복수노조갈등 : 이론과현실 ( 김태기 ) 199 노동정책연구 1) 2009. 제9권제2호 pp.199~219 c 한국노동연구원 연구논문 복수노조갈등 : 이론과현실 김태기 * 본논문은복수노조허용에따른갈등을전망하고해결방안을찾기위해서복수노조가얼마나만들어지고어떤부문에서만들어지게될지그리고노동조합과사용자가어떻게대응할지살펴본다. 또한노조의교섭창구단일화를위한주요대안들이야기할수있는갈등을비교함으로써바람직한대안을찾고이때수반될수있는갈등을효과적으로해결하기위한정부의정책과제를제시한다. 이를위해서본연구는근로자의노조가입및선택에대한경제학이론을통해복수노조시대의勞勞關係와勞使關係의변화를전망하고, 노동조합끼리의상호대응과사용자측과의상호대응을게임이론을응용해점검하며, 복수노조허용과교섭창구단일화에따른갈등의효과적인예방과해결방안을갈등해결이론에입각해살펴본다. 복수노조허용으로노동조합가입률이높아지는효과는미미하지만, 다양한직종을가진대기업과기존노동조합지도부가조합원의뜻과달리정치주의노선을밟는경우새로운노동조합이설립될가능성이높다. 노조의조직기반이크게다르지않는한복수노조허용에따라勞 勞 使의갈등은불가피할것으로보인다. 복수노조설립시교섭창구단일화가필요하며노조자율에의한단일화가가장바람직하지만현실성은적다. 차선책으로과반수대표제와비례대표제를비교해보면비례대표제가과반수대표제에비해서갈등비용이클것으로보인다. 그러나과반수대표제도부작용을수반할가능성이크기때문에보완책이필요하다. 정부는勞 勞 使가합의를하면다양한교섭구조를인정하면서과반수대표제를지원 관리하는데필요한인프라를강화해야한다. 핵심용어 : 복수노조, 교섭창구단일화, 노조가입및설립, 노사갈등, 노노갈등 논문접수일 : 2009 년 4 월 30 일, 심사의뢰일 : 2009 년 5 월 7 일, 심사완료일 : 2009 년 6 월 15 일 * 단국대학교경제학과교수 (withkim21@naver.com)
200 노동정책연구 2009 년제 9 권제 2 호 Ⅰ. 문제의제기 복수노조허용문제는노사에게는기대와우려의대상이지만정부와정치권에게는뜨거운감자와같은정책과제이다. 이러한점은 2010년부터복수노조허용이예정대로시행된다는전망과결국유예될것이라는전망이엇갈리는데서나타나고있다. 1) 전문가들도노동기본권의보호차원에서복수노조를허용해노동의국제기준에부응해야한다고말하면서도노조의난립으로노사관계가불안하고노노관계도악화될수있기때문에정부가대안을만들어야한다고주장해왔다. 지금까지복수노조문제와관련한논의는복수노조는허용하되교섭창구를어떻게단일화를할것인지의문제에초점이모아졌다. 그러나교섭창구단일화에대한논의가주로법률적차원에서이루어지다보니노사관계의현실을충분히고려하지못하고있다는지적이있었다. 2) 이에따라복수노조가허용될경우勞使關係및勞勞關係그리고勞政關係가어떻게변화하고, 교섭창구단일화를위한각각의대안이노사관계에어떠한영향을미칠것인지, 교섭창구단일화에따른정부의과제에대한관심도커져왔다. 3) 최근정부가복수노조허용에따른교섭창구단일화방안을규정하기위한노동법개정을추진하면서이문제는다시초미의관심사가되고있다. 노동계는교섭창구단일화는노동조합의자율에맡겨두어야한다고주장하는반면, 경영계는과반수노조교섭대표제를주장하고있어노사의입장이엇갈리고있다. 학계는노사양측의주장이그나름대로일리가있다고보고있지만어떤방안을선택한다고하더라도이문제를다루는정부기관의역할이강화되어야 1) 복수노조허용문제는 1997 년노동관계법개정당시논의된이후세번이나유예된바있다. 이번에다시유예되지않는다면복수노조는 2010 년부터시행에들어가게된다. 이문제의경과와기존의논의는경제사회발전노사정위원회보고서 (2008) 참조. 2) 복수노조문제에관한법률적검토는이승욱 (2001), 이철수등 (2004) 등을들수있다. 3) 이러한시도에대해서는조준모등 (2005), 전명숙등 (2006), 이강국 (2006), 김수복 임승현 (2007) 등을들수있다.
복수노조갈등 : 이론과현실 ( 김태기 ) 201 한다는지적을하고있다. 이러한배경하에본연구는복수노조허용과교섭창구단일화시행을위한정책과제를갈등해결의관점에서찾고자한다. 이러한접근방법은복수노조와교섭창구단일화문제에대한기존의연구를보완할수있고동시에복수노조허용에따른노사관계와노동운동의변화를보다체계적으로점검하며정부가해야할과제들을보다체계적으로점검하는데기여할수있다고생각한다. 본연구의내용은첫째, 복수노조가법으로허용되면복수노조가얼마나만들어지고어떤부문에서만들어지게될지그파장을전망한다. 둘째, 복수노조시대가되면노동조합과사용자가어떻게대응할지를전망한다. 셋째, 교섭창구단일화를위해서제안된각각의대안이실행되는경우발생할문제점을예상하고비교한다. 넷째, 노사가복수노조와교섭창구단일화를둘러싼갈등을효과적으로해결하기위한정부의과제를제시한다. 이를위해서본연구는첫째, 노조의설립과근로자의노조가입및선택에대한경제학이론을통해복수노조체제하에서노노관계와노사관계의변화를예상하고, 둘째, 복수노조체제하에서노동조합들과사용자측의상호대응을게임이론을활용해점검해교섭창구단일화를위한현실적인방안을찾으며, 셋째, 복수노조와교섭창구단일화를둘러싼갈등을예방하고갈등을효과적으로해결하기위한방안을갈등해결의이론에입각해살펴본다. 본연구는제Ⅱ장에서는복수노조허용에따른노동조합의신설과노노갈등, 이에대한사용자측의대응을예측함으로써복수노조체제하에서노사관계를전망한다. 제Ⅲ장에서는교섭창구단일화를둘러싼갈등의바람직한해결원리를점검하고각각의대안이가지고있는장단점을비교한다. 마지막으로제Ⅳ 장에서는교섭창구단일화가원만하게이루어질수있도록정부가해야할과제를제시한다.
202 노동정책연구 2009 년제 9 권제 2 호 Ⅱ. 복수노조허용과勞 勞 使갈등및해결방안 1. 복수노조허용과노노갈등 복수노조가허용되면노동조합이얼마나새로만들어지고근로자들이얼마나가입할지는새로운노동조합서비스의공급과수요라는관점에서개념화할수있다. 노동조합의성장을조합서비스의수요와공급으로설명하는이론은 Pencavel(1971) 이후정립되었고그이후 Farber & Krueger(1992) 등으로이어지면서정형화된이론으로자리잡고있다. 이러한이론의골자는노동조합서비스를수요하고공급하는데비용이수반되며수요와공급이일치하는점에서균형이이루어진다는것이다. 노동조합서비스에대한수요공급이론에입각해본다면근로자들이새로노동조합에가입하는것은노동조합이제공하는서비스를받음으로써얻게되는한계편익 (marginal benefit) 과부담해야할한계비용 (marginal cost) 의크기에좌우되며, 한계편익이한계비용보다클때노동조합에가입하게된다. 이것은새로운노동조합서비스의제공을담당하는운동가또는조직가들에게도마찬가지이다. 4) 노동조합을새로만듦으로써얻는한계편익이부담해야할한계비용보다커야노동조합의설립에나서게된다. 노동조합가입의편익과비용은경제적요소와비경제적요소로나눌수있다. 노동조합가입의편익으로는근로자는임금및근로조건개선, 신분안정, 동료들과의인간관계등을들수있다. 비용으로는조합비부담, 시간할애, 사용자측의감독강화등을들수있다. 근로자들이노동조합이이미설립되어있는데새로만들어지는후발노동조합에가입하는경우는후발노동조합이제공하는서비스로부터얻는한계편익이후발노동조합에가입함으로써드는한 4) 노동조합서비스제공의당사자는단계별로달라진다. 노동조합을설립하는것은운동가나조직가가설립이후에운영은조합간부등이주도하지만논문의목적상별도로구분하지않는다.
복수노조갈등 : 이론과현실 ( 김태기 ) 203 계비용보다많을때이루어진다. 기존노동조합을탈퇴하고후발노동조합에가입하는경우는이에따른한계편익이한계비용보다클때나타난다. 다른한편, 새로운노동조합서비스의제공은조합을설립 운영함으로써얻는한계편익이한계비용보다많아운동가가조합을설립하고운영하는데나섬으로써이루어진다. 운동가가얻는편익으로는조합간부나전임자로서받는급여, 단위노조에서상급노동단체등으로의진출등운동가로서경력개발, 이상의실현등정신적만족등을들수있고, 비용으로는조합전임자로서투입해야할시간, 노조설립과기존노조와의경쟁등을하는데따르는스트레스, 노동운동에대한여론등을들수있다. 이러한점을고려할때이미노동조합이설립되어있는데노동조합을새로만드는경우는이때얻는한계편익이한계비용보다커야이루어진다. 운동가가새로운노동조합의설립 운용에서얻는편익이기존노동조합에서얻을수있는편익보다크지못하고, 비용이더많이든다면노조를새로만들인센티브는존재하지않는다고볼수있다. 운동가의입장에서볼때새노동조합이기존노동조합과경쟁적인관계에서게되는경우편익보다비용이크게작용하고, 반면기존노동조합과보완적인관계에서있는경우그반대가될가능성이있다. 노동조합서비스의수요와공급에대한논리를종합하면노동조합이복수로설립되는경우는근로자들이새로운노동조합에가입하는것이편익에서비용을제한순편익이플러스이어야한다. 이와동시에운동가들도새로운노동조합을만들때얻는순편익이플러스일때실현된다. 뿐만아니라이러한복수노조설립의순편익은복수노조설립에따른교섭비용의증가를상쇄해야한다. 5) 한사업장에단일노조로노동조합이하나만만들어지느냐아니면두개의노조가만들어지느냐의선택은다음의식과같이개념화할수있다. 조합원집단 1과조합원집단 2가한회사에서일하는상황이라고하자. 노동조합의효용함수 U는임금 W와고용 L에의해서결정되며, 교섭비용 M은조합원들이각각골고루분담한다고할때단일노조가되는조건은다음과같다 (W, L 그리고 5) 임금및고용측면에서볼때어떤사업체에단일노조가유리한지복수노조가유리한지에대한조건과교섭비용이노조선택에미치는영향에대해서는김태기 (1993) 참조.
204 노동정책연구 2009 년제 9 권제 2 호 M 의첨자는조합원집단을의미함 ). 복수노조설립의이러한원리에입각해우리나라노동조합의설립과운영관행그리고근로자들의노동조합가입및조합활동에대한참여실태등을살펴보면복수노조의설립에대해다음과같은예측을할수있다. 6) 첫째, 우리나라는노동조합가입률이 1989년 19.8% 를정점으로하락세를보이고 10% 대에머무르고있다. 또한노동조합이대기업에집중되어있고반면, 중소기업은노동조합이설립될여지는있지만지불능력이낮아이미설립되어있는기존의노동조합도운영상의어려움에처해있다. 또한대기업도경쟁이격화되고인건비부담이커지면서고용확대를기피하고있다. 이것은노동조합에가입할만한근로자들은대부분가입해포화상태에가깝다는것을의미한다. 따라서노동조합이새로운서비스를제공하지못한다면조합가입에따른편익보다는비용이크게작용하여복수노조허용이노조가입률을높이는효과는미미할것이라는전망을가능하게한다. 둘째, 그러나지불능력이좋은대기업은사정이다를것으로보인다. 특히기존의노동조합이임금및근로조건개선보다계파간의주도권확보나운동노선의추구등 정치주의 성향을띠는경우새로운노동조합이설립되어복수노조구조가만들어질가능성이클것이다. 7) 정치주의 노동운동에대한근로자들의지지는작기때문에탈정치주의를표방하고조합원이익의최우선적으로챙기는노동조합이새로설립되거나, 정치주의 를추구하더라도노선이서로달라기존의노동조합이분리되어노동조합이새로설립될공간이있다. 따라서복수노조허용으로인한노노갈등은기존의노동조합이 정치주의 를따르고새로운노동조합이실익노선을추구하거나아니면정치노선이상이하기 6) 한국노동조합과노사관계의특징에대해서는배규식등 (2008) 참조. 7) 노동부가의뢰한실태조사 ( 이강국등 (2006)) 에의하면복수노조가설립되는사유에대해서 근로자간경제적이해의차이 가 36.2% 로가장큰사유로제시되었고, 조합원간헤게모니다툼 (31.2%), 조합활동에대한노선의차이 (26.0%), 타상급단체의활동 (6.6%) 순이었다.
복수노조갈등 : 이론과현실 ( 김태기 ) 205 때문에기존의노동조합이분리되는경우에클것으로보인다. 특히기존노조와후발노조의조합원수가비슷한경우교섭창구의단일화문제는노조끼리의갈등을격화시킬가능성이크다. 셋째, 대기업중에서도종업원의인적구성이지역이나직종그리고근무형태등이상이한경우새로운노동조합이만들어질가능성이크다. 근로자들이자신의이익을대변하는노동조합의선택이용이해지고대기업의지불능력도뒷받침해주기때문이다. 종업원들의업무가대체재보다보완재적인성격이강한경우새로운노동조합이만들어질가능성이크다. 8) 이러한경향은현재다수노조가존재하고있는항공산업등에서나타나고있다. 종업원의속성이다른상황에서기존노동조합이조직분리등으로신설후발노동조합에협조적인태도를보이고상호보완적인관계를추구한다면갈등을피하면서전체조합원의숫자를늘리는데성공할수있을것으로보인다. 그러나노동조합들이교섭창구단일화문제나조직대상의문제등으로경쟁적인관계를추구한다면갈등에빠질수있다. 넷째, 상급노동단체가한국노총과민주노총으로양분되어있고조직확대를위해직접나설가능성이높아복수노조설립은노동단체에의해서주도될가능성이크다. 운동가가노동단체의지원을받을때노조의설립으로인해얻는편익은크고반면, 노조설립에들어가는비용은적을가능성이높기때문이다. 복수노조설립이상급노동단체차원에서주도되면어떤사업장에한상급단체의노조가설립되면다른사업장에경쟁상급단체가노조를설립하는등노동운동의판도를놓고경쟁이격화될수있다. 이런경우대기업에서의복수노조의허용은노동조합의 공급과잉 을유발할가능성이높다. 다섯째, 교섭창구단일화를염두에두고보면노동조합들끼리상호협력적인관계에놓이는경우보다경쟁적인관계에놓일가능성이크다. 기존노동조합과후발노동조합이모두경쟁을선택하는경우결과적으로노동조합의사용자측에대한협상력이떨어질가능성이크다. 9) 제한된파이를나누어야하고, 파업을벌이더라도그위력이줄어들기때문이다. 이러한문제점을피하기위해 8) 근로자들의업무가보완적이냐대체적이냐가복수노조의설립과교섭창구단일화문제에미치는영향에대한논의는김태기 (1993), Horn & Wolinsky(1988) 참조. 9) 전명숙등 (2006) 실태조사에의하면기업내복수노조로노조의교섭력이떨어질것이라
206 노동정책연구 2009 년제 9 권제 2 호 서는장기적으로는노동조합끼리이해관계를정합 (coordination) 하거나또는노동조합간의인수및합병등의형태로통합할필요성이제기될것이다. 10) 또한상급노동단체가노동조합들끼리의경쟁으로인한부작용을해소하기위해서조정자역할을해야한다는필요성도제기될것으로보인다. 2. 복수노조허용에따른사용자측의대응과노사갈등 복수노조하에서임금및근로조건의결정과교섭방식문제등에대한논의는노동조합들과사용자의상호대응차원에서검토되어왔다. 복수노조설립조건과勞 勞 使의이해관계문제에대한이론으로는김태기 (1993), Nayor (1995), Horn & Wolinsky(1988) 등을들수있다. 복수노조의경제적효과에대한실증분석도시도되어왔는데영국의자료를실증분석한 Machin, Stewart & Reenen(1993) 는복수노조와별도교섭은부정적인영향을미친다고주장한다. 반면, Donson(1997) 은영국의복수노조사업장을주된대상으로한설문조사를통해복수노조가기업의경쟁력에부정적인영향을미친다는주장은근거가없다고주장하고있다. 우리나라의경우에도복수노조가만들어지면실제로사용자에게유리할지불리할지는지켜봐야하겠지만이론적으로보면노동조합들의행태와교섭방식에따라달라질것으로보인다. 노동조합이별개로사용자측과협상을하면서선명성경쟁을벌이는경우사용자측은부담이커지겠지만, 거꾸로다른노동조합에비해보다유리한임금및근로조건을확보하기위해서사용자측의협력을기대하는경우상황은달라질수있다. 이런경우복수노조는근로자들에게불리한결과를초래하게될것이다. 복수노조가허용되면사용자측은노동기본권을보장해야할법적의무를지고있어복수노조의설립을막지는못하겠지만복수노조가만들어지는상황을 는응답이 52.5% 로가장높았다. 10) 노동부가의뢰한실태조사 ( 이강국등 (2006)) 에의하면복수노조설립이허용된이후장기적으로복수노조체제가어떻게변화할것인가에대하여 장기적으로복소노조간합병으로인하여단일체제로갈것 이라는응답이 58.2% 에달하였고, 복수노조체제가계속유지될것 이라는응답은 17% 였다.
복수노조갈등 : 이론과현실 ( 김태기 ) 207 가급적피하면서만들어진다고하더라도그부담을줄이고자할것이다. 이러한차원에서사용자측은복수노조허용에따른노사관계법제도의개선을요구하고동시에노무관리의강화에나서려고할것으로보인다. 복수노조시대의사용자측이취할것으로예상되는대응은다음과같다. 첫째, 사용자측은복수노조가허용되면노동조합과의교섭비용이증가한다고보고, 하나의사업 ( 장 ) 에하나의노동조합이전체조합원을대변하는교섭구조를요구할것이다. 이것은이미복수노조허용과함께노동조합의교섭창구단일화의법제화요구로나타나고있다. 둘째, 노무관리비용을줄이기위해서노동조합전임자의임금지급금지를요구할것이다. 사용자측은이미복수노조를허용하면반드시노조전임자임금지급은금지해야한다고법제화를요구하고있다. 11) 셋째, 복수노조허용시노조의난립등을피하기위해서노조설립의요건강화를요구할것으로보인다. 넷째, 사용자측은복수노조허용으로노동조합이난립되고노동조합들과의대화구조가복잡해질것으로예상하여노동조합에대해서 원칙 을강조하고노사관계를유지하는데드는노무관리비용을가급적줄이고자할것으로예상된다. 다섯째, 사용자측은복수노조허용으로근로자들의인건비는증가하고, 반면작업몰입도가감소하는등의부작용을예상하고작업규율을강화하는등개별적근로관계의강화에관심을보다더둘것으로보인다. 그러나사용자측의이러한대응에대해서노동조합은반발할가능성이높다. 예를들면, 노동조합은사용자측이복수노조허용을이용하여여러노동조합들가운데특정한노동조합을음성적으로지원하거나또는기존노동조합내의반대파를활용하는등부당노동행위를한다고주장해노사갈등이늘어날것으로보인다. 이러한상황은노사관계가안정되어있는사업장의경우勞 勞 使갈등이학습과정을거치면서새로운관행의정착으로가겠지만그렇지못한경우노사관계가더악화될수있다. 11) 노조전임자임금지급문제는복수노조허용문제와마찬가지로현행노조법제 24 조에규정되어있지만노동조합운영의현실을고려해 2009 년 12 월 31 일까지적용이배제되어있다.
208 노동정책연구 2009 년제 9 권제 2 호 Ⅲ. 교섭창구단일화와勞 勞 使갈등및해결방안 복수노조의허용으로인한혼란을줄이기위한방법으로교섭창구를단일화해야한다는데대해서는공감대가축적되어있다. 12) 그러나교섭창구의단일화를어떻게할것인가라는방법론에대해서는노사가갈등에빠져있다. 노동계는단일화는노동조합이자율적으로해야한다는입장이고반면, 경영계는배타적대표제를주장하고있다. 노사에중립적인학계등의의견은노동조합이자율적으로교섭창구단일화를하되안되는경우그대안으로과반수대표제와비례대표제를제시하고있다. 이것은교섭창구단일화를노동조합에완전히맡기는것은긍정적인효과보다부정적인효과가크다고보기때문이다. 교섭창구단일화의방법에대해서도원론적인수준에서공감대가형성되어있다. 그러나구체적으로들어가면여러가지중요한사항에대한고려는부족한것으로보인다. 교섭창구단일화를둘러싼갈등은두가지로나눌수있다. 하나는교섭창구단일화를둘러싼노동조합끼리의갈등이고, 다른하나는단체협약체결을둘러싼노동조합과사용자측의갈등이다. 이두가지갈등은단계별로발생하지만궁극적으로는교섭창구단일화에따른勞 勞 使의이해관계득실때문에발생한다. 교섭창구단일화로인해서손해가예상되는소수노동조합은창구단일화자체를지연시키거나, 단체교섭에들어간다음교섭의진행을방해할인센티브를느낀다. 반면, 다수노동조합은그지위를이용하여노노갈등에서주도권을잡고자신의이익을최대한관철시키기위해서소수노동조합의교섭참여를배제하려는인센티브를느낄수있다. 이러한갈등을해결하기위해서는교섭창구단일화의지연과교섭진행의방해를예방하고동시에다수노조가소수노조의이익도공정하게배려하지않을수없도록견제할수있는방안을찾을필요성이생긴다. 12) 이러한점은노사관계선진화논의등에서확인된다. 경제사회발전노사정위원회보고서 (2008) 참조.
복수노조갈등 : 이론과현실 ( 김태기 ) 209 1. 교섭창구단일화를둘러싼갈등의바람직한해결원리 복수노조체제준비의당면과제는교섭창구단일화방안을둘러싼勞 勞 使갈등을최소화하는것이다. 어떠한방안도완벽하게작동할수없는것이현실이기때문에여러가지방안중에서어떤방안이부작용을가장적게일으키는가를판단할필요가있다. 이를위해서갈등의바람직한해결원리를노사관계에적용하여선택의기준을정하고그기준에입각해각각의방안이가지고있는장단점을비교하는접근이필요하다. 13) 첫째, 바람직한교섭창구단일화방안은시간이나돈그리고스트레스등갈등을해결하는데드는비용을줄일수있어야한다. 즉노사갈등뿐아니라노노갈등을신속하게해결하고소송이나파업등이발생할가능성을줄일수있어야한다. 노노갈등과노사갈등의비용은교섭비용으로개념화할수있으며교섭비용은협약체결비용과협약관리비용으로나눌수있다. 협약체결비용으로는교섭대표단의구성, 협약체결에걸리는시간, 협약체결이실패했을때발생하는파업비용등을들수있다. 협약관리비용으로는협약을명문화하는데드는비용, 협약을제대로이행하는지를감시 감독하는데드는비용, 협약의해석과적용을둘러싼갈등을해결하는데드는비용등을들수있다. 14) 둘째, 바람직한교섭창구단일화방안은갈등해결의결과와절차에대한공정성을확보함으로써만족도를높이는데기여할수있어야한다. 즉단체교섭의결과로勞 勞 使모두자신의이익을공정하게신장하고뿐만아니라단체교섭의진행과정에자신의요구나주장을반영해절차가정당하다고느끼도록만드는데기여해야한다. 셋째, 바람직한교섭창구단일화방안은갈등당사자들의관계를훼손시키지않고발전시키는데기여할수있어야한다. 단체교섭이끝난다음노노간의관계는물론노사간의관계가갈등과대립이아니라신뢰와평화를지향하는데도움이되어야한다. 13) 갈등해결의바람직한원리에대해서는갈등분야연구자사이에공감대가축적되어있다. 이에관한국내외연구동향에대해서는김태기 (2007) 참조. 14) 협약체결비용과협약관리비용등협약관행의문제에대한논의는 Reder & Neumann(1980) 참조.
210 노동정책연구 2009 년제 9 권제 2 호 넷째, 바람직한교섭창구단일화방안은갈등의해결방안을당사자들이스스로이행하도록만들고새로운갈등이발생되지않도록만드는데기여해야한다. 단체교섭을통해서체결된협약을勞 勞 使가준수하도록만드는데기여해야한다. 2. 노동조합의자율적인교섭창구단일화갈등과해결방법 복수노조가허용되면각각의노동조합들은단체교섭에서자신의이익을어떻게반영할것인가를두고갈등에빠지기쉽다. 노동조합들이자율적으로교섭창구의단일화에합의를할것인지아니면교섭창구의단일화를위한법절차를따를것인지결정해야한다. 노동조합이존립하는핵심적인이유는단체교섭에있다고할때각각의노동조합이단체교섭에서핵심적인역할을하려는것은당연하다. 게임이론을응용하면교섭창구단일화에합의를하는경우는각각의노동조합들이 경쟁 과 협력 의행동중에서 협력 을선택한반면, 합의를하지못하는경우는 경쟁 을선택하는것으로개념화할수있다. 15) 두개의노동조합, A와 B가비협력적게임 (noncooperative game) 을벌이며 A와 B가모두 협력 을선택해야자율적인교섭창구의단일화에성공하게된다. A나 B 어느하나가또는 A와 B 모두 경쟁 을선택하는경우자율적인교섭창구의단일화에실패하게된다. 특히노동조합 A와 B가모두경쟁을선택하는경우내시균형 (Nash Equilibrium) 에도달하게되지만사후적으로보면노동조합 A와 B 모두손해를보는죄수의딜레마 (Prisoners' Dilemma) 상황에처하게된다. 노동조합들이자율적교섭창구의단일화에성공하는경우는다음의 3가지상황에서나타날가능성이크다. 첫째, 노동조합 A와 B가자율적으로교섭창구의단일화를하는것이쌍방모두에게유리하다는점을경험을통해서알고있는경우다. 이것은반복게임 (repeated game) 을하면서협력에도달하는경우로노동조합사이의신뢰가축적되어있을때가능하다. 둘째, 노동조합 A나 B중에서어느하나가조합원수등에서압도적으로앞서기때문에소수노조가다 15) 갈등문제의게임이론적접근에대한국내외연구와적용에대한소개는김태기 (2007) 참조.
복수노조갈등 : 이론과현실 ( 김태기 ) 211 수노조에게협력하는것이이익이되는경우이다. 셋째, 노동조합 A와 B의조직대상이완전히달라상대방의이익추구행위가자신에게아무런영향을끼치지않는경우이다. 16) 3. 비례대표제하에서갈등과해결방법 비례대표제는노동조합들이조합원비율등에따라교섭대표단을구성함으로써갈등을줄이면서교섭단의대표성을확보할수있다는점이장점인반면, 단체교섭에있어서소수노동조합이자신의요구를관철시키기위해서다수노동조합과갈등을일으키고이것이교섭의지연으로나타날수있다는점이단점이라고할수있다. 비례대표제하에서勞 勞 使갈등은다음과같은특징을갖고있다. 첫째, 교섭창구단일화를하는본질적인이유가勞 勞 使가단체교섭을효과적으로하는데있기때문에교섭의지연문제는비례대표제를도입하는데중대한걸림돌이될수있다. 노노간의갈등으로인한교섭의지연은노사갈등까지야기해갈등으로인한비용이더커지기때문이다. 노동조합이비례대표제로교섭대표단을구성하는경우단체교섭은사용자측과의협상뿐아니라노동조합측내부의협상이중요하다. 17) 사용자측과의협상, 즉단체교섭은부당노동행위제도등으로법에서강제되어실효성을확보할수있고노동조합도파업권을배경으로사용자측을압박하여단체교섭을촉진할수있지만, 노동조합측의내부협상을촉진시킬수있는기제는미비하다. 교섭대표단을구성하는복수노동조합이내부적으로교섭안건을결정하고요구사항의우선순위와수준을조절하는등의문제를둘러싼갈등을해결하지못해갈등이지연되더라도사용자측은그갈등이해결될때까지기다릴수밖에없다는문제점이발생한다. 둘째, 교섭창구단일화의방안으로비례대표제를도입하는경우교섭지연의문제뿐아니라단체교섭으로체결된협약을이행하고해석하는등협약의관리 16) 그러나실제로는한사업장에두개의노동조합이있을때어느하나의노동조합에의한이익추구행위가다른노동조합에영향을미치는않는경우는상상하기어렵다. 17) 노동조합의내부협상문제등에대해서는 Walton & McKersie(1965) 참조.
212 노동정책연구 2009 년제 9 권제 2 호 에관련된갈등이발생하기쉽고반면, 이러한갈등을해결하는것이복잡하고어렵다. 교섭대표단이복수의노동조합으로구성되기때문에각노동조합의요구를반영하다보면협약이복잡해지고, 단체교섭이끝난다음에는협약을책임지고관리할수있는주체가불분명해지기쉽다. 교섭대표단이일관성있게협약을최종정리하기도어려워나중에협약의의미를해석하는데있어서도노사뿐아니라노노사이에이견이발생하기쉽다. 셋째, 교섭창구단일화의방안으로비례대표제를도입하는경우조합원들의불만과요구를골고루해결함으로써단체교섭의만족도를높일수있지만, 노동조합의난립을조장하고복수노조체제가계속유지되도록만들수있다. 이것은구조적으로교섭비용을낮추기어렵게만든다. 여러개의노동조합이하나의사용자와단체교섭을하게되므로노동조합끼리의경쟁구조는교섭비용을증가하게만들기때문이다. 이러한점을감안한다면비례대표제를도입하기위해서는다음과같은과제를누가맡으며어떻게해결할것인가에대한점을사전에명확하게해둘필요가있다. 첫째, 노노갈등으로인해교섭이지연되는문제에대비하여노동조합스스로노노갈등을해결하고협상을촉진하도록노동기본권을침해하지않는교섭촉진장치가필요하다. 둘째, 단체교섭이후에협약을당사자들이스스로이행하고협약의해석및적용등을둘러싼갈등을예방하기위해서협약관리비용을줄일수있는장치가필요하다. 이러한점을해결하기위해서는교섭의시기및기간그리고절차등에대한勞 勞 使의사전합의나교섭관행의문제뿐아니라협약의해석및적용을둘러싼분쟁해결에대한협약관행의확립이필요하다. 18) 4. 과반수대표제하에서갈등과해결방법 과반수대표제의장 단점으로교섭대표권의확립으로교섭의효율적진행을 18) 비례대표제를활용하는프랑스등에서는일정한경우를제외하고는사용자가교섭의무를부담하지않으며교섭을거부할수도있다. 이에대해서는조용만 (1999) 참조. 배타적교섭방식으로교섭창구단일화를강력하게유도하는미국의경우에도단체협약에분쟁해결절차를명확하게규정함으로써갈등예방기능을중시한다.
복수노조갈등 : 이론과현실 ( 김태기 ) 213 기할수있지만, 배제된소수노조가불만을느끼고교섭을방해할우려가있다는점을지적할수있다. 여기에더하여 1한사업장에복수로설립된노동조합들의조합원숫자가비슷해어느노동조합도과반수를확보하지못하거나, 2직종차이등으로조합원들의이해관계기반이크게상이하기때문에한노동조합이다른노동조합의이익을공정하게배려하기가구조적으로어려운상황에대한대비가필요하다. 가. 어느노동조합도과반수를확보하지못하는경우첫째, 하나의노동조합이조합원의과반수를확실하게확보하고있다면창구단일화를하는데따른갈등이발생할여지는적지만어느노동조합도과반수를확보하지못하거나, 각노동조합의조합원숫자가비슷한경우대표의권한을둘러싼문제로갈등이발생할수있다. 둘째, 이런경우투표로교섭대표를결정할가능성이높은만큼선거의공정성에대한시비가발생할수있고뿐만아니라조합원숫자의확인등교섭대표결정의절차적또는부수적인문제를둘러싼갈등이발생할수있다. 셋째, 단체교섭을마무리한다음에도단체협약의잠정합의안에대한추인이노동조합끼리의갈등때문에난항에부딪칠수있다. 넷째, 이뿐아니라과반수대표제는복수노조가다수노조중심으로하나의노동조합으로통합되는데도움이되지만다수노조의횡포를견제하는데장애가될수있다. 나. 조합원들의직종등이상이한경우과반수대표제에도불구하고조합원들의직종등이해관계기반이상이하기때문에한노동조합이다른노동조합의이익을단체교섭에서공정하게배려하기어려워갈등이발생할수있다. 이러한경우를예방하기위해서다음과같은장치가필요하다. 첫째, 당해사업장의사용자측과노동조합들이다같이합의를하는경우각각의노동조합이사용자측과별도로단체교섭을할수있도록허용하는등과반수대표제의예외규정을만들필요가있다. 둘째, 그러나이것이노동조합
214 노동정책연구 2009 년제 9 권제 2 호 의난립을야기하거나만드는요인이되지못하도록노동조합이개별적으로사용자측과단체교섭을할수있는요건을별도로정할필요가있다. 이러한점을종합적으로감안한다면과반수대표제를도입하는경우에도다음과같은과제를누가맡고어떻게해결할것인가에대한문제를명확하게해둘필요가있다. 첫째, 어느노동조합도과반수를확실하게확보하지못한상황에대비하여정부는선거의공정한관리와투표과정과결과에대한다툼을신속하고공정하게해결할수있는장치를만들필요가있다. 둘째, 다수노조가공정대표의무를회피하여단체교섭에서소수노조의이익을무시함으로써소수노조가반발하여갈등이발생했을때신속하고공정하게해결할수있는장치를만들필요가있다. 셋째, 조합원들의직종등이해관계가상이하기때문에개별노동조합이사용자측과합의를통해별도로단체교섭을할수있는요건과이에관련된갈등해결장치가필요하다. Ⅳ. 결론 복수노조허용과이에따른부작용을줄이는것은노동정책의중요한과제다. 복수노조가허용되었을때노동조합가입률이높아지는효과는미미할것으로보인다. 그러나지불능력이좋은대기업에서직종사이의성격차이가큰경우노동조합이새로설립될가능성이높다. 또한대기업에서정치주의노선을밟는노동조합이이미설립되어있는경우에도비정치주의노선을따르는노동조합이새로만들어질가능성이높을것으로보인다. 교섭창구의단일화를하는방안중의하나인노동조합들의자율에의한교섭창구단일화는갈등해결의바람직한원리에입각해볼때가장바람직한방안이다. 그럼에도불구하고각각의노동조합이자신의이익을앞세우지않을수없는현실때문에자율적으로교섭창구의단일화를할수있는가능성은낮을것으로보인다. 노동조합이자율적으로교섭창구의단일화를하지못하는경우과반수대표
복수노조갈등 : 이론과현실 ( 김태기 ) 215 제또는비례대표제를통해서교섭창구의단일화를달성할수있지만각각의경우서로다른문제점을앉고있다. 비례대표제는노노갈등으로교섭이지연되는문제가발생하고반면, 과반수대표제는하나의노동조합이확실한과반수를확보하지못해선거를통해서교섭대표를결정함으로써후유증이발생할수있다. 갈등의바람직한해결원리특히교섭비용이라는측면에서볼때과반수대표제로인한부작용의크기가비례대표제의그것보다상대적으로작다고판단된다. 이러한이유때문에외국의경우에도교섭구조가다양하지만기본적으로는과반수 ( 다수 ) 노조에게교섭권을부여하는것이일반적이고비례교섭대표제를채택하고있는국가는찾아보기힘들다. 19) 그러나과반수대표제를도입하는경우에도여러가지문제점이예상된다. 우선복수노조에대해서과반수대표제를통해서교섭창구단일화를한다고하더라도교섭단위 (bargaining unit) 설정문제는여전히남는다. 교섭단위의설정은교섭의효율성뿐아니라노사관계의효율성에크게영향을미치기때문이다. 따라서정부는하나의기업에하나의노동조합이만들어지는것이바람직하다는국제노동기구 (ILO) 의입장이나복수노조문제의경험이많은영국이나미국의정책방향등을참조해교섭창구단일화정책에교섭단위의적정화문제도감안해야할것이다. 20) 정부가이러한입장을가지고勞 勞 使가합의를하면다양한교섭구조를인정한다는원칙하에과반수대표제를지원 관리하는데필요한인프라를구축하는것은매우중요한과제다. 노사의의식뿐아니라정부특히노동위원회의행정능력이과반수대표제의정착에크게영향을미칠것으로보이기때문이다. 21) 특히과반수대표제를실행에옮기는절차와방법을공정하게만들고이 19) 교섭창구단일화에대한외국의정책에대해서는경제사회발전노사정위원회보고서 (2008) 참조. 20) 국제노동기구는단일노조체제가근로자들의이익에부합하지만국가가강제할수없다는입장이다. 미국의교섭단위정책은성격이유사한조직은하나의교섭단위로묶는다는것이며, 영국의도노반위원회보고서도이러한맥락이다. 김태기 (1993) 참조. 우리나라에서도복수노조뿐아니라다수노조까지교섭창구를단일화해야한다는주장이제기되고있다. 박호환 (2008) 참조. 21) 교섭창구단일화에필요한세부절차와노동위원회의역할에대해서는이승욱 (2006) 참조,
216 노동정책연구 2009 년제 9 권제 2 호 에관련된갈등을공정하면서도신속하게해결하는것이인프라구축의핵심에있다고할수있다. 이러한법제도적과제는다음과같이정리할수있다. 첫째, 노동위원회는자율적단일화를할수있는최종시점, 자율적단일화에실패했을때그대안으로과반수대표제를통해서교섭창구단일화를할수있는시점을명확히할필요가있다. 둘째, 과반수대표제를통해서노동조합의교섭창구의단일화에들어가면노동위원회는어떤노동조합이과반수를확보한것으로판단되는즉시그노동조합의교섭권한을인정하도록한다. 셋째, 과반수확보문제에대해서노동조합들이이견을가지는경우노동위원회는일정한요건에따라신속하게유권해석을내린다. 넷째, 이에불복하는경우노동위원회는일단합의를유도한다. 합의가어렵다고판단하는경우노동위원회는즉각교섭대표선출을위한선거준비에착수하고, 공정선거의구체적인내용과위반하는행위에대한제재를분명히한다. 다섯째, 노동위원회는일정기간내에투표를실시하고투표의공정성에대한시비는현장에서즉각해결할수있도록한다. 여섯째, 노동위원회는조합원들의직종등이해관계기반이다르기때문에개별노동조합이사용자측과단체교섭을할수있도록허용하는요건과이에관련된갈등이발생했을경우해결장치를마련한다. 일곱째, 복수노조허용으로사용자측의부당노동행위가증가할수있기때문에노동위원회는부당노동행위를예방하고신속하게그여부를판정해줄수있어야할것이다. 참고문헌 경제사회발전노사정위원회. 복수노조관련제도개선을위한정책과제연구. 2008. 3. 김수복 임승현. 복수노조병존사업장의노사관계실태연구. 노동부, 2007. 김태기. 노동조합의조직선택과임금및고용결정. 한국노동연구 4 (1993): 27~48.. 분쟁과협상. 경문사, 2007.
복수노조갈등 : 이론과현실 ( 김태기 ) 217 박호환. 복수노조체제하에서단체교섭창구단일화연구 : 배타적교섭대표제도를중심으로. 남성일외, 한국의노동, 어떻게할것인가 Ⅱ. 서강대학교출판부, 2008: 267~307. 배규식 윤진호 조효래 이정희. 87년이후노동조합과노동운동 -한국노사관계시스템의변화와미래전망. 한국노동연구원, 2008. 이강국. 복수노조설립등에따른사업장제비용변화에관한연구. 노동부, 2006. 이승욱. 복수노조병존의쟁점과과제. 한국노동연구원, 2001.. 복수노조교섭단일화세부절차및노동위원회의역할. 노동부, 2006. 이철수 이병훈 이승욱 조용만 손향미. 복수노조교섭창구단일화방안. 노동부, 2004. 12. 장신철. OECD 의한국노동법모니터링 : 시작에서종료까지. 한국노동연구원, 2008. 전명숙 윤문희 김삼수 정병기 Roland Zullo. 복수노조환경하의노사관계연구. 한국노동연구원, 2006. 조준모 이원희 이동복. 노사관계로드맵쟁점에대한경제학적분석 : 복수노조, 노조전입자, 실업자조합원가입을중심으로. 노동정책연구 5 (4) (2005): 1~63. Dobson, J. R. The Effects of Multi-unionism: a Survey of Large Manufacturing Establishments. British Journal of Industrial Relations 35 (4) (1997): 547 ~566. Farber, Henry & Alan Krueger. Union Membership in the United States: The Decline Continues. NBER Working Paper No. 4216, 1992. Horn, Henrik & Asher Wolinsky. Bilateral Monopolies and Incentives for Merger. Rand Journal of Economics 19 (1988): 408~419. Machin, S., M. Stewart, J. Van Reenen. The Economic Effects of Multiple Unionism: Evidence from the 1984 workplace industrial relations survey. Scandinavian Journal of Economics 95 (3) (1993): 279~296.
218 노동정책연구 2009 년제 9 권제 2 호 Metcalf, D., J. Wadsworth, P. INgram. Multi-unionism, Size of Bargaining Group and Strikes. Industrial Relations Journal 24 (1) (1993): 3~13. Naylor, R. A. On the Economic Effects of Multiple Unionism. Scandinavian Journal of Economics 97 (1) (1995): 161~167. Pencavel, John. The Demand for Union Services: An Excercise. Industrial and Labor Relations Review 24 (2) (1971): 239~256. Reder, Melvin W. and George R. Neumann. Conflict and Contract: The Case of Strikes. Journal of Political Economy 88 (October 1980): 866~887. Walton, R. and R. McKersie. A Behavioral Theory of Labor Negotiation: An analysis of a social interaction system, New York, NY: McGraw Hill, 1965.
복수노조갈등 : 이론과현실 ( 김태기 ) 219 abstract Conflicts of Multi-Unions: Theory and Reality Tai Gi Kim The purpose of this study is to inquire conflicts due to multi-unions and measures to resolve them. For this purpose, it predicts the extent and sectors of establishments with multi-unions, the patterns of conflicts related to major alternatives for union representation in collective bargaining and effective measures to resolve such conflicts. It investigates changes in union management relations as well as inter-union relations using theories on union membership and growth, interactions between unions and those between union and management using game theory and measures to prevent the occurrence of and the resolution of conflicts on multi-unions. The effect of the legal permission of multiple unionism to raise union membership is not so big but certain sectors seem to be affected severely such as large enterprises with high heterogeneity of occupation among employees or with the existing union to purse political unionism. Unless the organizational scope of the unions to represent an establishment is separate, it is inevitable to devise institutions to determine bargaining representation to prevent conflicts related to multiunions. Theoretically the self determination of bargaining representation by unions is desirable but it is hard to be implemented because of the divisive situation of union movement. Even though both majority representation and relative representation are alternatives to self determination, the former is more likely to be effective than the latter because the latter may cause conflicts due to union conflicts as well as cost due to the delay of bargaining. Nevertheless majority representation needs to be equipped with complimentary measures to protect the interest of minority unions as well as to enable bargaining structure to be flexible once unions and management agree. Keywords : multi-unions, union representation, single table bargaining, union membership, union-management conflict, inter-union conflict