중량 11.488g으로나눈 1g당 88원을담배소비세로부과하고있다. 개별소비세에대해서는현재국회논의중이다. < 표 6> 은필립모리스아이코스히츠에대한제세부담금의내역으로연초고형물전자담배의과세방식을살펴본것이다. 개별소비세에대해필립모리스는파이프담배에준하여 1g당 21원 (6g은 126원 ) 을납부하고있다. < 표 6> 궐련담배와연초고형물전자담배 ( 아이코스히츠 ) 제세부담금비교 궐련담배 연초고형물전자담배 세부내역 20개비당금액 ( 원 ) 비율 (%) 1g당금액 ( 원 ) 6g당금액 ( 원 ) 국민건강증진부담금 841 25.3 73 438 개별소비세 594 18.0 (21) (126) 담배소비세 1,007 30.3 88 528 지방교육세 443 13.4 38.7 232.2 부가가치세 409 12.3 65.2 391 폐기물부담금 24.4 0.7 4.07 24.4 제세부담금소계 3,318.40 100 289.97 1,739.60 담배판매가격 4,500 716.2 4,300 주 ) 전자담배폐기물부담금은 20 카트리지당 24.4 원으로 1 카트리지당약 1 원이며 1 카트리지는약 1 밀리리터에해당함. 국민건강증진부담금, 개별소비세, 담배소비세의경우는그램당으로부과됨. 즉, 국민건강증진부담금은 1 그램당 73 원, 개별소비세는파이프담배기준으로 1 그램당 21 원, 담배소비세는 1 그램당 88 원이부과됨. 한편, 지방교육세, 부가가치세, 폐기물부담금의경우는일정비율로부과됨. 지방교육세는담배소비세의일정률 ( 담배소비세액 1 만분의 4,399), 부가가치세는판매가격의일정비율 ( 판매가격 110 분의 10) 그리고폐기물부담금은 1 카트리지당일정금액 ( 자원의절약과재활용촉진에관한법률시행령별표 2) 으로부과됨.
전자담배의규제동향과과세방식에관한연구 169 한편, 일본은전자담배를파이프담배로구분하여세금을부과하고있다. < 표 7> 은아이코스히츠를대상으로한연초고형물전자담배의내역이다. 아이코스히츠의일본내판매가격은 460엔이다. 일본은전자담배 ( 가열식담배 ) 를파이프담배로구분하여궐련담배의과세방식에준하여과세하고있다. 다시말하자면파이프담배의경우는궐련처럼 1개피당으로파악하기어렵기때문에궐련담배 1개피의중량을계산하여과세하는방식이다. 궐련담배 1개피당중량에는잎담배뿐만아니라필터와종이도포함한다. 대체적으로궐련담배 1개피당중량이 1그램이므로, 1그램을궐련담배 1개피로환산하고파이프담배 ( 스틱, 캡슐 ) 의중량을기준으로세금을부과한다. 필립모리스의제품인아이코스의경우는 15.7그램, 브리티시아메리칸담배회사 (BAT) 의제품인글로의경우는 9.8그램, 일본담배산업주식회사 (JT) 의제품인플룸테크의경우는 2.8그램으로제세금은각각 226.30엔, 151.10엔, 68.35엔이다. 이경우세금이다름에도불구하고각전자담배의판매가격을유사가격으로인가한이유에대해정부는담배사업법에서는담배사업자의소매가격이소비자에게부당한영향을주는경우에한정해정부가인가를불허한다고정해져있어서 ( 법제9조제조담배판매가격 ), 구체적인전자담배의소매가격은각담배회사의기업전략에따라서정해진다고설명하고있다 ( 參議院決算委員會, 2017). < 표 7> 일본전자담배세금부과현황 구분 ( 단위 : 엔 ) 궐련담배 전자담배 아이코스히츠 BAT 글로 JT 플룸테크 판매가격 440 460 420 460 중량 20그램 15.7 그램 9.8그램 2.8그램 원가 + 마진 162.53 233.70 268.90 391.65 소비세 (7.4%) 32.59 34.04 31.08 34.04 제세금 ( 소비세제외 ) 244.88 192.26 120.02 34.31 제세금 ( 소비세포함 ) 277.47 226.30 151.10 68.35 제세금비율 63.1% 49.2% 36.0% 14.9%
170 입법과정책 제 9 권제 3 호 Ⅳ. 과세방식에대한논쟁과개선방안 1. 전자담배과세의특징과논쟁 가. 전자담배과세의특징 (1) 외부불경제에대한과세기존에는담배를기호품으로보아재정수입을늘리기위한방편으로과세하여왔으나최근에는흡연이사회에미치는비용인외부불경제를시정하는방식으로과세하고있다. 외부불경제란공해처럼어떤경제주체의행동이비용이나보상을하지않고다른경제주체에게불이익이나손해를가하는것을말한다. 흡연도사회적으로의료비의증가, 간접흡연의발생, 화재발생의원인으로외부불경제를발생시키고있다. 흡연자가이러한사회적비용을부담하지않으면사회전체가부담하는사회적비용은개인이부담하는비용을훨씬초과하게된다. 이를시정하기위해국가는흡연이발생시킨외부불경제비용만큼담배세를부과하고있다. 흔히, 이러한성질의세금을후생경제학자피구의이름을따서피구세라고부른다. 건강보험정책연구원에따르면흡연으로인한우리나라의사회적비용은 2013년기준으로총 7조 1,258억원이발생하였다. (2) 대체재또는보완재로서의성질전자담배의소비는궐련담배의소비와대비하여다음의두가지성질을갖는다. 하나는전자담배의소비가궐련담배의소비량에영향을미칠수있다는점이다. 전자담배의소비가궐련담배의소비를줄이게되면대체효과 ( 대체재 ) 를나타내고, 전자담배의소비가궐련담배소비량을증가시키면보완효과 ( 보완재 ) 를나타낸다. 대체효과가크게되면전자담배의소비로궐련담배의소비는줄어들게된다. 그러나대체효과와보완효과가동일하면전자담배의소비는궐련담배의소비에전혀영향을미치지않는중립적인효과를갖는다. 다른하나는전자담배의위해성 ( 외부불경제 ) 이다. 일반적으로위해성과같은외부불경제가발생하면그원인이되는대상의생산량또는소비량을줄이는것이사회
전자담배의규제동향과과세방식에관한연구 171 전체적인후생을증가시킨다. 만일전자담배가궐련담배보다위해성이적다면궐련담배의소비를전자담배소비로이전시키는것이사회전체적인후생을증가시킨다. < 표 8> 전자담배의사회전체후생에미치는영향분석 궐련과관계위해성낮음위해성동일위해성높음비고 대체품 + 0 - 보완품 - - - 중립재? - - 출처 ) U.S. FDA, 2014. 대체품일경우담배소비감소예상 보완품일경우담배소비증가예상 < 표 8> 에서사회적후생이확실히증가하는경우는전자담배가궐련에비해위해성이낮으면서도담배소비를감소시키는대체재로역할을하는경우이다. 전자담배가위해성은낮으나보완재로담배소비를증가시키는경우는사회적후생을감소시키게된다. 그리고위해성은낮으나담배소비에영향을미치지않는경우도사회적후생에꼭바람직하다고는말할수없다. 나. 전자담배에대한세금부과논쟁전자담배의세금부과에관해서는긍정적인견해와부정적인견해가대립하고있다 ( 加藤慶一, 2014: 8-10). 긍정적인견해는전자담배의소비가공중위생상의문제를발생시킨다면전자담배에대한과세는피구세로정당화될수있다고본다. 그리고전자담배의세금부과에대한부정적견해의근거인전자담배의무해성이나금연보조용으로서의유효성에대해의문을제기하고있다. 레이첼그라나 (Rachel A. Grana) 는전자담배에관한선행연구를바탕으로전자담배의증기에도니코틴이나발암성물질이함유되어있고특히, 초미립자의농도는궐련담배와동일하기때문에결코무해하지않으며간접흡연으로인해주위사람에게좋지않은영향을준다고주장한다. 또한전자담배와궐련담배와의관계에대해서도양자를병행하는비율이높고, 전자담배가청소년에게니코틴을포함한약물사용의계기가될수있으며, 니코틴팻치등다른수단과비
172 입법과정책 제 9 권제 3 호 교하여전자담배가금연에효과적이라는증거도없고폐암으로인한사망률은하루흡연량이아닌흡연기간에크게의존하고있으므로설령전자담배의사용으로단기적으로는흡연량이줄었다고할지라도건강에대한위험이감소되었다고는말할수없다. 그리고잠재된영향을최소화하기위해서는전자담배에대한규제를강화하여야한다고주장한다. 브룩연구소의다샥상가비 (Darshak Sanghavi) 는최근의흡연율이현저하게떨어진이유는금연에성공한사람이증가한것이아니라한번도담배를피운적이없는사람의비율이증가한것으로, 담배규제에있어서중요한점은원천적인흡연차단으로흡연자비율을감소시키는것이라고주장하면서전자담배가흡연의계기가될수있다고우려하였다 (Darshak Sanghavi, 2014). 미국질병통제예방센터도중고생을대상으로한설문조사를통해전자담배가궐련담배의흡연계기가되었다고지적하였다 (CDC, 2013). 한편, 전자담배에대한세금부과에대해부정적인견해는전자담배의증기에포함된발암성물질의양은궐련담배의연기와비교하면매우적고단기적으로무해하며, 전자담배의니코틴은궐련담배의연기에포함된니코틴보다도중독성이낮다고한다. 또한간접흡연과관련해서도궐련담배의연기와비교해전자담배증기의유해물질농도는무시할수있는수준이라는의학적견지에서전자담배에대한세금부과에부정적이다 (Alex Brill, 2015: 70). 그리고사회후생적측면에서전자담배에대한과세를통해조세수입의부족을해소하는방안은오히려높은사회적비용을지불하는결과가되며, 궐련담배의제조업자가전자담배를생산한다고하여이에대해과세하는견해는정당화될수없다고비판한다. 오히려세금을부과하지않음으로써건강상위험이높은궐련담배로부터전자담배로소비이전을촉진하여야한다고주장한다. 2. 과세방식에대한개선방안 가. 신의료기술평가에따른과세방안담배에대한세금부과가사회적비용을흡연자의비용으로내재화하는것이라면담배가사회적비용에미치는영향에대한평가가필요하다. 특히신형전자담배의출시로전자담배에대한세금부과문제가부각되면서신형전자담배의사회적비용에대
전자담배의규제동향과과세방식에관한연구 173 한평가가주목받고있다. 앞에서살펴본것처럼전자담배가궐련담배와비교해서사회적비용이적다고평가받기위해서는전자담배의사용으로인해궐련담배보다위해성이낮아야할뿐만아니라 ( 위해성저감 ) 궐련담배의소비역시감소시켜야한다 ( 대체재로서전자담배 ). 전자담배가위해성을저감시키는제품이면서대체재로사용될경우만이궐련담배에비해세금부담을줄이는것을합리화시킬수있다. 전자담배의위해성과대체성에대해서는아직까지명백한결론이나지않고있다. FCTC 당사국총회제6회에서는치료에실패한일부흡연자와기존금연약물의사용을거부하는사람들에게전자담배가금연에도움을주는역할을할수있을것이라고소개하면서도위험감소의정도에대해서는분명하지않다고밝히고있다. 한편, 필립모리스의연구자료에의하면연초고형물전자담배는평균적으로일반담배에대비약 90~95% 수준으로유해물질을감소시키고, 일반담배에서연초고형물전자담배로대체할경우흡연자의건강에도긍정적인영향을미치는것으로주장한다 (PMI, 2016). 또한브리티쉬아메리칸토바코연구팀의결과에의하면연초고형물전자담배는간접흡연의주원인인 부류연 (side-stream emissions) 을생성하지않기때문에일반담배와는달리간접흡연에도영향을주지않는것으로주장한다 (BAT, 2017). 그리고전기가열담배제품은담배를태우는것이아니라가열하는것이므로에어로졸은궐련연기와달리수분, 글리세린, 담배혼합물에존재하는향기성분, 니코틴을포함하는다른휘발성성분들로구성되어있다. 자가지속적인연소과정이아닌증류로부터발생하기때문에타르가생성되지않으며, 특히일부고온에서는유해성분의생성을더크게감소시킨다고주장한다 ( 김영석, 2016). 본연구는이러한전자담배의특성을감안하여세금부과에대해신의료기술평가제도와연계하는안을제안한다. 신의료기술평가제도란국민의건강권보호와신의료기술의발전을위해 2007년도입된국가적검증시스템으로 ( 의료법제53조, 의료기기법시행규칙제9조제2 항제6 호 ), 새로운의료기술이개발된경우, 기존기술의사용목적, 대상, 방법등이변경된경우또는새로운의료기기가도입된경우에보건복지부장관또는식품의약품안전처장이그안전성과유효성을평가하는제도이다. 전자담배의경우도신의료기술평가제도를적용해위해성과대체성을평가할수있다면궐련담배와외형상의유사성이아닌전자담배와궐련담배와의명백한통계자료의과학적인분석을통해사회적비용을최적화하는방향으로과세체계를마련할수있게된다.
174 입법과정책 제 9 권제 3 호 < 표 9> 는전자담배의위해성과대체성을평가하여과세하는방안이다. 던힐네오스틱이나아이코스히츠등연초고형물전자담배의위해성과대체성을평가한결과유해성이궐련담배와 1 차이점이없거나 90% 이상이면궐련담배와동일한세금을부과하고, 2 90% 미만에서 70% 이상구간이면궐련담배의 80% 수준으로과세하며, 3 70% 미만에서 30% 이상구간이면궐련담배의 50%, 4 30% 미만에서 10% 이상구간이면 20%, 5 10% 미만이면비과세하는방안이다. < 표 9> 연초고형물전자담배위해성과대체성기준과세방안 구분 유해성정도 ( 단위 : 원 ) 90% 이상 90~70% 70~30% 30~10% 10% 미만 국민건강증진부담금 841 674 420 168 0 개별소비세 594 475 297 119 0 담배소비세 1,007 805 504 201 0 지방교육세 443 354 221 88 0 소계 2,885 2,308 1,442 576 0 나. 니코틴함량에따른과세방안전자담배를니코틴함량에따라과세하는방식은위해성에중점을둔과세방안이다. 보건복지부는전자담배가대부분궐련과중복해서사용되는행태를보이고있으며오히려담배흡입량을증가시키거나비흡연자의흡연을유도할우려가있으므로유통질서의확립과과세형평을위해관계부처협의를통해제세부담금개편을검토할방침이라고밝히면서제세부담금부과기준을전자담배용액의부피기준에서니코틴함량기준으로변경하는방안을제안한바있다 ( 보건복지부, 2016). 니코틴함량에따른과세방식은전자담배용액의부피기준에따른방안보다건강상위해와상관관계가있는니코틴흡입을저감시키는장점을갖는다. 다만, 궐련담배와의과세형평성에대한고려가필요하다. 다시말하자면전자담배에대해니코틴함량에따라과세하려면궐련담배도니코틴함량에따라과세하는방식을개발해야한다.
전자담배의규제동향과과세방식에관한연구 175 다. 전자담배의니코틴함량과부피를혼합한과세방안전자담배의니코틴함량과부피를혼합한혼합형과세방안으로, 전자담배의안전성과위해성은아직확실히밝혀지지않았으나궐련담배에서발생하는유독물질에비해위해성이낮을가능성이높고흡연을낮출수있으므로궐련담배와다르게과세할필요가있다는점에서제기된방안이다 ( 최성은, 2015). 이방식은현행전자담배제세부담금방식인니코틴용액 1ml 당부과하는방식을유지하되니코틴함량에따라세율을차등부과하는방식이다. 현행전자담배세율을니코틴용액 1ml 당 20mg 이상 (20ml 당 400mg) 에대해부과하고, 20mg 이하에대해서는매 5mg 마다 1/4 씩감액하여적용하는것이다. 혼합형과세방안은 2015년시행된담배세인상으로세금이오르자조세를회피하기위한편법으로액상전자담배용액을니코틴용액과기타용액으로분리판매하는방식이확산되었고, 이러한현상을우려해제시된방안이라고볼수있다. 다만, 니코틴함량에따른과세방안에서살펴본바와같이궐련담배와의형평성측면이고려되어야한다는점에서적용이어렵다. Ⅴ. 결론 이상으로연초고형물전자담배를중심으로전자담배의유형과유통현황및전자담배에대한규제와현행과세방식을분석하였다. 전자담배의유형에대해서는전자니코틴전달시스템, 액상형전자담배, 연초고형물전자담배로전자담배의발달단계를설명해과세부과대상을명확히하였다. 전자담배의유통현황에대해서는우리나라에는아직전자담배를제조하고있는제조업체가존재하고있지않고미국, 영국, 일본, 중국을통해전량수입하고있다는사실과수입동향을표시하였으며, 국제동향으로미국의향후전자담배소비예상과일본에서의신형전자담배의폭발적인판매상황을소개하였다. 이러한전자담배의판매상황을바탕으로 FCTC는전자담배가건강에미치는영향및규제에관한법정책을제안하였고특히, 당사국총회제7회는전자담배의마케팅방식에대한규제를상세히제안하고있다. 그리고전자담배가유통되고있는국가에서는전자담배를적절히
176 입법과정책 제 9 권제 3 호 규제하려는시도가늘어나고있다. 전자담배의과세방식에관해서는궐련담배과세방식에준하여과세되고있으나, 전자담배의특성과궐련담배과세의취지를고려하여새로운과세방안을마련할필요가있다. 새로운과세방안과관련하여전자담배가궐련담배에대비해대체성이나보완성의성질을갖는다는점과위해성저감효과의특성을갖고있다는점을언급하고이러한특성이전자담배에대한과세에관해긍정적인의견과부정적인의견으로나뉘고있고, 적어도낮은세율의부과에대한정당성을부여하고있다는점을알게된다. 본연구는전자담배의이러한특성을감안한과세방안이필요하다는점에서신의료기술평가에따른과세방안을제시한다. 신의료기술평가제도는의료기기에이미실시하고있는방안으로국민의건강권보호와신의료기술의발전을위해새로운의료기술이개발된경우나새로운의료기기가도입된경우에그안전성과유효성을평가하는제도이다. 전자담배의경우도신의료기술평가제도를적용해위해성과대체성을평가하여그결과를바탕으로과세제도를마련한다면현재와같이궐련담배의외관상유사성으로인해제기되는입법과정상의혼란을해소할수있고, 과학적인분석을통한사회적비용의최적화방향으로과세체계를마련할수있게된다.
전자담배의규제동향과과세방식에관한연구 177 참고문헌 권태우. 2014. 美기존담배시장을대체할전자담배시장., KOTRA 해외시장뉴스 http://news.kotra.or.kr/user/globalbbs/kotranews/4/globalbbsda taview.do?setidx=243&dataidx=134016( 검색일 2017.6.25.). 박수철. 2017. 2016.7.11. 지방세법일부개정법률안, 박남춘대표발의의안번호 794 국회검토보고서. http://likms.assembly.go.kr/bill/main.do( 검색일 2017.6.25.). 보건복지부. 2016. 성인남성흡연율, 최초 30% 대진입, 2020년까지 29% 달성을위해비가격정책집중강화. https://www.mohw.go.kr/( 검색일 2017.6.25.) 석영환. 2017. 2017.2.10. 국민건강증진법일부법률개정안, 박인숙대표발의의안번호 5586 국회검토보고서. http://likms.assembly.go.kr/bill/main. do( 검색일 2017.6.25.). 최성은. 2015. 전자담배관리방안및전자담배제세부담금개편방안연구. 한국조세재정연구원. Alex Brill & Sally Satel & Alan D. Viard. 2015. Should E-Cigarettes Be Taxed?. Cato Journal s summer. CDC. 2013. E-Cigarette Use More Than Doubles among U.S. Middle and High School Students from 2011-2012. http://www.cdc.gov/media/ releases/2013/p0905-ecigarette- use.html( 검색일 2017.6.25.). Darshak Sanghavi. 2014. Do E-Cigs Help People Quit Smoking or Make Them Start?. Brookings Institution. FDA. 2011. Stakeholder letter: Regulation of E-Cigarettes and Other Tobacco Products. http://www.fda.gov/newsevents/publichealthfocus/ ucm252360.htm( 검색일 2017.6.25.). FDA. 2014. Deeming Tobacco Products to be Subject to the Food, Drug, and Cosmetic Act, as Amended by the Family Smoking Prevention and Tobacco Control Act; Regulations Restricting the Sale and Distribution of Tobacco Products and Required Warning Statements
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전자담배의규제동향과과세방식에관한연구 179 The study regarding e-cigarette regulation trends and taxation methods 1)Seung-Keun Shin* Kyungs-Sun Yoo** Kyeong-Hee Cho*** Abstract There is no business in Korea with certain conditions such as capital requirement which are the permission standards of the Tobacco Business Law and all the quantity of electronic cigarettes depend on import. According to the Customs Service, the import of electronic cigarettes(liquid type) from 2012 to 2015 has increased to 13 tons, 31 tons, 138 tons, and 196 tons, respectively. And a new e-cigarette(solid body type, IQOS) with the traditional cigarette form was released in June 2017. The new e-cigarette makes a situation that the traditional cigarette demand is decreased by the popularity of the new type in Japan. Such change calls for new regulations and taxation methods following the e-cigarette characteristics. But the present taxation method of the e-cigarette is heavily involved in cigarette tax. This paper proposes and examines several taxation methods like the health technology assessment system that reflects the e-cigarette characteristics, the taxation plan by the nicotine content and the taxation plan that mixes nicotine content and nicotine volume. Field: Taxation Law Key word: Electronic nicotine delivery systems, Liquid e-cigarette, Solid body e-cigarette, WHO Framework Convention on Tobacco Control(FCTC), New Health Technology Assessment System. * Korea Polytechnic University ** Graduate School of Governance, Sungkyunkwan Univ. *** National Assembly Library of Korea