한국사회정책 Korea Social Policy Review, 제 25 권제 3 호, 2018, pp.3~35. 기본소득의재정적실현가능성과재분배효과에대한고찰 유종성 *1) 요약 이글은기본소득의재정적실현가능성과기존사회보장제도의대안으로서의효용을부정하는양재진 (2018) 등의주장을비판적으로검토하고, 효과적이고효율적인기본소득안설계를위한몇가지제안을하고자한다. 재정적실현가능성에대해서는역진적인조세지출의기본소득으로의전환을통해세율인상없이도상당한규모의기본소득도입이가능하며, 이는상위층을제외한대다수에게실질적인감세내지현금지원효과를냄을강조한다. 또한기본소득의과세소득화와기존현금급여수급자와수급액의축소로재정절감이가능함을주장한다. 소득재분배의효과면에서기존사회보장제도의선별능력이좋지않으며, 보편적인복지가선별적인복지보다재분배효과에서우월하다는 재분배의역설 이기본소득에도적용될수있음을주장한다. 또, 재정중립적인기본소득안의재분배효과를가상의시나리오를통해보여준후국내외의관련연구들을검토하여기본소득이사회보험이나공적서비스확대이상으로재분배효과를나타내며추가적인여러장점이있음을주장한다. 끝으로이러한연구들을위한인프라로서가구조사자료와행정자료를통합하고각종조세와복지지출관련규정들을수식화하여결합한제대로된조세 - 급여모델구축의필요성을강조한다. 주요어 : 기본소득, 재정중립적기본소득, 사회보장, 재분배효과, 조세지출, 과세소득화 * 가천대학교사회정책대학원교수
4 한국사회정책제 25 권제 3 호 1. 서론 국내적으로나전세계적으로기본소득에대한관심이고조되고있다. 특히 4차산업혁명의도래로인간의노동이인공지능을가진로봇으로대체되어대량의기술실업이발생하는한편산업사회의표준화된고용관계가해체되고불안정노동이일반화될것에대비하여새로운사회보장책으로서기본소득이필요하다는주장이점차힘을얻고있다. 그런가하면, 기본소득에대한반론도커져가고있다. 무엇보다도막대한재원조달의현실성에대한의문제기, 그리고재정제약하에부분적인기본소득을도입하면기존의사회보장제도만큼효과적이지않고오히려기존복지수혜자들이수급액감소의피해를입을것이라는문제제기가나오고있다. 본고는기본소득에대한철학적논쟁보다는기본소득의 기능주의적 시각에서의반론을검토하고자한다. 1) 기존사회보장제도의대안으로서기본소득이재정적으로실현가능하며소득재분배측면에서효과적이고효율적일수있는지를중심적인질문으로삼는것이다. 특히양재진이최근본지에발표한논문, 기본소득은미래사회보장의대안인가? (2018) 에서제기한문제들을중심으로건설적인논쟁을하고자한다. 이를통해기본소득이기존사회보장제도를전면적으로대체하지는않지만, 새로운사회보장제도의핵심적인축으로성립할수있는가능성이있음을제시하고자한다. 끝으로한국의현실에서이러한논쟁을한단계발전시키고가장효과적이고효율적이면서재정적으로실현가능성이있는기본소득안의설계를위한몇가지제안을하고자한다. 2. 기본소득에대한비판 기본소득지구네트워크에의하면, 기본소득은 모든사람에게 ( 가족단위가아닌 ) 개인단위로무조건적으로자산심사나노동요구없이지급되는소득 으로정의된다. 이단체의 2016년서울총회에서는주기적지급과현금지급이라는두가지측면이추가되었다. 기본소득론자에따라서기본소득금액이최소생활을보장할정도로충분히커야한다는충분성조건을추가하기도하지만, 충분성조건은공식적인정의에포함되지않았다. 따라서, 흔히부분기본소득이라고불리기도하는낮은수준의지급도기본소득에포함된다. 여러나라에서지급되고있는보편적인아동수당, 보편적인노 1) 양재진 (2018) 은기능주의란 A 라는문제해결을위해 B 를행하는경우, 즉 B 의존재가 A 를위해서또는 A 때문이라고해석되는경우 로서사회보장사각지대나일자리소멸로인한문제해결을위해기본소득을도입하자는주장을기능주의적시각으로보고이를기능주의적관점에서비판하고있다.
기본소득의재정적실현가능성과재분배효과에대한고찰 5 인기초연금과같은사회수당은기본소득의범주에속한다고볼수있다 ( 정원호외 2016: 29-31). 부분기본소득으로서의사회수당은이미북구의사민주의복지국가들을비롯하여상당수나라들이도입하고있으며, 완전보편적인형태는아니지만준보편적인형태까지합하면한국의기초연금 ( 상위 30% 배제 ), 아동수당 ( 상위 10% 배제 ) 등도이에근접하는것이라고할수있다. 문재인대통령도노인, 청년, 아동, 출산여성등을대상으로 생애맞춤형기본소득보장제 실시를공약한바있다. 기본소득에대해격렬한논쟁이이루어지는지점은아동, 노인등근로무능력층을넘어서서근로연령층에게까지확대하는것에대한것으로보인다. 근로연령층까지폭넓게포괄하는기본소득은현재핀란드를비롯해서몇곳에서중요한실험이진행되고있기는하지만아직은미국알라스카주의공유자산현금배당, 제3세계빈국에서빈곤해소대책으로최근확산되고있는무조건적현금급여 (unconditional cash transfer) 외에본격적으로실행되고있는것은없다. 근로연령층에게까지무조건적기본소득을지급하자는주장의철학적배경으로는실질적자유의실현, 공유자산으로부터의배당등이있다. 최근기본소득에대한관심이높아지게된데에는탈산업화와 4차산업혁명으로불리는기술혁신이일자리의감소와고용의불안정성을심화시켜빈곤과불평등을확대시키고실질적자유를위협하며, 이에대해기존의사회보장제도가효과적으로대응하지못한다는인식에기초하고있다 ( 정원호외 2016). 또한새로운지식정보경제하에서는토지, 환경등의공유자원뿐만이아니라지식, 정보의공유자산이생산력의원천이되는데, 그과실이공유자산형성에기여한수많은사람들을배제하고이를독점적으로이용하는소수에게집중되는것은불합리하다는점에서공유자산배당의논리가힘을얻고있다 ( 강남훈 2016; 금민 2017). 따라서, 본고에서는기능주의적측면에논의의초점을두려하지만, 철학적인논쟁으로부터완전분리되는것은아니다. 먼저기능주의적측면에서기본소득에대해제기되는주요비판을살펴보자. 첫째, 기본소득에대한가장흔한비판은너무큰재정소요로엄청난증세가필요할것이라는두려움과부자에게까지헛되이재정을낭비할것이라는생각이깔려있다. 기본소득만으로도최소한의생계유지와사회적활동을할수있는수준의완전기본소득을실현하려면재정적으로지탱하기어려울것이며, 의료, 교육등공공서비스제공을제대로지속하기어려워질것이라는것이다 (Rothstein 2017). 양재진 (2018) 은 완전기본소득에다가가고자월 100만원씩전국민에게지급한다고하면연 600조원이필요한데, 2017년정부예산이총 400조원인것을감안하면실현불가능한꿈에가깝다 고지적한다. 기본소득을주창하는김교성등 (2018: 335) 은한국형완전기본소득 ( 안 ) 의지급액으로중위소득의 30%(2017년 1인가구기준 495,879원 ) 에해당하는월 50만원을제안하지만, 연간 305조원의예산을충당하는것이단기적으로는어렵다는점을인정한다. 양재진 (2018) 은재정
6 한국사회정책제 25 권제 3 호 에한계가있는상황에서재정중립적기본소득을도입하자면기존의사회복지급여를기본소득으로대체하는우파적버전밖에불가능하고, 재정문제로낮은수준의부분기본소득이도입된다면이는기본소득이추구하는목적을달성하지못하고사회보장의효과도발휘하지못할가능성이크다고주장한다. 나아가서양재진 (2018) 은기존사회보장제도가기본소득과달리비용효과적임을강조한다. 실업, 질병, 은퇴등사회적위험에대해서 보편적인 보장을해주되, 소득을상실하거나지출이크게증가하는위험에실제빠졌을때만 선별적으로 보상을해주기때문이다. 또한기본소득론자들이일자리감소와불안정화및사회보험사각지대의문제를과도하게비관적으로보고있다고비판한다. 한국의사회보장체제의근간을형성하고있는사회보험은국민연금, 고용보험, 산재, 건강, 요양보험등 5개인데이중에사각지대가존재하는것은국민연금과고용보험뿐이며, 적용률이꾸준히올라가고있다는것이다. 즉, 현단계우리사회의문제해결을위해서는기존사회보장제도의확대와강화가우선이지기본소득이대안이아니라는것이다. 둘째, 기본소득론자들의 4차산업혁명으로인한일자리없는사회의도래에대한우려는지나치며 (Rothstein 2017), 과도기적으로발생하는기술실업의문제에대해서기존사회보장제도가더효과적으로대응할수있다는주장이다. 19세기제1차산업혁명당시기계파괴운동이일어나는등기술진보가일자리를빼앗을것이라는우려가컸지만결국기우로드러났다는것이다. 양재진 (2018) 은기술진보가고용에미치는영향은단기적으로는대체효과가먼저나타나지만중장기적으로는보완효과와생산효과가나타나생산성증가와함께고용이증가할가능성이크다고주장한다. 과도기의일자리감소에대해서는노동시간감축과일자리나누기, 직업훈련과고용서비스와같은기존사회보장제도로대처하는것이기본소득보다더효과적이라는것이다. 다음으로, 양재진 (2018) 은기본소득이미래사회의사회복지적대안이될수있는지에대해몇가지근본적인질문을제기한다. 인간의욕망은한이없는데인간의욕망을충족시키는완전기본소득은실현되기어려울것이며, 완전기본소득을추구하면할수록공공서비스의양과질을담보하기어려울것이다. 기본소득을사회발전과생산에직간접적으로기여한대가로누구나받는사회적지분급여 (stakeholder grants) 로정당화하더라도이것이꼭현금배당이어야할필요는없으며보편적공보육, 공교육, 의료서비스, 대중교통, 안전서비스, 국방등의형태로누구나동일하게누릴수도있다. 사회복지는복지수요가있는곳에더많은자원을집중하여시장실패를교정하는역할을하는데, 현금배당을통한자유의확대로보육의료등이시장에서의구매로바뀌게되거나그비중이커지면시장실패의비용이커진다는것이다.
기본소득의재정적실현가능성과재분배효과에대한고찰 7 급여도개인단위가아니라가구원수에따라차등을두는것이합리적인데, 기본소득은가구원수가커질수록추가생활비의필요가감소되는것을무시한다는것이다. 결론적으로미래사회에서도 무조건적인획일적분배 가아닌사회보장의기본원리인 필요에따른분배 를지속시켜야한다고강조한다. 이상에서요약한바와같이양재진 (2018) 등이제기한기본소득에대한비판은상당한설득력을가지고있다. 특히완전기본소득은너무비싸서현실적으로실현불가능하며부분기본소득은기존사회보장제도보다비효과적이라는비판은기본소득론자들이응답해야할가장핵심적인질문이다. 3. 기본소득은너무비싼가? 첫째, 기본소득이너무비싸서실현불가능할것인지는기본소득의수준을어떻게잡느냐에따라서다를것이다. 기본소득론자중에는기본소득의정의또는속성에 충분성 을포함하는경우도있고 ( 김교성외 2018: 122-123), 포함하지않는경우도있다. 또한, 충분성을포함시켜도그구체적인수준에대해서는다양한견해가제시되었다. 많게는 평균소득의 50% 에서 최저생계비 혹은 상대적빈곤선 ( 중위소득의 30%) 이일반적인데, 중위소득이평균소득보다작은것을감안하면평균소득의 50% 와중위소득의 30% 간에는보통두배내지그이상의차이가난다. 판파레이스와판더보르트 (Van Parjis and Vanderborght 2017: 11) 는 1인당 GDP의 25% 를제안하고있지만, 특정액수에큰중요성을부여해선안된다고강조한다. 다만, 낮은수준의기본소득을도입할경우에는공공서비스뿐만아니라기본소득보다높은수준의기존의저소득층소득지원현금급여를대체하는일은피해야할것이다. 기본소득이기존의현금급여를대체하는일은오직기존급여액이기본소득에미치지못하는경우로만한정해야한다 (Van Parjis and Vanderborght 2017: 11-12). 그렇지않으면, 부분기본소득이최저소득층에게는오히려소득의감소를가져올것이기때문이다. 그런데, 기본소득을우리가보통생각하는것보다훨씬더싸게만드는세가지방안이있다. 첫째는, 기본소득보다낮은수준의급여들을완전대체하고높은수준의급여의아래부분들을대체하는것이다 (Van Parjis and Vanderborght 2017: 135). 가령매월 30만원의기본소득이 1인가구에매월 50만원을보장하는기초생계급여를완전대체할수는없지만, 기존기초생계급여수급자중 20만원이상의수입이있던사람들은생계급여에서졸업하게되며나머지사람들은수급액을 30만원덜받아도될것이다. 이렇게하면낮은수준의기본소득이기존복지제도를완전대체하여기존수급자
8 한국사회정책제 25 권제 3 호 들이손해를보는일을방지하면서도수급자수와수급액의감소로상당한재정절감이이루어질것이다. 또한, 자산조사에입각한공적부조의수혜자가줄어드는만큼행정비용도줄어들것이다. 둘째, 숨겨진복지급여 라고할수있는소득세의각종비과세감면 ( 조세지출 ) 을철폐하고, 이를명시적인현금급여로전환하여기본소득재원으로삼는것이다 ( 강남훈 2018; Standing 2017: 133-134; Torry 2016; Van Parjis and Vanderborght 2017: 135). 비과세소득, 근로소득공제, 인적공제, 특별공제등각종소득공제, 세액공제와감면등 조세지출 이대부분상위계층에게더많은혜택을부여하고있다는것은미국을비롯해여러나라에공통된현상이며 (Howard 1997), 한국도예외가아니다. 가령근로소득세의소득공제와세액공제및감면만폐지해도근로소득세수가 2015년소득의경우 28.3조원에서그 3배에가까운 84.1조원으로 55.8조원이증가하고 ( 강남훈 2018), 2014년소득의경우에는 57.9조원이증가한다고한다 ( 최한수 2018). 2) 근로장려세제 (EITC) 를제외하고는대부분의근로소득세감면혜택이저소득층보다는고소득층으로올라갈수록커진다는것은이미여러실증분석결과확인되고있다 ( 김우철 2014; 김태일, 박종수 2010; 임주영, 박기백, 김우철 2014). 강남훈 (2018) 에의하면, 2015년도귀속연말정산근로소득의소득공제와세액공제로인한 1인당조세감면액은하위 10% 근로자가 27만8천원이고상위 10% 근로자가 790만7천원으로서 28.4배가된다. 권혁진, 신우진 (2010) 은가족복지성격의소득세제내인적공제로인한혜택이매우역진적이며, 이를보편적인이전지출로전환하면재정의세입, 세출측면모두에서재분배효과가제고될수있음을보여주고있다. 우리나라소득세는매우누진적인세율구조를가지고있으나, 이러한역진적인조세지출로인해실제소득세세수가매우작고소득세를통한소득재분배효과는매우제한적이다. 산업화시기사회보장제도대신에근로소득자에게소득공제를확대해주고면세점을올려왔는데, 이는결과적으로저소득층보다고소득층에더큰혜택을주어왔으며, 이러한관행이오늘날에도지속되고있다 ( 김도균 2013). 2016년소득세수는 GDP 대비 4.6% 로 OECD 평균 8.4% 의절반정도밖에안된다 ( 국회예산정책처 2018). 정부의조세지출예산서상으로는소득세전체의조세지출규모가 2017년 21.5조원으로소득세수 75.1조원의 28.6% 에불과한것으로나와있는데, 이는강남훈 (2018) 과최한수 (2018) 가계산한근로소득세만의조세지출규모 (55.8 내지 57.9조원 ) 보다도훨씬작게잡힌것이다. 이는현행조세지출예산제도가조세지출을너무협소하게적용하고있음을보여준다. 아마도광의 2) 강남훈 (2018) 과최한수 (2018) 는서로다른자료를가지고계산을하였으나, 둘이비슷한결과를보여준다. 필자가 2016 년도연말정산근로소득에대한천분위자료 ( 국세청이심상정의원실에제출한자료 ) 를가지고계산해본결과는근로소득세수가 30.9 조원에서 90.3 조원으로 59.4 조원증가하는것으로나타났다.
기본소득의재정적실현가능성과재분배효과에대한고찰 9 의조세지출을다포함하면소득세에서만연간 100조원이넘는추가재원이마련될것으로보인다. 포괄적소득세제 (comprehensive income tax) 3) 를확립하여근로소득보다훨씬더상위층에편중된이자, 배당소득과주식양도차익등에대한저율분리과세와비과세등을모두폐지하고, 사업소득뿐만아니라주택임대소득, 연금소득, 일용근로소득, 기타소득등을모두포함해종합과세하되개인소득세에대한광의의조세지출을전면폐지또는대폭축소하면, 조세의형평성과소득재분배기능이획기적으로강화됨과아울러기본소득을위한상당한재원마련이가능하게된다. 나아가서대기업에더많은혜택을주는법인세와부가가치세의조세지출을모두폐지, 또는축소하면세율을올리지않고서도상당한정도의기본소득재원을마련할수있을것이다. 이처럼추가되는세수, 또는기존에역진적으로제공되던조세지출을모든국민에게동일한금액으로, 또는연령층에따라다른수준의기본소득으로지급하면소득재분배효과는더욱커질것이다. 조세지출의폐지는기존면세점이하는물론모든납세자의조세부담을증가시키지만, 상위층을제외한대다수의납세자는세금의증가분보다기본소득으로받는금액이더클것이고, 거꾸로최상위층까지도기본소득을받겠지만이들에게는추가되는세금부담이더커질것이다. 결국세율을올리지않고재정중립적인수단을통해고소득층에게더큰현재의조세지출을모든사람에게평등하게분배하여실질적인부자증세와함께다수의저소득-중간소득층에게는실질적인감세또는현금소득지원을하는효과가있다. 판파레이스와판더보르트는 1인당 GDP 10% 정도의기본소득은위두가지방법으로대부분의나라에서자체조달이가능할것이라고한다 (Van Parjis and Vanderborght 2017: 135). 셋째방안은기본소득을과세소득화함으로써순비용을크게줄이는것이다 ( 앳킨슨 2015: 303). 단일세율경우에는모든사람이동일한금액을받고동일한추가세금을부담하게되므로과세소득화의실익이없지만, 누진세체계하에서는과세소득화가재정부담을줄이는효과뿐만아니라 왜부자에게까지기본소득을지급하느냐? 는질문에대해서도좋은답변을준다. 가령 1인당 GDP의 10% 정도에해당하는 1인당월 30만원을 5천만국민모두에게기본소득으로일률지급하더라도, 현행소득세와그 10% 에해당하는지방소득세를합해 6.6% 에서부터 46.2% 까지누진세율로과세를하게되면면세 3) 소득을일정기간순자산의증가또는경제적이득의총합으로정의, 수령소득 (received income; 임금, 급여등근로소득과이자, 배당, 임대수입등자본소득, 사업소득, 이전소득등 ) 뿐만아니라자본이득 (capital gain; 동산, 부동산등의양도차익 ) 과귀속소득 (imputed income; 농작물자가소비, 자가주택서비스, 주부의가사노동등 ) 등을포함하며, 원칙적으로소득원천에상관없이모든소득을포괄 ( 귀속소득은현실적으로포함하기어려움 ) 하는종합소득을담세력의지표로삼음. 각종소득의동일취급으로수평적공평을달성하며, 포괄적인종합소득에대해누진세율을적용함으로써수직적공평을실현함. 한국의소득세제는포괄적소득과세를택한다고하나실제로는커다란괴리를나타내고있다 ( 오재선 1990 참조 ).
10 한국사회정책제 25 권제 3 호 점이하의빈곤층은월 30만원전액을받게되지만, 최상위층은 30만원에대해 46.2% 의세금을내게되어실제순비용은 GDP의 8-9% 이하로가능하다. 4) GDP의 25% 를기본소득으로지급하려면공공재와보편적사회서비스제공등을감안할때 GDP의 50% 이상의국민부담률 ( 조세및사회보장기여금포함 ) 이필요할것이며, 이를위해누진적소득세의평균실효세율을 40% 로하면 ( 이를위해서는최고소득세율을과거박정희시절때의 70% 수준이나그에가깝게올리고소득세의각종공제와감면을폐지하는것이필요할것임 ) GDP 25% 의 40% 에해당하는 GDP 10% 가조세로환수되므로실제순비용은 GDP 15% 정도면될것이다. 이상세가지방안, 즉기존현금급여의축소로인한절약과행정비용감소, 역진적인조세지출의기본소득화, 그리고기본소득의과세소득화를동원하면, 기본소득의비용이일반적으로생각하는것보다훨씬더싸질수있다. 이외에정부의비생산적이고비효율적인재정지출도정치적의지만있으면기본소득재원으로돌릴수있을것이다. 대기업에대한지원뿐만아니라중소기업과농업예산에도비효율적인부분이많으며, 국가 R&D 예산이나창조경제또는혁신성장등의이름으로낭비되는예산도많은것으로알려지고있다. 4. 과연기존사회보장제도가효과적인가? 기본소득의순비용이일반적으로생각하는것보다는훨씬작다고하더라도비용효과면에서기존사회보장제도보다못하다면실질적자유의보장과공유자산배당등의논리만으로기본소득을주장하기가쉽지않을것이다. 그러면, 과연사회보험과공적부조를중심으로하는기존사회보장제도가질병, 실업, 은퇴등의사회적위험에처한이들과근로빈곤층등을포함해저소득층의소득보장면에서더효과적이고효율적인가? 효과성 (effectiveness) 은소득재분배와빈곤완화등에실제얼마나효과가있는가를, 효율성 (efficiency) 은동일한효과를내는데얼마나작은비용으로성취하는가를가리킨다. 효과성측정에서낙인효과의배제등실질적자유의실현과근로유인등의측면도중요하지만, 본고에서는소득재분배와빈곤완화기능에초점을두고자한다. 먼저, 기존사회보장제도는실업, 질병, 은퇴등사회적위험에대해서 보편적인 보장을해주되, 소득을상실하거나지출이크게증가하는위험에실제빠졌을때만 선별적으로 보상을해주기때문에기본소득보다 비용효과적 ( 효과적이며동시에효율적이라는뜻으로해석 ) 이라는주장에대해 4) 조세지출폐지, 축소정도에따라환수되는세수의크기가달라질것이다.
기본소득의재정적실현가능성과재분배효과에대한고찰 11 서살펴보자. 기존사회보장제도는크게보아보험가입자의기여를기반으로하는사회보험과조세를기반으로자산조사에입각한공공부조의두가지를축으로하고있다. 우선두제도는모두 선별만잘하면 기본소득에비해적어도단기적효과와효율성면에서우월하다는점은자명하다고하겠다. 그러나, 선별을잘하기가쉽지않으며, 특히장기적으로그효과성과비용효율성을유지하기어렵다는데에문제가있다. 먼저, 선별 (targeting) 이쉽지않다는것은현금및현물급여형태의복지지출의소득계층별분배를보면드러난다. OECD(2017) 에의하면근로연령층에대한현금지원중상위 20% 와하위 20% 에가는비중을비교해보면상당수의 OECD 회원국에서상위 20% 가더많은지원을받고있다. 특히스페인, 포르투갈, 이탈리아, 그리이스등남부유럽국가들에이런현상이매우심하고, 한국도상위 20% 가하위 20% 보다약간더많은현금지원을받는나라로나오며, 미국은하위 20% 가상위 20% 보다약간더많은급여를받고있는것으로나타난다. 5) 강신욱외 (2018: 474-6) 에의하면한국에서공적현물이전소득은소득과함께증가한다. 재정패널 2015년자료로분석한결과의료수혜, 교육수혜등을포함한공적현물이전소득전체평균은 402.7만원인데 1분위와 2분위는각각 138.9만원과 211.3만원에불과하며 9분위와 10분위는각각 686.6만원과 715.3만원으로나타났다. 6) 선별복지를위주로하는국가들과보편적복지를위주로하는국가들중에서보편복지국가들이보다높은재분배효과를보인다는 재분배의역설 (paradox of redistribution) 이시사하는바가중요하다 (Korpi and Palme 1998). 코르피와팔메는빈곤층에선별적인복지를제공할수록빈곤감소효과가저하되는역설적인현상의원인이선별적인프로그램을도입할수록재분배프로그램의규모가작아지게되는데에서기인함을발견했다. 비용효율성을높이기위해저소득층에혜택을집중하는것보다보편적인프로그램을도입할때에정치적지지가확대되고복지규모가커지게되어전체적인재분배효과가커진다는것이다. 우리나라의경우 1997년도입된기초생활보장제도는최저생계비이하의빈곤층에게 보편적으로 기초생활을보장한다는원칙에도불구하고, 20여년이지난지금에도많은빈곤가구가보호에서제외되고있다. 복지패널 10차 (2015년) 자료에의하면빈곤층의 23.1%, 장기빈곤층의 32.4% 만이 5) Adema et al.(2014) 은노인을포함한전인구에대한공적현금이전중하위 20% 에주어지는비중이터키, 스페인, 포르투갈, 이탈리아, 그리이스, 멕시코등에서매우낮게나타남을보여주고있다. 여기서는한국은하위 20% 에게가는비중이 24.3% 로서미국의 21.9% 및 OECD 31 개국평균인 21.7% 보다약간높은수준으로나타난다. 다만, 한국은공적이전지출규모자체가작기때문에실제빈곤가구에주어지는현금지원의금액은매우작은것으로나타난다. 6) 강신욱외 (2018) 에의하면공적현금이전소득은 1 분위가 515 만원으로서전체평균 290 만원보다높지만, 이는주로기초생계급여 (143 만원 ) 와기초연금 (247 만원 ) 에기인하며, 공적연금소득은 20.6 만원으로전체평균 128.7 만원에비해매우낮다.
12 한국사회정책제 25 권제 3 호 기초생활보장수급을받고있다 ( 강신욱 2017). 2016 년전체수급자수는 167 만명으로전체인구의 16% 에해당하는상대빈곤인구 800만명중 20% 만이포함되고있으며, 그중에서도보호가절실한생계급여수급자는 126만명에불과하여전년도보다도감소했다 ( 김교성 2017). 보편성원칙에도불구하고많은빈곤가구가부양의무자조건등으로인해선별과정에서배제되고있기때문이다. 이는한국만의문제가아니다. 일본의경우에도빈곤선이하의인구중공적부조수급률이 20% 내지 30% 밖에안되는것으로추정되고있다 (Kobayashi 2014). 프랑스의경우도자산조사기반최저소득제도의수급률은약 50% 에불과하다 (France Strategie 2014: 85, Van Parjis and Vanderborght 2017: 254에서재인용 ). 반면, 우리나라에서도무상급식이나무상보육, 기초연금, 아동수당등보편적이거나준보편적인프로그램의경우에는급속도로확대된것을볼수있다. 즉, 중산층을포괄하는보편적, 준보편적형태의복지에비해저소득층에집중하는선별복지는확대가느리다는것을알수있다 ( 정원호외, 2016). 공적부조와달리사회보험은사회적위험에대해서 보편적인 보장을해주는가하면그렇지않다. 양재진 (2018) 은국민연금과고용보험등의사각지대가그리큰것은아니며, 사각지대에빠진 30% 중에서도실제실업과빈곤등의위험에처한사람들은소수라고주장한다. 따라서기존사회보험제도를기본소득으로대체하기보다는보완, 강화하는게낫다는것이다. 가령, 모든국민혹은 2 천6백만취업자전원에게기본소득을제공하기보다는수급권이없는실업자들에게도실업부조를주고, 낮은수준에머물고있는실업급여를인상하는것이보다효율적이라는것이다. 또, 근로빈곤 층이문제라면최저임금과근로장려세제 (EITC) 가보다효과적인대안이라고주장한다. 그러나, 문제는취업자의상당수가실업자와별다른차이가없을정도의불안정고용과저소득으 로빈곤의위험에빠져있다는점을간과하면안된다. 실직하고도고용보험에서제외되어있는전체취업자의 1.5% 에해당하는사람들만실제위험에빠진것으로보는것은현실과큰괴리가있다. 국세청 (2017) 에의하면 2016년연말정산근로소득자 1774만명중 41.8% 가총급여 2천만원이하, 19% 가 1천만원이하이며, 일용근로소득자 816만명가운데 88.5% 가 2천만원미만, 78% 가 1천만원 미만의총소득금액을보이고있다. 7) 또, 종합소득신고자 587 만명중 67% 가 2 천만원이하, 45% 가 1 천만원이하의종합소득금액으로임금근로자보다도낮은소득을보이고있다. 근로소득, 사업소득, 재산소득을합한개인소득의분포를추정한김낙년 (2016a) 에의하면 2010년도의취업자 2,383만명중하위 10% 는연소득이 5백만원미만, 하위 30% 는 1천만원미만이었다. 가구단위로보아도 2017 년가계금융복지조사자료 (2016 년소득을나타냄 ) 에의하면 28.8% 의가구가 2 천만원미만의가구 7) 일용근로소득자 816 만명중상용근로소득이나사업소득이없는순수일용근로자는 504 만명인데, 국세통계연보는이들의소득과세금을별도로보여주지않고있다.
기본소득의재정적실현가능성과재분배효과에대한고찰 13 가처분소득을보였다. 이들다수의근로빈곤층에게기존공적부조와사회보험은제대로도움을주지못하고있다. 가령국민연금이포괄하고있는 70% 중에서도제대로된보장을받고있는사람들은상대적으로안정된직장에서높은소득을누리며장기간기여를한사람들이고, 불안정고용과저소득상태에있어보호가더절실한사람들은사각지대에빠져있거나연금수급자가되어도수급액이너무작아빈곤을벗어나지못하고있는것이다. 선진복지국가들에서도사회보험의포괄성과비중이커지기는커녕공적부조의비중에비해상대적으로줄어들고있는추세라는점은한국의경우에도이러한추세를되돌리기가쉽지않을것이라는점을시사한다. 가령, 영국의경우 1963년부터 2012년까지사회보장지출의구성을보면국민연금보험의비중이 1960년대에는 70% 가넘었으나최근에는 50% 미만으로줄어들었고, 사회부조의비중은 20% 수준에서 40% 를넘는수준으로상승추세를보여주고있다 ( 앳킨슨 2015: 292-294). 실업, 질병, 은퇴등사회적위험 (risks) 에대해서보편적인보장을해주고자한사회보험이과거표준고용관계가지배적이었던산업사회에서는잘작동했지만, 세계화와탈산업화및불안정고용의증가속에서보험료를기여하는기반이축소되고정부재정이그갭을매꾸기가점점더여려워지면서한계에봉착하고있는것이다 (Standing 2017: 192-193). 1995년부터 2005년사이에 OECD 국가의실업급여수급율을보면대부분의나라에서수급률이떨어졌고, 2005년에 OECD 24개국중 19개국에서수급자비율이 50% 에미치지못했으며그중 10 개국에서는 1/3에도못미쳤다. 같은기간복지선진국인스웨덴에서도수급률이 70여퍼센트에서 40여퍼센트로급락했다. 또한대부분의나라에서수급액도떨어졌다. 일례로영국에서는실업보험급여액이전후에일인당평균소비지출의약 40% 에서부터 25% 아래로떨어졌다 ( 앳킨슨 2015: 317-320). 실업부조를신청했다가탈락하여절규하는비참한사례를보여주는영화, 나, 다니엘블레이크 는보편적보장에실패하고선별적복지의문제점을드러내는영국사회, 나아가서많은복지국가의현실을적나라하게표현하고있다. 영국보다도사회보험의포괄성과보장성이약한가운데노동시장의이중화, 불안정화는더욱급속도로진행되고취업자의상당수가빈곤상태에있는한국사회에서기존사회보장제도의강화가효과적으로이루어질수있을지의문이다. 최저임금과근로장려세제는대안이될수있을까? 자영업이과도하게많은한국경제의특수한구조속에서문재인정부의최저임금인상정책이벌써벽에부닥치고있음은주지의사실이다. 정부는근로장려세제를내년부터대폭늘리겠다고하나만연한근로빈곤을해소하는대책이되기에는턱없이모자라보인다.
14 한국사회정책제 25 권제 3 호 5. 기초생활보장, 부의소득세및기본소득의비교 선별복지는같은크기의재원을사용할때보편복지에비해즉각적인재분배효과면에서효율적일수있으나, 낮은수급률, 근로회피와복지의존, 사기와부패, 과도한행정비용등의문제를야기해장기적으로는재분배효과도비용효율성도저하할수있다. 선별복지의대표적인프로그램인기초생활 ( 또는최소소득 ) 보장제도 (minimum income guarantee) 를기본소득및이와유사한효과를가지는부의소득세 (negative income tax, or NIT) 와비교해서볼필요가있다. 아래그림에서 x축은시장소득을가리키고, y 1 ( 가는점선 ) 는아무런소득재분배가없을때의가처분소득, y 2( 굵은실선 ) 은기초생계 ( 최소소득 ) 보장제도하의가처분소득, y 3( 굵은점선 ) 는기본소득또는부의소득세의재원을소득세에대한정률과세로충당할경우의가처분소득을각각표시한다. 그림 1. 기초생계급여와기본소득 / 부의소득세효과 y 1: 아무런소득재분배가없을때의가처분소득 y 2: 기초생활보장하의가처분소득 y 3: 기본소득 / 부의소득세하의가처분소득
기본소득의재정적실현가능성과재분배효과에대한고찰 15 그림에서기초생계급여는최대 10으로서누구나시장소득이 10에미치지못할때에는국가에서부족분만큼의생계보조금을지급해준다 (y 2 =10 for x<=10). 여기서생계급여 (y 2 -x = 10-x) 는시장소득이늘어나는만큼줄어들어실질적인한계세율이 100% 이다. 시장소득이 10 이상인사람은일정한세금 ( 그림에서는시장소득중 10을초과하는부분에대해 20% 의정률과세 ) 을내야하므로가처분소득이시장소득보다작게된다 (y 2 <x for x>10). 기초생계급여는가구를단위로하므로가구원수에따라최소보장액이달라지지만, 여기서는편의상개인단위로간주한다. 다음으로 y 3 는모든사람에게무조건적으로지급되는기본소득이 7이고, 그재원을 40% 의정률과세로충당할경우의가처분소득을가리킨다 ( 기초생활보장시보다많은재원이필요하므로세율을높게잡았음 ). 시장소득이 0인사람의가처분소득은 7로서기초생계보장시보다작게되며, 시장소득이 5인사람은기본소득 7을더하고세금 2를내면가처분소득이 10으로서기초생계보장을받는경우와같아진다. 시장소득이 25인경우에는기본소득 7을더하고세금 10을내면가처분소득이 22가되는데, 기초생계보장제도하에서는이경우생계급여는받지못하고 10을초과하는시장소득 15의 20% 에해당하는 3을세금으로내면가처분소득이 22가되어기본소득과기초생활보장의효과가같아진다. 결국시장소득이 5 미만인경우 ( 최저소득계층 ) 에는기본소득하에서기초생활보장때보다가처분소득이작아지고, 시장소득이 5보다크고 25보다작은경우 ( 저소득층부터중간소득계층까지 ) 에는기본소득을받는경우에가처분소득이더커지며, 다시시장소득이 25보다큰경우 ( 고소득층 ) 에는기본소득을받더라도세금부담이더커지므로기초생활보장시보다가처분소득이줄어들게된다. 다음으로부의소득세를도입하여모든사람에게 7의최소소득을보장하되시장소득이 17.5에이를때까지 40% 의환수율을적용하고, 17.5를넘는시장소득에대해서는 40% 의정률과세를할경우의가처분소득을그라프에표시하면앞의기본소득도입시와똑같은 y 3 를얻게된다. 이는부의소득세와기본소득의재분배효과를동일하게설계할수있음을보여준다. 물론이경우에도부의소득세와기본소득은적어도두가지점에서중요한차이가있다. 첫째, 부의소득세하에서는조세수입과재정지출의규모가기본소득경우보다훨씬작게된다. 둘째, 부의소득세는자산조사를기초로하여일정한소득에미치지못하는사람들에게만지급하는데반해기본소득은자산조사를하지않고모든시민에게권리로서주어진다. 부의소득세하에서는일정한소득수준까지는세금을내지않고거꾸로보조금 ( 부의소득세 ) 을지급받지만, 기본소득하에서는시장소득이조금이라도있는사람은누구나세금을내게된다. 이상의세가지제도를비교할경우에단기적으로는최소소득또는기초생계보장이가장비용효
16 한국사회정책제 25 권제 3 호 율적으로보인다. 기본소득이나부의소득세보다더높은수준의최소소득을보장해줌에도불구하고최저소득에미달하는부족분만보충해주는보충급여를하므로재정이절감된다. 그러나, 자산조사에따른낙인효과, 낮은수급률, 높은행정비용, 부정수급등의문제를초래하고복지의존을심화시키기가쉽다. 기초생활보장을간신히졸업하면기초생활보장에연계된다른복지혜택까지잃게되어한계실효세율이 100% 가넘는경우도많다. 따라서, 최소소득보다월등하게높은소득을장기간안정적으로벌수있다는자신감이없는경우에는일시적으로기초생활보장을졸업했다가다시소득이줄어들경우에기초생계급여를다시신청해서바로받을수있을지모르기때문에근로의욕과자활의욕이저하되고복지의존과빈곤의함정에빠지기가쉽다. 이혜원 (2012) 에의하면기초생활보장에서제외된차상위계층이평균적으로기초수급자보다시장소득과사적이전소득은조금더크지만공적이전소득을포함한경상소득에서는 소득역전 현상이나타남을보여주고있다. 이처럼근로빈곤계층을중심으로하는차상위계층에대한지원이미약한상황에서최소소득보장제도는잘못된인센티브를줄수가있다. 따라서이러한최소소득보장제도를운영함에있어서국가는가급적수급자선정을까다롭게하여부정수급과복지의존의문제를최소화하려하게되며, 일부부정사례가크게부각되어제도확대가어려워지기도한다. 사회복지사의주된업무는가난한사람들을돕는일보다도부정수급을막기위한감시에많은시간을사용하게된다. 만일최저생계비이하의모든사람들에게부양의무자기준등의까다로운조건을없애고기초생활보장을위한생계급여와주거급여등을하게되면, 차상위계층의사람들이일부러소득을줄여서기초생활보장수급자가되려할수도있다. 결국이러한문제때문에최저생계비이하의빈곤층을대상으로하는선별복지가비용효율적일것같지만, 실제로빈곤층을모두포괄하지못하여빈곤해소의효과가떨어지게되며, 점차로행정비용등을감안하면비용효율성도그리크지못한결과를가지게된다. 반면에위의그림에예시한기본소득이나부의소득세가기초생활보장을대체할경우최저생계비이하의근로무능력자는기초생활 ( 최소소득 ) 보장에비해낮은금액의기본소득을받게되어손해를보게되지만, 최저생계비이하의근로능력자들이기초수급자격을잃지않기위해, 또는차상위계층의사람들이기초수급자격을얻기위해일부러노동을회피할유인이사라진다. 이들에게한계소득세율이 100% 에서 40% 로떨어져서자신이번소득의 60% 는가처분소득으로귀결되기때문이다. 기본소득과부의소득세둘다재정중립적으로설계할수있지만, 재정규모를작게하려면부의소득세를선호할수있겠고, 자산조사에따르는문제점들을피하고가난한사람들을돕는개념이아니라모든사람에게공유자산의일부를권리로서배당하는것을선호하면기본소득이나을것이다.
기본소득의재정적실현가능성과재분배효과에대한고찰 17 일반적으로부의소득세주창자는빈곤계층에대한지원에초점을두기때문에소득보장금액을크게하되환수율을높게설계하는경우가많고, 기본소득주창자들중에는정률과세보다는누진세를선호하는경우가많다. 특히기본소득의장점으로꼽을수있는것은정률소득세만으로재원을마련한다하여도순수혜자가순부담자보다많게되며, 누진적인소득세로재원을마련하면순수혜자의비중이훨씬더늘어나고순부담자의비중은줄어든다는것이다. 따라서소수의최상위계층에게소득이집중되어있는한국과같은사회에서기본소득이소득재분배의방안으로유효할수있다. 나아가서기본소득을과세소득화하면기본소득의비용을절감하면서재분배효과를한층더높일수있다. 또한, 기초생활보장수준에미치지못하는기본소득을도입할때에는기초생활보장을대체하지않고유지하는방법도있다. 이경우에도기초생계수급자수와수급액이대폭줄어들것이다. 앞의그림에서기본소득도입이전에는시장소득 10 미만의사람들이모두기초생활보장대상자였지만기본소득도입이후에는시장소득 5 미만의사람들만대상으로남게된다. 급여액도대폭줄어들게된다. 그림에서기본소득도입이전에는가는점선 (y 1 ) 과최저소득보장을나타내는굵은실선 (y 2 ) 사이의큰삼각형이기초생계급여총액을나타내는데, 기본소득도입이후에는굵은점선 (y 3 ) 과굵은실선 (y 2 ) 사이의작은삼각형이급여총액을나타낸다. 즉, 충분하지못한수준의기본소득이도입되어도최저소득보장대상자의숫자가줄어들뿐아니라그금액도대폭줄게되어상당한재정절감이이루어질수있음을보여준다. 또한, 기초수급을받는근로능력자들에게는자활과근로의욕을고취하여빈곤탈출을촉진할수가있다. 6. 기본소득의소득재분배효과분석 이상의논의를참고로하면서이제기본소득의소득재분배효과를검토해보자. 먼저이해의편의를위해간단한가상의시나리오를검토해본후최근국내외의연구를검토해보고자한다. 기본소득의재원을명확하게제시한재정중립적인안들의재분배효과에대해긍정적인분석과부정적인분석을보인최근연구몇개를대상으로검토하고자한다.
18 한국사회정책제 25 권제 3 호 1) 정률세와누진세에입각한기본소득가상시나리오분석 아래표는소득세만으로기본소득의재원을충당할때정률세와누진세두가지경우에대해가상적인소득분위별재분배효과를예시한것이다. 편의상아주단순한숫자들로가상의소득 10분위분포를상정했지만, 우리나라상위 10% 의소득점유율이 48% 에달한다는김낙년 (2016a) 의연구에비추어볼때, 10% 소득점유율을 50% 로잡은이가상의분포가현실로부터아주동떨어진것은아니다. 먼저 20% 단일세율로이루어진세수를모든사람에게동일한금액 (160) 의기본소득으로지급할때소득 1분위에서 7분위까지는순수혜집단이되고, 8분위는세부담과기본소득이동일하여시장소득과가처분소득이일치하며, 9분위와 10분위만순부담집단이된다. 국방, 치안등공공재와교육, 의료등사회서비스와기타행정의소요재정은편의상소득세를제외한다른세수로충당하며, 기본소득재원은 100% 소득세만으로충당한다고가정한다. 1분위는시장소득 0에서가처분소득 160으로큰혜택을보며, 2분위는시장소득 100에서가처분소득 240이되어 -140% 의부의소득세와마찬가지가된다. 최상위계층에게까지기본소득을주는것은예산낭비라고할지모르지만, 기본소득 160을받는대신 800을세금으로내어결국실효세율이 16% 에이르게된다. 이처럼정률과세와정액지급을할때에중간소득층을포함한다수가순수혜자가되며커다란소득재분배효과가나타나는것은일반적으로소득분배가정규분포를보이지않고소수의최상위계층에집중되어있기때문에평균소득자 ( 소득 800) 가중위소득자 ( 소득 450) 에비해훨씬더상위계층 ( 여기서는 8분위 ) 에속하기때문이다. 다음으로누진세 ( 여기서는면세점을제외하고 10%, 20%, 30%, 45% 의 4단계세율을적용함 ; 한국의 6%, 15%, 24%, 35%, 38%, 40%, 42% 의 7단계누진세율과아주크게차이나는것은아님 ) 를적용할때이루어진세수 2,100으로 210씩기본소득을지급하면, 조세의재분배효과와현금급여의재분배효과가이중으로작용하게된다. 소득 8분위까지순수혜집단이되고, 9분위와 10분위만순부담집단이된다. 9분위는시장소득 1,100에서가처분소득 1,080으로실효세율이 2% 에불과하며, 45% 최고한계세율구간에속하는 10분위만이시장소득 4,000에서가처분소득 2,690이되어 33% 의실효세율을부담하게된다. 만일기본소득도과세소득화하면, 낮은한계세율구간에속한저소득층은약간의세금만내면되지만 ( 이경우시장소득없이기본소득만을소득으로가진경우에는기본소득전액을소득에서공제해주고점차공제액수를줄여일정소득이상에대해서는기본소득금액도전액과세소득화할수있을것임 ), 10분위는기본소득으로받은 210의 45% 인 94만5천원의세금을더내게되어상당한추가세수가이루어지게된다. 이를기본소득금액인상이나공공서비스확대
기본소득의재정적실현가능성과재분배효과에대한고찰 19 등에사용할수도있을것이다. 이표에서나타낸것처럼개인들의세금지출과기본소득수입을합해서생각하면대다수서민과중간층의국민은마이너스실효세율로정부로부터현금지원을받게되고최상위층만이세금을더부담하는결과가된다. 따라서이를부자증세와결합한서민과중간층감세라고해석할수도있다. 또는기본소득을근로장려세제와같은환급가능한세액공제 (refundble tax credit) 로간주할수도있는데, 근로장려세제는근로소득과연계해서지급하는데반해기본소득은근로여부및소득금액과관계없이동일한금액의세액공제를해주는것으로해석할수있다. 어떻게해석하든실업과불안정노동의만연과늘어나는소득불평등에대처하는효과적이고효율적인대책이될수있음을보여준다. [ 표 1] 정률세와누진세에입각한기본소득가상시나리오 소득분위시장소득정률세 * 기본소득가처분소득실효세율누진세 ** 기본소득가처분소득실효세율 1 0 0 160 160 0 210 210 2 100 20 160 240-140% 0 210 310-210% 3 200 40 160 320-60% 10 210 400-100% 4 300 60 160 400-33% 20 210 490-63% 5 400 80 160 480-20% 40 210 570-43% 6 500 100 160 560-12% 60 210 650-30% 7 600 120 160 640-7% 80 210 730-22% 8 800 160 160 800 0% 140 210 870-9% 9 1100 220 160 1040 5% 230 210 1080 2% 10 4000 800 160 3360 16% 1520 210 2690 33% 계 8000 1600 1600 8000 2100 2100 8000 * 정률세율 : 20% ** 누진세율 : 시장소득 100 이하 : 면세, 100-300: 10%, 300-600: 20%, 600-1200: 30%, 1200 이상 : 45% 우리나라가계소득이 GDP에서대략 64% 정도를차지하므로이표를한국에적용한다면 ( 물론이표의 10분위소득분포가한국의현소득분포와일치하지는않지만 ) 정률과세기본소득은대략 1 인당 GDP의 13% 수준의기본소득을지급하는것에해당하며, 누진과세기본소득안은대략 1인당 GDP의 17% 수준에해당한다고볼수있다. 8) 기본소득을과세소득화할경우에는기본소득금액을 8) 우리나라가계소득이 GDP 에서차지하는비중은 1995 년 69.6% 에서 2014 년 64.3% 로같은기간하락폭이 OECD 국가중두번째로컸다 ( 한겨레 2016.03.27.).
20 한국사회정책제 25 권제 3 호 1인당 GDP의 21% 수준까지올릴수있다. 다음으로소득세만으로기본소득재원을충당하고정부의다른재정소요는소득세외의다른세금으로만충당한다는가정을없애고이표에서처럼가계소득총액에대해소득공제나세액공제, 감면등없이 20% 의정률로종합과세를하거나누진세로 26.25%(2100/8000) 의평균실효세율을부과할경우, 현재소득세평균실효세율이 5% 정도에불과한것을감안하면가계소득의 15% 또는 21% 정도의추가세수가기본소득재원으로마련될수있다. 여기에법인세, 부가가치세의조세지출폐지를포함한다른세원에서의추가세수와비효율적인재정지출의절감을통해기본소득재원을추가할수있다면, 이표에서나타낸가상시나리오가전혀비현실적인것은아닐수도있다. 2) OECD 정책브리핑 (2017) OECD의기본소득에대한정책브리핑 (2017) 은기본소득이기존사회보장제도의대안으로서각광을받는배경, 기본소득재원마련방안과재정중립적기본소득안의소득재분배효과등을 EUROMOD라는조세-급여모델을이용해서분석하고있다. 9) 특히각국의현행사회보장제도의차이에따라기본소득도입의비용과효과에차이가나는점을고려하여핀란드, 프랑스, 이탈리아, 영국 4 개국에대해별도의분석을제시하고있다. 먼저 OECD 브리핑은기본소득재원마련방안으로기존현금급여를대체하는것만으로는부족하며, 각종조세감면을폐지하는것과기본소득을과세소득화하는방안을제시하고있다. 현재의최 소소득보장 (guaranteed minimum-income benefits) 수준으로기본소득을지급하되이를과세소득화하고, 기존급여의대부분과조세감면을전면폐지할때핀란드와이탈리아등에서는상당한예산 절감이이루어지며, 프랑스에서는약간의세금인상만으로가능하지만, 영국에서는상당한세금인상이필요하다. 세율을올리지않으면서기존의현금급여의대부분과조세지출을전면대체하는재 정중립적인기본소득을도입할때의기본소득금액은현행단독가구최소소득보장액보다핀란드에서는 9% 더높고이탈리아에서는 97% 더높아지는반면, 프랑스에서는 2% 낮아지고영국에서는 28% 낮아진다. 소득재분배효과를보면, 이탈리아에서는대부분의개인들이순수혜자가되며, 프랑스, 핀란드와 9) EUROMOD 는유럽연합 27 개국을대상으로대표적인표본가구의각종소득과자산, 세금등에대한상세한데이터 ( 많은나라들이가구조사자료와행정자료를통합해서구축함 ) 와함께급여자격과세금에대한상세한정보를바탕으로구축한모형으로현재정책의영향은물론정책을바꿀때의가구의가처분소득과정부의세수및급여지출에일어날변화등에대한미시모의실험 (microsimulation) 을단몇분만에할수있도록해준다 ( 앳킨슨 2015: 395-397).
기본소득의재정적실현가능성과재분배효과에대한고찰 21 영국에서는중간소득층이가장큰혜택을입으며기존에자산조사에입각한소득지원을받아온저소득층은상대적으로덜혜택을입게된다. 빈곤층가운데기존사회보장제도에서제외되었던사람들은기본소득으로혜택을입게되지만, 기존수급자들은오히려손해를보는경우가많다. 이에따라핀란드와프랑스에서는현행보다빈곤률이약간올라가게되며, 재정중립적기본소득의금액이현재의최소소득보장수준보다상당히떨어지는영국에서는빈곤률이상당히더올라가게된다고한다. 기본소득이전반적인소득재분배면에서는현행사회보장제도보다우월하지만, 빈곤감소라는측면에서는효과적이지않을수도있음을보여준다. 양재진 (2018) 은 OECD 연구결과에서기존복지수혜자의수급액감소피해만을강조하였으나, OECD 브리핑은전반적인소득재분배에긍정적인효과외에도행정적인단순함, 개인들이일과가정에대한책임들을보다유연하게관리할수있는점, 돌봄 자원봉사 사회적기업 교육훈련등사회적으로유익한일들을촉진시키는점, 자산조사가초래하는근로의욕저하와가족의해체등부정적유인들과이러한행위들을감시하는데드는행정적비용과부정적낙인효과를줄이는등여러가지부수적인효과가있음을인정하고있다. 특히남유럽과동유럽을비롯한많은나라에서는재정중립적기본소득이고소득층에게더많은혜택을주는기존의복지시스템을개혁하는좋은방안이될수있음을지적하고있다. 끝으로, OECD 연구에서기본소득이기존복지수급자의혜택을줄여빈곤감소에부정적일수있다는결과는 OECD가검토한기본소득안자체가기존의수급액보다낮은금액의기본소득이기존급여를대체하도록설계된데서오는당연한결과이다. 가이스탠딩이언급한 잘못설계된기본소득안 의한사례라고할수있다 (Standing 2017: 73). 오늘날기본소득의대표적인주창자들은기본소득이기존수급액보다낮을경우에는이를전면대체하기보다는부분적으로만대체함으로써기존수급자들이피해를입지않도록하는방안을선호하고있는데, OECD 연구는이러한흐름을담지못한것이다. 3) 앳킨슨 (2015) 의재정중립적참여소득과사회보험강화안의재분배효과비교 불평등연구의대가로서지난해작고한앤서니앳킨슨의마지막저작, < 불평등을넘어 : 무엇을할것인가 >(Inequality: What can be done? 2015) 에서는기본소득과크게다르지않은참여소득 (participation income) 안과사회보험강화안을제시한후양자의소득재분배효과를미시모의실험으로비교, 분석하여참여소득안이보다효과적임을보여주고있다. 미시모의실험을위한자료와모
22 한국사회정책제 25 권제 3 호 형으로서는 OECD(2017) 와마찬가지로 EUROMOD의영국편을이용하였다. 두가지안에소요되는재원은공히최고소득세율인상 ( 현행 45% 에서 65% 로 ) 과조세지출축소를통한과세기반확대로마련, 재정중립성을확보한다. 10) 이는앳캔슨 (1995) 이과거정률과세를기반으로한기본소득을중심으로검토했던것과달리누진과세에대한선호를분명히한것이다. 또, 두가지안모두자녀수당을보편적으로지급하되 과세소득화 하는방안을포함한다. 참여소득 (1 인당연간 3,110 파운드 ) 안은모든성인 (16세이상 ) 을대상으로하되, 질병이나장애를가진경우를제외하고는넓은의미에서사회적기여를하는활동에대한최소한의참여를조건으로한다. 임금근로자또는자영업자로서일하거나교육, 훈련, 구직활동을함으로써, 집에서어린이나노약자를돌봄으로써, 또는정기적인자원봉사를함으로써사회에기여하는것등을포괄적으로인정한다. 참여를조건으로하는것에대한기본소득론자들의비판에대해앳킨슨은 말리부해안에서하루종일서핑하는이들은그들스스로를부양하는길을찾아야하며이들에게공공의재원으로지원받을자격이주어지지는않을것이라고한존롤스에게동의한다 (2015: 311) 고말한다. 사회보험강화안은사각지대를줄여적용대상을늘리고급여수준을늘리는것이다. 기초연금과추가적인국가연금을 25% 인상하고, 기여금을내는구직자수당을주당 113.10 파운드로올리고, 기여금을내는고용지원수당과사별수당을 25% 인상하는등이다. 두가지안의효과를비교해볼때전반적으로참여소득이더큰재분배효과를낸다. 참여소득도입시소득분포상하위 5% 에속하는사람중다수 (52%) 가 5% 이상이득을보는데, 사회보험강화시이비율은 41% 이다. 현재 0.321인지니계수는참여소득도입시 0.266으로떨어지며사회보험강화시는 0.294로떨어진다. 직접적인소득재분배효과외에자산조사에기반한기존급여를받는인구가현재 2,230만명에서사회보험강화시 1,810만명으로줄고참여소득도입시에는 1,710만명으로더많이줄어든다. 이는높은한계세율에직면한사람수를줄여근로유인을강화하고행정관리비용을축소하는등의부수적인효과를낸다. 앳킨슨의연구는기본소득에근접한참여소득안과사회보험강화안의소득재분배효과를비교했다는점에서시사하는바가크다. 물론영국을대상으로한연구로서이를다른국가들에일반화하는결론을낼수는없으나, 한국에서도이러한연구가필요하다고본다. 10) 이와함께중하위근로소득자에게는자본소득보다세금을덜내게하는근로소득공제를도입하되, 한국처럼상위층이근로소득공제의혜택을더받지못하도록일정한소득을넘어서면근로소득공제를점차축소하여완전히없어지도록한다. 즉, 상위근로소득자들에게는근로소득과다른소득간에세금부담상차이를주지않는것이다 ( 앳킨슨 2015: 270-272).
기본소득의재정적실현가능성과재분배효과에대한고찰 23 4) 토리 (2016; 2017) 의조세지출의기본소득전환효과분석 말콤토리 (2016; 2017) 는영국에서개인소득세의공제와감면등을폐지하고세율을 3% 올려서기본소득의재원을충당하는재정중립적기본소득안을제안하고, 그효과를분석하였다. 기본소득금액은연령층에따라차이를두어 16-24세는주당 50 파운드, 25-64세는주당 61 파운드, 65세이상은주당 40 파운드 ( 기존의기초국가연금을유지하면서 ) 를지급하고, 아동수당을현행보다주당 20 파운드인상한다. 이기본소득안은기존의자산조사기반급여들을유지하되기본소득수급액만큼늘어난소득을반영하여계산을다시하도록한다. 자산조사기반급여들을폐지하는경우는기본소득이기존급여액에못미쳐손해를보는빈곤가구가다수발생할것이기때문이다. 세율 3% 인상을제안한것은그이상의세율인상은정치적으로지지를받기가어렵다는판단을기초로한것이다. 이렇게기존급여프로그램을유지하면서재정중립적인기본소득을도입하면기본소득금액이크지는않지만기존복지수급자를비롯한저소득층과중간층까지폭넓게순수혜자가된다. 토리도 EUROMOD를가지고미시모의실험을하여이러한안이기존자산조사기반급여에미치는영향과소득재분배효과를분석하였다. 먼저기본소득지급으로인해각종자산조사기반급여를받는수급자수가상당수줄고수급액도크게줄어드는것으로나타났다. 이에따라실업자소득지원과구직자수당등실업관련급여총액은 74% 가량줄어들고취업자에대한급여액은 22% 가량절감된다. 전반적인소득재분배효과를보면가처분소득의지니계수가 0.3038 에서 0.2704로 11% 줄어들고, 아동빈곤, 근로연령층빈곤, 노인빈곤이각각 34%, 20%, 3% 가량씩줄어들어전체빈곤율이 14.8% 에서 11.8% 로 18% 가량감소하는것으로나타났다. 소득분위별평균가처분소득의변화를보면 1분위부터 7분위까지는순수혜자가되고, 8분위는변화가없으며, 9분위와 10분위만이순부담계층이된다. 토리는또한위의기본소득안을한꺼번에전면도입하지않고순차적으로매년한연령계층씩적용대상을넓혀나가는방식으로장기간에걸쳐도입하는방식에대해서도그재분배효과를분석하는데, 전반적으로비슷한결과를얻는다. 토리의연구는비교적낮은수준의재정중립적기본소득을도입하더라도기존의복지급여를폐지하지않고유지하는방식이가지는이점을보여준다. 5) 최한수 (2018), 강남훈 (2018) 의소득세조세지출의기본소득전환효과분석 근로소득세의소득공제와세액공제및감면등조세지출을폐지하고이를기본소득의주된또는유 일한재원으로삼는방안에대해국내에서최근두개의연구가진행되었다. 최한수 (2018) 는국세청
24 한국사회정책제 25 권제 3 호 의 2014년귀속근로소득연말정산신고자료에서 100만건을무작위추출한자료를토대로한조세- 급여미시모의실험모형 (TAXIM 모델 ) 을가지고근로소득공제, 인적공제등모든소득공제를폐지하고개인의근로소득 ( 총급여 ) 을그대로과표로하여산출되는세액에대해모든세액공제와감면을폐지하여추가되는세수 57.9조원을주된재원으로하는기본소득안의재분배효과를분석하였다. 구체적으로근로소득세의조세지출 57.9조원으로 1인당월 9.4만원, 기초생활보장제도상의생계급여와주거급여, 근로장려금과자녀장려금, 기초노령연금, 가정양육수당과한부모가족자녀양육비, 쌀소득보전고정직불금등기존의복지관련현금급여 14.5조원으로 1인당월 2.3만원을합해월 11.7만원을기본소득으로지급하는안, 그리고여기에소득세율 10% 인상시추가세수로월 9.4만원을더해월 21.3만원을기본소득으로지급하는안에대해몇가지가상의가구유형별로소득재분배효과를비교하였다. 최한수 (2018) 의안은공적연금과실업급여는유지되지만기초생계급여를포함한대부분의현금급여를기초생계급여보다훨씬작은금액의기본소득으로대체하기때문에기존의기초생활보호대상자들은이러한기본소득안을도입할때손해를보도록설계되어있다. 모의실험결과저소득층과고소득층은손해를보고중간소득층만순수혜를얻게되었는데, 이를토대로기본소득이빈곤문제해결에는적합하지않다는결론을내리고있다. 그러나, 만일기존의복지관련현금급여월 2.3만원을제외하거나이중에서기본소득지급으로수급자와수급액축소로절약되는부분만포함시켜기본소득금액을다소낮게설계했더라면전혀다른결과가나왔을것이다. 반면강남훈 (2018) 은 2015년근로소득세천분위자료를활용하여모든소득공제와세액공제를없애고추가되는조세수입 55.8조원을재원으로전국민에게 1인당연간 109.4만원의기본소득을지급할때의재분배효과를분석하였다. 이경우전체인구의 76.8% 가순수혜자가된다. 다음으로가구별재분배효과를추정하기위하여재정패널데이터로부터가구원수및근로소득자수별가구분포모형을만들고천분위자료의무작위순열을가구분포모형에배정하는시뮬레이션을실시하였다. 시뮬레이션결과순수혜가구의비율은평균이 65.4% 였다. 한편세전가구소득의지니계수는평균 0.6478인데, 현재의근로소득세정책은가구소득지니계수를시장소득에비교하여평균 0.0122 낮추었다. 소득공제와세액공제를없애고기본소득으로재분배하는정책은지니계수를평균 0.0693 낮추었다. 강남훈 (2018) 의시뮬레이션은연말정산근로소득천분위자료를가지고했기때문에비과세소득과사업소득등종합소득은고려하지못하였다. 만일비과세소득과분리과세소득을모두종합과세소득으로전환시키고, 종합소득에서소득공제와세액공제를없애고, 추가세수를기본소득으로분
기본소득의재정적실현가능성과재분배효과에대한고찰 25 배하면, 기본소득금액도더커질것이고, 순수혜가구의비율도증가할가능성이크다. 또, 기본소득 정책은불평등을완화하는것이외에도조세제도를단순화, 투명화, 공평화하며도덕적해이를막는효과가있다. 6) 전강수외 (2018) 의국토보유세를재원으로한기본소득안 토지공유자원으로부터발생하는불로소득을공유한다는철학에기초하여토지보유세를강화하고이를유일한또는주요한재원으로재정중립적기본소득을도입하는안들이제시되었다. 전강수외 (2018) 는 2007년부터 2015년까지 GDP 30% 이상의부동산불로소득이발생했는데, 2014년현재개인토지소유자중상위 10% 가전체개인소유지의 64.7% 를, 법인토지소유자중상위 1% 가전체법인소유지의 75.2% 를차지하고있으므로, 부동산불로소득의대부분을극소수의개인과법인이차지함을지적한다. 부동산불로소득의상당부분을환수하는방안으로토지에대한비과세감면과용도별세율을폐지하고, 현재의종합부동산세를폐지하는대신모든토지에대해인별합산으로 1 억원이하는 0.1%, 1억에서 5억원까지는 0.3%, 5억에서 10억원까지는 1.0%, 10억에서 50억원까지는 1.5%, 50억에서 100억원까지는 2.0%, 100억원초과는 2.5% 로누진과세하는안을제시한다. 이로써얻어지는세수에서현재의토지분재산세와종부세세수를차감한세수순증분 15.5조원으로전국민에게 1인당연 30만원의기본소득을지급하는안을제안하였다. 11) 이들은 2016년가계금융복지조사데이터를사용하여마이크로시뮬레이션을수행, 최상위 5% 를제외한 95% 의가구가순수혜를얻게됨을보여주고있다. 7) 현금기본소득과현물공적서비스의불평등완화효과비교 앳킨슨 (2015) 이기본소득에가까운참여소득안과사회보험확대안의영국에서의소득재분배효과를비교해본반면이현주외 (2017) 는한국에서현금기본소득과현물공적서비스확대의불평등완화효과를비교하였다. 이들은일자리부족과고용형태의다양화가기존의공공부조와사회보험의소득보장제도로서의정합성에근본적인위기를가져왔으므로보편주의적인소득보장제도의역할 11) 전강수외 (2018) 의토지보유세를재원으로하는재정중립적기본소득안은 2017 년더불어민주당대통령후보경선시이재명후보의기본소득공약중한부분으로토지배당이란이름으로제시되었다. 당시이재명후보는토지배당외에생애주기별로아동배당 (0-12 세 ), 청소년배당 (13-18 세 ), 청년배당 (19-29 세 ), 노인배당 (65 세이상 ), 그리고장애인, 농민에대한특수배당을각각연 1 백만원씩지급하며, 재원은재정관리강화, 재벌대기업법인세강화, 조세감면제도개선, 초고액소득자소득세강화등으로마련하는안을공약하였다.
26 한국사회정책제 25 권제 3 호 을늘려나가야한다는인식에서기본소득론자들과차이가없으나기본소득과보편적사회서비스확대중어느쪽이더바람직한지에대해서는검토가필요하다는입장이다. 2015년기준가계동향조사자료를가지고분석한결과중장년을제외한아동, 청년, 노인에게기본소득 20만원을지급하는안은약 122.3조원의추가예산을통해지니계수를 4.5% 정도낮출수있으며, 외래와입원비전액지원, 월세전액지원, 대학제외공교육비전액지원등보편적서비스에가까운현물지원을할경우 100.8조원의예산을추가투입하여지니계수를 3.7% 정도낮출수있는것으로추정되었다. 결국두정책의예산대비불평등완화효과는유사한것으로나타났다. 이현주외 (2017) 는보편적현금급여가보편적서비스보다소비자의선택권측면에서우월하나선택권뒤에는차등적인서비스가숨어있다는점을지적한다. 가령가난한사람은기본소득을받더라도고가의의료비가들어가는중병은치료하지못할것이므로건강보험보장성강화가더바람직하다는것이다. 따라서빈곤완화효과면에서별차이가없으면보편적사회서비스를제공하는북유럽식복지국가를추구하는것이기본소득보다선행되어야함을주장한다. 이들의분석과주장에는몇가지검토할문제가있다. 첫째, 두정책의소요예산추정에서기본소득예산은안정적이지만공적서비스예산은정책도입이후급격히상승하게될것이다. 가령건강보험보장성을강화하여고가의의료도 100% 국가가보장을해주면고가의료의수요가폭발적으로증가할것이며, 월세전액을지원해주면향후점점더많은사람들이월세를선택하게되리라는점을고려해야한다. 따라서, 현재의수요를가지고소요예산을추계하면감당할수없는결과가올수있다. 반면, 기본소득은그러한인센티브왜곡문제가없다. 오히려캐나다에서 1970년대에행한부의소득세실험에서보여준것처럼기본소득지급은식생활개선, 예방의료증진등을유도하여건강을증진시키고중장기적으로의료수요와의료비지출을줄이는효과를가져올수있다 (Forget 2011). 둘째, 월세지원을보편적인현물공적서비스의범주에포함시키는것이적합한지도의문이다. 오히려자산조사에근거한현금급여형공적부조의범주에포함시키는것이타당하리라본다. 건강보험급여처럼자산조사없이월세를지원하면자가소유자가자가외에월세주거를추가할때에도지원을할것인가? 결국자산조사는불가피해진다. 또한, 현물공적서비스확대안에서월세지원을빼고나면불평등완화효과가크게줄어들가능성도있다. 월세는주로저소득층이이용하지만, 앞서인용한강신욱외 (2018: 474-6) 에의하면의료수혜규모는소득분위와뚜렷한상관관계를보이지않으며, 대학교육을제외한공교육비지원은저소득층보다자녀수가많은중간소득층, 그리고고소득층으로갈수록훨씬더많이주어진다. 대학교육지원금의역진성은더욱클것이다. 실제로사회
기본소득의재정적실현가능성과재분배효과에대한고찰 27 서비스를고소득층보다저소득층에게더큰소득지원혜택이가도록설계하는일이쉽지않을것으로보인다. 셋째, 이연구에서는앞에인용한연구들과달리소요예산을마련하는방안은제시하지않았다. 그러나, 100조원이넘는대규모재정지출프로그램을수립할때에는그소요예산을조달할수있는현실적방안이함께고려되지않으면안된다. 과연보편적서비스확대를위해 100조원의추가세수를올리는계획이국민적동의를받을수있을까? 기본소득의경우에는각가구유형별, 소득계층별로조세지출의폐지, 축소및기본소득으로의전환, 그리고부자증세등을통한기본소득지급에따른순수혜내지순부담효과를비교적쉽게제시할수있으므로다수의순수혜자로부터정치적지지를기대할수있지만, 사회서비스의경우는이러한일이매우어려울것이라는점을고려할필요가있다. 7. 결론 : 효과적이고효율적인기본소득안설계를위한제안 기본소득을근로연령층에게까지지급하려면엄청난소요예산을마련하기가매우어려울것같고, 또한빈곤층뿐만아니라부자에게까지동일한금액을지급하므로소득재분배효과가미약할것으로생각하기가쉽다. 그러나, 위에서살펴본바와같이재정중립적기본소득의순비용은생각보다작게들며, 사실상대다수국민에게는감세내지소득지원효과를내고일부상위층에게만증세효과를부여하여빈곤과불평등완화에큰효과를낼수있음을알수있다. 기본소득의소득재분배효과가공적서비스확대나사회보험강화와유사하거나우월하다는국내외의연구들은기본소득에대한보다적극적인검토와추진을요구한다. 기본소득은소득재분배효과외에도기존사회보장제도에비해실질적자유의확대, 사각지대와낮은수급률완전해소, 행정비용절감등여러가지장점이있다. 또한공적서비스확대나사회보험강화와비슷한규모의재정이소요되는기본소득안을도입하는것이납세자이자수혜자인시민들에게조세-급여의효과에대한정보를보다쉽고투명하게사전에제공할수있어정치적동의를받기에더유리할수있다. 기본소득은형평성을강화하면서도시장경제의효율성을해치지않는다는점도큰장점이다. 형평성을강화하는보편적복지라는점에서좌파에게매력적이며, 시장경제효율성을존중한다는점에서우파에게도매력적인방안이다. 기본소득의사촌이라고할수있는부의소득세를신자유주의의거두인밀튼프리드먼 (Friedman 1962) 이주창했었고이후케인즈주의자인제임스토빈 (Tobin et al. 1967) 을비롯한수많은경제학자들의지지를받았으며, 복지국가공격에선봉을섰던찰스머레
28 한국사회정책제 25 권제 3 호 이 (Murray 2008) 같은이들이기본소득을적극적으로지지하고복지국가의대안으로제시하고있다. 특히한계실효세율 100% 또는그이상의기존복지프로그램의근로인센티브저하를막을수있다는점에서, 또한부분적으로과잉복지와과잉보험이도덕적해이조장등경제적인센티브를왜곡하는위험을방지한다는점에서도주류경제학자들의지지를받고있다. 기본소득이기존의좌, 우이념대립을넘어서서 좌-우의대타협 을가능하게할지도모른다. 기본소득은 포용적성장 을뒷받침하는효과적인정책수단으로서적극검토할필요가있다. 최저임금인상에초점을맞춘정책이어려움을겪는것은표준고용관계가해체되고자영업의비중이비정상적으로큰한국의경제구조에서예견할수있었던문제였다. 반면에기본소득은가계소득을직접적으로높여포용적성장의효과적인정책수단으로기능할수있다. 소득효과로인해약간의노동시간공급축소효과가있을수있으나이는노동자들의교섭력을강화시켜임금상승을견인할수있는요인이되며, 다른한편기존복지수급자들의한계실효세율을떨어뜨려이들의노동시장참여를확대하는효과도있을것이다. 기본소득은저출산고령화사회에대한대응책으로서도효과적일수있다. 고령화사회의노인빈곤을공적연금만으로해결하기는어려우며노인기본소득 ( 기초연금 ) 의확대, 강화가효과적인대안이될수있다. 기본소득은가구나가족단위가아닌개인단위로지급함으로써가족형성과유지를촉진, 지원하는간접적효과가있다. 특히아동수당의확대와함께청년등근로연령층을포괄하는기본소득은불안정고용시장에서결혼과출산을기피하는청년들에게결혼과출산을지원, 장려하는효과가클것이다. 반면, 가구단위급여는가구원수가늘수록 1인당급여액이감소하므로가족해체를장려할뿐아니라혼인과동거여부를확인하는일은사생활침해의우려가있다. 이제기본소득에대한논의가한단계더구체적으로들어갈필요가있다. 재정적으로실현가능할뿐만아니라가능하면소득재분배의효과와비용효율성이가장큰기본소득안을제시하고, 또이를기존복지프로그램의확대강화와비교함은물론기본소득을포함한종합적사회보장제도의설계에대한연구도필요하다고본다. 또, 기본소득이 4차산업혁명의도래에대비한새로운사회보장제도의중심축으로서의기능과함께저출산고령화에대한간접적인대책으로서의유용성에대해서도연구가필요하다고본다. 이를위해다음몇가지제안을한다. 1) 역진적조세지출의보편적이전소득으로의전환및부자증세 기본소득의재원마련방안에서가장핵심적인것은역진적조세지출의축소, 폐지이며, 다음으로기본소득의과세소득화를통한추가세수와기존복지급여대상자와급여액의축소에따른재정절감
기본소득의재정적실현가능성과재분배효과에대한고찰 29 분을활용하는것이다. 이를위해서는조세지출의정의와적용을명확히할필요가있는데, 그에앞서포괄적소득세제와종합과세의확립이필요하다. 주식양도차익등자본이득을포함한모든소득을포괄하고비과세소득을최소화하며, 포괄화된종합소득총액을과세표준으로하여과세하는것을기준으로모든비과세와저율분리과세, 소득공제, 세액공제와감면등을조세지출로정의하여조세지출의규모를정확히파악하는것이우선적으로필요하다. 이처럼조세지출의전모를파악한바탕위에서정책적으로반드시필요하고효과적인조세지출외에는폐지또는시한만료시연장을불허하여이를보편적현금급여 ( 기본소득 ) 로전환하는방안을강구하도록한다. 개인소득세의경우근로소득공제를전면폐지하거나중하위소득자에게만적용하고 ( 앳킨슨 2015: 270-272), 인적공제는폐지하며, 각종소득공제와세액공제및감면중에서정책목표와효과가뚜렷한조세지출에대해서는한시적으로유지하는등단계적축소방안을고려할수있을것이다. 다만, 근로장려세 (EITC) 에대해서는이를존치하는방안과기본소득에흡수하는방안을다고려할수있을것이다. 또, 기본소득을환급가능한세액공제로서일종의조세지출로규정하여세무행정으로통합, 집행하는방안도고려할필요가있다. 우선부분기본소득으로서의아동수당과기초연금부터국세청에서집행하며이를과세소득화하는방안을실천해볼수있을것이다. 개인소득세의조세지출못지않게법인세와부가가치세등의조세지출까지포함하여거의전면적인폐지를궁극적목표로하고, 단계적축소방안과기본소득의단계적확대방안을종합적으로설계할필요가있다. 이처럼광의의조세지출을보편적인기본소득으로전환하면세율을올리지않고도상당한수준의부분기본소득을도입하는것이재정적으로가능해진다. 하지만, 보다적극적으로과세형평성을기하고보다높은수준의기본소득을발전시키기위해서는소득세최고세율인상과법인세의최저한세율인상, 그리고새로운세원발굴등부자증세방안도함께강구될필요가있다. 부의불평등이소득불평등보다심하므로 ( 김낙년 2016b), 상위층의자산에대해과세하는부유세를도입하면기본소득의재원마련과소득재분배양측면에서도움이될것이다. 공유자산으로부터산출되는소득이소수에게집중된것을막고보편적으로공유한다는차원에서토지, 광물자원, 환경등에대한세금을강화하고지식정보공유자원이라고할수있는빅데이터의활용과이를바탕으로한인공지능과로봇등으로부터나오는이윤또는소득에대해과세하는것을적극추진할필요가있다. 이는 4차산업혁명을능동적으로수용하여혁신성장을도모하면서도양극화를방지하는데있어핵심적인대책이될것이다.
30 한국사회정책제 25 권제 3 호 2) 기본소득안을포함한종합적인사회보장제도설계 기본소득을옹호하는사람들도대부분이기본소득으로기존의사회보험과공공서비스를전면대체해야한다고생각하지않으며, 특히부분기본소득도입시에는기존의공적부조도전면대체하기보다는수급자및수급액축소를통한부분적인대체이상을하지않는것이바람직하다고보고있다. 따라서기본소득의발전단계에따라사회보험과공적부조의역할설정을어떻게할것인지를포함한종합적인사회보장제도를설계하는일이필요하다. 일반적으로무조건적인기본소득을가장기본적인밑바탕으로하되그위에장애수당과같은조건부급여를더하고사회보험의역할을재조정하며교육, 의료등각종사회서비스가추가되는방식을취하는것이바람직할것이다. 가령하나의대안적방향으로보편적인기본소득과보편적인사회서비스를확대해나가고, 공적부조는점차축소해나가며, 소득보장형사회보험 ( 실업급여, 공적연금등 ) 에대해서는행정비용이외에는재정투입을최소화하며기여에따라수혜를받는확정기여형구조로개혁하는방안등을고려할수있을것이다. 기본소득의단계적확대와관련, 아동, 노인, 장애인을위한각종사회수당구축 ( 근로가능연령대인 ) 청년수당도입 참여소득의일환으로농민수당실행 각종인구집단별수당 ( 아동, 청년, 노인 ) 의연령확대 각종사회수당을통합하여낮은수준의전환적기본소득운영 기본소득의수준을상향조정하여완전기본소득완성 이란구체적인이행경로를제시한김교성외 (2017; 2018) 를포함해여러제안들이있다. 우선적으로불안정노동시장에가장심각하게노출되어있는청년층에게기본소득을지급하자는이승윤외 (2016) 의제안, 그리고근로연령층전체를포괄하는부분기본소득안으로는주은선 (2013) 의 한시적시민수당 과석재은 (2017) 의 기본소득이용권 등이있다. 주은선 (2013) 의 한시적시민수당 은아동수당과기초연금으로포괄되지않는생애의다양한시기에표준화되지않은형태로발생하는사회적위험에대응하기위해생의일정기간 (5-7년) 동안개인의신청에의해최저생계비의 70-90% 수준의급여를지급하자는것이다. 석재은 (2017) 의 기본소득이용권 은근로연령생애주기에이용가능한기본소득이용권을청년기와중년기로구분하여각 2년씩, 최대 4년동안 6개월단위로신청할수있도록하며. 급여수준은중위소득의 30% 로제안하고있다. 이러한안들을기존사회보장제도의재구성과함께고려하여실질적자유의확대와함께소득재분배를통한빈곤과불평등완화라는목적달성의효과성과효율성측면에서검토할필요가있다. 노인, 청년, 근로연령층과같은인구집단을좀더세분해서취급하는방안도검토할필요가있다. 가령현행기초연금은 65세이상의노인을하나의그룹으로취급하고있는데, 필자가가계동향조사
기본소득의재정적실현가능성과재분배효과에대한고찰 31 자료를가지고가구주연령별가구소득과가구균등화소득을비교해본바에의하면노인들가운데서도연령이높아질수록소득수준이급격히떨어지는것이확인된다. 12) 고령자일수록소득은작은데의료비지출수요는커짐을고려하여기초연금또는노인기본소득지급액을연령계층에따라차등을두는방안을고려할필요가있다. 국방과납세의의무, 그리고최소한의노동또는봉사활동을조건으로하는참여소득을생각해볼수도있다. 특히기본소득수급의조건으로종합소득신고를의무화하는것은종합과세확립의좋은계기가될것이다. 국가에내는세금보다국가로부터받는기본소득이훨씬더큰저소득층을종합소득세에끌어들이는것은고소득층까지포괄적인소득에대한종합과세를확립하는것을도와기본소득의재정적기초를마련할수있을것이다. 3) 조세 - 급여모델의구축 강남훈 (2018) 과최한수 (2018) 의연구는비록근로소득세에한정하긴했지만한국에서조세지출의기본소득전환이가져올수있는소득재분배효과에대한최초의실증적연구라는데의의가있다. 그런데, 두연구모두국세청자료의한계 ( 소득전체가개인별로통합되지않음, 개인단위자료로서가구단위자료와통합되지않음 ) 로말미암아소득세전체를포괄하지못했을뿐만아니라가구소득에미치는영향에대해서는가상의가구모형을설정하여다소불완전한시뮬레이션을할수밖에없는한계를가졌다. 반면, 가구조사자료만을가지고하는연구들은가구조사가최상위고소득층과최저소득층을과소대표하고소득과자산을부정확하게보고하는문제등으로인해분석에편향을피하기가어렵다. 위에서인용한 OECD, 앳킨슨, 토리등의연구가 EUROMOD를활용해미시모의실험을수행한것처럼우리도가구조사와조세, 복지등행정자료를통합한대표성있는충분한수의가구표본에대해가구별, 개인별로신뢰할수있는소득, 자산, 복지급여, 세금등의상세한정보와함께각종세법과복지급여관련규정들을망라한모형을만들어서연구자들에게제공할필요가있다. 12) 가계동향조사자료에근거해 2015 년도가구주연령대별중위가구의균등화소득을비교해보면전체가구평균이월 165 만 7 천원인데비해 65-69 세는 149 만 8 천원, 70-74 세는 104 만 7 천원, 75-79 세는 81 만 7 천원, 80 세이상은 74 만 3 천원으로나타난다.
32 한국사회정책제 25 권제 3 호 참고문헌 강남훈 (2016). 기본소득, 인공지능시대에우리의권리. 가톨릭평론. 제4호. (2018). 근로소득세공제없애고기본소득을지급할때의재분배효과 근로소득천분위자료분석. 미발표원고. 강신욱 (2017). 한국소득보장제도군의효과성평가. 한국사회정책 24(1). 213-237. 강신욱외. (2018). 소득불평등심화의원인과정책적대응효과연구. 경제인문사회연구회협동연구총서 18-05-01. https://www.nrc.re.kr/kor/pubcoview.do#none 국세청 (2017). 국세통계연보 2017. 세종 : 국세청. 국회예산정책처 (2018). 조세수첩. 서울 : 국회예산정책처. 금민 (2017). 공유자산배당으로서의기본소득. Future Horizon. 제34호. 18-21. 권혁진, 신우진 (2010). 조세지출의이전지출로의전환효과 : 가족복지를위한소득세제의인적공제를중심으로. 사회보장연구. 26(4). 325-355. 김교성 (2017). 외환위기 20년, 소득보장정책의발전과한계. 한국사회정책 24(4). 151-184. 김교성, 백승호, 서정희, 이승윤 (2017). 기본소득의이상적모형과이행경로. 한국사회복지학. 69(3). 289-315. (2018). 기본소득이온다 : 분배에대한새로운상상. 서울 : 사회평론아카데미. 김낙년 (2016a). 한국의개인소득분포 : 소득세자료에의한접근. 한국경제의분석. 22(3). 147-208. (2016b). 한국의부의불평등, 2000-2013: 상속세자료에의한접근. 경제사학. 40(3). 393-429. 김도균 (2013). 한국의재정복지와 근로소득세면세점제도 에관한연구. 사회보장연구. 29(4). 55-79. 김우철 (2014). 조세지출의추계와재분배효과분석. 재정정책논집. 16(2). 67-101. 김태일, 박종수 (2010). 근로소득조세지출의수직적형평성분석. 정부학연구. 16(3). 115-141. 석재은 (2018). 기본소득에관한다양한제안의평가와과도기적기본소득의제안 : 청장년근로시민기본소득이용권. 보건사회연구. 38(2). 103-132. 앤서니앳킨슨지음, 장경덕 ( 역 )(2015). 불평등을넘어 : 정의를위해무엇을할것인가. 파주 : 글항아리. 오재선 (1990). 과세소득의범위에관한연구 : 포괄적소득세이론을중심으로. 조세학술논집제6집, 57-100. 이승윤, 이정아, 백승호 (2016). 한국의불안정청년노동시장과청년기본소득정책안. 비판사회정책. 52. 365-405. 이현주, 장지연, 전병유 (2017). 현금기본소득과현물공적서비스의불평등완화효과비교연구. 사회과학연구 56(1). 93-116. 이혜원 (2012). 재정패널을이용한차상위계층실태분석. 재정포럼제192호. 25-40.
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기본소득의재정적실현가능성과재분배효과에대한고찰 35 Abstract An Examination of Financial Feasiblity and Redistributive Effect of Universal Basic Income You, Jong-sung*13) This article critically reviews the arguments that deny the financial feasbility and effectiveness of universal basic income as an alternative to existing social security systems and makes some suggestions to design effective and efficient basic income schemes. Regarding the financial feasibility of universal basic income, I argue that replacement of the existing regressive tax expenditures with universal basic income without raising tax rates can effectively reduce tax burden or provide income support to a majority of people except the rich. Addition of basic income to the tax base and reduction of the number of beneficiaries of public assistance and the amount of cash payment for them can further help save money. Regarding the redistributive effect, I note that the targeting ability of the existing social security systems is not good and that the paradox of redistribution that universal-type programs tend to be more redistributive than selective programs applies to universal basic income as well. I demonstrate significant redistributive effect of a hypothetical revenue-neutral basic income scheme and reviews several empirical studies done in Korea and abroad to show that basic income can be more effective in redistribution than social insurances or public assistance programs. Lastly, I emphasize the need to construct a reliable tax-benefit microsimulation model to help researchers to study redistributive effects of basic income schemes and other taxes and social policies. Key words: universal basic income, revenue-neutral basic income, social security, redistributive effect, tax expenditures, taxable income 2018. 09. 09. 접수 / 2018. 09. 11. 1 차수정 / 2018. 09. 18. 게재확정 * Professor, Graduate School of Social Policy, Gachon University (youjs0721@gachon.ac.kr)