연구 11 04 저탄소녹색성장을위한정책과제( 하) 조경엽외
저탄소녹색성장을위한정책과제( 하) 1판쇄인쇄 1 / 2011년 1월 24일 1판쇄발행 1 / 2011년 1월 28일발행처/ 한국경제연구원발행인/ 김영용편집인/ 김영용등록번호/ 제318-1982-000003호 (150-705) 서울특별시영등포구여의도동 27-3 하나대투증권빌딩전화 3771-0001( 대표), 3771-0057( 직통) / 팩스 785-0270 3 http://www.keri.org c 한국경제연구원, 2011 한국경제연구원에서발간한간행물은전국대형서점에서구입하실수있습니다. ( 구입문의) 3771-0057 ISBN 978-89-8031-606-9 15,000원 * 제작대행: ( 주)FKI미디어
발간사 지구온난화문제가가범지구적인화두로대두된지도 넘어서고있다. 20년이 해수면상승으로많은섬들이지도에서사라지 고, 야생동식물들이멸종될것이라는전망과함께태풍, 허리 케인등충격적인이상기후가연일미디어를장식하고있다. 지 구온난화를막아야한다는구호는누구도반대하지못하는종 교적이념처럼굳어져왔다. 최근 IPCC 보고서의오류가발견 되고지구온난화를뒷받침하는주요연구들이사실을왜곡한 거짓보고서라는사실이발견되면서조금씩변화의바람이불 고있다.20세기의지구온난화가인간의활동때문이아니라자 연적인현상이라는과학적인근거들도속속제시되고있다. 구온난화가자연적인현상이고우리의노력이온난화를막는 데매우제한적이라면우리의노력은헛된수고가될것이라는 우려가높아지고있다. 온실가스감축이경제성장에부담요인으 로작용하면할수록과학적근거를둘러싼논쟁은더욱뜨거워 질것이다. 실제미국과호주가교토의정서에비준을거부한이 유중의하나가온난화현상에대한과학적불확실성이었다. 지구온난화와관련된인식이바뀌는시점에우리는지구환경 을선도하는국가를자임하고나섰다. 지 정부의발표대로환경과 연계된각종무역장벽극복, 녹색산업의선점효과등다양한국 가적이득을기대할수있는것도사실이다. 그러나온실가스 발간사 3
감축으로드는경제적비용을과소평가하고있는듯하다. 온실가스감축목표가 국가 2020년을기준으로설정되어있음에도불 구하고현재부터의욕적인감축정책들이발표되고있고, 기업의생산활동에제약요인으로작용하고있다. 실제 정부는온실가스감축이궁극적으로기업에게이득이될것 이라는인식을가지고있다. 신기술에대한믿음때문일것이 다. 역사적으로보면인류가새로운발전단계로접어들때마다 이를뒷받침할기술혁신이있어온것이사실이다. 산업혁명, 철도산업, 자동차산업, IT 산업등새로운성장을견인해온혁 신기술들을역사에서찾아보기는어렵지않다. 그러나녹색기술 로명명되는태양광, 풍력등이과거와같이모멘텀기술로발 전할수있는지아직불확실하다. 과거의혁신기술과달리녹색 기술은온실가스감축이라는꼬리표가붙어있고, 대규모초기 투자를요구하고, 설치와운영에따른지리적인제약을받는등 성장을견인할모멘텀기술로발전하기에는아직한계가있어 보인다. 따라서정부의기대와달리녹색기술이혁신기술로발 전하여성장을견인하기까지는오랜시간이걸릴가능성이높 다. 신기술이나대체에너지의개발은더디게이루어지고온실가 스감축은빠른시일내에이행해야한다면온실가스감축은성 장을둔화시킬것이분명하다. 더욱이중국, 인도등우리의주 요경쟁국가들이온실가스감축으로부터자유롭다면우리기업 의수출경쟁력은더욱열악해질수밖에없다. 해외이전을부추기는요인으로작용할것이다. 이는국내기업의 지구온난화논쟁과온실가스감축에따른경제적비용에도 4 저탄소녹색성장을위한정책과제( 하)
불구하고녹색성장정책이지속될필요성은여전히높다. 녹색 산업으로의전환은느리지만전세계적인추세로자리잡아갈 가능성은높기때문이다. 특히우리가자원빈국이라는사실을 고려한다면온실가스감축문제가아니더라도화석에너지를적 게사용하는경제구조로의전환은언제나필요한국가과제이 다. 그러나선택과집중을통해녹색기술에대한투자의효율성 을높이는데초점을맞춰야한다. 의욕과명분보다는실리에 입각해기후변화협상에임하는한편녹색기술에대한투자와 개발은박차를가하는현명한선택이필요한시점이다. 온실가 스감축능력을최대한함양한이후에지구온난화방지를위해 우리가져야할책임을다하자는것이다. 이러한관점에서저탄소녹색성장을위한정책을개발하는 데목적을두고본보고서가집필되었다. 본보고서는크게기 후온난화논쟁과시사점, 녹색기술과녹색성장정책관련연구 와온실가스저감정책연구로구성되어있다. 녹색기술과관련 된연구는정성적 실증적분석을통해녹색산업의발전방향을 제시하고있다. 또한녹색산업을활성화하기위한기존에너지 세제를탄소세로개편하는방안도함께분석하고있다. 온실가 스저감정책과관련된연구는온실가스감축규제가가져올경 제적파급효과와온실가스감축의제도적문제점과개선방안들 을논하고있다. 배출권거래제도입을위해사전적으로해결해 야하는조기행동과상쇄문제, 배출권할당문제, 배출권가격안 정화문제들을살펴보고개선방안들을제시하고있다. 마지막으 로수송부문의온실가스감축이가져올경제적파급효과를자 발간사 5
동차산업을중심으로연구를수행하였다. 방대한작업임에도불구하고연구책임을맡아성공적으로연 구를마무리한본원의조경엽선임연구위원께감사를드린다. 아울러바쁜와중에도불구하고본연구에흔쾌히참여하여값 진연구를수행해주신이병태, 김영덕, 한현옥, 김상겸교수님 과본원의설윤연구위원, 이선화부연구위원께도감사의말씀 을드린다. 본연구가진행되는동안귀중한조언으로연구의 완성도를높여주신동료들과익명의심사위원들, 그리고연구 에사용된자료정리및지원에많은수고를해준박보희, 남선 혜연구조원께감사드린다. 마지막으로본연구보고서의내용은 필자들의개인적인견해이며본원의공식적인입장이아님을 밝혀둔다. 2011년 1월한국경제연구원원장김영용 6 저탄소녹색성장을위한정책과제( 하)
목차 저탄소녹색성장을위한정책과제( 상) 제장총론 1 9 제2 장지구온난화논쟁과시사점 47 제장 3 IT 버블과녹색산업성공전략 109 제4 장저탄소녹색성장정책과녹색기술평가 193 제5장녹색산업활성화를위한에너지세제개편및 세제지원방안에대한연구 261 제6 장탄소누출에의한제조업경쟁력약화효과및보완방안 383 Abstract 483 목차 7
목차 저탄소녹색성장을위한정책과제( 하) 제7 장배출권거래제관련조기행동과상쇄제도 9 제8 장배출권거래제운용방식에따른경제적효과분석 97 제장배출권가격변동성에대한분석과시사점 9 : EU-ETS 를중심으로 159 제10장교통부문의온실가스감축이자동차산업에미치는효과분석 261 Abstract 441 8 저탄소녹색성장을위한정책과제( 하)
< 큰간지> 제7장배출권거래제관련조기행동과상쇄제도 한현옥
목차 Ⅰ. 서론 13 Ⅱ. 조기행동과상쇄 17 1. 온실가스저감정책의필요성 19 2. 조기행동과상쇄의역할 23 3. 조기행동및상쇄와관련된이슈 35 Ⅲ. 해외사례 47 1. 네덜란드 50 2. 독일 54 3. 캐나다 59 4. 미국 66 5. 해외사례의시사점 80 Ⅳ. 결론 85 참고문헌 93 제장 7 - 목차 11
< 작은간지제7 장배출권거래제관련조기행동과상쇄제도> Ⅰ. 서론
온실가스배출을줄이기위한정책은직접적인규제와시장 에기반한정책으로나누어볼수있다. 시장에기반한대표적 인정책이배출권거래제도이다. 배출총량을설정하고이에대응 한배출권을발행하고시장에서배출권이거래되도록함으로써 비용효과적으로온실가스감축목표를달성할수있는제도이다. 이러한배출권거래제도를도입하고효과적으로운영하여본래 의목적을달성하기위해서는구체적으로마련되어야할여러 가지기준과원칙들이있다. 그중에서조기행동에대한인정여 부및방법, 상쇄제도의운영방법, 배출권거래제도와어떻게연 계시킬것인가등에관련된기준과원칙의마련은배출권거래 제도도입에따른준수비용을감소시키고효과적으로온실가스 감축목표를달성하는데중요한역할을할수있다. 조기행동 (early action) 은배출권거래제도가시행되기전에배출 권거래제도의적용을받는주체가미리행한온실가스배출의 감축을가져오는행위로정의할수있다. 이에반해상쇄(offset) 는배출권거래제도가적용되지않는부문에서사업 (project) 단위 로발생한감축이다. 이와같은조기행동이나상쇄를인정하여 이에대해크레딧을부여하고그크레딧을배출권거래제도내 에서할당된배출권 (emission allowance) 과연계시켜사용할수있 게하는경우배출량제한으로인해증가된기업들의부담을줄 여주는효과가있다. 그러나조기행동이나상쇄로인정되는감 축에대한투명하고객관적이며적절한기준이제시되지못하 는경우크레딧부여가배출권거래제도를통한온실가스감축 이라는본래의목적을달성하는데저해요인이될수도있다. 제장 7 -. 서론 Ⅰ 15
따라서규제당국은조기행동이나상쇄에대한평가기준, 보 상방법, 운영방법등에대한기준과원칙을마련하여규제적용 대상기업이직면하게되는규제에따른불확실성이나규제에 따른비용을최소화할수있도록해야한다. 반면에규제적용 대상기업은조기행동이나상쇄에대한올바른이해를바탕으 로배출권제도가시행되었을때합리적이고적절한대응전략 을수립할수있어야한다. 우리나라는 2009년우리나라의온실가스배출량을 2020년 BaU(BusinessasUsual) 기준배출량대비 30% 낮은수준으로감축 하겠다는중기국가온실가스감축목표를발표하였다. 또한이러 한목표를달성하기위한구체적인실행방안을마련하고있으며, 목표달성수단중하나로배출권거래제도도고려되고있다. 본연구는배출권거래제도내에서조기행동과상쇄가어떤역 할을하고있는지, 조기행동과상쇄에관련된주요이슈에는어 떤것들이있는지살펴보고자한다. 이러한논의를토대로조기 행동과상쇄에대한제도를마련하고있거나이미실시하고있 는해외사례를통해좀더구체적으로조기행동과상쇄에대한 살펴보고조기행동과상쇄에대한이해도를제고하고자한다. 16 저탄소녹색성장을위한정책과제( 하)
< 작은간지제7 장배출권거래제관련조기행동과상쇄제도> Ⅱ. 조기행동과상쇄
1. 온실가스저감정책의필요성 기후변화를유발하는가장중요한원인중하나로이산화탄 소, 메탄등과같은온실가스1) 배출이지적되고있다. 온실가스 배출에의한지구온난화와그로인한기후변화의문제는기본 적으로산업혁명이후빠른속도로증가하면서배출된온실가 스가누적되어발생하는것이다. 즉, 어느한시점의온실가스 배출량뿐만아니라과거부터배출된온실가스의누적배출량이 기후변화문제를야기하는것이다. 최근이러한온실가스의배출을줄이고자하는노력이전세계적 으로이루어지고있다. 우선교토의정서(Kyoto Protocol) 의 Annex I 서명국가들은 2008~2012년기간동안 1990년온실가스배출수 준대비 8% 를감축하는데동의하였다. 이러한감축체제는국제 적으로지구온난화를완화하는주요한정책구조라고할수있 다. 교토의정서의실행메커니즘을교토메커니즘이라고하는데, 유럽에서는유럽의배출권거래제 (EU-ETS) 를중심으로청정개발체 제 (CDM: Clean Development Mechanism) 와 JI(Joint Implementation) 라는 수단을가지고있다.CDM과JI는다른국가나지역에서의투자 로발생하는배출의저감을크레딧으로얻는방법이다. 우리나라는 2005년기준으로세계 10위의에너지부문온실 가스배출국이며 1인당배출량도 OECD 국가중 17위로온실가 1) 저탄소녹색성장기본법 에서온실가스란이산화탄소 (CO2), 메탄(CH 4 ), 아산화질소 (N 2 O), 수소불화탄소(HFCs), 과불화탄소(PFCs), 육불화황(SF 6 ) 임. 제7장 -. 조기행동과상쇄 Ⅱ 19
스배출감축이중요하다. 이에 2009년 11월 17일국무회의를의 결을통하여우리나라의온실가스배출량을 as Usual) 하의배출량대비 30% 2020년 BaU(Business 낮은수준으로감축하겠다는중 기국가온실가스감축목표를발표하였다. 이러한온실가스감축 목표는국제사회의온실가스감축목표달성을위해서 차보고서, 그리고유럽연합이비부속서 I IPCC 제4 국가들에게권고또 는요구하고있는수준중최대치이다.2020년의국가온실가스 감축목표에상응하여주요배출업체에대하여 표가설정될것이다. 2020년의감축목 온실가스저감정책이성공하기위해서는몇가지조건이만 족되어야한다 (IMF, 2008). 첫째, 온실가스배출로인한사회적 한계비용이반영될수있도록온실가스감축정책은온실가스 의가격을상승시킬수있어야한다. 온실가스의가격이높을수 록배출집약적인재화의생산과소비를줄이는유인을제공할 뿐만아니라새로운저탄소기술을개발하고채택할유인을제 공할것이다. 둘째, 저감정책은가장비용효과적으로설정된목 표를달성하기위하여모든종류의온실가스, 기업 국가부문, 기간에걸쳐적용되어야한다. 셋째, 형평성과분배정의를위 해서기업간, 세대간, 소득계층간분배를고려하는것이중요 하다. 넷째, 저감정책은경제환경변화와기후변화에대한새로 운과학적정보에대해유연하여야하며, 크게영향을받지않 아야한다. 왜냐하면정책의결과가변동성이심하다면정책의 경제적비용은상승하게되며, 정치적인지원을감소시킬수있 기때문이다. 다섯째, 저감정책은집행가능하여야하며, 동태적 20 저탄소녹색성장을위한정책과제( 하)
일관성 (dynamic consistency) 을가지고있어야한다. 동태적일관 성이란필요한반응을유도하기위하여정부가정책이적절하 게유지되도록하는유인을가지고있음을의미한다. 온실가스를줄이는방법으로직접적으로온실가스의배출을 규제하는방식과시장메커니즘을이용한방법이있다. 이중 시장메커니즘을이용하는방법이위조건을좀더잘충족시키 는온실가스저감정책이라할수있다. 시장메커니즘을이용한 다는것은탄소와같은온실가스에가격을부과하여온실가스 배출자가배출에따른비용을부담하도록하여시장을통해적 정한수준의온실가스가배출되도록유도하는것이다. 시장메 커니즘을이용한대표적인방법이탄소세와배출권거래제도이 다. 탄소세의경우배출되는탄소에세금을부과하여탄소배출 량을줄이도록하는방법이며배출권거래제도는온실가스를배 출할수있는권리를배출권이라는형태로부여하여보유한배 출권의양만큼만배출할수있도록하는방법이다. 탄소세의도입과달리배출권거래제도를시행하고자하는경 우기존의제도를활용하기에는어려움점이있어완전히새로 운제도를처음부터만들어야하는어려움이있다. 뿐만아니라 배출총량 (cap) 을먼저정해야하는데어느수준에서총량을정 해야하는지도결코쉽지않은과제이다. 여기에더해총량이 정해진후에는배출규제를적용받는부문에대한초기배출권할당이이루어져야하는데배출권할당을유상으로할것이냐무상으로할것이냐하는문제에서부터배출규제대상부문이나기업에얼마만큼초기배출권을할당할것인가를결정해야 제7장 -. 조기행동과상쇄 Ⅱ 21
한다. 일단배출총량 (cap) 이정해져온실가스감축목표가확정된후에가장중요한것은이목표를가장비용효과적으로달성할수방법을모색하는것이다. 즉, 주어진목표를비용을최소화하면서달성할수있는제도를갖추는것이다. 특히배출규제의도입은규제대상기업에게규제준수에따른비용을유발시키므로 규제의도입에따른반발을유발할수도있다. 따라서이러한 규제준수비용을최소화하면서설정된감축목표를달성할수 있는정책수단들이필요하다. 배출권거래제도의시행으로유발 되는부담을완화시키면서온실가스감축목표를달성할수있 는수단중하나로조기행동이나상쇄 (offset) 를활용할수있다. 특히배출권거래제도내에서조기행동에대한적절한보상체계 를마련함으로써규제도입에따른비용부담을완화시킬수있 을뿐만아니라배출권거래제도가본격적으로시행되기전부터 온실가스를감축시키기위한노력을하도록유인할수있다. 22 저탄소녹색성장을위한정책과제( 하)
2. 조기행동과상쇄의역할 (1) 조기행동 조기행동 (early action) 이란배출규제가도입되기이전에자발적 으로행해진온실가스의배출을감축시키는행동을의미한다. 이러한조기행동은배출권규제가실행되기전에실질적으로온 실가스의배출을감축시킨조기감축 (early emission reduction) 뿐만 아니라미래에온실가스배출을감소시키는신기술개발, 자원 을좀더효율적으로사용할수있도록하는생산공정이나제품 에대한기술개선, 온실가스배출이적은에너지원으로전환하 기위한투자나기술개발등과같이당장의감축이발생되지않 는행위들도포함하고있다. 이러한조기행동을취한배출기업 은배출권규제가도입된후감축해야할온실가스의양이감소 되므로규제준수에따른비용( 부담) 을줄일수있으므로자발적 으로조기행동을취할유인이존재한다. 대한별도의보상체계는필요하지않은것일까? 그렇다면조기행동에 이와같은질문에답하기에앞서우선조기행동을촉진하는 경우의장점을살펴보고자한다. 첫번째장점은조기행동을취 하는온실가스배출기업이많은경우와그렇지않은경우와비 교했을때온실가스배출을좀더빨리줄일수있으므로이에 따른환경적편익이발생한다는것이다. 특히온실가스에의한 기후변화의문제는누적배출의문제이므로조기행동으로인한 제7장 -. 조기행동과상쇄 Ⅱ 23
온실가스배출감소효과는누적적으로나타나배출권규제이 후감축비용을더많이줄일수있을것이다. 이상의논의를아래그림을통해좀더구체적으로살펴보자. < 그림 7-1> 에서 2010년이후 2020년까지 BaU하의온실가스배 출량은직선 oa 로표시되어있다. 즉, 온실가스배출기업이추 가적인온실가스감축노력을하지않을경우 2020년의배출량 은 a 가될것이다. 만약온실가스배출기업이조기행동을취한 경우온실가스배출량은직선 oa가아니라직선 ob로표시할 수있다. 이에따라 2020년의배출량은 b 가된다. 따라서정부 가 2020년배출목표를 c를정한경우온실가스감축목표는 ac 이지만실질적으로조기행동을취한기업이감축해야하는온 실가스의양은 bc 가된다. 또한해당기업이 2020년까지배출한 온실가스의양은직선 oa 밑의사각형이아니라직선 ob 밑의 사각형이되어조기행동으로인해삼각형 oab면적만큼배출량 이감소하게된다. 이는삼각형 oab면적만큼의온실가스를감 축하기위한비용을절약할수있음을의미한다. < 그림 7-1> 조기행동의효과 배출량 a BaU 배출량 o b c 조기행동시배출량 2020 년배출목표 2010 2020 24 저탄소녹색성장을위한정책과제( 하)
두번째로조기행동은규제도입에따른온실가스감축을위 한비용을배출기업들이점진적으로부담할수있도록한다. 온 실가스감축은상당한기간이소요되는투자를필요로하거나 적극적인온실가스감축을위한기술개발을전제로한다. 따라 서단기간에온실가스감축을이행하려고하는경우온실가스 감축목표달성의어려움에직면하고목표를달성하는것이불 확실해질수도있다. 또한배출권거래제도와같은배출규제를 통해강제적으로온실가스감축목표를설정하고시행시점을기 준으로일시에많은양의온실가스감축을달성하고자하는경 우온실가스감축에따른사회적 경제적인감축비용이급격히 상승할수있다. 그러나조기행동을통해배출권거래제도도입 에미리준비함으로써급격한비용상승에따른부담증가등과 같은어려움을약화시킬수있다. 세번째로온실가스감축을위한기술개발을촉진시켜감축 비용을장기적으로낮추는효과를유발할수있다. 앞에서도언 급하였듯이온실가스감축은상당한수준의기술개발을전제로 한다. 또한일반적으로기술의진보는연구개발의결과이기도 하지만기존의기술을사용함으로써축적되는경험을통하여 이루어지기도한다. 온실가스감축조기행동으로인해개발된 기술을통해기술개발에대한시장이조기에창출되어신기술 의가격을낮추는 효과를가져올수있다. 그리고새로개발되 었거나존재하는기술의사용에따른경험축적으로좀더진보 된기술개발을촉진시켜장기적으로온실가스감축비용을낮추 는효과를가져올수있다. 제7장 -. 조기행동과상쇄 Ⅱ 25
이상에서살펴본바와같이조기행동에따른사회적편익이 존재한다. 또한조기행동을취하는기업의입장에서는배출규제 가시작되기전에좀더시간을가지고다가오는배출규제에점 진적으로대응하여규제에따른순응비용을여러기간에나누 어부담할수있어한꺼번에높은비용을부담하지않을수있 다. 따라서잠재적인배출규제대상기업은적절한수준의조기 행동을자발적으로취하고자하는유인이존재한다. 하지만구 체적인배출권거래제도의시행방식에따라조기행동유인은영 향을받게된다. 특히초기배출권할당방식이어떻게이루어지 느냐가중요한영향을미친다. 만약에경매방법과같이유상으로할당이이루어지는경우 라면조기행동에대한정부의별다른조치가없더라도개별기 업이적절한수준의조기행동을취할것으로기대할수있다. 그러나초기할당이무상으로이루어질뿐만아니라과거배출 치를기준으로배출권할당이이루어지는경우, 조기행동을취 한기업의과거배출치실적이조기행동을취하지않은기업의 경우보다상대적으로낮을것이므로배출권할당을적게받을 것이다. 결과적으로조기행동을통해온실가스를좀더빨리감 축함으로인해불이익을받을수있다. 따라서기업입장에서는 가능한초기할당이이루어진이후에온실가스감축을위한노 력을미루고자하는유인을갖게될것이다. 이러한경우온실가스감축을위해도입된배출권거래제도로 인해정상적으로발생할수있었던온실가스감축조차발생하 지못하는문제가발생한다. 앞에서언급하였듯이조기행동을 26 저탄소녹색성장을위한정책과제( 하)
취하는경우조기행동을취한기업의부담이경감될뿐만아니 라환경적편익을앞당길수있으며감축기술개발을촉진하고 배출감축비용을줄일수있다. 조기행동에대한적절한보상을 통해이러한장점을활용할필요가있다. 따라서조기행동에대 한적절한보상제도를통해배출권거래제도도입으로인해초 래된조기감축유인의왜곡을교정할필요가있다. 배출권거래 제도가시행되는경우조기감축행동을인정함으로써온실가스 배출기업이배출규제시행이후로온실가스감축에관한투자 를미루지않고기존의온실가스배출설비의효율성을높이고 새로운기술개발에보다많은투자를적기에시행하도록할수 있다. 이처럼조기행동에대한유인을제공하는경우적극적으로 조기행동을촉진하거나수동적으로조기행동을보상할수있다. 수동적으로조기행동을보상한다는것은배출규제로인해유발 된배출감축행위의지연과같은조기행동유인의왜곡을교정 하는것에초점을맞추는것을의미한다. 이에반해적극적으로 조기행동에대한유인을제공한다는것은조기행동을취하지 않는기업들로하여금조기행동을취하도록유인을제공하는 것을의미한다. 즉, 조기행동유인책을통해추가적으로온실가 스감축유인을제공하여온실가스감축목표를좀더원활하게 달성할수있을것이다. 그러나조기행동을인정하는것이온실가스감축목표를달성 하는데긍정적인효과만있는것은아니다. 예를들어 < 그림 7-1> 에서조기행동을취한기업은 2020년에배출량목표인 c를 제7장 -. 조기행동과상쇄 Ⅱ 27
달성하기위해서 bc 만큼을감축해야한다. 그러나 oba만큼조 기행동감축분을인정받아그조기행동인정분을 가스감축분으로대체하는경우 을수있으므로온실가스배출목표 2020년온실 bc만큼의감축이발생하지않 c 를달성할수없게된다. 따라서온실가스감축목표달성과조기행동을유도하고자하는 유인제공간에상충관계가발생할수있다. 그러므로조기행동을인정하고자하는경우온실가스배출기 업의유인에미치는영향과온실가스목표달성에미치는영향 을동시에고려하여적절한제도를수립하여야한다. 조기행동 의필요성을인정한다고할때어떤행동을조기행동으로인정 할것인지, 조기행동을어떤방법으로보상할것인지, 조기행동 으로인정하기위한구체적인절차내지기준을어떻게마련할 것인지에대해서다양한견해가존재하며국가간에도차이가 존재한다. 우리나라의경우녹색성장기본법에의해배출권거래 제시행후 3 년이내감축분을조기행동으로인정할예정이다. 2012년부터배출권거래제도가시행되는경우 2009년부터이행 된조기감축이인정될것이다. 직까지정립되어있지않다. 그러나구체적인시행방법은아 조기행동을어떻게인정할것인가하는것은구체적인배출 권거래제도의운영방식과밀접한관련을가지고있다. 따라서 다음장에서는현재배출권거래제도를운영하고있거나배출권 거래제도의도입을고려하고있는해외사례분석을통해조기 행동이어떻게다루어지고있는가를살펴보고자한다. 28 저탄소녹색성장을위한정책과제( 하)
(2) 상쇄(offset) 온실가스감축목표를달성하기위한수단중하나인상쇄 (offset) 는조기행동과달리강제적인온실가스감축규제를적용받 지않는부문에서사업 (project) 단위로달성한온실가스의감축분 을의미한다. 이러한상쇄를배출규제를적용받는부문에서달 성해야할감축분을대신하여사용할수있도록하는것이상쇄 제도라할수있다. 상쇄제도는강제적인규제라할수있는배 출권거래제도와는달리규제를받지않는부문에서자발적감축 을유도한다는특성을가지고있다. 국제적으로봤을때온실가 스감축에대해상대적으로관심도가낮은저개발국가나개발도 상국에서의온실가스배출감소유인을증진시킬수있다. 상쇄를유발하는저감사업의유형은크게세가지로나누어 볼수있는데이는직접적인감축, 간접적인감축, 그리고 sequestration 이다. 직접적인감축은사업이수행되고있는곳에 서온실가스가저감되는효과가발생하는경우로, 온실가스를 적게배출하는연료로대체하거나화석연료의사용량을줄일 수있도록시설의운영방법을개선한다거나, (idle-reduction device) 의설치, 공회전감소장치 쓰레기매립지나탄광등에서발생 하는온실가스를포집 (capture) 하고제거 (destruction) 하는것등을 예로들수있다. 간접적감축은사업이수행되는곳이아니라다른곳에서저 감이발생하는경우로발전소의발전량을줄이도록하는에너 지효율사업이나신재생에너지사업, 콘크리트에플라이애쉬(fly 제7장 -. 조기행동과상쇄 Ⅱ 29
ash) 를사용하여시멘트의수요를줄이는것등을그예로들 수있다. sequestration 이란대기로부터이산화탄소나다른온실가스를 없애고저장하거나대기중에저장된탄소가배출되지못하도 록하는행위를의미한다. 이러한사업의예로산림을조성하거 나 sequestration 이증가되도록관리하는것등을들수있다. 이러한상쇄사용의예를들면, 캘리포니아의경우배출권거래 제도에서사용할수있는순응수단 (compliance instruments) 은 초 기에할당된배출권 (California Greenhouse Gas Emission Allowances) 과상쇄크레딧 (California Offset Credits) 을포함한다. 량에따라배출권을정부에양도할때상쇄를 4% 그러나배출 이상사용할 수없다. 이러한제한을두는이유는상쇄사용에제한이없는 경우배출권거래제도의적용을받는부문에서의온실가스감축 량이계획한것보다지나치게적어질수있기때문이다. 강제적인방식의 offset protocols로교토의정서에의한 CDM, JI, 캐나다의 Alberta Offset System, 미국의 Regional Greenhouse Gas Initiative(RGGI) 가있으며자발적인프로그램으로 California Climate Action Registry, Environmental Resources Trust s GHG Registry, EPA climate Leaders Program 등이있다. RGGI 는미국에서온실가스배출을줄이기위해최초로설립 된강제적이고시장에기반한메커니즘이다. 2018년까지발전 부문 (power sector) 에서이산화탄소의배출을 10% 줄이고자하고 있으며이를위해 Connecticut, Delaware, Maine, Maryland, Massachusetts, New Hampshire, New Jersey, New York, Rhode 30 저탄소녹색성장을위한정책과제( 하)
Island, Vermont 등북동부지역(Northeastern) 과중부대서양연안 (Mid-Atlantic) 지역 10 개주들이배출총량을제한하였다. RGGI에 참여한주들은경매를통해배출권을판매하고있으며수익은 소비자편익, 에너지효율, 재생에너지, 그밖에청정에너지기 술개발을위해투자하고있다. RGGI는각주의개별 CO 2 Budget Trading Programs 으로구성되어있다. RGGI 경우다음의다섯가지분야로상쇄프로젝트(offset project) 를제한하고있으며분야별로구체적이고강제적인기준 에따라상쇄를인정하고있다.RGGI에서인정하고있는상쇄 프로제트는매립지메탄포획 (capture) 과제거 (destruction), 발전부 문에서의 SF 6 배출감소, 조경사업(afforestation) 을통한탄소 sequestration, 건물부문의에너지효율개선으로천연가스, 오일, 프로판연소에따른배출감소,agriculturalmanuremanagement operations 을통한메탄배출방지등이다. 배출권거래제도의적용을받는기업은초기에배출권을할당 받게되며, 이기업은할당받은배출권의양이상으로온실가스를 배출할수없다. 만약가지고있는배출권보다더많이온실가스 를배출하는경우초과분만큼의배출권을구매하여야하므로이 에따른추가비용이발생한다. 상쇄를배출권거래에사용할수 있도록인정하는경우이초과분을상쇄로충당할수있다. 이러한상쇄를배출권거래제에서사용할수있도록하는경 우장점을정리하면다음과같다 (OQI, 2008). 첫번째는온실가 스감축목표를달성하기위한전반적인비용을감소시킨다는 것이다. 상쇄는배출규제를적용을받는배출기업이규제를받 제7장 -. 조기행동과상쇄 Ⅱ 31
지않는부문에서더낮은감축비용으로온실가스를감축할수 있는경우이를활용할수있도록한다. 따라서시장원리에기 반한메커니즘통해온실가스감축에따른전반적인비용을감 소시킬수있다. 두번째는배출총량규제를적용받지않거나 규제를적용하기에적절하지않은분야에서도배출감축을달성 할수있다는것이다. 세번째는온실가스감축 regime 초기에 배출감축활동을촉진시켜인프라, 기술, 규제를받지않은부 문에서의행태등에중요한변화를유발시킨다는것이다. 네번 째는저탄소경제로의이행을돕고, 화석연료에대한의존도를 낮추고,energysecurity를증진시키며감축목표달성을돕는새 롭고혁신적인기술개발을위한중요한동인을제공할수있다 는것이다. 마지막으로선진국과개발도상국간배출감축과관 련된기술과지식의이전을촉진시킨다는것이다. 이러한장점에더해상쇄를활용하여실제배출권거래제도 시행시배출권가격이과도하게상승하는것을막을수있다. 총량이제한된배출권이거래되는시장에서의배출권공급곡선 은수직형태로나타날것이다. 따라서갑작스러운수요증대가 발생하여수요함수가오른쪽으로이동하는경우배출권공급량이고정되어있으므로수요증대로인해대폭적인가격상승이발생한다. 이처럼배출권가격이갑자기상승하는경우기업의부담역시크게상승할수밖에없다. 그러나상쇄를인정하는경우배출권공급의증대가가능하므로상쇄를인정하는경우의가격상승정도는그러지않은경우보다크지않을것이다. 예를들어미국 EPA(2008) 는 Liebermann-Warner 법안에상쇄를 32 저탄소녹색성장을위한정책과제( 하)
포함시킴으로 2015년배출권가격을 77달러에서 50달러로낮출 수있다고추정하고있다. 상쇄제도는강제적인배출규제를적용받는기업의이행비용 을감소시켜규제도입에따른급격한비용부담을완화시킬수 있으며규제가적용되지않는부문에서의온실가스저감노력을 유도할수있다. 그러나상쇄를인정하는기준이올바르게설정 되지않는경우상쇄는배출규제적용대상기업의감축노력내 지의지를약화시켜궁극적으로온실가스감축이라는목표달 성을저해할수있다. 즉상쇄를인정하는경우기업의이행비 용이낮아지고배출권거래제가적용되는부문이외에서의저감 사업에대한투자유인이높아지는반면에과도하게인정하는 경우배출권거래를적용받는부문에서의계획된온실가스감축 달성이어려워진다. 따라서상쇄로인정받을수있는감축분에 대한적격성기준, 검증방법, 상쇄크레딧과배출권과의관계 설정 ( 예를들어교환비율이나상쇄가배출권대신사용될수있는정도 등 ) 등에대한올바른이해를근거한상쇄제도의마련이필요하 다할수있다. 이상의내용을정리하면조기행동의인정이나상쇄제도모두 온실가스배출감축규제와관련된순응비용을줄인다는공통점 을가지고있다. 차이점은조기행동의인정은온실가스감축규 제를받는부문에서온실가스배출의감축을촉진시키기위한 수단임에반해상쇄는온실가스감축규제를적용받지않는분 야에서온실가스감축을달성하고온실가스감축기술을촉진 시키는역할을한다는것이다. 또한조기행동의인정은규제가 제7장 -. 조기행동과상쇄 Ⅱ 33
실시되기전에온실가스배출감축이이루어지도록하고상쇄는 규제가적용되지않는부문에서온실가스배출감축이이루어지 도록한다. 그러나조기행동이나상쇄를실제배출권거래제도 내에서활용하고자하는경우에여러가지문제점내지어려움이발생한다. 이에다음절에서는조기행동을인정하고상쇄를활용하고자하는경우검토되어야할관련이슈를좀더자세히알아보고자한다. 34 저탄소녹색성장을위한정책과제( 하)
3. 조기행동및상쇄와관련된이슈 배출권거래제도를시행함에있어조기행동과상쇄를인정할 지, 인정한다면어떤방법으로인정할지를결정함에있어검토 되어야할주요사안들을살펴보면다음과같다. 조기행동과배출권할당 우선조기행동과관련해서우선배출권제도시행시초기할당을어떤방법으로할것인가가논의의출발점이될것이다. 배출권거래제도시행을위한초기할당에서유상할당방법을선택하는경우배출권거래제도의도입이기업의조기행동유인 에큰영향을미치지않을것으로판단할수있다. 조기행동을 통해조기감축을달성하거나미래감축비용을낮출수있는기 술개발에투자를한경우배출권거래제도가시행된후부담해 야해야하는감축비용이감소할것이므로조기행동에따른불 이익은발생하지않으며조기행동을취한기업이이에따른이 득을누릴수있다. 그러나무상으로할당되는경우에는조기행 동유인에왜곡을가져올수있다. 무상으로초기배출권이할당되는경우라고하더라도초기 배출권양을산정하는기준에따라조기행동유인에미치는영 향이달라질것으로예상된다. 조기행동유인을왜곡할가능성 이가장높은경우는과거배출치를기준으로배출권의할당량 제7장 -. 조기행동과상쇄 Ⅱ 35
을결정하는경우일것이다. 왜냐하면조기행동을통한조기감 축은배출권할당량산정의기준이되는배출실적을적게만들 것이므로조기행동은배출권할당량을감소시킬것이다. 따라서 감축노력을가능한할당시점이후로미루고자하는유인이발 생할것이다. 이경우적절한유인제공을통해조기행동으로 인한불이익이발생하지않도록하지않으면배출규제가도입되지않았더라면발생했을온실가스배출감축노력을저해할것이므로조기행동을보상할필요성이있다. 그러나무상으로배출권이할당되는경우라고할지라도과거 배출치가아니라 benchmark 기준으로배출권을할당하는경 우라면조기행동유인에대한왜곡을크게초래하지않을것으 로보인다. 이방법으로배출권이할당되는경우 benchmark 수 준보다배출량이많은경우라면조기행동을통해배출량을줄 인다고해서불이익을받을이유가없다.benchmark 수준보다 배출량이낮은경우역시조기행동으로인한불이익은발생하 지않을것이다. 따라서과거배출치기준으로할당되는경우처 럼감축행위를가능한할당이완료된이후로미루고자하는유 인이강하게존재하지않을것이므로배출권거래제도의도입으 로인한조기행동유인왜곡은발생하지않는다. 조기행동에대 한보상이없을지라도개별기업은적절한수준에서조기행동 을취할것이다. 이상으로배출권거래제도시행시초기할당방법에따라조 기행동에대한유인을제공할것인지여부가결정될것이다. 그렇지만조기행동을인정하는이유가배출규제도입에따른 36 저탄소녹색성장을위한정책과제( 하)
조기행동유인왜곡을교정하는것뿐만아니라가능한빨리온실가스감축을유도하고자하는경우라면초기할당방법과상관없이조기행동에대한보상을통한유인을제공할수있을것이다. 2) 조기행동인정방법 다음으로조기행동을어떤방법으로인정할것인가하는문 제이다. 조기행동을인정하는방법으로크게두가지를생각해 볼수있다. 첫번째방법은초기할당량을결정할때조기행동 을취한기업들에게좀더유리할수있도록할당량산출기준 을마련하는방법이다. 두번째방법은조기행동으로인한감축 분에해당하는크레딧을 도록하여조기행동을인정하는방법이다. 발행하여배출권과같이거래될수있 할당량산정시반영 하는방법이가지는장점은조기행동에따른조기감축뿐만아 니라미래감축기술에대한기술투자나미래감축비용을낮출 수있는기술개발이나공정개선등에대해서도보상받을수있 다는것이다. 이에반해크레딧으로조기행동을인정하는경우 에는조기감축분만인정받을수있다. 크레딧으로인정하는경우에는조기행동크레딧의 banking이 가능한지여부도결정되어야한다. 조기행동크레딧의 banking 2) 조기행동유인왜곡을교정하는것이목적인경우수동적인조기행동보상이라볼수있으며, 온실가스감축이가능한빨리발생하도록하는것이목적인경우는능동적인조기행동보상이라볼수있다. 제7장 -. 조기행동과상쇄 Ⅱ 37
이가능하고사용할수있는기간이길다면조기행동크레딧의 가치는더높아질것이다. 또한할당된배출권과동일하게사용 될수있는지여부도결정되어야한다. 조기행동과상쇄인정기준 조기행동으로인정받을수있는지여부를판단하기위해서 몇가지사항들을고려해야한다. 우선해당조기행동이왜발 생했는지그이유를검토하는것이다. 예를들어배출권거래제 도가시행되기전에온실가스배출의감소가발생했으나그원 인이생산량의감소였다거나, 온실가스배출이적은연료의상 대가격이낮아져그연료로수요전환이일어나온실가스배출 이감소되었다거나하는경우에는조기행동으로인정하지않는 것이타당할것이다. 왜냐하면이런경우는온실가스배출을줄 이고자한노력의결과라고보기어렵기때문이다. 또한온실가 스배출시설을해외로이전했기때문에온실가스배출이감소 한경우라면감소된온실가스양만큼다른나라에서온실가스 배출이발생한다고볼수있으므로사실상대기중에온실가스 양이감소했다고보기어렵다. 따라서이처럼다른지역에서의 온실가스배출증대로상쇄되는효과가있는온실가스감축은실제로는온실가스가감축되었다고보기어려우므로조기행동으로인정하지않는것이타당할것이다. 조기행동이나상쇄를인정하고자할때발생하는가장근본적인어려움은조기행동이나상쇄로인정하고자하는온실가스 38 저탄소녹색성장을위한정책과제( 하)
감축의실제발생여부를객관적으로검증하기어렵다는것이 다. 이에따라감축의질(quality) 을평가하기어렵다. 이경우배 출권거래제도내에서감축으로인정받기위해충족해야하는 기준보다좀더용이하게상쇄로인정되는감축을달성할수있 다면규제대상기업들은상쇄획득을통해배출권규제를충족 하고자할것이다. 이경우배출권규제대상부문에서온실가스 감축이발생되지않을수있으며온실가스감축목표를형식상 으로달성했을지라도실질적으로달성되지않는문제가발생할 수도있다. 따라서어떤기준과방법에의해조기행동이나상쇄 를인정할것인가하는것이가장중요한이슈라할수있을것 이다. 이와관련하여조기행동이나상쇄로인정받을수있는총 량에대한제한을둘것인가, 할당받은배출권과동일한교환비 율을설정할것인가등에대한이슈가존재한다. 조기행동이나상쇄로인정되기위한좀더구체적인기준을 살펴보면, 우선감축이실제발생한것이어야하며, 이러한감 축이일시적인것이아니라영구히온실가스배출을감소시키 는것이어야한다는것이다. 또한일상적으로발생한감축이아 니라추가적으로발생한감축이어야한다는것이다. 달리표현 하면상쇄를인정하지않았을경우와비교하여추가적으로발생한감축분이어야한다는것이다. 감축량을산정하는데사용된베이스라인 (baseline) 이현실적이고신뢰할수있어야한다. 베이스라인이올바르게설정되지못한경우그러한베이스라인에기초한상쇄는신뢰하기어렵다. 제7장 -. 조기행동과상쇄 Ⅱ 39
또한고려해야할중요한사안은누출 (leakage 3) ) 이발생되지 않았어야한다는것이다. 누출이발생하는경우전체온실가스 배출량은변화가없을것이므로누출을수반하는상쇄는크레 딧으로인정되어서는안된다. 마지막으로조기행동이나상쇄로인정할수있는지여부를 판단하기위해서감축의정도를수량화할수있어야하며, 모니 터링이가능하며제3자가객관적으로검증이가능한감축이어 야한다. 조기행동인정기간 조기행동을인정하기위해서는인정받을수있는조기행동이 발생한기간을설정해야한다. 인정기간이중요한이유는너무 과거기간까지포함하는경우조기행동에대한객관적인데이 터확보가어려우므로실제감축여부를판단하기어렵다. 따라 서조기행동으로인정받을수있는기간의시작연도는조기행 동여부를판단할수있는객관적이고신뢰할수있는자료의 확보가가능한연도로설정해야할것이다. 인정기간의마지막 연도는배출권거래제도에대한본격적인논의가시작되어관련 법안이나정책이확정된때나관련법안이확정되어배출권거 래제도가시행되기바로전으로정할수있다. 3) 탄소저감사업의수행으로인해사업이이루어지고있는영역밖에서탄소가배출되는경우를의미한다. 40 저탄소녹색성장을위한정책과제( 하)
< 그림 7-2> 조기행동인정기간 출처 : Kelly and Bianco(2009). 조기행동과상쇄에대한제약 일단조기행동과상쇄에대한크레딧을부여하기로결정한 경우이크레딧을사용할때제약을두는것이바람직할지여부 를결정해야한다. 상쇄의사용을무제한적으로허용하는경우 배출권거래제도운영상의유연성을증가시켜준수비용을낮출 수는있지만배출규제대상부문에서의배출감축유인을저해 하는효과도가져온다. 배출권거래제도의적용을받는분야는 온실가스배출이가장많이발생하는부문으로온실가스감축 이가장필요하다고판단되어배출규제대상으로선정되었음을 고려할때이러한효과는바람직하지않다. 따라서준수비용을 낮추는효과와규제대상부문에서의온실가스감축유인을저해시키는효과가적절한수준에서균형을이룰수있도록상쇄사용에대한제약이필요할수있다. 조기행동에대한크레딧의경우에도배출총량에추가하여조 제7장 -. 조기행동과상쇄 Ⅱ 41
기행동으로인정될수있는조기감축에대해크레딧을부과할 것인지, 아니면설정된배출총량내에서일정량을조기행동크 레딧으로부여할것인지를결정해야한다. 이두가지방법을 간략하게그림으로표시하면 < 그림 7-3> 과같다. < 그림 7-3> 에 서첫번째그림과같이배출총량에추가해서조기행동크레딧 을부과하는경우에는온실가스배출저감목표를달성하는데 부정적인영향을가져올것이다. 두번째그림과같이배출총량 이내에서조기감축크레딧을부과하는경우에는배출감축목표 량의변화가없으므로설정된온실가스배출목표달성에부정 적인영을미치지는않는다. < 그림 7-3> 조기행동크레딧총량설정방법 출처 : Kelly and Bianco(2009). 베이스라인 (baseline) 설정. 조기행동이나상쇄에대해크레딧을주기위해서는감축량이 먼저결정되어야한다. 이때얼마만큼감축이되었는지를결정 42 저탄소녹색성장을위한정책과제( 하)
하기위해서는기준이되는배출량이필요하다. (baseline) 이결정된후에야감축량을측정할수있다. 즉베이스라인 베이스라인으로과거특정연도의배출량이사용될수있다. 예를들어 1990 년배출량을베이스라인으로사용한다면 < 그림 7-4> 에서회색으로표시된면적만큼을크레딧으로받을수있 게된다. 과거배출치를베이스라인으로선택하는방법은교토 의정서 (Kyoto Protocol) 에서선택되었으나이러한방법을사용하 는경우성장단계에있는기업에게불리하게적용된다. 기업이 성장함에따라생산량역시증대될것이므로온실가스배출량 역시증가될수밖에없다. 그런데과거배출치를기준으로감축 분을인정받으면실제감축이발생했을지라도베이스라인이워 낙낮게책정되어있어감축으로인정받지못할수있다. < 그림 7-4> 과거배출치를베이스라인으로하는경우 출처 : General Accounting Office(1998). 제7장 -. 조기행동과상쇄 Ⅱ 43
과거배출치가아니라전망배출치를베이스라인으로사용할 수도있다. 이경우조기행동을취하지않았을때배출전망치 를계산하여베이스라인으로설정하고그베이스라인보다적게 온실가스를배출하는경우그차이를감축분으로인정하는것 이다. 전망배출치를사용하는경우 < 그림 7-5> 에서회색으로 표시된면적만큼의크레딧을받을수있다. 전망배출치를베이스라인으로사용하는경우성장하는기업 이과거배출치를베이스라인으로사용하는경우에받을불이 익은발생하지않을수있다. 있어어려움과문제점이발생할수있다. 그러나전망배출치를추정함에 < 그림 7-5> 전망배출치를베이스라인으로사용하는경우 출처 : General Accounting Office(1998). 44 저탄소녹색성장을위한정책과제( 하)
그밖에도생산단위당배출량이나수입당배출량을기준으로 감축분을계산하는방법이있다. 기타 조기행동이나상쇄로인한온실가스감축을검증하고관리할 수있는제도의마련, crediting period 4) 의합리적인설정, forward crediting 5) 이나 forward selling 의허용여부, 적절한베 이스라인의산정, 이중계산여부등에대한논의가필요하다. 좀더세부적인사항으로는감축에따른크레딧의소유권, 감축 보고주체( 프로젝트단위로보고하느냐아니면기업전체수준에서보고 하느냐 ) 등의문제로발생할수있다. 마지막으로적용되는기준 이나과정이일관되고투명하게이루어져야한다. 4) 상쇄가거래될수있는기간을의미한다. 5) forward crediting은실제저감이발생되고검증되기전에거래할수있는상쇄크레딧을발행하는것을의미하며forward selling은사업이수행되기전이나감축이발생하기전에미래배출감축권리 (right to future emission reductions) 를판매하는것을의미한다. 제7장 -. 조기행동과상쇄 Ⅱ 45
< 작은간지제7 장배출권거래제관련조기행동과상쇄제도> Ⅲ. 해외사례
1) 1) 이장은김영덕 한현옥 조경엽(2010) 을토대로작성되었다.
이장에서는앞장에서살펴본조기행동과상쇄인정과관련된이슈들이구체적으로어떻게다루어지고있는가를해외사례를통해살펴보고자한다. 먼저실제배출권거래가시행되고있는 EU 내국가들이조기행동을어떻게다루고있는가를네덜란드와독일사례를통해살펴보고자한다. 2) 그다음에캐나다와미국의사례를살펴본다. EU 내국가들은교토의정서에의한의무감축을이행하기위 해 2005년배출권거래시장(EU Emission Trading Scheme, 이하 ETS) 을개설했다. 실험기에해당하는 1 기(2005~2007 년) 에이어 현재 2기(2008~2012 년) 가진행중이며 2013년부터시작되는 3기 의기본틀이마련되었다. 교토의정서제4조에따라 EU는공동 체전체로 1990년대비 8% 의감축의무를가지고있으며이러한 EU 전체목표를달성하기위해국가할당계획(National Allocation EU Plan, 이하 NAP) 지침서 (Directive 2003/87/EC) 에의해개별국가별로 각부문과해당사업장에할당하는계획을수립하여이행하고 있다. 2) 각나라의 1 기국가할당계획을기준으로작성되었다. 제7장 -. 해외사례 Ⅲ 49
1. 네덜란드 네덜란드는온실가스배출량을 1990년대비평균 6% 를감축해야 한다. 이러한감축목표를달성하기위해 EU 지침서(Directive 2003/87/EC) 에나타나있는기준과기존정책에기반하여국가할당 계획을수립했다. 기존정책으로 Benchmarking Energy-Efficiency Covenants(BM) 와 Long-term agreement on energy efficiency(ltas) 를들수있는데이는정부와산업부문간에너지효율증진을위한 협약이다. BM은자발적협약으로 1999년 6월에네덜란드정부와에너 지집약적인산업부문간에맺어진협약이다. 주요목적은에너 지집약적인산업부문에서에너지효율을높여온실가스를저감 하고자하는것이다. 참여업체는 2012년이전에에너지효율면 에서최단시간내에세계최고수준이되어야한다. 그대가로 정부는참여업체에대하여더이상의에너지및이산화탄소저 감에대한규제를부여하지않기로하였다. 3) EU-ETS 가직접적인온실가스감축에목표를두고있다면 BM과 LTAs는에너지효율성증진을통해궁극적으로온실가스 를저감하는데그목표가있다고할수있다. 궁극적으로온실 가스감축이라는목표는동일하다할수있지만실제정책을수 행해나감에있어서는 EU-ETS와 BM이동시에적용되어기업이 에너지효율과이산화탄소저감에대한이중규제를받게되거 3) 좀더자세한내용은최기련외(2005) 참조. 50 저탄소녹색성장을위한정책과제( 하)
나, 동일한노력에대해상이한조치를받게되는등의문제가 있다. 예를들어 20MW 이상의연소배출시설은 EU-ETS의규제 를받고, 그이하일경우에는 LTAs 받는다. 네덜란드에서조기행동의인정은기존의 등의다른규제의영향을 BM, LATs와같은 협약들에참여한기업의개별시설 (individual installation) 성과를 배출권할당시고려하는방법으로이루어졌다. 이러한고려를 하는이유는협약에참여하는기업들은에너지효율성을증진시 키기위한노력을기울이고있고이에상응하는적절한보상이 있어야한다고보았기때문이다. 또한이는기존에진행되어왔 던정책의일관성을유지한다는의미역시내포하고있다. 개별사업장에할당되는배출권의양은과거배출량 (historic emissions), 해당산업의성장률(sector growth), 상대적에너지효율 성 (relative energy efficiency) 그리고보정계수 (correction factor) 에의 해서결정된다. 이는아래와같은식으로표현된다. A=HE G EE C 여기에서 A 는개별사업장의할당량, HE는 2001년과 2002년 사이과거배출량, G는 2003년에서 2006년사이해당부문성 장률, EE 는상대적에너지효율성, C는총배출량수준과개별 사업장에서의배출량의합을일치시키기위한조정요소를각 각의미한다. 할당량을결정함에있어성장률을고려한것은성장에따른자 연스러운배출량의증가를반영하기위한것으로볼수있다. 위 의할당량의결정요소들중상대적에너지효율 (relative energy 제7장 -. 해외사례 Ⅲ 51
efficiency) 을나타내는에너지효율계수 (EE) 에조기행동이반영되고 있다. 에너지효율계수는배출이공정(process) 과연소 (combustion) 중어떤형태를가지고있는지와앞에서언급했던 BM이나 와같은협약에참여하고있는지여부에따라달라진다. 일반적으로공정배출 (process emission) 에대해서는 LTAs 1의값을균 등하게부여한다. 이는공정배출의특성상공정배출량의감소는 생산량의감소가가장큰이유가되므로공정배출량의감소를 조기감축노력으로보기힘들다고보았기때문이다. 2004년 1월 31일이전에에너지효율개선을목적으로하는 BM 이나에너지사용의효율성을개선하여에너지를절약하고 자하는 LATs에참여한개별기업은협약참여와그성과가에 너지효율계수를결정하는요소가된다. 구체적으로 BM에참여 하는기업은 VBE와 Novem에의해서관리감독되는협약참여 에대한수행성과에따라에너지효율계수가결정되고, LTAs에 참여하는기업은 결정시에고려된다. 5년이하의비용회복기간이에너지효율계수 2004년 2월 1일까지어떠한자발적협약에도참여하지않은 기업은 2005~2007년동안의에너지효율이 2001~2002년동안 의에너지효율에비해서 15% 상승할것이라는예측하에서에너 지효율계수를산정한다. 여기에서 15% 의수준은두에너지협 약에참여하는성과와비교할수있는수준에서설정된것이다. 따라서자발적협약에참여하지않은기업의에너지효율계수의 초기값 (default value) 은 0.85 가된다. 이러한비참여기업에부여 된초기값은기업이다른협약들이요구하는수준의에너지효 52 저탄소녹색성장을위한정책과제( 하)
율개선의노력을기울이고있다는것을 VBE와 Novem에객관 적으로증명할수있다면적용되지않는다. 그러나객관적으로 증명하지않는한초기값은유지된다. 만약객관적인증명이이 루어진다면에너지효율계수는 1 로설정되는데, 이는추가적인 수행결과에대한확인과검토에대한현실적인어려움때문이 다. 하지만에너지효율계수는 1.1 을넘을수없다. 이는조기행 동에대하여과도한할당을막기위함이고이는 EU 지침서 Annex Ⅲ의비차별성기준과도합치된다. 그러나조기행동의성 과가 benchmark를넘는다는것을객관적으로증명하더라도 2003년이후에가동을시작한설비는 benchmark를능가하는 조기행동의성과에대해보상을받을수없다. 왜냐하면이러한 기업의과거치데이터는존재하지않으며새로운설비를 benchmark 와비교하기어렵기때문이다. 네덜란드에서의조기행동의인정은직접적인조기감축량에 의해서결정되지않는다. 또한조기감축에대한크레딧을부여 하고있지않다. 그러나자발적협약을통해 2004년 2월 1일이 전에에너지효율개선을위한노력을한결과높은수준의에너 지효율개선을달성했다면배출권할당을더많이받을수있 다. 앞에서제시된바와같이자발적협약을맺지않은기업은 배출권할당시에너지효율계수 동을한기업은최대 한보상을받을수있다. 0.85를적용받는데반해조기행 1.1까지받을수있으므로조기행동에대 제7장 -. 해외사례 Ⅲ 53
2. 독일 독일은교토의정서에의해 2008~2012년온실가스배출을 1990년대비 21% 줄여야한다. 이러한목표달성을위해거시 계획 (macroplan) 과미시계획 (microplan) 으로구성된국가할당계획 (NAP) 을수립했다. 거시계획에서는국가수준의총배출량을정 하고미시계획에서는개별사업장( 배출시설) 에배출권할당을배 분하는방식으로할당을결정하는방법, 규칙, 기준등을다루 고있다. 기존시설에대한할당의일반적인원칙은 2002년 12월 31일 이전에가동한시설은참조기간 (reference period) 동안 CO 2 과거치에근거한다. 배출 할당량은과거배출량데이터에표준화된 순응계수를곱해결정된다. 2003년 1월 1일에서 2004년 12월 3 일사이에가동된시설의경우는보고된 CO 2 배출량데이터 (announced CO 2 emission data) 에근거해할당량이결정된다. 보고 된데이터에근거한할당량은사후조정 (ex-post adjustment) 을받게 된다. 2005~2007년기간과 2008~2012년기간첫번째배출권 할당은무상으로주어진다. 또한시설의가동과확장시점에따 라기준기간이달라진다. 이를요약하면 < 표 7-1> 과같다. 54 저탄소녹색성장을위한정책과제( 하)
< 표 7-1> 가동시점에따른할당기준 가동시점할당기준기준기간 (baseline) 1999. 12. 31 이전과거치데이터 2000. 1. 1~2002. 12. 31 2000. 1. 1~2000. 12. 31 과거치데이터 2001. 1. 1~2003. 12. 31 2001. 1. 1~2001. 12. 31 과거치데이터 2002. 1. 1~2003. 12. 31* 2002. 1. 1~2002. 12. 31 과거치데이터 2003. 1. 1~2003. 12. 31** 2003. 1. 1~2004. 1. 31 보고된데이터 - 출처 : Allocation plan for CO 2 emission allowance 2005~2007(Netherlands). * 2001 년추계치(projection) 함께고려. ** 2002 년추계치(projection) 함께고려. 그러나과거치나보고된데이터에근거해무상으로할당하는 경우상대적으로더비효율적인배출시설이더많은할당을받 을수있는문제점이있다. 이러한문제점을해결하기위해특 별할당 (special allowance) 이라는형태로조기행동을인정한다. 개별배출시설 (installations) 에대한할당량은 년간 CO 2 2000년에서 2002 배출량과순응계수 (compliance factor) 를사용하여결정 된다. 순응계수를결정함에있어서는 2005~2007년에너지및 산업부문 CO 2 배출예산과 2000~2002 년배출량의비율, 신생기 업을위한예비량 (reserve) 을위한할당과조기행동에따른할당 과같은특별할당의합등이고려된다. 총할당량의결정식을표 시하면다음의식처럼된다. 여기에서좌변은거시계획에의한 총할당량, 우변은미시계획에의한총할당량으로순응계수에의 해거시계획에의한할당량과미시계획에의한할당량이일치 되게된다. 제7장 -. 해외사례 Ⅲ 55
위식에서 는순응계수, 는에너지및산업부문배출, 는배출권거래부문배출, 는공정과정배출 (process-related emissions), 는열병합발전 (combined heat & power generation), 는조기행동, 는기준연도 (baseline period), 는할당기간 (allocation period) 을각각의미한다. 순응계수는최댓값 1을가지 며위식에서볼수있듯이순응계수가커질수록할당량이더 많아진다. 즉순응계수가 1 에가까울수록할당량이많아진다. 조기행동과관련된특별규칙을좀더자세히살펴보면다음 과같다. 1996년 1월 1일과 2002년 12월 31일사이에현대화시 킨기존의배출시설과새로지어진배출시설에대해서는 순응 계수 1 이적용된다. 일반적인할당방법에서볼수있듯이순 응계수는 1을최댓값으로가지며값이커질수록할당량이많아 진다. 따라서순응계수 1이적용된다는것은배출규제이전에 온실가스감축노력을한배출시설들이이러한조기감축에대 해어느정도보상을받는다는것을의미한다. 기존의배출시 설의경우 < 표 7-2> 에정리되어있는것과같은수준의배출량 이감소했다는것을보이면조기감축시설로인정받는다. 그러 나배출시설의폐쇄나생산량감소로인한배출량의감소는조 기감축분에서제외된다. 또한공공목적의보조금지급이나법 적인규제사항으로시행한배출감축은조기감축으로인정되지 않는다. 56 저탄소녹색성장을위한정책과제( 하)
< 표 7-2> 기존의배출시설에적용되는요구량 가동시점( 년) 저감비율 (%) 1996 8 1997 9 1998 10 1999 11 2000 12 2001 13 2002 14 출처 : National Allocation Plan for the Federal Republic of Germany 2005~2007. 1996년 1월 1일과 2002년 12월 31일사이에새로허가된배 출시설의경우에는적어도 < 표 7-2> 에제시되어있는배출감소 기준을달성한것으로간주된다. 따라서감축에대한증거를제 시할필요는없다. 배출감소분은생산단위당평균연배출량의변화로결정된다. 이는참조기간 (reference period) 인 2000~2002년동안평균배출 량을이전참조기간동안평균배출량을차감하여결정된다. 조 기감축에대한순응계수 화된날로부터 1의부여는시설이가동되었거나현대 12 년동안유지된다. 독일역시실제조기감축량에대해직접적인크레딧을주는 방법대신에배출권을할당할때조기행동을보상하는방법으로 조기감축을인정하고있다. 네덜란드와마찬가지로조기행동에 대해보상을받기위해반드시조기감축이이루어져야만하는것은아니다. 조기행동을인정받기위해기존시설의경우에는 < 표 7-2> 에서볼수있듯이감축분이일정수준이상되어야한 제7장 -. 해외사례 Ⅲ 57
다는조건이있으나새로지어진시설에대해서는이조건을적 용하고있지않다. 이는직접적인감축여부뿐만아니라효율성 증진에따른감축가능성도인정하고있다고볼수있다. 독일과네덜란드의경우조기감축이실제발생했고그감축분 이얼마나되는지에의해서만조기행동이인정받는것은아니 다. 할당량결정시조기행동을고려하는방식은조기감축분에 대해크레딧을주는경우와비교했을때단기적으로배출량을 많이감소시킬수있는투자대신에장기적으로꾸준히배출량 을감소시키는투자내지에너지효율개선노력을선택하도록하 여단기적인성과에치우친투자보다는장기적인효율성증진을 통한감축노력을더권장하는효과가있을것으로보인다. EU-ETS 2단계에서기존 15개회원국은조기행동에대한직접 적인보상은제공하지않고있으나 benchmark, base period, 율성계수 (efficiency factor) 등을이용하여간접적인방식으로조 기행동을인정하고있다. 않고 효 독일의경우새로운원칙을도입하지 1단계에서적용된원칙을유지하고있으며네덜란드의경 우는효율성계수를통해조기행동을보상하고있다. 그러나에 스토니아와폴란드와같은새로운회원국들은조기행동에대한 특별원칙 (special rule) 을적용하고있다. 리투아니아의경우에는 1단계에서는조기행동을고려하지않았으나 2단계에서 1996년 에서 2005년사이에발생한감축분에대해조기행동보너스를 제공하고있다. 4) 4) EU ETS 2단계조기행동에관한내용은 Rogge et al.(2006) 참조. 58 저탄소녹색성장을위한정책과제( 하)
3. 캐나다 캐나다는 2020년까지온실가스를 2006년대비 20% 감축시키고 장기적으로 2050년까지 2006년대비 60% 내지 70% 를감축시키는 것을목표로설정하고있다. 이를위해 2007 년 Turning the Corner: an Action Plan to Reduce Greenhouse Gases and Air Pollution 을 발표하여온실가스감축목표를달성하기위한방법들의윤곽을제 시했다. 이러한방법들중하나가주요산업부문에대해강제적으 로온실가스배출감소목표치를정해규제하는것으로 2010년부터 배출규제를실시하기로예정되어있다. 이후 2008 년 Regulatory Framework for Industrial Greenhouse Gas Emissions 에서산업부 분에서배출된온실가스를감축시키기위한강제적인규제를좀 더자세하게설명하고있다. 이보고서에서규제의무를충족하는 과정에서기업에게유연성과경제적효과를최소화할수있도록 몇가지순응메커니즘 (compliance mechanism) 을설명하고있는데 그중하나가조기감축크레딧 (Credit for Early Action) 이다. 조기감축크레딧프로그램 (Credit for Early Action Program) 은 1992 년에서 2006 년사이에검증된(verified) 온실가스감축행동을취한 시설 (facilities) 들의배출감축을인정하기위해만들어졌다. 조기감 축행동에대해일회에한하여 (one-time) 크레딧을할당하며, 당량중조기감축분으로 15Mt(megatonnes) 을할당하고있다. 총할 프로그램은자발적프로그램으로크레딧을받고자하는기업이 지원을하게되어있는데 3 단계로구성되어있다. 이 제7장 -. 해외사례 Ⅲ 59
제단계 1 (Phase I) 는최초정보제출시기로조기감축분으로할 당할수있는감축분의총량을추정하고제2단계를위한 Guidance Manual 을만드는데기초로사용하기위한것이다. 제출된정보를토대로잠재적인총할당량의추정치를발표하고 이에따라지원자는제2 단계참여여부를결정한다. 이단계에 서는제3 자인증은필요없으며자기인증(self-certification) 에근거 하여자료를제출한다. 제단계 2 (Phase II) 는최종제출시기로지원자는 15Mt 할당을 결정할때필요한정보및관련자료를제출한다. 그결과지원 자의적격성 (eligibility) 을판단하여통보하고조기감축크레딧을 할당한다. 이상과같은일련의과정을요약하면아래 < 그림 7-6> 과같다. < 그림 7-6> 조기감축크레딧신청절차 출처 : Government of Canada(2008b). 60 저탄소녹색성장을위한정책과제( 하)
조기감축분으로배분한 15Mt은 2010~2012년까지매년최대 5Mt 씩크레딧으로할당된다. 만약조기감축분으로신청한양이 배분된 할당된다. 15Mt을초과하는경우에는예산범위내에서비례적으로 온실가스감축의크레딧을받기위해서는여섯가지조건이 충족되어야한다. 첫째, 해당되는온실가스는이산화탄소(CO 2 ), 메탄 (CH 4 ), 아산화질소(N 2 O), 수소불화탄소(HFCs), 과불화탄소 (PFCs), 육불화황(SF 6 ) 이다둘째., Government of Canada(2008b) 에 서정의된시설 (facility) 에서발생한감축이어야한다. 셋째, 조기 감축이 < 표 7-3> 에서제시된최소기준을능가하는시설에서일 어나야한다. 넷째, 최초의배출감축이 1992년또는그이후발 생하고적어도 2006년 12월 31 일까지지속되었어야한다. 다섯 째, 감축행위가고유성(uniqueness) 을가지고있어야한다. 즉강 제적이거나자발적인프로그램에의해이미온실가스감축크 레딧을받은경우 5) 는고유성을갖는다고볼수없으므로해당 되지않는다. 마지막으로온실가스감축이처음으로발생했을 때일반적인경영여건 (usual business conditions) 에서발생할수있 는행동을능가하는추가적인 (incremental) 행동에의해감축이 발생했어야한다. 5) 예를들어 Pilot Emission Removals, Reductions and Learnings(PERRL), Greenhouse Gas Emission Reduction Trading Pilot(GERT). 제7장 -. 해외사례 Ⅲ 61
< 표 7-3> 부문별최소기준(thresholds) 부문 기준 화학 (chemicals) 50ktCO 2 비료 (Fertilizers(nitrogen-based)) 50ktCO 2 천연가스관 (natural gas pipelines) 50ktCO 2 정유와가스 (upstream oil and gas 6) ) 시설당 3kt/ 시설, 10,000 barrels of oil equivalent/day/company 전기 (electricity) 출처 : Government of Canada(2008b). 10MW 조기감축으로크레딧을받기위해감축이 추가적인행동 (incremental actions) 에의해유발되었다고인정받기위해서는다음의세가지 조건이충족되어야한다. 추가적인행동이라함은첫째법적으 로요구되는요건이상이며, 둘째일반적으로발생하는표준적인 개선 (standard improvement) 활동이상이며, 셋째, 연방정부나지방 정부의직접적인기후변화유인 (climate change incentive) 으로 7) 인한 행동을능가하는활동을의미한다. 해당행위가추가적이었음을보이는방법은두가지가있다. 첫번째방법은 2006년까지매년 1% 개선이이루어졌다는가정 하에베이스라인배출집약도 (baseline emission intensity) 를추정한 후해당행동이이루어진경우배출집약도의차이를계산하는 것이고, 두번째방법은지원자가해당행위가위에서언급한 추가적인행동조건을충족함을보이는방법이있다. 6) natural gas liquids 시설들포함. 7) 직접적인기후변화유인(directive climate change incentive) 란어떤프로젝트의실연(demonstration) 이나시행(implementation) 을위한금융적인지원을의미한다. 62 저탄소녹색성장을위한정책과제( 하)
온실가스감소분을수량화하는방법은해당행위가없었더라 면발생되었을배출집약도와해당행동이이루어진경우배출 집약도의차이를계산함으로구할수있다. 표현하면아래식과같다. 간단하게수식으로 여기에서 O 는해당시설의생산량, EIB 는기준연도 (baseline year) 배출집약도 (emission intensity), 8) EIA 는지원자가조기감축이 발생했다고주장하는첫해의배출집약도, y 는연도, x 는조기 감축이일어난첫해를각각의미한다.. 조기감축행위로인정받지못하는경우는생산감소또는시 설의폐쇄로인해온실가스가감소된경우, 해당시설영역밖 에서감축이발생한경우, 시설을옮긴결과발생한감소, 온실 가스가 captured 또는 recovered되고 sequestered 또는다른시 설에판매된경우, 다른시설에의배출을감소시키는에너지효 율개선결과온실가스가감축된경우, 고정된공정과정(fixed process) 에서배출량을감소시키는경우등이다. 조기감축크레딧은각크레딧마다고유의숫자 (unique serial number) 가주어져발행 (issuance) 에서 9) 회수 (retirement) 10) 또는취 소 (cancellation) 까지 11) 추적할수있으며각크레딧은 1톤 CO 2 e 8) 배출집약도는배출량을생산량으로나눈것으로정의된다. 9) The deposit of credits into the specified account in the Domestic Credit Tracking System. 10) 이프로그램에서 retirement 는 The transfer of a credit into a retirement account in the Domestic Unit Tracking System in order to comply with a regulatory requirement. 라고정의되어있다. 11) The final use of a credit for purposes other than complying with the 제7장 -. 해외사례 Ⅲ 63
에해당된다. 각크레딧은배출규제가도입된후의무감축량을 충족시키는데사용될수있으며교환이가능 (tradable) 하고미래 의사용을위해예치 (bankable) 가가능할것으로예상된다. 이조기감축크레딧프로그램은환경부장관 (Minister of the Environment) 의책임하에자격요건, 가이던스(guidance) 문서, 제출 요구조건을고안하고지원절차를감독하도록되어있으며, 제출 안을평가하고조기감축크레딧을할당하고발행한다. 크레딧을 발행하기전에모든크레딧의발행, 횟수또는취소를추적할 수있는시스템 (Domestic Credit Tracking System) 을설립하도록되 어있다. 지원자는 1단계와 2단계에필요한관련서류와증거자 료들을제출하고조기감축요건에충족된다는것을보이며기 준연도 (baseline) 를 12) 설정하는것을포함해온실가스감축을수 량화하고독립적인제3 의인증자(third-party verifier) 로부터의확인 (assurance) 을포함한조기감축이발생했음을보이는증거를제시 해야한다. 또한크레딧을받기위해서는 Domestic Credit Tracking System 에계정을만들어야한다. 캐나다는조기감축에대한크레딧을실제로시행하기로결정 한국가이다. 따라서다른나라와달리조기감축크레딧신청 기준및절차가비교적상세하게공개되었다. 그러나배출권거 래제도 (cap-and-trade system) 를시행하기로결정을하였으나아직 구체적인방법이공개되어있지는않다. 현재제안된배출규제 proposed industrial air emissions regulations 12) 특정행동의성과를측정하기위한가상적인기준 (the hypothetical reference case against which the performance of an action will be measured) 을의미한다. 64 저탄소녹색성장을위한정책과제( 하)
는일반적인 cap-and-trade 방식과는차이를보인다. baseline- and-credit 방식으로13) 정부가 baseline을제시하면 baseline 이하로 배출하는기업은그차이만큼크레딧을받고 baseline을능가하 는기업은초과분을감축하거나크레딧을구매하거나또는과 거에예치 (bank) 해놓았던크레딧을사용하여추가발생된배출 을상쇄해야한다. 조기감축에대한크레딧과상쇄(offsets) 도사 용할수있다. 현재상쇄(offsets) 제도에대한초안은공개되어있 으며배출규제를충족시키기위해상쇄 (offset) 를사용할수있도 록하고있다. 13) King(2008) 참조. 제7장 -. 해외사례 Ⅲ 65
4. 미국 (1) 캘리포니아사례 캘리포니아는 2006년 Assembly Bill 32(Global Warming Solution Act, AB 32) 가통과된이후이를기반으로 2020년까지 1990년수 준으로온실가스를감축시키고자하는목표달성을위해광범 위한다년간에걸친프로그램을수립했다. Scoping Plan은 2020년온실가스감축목표달성을위한다면적 인 (multifaceted) 접근방법을포함하고있다. 여기에포함되어있는 방법으로는직접적인규제방법, 대안적인순응메커니즘 (alternative compliance mechanisms), 금전적인및비금전적유인제도 (monetary and non-monetary incentives), 자발적행동(voluntary actions), 총 량규제방법으로총량규제배출권거래제도 (cap-and-trade program) 와 같은시장에근거한메커니즘등다양하다. Scoping Plan은 2007 년 11월 30일에서 2008년 4월 17일까지네번에걸친워크숍을 통해소개되었으며 2008년 6월 25 일초안(a draft scoping plan) 이공 개되고, 이후 2008년 7월 8월워크숍을통해각계각층으로부터 초안에대한다양한검토의견을수렴했다. 이러한의견수렴과정 을거쳐 2008년 10월 15 일발의안(proposed scoping plan) 이만들어 지고 2008년 12월 12일 ARB(Air Resources Board) 에서승인되었다. 2009년 11 월배출권거래제도초안(ARB(2009)) 이제시되었으며 이초안에대한각계각층의의견을수렴하고있다. 초안에서제 66 저탄소녹색성장을위한정책과제( 하)
시된배출권거래제도에의하면적용대상은최초순응기간 (compliance period) 이 2012년에시작되는부문과 2015년에시작 되는부문으로나누어점차적으로확대하거나일시에적용대상 을정할예정이다. 배출권거래제도가시행되면할당받은배출권 (allowance) 과오 프셋크레딧을거래할수있다. 배출권의가치라고할수있는 가격은배출권공급과수요에의해결정된다. 배출총량은매년 감소하는형태로설정하여시간이지남에따라배출권의가격 은올라갈것으로예상된다. 오프셋은총량규제를적용받지않 는부문에서온실가스배출을감소시키는경우얻게된다. 배출 권과오프셋은예치 (banking) 가가능하여사용하지않은배출권 과오프셋을다음순응기간에사용할수있다. 예치가능성은 총량제한의감소로배출권가격이상승될것이므로조기감축 유인을제공하는효과가있다. 오프셋을인정하는것은피규제자의순응비용을낮추는효과 가있으며배출규제에따른충격을완화시키는긍정적인효과 와규제대상이되지않는부문에서도온실가스감축을위한노 력을기울이게되는긍정적인효과가있다. 그러나지나치게많 은크레딧을주게되는경우배출규제를적용받는부문에서의 감축이지나치게낮게나타날수있어온실가스감축이라는목 표달성을저해하는효과를가져올수도있다. 따라서오프셋 으로인정받기위해서는실제적이고, 영구적이며, 검증가능하 고, 실행가능하며수량화가가능한감축이라는강력한기준을 충족해야만한다. 크레딧으로인정받기위해서는해당행동이나 제7장 -. 해외사례 Ⅲ 67
프로젝트가법이나규제로인해감축되었거나, 어차피발생했을 온실감스감축량에더해추가적으로발생한감축이어야한다. ARB 가오프셋크레딧을발행하거나인정하게된다. 앞에서언 급하였듯이오프셋을너무많이인정하게되는경우진정한온 실가스감축목표달성을이루지못할수도있으므로 Scoping Plan 은그사용에제한을두고있다. 이에배출권거래제도초안 에서순응기간마지막에배출권을양도할때오프셋을 만사용할수있도록하는안을제안하고있다. 4% 까지 2007년 ARB 는대규모고정배출원(stationary sources of GHG emissions) 에대해강제적인배출량보고규제 (mandatory emission reporting regulation) 를채택했는데배출권거래제도는수송용연료, 소규모연료연소배출원 (smaller sources of fuel combustion) 까지포 함하고있다. 이에따라배출권거래제도와조화를이루게하기 위해강제적인배출량보고규제를개정하고자한다. 또한연방 정부차원의프로그램이마련되면캘리포니아배출권거래제도 는 WCI, RGGI(Regional Greenhous Gas Initiative), Midwestern Regional Greenhous Gas Reduction Accord 로그램과연계시킬예정이다. 등과함께연방프 AB 32 프로그램은 2012년이후에나완전하게시행될것으로 예상된다. 이에가능한빠른시간내에조기행동을취할유인을 제공하는절차가필요하다고판단하여 AB 32 Scoping Plan은 자발적인조기감축을권장하고이에대한보상을제안하고있 다. 이에따라현재시행되고있는규제들의적용을받지않는 행동이지만비용효과적 (cost-effective) 이고, 실제적(real) 이며, 추가 68 저탄소녹색성장을위한정책과제( 하)
적 (additional) 이고검증가능한 (verifiable) 방법으로온실가스배출 을감축시킬수있다면이러한활동들에대해서도적절한크렛 딧을주는것이온실가스감축목표달성에도움이된다고본다. 이에따라조기감축이나자발적감축을적절하게인정하거나 이에대해크레딧을주는방안을모색하고있다. ARB 는세가지방법으로적절하게수량화되고검증된조기감 축에대해크레딧을주고자한다. 세가지방법중첫번째방법 은배출권거래제도내에서 2012년이전에발생한자발적감축을 보상할수있도록첫번째순응기간에배출할당량중일부를조 기감축용으로배분하는것이다. 두번째는첫번째순응기간의 할당방식을 AB 32가발효된후인 2007년에서부터배출권거래제 도가시행되는 2012년사이에감축한시설들이불이익을당하지 않도록설계하는것이고마지막으로조기행동을인정하고보상 할수있도록하는다른규제방법을고안하는것이다. 경매할당의경우에는조기감축을시행함으로써배출규제후 구입해야할배출권비용을줄일수있으므로암묵적으로조기감 축에대한보상을받는다고볼수있다. 그러나무상할당의경우 에는명시적으로조기감축을인정해주지않는다면감축유인이 적다. 특히 BaU 기준으로할당을받는다면배출권을가능한많이 할당받기위해할당후감축하고자하는유인이강하게나타날 수있다. 따라서조기감축크레딧문제는최종적으로어떤할당 방식을채택하느냐에따라영향을받게되나 2009년현재배출권 이경매로배분될지무상으로할당될것인지결정되지않았다. 14) 14) Air Resources Board(2009). 제7장 -. 해외사례 Ⅲ 69
조기감축을인정하는정책을촉진시키기위해 ARB는캘리포 니아기후행동등록소 (California Climate Action Registry) 와제휴하여 자발적인조기행동을문서화할수있는절차를마련하고나중 에자발적인조기감축에대한적절한크레딧과자발적감축이 충족해야할강제적인필요조건 (mandatory requirements) 을결정하 고자한다. 또한이해관계자들이제안한자발적인온실가스감 축분을수량화하는방법을검토하고적절한경우스태프(staff) 가 방법론의기술적적합성으로확인하는시행명령 (Executive Order) 을공포할예정이다. AB 32는 ARB가 2007년 6월 30일까지별정조기행동온실가스 감축수단 (discrete early action greenhouse gas reduction measures) 리 스트를개발하도록했다. 이에 ARB는 37가지온실가스감축전 략을승인했고그중세개는별정조기행동 (discrete early action) 이 고 15) 24 개는조기행동(early action) 이며 16) 나머지 10개는기존의 디젤규제조치들로이후다른기관들의제안을받아들여이목 록을확장했다. 리스트에있는조치들은규제제안으로개발되며 위원회 (Board) 에의해채택되고 2010년 1월 1일구속력을갖게 된다. 추가적조기행동조항(additional early action items) 으로중대 15) discrete early action은 Health and Safety Code Section 38560.5의법적정의를충족하는 ARB를시행하고있거나시행하고자하는온실가스감축조치이다. ARB 관할에있으며 2010년 1월 1일에법적효력을갖게되는온실가스감축규제를뜻한다. discrete early action에해당하는세개의규제는 a low-carbon fuel standard, reduction of refrigerant losses from motor vehicle air conditioning system maintenance, increased methane capture from landfills 이다. 16) early action은 2007~2012년기간에 ARB가시행하고있거나시행하고자하는온실가스감축조치로규제일수도있고그렇지않을수도있다. 70 저탄소녹색성장을위한정책과제( 하)
하고효과적으로온실가스배출의저감을가져오는규제/ 비규제 적요소들에대한종합적프레임워크 (a comprehensive framework for regulatory and non-regulatory element) 를포함한다. 캘리포니아는총배출권할당량중의일부를특별목적배출권이 라는형태로떼어내조기감축용으로배분하고이배출권을조기감 축에대한크레딧으로사용하는계획을수립하고있다. 이때조기 감축으로인정받기위해서는감축이실제적이고 (real), 영구적이며 (permanent), 추가적이고(additional), 수량화가가능하며(quantifiable), 검증가능하고 (verifiable) 실행가능 (enforceable) 하여야한다는기준 을제시하고있다. 또한배출권거래제도가시행되기전에행한감 축에대한크레딧을총배출권할당량의일부로부여할뿐만아니라 배출규제를받지않는영역에서발생한자발적감축에대해서도 오프셋을부여하여할당받은배출권과마찬가지로거래를할수 있도록하고있다. 이를통해조기감축뿐만아니라규제를받지 않는부문에서의자발적감축도유도하고있다. (2) 연방수준에서의조기행동및상쇄인정 미국에서는아직까지연방수준의온실가스배출권거래제도가 시행되지않고있다. 다만 American Clean Energy and Security Act(Waxman-Markey), AmericanPowerAct(Kerry-Lieberman) 등과같 은여러법안에서연방수준의배출권제도의시행을제안하고있 다. 그러나자발적인감축을권장하여기업들이자발적으로감축 해왔으며앞에서살펴본캘리포니아처럼지방정부차원에서배 제7장 -. 해외사례 Ⅲ 71
출권거래제도정책이수행되기도했다. 지역배출권거래제도로 RGGI(Northeast and Mid-Atlantic Regiional Greenhouse Gas Initiative), MGGRA(Midwestern Greenhouse Gas Reduction Accord), WCI(Western Climate Initiative) 등이있다.23개주가지역단위배출권거래제도 에참여하고있다. RGGI는 2008년 9월에경매를시작했으며 WCI 와 MGGRA는 2012 년에운영될예정이다. 따라서연방차원에서조기감축에대한논의를함에있어연 방제도가수립되기이전에행해진조기감축을어떻게처리하느 냐하는것이중요한이슈이다. 연방정부와주정부차원에서다 양한프로그램은 < 표 7-4> 를참조할수있다. 72 저탄소녹색성장을위한정책과제( 하)
< 표 7-4> 미국의배출권거래제도제안하에서의조기감축인정 현존하는그리고제안된총량제한프로그램하의조기감축처리안 - 2009. 7 연방프로그램 법안 / 프로그램 American Clean Energy and Security Act (HR2454) Lieberman- Warner (S.2191) 총량이정해진경우와그렇지않은경우의조기감축 조기감축오프셋 적합성기준배출권발생처적합성기준배출권발생처 2009년 1월 1일이전에제정되어야한다. 2001 년 1월 1일이후에발효되어야한다. 비교평가과정또는공공자문을통한방법론이전개되어야한다. 실제 2001년 1월 1일과 2009 적이고추가적이며입증가능년 1월 1일사이에발생하고집행가능한배출저감을한조기감축은보상될보증하는기준이공개적으로것이다. 적합성을갖기발표되어야만한다. 단, 각배출위해서, 참여기업들은된톤에대한개별적인일련번총량하에서의배총량하에서의배공개적으로온실가스호를가진발행되어진모든배출권. 총보상액은출권. 총보상액감축목표를밝히고이출권은공개적으로접근가능 2012년배출권의은 2012년배출권러한목표에대해서보한레지스트리에서등록되어져 0.25% 수준과의 0.75% 수준과고해야하며기업전반야한다. 오프셋프로젝트대표같다. 같다. 적인저감을입증해야와레지스트리간이해관계차하고그러한저감을달이는없다. 성하기위해수행한프만기된크레딧은적합하지않로젝트를입증할수있다. 주또는 tribal law 에의해어야만한다. 제정되지않은프로젝트또는 2009년 1월 1일이후에제정된프로젝트는모든다른기준을충족하지만조기오프셋크레딧행정당국에대하여적용할수있다. 행정당국은효력일내에오프셋프로그램이거래된연방오프셋레지스트리로의이행을허용할것이다. 그리고배출권은만일행정당국이이법안에필요조건을충족하였다고결정 2004년 1월 1일이래로총량하에서의배한다면기후레지스트리, 캘리 ( 입증되어지고신뢰가출권. 총보상액은포니아기후법안레지스트리, 능한온실가스저감 ) 수 2012년배출권의온실가스레지스트리, 시카고행된활동을인정하여 5%, 2013년의 4%, 기후거래소, 온실가스청정프온실가스를저감한본 2014년의 3%, 2012 로그램레지스트리혹은기타법안에영향을받는시년의 2%, 2016 년의주연방혹은사적레지스트리 / 설과다른시설의소유 1% 수준과같다. 혹은프로그램의기준을충족주와운영자하거나그이하로등록되어져야한다. 오프셋프로젝트는연방오프셋프로그램의효력일이후혹은효력까지개시한다면, 연방프로그램하에서의리뷰에대해서만적합하다. 적합한조기오프셋을대신하는총량에더하여연방오프셋을창조할것이다. 제7장 -. 해외사례 Ⅲ 73
현존하는그리고제안된총량제한프로그램하의조기감축처리안 - 2009. 7 연방프로그램 법안 / 프로그램 Lieberman- Warner Boxer Amendment 총량이정해진경우와그렇지않은경우의조기감축 조기감축오프셋 < 표 7-4> 계속 적합성기준배출권발생처적합성기준배출권발생처 이부문에의하여요구되는규칙이공표되기이전수행되어진입증된온실가스배출저감을인정하여온실가스를배출 총량하에서의배출권. 총보상액은 2012-2014년배하였고 1994년 1월 1일출권의 5%, 2015 이전이행된법안에적년의 4%, 2016- 용받고이법안의제정 2017년의 3%, 2018 일이전행동안에적용 -2025년의 1% 수을받는본법안에영향준과같다. 을받는시설과다른시설의소유주와운영자 원래의것으로부터변화가없음상동 ( ) 원래의것으로부터변화가없음 ( 상동) 행정당국의승인에의거 2001년 1월 1일이후시작된오프셋프 로젝트에대해보상할것임. 단, 연방프로그램제정일이전은 총량하에서의배제외. 현존하는주지역 / 혹은연 2011년 12월 31일부로 Dingell 출권. 총보상액은방온실가스레지스트리의기준미국에위치한모든실 Boucher 2012년과 2013년을충족하거나현존하는사적총량하에서의배체는 RGGI 또는캘리포 Discussion 배출권의 3%, 2014 레지스트리또는온실가스저감출권니아주의배출권이유 Draft -2025년의 2% 수프로그램의기준을충족하는오지된다. 준과같다. 프셋프로젝트를보상함. 위와같은보상은조기감축배 출권에적합함. 적합하기위해 서프로젝트는 2006년 1월 1일 이전에시작되어야만한다. 지역프로그램 총량이정해진경우와그렇지않은경우의조기감축오프셋 조기감축 법안 / 프로그램 적합성기준 배출권발생처 적합성기준 배출권발생처 RGGI 규제기관은 RGGI MOU 배출권은총량에없음. 프로젝트는 2005년 12월 N.A. 가체결된이후 3년동안서추가해서주어 20일에서명된 RGGI 각서해설 (2006-2008) 그원안에진다. 안이후시작된경우에한해서 의해달성되어진저감을위해서 CO 2 예산안에대한조기감축배출권을준다. 배출감축이폐업또 만적합하다. 그날이후에시작된오프셋프로젝트는 RGGI 모형규칙에서제정된방법론을따라야만한다. 는산출량의감소를유발 한다면적합하지않다. 특수방법론에대한 RGGI 모형규칙참고. 74 저탄소녹색성장을위한정책과제( 하)
현존하는그리고제안된총량제한프로그램하의조기감축처리안 - 2009. 7 지역프로그램 법안 / 프로그램 총량이정해진경우와그렇지않은경우의조기감축 조기감축오프셋 < 표 7-4> 계속 적합성기준배출권발생처적합성기준배출권발생처 WCI 판결에따르면 2008년 1월 1일부터 2012년 1 월 1일사이에법규에적용을받는배출시설에서발생한저감과자발적이고추가적이며실제적이고입증가능하며연구적이고집행가능한조기감축에한하여총량에추가적으로배출권을발행함으 Midwestern Accord CA AB 32 로써보상할수있다. 관할권은총량이하로발생하지만위의기준을충족시키지않는조기감축에대해서도보상할수있다. 자문그룹은관련법규에인정된조기감축에대한일관되고범지역적차원의감축날짜를사용하는조기감축이승인되어져야한다고권한다. 혼합방식. Design Recommendations 는 WCI 배출권은총량에파트너가오프셋에서기존의추가적으로발생자발적시장을규제하거나제할수도있고저감한하지않으려고한다고언급에본질에따라총하지만, 명확하게조기감축오량이하로발생할프셋을다루지않는다. 수도있다.( 적합성기준참고 ) 자문그룹은배출권을총량이하로발행하도록권한다. 자문그룹은 MGGRA 프로그램하에서승인된오프셋과비교가능한제공된조기감축오프셋프로젝트가보상되어져야한다고권한다. 충분히정량화되고입첫번째승인기간개발중에있음증될수있는조기감축에명시되지않은에대해보상할것임. 우배출권량을무시선 AB 32 이후에발생함한감축으로정의된조기감축은 2007년 1월 1 일부터영향을미친다. 그러나그시기이전에발생된일부감축또한크레딧을받아야하는지평가될것이다. 출처 : Kelly & Bianco(2009) 적용되는지안되는지불명확 배출권은총량이하로발행 조기감축에서무시된배출권과함께조기오프셋프로젝트에관해고려할것임 제7장 -. 해외사례 Ⅲ 75
HR2454 (American Clean Energy and Security Act 또는 Waxman- Markey) 법안에조기행동을어떻게다루고있는지살펴보기로 하자. HR2454 법안은 2009년 6월 26일하원을통과하였으나상 원에서아직까지통과되지못하고있다. 이법안은 2020년까지 2005년대비 28% (1990년대비 16%), 2030년까지는 2005년대비 40% (1990년대비30%) 배출감소를목표로제시하고있다이러한 목표를달성하기위한수단으로배출권제도시행에대한내용 을포함하고있다. 이법안에의하면 년총배출권의 2012년배출권제도를시행함에있어 2012 1% 를조기행동에대한보상으로할당하고있다. 조기행동으로인정되는행위는크게두가지유형으로나누어 진다. 첫번째유형은 2001년 1월 1일이후추진되고 2009년 1 월 1일이전에주정부가발행한오프셋크레딧이나정부가인 정한자발적오프셋프로그램에의한것이며두번째유형은 2001년 1월 1일이후추진되고 2009년 1월 1일이전에시작된 프로젝트에의해 2009년 1월 1일이전에감축된것으로법안에 제시된기준을충족하는조기감축이다. 조기행동으로인정받기위해충족해야하는기준은참여기 업이공개적으로온실가스감축목표를밝히고그결과를보고 해야하며, 기업전체수준에서순(net) 온실가스저감이발생했 음을입증하고그러한저감을달성하기위해수행한프로젝트 를입증해야한다는것이다. 즉기존프로그램에의한감축과 입증할수있는조기감축에대한크레딧을부여하여보상한다. 조기행동인정기간은 2001년 1월 1일에서부터 2009년 1월 1일 76 저탄소녹색성장을위한정책과제( 하)
사이이며이기간내미국내에서행한행동만보상받는다. 조기행동보상방법을좀더구체적으로살펴보면첫번째유 형의경우 2006년 1월 1일에서 2009년 1월 1일크레딧의평균 금전적인가치만큼배출권을할당하며두번째유형의경우에 는 CO 2 e 톤당가치와동일한배출권을할당한다. 조기행동보 상분으로배정된 1% 중첫번째유형에는 0.75%, 두번째유형 에는 0.25% 가할당된다. 2010년에는 American Power Act 법안이 Kerry 상원의원과 Lieberman 상원의원에의해제안되었다. 있는오프셋관련내용을정리하면다음과같다. 17) 이법안에제시되어 국내상쇄 (domestic offsets) 의경우농무부장관 (Secretary of the U.S. Department of Agriculture) 과환경보호국장 (Administrator of U.S. Environmental Protection Agency) 이상쇄크레딧발행프로그램을 관리한다. 농무부장관은국내농업과임업분야에서상쇄로적 격한유형의프로젝트와상쇄프로젝트가갖추어야할조건을 결정하고상쇄를인정 (approval), 감사(audit), 검증(review) 업무를 수행한다. 서관리한다. 농업과입업분야외상쇄프로젝트는환경보호국에 소관기관은상쇄발행프로그램에대한규정 (regulation) 을공포 해야하는데, 적격한프로젝트의유형들을열거하고상쇄레지 스트리 (offset registry) 를만들어야한다. 상쇄프로젝트유형에대 한표준화된방법론을공포해야하는데그방법론에는추가성 17) 여기에서법안내용은 Kelly(2010) 를토대로정리하고있으며 Kelly(2010) 는 2010년 5월 11일에발표된 discussion draft 에근거해작성되었다. 제7장 -. 해외사례 Ⅲ 77
(additionality), 기준연도설정(baseline establishment) 과누출 (leakage) 에관한조항을포함하여야하면상쇄크레딧이온실가스농도 를순감소 (net reduction) 시킬수있도록공급되어야한다. 프로그램이적어도 수정될수있도록하고있다. 또한 5 년에한번씩재검토되고, 필요한경우에는 상쇄사용에제한을두고있는데시스템전체기준으로배출 권규제대상자가규제순응을위해매년 20억톤이상의상쇄가 사용될수없도록하고있다. 사용이허가된상쇄중국내상쇄 (domestic offsets) 와국제상쇄 (international offset) 의비중을정하고 있어각각 75%, 25% 를넘을수없다고규정하고있다. 또한 2018년이후에는 1개배출권에대해 1.25개국제상쇄를양도 (surrender) 하도록하고있다. 추가성을판단함에있어법에의해요구된감축인지,2009년 1월 1일이전에시행되지않았으며 BaU 수준이하로배출되거 나 BaU 기준이상으로 sequestration 이발생했는지를확인한다. 조기행동에대한크레딧은조기상쇄 (early offset) 로이루어지는 데조기행동으로인정받기위해서는 2009년 1월 1일이전에시 행된프로그램에서발생하였으며, 공개된상쇄프로젝트유형 기준과측정가능하고, 추가적이며, 검증가능하고시행가능하 면서영구적인배출감소라는방법론을적용하고있어야한다. 크레딧은 2001년 1월 1일이후에시행되어 2004년 1월 1일이 후에발생한감축에대해부여한다. 또는 국제상쇄크레딧은개발도상국에서배출을회피하거나, 감소 sequester 하는프로젝트에따라발행된다. 78 저탄소녹색성장을위한정책과제( 하)
앞에서언급하였듯이연방배출권거래제도가아직까지시행 되고있지않지만지역배출권거래제도가존재하며자발적프 로그램 (Voluntary Reporting Program) 에온실가스배출감축을보고 해왔다. 자발적프로그램은 1992년 Energy Policy Act에의거 하여에너지부 (Department of Energy) 에서온실가스배출감축활동 에대한정보를수집하고자개발하였다. 많은기업의자발적인 참여를유도하기위해배출감축의기준이나감축량추정방법 을기업이유연하게적용할수있도록했다. 또한실제감축이 발생했는지에대한검증절차도없다. 예를들어감축량을계산 할때기준이되는배출량이있어그배출량을기준으로어느 정도감축되었는지보게되는데그기준을기업이선택할수있 도록했으며제3자검증도요구하지않아감축의정확성을자 가인증 (self-certification) 하도록하고있다. 자발적으로보고된감축을조기행동으로인정해주어야하는 가에대한논란의여지가있다. 자발적프로그램에보고된감축 은적용된기준이엄격하지않고기업이유연하게기준을적용 할수있었다. 뿐만아니라검증절차도없다. 그러나조기행동 으로인정받기위해서는좀더엄격한기준이적용되어야하며 제3자검증도필요하므로자발적프로그램에보고된감축을그 대로조기감축으로인정하는데어려움이있다. 제7장 -. 해외사례 Ⅲ 79
5. 해외사례의시사점 본보고서에서다루어진외국사례에의하면기본적으로모 든나라가조기행동을취한기업들이배출권거래제도와같은 배출규제도입으로인해불이익을받지않도록해야한다는원 칙에는동의를하고있는것으로보인다. 이에따라조기행동을 인정해주고있다. 또한단순히조기행동에따른불이익을받지 않도록하는차원에서더나아가조기행동에대한유인을제공 하여온실가스배출감축이더빨리일어날수있도록유도하는 경향도보이고있다. 초기배출권할당방식이유상으로이루어지느냐무상으로이 루어지느냐에따라조기행동유인에미치는영향은상이하다. 대부분의사례에서초기할당이거의무상으로이루어지고있 다. 우리나라의경우에도배출권거래제도가시행되면초기할당 이무상으로이루어질가능성이높다. 따라서어떻게조기행동 에대한유인을제공할것인가가중요한이슈로등장할것이며, 이에따른기업의대응이달라질것이다. 사례를통해볼때조기행동은크게두가지방법으로인정 받고있다. 첫번째방법은 EU 국가들의국가할당계획에서볼 수있는것처럼배출권할당을계산할때조기감축여부가유리 하게작용하도록하는경우이다. 이러한방법을선택하는경우 실제적으로조기감축을하지않았을지라도미래의온실가스배 출을줄일수있는기술선택이나설비설치, 효율성증진투자 80 저탄소녹색성장을위한정책과제( 하)
를가능한빨리하도록유도할수있다는장점이있는것으로 보인다. 두번째방법은미국이나캐나다등에서볼수있듯이 조기감축에대해크레딧을부여하고배출권거래에사용할수 있도록하는것이다. 조기감축크레딧을갖게되면할당받은배 출권외에추가적으로배출권을보유하고있는것과같은효과 가있으므로기업들의조기감축유인을제고할수있다. 조기행 동에대한크레딧을받게되는경우에는실제감축여부를객관 적으로보일수있는지여부가가장중요할것이다. 그러나조기감축에대해크레딧을부여하는방법에대해우 려를보이는견해도있다. Kennedy(2002) 는조기감축크레딧과 같은실제배출감소여부에의한조기행동정책은온실가스배 출감축투자결정에왜곡을가져올수있고온실가스배출감축 목표달성을위한국가적인순응비용을부풀릴수있다는우려 를보이고있다. 이러한우려를고려할때실제감축여부와상 관없이미래감축비용을낮출수있는조기행동들도인정하는 것이더바람직할것으로보인다. 조기행동과상쇄를이용하여준수비용을줄이면서설정된목 표를달성하고자하는경우조기행동이나상쇄로인정받기위 해충족되어야할조건내지기준을수립하고분명하게제시되 어야한다. 사례에서공통적으로나타나는인정기준은원칙적 으로감축이추가적 (additional) 이어야한다는것이다. 추가적이어 야한다는것은정상적인기업활동의결과발생한감축이아니 고그이상이되어야함을의미한다. 그밖에실제발생한감축 이어야하고 (real), 감축이영구적이며(permanent), 수량화가가능 제7장 -. 해외사례 Ⅲ 81
하며 (quantifiable), 검증가능하고(verifiable) 실행가능 (enforceable) 하여야한다는기준이공통적으로나타나고있다. 우리나라도조기행동이나상쇄를인정하고자한다면이러한기준이비슷하 게적용될것으로예상할수있다. 따라서감축을하거나감축 을유발하는프로젝트를시행하고자하는경우이러한기준의 충족여부를미리검토하는것이바람직할것으로보인다. 이보고서에살펴본모든사례는사실상조기감축크레딧과 할당된배출권을동일하게인정하고있다. 그리고많은경우오 프셋도배출권할당과동일하게인정하고있어배출권시스템 밖에서발생하는온실가스감축도인정하고있다. 크레딧과배 출권할당을동일한비율로교환할수있도록하는경우기본 전제가되어야하는것은크레딧을인정받을수있는감축기준 이배출권거래제도도입후감축기준과별다른차이가없어야 한다. 이러한기준이충족되었다고했을때우리나라도크레딧 과배출권이동일한비율로교환될수있도록할것으로예상된 다. 따라서규제대상기업은배출권거래제도가시행되기전에는 조기감축이나조기행동을취하는데필요한비용과제도시행 이후준수비용을낮추므로발생되는편익을비교하여적절한 수준의조기행동을취해야할것이다. 그러나일단배출권거래 제도가시행된후에는상쇄를적절하게활용하는것이중요할 것으로보인다. 상쇄는제도전체적으로봤을때배출권가격의 안정성에기여할수있을뿐만아니라개별기업의입장에서도 상쇄크레딧을확보하기위해필요한비용( 상쇄크레딧의가격) 과 배출권의가격에따라좀더유연하게배출규제에대응할수있 82 저탄소녹색성장을위한정책과제( 하)
는장점을가지고있다. 조기감축이란배출권거래제도가시행되기이전에발생한감 축행위를의미한다는것에는이론의여지가없다. 그러나과거 어느시점까지조기감축으로인정할것인가에대해서는이견이 있을수있다. 너무과거시점까지거슬러올라가게되면감축 여부를판단할수있는객관적인자료를확보하기어렵고조기 감축행위에해당하는지여부를판단하기어렵다. 여기에더해 조기감축유인제공여부는배출권거래제도의도입과직접적으 로연관되어있다. 배출권규제가실시되지않았더라면조기행동 유인왜곡이발생하거나조기행동인정여부에대한논의자체 가발생하지않았을것이기때문이다. 따라서배출권거래제도 도입에따른조기감축유인의왜곡을교정한다는관점에서만본다면배출권거래제도도입에대한논의가활발하게진행되기시작했을때나계획발표시점부터조기감축으로인정하는것이타당해보이기도한다. 제7장 -. 해외사례 Ⅲ 83
< 작은간지제7 장배출권거래제관련조기행동과상쇄제도> Ⅳ. 결론
조기행동 (early action) 은배출권거래제도가시행되기전에배출 권거래제도의적용을받는주체가제도시행이전에온실가스 감축을위해미리행한행위로정의할수있다. 조기행동은조 기감축 (early emission reduction) 뿐만아니라미래온실가스감축을위한기술개발이나투자행위도포함된다. 이에반해상쇄(offset) 는배출권거래제도가적용되지않는부문에서사업 (project) 단위 로발생한온실가스감축이다. 이와같은조기행동이나상쇄에 대해크레딧을부여하고그크레딧을배출권거래제도내에서 할당된배출권 (emission allowance) 과연계시켜사용할수있게하 는경우배출권제도시행으로인해증가되는기업들의부담을 줄여주는효과가있다. 또한조기행동의인정은온실가스감축 에따른환경적편익뿐만아니라온실가스감축을위한기술과혁신에대한투자가좀더빨리이루어질수있도록유인을제공한다. 배출권거래제도를시행하는경우초기할당이유상으로이루어지는경우에는조기행동에대한보상이필요하지않으나초기할당이과거배출치를기준으로무상으로이루어지는경우 에는조기행동에대한보상이필요하다. 왜냐하면과거배출치 를기준으로초기할당이이루어지므로가능한많은배출권을 확보하기위해온실가스감축을최대한뒤로미루고자하는유 인이발생하기때문이다. 상쇄의경우에도너무많은양을상쇄 로인정하는경우배출권거래를적용받는분야에서온실가스 배출을감축하는대신상쇄로대체하여본래목표한수준의온 실가스감축을달성하지못하고배출권제도가유명무실하게될 제장 7 -. 결론 Ⅳ 87
수도있다. 따라서배출권거래제도입에따른사회적비용을최 소화하고, 환경적편익이좀더빨리달성될수있는최적의조 기행동과상쇄인정방법이필요하다. 조기행동이나상쇄에대한구체적인제도는국가간에차이 를보이고있다. 예를들어미국이나캐나다의경우에는크레딧 형태로조기행동을인정하는반해 EU의경우에는초기할당량 을산정할때조기행동을반영하여조기행동을취한경우초기 배출권할당에서유리할수있도록하여조기행동을인정하고 있다. 그러나공통적으로배출권거래제도의목적을효과적으로 달성하기위해서는조기행동이나상쇄로인정되는감축에대한 객관적이며투명하고적절한기준이제시되어야한다고밝히고 있다. 이러한기준은국가간에큰차이는없는것으로보인다. 우선조기행동이나상쇄로인정되는감축은실제발생한감축 이어야하며, 일시적인감축이아니라영구적인감축이어야한 다. 또한조기행동이나상쇄의인정으로인해추가적으로발생 된감축이어야하며수량화가가능하고검증가능한감축이어 야한다. 현실적으로조기행동이나상쇄로인정되는저감행동에대한 객관적이고분명한기준을정립하기는아주어렵다. 또한감축 분을객관적으로정량화하고검증하고자할때현실적으로많 은어려움에직면하게될것이다. 여기에더해조기감축의경우 감축을입증하는대부분의자료를기업측에서제시한자료에 의존해야한다. 즉규제자와피규제자간정보의비대칭성문제 가발생할수있다. 이에따른도덕적해이가발생할가능성도 88 저탄소녹색성장을위한정책과제( 하)
무시할수없다. 그렇기때문에제3자에의해검증될수없는 조기감축이나상쇄는인정되지않아야한다. 우리나라의경우녹색성장기본법제43조에서온실가스감축 의조기행동촉진을규정하고있으며조기행동을인정하고자 하는것으로보인다. 그러나조기행동을인정하는방법에대해 서는아직까지분명하게밝히고있지않은것으로보인다. 녹색 성장기본법제43조제1 항은 정부는관리업체가제42조제5항 에따른목표관리를받기전에자발적으로행한실적에대해서 는이를목표관리실적으로인정하거나그실적을거래할수있 도록하는등자발적으로온실가스를미리감축하는행동을하 도록촉진하여야한다. 그리고제2항에서는제1항에따른실적 을거래할수있는방법및절차등에필요한사항은대통령령 으로정한다. 고규정하고있어크레딧형태로조기행동을인정 할수있는것처럼보인다. 그러나저탄소녹색성장기본법시 행령제33 조에서 법제43조에따른온실가스의자발적감축은 검증기관의검증을받은실적에대하여법제46조에따른온실 가스배출권거래제의온실가스배출할당량설정에이를인정 할수있다. 고밝히고있어초기할당량설정시조기행동을반 영할수도있을것으로보인다. 따라서조기행동을인정받을수 있는방법이어떻게시행될지현시점에서는알수없다. 조기행동에대한유인을제공함으로써얻어지는사회적편익 은국가간큰차이가없을것으로보인다. 하지만조기행동을 보상하기위한사회적비용은국가간에차이가있는것으로판 단된다. 왜냐하면배출권거래제도를시행하기이전에도국가별 제장 7 -. 결론 Ⅳ 89
로온실가스배출과관련한다양한정책과규제를실시해왔고 그규제의정도나수준, 범위등이국가마다다르기때문이다. 따라서조기행동을인정하고자할때기존에수립되어있는제 도나정책과쉽게연결시킬수있느냐, 조기감축여부를검증할 수있는절차나제도가이미수립되어있는지여부등이국가 간에상이할것이기때문에조기행동을인정하는절차에소요 되는행정비용, 준수비용등사회적비용이다르게나타날것이 다. 당연히현재상태에서조기감축여부를판단하고인정하기 에좀더수월한제도를갖추고있는국가일수록조기감축인정 에따른비용이그렇지않은나라보다더클것이다. 일단온실가스배출감축목표가수립되고난후에는설정된 목표를달성하기위한방법으로비용이최소화되는방법을선 택해야한다. 따라서기존의제도나정책과연계시키는방안들 이검토될것이라고예상할수있다. 그러나기존제도의기준 이조기행동이나상쇄로인정받는데필요한기준을충족하는 지여부, 이미보상받은행동이기때문에또다시조기행동으로 인정하는것은이중으로인정받는것이라는주장등여러유형 의논란이발생할여지가크다. 예를들어미국의경우자발적 인프로그램을통해 1992년부터온실가스감축을자발적으로 보고했지만적용되는기준이조기행동으로인정하기에는미흡 하므로자발적감축을조기행동으로인정하는것이적절하지 않다는주장이있다. 따라서기업입장에서기존의제도나정책 을활용하는것이필요하기는하지만면밀한검토를통해배출 권거래제도가시행된후조기행동이나상쇄로인정하기에적합 90 저탄소녹색성장을위한정책과제( 하)
한수준의감축이발생하였는지, 객관적으로검증할수있는방 법등에대한고민들을수반하여대비할필요가있을것이다. 우리나라의경우에도온실가스감축이나에너지절약에대한 시책들이존재한다. 현재시행되고있는 KCER 제도, 에너지목 표관리제도, 에너지절약에대한지원및 RPS 제도등을배출권 거래제도시행시조기행동인정과어떻게연계시킬것인지, 조 기행동으로 인정할것인지, 인정한다면어떻게할것인지에대 한판단이필요하다. 이와관련된논의과정에서기업들은조기 행동을인정하는이유와방법에대한올바른이해를토대로생 산적인의견을개진할수있어야할것이다. 상쇄의경우에는구체적으로상쇄로인정받을수있는프로 젝트의유형들이제시되어야한다. 또한국내상쇄만을허용할 것인지, 국제상쇄도인정한것인지에대해결정도이루어져야 한다. 어떠한유형의프로젝트들이인정되느냐에따라기업들은 상이한영향을받게될것이다. 따라서이에대한결정에따라 개별기업의대응은달라질것이지만상쇄로인정받을수있는 프로젝트를결정하는과정에서적절한의견을제시할수있을 것이다. 배출권거래제도의시행은필연적으로기업의비용부담으로 이어질것이므로기업은배출권거래제도도입에따른부담을 완화시킬수있는대책을미리마련하는것이필요하다. 본연 구에서살펴본조기행동과상쇄가기업의부담을완화시킬수 있는대표적인방법중하나이다. 현재구체적으로배출권거래 제도운영방식이제시되어있지않고그에따라조기행동이나 제장 7 -. 결론 Ⅳ 91
상쇄를인정할것인지, 인정한다면어떤방법으로인정할것인 지에대한구체적인내용이없는상태에서기업의구체적인대 응방안을논의하고대안을제시하는것은어려운것으로보인 다. 하지만조기행동과상쇄를적절하게활용하기위한기본적 인준비는필요하다. 이를위해기업은첫째, 배출권거래제도의 역할과효과에대한이해도를제고하고, 둘째, 이러한이해를 바탕으로배출권거래제도를디자인하는과정에서적극적으로 의견을개진하여현실적이고효율적인제도설계가이루어지도 록일조해야할것이다. 셋째, 온실가스감축을달성할수있는 기술개발, 생산방식, 제품개발또는온실가스감축프로젝트를 시행할때객관적이고검증가능한방법을채택해배출권거래 제도시행후조기행동이나상쇄로인정받을수있도록대비하 여야할것이다. 특히다른나라의사례에서공통적으로발견되 는기준에유념하여이러한기준에부합되는방법으로조기행 동을취하거나상쇄를획득하여배출권거래제도도입에대해 대비해야할것이다. 배출권거래제도의구체적인시행방안이아직제시되지않고 있는상황으로인해본보고서는기업들에게유용하고구체적 인대안을제시하지못하고조기행동과상쇄에대한이해도를 제고하는데도움이되는수준에머물고있는한계를가지고있 다. 그럼에도불구하고이러한이해도를토대로장기적인대응 전략의수립이나구체적인정책이수립되어공포되었을때이 에대한신속한대응에일조할수있을것이다. 92 저탄소녹색성장을위한정책과제( 하)
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