전문가칼럼 UHD ATSC 3.0 도입과방송법체계 개편방향 경제민주화라칭할수있는경제적 사회적구조변환이필요하다. 또한경쟁정책면에서이러한경제민주화의관점을뒷받침할수있는 새로운규제제도와규제관행이성립되어야할것이다. 권오상 ( 미디어미래연구소방송통신정책센터장 ) 전문가칼럼 56
1 Advanced Television Systems Committee 의약자로북미디지털 TV 협회이다. ATSC3.0 은 ATSC 의회원사들이자발적으로참여해서작성한디지털 TV 의새로운기술표준으로미국 FCC 에의해서 2017 년 11 월에디지털 TV 표준으로받아들여졌다. Authorizing Permissive Use of the Next Generation Broadcast Television Standard, GN Docket No. 16-142, REPORT AND ORDER AND FURTHER NOTICE OF PROPOSED RULEMAKING, Adopted: November 16, 2017 Released: November 20, 2017, Federal Communications Commission(FCC) I. ATSC 3.0 도입의의미 우리나라지상파방송은 2012 년 12 월 31 일새벽 4 시에아날로그신호로전송되던방송을종료하고 디지털로전환되었다. 하지만, 아날로그시대부터 운영되어온법 제도는여전히그대로이다. 법 제도가 방송의기술적변화를수용하지못하여신기술의구현 가능성이충분히현실화되지못하고있는것이다. 초고화질의 UHD(Ultra High Definition) 표준 기술인 ATSC 1 3.0 표준은기존 HDTV 의 4 배이상 선명한 4K 또는 8K 의화질과함께이동형지상파 방송제공이가능하고또한, IP 를기반으로하기 때문에인터넷의특징인양방향 맞춤형서비스를 제공하는등기존지상파방송이가지고있었던 한계를극복하여새로운서비스패러다임을 보여주고있다. 따라서, 이러한기술적혁신을 유연하게수용하여지상파방송서비스를변화시킬 수있는전기를마련해야할필요가있다. 규제개선등혁신적인방안의도출또한가능할것이다. 이에본고에서는가장기본이되는방송과방송사업자의정의에대한개선방향을제안해보고자한다. 방송과방송사업자정의의개선이현행허가제도와기술규제등의개혁을위한시초가될수있기를기대해본다. II. 방송의정의와분류 1. UHD ATSC 3.0 서비스와현행방송의정의방송법상방송 2 은 1프로그램을 2기획, 제작, 편성하여 3전기통신설비로 4공중 ( 혹은개별계약자 ) 에게 5송신하는일련의종합적행위를말한다. 방송법에서규정하는 방송 은 1~5까지의모든행위가이루어져야하며이의행위를행하는자가방송사업자이다. 방송의정의에서편성 3 이란 종류 내용 분량 시각 배열 을모두행하여야 2 방송은텔레비전방송, 라디오방송, 데이터방송, 이동멀티미디어방송으로구분된다. 3 방송법 제 2 조 15. " 방송편성 " 이라함은방송되는사항의종류 내용 분량 시각 배열을정하는것을말한다. ATSC 3.0 서비스가시장에혁신을불러오는 한편, 연착륙할수있게규제개선을위한 방향설정이필요한시점이다. UHD 용도로지정받은 주파수를활용하여새로운서비스를제공할수 있음에도불구하고현재적용되고있는아날로그 시대로부터의규제에의해혁신에한계가존재한다. 불합리한규제를개선하여사업자가신규서비스를 원하는시기에적절하게도입할수있는환경 하는것을의미한다. 따라서, 우리가일반적으로시간에따른편성표에따라시청하는 TV와달리송출되는시간배열이중요하지않은 VOD(Video On Domand) 형의인터넷동영상서비스는편성의 시각 ( 時刻 ) 조건을만족시키지못하여법적의미의방송에포함되지않는것으로해석된다. 4 또한, 방송은송신과수신양방향이아니라 Vol. 58 - Spring 2018 4 방송통신심의위원회에서 인터넷방송 을심의하는것은통신을다루는전기통신사업법상규제에해당된다.. 5 방송표준방식및방송업무용무선설비의기술기준 제 3 조정의 47. " 지상파초고화질텔레비전 (UHDTV, Ultra High Definition TV) 방송 " 이란공중이직접수신할수있도록할목적으로 4K(3840x2160) 해상도를포함하는디지털비디오, 실감형오디오및데이터를지상의송신설비를이용하여방송하는것을말한다. 조성이필요한것이다. 방송법에의한방송의정의 및분류체계, 허가제도, 기술규제등으로인하여 신규서비스를시의적절하게도입하는것에한계가 노출되고있다. 이를개선하기위해단기적으로 기술규제를개선하고중 장기적으로지상파방송의 허가체계개편이필요할것이다. 실질적으로 新기술을이용한혁신이가능한사업자에게융합된 형태의새로운지상파방송사업허가를주기위한 지상파방송의진화방향 구분 1 세대 : Analogue 시기 특징 2011 년이전 일방향송신만가능 2 세대 : Digital(Half 단방향 ) 2011 년 - 2017 년 일방향송신만가능 화질개선 3 세대 : Convergence (Full Digital 양방향 ) 2017 년이후 초고화질 양방향 맞춤형 이동형서비스 송신하는 일방향서비스로정의에서한정하고있다. 따라서, IP망을이용한양방향서비스를포함하고있는 UHD ATSC 3.0 서비스중위에서언급한방송의정의에해당하지않는부분은방송법상방송에해당하지않는것으로해석이가능할것이다. 기술기준 5 상지상파 UHD는 1공중이 2직접수신할수있도록 3설비를이용하여 4고화질비디오등을 5방송하는것으로정의되어있다. 따라서, 방송법상 지상파방송사업 의정의 6 와유사하다. 표준 7 으로보면지상파 UHDTV 방송은 IP망을기반으로 IP망간의이종서비스 (Hybrid Service) 를제공하는것으로설명하고있다. 위에서언급한바와같이 5방송에는시각배열의편성을포함하고있고, IP망을이용한동영상제공은실시간을제외하고는이러한방송의정의에해당하지않는다. 또한공중이직접수신하지않는것은지상파방송에해당하지않으므로 UHD ATSC 3.0 57
전문가칼럼 서비스에서전파를통한 broadcasting을제외한 IP망을이용한서비스는방송법상방송에해당하지않는다. 결론적으로 UHD ATSC 3.0 서비스기술기준상정의는지상파방송사업의정의와유사하며, 표준상포함되어있는 IP기반의서비스중시각배열의편성이아닌경우와공중에직접송신하지않는경우는방송법상방송의정의에해당하지않는다. 2. 방송프로그램과방송의단위방송프로그램을협의로해석하게되면시간편성에한정되어기획 제작된프로그램으로한정된다. 8 이에따라광고, 양방향서비스, 문자기반서비스등을방송범주에포함시키기어려울수있다. 광의로해석하면, 방송프로그램은편성의단위가되는방송내용물이므로서비스하는모든대상을프로그램으로해석할수있다. 하지만일반적인방송프로그램의관점에서볼때 ATSC 3.0 기반의다양한서비스를프로그램으로포섭하는것은어려울것이라판단된다. 따라서, 방송편성의단위를프로그램이아닌영상, 음성, 음향데이터등으로확대할것인가에대한고민또한필요할것이다. 현행방송프로그램의정의가 ATSC 3.0이제공하는모든서비스를포섭하기어려우므로포괄적으로적용할수있는단위를마련하는것이필요하다. 3. 기획, 제작, 편성의범위방송법상방송의정의를협의로해석하면방송이라함은기획-제작-편성을모두해야하기때문에가능한주체는지상파방송사와채널사용사업자인 PP(Program Provider), 일부지역채널 SO(Service Operator) 들만완전한방송을행할수있다. 지역채널에콘텐츠를기획, 제작, 편성하는케이블TV SO와유료방송플랫폼-PP가수직계열화되어있는경우도포함가능할수있으나, 법인분리되어있을경우이를어떻게해석할지논란이될여지도있다. 광의로해석하면, 케이블SO나 IPTV, 기획, 편성, 제작이라는제약이특정사업자를방송에서배제할수있어이에대한개선이필요할것이다. 영상, 음성, 음향, 데이터등을전달하되이에대한편성책임 9 을지는주체로개선하는것이바람직하다고판단된다. 4. 송신 개념과양방향신유형서비스송신이라는개념은공중이일방향적으로정보를전달받는다는뜻이다. 따라서, 현재방송의정의는양방향 이동형서비스를포섭하기어려워 ATSC 3.0 서비스의특성과괴리가존재한다. 송신개념보다포괄적인개념정의를하거나송신과전송을동시에사용하여방송이용의개념확대가필요한부분이다. 참고로저작권법상전송 10 은 공중의구성원이개별적으로선택한시간과장소에서저작물을이용하는것 을의미한다. 5. 방송-방송사업-방송사업자분류체계현행방송법에서는 TV, 라디오, 데이터, 이동멀티미디어를방송의범주에두고, 방송사업은지상파, 종합유선, 위성, 방송채널사용사업, 이를행하는방송사업자는지상파, 종합유선, 위성, 방송채널사용. 공동체라디오로규정하고있다. ATSC 3.0 UHD 서비스는기술기준상 디지털비디오, 실감형오디오및데이터 를포함하고있고, 표준상으로는 IP기반서비스, 고정및이동, 비디오코덱과실감오디오또한포함하고있다. 따라서, 방송의정의중에는 TV-라디오-데이터- 이동멀티미디어를모두포함하고, 방송사업- 사업자의정의에서는 지상파방송사업-사업자 의정의에해당한다. 단, 현행방송법상서비스-사업- 사업자정의는각기별도로정의되고하부구조와맞지않는문제가있다. 또한, 위에서언급한바와같이방송은제작과송출을모두수행하는것을정의상규정하고있으므로, 현재의구조로는지상파방송사의경우에만해당하고, 종합유선, 위성, 방송채널사용사업의 6 방송법 제 2 조 2. 가. 지상파방송사업 : 방송을목적으로하는지상의무선국을관리 운영하며이를이용하여방송을행하는사업 7 지상파 UHDTV 방송송수신정합 (TTAK.KO- 07.0127/R1), 제개정일 : 2016-12-27, 본표준은 IP (Internet Protocol) 기반 UHDTV 방송서비스를위해기존지상파디지털 TV 방송송수신정합규격의 MPEG2-TS 대신 IP 기반 UHDTV 방송시스템을구축하여 IP 망간의이종서비스 (Hybrid Service), 고정및이동단말에서의방송수신을제공할수있는프레임워크를포함한다. 그리고본표준은기존디지털 TV 방송송수신정합규격대비월등한전송성능과차별화된서비스제공을위해, HEVC 비디오코덱과실감오디오, IP 기반다중화, OFDM 및 LDPC 방식채택을통해고화질프리미엄 UHDTV 방송을제공하기위한송수신정합규격을정의하기위해제정되었으며재난발생에따른재난방송서비스, 3DTV 서비스를제공할수있는송수신정합규격을포함한다. 또한, 본표준은 UHDTV 방송서비스의콘텐츠보호를위한송수신정합규격을포함한다. 8 방송법 제 2 조 17. 방송프로그램 이라함은방송편성의단위가되는방송내용물을말한다. 제 73 조 ( 방송광고등 ) 1 방송사업자는방송광고와방송프로그램이혼동되지아니하도록명확하게구분하여야하며, ~ ( 생략 ). < 개정 2006.10.27.> 위성방송같은유료방송플랫폼사업자의경우 경우에는제작과송출을동시에수행하지않으므로 채널배치를기획, 제작, 편성하므로기획, 편성, 방송의정의를만족시키지못한다고할수있다. 제작하는주체로해석이가능할것이다. 제작에 따라서, 방송의정의, 방송사업, 사업자체계에대한 구매도포함되므로유료방송플랫폼사업자들역시 전면적재정의가필요하다. 기획, 제작, 편성행위를하고있다고해석가능하다. 58
9 OTT 를방송사업자로지정하여면허를부여하는영국에서 OTT 이면서방송의권한이부여되는핵심적조건으로편집책임 (editorial responsibility) 을꼽고있으며, 국내에서도방송이심의를받는이유는편성책임을갖기때문이다. 10 저작권법 제 2 조제 10 호 " 전송 ( 傳送 )" 은공중송신중공중의구성원이개별적으로선택한시간과장소에서접근할수있도록저작물등을이용에제공하는것을말하며, 그에따라이루어지는송신을포함한다. III. 방송의정의, 분류체계및진입제도개선방안 현재까지도방송의정의는기획 - 제작 - 편성 - 송출을동시에시행하는지상파방송이라는 개념이중심에있다. 디지털융합환경에부응하는 방송의정의조항마련을위해방송프로그램, 기획, 제작, 편성및송신개념의개선이필요하다. 방송프로그램은시간편성위주의콘텐츠중심에서 영상, 음성, 음향, 데이터등모든정보단위로 확장해야한다. 송출단위는모든정보단위로 확장하되편성의책임을부여해야할것이다. 편성책임이부여되지않으면통신에서전송의 개념과동일하다. 또한, 송신은일방향공중대상을의미하므로, 양방향서비스를개별적으로전달받을수있는 주체로확대해야할것이다. 현재시각배열이 and 조건으로포함되어있는편성의정의는시각 또는공간배열로개념확장이필요하다. 이와 같은내용이반영된새로운방송의정의는 영상, 음성, 음향, 데이터등을편성하여공중에게송신 혹은전송하는것 으로정리할수있으며아래 표에방송의정의에대한개선방향과개선 ( 안 ) 을 제시하고있다. 방송의정의개선방향 구분 방송제공단위 방송제공과정 방송제공대상 용어방송프로그램기획, 제작, 편성송신 현재 개선 시간편성된콘텐츠 수직계열송출단위 모든정보단위로모든정보확장 : 영상, 음성, 단위로확장하되음향, 데이터등편성책임부여 방송의정의개선 ( 안 ) 구분과거현재미래 특징 정의 유료방송도입이전 정치 경제 사회 문화 시사등에관한보도 논평및여론과교양 음악 오악 연예등을공중에게전파함을목적으로방송국이행하는무선통신의송신 통합방송법도입 방송프로그램을기획 편성또는제작하여이를공중 ( 개별계약에의한수신자를포함하며, 이하 " 시청자 " 라한다 ) 에게전기통신설비에의하여송신하는것 일반공중 개별전송대상으로확대 양방향 융합서비스 영상, 음성, 음향, 데이터등을편성하여공중에게송신혹은전송하는것 방송법에서는위에서언급한방송-사업- 사업자정의외에도중계유선방송-사업-사업자, 음악유선방송-사업-사업자, 전광판방송-사업- 사업자, 전송망사업-사업자를별도로정의하고있다. 법체계상서비스와하부구조가정의되면사업과사업자는그서비스를사업으로운영하는것과그것을영위하는자로단순하게정의되어야할것이다. 따라서, 이러한체계로현행방송법상사업-사업자를분류하면아래의표와같이정리될수있을것이다. 방송분류개선 ( 안 ) - 예시 방송방송사업방송사업자 텔레비전방송텔레비전방송사업텔레비전방송사업자 라디오방송라디오방송사업라디오방송사업자 데이터방송데이터방송사업데이터방송사업자 이동멀티미디어방송 이동멀티미디어방송사업 이동멀티미디어방송사업자 방송법상현행방송허가체계는사업자의지위를부여하고허가, 승인, 등록을받도록규정되어있다. 지상파방송사업자의경우방송통신위원회의허가를받아야하나 전파법 에의거하여과기정통부의심사결과를허가에반영하도록되어있다. 지상파방송은방송에의한영향력이지대하지만현행기준은기술적성격만고려하도록되어있다. 지상파방송의사회문화적영향력에입각한정의가부재하여법적으로지상파방송의성격을재정의할필요가있다. 현재지상파방송의정의조항은무선국을관리, 운영한다는허가조건및기술적조건이역으로지상파의정체성을규정하고있다. 지상파방송의공적성격에입각한정의를마련하는한편기술규제는유연화하는것이바람직할것이다. Vol. 58 - Spring 2018 59
전문가칼럼 지상파방송허가체계는지상파방송의특수성을고려할때기술심사위주보다는사업허가에중점을두는것이보다바람직해보인다. 방송사업허가와방송국허가를분리하는방안에대한고민이필요하며방송국허가체계는간소화해야할것이다. 지상파방송의전송경로와기술적특성이아니라지상파의사회 문화적성격에부합하는제도개선이필요하다. 지상파방송 사업 에대한허가는강화하고무선국심사는간소화하여기술규제의유연화또한시도해야한다. 현행허가체계상으로전파법상무선국허가절차만으로 UHD 방송을허가해주는것이가능하나미디어환경변화에부응하는규제체계개선이필요하다. 현재의방송법, 전파법체계상으로는신규지상파기술도입시마다기술기준개정이불가피하다. 양방향, 이동형서비스를포섭할수있는방송에대한개념재정의가필요하며, 이에입각하여기술규제를유연화해야한다. 방송의개념정의는 2000년통합방송법개정시케이블 SO를수용하기위해변화했을뿐이후에이에대한검토가전무하다시피했다. 방송의정의, 지상파방송의정의를새로이하고화질을나타내는 4K, 8K 또는채널폭을나타내는 6MHz 등단위를제약하는조건을유연히하여기술기준의업그레이드가용이하도록해야할것이다. 방송사업자의경우에는공적 / 사적영역을확실히구분하고공적사업자에게는강한공적책무를부과하는한편, 사적사업자에게는자율성을극대화하여야한다. 수신료기반사업자는공적편성과무료 OTT 제공등공적인무료서비스위주로사업을영위하도록유도해야한다. 반면에사적성격의지상파에대한소유규제완화등을통해혁신이가능한자본투자가가능하도록현행제도의개선이필요하다. 기존사업자에게지분투자가가능한형태로소유규제를완화하거나, Incentive Auction 등제도를도입하여신규사업자에게기존사업자의주파수일부를지정혹은할당하는것이다. 방송사업에진출하기위한사업자분류체계는아래 < 표 > 와같이사업의단위별로허가부여, 복수의허가단위에대한일괄허가를가능케하는방안을고려해볼수있다. 이들중주파수가필요한허가에대해서만사업허가후무선국허가를받도록하여사업허가와무선국허가분리할수있을것이다. 최초허가시는정부의주파수할당-지정계획고시후주파수할당-지정받고사업자허가를동시에받도록하는방안이있다. 현재주파수를지정받은방송사의경우에는별도사업허가없이추가주파수지정을통한무선국허가를받도록할수있을것이다. 60
방송사업허가및분류체계개선방안 구분 지상파 수신료기반광고기반가입기반 유무선가입기반플랫폼 수신료有수신료無광고無광고, 가입자광고, 가입자 OTT KBS, EBS SBS, OBS, MBC 신규사업자케이블 IPTV 인터넷 동영상 (Video) 1-1-1 1-2-1 1-3-1 2-1 3-1 非동영상 (Non-Video) 문자전용 (only-text) 1-1-2 1-2-2 1-3-2 2-2 2-2 1-1-3 1-2-3 1-3-3 2-3 2-3 사업과사업자를분류하는기본적인목적은각분류단위의성격과본질에맞도록차별적인규제를적용하는것이다. 예를들어수신료기반으로운영되는경우좀더공공성을강조하고, 소유지분제한을유지, 강화할수있고, 가입기반인경우공공성보다는사업성을강조하고소유지분제한완화또는폐지하여새로운유형의지상파사업자도방송이가능케할수있을것이다. 서비스정의와분류에논란이있는인터넷동영상서비스 (OTT) 또한방송의분류에포함시키되진입시허가나승인이아닌신고로방송시장에진입이가능하도록하는방안을고려해볼수있다. 이러한진입제도의개편으로지상파방송사가수신료를기반으로하는공영방송사, 광고를기반으로하는공영과민영방송사로구분되고, 그리고가입자를기반으로하는신유형지상파방송사업자의출현도기대해볼수있을것이다. 지상파방송은그사회문화적영향력이매우크다. 본고에서논의를시작한바대로기술발전에걸맞는제도개선으로지상파방송서비스품질이획기적으로개선되고, 지상파방송을통해서전국민이누릴수있는혜택또한다각화되어이로인한국민의복지가증진될수있을것이다. 혁신에대한장려로기업의투자가확대되어기술이더욱발전하고산업적으로도새로운도약을맞게될것을기대해본다. Vol. 58 - Spring 2018 61