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제출문 본보고서를귀부와용역계약 (2008. 11. 28) 한 개선방안에관한연구 의보고서로제출합니다. 2009 년 9 월 한국보건사회연구원장 김용하

머리말 한국의대표적인공공부조제도는국민기초생활보장제도이며, 는국민기초생활보장제도의선정기준이자급여기준이다. 그러므로는기초보장제도의대상포괄성과급여적절성을가름하는척도가된다. 는또한공공부조수급자가받을수있는모든공적소득패키지를합한금액인최저소득보장선 (Minimum Income Protection Line) 이자빈곤여부를가르는기준선으로적용되고있다. 그러므로한국에서의는다른어떤나라보다중요한정책적의미를지니고있다. 우리나라의경우공식적인는 3번 (1999년, 2004년, 2007년 ) 계측조사가이루어졌으며, 은전물량방식 ( 마켓바스켓방식 ) 으로계측이이루어졌다. 전물량방식 ( 마켓바스켓방식 ) 에의한계측은연구자가지향하는가치와주관성 ( 자의성 ) 이개입될여지가많다. 그리고계측된는전문위원회및중앙생활보장위원회에서심의과정에서참여위원들의가치관에따라첨예한논쟁의대상이된다. 논쟁의핵심은빈곤을상대적으로볼것인지아니면절대적으로볼것인지의문제이다. 즉, 일부에서는상대적빈곤관에의거하여전물량방식으로계측된 1999년, 2004년, 2007년의상대적수준이지속적으로하락하고있기때문에상대적빈곤선도입이필요하다고주장한다. 반면에, 또다른일부에서는절대적빈곤관에의거하여는경제성장시상대비율이하락할수있다고주장한다. 이결과중앙생활보장위원회및전문위원회에서의합의과정에서비생산적인논의를반복하는결과를초래하였다. 이러한문제점을해결하기위하여학계및위원회 ( 중앙생활보장위

원회및전문위원회 ) 에서는상대빈곤선도입또는합리적인대안개발이필요하다는주장이제기되었다. 이러한문제의식을바탕으로본연구가시작되었다. 연구진은본보고서에빈곤과, 외국의등을검토한후계측대안을체계적으로제시하고있다. 그러므로본연구의내용과결과, 그리고정책적 학문적함의등에대해각계연구자들과학생들에게일독을권하고싶다. 아울러각계의충실한비판과조언을경청할것이며, 차후의관련연구에서중요한지침으로삼을것이다. 본연구는김미곤연구위원의책임하에여유진부연구위원, 이상은, 정재훈교수, 김계연선임연구원, 오지현, 김민희, 임미진연구원에의하여이루어졌다. 연구진은 3회걸친전문위원회에서열띤토론을해주신이상은전문위원회위원장과각계의빈곤전문가이신전문위원들에게감사를표하고있으며, 본고를읽고유익한조언을해주신이태진, 김태완부연구위원에게감사드리고있다. 또한연구과정에아낌없는지원을해주신보건복지부의정호원기초생활보장과장과양윤석사무관에게감사를표하고있다. 끝으로본보고서에수록된모든내용은어디까지나저자들의의견이며본연구원의공식견해가아님을밝혀둔다. 2009 년 9 월 한국보건사회연구원장 김용하

목차 1부. 의이론과현실 1 Ⅰ. 서론 3 1. 연구의필요성및목적 3 2. 연구내용및방법 6 Contents Ⅱ. 빈곤과이론및현실 9 1. 빈곤과의개념 9 2. 계측이론 17 3. 우리나라의 27 4. 함의및시사점 36 2부. 외국의계측및활용방식 39 Ⅲ. 영국의및활용 41 1. 공공부조제도개요 41 2. 공공부조제도의급여수준및조정방식 46 3. 최저소득기준 (MIS) 과공공부조급여비교 64 4. 함의및시사점 70 Ⅳ. 미국의및활용 73 1. 공공부조제도의개요 73 2. 공공부조제도의급여수준결정및조정방식 83 3. 공공부조의급여수준 89 4. 함의및시사점 107 Ⅴ. 독일의및활용 111 1. 공공부조제도개요 111 2. 사회부조제도의급여수준결정및조정방식 124 3. 사회부조의급여수준 128 4. 함의및시사점 134

Ⅵ. 일본의및활용 139 1. 공공부조제도의개요 139 2. 공공부조제도의급여수준결정및조정방식 147 3. 공공부조의급여수준 150 4. 함의및시사점 154 3 부. 계측대안모색 159 Ⅶ. 전물량방식개선방안 161 1. 전물량방식의주요쟁점 161 2. 전물량방식의한계 168 3. 전물량방식의개선방안 170 Ⅷ. 계측대안모색 173 1. 상대적방식 173 2. 반물량방식 181 3. 주관적방식 193 4. 계측대안종합판정 204 Ⅸ. 계측대안모형 211 1. 상대적빈곤선도입방안 211 2. 식품비비율적용방식 (Food-ratio Method) 도입방안 227 Ⅹ. 결론및정책건의 231 1. 요약및결론 231 2. 정책건의 236 참고문헌 239

Contents 표목차 < 표 2-1> 빈곤선과 (MIS) 15 < 표 2-2> 최저소득기준선과최저소득보호의연계성 16 < 표 2-3> 우리나라의계측 28 < 표 2-4> 사회보장심의위원회의 31 < 표 2-5> 한국보건사회연구원계측 ( 연구진안 ) 33 < 표 2-6> 정부발표 4인가구와도시근로자가구평균 ( 중위 ) 소득및지출과의비교 35 < 표 3-1> 공적사회지출과사회부조지출 (2003년 ) 42 < 표 3-2> 수급자유형및급여에따른비근로가구의급여액 47 < 표 3-3> 수급자유형및급여에따른근로가구의급여액 49 < 표 3-4> RIP 지수와 ROSSI 지수의 10년단위평균변화 53 < 표 3-5> 급여액추이 56 < 표 3-6> 연도별 가구유형별 IS급여액 (Income Support Rates) 변화 57 < 표 3-7> JRF 에의해계측된가구유형별최저소득기준 (MIS, 2008년 )65 < 표 3-8> 가구특성별저소득가구의비율 69 < 표 4-1> TANF 현금급여제도의소득및자산기준 (2006 년 7월기준 )77 < 표 4-2> 2008 년 SNAP의소득기준 80 < 표 4-3> SNAP의최대월급여액 (2008) 81 < 표 4-4> 미국의 2008년빈곤선 (Poverty Thresholds) 85 < 표 4-5> 미국의 2008년빈곤지침선 86 < 표 4-6> 미국연방 SSI의 2008년월급여수준 87 < 표 4-7> 2008 년 SNAP 월최대급여액과빈곤지침선 88 < 표 4-8> AFDC/TANF 3인가구기준월급여액변화추이 90 < 표 4-9> AFDC/TANF 재산기준변화추이 92

< 표 4-10> AFDC/TANF 자동차기준변화추이 94 < 표 4-11> 연방 SSI 연간급여수준과빈곤지침선의관계 ( 노인개인의경우 ) 96 < 표 4-12> 연방 SSI 연간급여수준과빈곤지침선의관계 ( 노인부부의경우 ) 97 < 표 4-13> 2인가구 (19-50세 ) 에대한 Thrifty Food Plan 의변화추이 (1994-2008) 98 < 표 4-14> 방2개주택의표준임대료 (Fair Market Rate) 의미국평균액 99 < 표 4-15> 가구유형별및지역별비근로시급여패키지의월급여수준 ( 주거급여비포함 ) 104 < 표 4-16> 세개주의카운티별월표준임대료의대표값 105 < 표 4-17> 가구유형별및지역별비근로시급여패키지의월급여수준 ( 주거급여포함 ) 107 < 표 5-1> 규정급여에따른 ( 가구구성원대표기준 ) 129 < 표 5-2> 규정급여수준 130 < 표 5-3> 규정급여기준가족구성원에따른 132 < 표 5-4> 규정급여, 주거비용, 난방비용에따른 (1인기준 )133 < 표 6-1> 일본생활보호제도의부가비용대상자 142 < 표 6-2> 일본의사회복지사무소수 (2008) 145 < 표 6-3> 일본의사회보장제도지출 ( 일반회계 ) 추이 146 < 표 6-4> 가구구성별생활보호제도기본급여액 (2008) 150 < 표 6-5> 생활보호제도의급여수준과저소득가구의소비지출수준과의비교 (2004) 152 < 표 6-6> APW( 평균생산직근로자임금 ) 대비최저소득보장의최대현금급여비율 (2002 년 ) 153

Contents < 표 6-7> 4인가구와도시근로자 4인가구의소득 지출과의비교 155 < 표 7-1> 2004~2009년가구균등화지수 165 < 표 7-2> 2007 년의표준가구 168 < 표 7-3> 2004 년과 2007년의표준가구 170 < 표 7-4> 연구진안가구균등화지수와중앙생활보장위원회결가구균등화지수 171 < 표 8-1> 주요기관및연구자들의상대빈곤선 175 < 표 8-2> 상대적비율방식을이용한 ( 준 ) 공식빈곤선 176 < 표 8-3> 반물량방식의계측모형별평가결과 192 < 표 8-4> 계측모형관점별평가결과 208 < 표 9-1> 4인가구와도시근로자 4인가구의지출비교 213 < 표 9-2> 4인가구와도시근로자 4인가구의소득비교 213 < 표 9-3> 연도별소득및지출증가율 217 < 표 9-4> 주거비제외지출증가율 218 < 표 9-5> 2007 년연구진안과중생보위안비교 ( 중소도시 4인가구기준 ) 220 < 표 9-6> 상대적방식에의한 2007년추정 ( 중소도시 4인기준 ) 221 < 표 9-7> 4인가구현금급여기준선 225 < 표 9-8> 식료품비비율모형 ( 반물량방식 ) 에의한 2007년추정 229

그림목차 [ 그림 2-1] 의상대비율 (4인가구기준 ) 36 [ 그림 3-1] RPI지수와 ROSSI 지수변화, 1948~2008년 53 [ 그림 3-2] MIS 와사회부조급여와의비교 (2008. 4.) 66 [ 그림 3-3] 전체인구의소득분포 68 [ 그림 6-1] 산출예 140 [ 그림 6-2] 일본생활부조영역의구성과산정방식 141 [ 그림 6-3] 일본의체계 144 [ 그림 6-4] 일본사회부조예산 ( 중앙정부예산, 2008) 146 [ 그림 6-5] 생활보호제도의연간급여수준 표준가구 산정방식 지역분류의변화 149 [ 그림 7-1] 1차조사 4인가구가구주연령분포 (2007년 ) 172 [ 그림 8-1] 총지출엥겔함수를이용한추정 188 [ 그림 9-2] 주관적빈곤의개념정의 201

01 K I H A S A 의이론과현실

Ⅰ. 서론 1. 연구의필요성및목적 가. 연구필요성 1999년국민기초생활보장법이제정된이래로우리나라에서는공식적으로 1999년, 2004년, 2007년세번에걸쳐를계측하였다. 으로는전물량방식 ( 마켓바스켓방식 ) 이활용되었는데이는절대적빈곤관에기초한것이었다. 전물량방식에의한계측은연구자가지향하는가치와주관이개입된다. 그러므로자의성이개입될여지가많다는비판을받아왔다. 필수품을설정하고, 이에대한사용량, 내구년수및가격을결정할때연구자의자의성이개입된다는것이며, 실제로는이러한자의성을배제하기위해실태조사를바탕으로다양한통계기법이이용되고있다. 그럼에도불구하고표준가구및가구균등화지수설정등에서역시연구자의자의성이개입될수있는것이문제로지적되어왔다. 3 Ⅰ 서론 한편, 결정은중앙생활보장위원회에서심의 의결하는바참여위원들의가치관에따라계측된수준에대한다양한의견들이제시되어왔다. 상대적빈곤관에의거하여전물량방식으로계측된 1999년, 2004년, 2007년의상대적수준이지속적으로하락하고있기때문에상대적도입이필요하다는시각과, 절대적빈곤관에의거하여최

저생계비는경제성장시상대적으로하락할수있다는시각이대립하고있다. 이결과중앙생활보장위원회및전문위원회에서합의하는과정에서비생산적인논의를반복하는결과를초래하였다. 1999년계측당시담배, 가구단위외식등의필수품여부와 TV의규격, 사회보험료수준등에서쟁점이형성되었으며, 2004년계측시에는핸드폰, 가구단위외식등의필수품여부와표준가구, 지역구분, 가구균등화지수등에대하여의견대립이있었다. 이와마찬가지로 2007년계측및조정에있어핸드폰에대한필수품여부, 수련회비, 컴퓨터등의단가문제등에서첨예하게논쟁이있었다. 이러한문제점을해결하기위하여학계와중앙생활보장위원회및전문위원회에서는상대빈곤선도입또는합리적인대안개발이필요하다는주장이제기되었다. 제29차 (2007.8.22) 중앙생활보장위원회에서는 2010년계측시까지상대적방식도입등변경을위한논의구조를만들어사회적합의를모으고실무적사항을준비한다고의결한바있다. 이에에대한합의를원활하게도모하기위해서는국내외사례 4 및대안적별세부도입방안을검토할필요성이있다. 개선방안에 관한 연구 나. 연구목적으로는전물량방식외에반물량방식, 주관적방식, 상대적방식등이있다. 이러한들에대하여선행연구에지적하고있는장 단점을간략히살펴보면, 전물량방식 ( 마켓바스켓방식 ) 은저소득층의실태를마켓바스켓에포함시킬수있다는장점이있으나, 연구자의주관이개입된다는단점을지닌다. 반물량방식 ( 엥겔방식 ) 의경우식료품비외의품목에대해서는마켓바스켓을구성하지않아도된다 는장점이있으나, 어느계층을기준으로가계지출 ( 또는소비지출 ) 에서차 지하는식료품비의비율을산정하느냐에따라수준이달라진다

는단점이있다. 주관적방식 (Lyden 방식 ) 의경우어느정도이론적인정합성은있으나, 주관적인느낌을반영한를정책에반영하기곤란하다는단점이있다. 그리고상대적방식 ( 박탈지표방식 ) 의경우상대적박탈감, 사회적배제, 상대빈곤등의문제를에반영할수있다는장점이있으나, 설문지내용에따라수준이달라진다는단점이있다. 한편, 상대적방식중의하나인상대적비율적용방식 ( 사회적합의방식 ) 의경우박탈감, 사회적배제, 상대빈곤등의문제를에반영할수있다는장점이있으나, 적정비율 ( 중위소득의몇 %), 사용지표 ( 소득또는지출 ) 등에대한사회적합의가어렵다. 이와같은별장 단점은그사회의사회 경제적인여건에따라정도가달라진다. 따라서바람직한계측모형을도출하고, 이를기반으로정책적으로적용하기위해서다음과같은목적으로연구가진행되어야할것이다. 첫째, 와관련한개념으로서빈곤선, 공공부조급여기준선등의개념에대해검토한다. 둘째, 이론적인측면에서들의장 단점을분석한다. 셋째, 외국의계측및조정방식에대해검토한다. 넷째, 에대한이론적측면의장 단점이현실과얼마나부합하는지를검증한다. 5 Ⅰ 서론 다섯째, 검증결과를바탕으로우리현실에가장적합한계측모형을도출한다. 여섯째, 동계측모형을바탕으로국민기초생활보장제도에적용하는방안을제시한다.

2. 연구내용및방법 가. 연구내용 본연구는크게 3부로구성되어있다. 제 1부에서는이론적인배경으로서먼저, 와관련된유사개념인빈곤선, 공공부조기준선, 공공부조급여기준선, 현금급여기준선등에대해서살펴보고자한다. 학자들간에이러한개념들을동일또는유사하게보거나, 다르게규정함으로써혼란을야기하고있는것이사실이다. 따라서이들개념들을체계적으로정리하고자한다. 이어서계측이론을살펴본다. 는계측수준에따라표준생계비,, 최저생존비등으로분류하며, 에따라전물량방식, 반물량방식, 주관적방식, 상대적방식으로구분한다. 이와함께제약요인의정도에따른분류 (Veit-Wilson) 로서과학적, 정책적, 급여기준으로서의를고찰한다. 이러한이론을바탕으로우리나라의에대해서살펴본다. 세부 6 개선방안에 관한 연구 적으로우리나라의의계측역사와함께이에대한조정방식을살펴보고수준을논하고자한다. 또한와공공부조제도의관계를살펴본다. 제 2부에서는외국의을검토하기위하여영국, 미국, 독일, 일본의사례를살펴본다. 연구대상국들이우리나라와동일한또는유사한을택하고있지는않더라도, 공공부조제도와계측논의에있어이들의경험을통해배울수있는점은실로크다. 각국가들은모두상이한사회문화적배경을가지고있기때문에우선각국의공공부조제도의역사와공공부조제도구성과내용을살펴보고자한다. 이어서공공부조제도의급여수준및조정방식을구체적으로살펴보고급 여수준을최저소득기준 (Minimum Income Standard) 과비교하여살펴본다. 각국가의경험을바탕으로우리나라계측논의에있어함의 및시사점을찾는다.

제 3부에서는계측모형별장 단점검토하고개선방안에대해논의한다. 먼저, 현재우리나라가취하고있는절대적로서전물량방식 ( 마켓바스켓방식 ) 의쟁점과한계, 그리고개선방안에대해서논의한다. 이어서대안으로서논의될수있는상대적방식, 반물량방식, 주관적방식에대해서계측모형및한계를논하고자한다. 이를바탕으로에대한종합판정결과를제시한다. 그리고제10장에서주요대안으로제시된 상대적비율적용방식 과 식품비비율적용방식 에대하여구체적으로살펴본다. 특히 상대적적용방식비율 의경우기본모형을제시하고상대적비율과기준지표, 그리고지역별가구규모별가구유형별계측방안을제시한다. 아울러현금기준선설정방안을다루고자한다. 나. 연구방법 본연구는일차적으로문헌연구를바탕으로한다. 국내외빈곤선및에관련한연구를살펴보며, 과변천에관한연구를중심적으로살펴보고자한다. 또한기존실태조사자료분석하고자하는데, 이를통해들을적용한산출및문제점분석하고, 기존의상대적수준을분석하고자함이다. 분석대상자료는 2007년계측조사자료, 통계청의가계조사자료, 그리고한국보건사회연구원의한국복지패널조사이다. 한편, 3차례진행된전문위원회와국제심포지움결과를본연구에반영하였다. 이는이론적한계를넘어에대한사회적합의를도출하고자함이다. 7 Ⅰ 서론

Ⅱ. 빈곤과이론및현실 1. 빈곤과의개념 가. 빈곤의개념 빈곤의경감은현대복지국가의가장중요한목표는아닐지라도주요목 표중하나이다 (Behrendt, 2002). 즉, 빈곤을감소시키는것은그목적이 만인에대한만인의투쟁에서패퇴한시민의생존권을보장하는것이든, 빈 민으로부터사회를방어하는것이든간에 국가의일 중하나가된것이현대사회의풍경이다. 그렇다면이때빈곤이란무엇인가? 빈곤이란무엇인가 라는개념적질문은 우리가측정하고자하는것이무엇인가 라는현실적질문과매우밀접한관계가있는만큼매우중요한질문이다. 또한빈곤이라는용어는일상적으로매우흔히사용되는용어임에도불구하고엄격하게정의내리기매우어려운개념이기도하다. 특히, 빈곤은넓은의미에서 정치, 사회, 문화등여러측면에서의기회, 수단또는資源의결핍상태 ( 이정우, 1997) 라고보는데대부분의사람들이동의할수있지만, 그것이구체화되면될수록사람들의동의를이끌어내기가쉽지않다. 예를들면, 하루세끼를다먹지못하는사람을빈곤한것으로볼것인가, 자동차를가지지못한사람은빈곤한사람인가, 하루두끼밖에먹지못하지만자신의생활에만족하는사람은빈곤한사람인가, 집과자동차를소유하고있지만자신의생활이가난하다고생각하는사람을빈곤하 9 Ⅱ 빈곤과 이론 및 현실

다고볼수있는가등등이다 ( 여유진 김미곤외, 2007). 이러한측면을고려할때, 빈곤의절대적인정의- 그연속선상에서절대적인수준- 는애초에존재할수없는것이다. 즉, 빈곤에는역사성과사회성이동시에내포되어있는상대적개념이라할수있다. 예컨대, 한국전쟁직후에는하루세끼를먹는사람은빈곤하기는커녕부유한축에속한다고볼수있었다. 그러나오늘날에는하루세끼를해결한다고해서빈곤하지않다는데대해동의할사람은많지않다. 마찬가지로, 아프리카의빈곤한나라에서는하루 1달러가빈곤의절대적기준으로사용되곤하지만, OECD에속한나라의경우이를빈곤의기준으로삼는나라는없다. 이와같이, 빈곤은시대에따라장소에따라달리규정될수있다는사실은많은학자들에의해내려진빈곤의정의에서도잘나타난다. 18세기자유주의경제학의태두인 Adam Smith는생활의유지를위해불가피하게필요한재화뿐만아니라, 관습상최하위층의사람일지라도그것없이는신망있는사람으로서의체면을유지할수없는재화역시필수품에포함된다고주장함으로써빈곤의사회성을인지했다. 예컨대, 당시일용노동자라하 10 개선방안에 관한 연구 더라도린넨셔츠없이공공장소에나타나기에는남부끄러울것이며, 따라서린넨셔츠가없는것은수치스러운빈곤상태를나타내는것이라볼수있다는것이다. 두세기가지나 Peter Townsend(1979) 는 개인, 가족, 그리고집단이그들이속한사회에서적절한영양을섭취하고, 활동에참여하며, 관습적인혹은최소한으로널리장려되거나인정되는생활조건과설비를갖추기위한자원이결여될때빈곤상태에있다 고주장함으로써빈곤의상대성을재확인하고있다. 즉, 빈곤상태에대한규정속에는 관습이나사회적으로인정되는최소 라는개념이내포되어있다는것이다. Amartya Sen(1992) 은더나아가빈곤을 최소한으로받아들일수있는특정수준에도달하기위해필요한기본적능력 (capacity) 의결여 로규정 하고, 이를위해필요한기능 (functioning) 을제고하기위한영양섭취, 주 거, 질병예방등의신체적활동과공동체생활에의참여와사회적성취에 이르는다양한범주를빈곤을판단하기위한기준으로제시하고있다. 이와

같이빈곤의정의에는역사성과사회성이내포되어있음에도불구하고, 핵심적으로첫째, 자원이기본욕구 (basic need) 를충족시키기에적절치않은상태이며, 둘째빈곤에대한공동체의인식을체현하는것이어야한다는점에서는인식을같이함을알수있다 (Saunders, 2004). 즉, 의식주와같은필수품에서의결핍상태를언급하고있으며, 이러한필수품의범위는연구자에따라편차가크기는하지만공통적으로그사회의생활수준과관습, 가치등에따라다를수있음을인정하고있다. 따라서, 빈곤과관련한연구를종합해볼때, 빈곤은세가지잠재적측정범주들이포함되어있다고할수있다. 그것은첫째, 객관적으로정의된최소보다적게가지고있는것, 둘째, 그사회의다른사람들보다적게가지고있는것, 셋째, 스스로가생활을꾸려나가기어렵다고느끼는것이다. 이러한잠재적범주에기초해서빈곤의개념은주로절대적빈곤 1), 상대적빈곤, 주관적빈곤으로구분되어개념화되고측정되어왔다 ( 여유진외, 2005; 여유진 김미곤외, 2007). 먼저, 절대적빈곤은 Rowntree가 1899년 York시조사에서 총수입이 육체적효율성의유지에만필요한최저수준을획득하기에도불충분한가구 를 1차적빈곤 (primary poverty) 이라고규정한데서유래를찾을수있다. 이러한맥락에서절대적빈곤은최소한유지되어야할 일정한생활수준 을상정하고, 이러한생활수준이유지되기위해충족되어야할 일정한욕구 (needs) 를규정하며, 이러한기본욕구를충족시키기위한필수품을구입하는데필요한 일정한소득수준 을설정하여소득이이기준에미달하면절대적빈곤으로규정하는것이다. 그러나주로전물량방식 (market basket method) 나반물량방식 (Engel method) 에의해계측되는절대적빈곤개념에서 일정한생활수준 과 일정한욕구 는그것을규정하는사람이누구냐, 언제어떤사회에서정의되느냐에따라변화할수밖에없다는점에서자의 11 Ⅱ 빈곤과 이론 및 현실 1) 앞에서언급한바와같이빈곤개념에는역사성과사회성이내포되어있기때문에 절대적 절대라는개념은성립되기어렵다. 따라서, 절대적 빈곤이라할때 절대 는 상대적절대 라고보는것이타당할것이다.

적이고가변적인개념이라는비판에직면하게된다. 이와같이, 생존에필요한최소한의지출수준또는사회적인기본적욕구 (social basic needs) 가합의되기어렵다는 Townsend(1970) 의비판이제기되면서전체국민의복지혹은소득수준과관련해서상대적인저소득을판정함으로써상대적빈곤을정의하고자하는시도들이나타났다. 이러한상대적빈곤개념에기반한빈곤선의측정은예컨대, 평균소득이나중위소득의 40%, 50%( 다수설 ), 60%, 소득분포의하위 10%, 20% 등이다. 이개념은선진국에서빈곤율계측에종종활용되며, 특히국제비교에주로사용된다. 그러나상대적빈곤은 상대적 이라는의미에서저소득층의생활수준향상이나정책적노력의효과에관계없이빈곤이규정된다는점이단점으로지적된다. 또한, 상대빈곤에의해계측된측정치는빈민의규모를제시해줄수는있지만, 빈민의삶의질에대해서는어떠한정보도제공해주지못하는한계를가지고있다. 마지막으로, 주관적빈곤은자신이처한상황에서자신의빈곤여부를가장잘평가할수있는것은바로자기자신이라는전제에서출발하여사 12 개선방안에 관한 연구 람들의주관적평가에기초하여빈곤여부를결정하는것이다. 철학적으로볼때빈곤은개개인의느낌 ( 상대적박탈감, 행복감등 ) 과욕구에근거를둔것이라고볼수있으며, 이렇게볼때개인이느끼는빈곤감은百人百色으로나타나게마련이다. 따라서이러한모든개인의상대적욕구를반영하여를설정한다는것은현실적으로불가능하다. 다만기존의주관적빈곤선에대한여론조사결과가전문가에의한객관적빈곤선과거의유사하다는사실에서볼때한사회내에서의빈곤에대한개개인의판단은어느정도사회적으로인정되는방식으로표출된다는점이시사하는바는크다고할수있다. 주관적빈곤의개념에기반하여빈곤선을계측하고자한예는미국의갤럽방식과네덜란드의라이덴방식에서찾아볼수 있다. 마지막으로위에서의세가지빈곤개념에더하여, 그나라의정치적 재 정적 이념적현실을반영하여이론빈곤선을현실적으로조정한정책적빈

곤개념이도출될수있다. Sen에의하면이러한정책적빈곤선의공통적인문제점은무엇보다도정부각부처간의권력관계또는사회의여러압력집단의발언권여하에따라빈곤선의높낮이가영향을받기쉽다는것이다. 이는이론적기초보다정치적영향력하에서빈곤선이설정되는경향이있음을뜻한다하겠다. 즉, 정책적빈곤선은이론적으로도출된빈곤선이라기보다는정부의빈곤대책의필요에의해결정되기때문에무엇보다도정책의실현가능성 (feasibility) 에대한고려가큰비중을차지하기쉽다는것이다. 이와같이, 시공을초월한가치중립적인빈곤개념은존재할수없다는것이현실이다. 따라서빈곤은그자체로상대적개념이라해도무리가없을것이다. 특히, 빈곤의개념은다음과같은두가지의미에서상대적이라할수있다. 첫째, 기본욕구조차도상대적으로만정의될수있다는것이다. 즉, 얼마나많은사람들이무엇을 은사회규범과경제적조건을반영함으로써특정한장소와특정시점에서만대답되어질수있는질문이다. 둘째, 공동체인식을반영하는어떠한빈곤개념도또한상대적이다. 왜냐하면그 러한인식들은특정사회규범과태도를체현한산물이기때문이다. 따라서이후에언급되는절대적빈곤조차도시간 공간특수적이라는의미에서는상대적이라는데유의할필요가있다. 나. 빈곤선과빈곤선 (poverty line) 은지금까지논의된빈곤개념을바탕으로빈곤여부를확정하기위해준거가되는기준선이라할수있다 ( 여유진 김미곤외, 2007). 즉, 빈곤선이란빈곤여부를판정하기위해빈곤의조작적정의를통해도출된수치화된빈곤의기준이다. 빈곤선은위에서제시된빈곤의개념적구분에따라크게네가지접근방식에따라설정될수있다 (Saunders, 2004). 재화의장바구니측면에서욕구를확인한다음그것을사기위한비용이얼마인지를추정하는예산기준 (budget standard), 중위 13 Ⅱ 빈곤과 이론 및 현실

( 혹은평균 ) 소득의특정비율과같이명시적으로상대적방식으로기준을설정하는저소득기준 (low income standard), 최소소득기준에대한공동체인식에기초한주관적기준 (subjective standard), 그리고 ( 소득지원급여에서반영되는것과같이 ) 저소득에대한공식적혹은승인된기준에기초한공식적기준 (official standard) 이그것이다. 이는각각절대적, 상대적, 주관적, 그리고정책적빈곤개념에바탕을둔기준이다. 이러한빈곤선중정책적빈곤선은여타의빈곤선과는다소다른의미를내포하고있다는점에주의할필요가있다. 즉, 절대적 상대적 주관적빈곤선은측정방식에근거한빈곤선의분류라고할수있지만, 정책적빈곤선은적용의문제와관련되어있는분류라는점이다. 따라서, 정책적빈곤선은앞의세가지빈곤선과배타적인성격을가진다기보다는앞의세가지빈곤선측정방식혹은또다른측정방식으로빈곤선을측정한결과를적용하는문제와관련이있다. 특히, 후자에대해 Veit-Wilson(1998) 은최저소득기준 (Minimum Income Standard) 이라는특화된용어를사용하고있다 ( 아래표참조 ). Veit-Wilson은빈곤과관련한조작적정의를세개의층 14 개선방안에 관한 연구 위로구분하고있다. 첫번째층위는빈곤선으로서이는개인혹은가구의박탈수준을측정하기위한객관적지표로정의된다. 즉, 빈곤선은위에서언급한예산기준, 저소득기준, 주관적기준등에의해측정된개인혹은가구의박탈상태를보여주는기준선으로정의된다. 이에비해, 두번째층위의최저소득기준은공식적인행정적도구혹은다른구성체에의해체현된 ( 주어진기간, 어떤영역혹은모든인구에대해 ) 어떤주어진최저실질생활수준에대한정치적적절성기준이라고정의된다. 마지막으로세번째층위의사회부조및기타최저소득급여액을결정하는기준은최저소득기준을실현하려는정부의구체적의지를체현하는기준이다. 이는정부의실현의지를구체화하는예산적고려와정치적고려가구현되어그사회의빈민 의생활수준을개선하고자하는급여기준선이라할수있다.

표 2-1 빈곤선과 (MIS) 빈곤선은다음과같은것들간의경계들과가장유사한것으로통계적으로판명된소득수준혹은소득영역으로묘사될수있다. (a) 사회적으로규정된높은복합적박탈수준과저소득간의높은상관관계의가능성 (b) 소득과박탈간의낮은상관관계의가능성빈곤선은개인과가구가그들이사는사회에참여하고그사회에서박탈과배제로간주되는상황을피하기위해필요하다고인정되는최저소득에대한과학적측정치이다. 여기에는대체로두가지종류가있다 : (1) 경험적빈곤선으로이는통계서베이의증거에기초한다. (a) 이는사실상사람들이존엄성을유지하면서사회에참여할수있고박탈을피할수있는최소소득수준을보여준다. (b) 이는국민들스스로평균적으로 수지균형을맞추는데 최소한으로적절하다고보고하는수준을보여준다. (2) 규범적빈곤선 (prescriptive poverty) 으로이는널리적절한생활패턴에대한증거에기초해서규범적예산에따라사회적으로인간다운참여가가능한최소한의소득으로간주되는것에대한전문가의계산에기초한다. - 빈곤영역에대한과학적연구는정치적의미와관계없이, 그사회의적절성기준이무엇인가를밝혀준다. 정부최저소득기준 (MIS) 은공식적인행정적 instrument 혹은다른구성체에의해체현된 ( 주어진기간, 어떤영역혹은모든인구에대해 ) 어떤주어진최저실질생활수준에대한정치적적절성기준이다. MIS 는정치적고려에기초하고있고여러가지유형이있을수있다. MIS 의적절성기준은일차적으로정부의가치, 이데올로기, 그리고선거고려등에대한정치적반영이다. 사회부조와기타최저소득급여는정부가특정범주의인구에대해얼마나많이지불할의향이있는가에대한정치적결정에기초하고있다. 사회부조는정의상빈민을위해설계되기는하지만, 그것의실질적급여수준은명백히최저소득이나사회참여를위한여타의욕구를충족시키는데부적절할수도있다. 기타최저소득급여의수급자들이모두빈민으로범주화되지않을수도있으며, 정부의목표가반드시빈곤에대처하기에충분한소득을제공하는데있는것도아니다 : 정부의목표는사람들이이전의생활수준을유지하도록돕는데있을수도있으며, 혹은빈곤으로부터빠져나오려는스스로의노력을지원하는데있을수도있다. 최저소득보장급여의적절성기준은일차적으로실현가능성과비용에대한정치적고려에기초한다. 15 Ⅱ 빈곤과 이론 및 현실 자료 : Veit-Wilson(1989).

이와같은논의에기초하여볼때, 우리나라의는정책적빈곤선, 즉최저소득기준이면서동시에사회부조기준선이기도한다. 즉, 우리나라의는 국민이건강하고문화적인생활을유지하기위하여소요되는최소한의비용으로서보건복지부장관이공표하는금액 ( 국민기초생활보장법제2 조제6 항 ) 으로법으로정하여공포하는정책적인빈곤선인동시에공공부조의기본이되는국민기초생활보장제도의선정및급여기준액이다. < 표 2-2> 최저소득기준선과최저소득보호의연계성 16 개선방안에 관한 연구 MIS 연계성 Upper tier: 급료와연관된 MIS 스웨덴 합리적 생활수준을위한공식생활비 매우높음 벨기에 앤드웝대학 CSP 태도빈곤선 낮음 프랑스 최저임금 낮음 네덜란드 최저임금 높음 Middle tire: 사회보장급여수준과연관된 MIS 호주 헨드슨빈곤선 (HPL) 남성평균주소득인덱스 낮음 핀란드 최저연금 높음 뉴질랜드기초급여수준 브래셔 & 앤슬리빈곤선 (1990 이후 ) 높음 (1990년이전 ) 노르웨이 최저연금 높음 Lower tier: 공공부조급여수준과연관된 MIS 독일 연방사회부조수준권고안 매우높음 미국 빈곤선 (PT) 와빈곤지침선 (PG) 낮음 한국 매우높음 자료 : MIS 에대한자료는 Veit-Wilson(1989) 참조. 또한, 미국의빈곤기준선 (poverty threshold) 과빈곤지침선 (poverty guideline), 일본의생활보호기준, 캐나다의 LICOS(Low Income Cut-Offs), 호주의핸드슨빈곤선 (Henderson Poverty Line) 등도 ( 준 ) 공식 적인정책적빈곤선, 즉최저소득기준이라보아도무방할것이다. 다만, 아 래표에서보는바와같이, 최저소득기준선이직접적으로공공부조제도의

급여- 최저소득보호 (MIP: Minimum Income Protection) 와연계되느냐아니냐는각나라마다조금씩다르다. 본연구에서계측하고자하는는이와같이, 국가의공식적인정책적빈곤선이자공공부조선정및급여기준액이다. 따라서는국가예산에영향을미칠뿐만아니라, 공공부조수급자의삶의질에직접적으로영향을미친다는점에서정책적 실질적인의미를갖는다. Sen에의하면이러한정책적빈곤선의공통적인문제점은무엇보다도정부각부처간의권력관계또는사회의여러압력집단의발언권여하에따라빈곤선의높낮이가영향을받기쉽다는것이다. 우리나라의는정책적빈곤선설정에서의정치적영향력을약화시키는방안으로서비교적중립적인한국보건사회연구원에서일차적으로계측하되, 사회적합의의방식으로기초보장전문위원회의논의와중앙생활보장위원의의결을거치도록정하고있다. 는 1999년, 2004년, 2007년총세차례에걸쳐전물량방식으로계측되었으며그사이연도에는소비자물가등을감안하여조정되는방식을취해왔다 ( 여유진 김미곤, 2007). 17 2. 계측이론 2) 으로는절대적방식의전물량및반물량방식과상대적방식의박탈지표, 소득과지출을이용한방식, 주관적방식의세가지로나누어살펴볼수있다. 지금까지우리나라의계측은전물량방식에의한계측방법을취하고있으며 3), 외국의경우국가별, 연구자별, 시기별로적합한방식을이용하여를측정하고있다 ( 김미곤외, 2006). Ⅱ 빈곤과 이론 및 현실 2) 이절의내용은여유진 김미곤외 (2007), 김미곤외 (2005) 등의내용을수정보완한것이다. 3) 전물량방식을통해를연구한것으로는한국보건사회연구원에서수행한 1988년, 1994년, 1999년, 2004년, 2007년의과배무기교수의 1987년연구, 차흥봉교수의 1994년연구와한국노총과민주노총의연구등이있다.

가. 절대적방식 (1) 전물량방식 (Market Basket) 전물량방식에의한 1899년 Rowntree가영국 York시비숙련노동자 11,560세대를기준으로빈곤을추정한방법으로인간생활에필수적인모든품목에대하여최저한의수준을정하고화폐가치로환산하여를구하는방식이다 4). 동방식은전문가가객관적기준과통계자료등을기초로사치품과고가품을배제하고필수품만을마켓바스켓에포함할수있는장점이있으나실제마켓바스켓구성에있어서전문가의자의성이개입된다는단점이있다. 이러한자의성이존재한다는단점에도불구하고의료, 교육등현물급여 (In-kind Transfer) 를고려한보충급여기준액산정과장애인, 노인등의가구에대한복지서비스대상자선정기준및부가급여수준을결정하는데있어매우유용한방식이라할수있다. 18 개선방안에 관한 연구 위와같이를전물량방식으로계측할때필수품선정에서의자의성이존재하기때문에, 예컨대계측자의가치관에따라신문, 카메라, 자동차, 휴대폰등을필수품에포함할수도있고않을수도있으므로필수품이무엇이며인간이사용하는많은재화나용역중에서어떻게필수품을선정하는것이바람직한지에대한검토가필요하다. 일반적으로필수품은 최저의품위기준을유지하는데필요하다고합의된품목 으로정의될수있다. 최저의품위기준은 기본적욕구가충분히충족된상태 (Hagenaars & Vos, 1988) 혹은 박탈감을느끼지않는상태 를의미한다. 그러므로필수품은그사회의복지수준과가치 4) 보고서발간은 1901 년에이루어졌으며, 전물량방식을식으로표현하면 Poverty line= x i pi, ( 여기서 xi 필수품, pi 필수품의가격 ) 이다. Rowntree 는 가족의총소득이순전히육체적능률 (Physical efficiency) 를유지하기위해필요한최저한의필수품을조달하기에도불충분한경우 를 1 차적빈곤 (Primary poverty) 으로정의하였다.

관에많은영향을받게된다. 아담스미스는국부론에서 필수품은생명유지를위해절대적으로필요한상품일뿐아니라그국가의관습상그것이없으면신망있는 (creditable) 사람으로서의품격 (decent) 을유지할수없는상품들도포함하는것 으로이해하였으며그예로린넨셔츠와가죽신발이품위유지차원에서필수적임을지적하였다 (Towsend, P., 1979). 전물량방식을통한의계측은두단계를거쳐이루어지게된다. 첫번째단계는필수품의선정이다. 국가별, 시기별, 영양학적기준등다양한기준을이용하여동시대에모든사람들이받아들일수있는필수품이포함되어진마켓바스켓을구성해야한다. 두번째단계는선정된필수품에대한가격과사용량을결정해야한다. 이는사용할수있는가장객관적인자료를이용하여계절별, 연령별로적정수준의가격과사용량이결정되어야한다. 먼저전물량방식을통하여필수품을선정하기위하여일반적으로접근하고있는방식은전문가에의한최저개념 ( 예, 영양권장량, 최저주거기준 등 ) 을충족시킬수있는품목중에서저소득층의소비실태를분석하여빈도수가높은품목을선정하는것이다. 그러나저소득층의실태자료도의추정에그대로이용하기어려운점들이있다. 그이유는첫째, 어느수준의저소득층을최저생활의대상으로하느냐는점과둘째, 적절한소득계층이선정되었다하여도그들의소비행위가최저생활을대표한다고보기어렵다는점이다. 왜냐하면최저생활의유지에꼭필요한소비이지만그들의지불능력을넘어서기때문에구매하지못한재화나서비스가포함될수있기때문이다. 셋째, 술및담배의과용등최저생활의유지에별로도움이되지않는재화나서비스의소비빈도가높게나타날수있다. 따라서이러한점들을해결할수있는보완적인방법들이고려되어야한다. 실태조사결과얼마이상의빈도를나타내는품목이필수품인가를결정하는논리를발견할필요가있으며, 주로사용되는방법으로는소득탄성치를이용하는방법과 Logistic 분석기법을이용하는방법이있다. 먼저소득 19 Ⅱ 빈곤과 이론 및 현실

탄성치를이용하여필수품여부를결정하는보조지표로활용할수있다. 이논리는필수품의경우소득의변화에관계없이소비가이루어지는반면에사치품은소득의변화에매우민감하게반응하는원리를적용한것이다. 필수품을소득탄성치 (Ey) 로표시하면다음과같다. Ey = 0 : 절대적필수품 0< Ey <1 : 일반필수품 (basic necessities: 예, Ey<0.5) Ey =1 or >1 : 국민생활의향상과더불어광범위하게이용되는품목 두번째로보유여부 ( 또는구입여부 ) 와소득을변수로사용한 Logistic 분석기법을이용하여주어진여건에서의보유할확률 ( 또는소비할확률 ) 을추정하여필수품여부를결정하는보조지표로활용할수있다. 즉소득이 0 일때어떤상품의보유할확률 ( 또는소비할확률 ) 또는일정소득수준에서의보유할확률 ( 또는소비할확률 ) 을보조지표로활용할수있다. 필수품이선정되었다면필수품에대한구입량및가격이결정될필요가 20 개선방안에 관한 연구 있다. 필수품의구입량및가격결정은저소득층생활실태에관한조사자료에서필수품의구입량과가격을참고로하여결정하게된다. 대표값은평균값보다는최빈값을적용하는데, 이는평균값을이용할때발생할구입단위의상이, 기재의오류등에따른평균가격의편의 (Bias) 를배제할수있기때문이다. (2) 반물량방식반물량방식은미국농무성의 Orshansky(1965) 에의해전물량방식을다소간소화한측면에서제시되어진방법으로, 저소득층의최소한의식료품 지출비에 3 을곱한화폐액을빈곤선으로정하는것이다. 이방법은각생 필품에대한지출비를모두더하는방법보다간편한것이특징이다. 이와비슷한방식으로소득대비식료품비의비율을기초로한빈곤선

추계방식인엥겔방식이있다. 소득이증가함에따라총소득에대한식료품지출비용의비율이떨어진다는원리를기초로하여최저생활수준에해당하는엥겔계수 E min 을설정하고식료품구입비용을소득으로나눈비율이 E min 과일치하는점을빈곤선으로간주하는것이다. 반물량방식은현재까지여러경제학자들에의해사용되고있으며, 특히미국의 Department of Health and Human service은첫번째방법인반물량방식 (Orshansky방식) 을사용하여빈곤선을구하고있다. 반물량방식의주요한문제점은저소득층가구의식료품지출비에곱하는 3 이란숫자가모호하다는점과어느가구를저소득층으로보느냐가자의적으로결정될수있다는점이다 5). 그리고소득대비식료품비비율방식에서도엥겔계수를도출하기위한최저생활수준을설정하는데에있어서자의성을배제하기어렵다는문제가있다. 절대적방식에의한계측의경우저소득층의실제생활실태를기초로하여를계측한다는측면에서실태를정확히반영할 수있다는장점이있지만, 전문가적인자의성을배제할수없다는단점을 지니고있다할수있다. 21 나. 상대적방식 (1) 박탈지표방식 P. Townsend 이전의대부분의학자들이절대적측정에초점을두고있는것에반해, Townsend는절대적수준에입각한빈곤의개념을비판하고빈곤은오직 상대적박탈 (Relative Deprivation) 이라는개념을통해서만객관적으로정의될수있다고주장하였다. 그는빈곤의상대성 Ⅱ 빈곤과 이론 및 현실 5) Orshansky 방식의 3 이라는배수에대하여 1992 년 National Academy Science(NAS) 에서는조사결과 3 아닌거의 7 로변했으며이역시시간에변할수있다는비판을제기하였다 ( 김미곤외, 2006).

과복잡성에보다근접하기위하여 상대적박탈 의개념을구체화하여를추정하였다. 먼저 상대적박탈 을객관적박탈감과주관적박탈감으로나누었으며, 그리고객관적박탈을측정할수있는지표 21항목과주관적박탈을측정할수있는지표 7개항목을선정하여소득계층별로이들항목들을보유하거나누리고있는양태를비교하였다. 일반적으로고소득층은대부분의항목을향유하는데비하여저소득층은극히일부분의항목들을향유하는데그칠것이다. 여기서일정소득수준에서향유하고있는품목들이급격하게감소하는소득수준을파악하고이를로보는것이다. Townsend는객관적박탈감을측정하는지표로주거, 연료, TV 등의가전제품, 휴가또는여행등의여가및문화생활등을사용하였고, 주관적박탈감을측정하는지표로는공간적으로거주하는지역의소득수준, 즉, 어느지역에사느냐에따라주관적박탈감이달라질수있다는것이며, 시간적으로는과거에비해현재생활수준에대해주관적으로느끼는박탈감혹은빈곤감등을사용하였다. 22 개선방안에 관한 연구 박탈지표에의한추정에따른단점은전물량방식의추정과같이박탈지표항목에포함될품목선정에서전문가의자의적인판단이개입될수가있다는점이다. 따라서객관적인자료를근거로항목구성을할필요성이대두되게된다. (2) 소득과지출을이용한상대적추정방식 Townsend의방식보다좀더일반적으로이용되고있는상대적빈곤선은평균혹은중위가구소득혹은지출의몇 % 이하에해당하느냐에의해가결정되는방식이다. 이와같이상대적으로혹은 빈곤선을도출하기위해소득을사용한예로는 OECD, World Bank, Fuchs 등을들수있다. 이와달리일본은생활보호대상자를선정하기위 한기준금액을정하기위하여지출을사용하였으며, Deleeck 또한

EUROSTAT가작성한성인 1인당지출을기준으로상대빈곤선을도출하여유럽각국의빈곤율을비교분석하고있다. 이러한상대적방식으로측정된 ( 혹은빈곤선 ) 의가장큰약점은개념자체가갖는자의성이라고할수있다. 상대적 이라는말자체가가지는의미와같이어떠한기준을 ( 혹은빈곤선 ) 로잡을것인지는 상대적으로 규정될수밖에없다는점이다. 결국소득이든지출이든간에평균혹은중위소득의몇 % 가 ( 혹은빈곤선 ) 인가를결정하기위한어떠한사회적통념이나이론적기초도마련되어있지않다. 상대적추정의문제점은첫번째, 를결정하는데있어소득을기준으로삼느냐, 지출을기준으로삼느냐의문제이며, 두번째는소득과지출중어느하나가결정되더라도구체적으로어느개념의소득과지출을기준으로할것이냐의문제이다. 즉소득의경우시장 경상 가처분소득또는전체소득, 임금근로자, 자영업자등다양한소득개념이존재한다. 지출의경우에도가계 소비지출또는전체혹은임금근로자등으로세분할수있을것이다 6). 세번째는소득이나지출의몇 % 를최저생계 비로결정하느냐의문제이다. 일반적으로학자나각각의기관에따라를결정하는수준에많은차이를보이고있으므로이를결정하기위한사회적합의가전제가되어야한다. 다. 주관적방식주관적빈곤의개념은사람들의주관적인평가에기초하는빈곤개념이다. 따라서이러한빈곤을이용하여를측정하는데는객관적인추정방법들이사용될수가없다. 따라서주관적를측정방법에는본인자신에대한주관적인평가로를측정하는방법과제3 자에대한주관적인평가로를측정하는방법두가지가있다. 23 Ⅱ 빈곤과 이론 및 현실 6) 일본의경우임금근로자소비지출의 68% 정도를생활보호기준으로사용하고있다.

(1) 제 3 자적평가에의한주관적 제3 자적평가에의한주관적의계측은예를들면 이곳에서사는평균적인 4인가족이건강하고안락한생활을하기위해일주일동안필요한최소한의소득 ( 혹은지출 ) 은얼마입니까? 혹은 이곳에서 4인가족이근근히살아가는데필요한최소한의돈은얼마입니까 와같이제 3자적입장에서를묻는방식으로를도출하는방법이다. 이방법은 1974년 L. Rainwater가 1946년부터 1969년까지의갤럽여론조사결과를분석하여매우안정적인결과를얻음으로써일반화된이다. 질문에대한응답이그해가구당평균소득의 46~58% 범위에들어있었으며, 평균치는 52% 로, 대중이생각하는생계비의수준은전문가들이객관적으로계측한빈곤과매우유사함이밝혀졌다 7). 또한주관적의소득탄력성은 0.18로대중의빈곤관은 절대적인의미에가까운상대적 인것으로나타났다 ( 이준구, 2003). 24 (2) 본인의평가에의한주관적 개선방안에 관한 연구 본인의평가에기초한주관적방식은라이덴 (Leyden) 방식을들수있다. 이는 Van Praag, Hagenaar 등네덜란드라이덴대학의학자들에의해개발되었는데, 각자자기가구의에대해묻고대답하도록하는방식이다. 당신의가구에서는얼마의소득 ( 혹은지출 ) 이있다면근근이살아갈수있겠습니까? 라는식의질문을통해를추정하는방식이다. 이러한질문을통해를추정하는방식은다시두가지로나눌수있다. 하나는이대답으로나온소득 ( 혹은지출 ) 과실제그사람의소득 7) 레인워터의여론조사에서나타난결과로써근근이살아가는데최소한으로필요하다는액수가전문가들이 최소한의필요 에대해계산한액수의대략 94% 수준에서안정성을보이고있음을지적했다 ( 이준구, 2003).

( 혹은지출 ) 이일치하는점을회귀분석을통해찾는방법 ( 라이덴방식 ) 이고, 다른하나는벨기에의델릭 (H. Deleeck) 등이고안한방식으로각자가대답한와자신의실제소득이같은가구를골라그들가구소득의평균을구해그것을로간주하는방법 ( 델릭방식 ) 이다 ( 이정우, 1997). 주관적인평가를토대로를정의함에있어서다음과같은문제점이있다. 첫째, 의개념에가장잘대응되는설문지구성의문제이다. 레인워터가갤럽여론조사의설문지중 이곳에서 4인가족이근근이사는데필요한최소한의돈은얼마입니까 라는문항을바탕으로를추정하자킬패트릭 (R. Kilpatrick) 은실제의는이보다약간낮은수준일것이라고반기를제기하였다. 따라서개념을가장잘포괄할수있는설문지구성이주관적를합리적으로계측하기위한첫번째과제이다. 둘째, 최저한의생계비란질문을응답자가어떻게해석하고있느냐에따라응답의결과가상당히달라진다는점이다. 예를들면최저한의생계비에일부응답자는감가상각비를포함하여응답하고일부는포함하지않고응 답한다든지, 또는사회적 문화적욕구를응답자에따라다양하게해석한다면이는계측에있어서매우큰편의 (Bias) 를보일것이다. 결국주관적를가장합리적으로계측하기위해서는의정의 8) 가무엇인가를파악하여, 이를가장정확한표현으로설문지를구성하고, 해석상의오류를최대한줄여야한다. 라. 기타방식앞에서설명한절대적, 상대적및주관적계측방법이외에도를계측하는방식으로는소비함수를이용하거나 ( 케인즈절대소비 25 Ⅱ 빈곤과 이론 및 현실 8) 국민기초생활보장법 2 조에서는를 국민이건강하고문화적인생활을유지하기위하여소요되는최소한의비용 이라고규정하고있다.

함수이용 ), 비목별엥겔함수를이용하는방식, Allen-Bowley 방식을이용하는계측방법등이있다. 소비함수를이용하여를계측하는방식은케인즈의절대소득가설을근거로하여소득이없을때, 최소한의소비를한다는가정하에소득이 0 인상태에서의소비함수의절편을로간주하는방식이다. 그러나동방식으로계측된는에가깝다는비판이있다. 비목별엥겔함수를이용하는방식은식료품비에대한엥겔함수를추정하여이론적으로산출한최저식료품비에상응하는소득을구한후, 다른비목의엥겔함수에대입하여최저주거비, 최저의료비등을산출하는방식이다. 이들비목을추정한후모두합산하면가도출된다. Allen-Bowley 방식은대표적인사치품 (Ci) 의소비함수 Ci= a + b Y에서사치품의소비가 0 이되는소득수준 (Y*) 를구한후비목별소비함수에 Y* 를대입하여비목별최저비용을산출하여이들비목별최저비용의합계를로추정하는방식이다. 26 개선방안에 관한 연구

3. 우리나라의 가. 계측역사 9) 우리나라에서공식적으로계측이실시된것은, 1970년대두차례 (1973, 1978) 에걸쳐당시보건사회부산하사회보장심의위원회가계측한결과와 1988년부터 2007년까지보건복지부의연구용역으로한국보건사회연구원이수행한다섯차례 (1988, 1994, 1999, 2004, 2007) 의계측연구를포함하여총 7회이다. 이가운데정부가계측결과를공표한는 1999년, 2004년, 2007년세차례에불과할정도로우리나라의계측은그역사가길지않다. 이외에 1980~1990년대에는개별학자들에의해다양한방법으로계측연구가수행되었으며, 2000 년이후에는최저임금위원회, 민주노총, 한국노총과같은노동관련기관에서주로최저임금심의및임금교섭을위한기초자료생산을목적으로또는표준생계비계측이수행되어그결과가발표되고있다. 지금 까지우리나라에서개별학자또는연구기관에의해서계측되었던를정리하면아래표와같다. 공공기관이나민간단체에의해계측된를중심으로좀더구체적으로설명하면, 먼저 1973년보건사회부산하사회보장심의위원회가계측한는공공기관이처음으로계측한공식적인이다. 당시는 1973년 9월부터 1974년 4월까지 1,162가구를최종표본으로국민생활실태조사를실시한후이결과를바탕으로반물량방식 ( 엥겔방식 ) 에의해도출하였다. 이후사회보장심의위원회는동일한반물량방식으로 1978년대도시기준를한번더계측하였다. 27 Ⅱ 빈곤과 이론 및 현실 9) 주요내용은여유진 김미곤외 (2007) 의자료를기초로하여최근까지의계측결과들을보완하여정리하였다.

< 표 2-3> 우리나라의계측 28 개선방안에 관한 연구 발표연도 연구자 / 연구기관 기준연도 ( 계측지역 ) 1974 사회보장심의위원회 1973 ( 전국 ) 반물량방식 1979 서상목 1973 ( 전국 ) 반물량방식 1978 사회보장심의위원회 1978 ( 대도시 ) 반물량방식 1981 윤석범 1981 ( 전국 ) 라이덴방식 1986 장현준 1984 ( 도시 ) 반물량방식 1986 이중희 1985 ( 도시 ) 라이덴방식 1987 배무기외 1987 ( 도시 ) 전물량방식 1989 한국보건사회연구원 1988 ( 지역별 ) 전물량방식 1990 이정우외 1989 ( 도시 ) 라이덴방식 1991 박태규 1989 ( 서울 ) 라이덴방식 1991 안병근 1991 ( 대구 ) 전물량방식 1994 차흥봉외 1993 ( 춘천 ) 전물량방식 1994 한국보건사회연구원 1994 ( 지역별 ) 전물량방식 1999 한국보건사회연구원 1999 ( 지역별 ) 전물량방식 2004 한국보건사회연구원 2004 ( 지역별 ) 전물량방식 2007 한국보건사회연구원 2007 ( 지역별 ) 전물량방식 각년도 최저임금위원회2) 각년도 ( 전국 ) 전물량방식 각년도 한국노총3) 각년도 ( 도시 ) 전물량방식 각년도 민주노총3) 각년도 ( 도시 ) 전물량방식 주 : 1) 최저임금위원회는 15~29 세단신근로자생계비 라고표현하고있다. 2) 한국노총및민주노총은 표준생계비 라고표현하고있다. 자료 : 여유진 김미곤외, 2007 년계측조사연구, 2007. 를기초로재구성. 10 여년이경과한후한국보건사회연구원이실시한 1988 년최저생계 비계측은현재정부가공식적으로발표하고있는의초석 이되는연구라할수있다. 이때은전물량방 식을기본으로하였다. 먼저, 전국 5,000 가구의표본을대상으로 1 차 실태조사를실시한후이가운데소득기준하위 30% 이하에해당하 는 950 가구를선정하여 2 차가계지출조사를실시하였다. 조사결과를 바탕으로최종적인산출시대도시, 중소도시, 농촌으로 구분하여표준가구에대한각지역별마켓바스켓을구성하고이를토 대로지역별를각각산출하였다.

한국보건사회연구원에의해수행된 1994년계측역시 1988 년계측당시와동일하게마켓바스켓구성에의한전물량방식으로이루어졌다. 그러나전체표본규모에있어서 1988년보다다소축소하여 1차실태조사의경우전국에서 3,000가구를표본으로조사하였으며, 이가운데소득기준하위 30% 이하에해당하는계층을중심으로 600가구를선정하여 2 차가계부조사를실시하였다. 당시 1, 2차에걸쳐조사된자료를활용하여 1988년과마찬가지로지역별구분에따라대도시, 중소도시, 농촌의표준가구에대한마켓바스켓을구성하고각각를계측하였다. 특징적인것은 1988년과달리이와같이계측된지역별를바탕으로가중치를적용하여하나의전국기준를산출하였다는점이라할수있다. 정부에의해처음으로공식적으로발표되었던 1999년계측에있어서한국보건사회연구원은 1988년과 1994년에수행되었던계측연구와동일한전물량방식을활용하였다. 그러나계측을위한조사규모는과거에비해크게증가되어, 1차실태조사의전체표본규모는 5배 정도증가한 15,400가구에이를정도로대규모조사를바탕으로계측이이루어졌다. 1차표본가구에대한실태조사결과에따라소득기준하위 40% 이하에해당되는 1,500가구를선정하여 2차가계부조사를실시하였다. 지역구분역시기존에수행되었던것과동일하게대도시, 중소도시, 농촌으로구분하였으며, 실태조사와가계부조사와함께각종객관적인통계자료들을활용하여표준가구에대한지역별마켓바스켓을각각구성하였다. 이처럼한국보건사회연구원이계측한 1999년는 1988년및 1994년과같이지역별로구분되어최종적인결과가도출되었다. 그러나계측결과가 2000년 10월부터도입된국민기초생활보장제도의선정및급여기준으로활용되는등당시정책환경의변화에따라, 중앙생활보장위원회가연구진이제시한계측결과를심의하여보건복지부장관이중소도시를대상으로계측된를공식로발표하였다. 한국보건사회연구원이 5년만에계측한 2004년역시 1988 29 Ⅱ 빈곤과 이론 및 현실

년, 1994년, 1999년계측연구와동일하게전물량방식으로이루어졌다. 은이전과같았지만 2004년계측에서는세가지측면에서과거와다른중요한변화가나타났다. 그것은조사대상표본규모의증가, 가구유형별계측을위한실태조사의수행, 그리고지역구분기준의조정이다. 먼저, 조사대상표본가구수는 1999년계측당시 15,400 가구보다약 2배증가하였는데, 2000년에통계청이실시한인구주택총조사를기준으로추출된 300개표본조사구에서 30,000가구를대상으로 1차실태조사를실시하여이가운데조사가완료된 26,238가구를대상으로최종적으로분석하였다. 또한, 1차실태조사완료가구중소득기준하위 40% 이하가구 2,231가구를선정하여 2차가계부조사와심층생활실태조사를실시하였다. 두번째변화는 2004년부터처음으로가구유형별계측을위하여노인, 장애인, 한부모가구등 2,000가구를대상으로별도의심층조사를실시한것이다. 이를바탕으로가구유형별논의를위한기초자료를계측하여제시하였다. 마지막으로, 이상과같이수행된조사결과를바탕으로한국보건사회연구원은계측을위한지역구 30 개선방안에 관한 연구 분기준을 1999년 3개 ( 대도시, 중소도시, 농어촌 ) 지역에서 2004년에는 4 개 ( 서울, 광역시, 중소도시, 농어촌 ) 지역으로확대하여설정하였다. 이처럼지역구분에있어서대도시를서울과광역시로구분한것은, 1999년계측연구에서대도시로분류된서울의주거비현실을제대로반영하지못하였다는문제제기가있었다는점과서울특별시가 2000년에서울시정개발연구원에의뢰하여서울의를계측한결과에서중소도시를 100으로할경우여타광역시보다높은약 132로추정되었던것을반영한결과였다. 이에따라, 2004년에서는 4개지역별로표준가구에대한마켓바스켓을각각구성하여지역별를제시하였다. 이후국민기초생활보장법개정을통해기존에 5년단위로계측하도록되 어있던의계측기간이 3 년단위로변경됨에따라한국보건사 회연구원에의해 2007 년에다시가계측되었다. 2007 년최저생 계비는표본추출, 1 차국민생활실태조사, 2 차가계부와심층생활실태조사,

2차가구유형조사등모든절차와방식에있어 2004년와유사한방식으로조사연구가진행되었다. 단, 2004년에는서울, 광역시, 중소도시, 농어촌의 4개지역에대해를계측하였으나, 2007년에는 1999년과마찬가지로대도시, 중소도시, 농어촌의 3개지역에대하여를계측하였다. 나. 수준 우리나라정부기구에의해계측된최초의는 1974년사회보장심의위원회에의해계측된 1973년이다. 반물량방식으로계측된당시는 1인기준으로 4,348원, 4인기준으로 17,392원이다 ( 아래표참조 ). 1인기준는당시연간 1인당국민소득이 16만원 ( 월환산 13,333원 ) 10) 의 32.6% 정도이다. < 표 2-4> 사회보장심의위원회의 가구원수 1인 2인 3인 4인 5인 1973년 4,348 8,696 13,044 17,392 21,739 자료 : 박찬용 김미숙, 한국의빈곤현황과정책과제, UNDP 한국보건사회연구원, 1998. ( 단위 : 원 ) 15년후인 1989년에한국보건사회연구원에의해계측된는대도시, 중소도시, 농어촌의세개지역별로계측되었으며, 그수준은아래표와같다. 중소도시기준 1인가구는 109,581원, 4인가구는 315,076원으로산출되었다. 원화로환산된 1988년 1인당국민소득 (2000년기준 ) 은 324만원 ( 월환산 27만원 ) 으로, 1인가구는 1인당국민소득의 40.6% 이다. 1973년가 1인당국민소득의 31 Ⅱ 빈곤과 이론 및 현실 10) 1 인당국민소득은한국은행경제통계시스템 (http://ecos.bok.or.kr/) 을참고하였으며, 2000 년이전의경우 2000 년기준, 이후에는 2005 년을기준으로한다.

32.6% 라는점을감안할때이는상대적으로상승한것이라할수있다. 이어 1994년에는대도시, 중소도시, 농어촌의 3지역와더불어, 여기에인구가중치를부여하여산출한전국를계측하였다. 전국기준으로 1인가구는 206,997원, 4인가구는 547,303 원으로계측되었다. 마찬가지로 1인당국민소득과비교해보면, 1994년 1 인당국민소득 (2000년기준 ) 760만원 ( 월환산 63만원 ) 으로, 1인가구는 1인당국민소득의 32.7% 이다. 5년만에계측된는당시비약적경제성장률을따라잡지못한결과상대적수준이하락하였다고볼수있다. 1999년는 1988년, 1994년에이어한국보건사회연구원에서계측된세번째이지만, 보건복지부에서공식적으로발표하는법정일뿐만아니라국민기초생활보장제도의선정과급여기준이된다는점에서그의미는이전과다르다. 이러한측면을감안하여 1999년부터는한국보건사회연구원에의해가계측되었지만, 중앙생활보장위원회와산하전문위원회의조정을거쳐최종적인공식적가 32 개선방안에 관한 연구 발표되는형식을취하였다. 따라서연구진안으로제시된와정부에의해발표된간에는약간의차이가있다. 아래표에서보는바와같이, 1999년연구진에의해발표된는대도시, 중소도시, 농어촌의로구성되어있으며, 중소도시기준으로할때 1인가구 314,574원, 4인가구 901,357원으로계측되었다. 앞에서와마찬가지로 1인당국민소득과비교해보면, 1인는 1999년 1인당국민소득 (2000년기준연간 1,123만원, 월환산액 93.6만원 ) 의약 33.6% 로 1994 년에비해상대적비율이약간상승한것으로나타났다. 이어서, 5년만에다시계측된 2004년 ( 연구진안 ) 는중소도시 1인가구기준 463,271원, 4인가구기준 1,231,423원이었다. 2004년 1인 는 2004 년 1 인당국민소득 (2005 년기준 1,726 만원, 월환산액 143.8 만원 ) 의 32.2% 로 1999 년상대비율에비해약간감소하였다.

< 표 2-5> 한국보건사회연구원계측 ( 연구진안 ) 연도가구규모 1 인 2 인 3 인 4 인 5 인 6 인 1988 1994 1999 2004 2007 대도시 116,361 191,416 256,189 315,076 중소도시 109,581 180,326 241,380 296,885 농촌 98,581 162,823 218,032 268,223 ( 단위 : 원 ) 균등화지수 0.309 0.534 0.819 1 1.148 1.265 전국 206,997 357,057 547,303 668,606 767,835 845,877 대도시 221,070 381,331 584,511 714,061 820,036 903,384 중소도시 206,141 355,580 545,039 665,840 764,659 842,377 농어촌 179,229 309,159 473,883 578,914 664,832 732,404 균등화지수 0.349 0.578 0.795 1.000 1.137 1.283 대도시 334,217 553,516 761,325 957,641 1,088,838 1,228,653 중소도시 314,574 520,984 716,579 901,357 1,024,843 1,156,441 농어촌 270,784 448,462 616,829 775,885 882,181 995,460 지수 0.376208 0.613358 0.816382 1 1.170418 1.331004 서울 545,621 889,564 1,184,014 1,450,318 1,697,478 1,930,379 광역시 476,700 777,197 1,034,452 1,267,118 1,483,058 1,686,539 중소도시 463,271 755,303 1,005,312 1,231,423 1,441,280 1,639,029 농어촌 395,543 644,882 858,340 1,051,395 1,230,572 1,399,411 균등화지수 0.38136 0.61754 0.81869 1 1.16786 1.32572 대도시 514,290 832,795 1,104,060 1,348,569 1,574,940 1,787,825 중소도시 476,390 771,423 1,022,697 1,249,187 1,458,876 1,656,072 농어촌 410,307 664,414 880,833 1,075,905 1,256,506 1,426,349 자료 : 안창수외, 계측조사연구, 한국인구보건연구원, 1989. 박순일외, 계측조사연구, 한국보건사회연구원, 1994. 김미곤외, 1999년계측조사연구, 한국보건사회연구원, 1999. 김미곤외, 2004년계측조사연구, 한국보건사회연구원, 2005. 여유진 김미곤외, 2007년계측조사연구, 한국보건사회연구원, 2007. 33 Ⅱ 빈곤과 이론 및 현실

마지막으로, 가장최근에한국보건사회연구진에의해계측된는 2007년이다. 그결과는중소도시 1인가구 476,390원이며, 4 인가구는 1,249,187원이었다. 1인는 2007년 1인당국민소득 (2005년기준연간 2,016만원, 월환산액 168만원 ) 의 28.4% 이다. 이와같이, 1999년정부가공식적으로를계측한이래연구진이제시한의상대적비율은 1인당국민소득기준으로지속적으로하락하고있는추세이다. 한국보건사회연구원이제시한 ( 연구진안 ) 은전문위원회와중앙생활보장위원회를거쳐보건복지부장관이발표하도록하고있는바, 사회적타협의과정에서약간의조정을거친다. 지금까지의경험에비추어볼때, 정부발표공식는연구진이계측한에비해약간낮게설정되었으며, 그수준은아래표에제시되어있다. 계측연도의사이에는물가등을고려하여조정되어왔으며, 일반적으로는예측물가상승률등이반영되어왔다. 정부발표는 1999년이래국민의일반적생활수준에비해 34 개선방안에 관한 연구 상대적수준이지속적으로하락하고있다. 아래표와그림에제시되어있는바와같이, 4인근로자가구의평균소득대비의비율은 1999년 40.7% 였으나 2004년 33.3% 로하락하였으며, 2007년다시 31.9% 로감소하였다. 중위가계지출에대해서도 1999년 57.8% 에이르던것이 2004년에는 46.8%, 2007년에는 45.1% 로감소하였다. 이러한결과는전물량방식의가물가뿐만아니라생활의질변화를부분적으로반영하고있지만, 일반적인생활수준을따라잡을만큼이를충분하고적극적으로반영하고있지는않음을의미한다. 앞서빈곤과빈곤선의정의를다룰때이러한의미에서전물량방식을 상대적인 절대빈곤선방식이라언급한바있다. 또한, 국가의공공부조선정및급여기준선으로활용되고있는만큼 그수준이일반국민의생활수준을그대로반영하는것이타당한것인지에 대해서도끊임없는논란이제기되고있다.

< 표 2-6> 정부발표 4 인가구와도시근로자가구평균 ( 중위 ) 소득및지출과의비교 구분평균소득중위소득평균가계지출중위가계지출 연도금액상승률금액상승률비율금액상승률비율금액상승률비율금액상승률비율 1999 901,357 2,212,762 40.7% 1,980,520 45.5% 1,873,257 48.1% 1,558,456 57.8% 2000 928,398 3.0% 2,419,883 9.4% 38.4% 2,128,370 7.5% 43.6% 2,079,792 11.0% 44.6% 1,739,481 11.6% 53.4% 2001 956,250 3.0% 2,625,923 8.5% 36.4% 2,300,000 8.1% 41.6% 2,244,931 7.9% 42.6% 1,896,301 9.0% 50.4% 2002 989,719 3.5% 2,798,752 6.6% 35.4% 2,460,000 7.0% 40.2% 2,315,750 3.2% 42.7% 1,979,695 4.4% 50.0% 2003 1,019,411 3.0% 3,022,969 8.0% 33.7% 2,650,000 7.7% 38.5% 2,514,045 8.6% 40.5% 2,200,630 11.2% 46.3% 2004 1,055,090 3.5% 3,314,363 9.6% 31.8% 2,900,000 9.4% 36.4% 2,737,651 8.9% 38.5% 2,356,760 7.1% 44.8% 2004( 계측치 ) 1,103,235 8.2% 3,314,363 33.3% 2,900,000 38.0% 2,737,651 40.3% 2,356,760 46.8% 2005 1,136,332 7.7% 3,407,009 2.8% 33.4% 3,050,000 5.2% 37.3% 2,827,652 3.3% 40.2% 2,441,491 3.6% 46.5% 2006 1,170,422 3.0% 3,592,207 5.4% 32.6% 3,232,350 6.0% 36.2% 3,010,331 6.5% 38.9% 2,584,440 5.9% 45.3% 2007 1,205,535 3.0% 3,864,935 7.6% 31.2% 3,445,830 6.6% 35.0% 3,160,038 5.0% 38.1% 2,731,890 5.7% 44.1% 2007( 계측치 ) 1,232,569 5.3% 3,864,935 31.9% 3,445,830 35.8% 3,160,038 39.0% 2,731,890 45.1% 2008 1,265,848 2.7% 4,102,283 6.1% 30.9% 3,638,480 5.6% 34.8% 3,398,044 7.5% 37.3% 2,982,148 9.2% 42.4% 원자료 : 통계청, 가계조사, 각년도 Ⅱ. 빈곤과및이론과현실 35

[ 그림 2-1] 의상대비율 (4 인가구기준 ) 70.0% 60.0% 50.0% 40.0% 30.0% 20.0% 10.0% 0.0% 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 평균소득중위소득평균가계지출중위가계지출 4. 함의및시사점 36 개선방안에 관한 연구 지금까지빈곤, 빈곤선, 의정의, 주요빈곤선, 그리고우리나라의역사와수준에대하여간략하게살펴보았다. 지금까지살펴본바와같이, 이러한개념과정의의 상대적 가변성, 역사성과사회성으로인하여우리나라과수준을둘러싸고서도끊임없는논쟁이일고있다. 이러한논쟁의쟁점은크게두가지측면으로요약될수있다. 첫째, 과관련된논란이다. 이는현재전물량방식으로계측되고있는의적절성에관한것이다. 앞서살펴본바와같이 1999년정부가공식적으로를발표한이래의상대적수준은하락하고있는추세이다. 이에대해, 진보적성향의연구자 들은상대적의도입을주장하고있으며, 반대로보수 적성향의연구자들은절대적의유지혹은정부의임 의적방식으로의전환을주장하고있다. 그이면에는현재수준

이너무낮다거나너무높게설정되어있다는가치판단이작용하고있는것으로보인다. 전통적으로공공부조의급여수준은 less eligibility' 즉공공부조의급여수준이근로하고있는사람의최저임금보다낮아야한다는관점과, 다른한편 adequacy 즉 그사회에서건강하고문화적인최소한의생활을영위할수있는수준 이어야한다는관점이상충하고있다. 공공부조의선정및급여기준선으로작동하고있는우리나라역시이러한두기준으로부터자유롭지못하다. 여기에정부의예산제약또한공공부조급여수준에큰영향을미치는것이사실이다. 따라서이러한논란은과학적계측을둘러싼논쟁처럼포장되어있지만그이면에는이념적논쟁과정부의예산관점이자리잡고있다고볼수있다. 둘째, 좀더근본적으로는빈곤선과를분리해야한다는주장이제기되고있다. 이러한주장은사실상앞서계측을둘러싼논쟁의연장선상에있다고볼수있다. 추측컨대, 이때빈곤선은앞서정의한최저소득기준 (Minimum Income Standard) 이고, 는최저소득보장수준 (Minimum Income Protection) 이다. 즉, 정부가선언적으로제 시하는그사회시민의최소한의생활수준과이에대한정부의보장수준은분리되어야한다는주장으로보인다. 앞서살펴본바와같이, 나라마다 MIS와 MIP의설정기준은다양하고, 이둘간의관계또한그나라의역사적경험에근거하여다양하게설정되고있다. 예컨대, 일본, 스웨덴, 독일등의경우 MIS와 MIP 수준은거의일치하는데비해, 미국, 영국등은그연계성이미약한것이사실이다. 이에대해무엇이맞느냐에대한해답을제시할수는없다. 다만, 빈민법발달사의전형이라할수있는영국의경우에도사회부조도입당시에는라운트리의전물량방식에기초하여베버리지가새로인작성한마켓바스켓을근거로급여수준이결정되었으나이후 'up-rating' 과정에서그근거가희석되었다는점을감안할때, 빈곤선과가본연적으로구분되어야한다는주장은그근거가미약한것으로보인다. 이와같이, 를둘러싼논쟁은그이면에정치적이고이념적인 37 Ⅱ 빈곤과 이론 및 현실

것으로부터분리될수없는성격을가지고있다. 따라서, 를 진공상태의과학 으로만들려는시도는애초에가능하지도적절하지도않은것이다. 그럼에도불구하고, 논점을좀더분명히할필요는있다. 그렇지않은경우 적용 의문제를 계측 의문제로환원하거나, 반대로 계측 의문제를 적용 의문제로쟁점화함으로써논의구조를더욱복잡하고비논리적으로만들가능성이있기때문이다. 가능한여러가지대안과각각의장단점을제시해주는것은연구자의몫이지만, 어떤것을채택하느냐의문제는 그시대와사회 내에서정책결정의몫이다. 38 개선방안에 관한 연구

02 K I H A S A 외국의계측및활용방식

Ⅲ. 영국의및활용 1. 공공부조제도개요 가. 공공부조제도의역사 영국은세계에서가장오래된빈민법 (Poor Law) 의전통을가진나라이다. 노동자조례 1349 (Statute of Laborers 1349) 에서그기원을찾을수있는빈민법의역사는 1601년엘리자베스구빈법에서그체계를갖추었으며, 1834년신빈민법에서근대적면모를갖추었다. 그러나당시만해도빈 민법은빈민구제를일차적목적으로하기보다는빈민을억압하고통제함 41 으로써구제를최소화하고일할수있는빈민의노동력을최대화하는데일 차적목적을두었다할수있다. 전간시대 ( 戰間時代 ) 를거치면서시민권 (civil right) 이확립되고 1942년베버리지보고서가발간됨으로써비로소영국복지국가의한요소로서최소생활보장을목적으로하는근대적사회부조제도가확립되었으며그것이 1948년국민부조법 (National Assistance 1948) 이었다. 국민부조제도는 1966년에보충급여 (Supplementary Benefit) 로, 1988년에소득보조 (Income Support: 이하 IS) 로개칭되어오늘날에이르고있다. 연금수급자에대한소득보조는 1999년최저소득보장 (Minimum Income Guarantee: 이하 MIG) 으로, 2003년연금크레딧 (Pension Credit: 이하 PC) 으로분리되었으며, 실업자에대한소득보조는 1996년에소득에기초한구직수당 (Income Based Job Seeker's Allowance: 이하 JSA) 으로분 Ⅲ 영국의 및 활용

42 개선방안에 관한 연구 화되었다. 또한, 소득보조중아동및가족관련급여는아동세금공제 (Child Tax Credit: 이하 CTC) 로대체되었다. 2008 년 10 월에는질병이나 장애로인해일할수없는경제활동연령인구에대한소득보조가소득에기 초한 고용및보조수당 (Employment and Support Allowance: 이하 ESA) 으로대체되었다. 또한, 저소득근로자들은근로세금공제 (Working Tax Credit: 이하 WTC), 주거급여 (Housing Benefit), 지방세금공제 (Council Tax Benefit: 이하 CTB) 등을받을수있으며, 아동이있는경우아동세금 공제도받을수있다 (Bradshaw, 2009). 특히, 복지국가중자유주의적인성격이두드러진영국에서는표적화된 (targeted) 인구를대상으로하는사회부조에대한지출이공적사회지출에 서차지하는비중이높은것이특징이다. 아래표에서보는바와같이, 사 민주의복지국가로분류되는스웨덴 (2.2%), 노르웨이 (2.6%), 덴마크 (3.6%), 벨기에 (2.5%) 와조합주의복지국가로분류되는프랑스 (2.1%), 독일 (4.2%) 에비해, 영국의사회부조지출이공적사회지출에서차지하는비중 (11.8%) 이매우높은것이특징이다. 또한, 아래에서살펴보겠지만근로하 고있는근로능력가구, 근로하고있지않은근로능력가구, 노인가구등의 근로활동유무, 근로능력여부, 아동유무와아동의수등에따라제도가 매우복잡하게구성되어있는것도영국사회부조제도의중요한특징중 하나라고할수있다. 표 3-1 공적사회지출과사회부조지출 (2003 년 ) 자료 : Adema(2006). GDP 대비공적사회지출 공적사회지출대비사회부조비율 Sweden 31.3 2.2 Denmark 27.6 3.6 Belgium 27.2 2.5 Switzerland 26.4 2.4 France 26.3 2.1 Germany 25.2 4.2 Norway 24.8 2.6 U.K 22.1 11.8

나. 공공부조제도의구성과내용 11) IS는전일제 (16시간이상 ) 로현재일하고있지않으면서, 근로가능하고적극적으로구직하고있는 자가아닌저소득자를지원하기위한급여이다. 즉, IS는장애, 질병, 육아 ( 한부모 ) 등의이유로전일제로일하기어려운근로능력자가주요수급자를구성하고있다. 수급권자가받을수있는액수를 적용액 (applicable amount) 이라하는데, 매우낮은근로소득기준 ( 주당 5~ 20) 이상의추가소득에대해 100% 적용액이삭감된다. 또한, 다른원천으로부터의소득과저축또는기타자산만큼 IS 급여도감소된다 means-tested JSA는 IS와유사하나, 전일제로일하지않는근로연령의저소득자를지원하는급여이다. IS와달리 JSA 수급자는근로가능하고전일제일자리를적극적으로찾고있는사람이어야한다. JSA 급여액도 IS와마찬가지로산정된다. Income based ESA는 2008년 10월의새로운신청자에대해 IS를대체해서주어지는급여이며, 근로연령이면서장해나질병으로인해일할수없 는사람에게주어진다. Income based ESA는 contribution based ESA에대한보충급여로도신청할수있다. Income based ESA 수급 13주후에 ( 사정기간 assessment phase), 근로관련활동 요소 ( 근로관련활동을할수있게되거나특정근로관련요건을충족시키는경우 ) 나 원조 (support) 요소 ( 근로관련활동을할수없는경우 ) 를받게되기때문에수급자의적용액이증가한다. 일반적으로는 Income based ESA 수급자는일할수없으면서 (cannot work) 동시에일할능력이없는 (be incapable of work) 경우가많다. 다만, ESA 수급자는 ESA 삭감없이도일정량의 허용된일 을할수있다. 52주까지 ( 특정상황에서는더길게 ), ESA 수혜자는주당 92 43 Ⅲ 영국의 및 활용 11) 이부분은 2009 년 7 월 16 일개최된 개선방안모색을위한국제심포지엄 에서 Jonadan Bradshaw 교수가발표한 "Social Assistance and the Measurement of Minimum Cost of Living in the United Kingdom" 원고의일부를수정 보완한것이다.

까지 허용된일 을통해돈을벌수있다. 다른원천으로부터의소득과저축혹은여타자산은 Income based ESA 급여액을감소시킬수있다. 장애로인해케어욕구를가진사람은장애생활수당 (Disability Living Allowance: 이하 DLA) 이나간호수당 (Attendence Allowance: 이하 AA) 의수급자격이주어지며, 둘급여모두장애를가지고살아가는데따른추가적비용을지원하는비자산조사급여이다. 연금크레딧 (guarantee credit) 은 60세이상저소득자에대한급여이다. guarantee credit' 은개인상황 ( 독신혹은커플, 장애여부, 또는부양의무자유무등 ) 에따라최저소득보장을제공한다. 급여는최저보장까지보충급여방식으로제공되며, 어떠한소득도공제되지않는다. 저축과다른자산또한급여액을감소시킬수있다. 그러나수급권자가 65세이상이라면, guarantee credit을받기에소득이너무높더라도일부 ' 저축크레딧 '(savings credit) 을받을수있다. 주거급여 (Housing Benefit: 이하 HB) 는저소득자의주거비용을지원하기위해지급된다. 자기집을소유한사람들에대한주거비지원은 IS 혹 44 개선방안에 관한 연구 은 means-tested JSA 혹은 means-tested ESA를통해받을수있다. 이는일하는동안 HB는받을수있을지언정, 모기지비용은받을수없음을의미한다. 최대 HB 급여액은수급권자의연령, 가구규모, 실제지급하는임대료와같은요인에따라달라진다. IS, Income Based JSA, 연금크레딧을합한수급자는 2007/8년기준으로약 480만명으로인구의약 10% 에육박한다. Income based JSA는 2007/8년기준으로 616,000명이수급하였으며, 이는 Contributory JSA 수급자가 128,00명에불과한것과는대조적인것이다. 2008년 8월기준으로장애 / 근로능력상실로인해 IS를받은사람의수는 1,118,000명에이른다. 또한, 2008 년 8 월기준으로 IS 를받은한부모는 745,000 명이었다. 동시 점에연금크레딧을받은수급자수는 2,130,000 여명 ( 이중 890,000 명은 guarantee credit 만받았고, 1,240,000 명은 guarantee credit 과 savings

credit 둘다받음 ) 이었다. IS, means-tested JSA, income based ESA, Pension Credit은완전 HB에대한자격이자동적으로주어진다. 나머지는자산조사후지급되며, 이경우근로소득기준이상의소득에대해 HB 급여는 65% 비율로급여가감소된다. 아동양육비는 HB와 CTB에대한수급권계산에있어근로소득에서공제되는데, 이는 HB와 CTB 수혜자중근로자의경우아동양육비를실질적으로지원받게됨을의미한다. CTB는지방세를지원하기위해지방세를납세하는저소득자에게지급된다. IS, means-tested JSA, income based ESA, Pension Credit은완전 CTB에대한자격이자동적으로주어진다. 그렇지않은경우 CTB는자산조사후지급된다. 이경우근로소득기준이상의소득자에대해 CTB 는 20% 비율로급여가감소된다. 세금크레딧은 CTC와 WTC의두부분으로구성된다. CTC는아동이나자격있는청소년이있으며, 지불노동에종사하고있는가구에지급된다. WTC는상황에따라주당 16시간이상혹은 30시간이상근로하는사람이면서아동을부양하고있는가구에지급된다. WTC는또한한자녀에 대해 175까지, 두자녀이상에대해 300까지아동양육비의 80% 까지를지원할수있는아동양육급여를포함한다. CTC와 WTC 모두자산조사급여이다. CTC와 WTC 모두를받기위한소득기준은연간명목소득 6420 이다. 이소득기준이상의근로소득에대해서는 39% 비율로급여가감소된다. 그러나 CTC의 가족급여 만받기위해서는훨씬더높은소득기준 ( 연간 50,000) 이적용되며, 이는 CTC 자격이있는가족은연간약 50,000까지벌면서도 CTC 가족급여의최대급여액을받을수있다는것을의미한다. 아동급여 (Child Benefit: CB) 는아동이나자격있는청소년을부양할책임이있는사람에게지급되는보편적급여이다. 2009년 1월부터, CB는장자에대해주당 20, 추가적인각자녀에대해주당 13.20이지급되고있다. 사회부조와최대 CTC를받고있는사람은약처방, 치과및안과치료 45 Ⅲ 영국의 및 활용

에대한처방료가감면되고, 학교급식이무료이다. 영국에서 NHS는무료로의료서비스를제공한다. 사회부조를받는사람들은또한예외적필요를충족시키기위해사회기금 (Social Fund) 에보조금혹은더일반적으로는대부를신청할수있다. 2. 공공부조제도의급여수준및조정방식 가. 공공부조의급여수준 영국의공공부조는실직, 장애, 질병, 노령등으로인해근로하지않고있는가구에지급되는급여와현재근로하고있음에도불구하고빈곤한소위근로빈곤층에게지급되는급여로구분될수있다. 또한, 가구규모와가구주및가구구성원의연령에따라서급여구성과급여수준이달라진다. 먼저, 아래 표 3-2 은현재근로하지않고있는가구에지급되는급여의종류와최대급여액을보여주고있다. 현재근로하고있지않으면서 25세 46 개선방안에 관한 연구 이상독신인사람은자산조사 JSA를받을수있으며, 최대급여액은 2009 년기준으로주당 64.30이다. 18세이상부부가구의경우역시자산조사 JSA를받을수있으며최대급여액은주당 100.95이다. 앞에서살펴본바와같이, 근로연령이면서장애나질병등으로인하여근로활동을제한받는사람에게 2008년부터 IS를대체해주어지는 ESA의최대급여액은독신인경우 89.80에이른다. 자녀가한명인한부모가구 (2인가구 ) 의경우, 18세이상의부부 (2인가구 ) 가받을수있는자산조사 JSA의최대액과동일한 64.30를받을수있으며, 여기에추가하여아동관련급여 (Child Tax Credit과 Child Benefit) 로최대 73.41( 53.41+ 20) 을수급가능하다. 따라서자녀한명 인한부모가가구가받을수있는최대수급액은 137.71 로부부 2 인가 구보다 2 배이상높은급여를받을수있다. 한부모와두자녀로구성된 3 인비근로가구의최대급여액은 193.82 로, 부부와한자녀로구성된 3 인가

구의최대급여액 174.36보다약간더높은것으로나타났다. 60세이상저소득노인단독가구의경우 Pension Credit을최대 130.00까지받을수있다. 이는 25세이상독신이받을수있는최대급여액의두배가넘는액수로전통적인빈민법에서의근로가능한빈민 (undeserving poor) 과근로불가능한빈민 (deserving poor) 간의구분및차별적인급여시행과그맥이닿아있다하겠다. 표 3-2 수급자유형및급여에따른비근로가구의급여액 12) 수급자유형 주거비를제한주당최대급여액 16-24 세독신 2) 50.95 25 세이상독신 64.30 18 세이상부부 100.95 18 세미만부부 76.90 13 주이상 ESA 를받고있는독신 ( 근로할수있음 ) 89.80 18 세이상한부모 +1 자녀 137.71 18 세이상한부모 +2 자녀 193.82 급여구분 1) Income Based JSA(single under 25 rate) - 50.95 Income Based JSA(single over 25 rate) - 64.30 Income Based JSA(couple over 18 rate) - 100.95 Income Based JSA (couple under 18 and both entitled to income based JSA rate) - 76.90 Income Based ESA(work related component 포함 ) - 89.80 IS/Income Based JSA(LP 18 + rate) - 64.30 Child Tax Credit - 53.41 Child Benefit - 20 IS/Income Based JSA(LP 18 + rate)- 64.30 Child Tax Credit - 96.32 Child Benefit - 33.20 12) 급여산정의기본가정은다음과같다. 첫째, 수급자는 HB 와 CTC 를받을자격이있다 ( 단, 18 세미만의독신이나둘다 18 세미만인부부의경우 CTB 를받을수없다 ). 둘째, 어떤경우에는상황에따라수급자가 IS 수급권자인지 Income based JSA 수급권자인지알수없는경우가있다. 셋째, 수급자에게자녀가없는경우 IS 를받을자격이없는것으로가정하였다. 넷째, 아동의연령은 1 세를넘고 16 세보다는적은것으로가정하였다. 47 Ⅲ 영국의 및 활용

수급자유형 주거비를제한주당최대급여액 급여구분1) Income Based JSA(couple 18+ 18세이상부부 +1자녀 174.36 rate) - 100.95 Child Tax Credit - 53.41 Child Benefit - 20 Income Based JSA(couple 18+ 18세이상부부 +2자녀 230.47 rate) - 100.95 Child Tax Credit - 96.32 Child Benefit - 33.20 18세이상부부 +3자녀 286.58 Income Based JSA (couple 18+ rate) - 100.95 Child Tax Credit - 139.23 Child Benefit - 46.40 60세이상독신 130.00 Pension Credit (Guarantee) - 130.00 60세이상부부 198.45 Pension Credit (Guarantee) - 198.45 주 :1) 여기에더해서, 수급자는주거급여와지방세공제 (Council Tax Benefit) 를받으며, 약간의 허용된 (passported) 급여를받는다. 2)16/17세의경우특별한규칙이적용되며, JSA 수급자격이제한된다. 자료 : Bradshaw(2009). 48 개선방안에 관한 연구 다음으로현재일하고있으면서빈곤한가구에대한급여의수준은아래표에제시되어있다. 먼저, 20세이면서주당 16시간일하는독신의경우, 세금을제한최저임금 76.32에더하여주거급여 46.76과지방세공제 4.50 및지방세급여 (CTB) 9.43을복지급여로받게되므로총소득은 137.01이된다. 그러나여기에서주당집세가정액 60과지방세 18을내고난최종적인가처분소득은 59.01로자산조사 JSA 수급자가처분소득 50.95보다약간더높은수준이다. 동일한조건에서주당 30시간근로하는경우가처분소득은 70.36으로이들두유형의독신자에비해더높은최종소득을확보할수있다.

표 3-3 수급자유형및급여에따른근로가구의급여액 13) 수급자유형 20 세독신 / 주당 16 시간근로 20 세독신 / 주당 30 시간근로 25 세이상독신 / 주당 30 시간근로 25 세이상부부 / 한사람이주당 30 시간근로 25 세이상부부 / 두사람다주당 30 시간근로 22 세이상한부모 +2 세자녀 / 주당 30 시간근로 per week after housing costs1) 59.01 70.36 114.21 145.41 233.93 223.32 + passported health benefits 소득구분 소득 (after tax and NI) - 76.32 Housing Benefit - 46.76 Council Tax single occupancy reduction - 4.50 Council Tax Benefit - 9.43 Income (after tax and NI) - 135.68 Housing Benefit - 8.18 Council Tax single occupancy reduction - 4.50 Council Tax Benefit - 0 Income (after tax and NI) - 155.56 Housing Benefit - 0 Council Tax single occupancy reduction - 4.50 Council Tax Benefit - 0 Working Tax Credit - 32.15 Income (after tax and NI)- 155.56 Housing Benefit- 0 Council Tax Benefit- 0 Working Tax Credit - 67.85 Income (after tax and NI) - 311.12 Housing Benefit - 0 Council Tax Benefit - 0 Working Tax Credit - 0.81 Income (after tax and NI) - 155.56 Housing Benefit - 0 Council Tax single occupancy reduction - 4.50 Council Tax Benefit - 0 Working Tax Credit - 67.85 Child Tax Credit - 53.41 Child Benefit - 20 13) 급여산정의기본가정은다음과같다. 첫째, HB 와 CTB 의수급자격이있으며, HB 의임대료제한은없는것으로가정하였다. 둘째, 아동양육비는없는것으로가정하였다. 셋째, 모든경우에, 전년도 (08/09) 근로소득과현재연도 (08/09) 근로소득이동일한것으로가정하였다. 넷째, 수급자 ( 혹은아동 ) 는장애가없는것으로가정하였다. 마지막으로, 일부경우에, 수급자는공공부조제도하에서부분건강급여를받을수도있는것으로가정하였다. 49 Ⅲ 영국의 및 활용

수급자유형 22 세이상부부 +2 세자녀 / 한사람이주당 30 시간근로 18 세이상부부 +2 세이상의 3 자녀 / 한사람이주당 30 시간근로 per week after housing costs1) 218.82 + passported health benefits 331.04 + passported health benefits 주 : 1) (assuming 60/wk rent and 18 council tax). 자료 : Bradshaw(2009). 소득구분 Income (after tax and NI) - 155.56 Housing Benefit - 0 Council Tax Benefit - 0 Working Tax Credit - 67.85 Child Tax Credit - 53.41 Child Benefit - 20 Income (after tax and NI) - 155.56 Housing Benefit - 0 Council Tax Benefit - 0 Working Tax Credit - 67.85 Child Tax Credit - 139.23 Child Benefit - 46.40 나. 급여수준결정및조정방식 50 개선방안에 관한 연구 먼저, 최초의사회부조급여기준액은원래마켓바스켓방식 14) 에의한절대적빈곤선에기초하고있었다. 이는라운트리 (Rownstree) 가 1938년에요크시를대상으로두번째측정한 인간욕구 척도를베버리지가인용한데서출발한다. 1948년의사회부조급여액은이러한베버리지의사회부조스케일값을기준으로설정되었다. 이후사회부조법은자원이필요를충족시키기에불충분한사람들을부조하는의무를국민부조위원회에맡겼다. 국민부조위원회는 이법이통과하자마자, 그리고그때그때필요할때마다 장관에게변동률안을제출하기로하였다. 사회부조법에서는위원회가그러한변동에의해영향을받는사람들의복지를가장잘향상시키는방식으로그기능을수행해야한다는일반적요건은포함하고있었지만, 스케일값이도달해야하는기준값이나위원회가언제어떻게그러한것들을수정해야하는지를결정하는기준에대한지침은제공하지않았다. 그러나과거의경 14) 전물량방식으로번역되는마켓바스켓방식 (Market Basket Method) 은표준예산접근 (Budget Standard Approach) 라고도일컬어지며, 욕구에기초한빈곤선계측의가장전통적이고도과학적인으로알려져있다.

험에의하면가격이약 10% 이상상승할경우위원회는수정변동률을제출했던것으로보인다. 1950년대동안정부정책에점차적인변화가있었다. 즉, 급여액과일반적인소득수준, 특히임금과의받아들일만한- 반드시일정한것은아닐지라도- 관계를유지할필요성에대해인식하기시작한것이다 15). 실제로실질소득과생활수준이상당히상승했던 1960년대와 1970년대초반동안에도사회부조스케일과남성육체노동자소득간의관계는상당히일정하게유지되었다. 법정증액공식을도입하려는첫번째시도는 1969-70년에노동당정부에의해이루어졌다. 1969년백서, National Superannuation and Social Insurance (DHSS, 1969) 는정부가가격상승을상쇄할필요가있는수준까지, 주요연금액과기타급여들 을 2년에한번씩상승시키는것을법률로강제해야한다고제안했다. 그러나 1973년에노동당에서보수당으로정권이변화하면서이러한제안은입법화되지못하였다. 다만비슷한규정이보수당정부의 1973년사회보장법에포함되었다. 이법에서는적어도가격에연동하여보험급여를매년증액하는요건에추가하여, 내무성이가격과소득의일반적수준, 경제적상황, 일반적생활수준, 관련 문제등을검토하여각각급여에대해더큰증액이이루어져야하는지를 심의하도록하였다. 1973 년급여증액은내무성이물가상승률이상으로급 여를증가시키는방향으로나아갈것임을분명히드러냈다. 이때까지, 성 인에대한기초급여액은장기급여와단기급여에서동일했지만, 1973 년에는 장기급여 ( 퇴직자, 장애인, 유족 ) 에대해더큰증액이이루어졌다. 이는 1970 년대동안계속된차별화된증액정책의출발이었으며, 국민보험체계 15) 그때까지는대체로일단적절한수준의급여가확립된후에는가격상승을상쇄할만큼만주기적으로증액함으로써실질가치를유지해주기만하면된다고가정하였다. 급여액에대한기초로서 생존 을강조하는시각이이러한견해를부추겼다. 예컨대, 1954 년말국민부조액이증액되었을때, Osbert Peake 장관은그러한증가에대한유일한타당한근거는 가장가난한사람과특히노인빈곤자가국가의케잌중더큰부분을받을자격이있을만큼지난 3 년간국부가증가한 것이라고주장했다. 그러나실제에있어 1942 년베버리지보고서는합리적인인간생존에필요한것에대한추정치는 시간에따라변화하고일반적으로는진보하는사회에서상승한다 는것을인식하고있었다. 51 Ⅲ 영국의 및 활용

뿐만아니라사회부조급여등의보충급여에서도장기급여액와단기급여액간의격차를확대하는결과를가져왔다. 이러한차별화된증액정책은 1974년신노동당정부에의해서도계승되었다. 이정책은 1975년사회보장급여법에의해법적강제력을부여받았으며, 단기보험급여의경우적어도가격과연동해서증액되는반면, 장기보험급여는적어도소득혹은가격중더유리한것을기준으로연동하여상승하는것으로규정되었다. 단, 법정증액공식은사회부조급여와같은보충급여에는적용되지않았다. 결과적으로, 단기급여와장기급여간의격차는 1980년사회보장법에의해소득연동성이파기될때까지계속확대되었다. 물가상승률에기초하여급여증액이이루어지는경우소매물가지수 (RPI) 가대체로물가상승을측정하는데사용된다. 소비자물가지수는통계적으로유효하고정치적으로중립적인것으로보편적으로인정되며, 가장지체없이다달이출판되고, 여러가지다른목적의지수에도사용된다는점등에서중요한이점을가진다. 그러나사회보장급여의실질가치를유지할목적으로는약간의한계를가진다. 무엇보다도소매물가지수는특정급여가제공하 52 개선방안에 관한 연구 는항목뿐만아니라전체범주의소비지출을포괄한다는점에서한계를가진다. 특히, IS의수급자는일반적으로주택급여와 council tax benefit를따로받게되는데비해, 주택가격상승등의항목도포함되어있는소매물가지수에기초해급여증액이이루어질경우논리적정합성의문제가제기될수있다. 이러한이유로정부는 1982년에 IS와같은보충급여증액의기초로사용되는소매물가지수에서주거비를제외하기로결정했다. 주택을제외한모든항목에대해소매물가지수에기초한새로운지수는 ROSSI지수 (ROSSI index) 로알려져있다 16) (Bradshaw and Lynes, 1995). ROSSI지수는 1983년 11월부터 1991년까지영국보건복지부 (Department for Work and Pension: 이하 DWP) 의소득관련급여증액 에사용되었다. 이때주거비 (Housing Cost) 는모기지이자, 주택보험과 16) Hugh Rossi 경이변화를선포한장관이라는데서유래한명칭이다.

택지임대료, 지방세, 수도요금, 수선유지비, 그리고자가수선자재비 (DIY) 로구성된다. 이러한항목들은 RPI 항목에서 7% 를차지한다. 1992년 4월부터는 ROSSI지수의개정판 (New ROSSI) 이사용되는데, 이는 RPI에서임대료, 지방세, 모기지이자를뺀것이다 (DWP, 2009b). [ 그림 3-1] RPI 지수와 ROSSI 지수변화, 1948~2008 년 자료 : DWP(2009b). 53 표 3-4 RIP 지수와 ROSSI 지수의 10 년단위평균변화 자료 : DWP(2009b). 기간 평균 RPI 상승률 평균 ROSSI지수상승률 1950-1959 4.5 4.5 1960-1969 3.5 3.4 1970-1979 12.2 12.2 1980-1989 7.9 7.0 1990-1999 3.8 3.8 2000-2008 2.9 2.1 Ⅲ 영국의 및 활용 위 그림 3-1 과 표 3-4 는 RPI 와 ROSSI 지수의연평균상승률을 보여주고있다. 그림과표에서보는바와같이, ROSSI 지수가적용되기시 작한 1980 년대에는 ROSSI 지수가 RPI 에비해약간낮은상승률을보여주

고있으나, 1990년대동안에는두지수가거의동일한비율로변화하고있음을알수있다. 그러나 2000년대들어다시 ROSSI지수의상승률은 RPI 상승률에못미치는상승률을나타내고있다. 이는 2000년대동안소매물가지수에비해상대적으로임대료등주거비의상승폭이더컸음을의미하는것이다. 지금까지설명한바와같이, 사회부조급여액은 1948년라운트리의마켓바스켓방식에기초하였다고는하나다소모호한기준에의해설정된이래 1970년대까지비체계적으로갱신되어왔고, 1980년대에는소매물가지수에서주택을제외한 ROSSI지수에의해증액되어왔기때문에빈곤의기준으로서어떠한정당성도갖지못한다고할수있다 ( 여유진외, 2007). 현재 IS, HB, means-tested JSA를포함한대부분의자산조사급여들은전년도 9월기준 12개월동안의 ROSSI지수상승률을다음회계연도부터적용하고있다. 이에비해 CTC, 연금크레딧등의일부자산조사급여는평균근로소득상승률반영하고있으며, 장해급여, 아동급여, 장애인생활수당등을포함한많은다른기여급여와비자산조사급여들은전년도 9월 54 개선방안에 관한 연구 기준 12 개월동안의소매물가지수 (RPI) 에연동되어상승되는방식을취하 고있다 (Bradshaw, 2009). 영국 DWP 의급여증액정책을구체적으로제 시하면아래박스와같다. 영국의증액정책 (Updating Policy)(DWP, 2009b) 사회보장행정법 1992 제 150 조에의하면, 내무부장관 (Secretary of State) 은일반적인가격수준에따라급여수준을조정할것인지를매년검토해야한다. 법은특정급여들에대해서가격에따라증액해야함을명시하고있다. 내무부장관 (SoS) 은소매물가지수 (RPI) 를이러한급여증액을위한적정치로간주한다. 내무부장관은소득관련급여수준을검토해야하지만, 가격에따라이러한급여를반드시증액시켜야할필요는없다. 역사적으로내무부장관은이러한증액에있어자유재량을행사해왔으며, RPI 에서주거비와같은관련급여들을통해충족되는비용을뺀값을이러한급여들의가장적절한지수로간주하고있다. 증액에대해법적요건을가진급여들

Attendance Allowance Child Special Allwance Disability Living Allowance Industrial Death Benefits Industrial Injuries Disablement Benefit Carer's Allwance Incapacity Benefit State Pension Severe Disablement Allowance Widowed Mother's/Parent's Allwance Widow's Pension 증액에대해법적요건이없는급여 Child Benefit Council Tax Benefit Disability Working Allowance (1) Family Credit (1) Housing Benefit (1) Income Support (1) Jobseeker 's Allowance (1) Maternity Allowance Pension Credit Statutory Maternity Pay Statutory Sick Pay (1) 이러한급여들은 RPI 에의해증액되지않음. 이들은현재 RPI 에서임대료, 지방세, 모기지이자지급액을뺀것으로정의되는 New ROSSI 로증액됨. 이러한시간에따른급여증액정책의변화와제도별로차별적인급여증 액의결과는아래 표 3-5 에제시되어있다. 일하고있는저소득자를대 상으로하는실업급여와 JSA 의경우 1948 년에서 1985 년사이에는실질 가치가크게증가하였으나, 1985 년과 2007 년사이에는약간감소한것으 로나타났다. 평균근로소득대비 JSA 급여액의비율또한 1971 년 20.9% 에달하였으나, 2007 년에는 10.8% 로상대가치가절반으로줄어들었다. 주로한부모가구나장해등으로일하지못하는근로연령대의저소득자를 대상으로하는 IS 의경우, 1989 년이래실질가치가정체상태에있으며, 평균근로소득대비급여액의비율은 1989 년 14.6% 에서 2007 년 10.8% 로 다소감소한것으로나타났다. 이에비해, 아동이있는저소득근로가구나 55 Ⅲ 영국의 및 활용

노인가구에대한급여액은비슷한기간동안실질가치가크게증가한것으로나타났으며, 근로소득대비비율또한약간증가한것으로나타나대조를이루고있다. 이러한인구집단별 수급가구특성별차별적인급여증액과상대가치의변화 -근로능력있는독신자에대한상대급여액감소와노인, 아동등의상대급여액증가- 는 1970년대후반이래영국의신보수 신자유주의적정책지향을반영하는것이라볼수있다. 표 3-5 급여액추이 2007. 4. 실질가격기준 평균근로소득대비비율 실업급여 /JSA 1948. 7. 1985. 11. 1989. 4. 2007. 4. 33.72 65.21 62.36 59.15 1971. 9. 2007. 4. 20.9 10.8 56 개선방안에 관한 연구 IS(25 세이상독신 ) MIB(Minimum Income Benefit)( 부부 +11 세미만 2 자녀 ) 연금크레딧 (60-74 세독신 ) 자료 : Bradshaw, 2009. 1989. 4. 2001. 4. 2007. 4. 1989. 4. 2007. 4. 1988. 4. 2007. 4. 58.66 59.77 59.15 142.53 204.13 77.99 119.05 1989 2007 1989. 4. 2007. 4. 1988. 4. 2007. 4. 14.6 10.8 35.4 37.1 20.2 21.7

표 3-6 연도별 가구유형별 IS 급여액 (Income Support Rates) 변화 (1) 18-24 세독신 증액시점 IS 급여액 ( pw) 이전액수대비증가율 (%) 증액간물가지수변화율 (%) 증액시점의실질가치 (April 2000 가격 pw) 증액기간동안의실질가치 (April 2000 가격 pw) 평균근로소득대비 % April 1989 27.40 5.2 5.3 47.86 46.84 11.4 April 1990 28.80 5.1 6.3 47.31 45.91 10.9 April 1991 31.15 8.2 8.5 47.16 46.60 10.9 October 1991 31.40 0.8 2.7 46.27 45.99 11.0 April 1992 33.60 7.0 3.3 47.94 47.62 11.0 April 1993 34.80 3.6 3.0 48.20 47.87 11.0 April 1994 36.15 3.9 2.3 48.94 48.63 11.1 April 1995 36.80 1.8 2.5 48.63 48.19 10.9 April 1996 37.90 3.0 2.7 48.78 48.35 10.8 April 1997 38.90 2.6 2.3 48.96 48.47 10.4 April 1998 39.85 2.4 2.6 48.88 48.59 10.2 April 1999 40.70 2.1 2.0 48.96 48.80 10.0 April 2000 41.35 1.6 1.4 49.07 48.89 9.7 April 2001 42.00 1.6 1.4 49.18 48.81 9.3 April 2002 42.70 1.7 1.8 49.11 48.89 9.0 April 2003 43.25 1.3 1.8 48.84 48.69 8.9 April 2004 44.05 1.8 1.2 49.14 48.93 8.7 April 2005 44.50 1.0 1.6 48.85 48.50 8.6 April 2006 45.50 2.2 2.3 48.84 48.11 8.5 April 2007 46.85 3.0 3.3 48.69 48.18 8.5 April 2008 47.95 2.3 3.9 47.95 8.3 자료 : DWP(2009b). 57 Ⅲ 영국의 및 활용

(2) 25 세이상독신 증액시점 IS 급여액 ( pw) 이전액수대비증가율 (%) 증액간물가지수변화율 (%) 증액시점의실질가치 (April 2000 가격 pw) 증액기간동안의실질가치 (April 2000 가격 pw) 평균근로소득대비 % April 1989 34.90 4.5 5.3 60.96 59.66 14.6 April 1990 36.70 5.2 6.3 60.29 58.50 13.9 April 1991 39.65 8.0 8.5 60.03 58.69 13.9 April 1992 42.45 7.1 6.1 60.57 60.17 13.9 April 1993 44.00 3.7 3.0 60.94 60.53 13.9 April 1994 45.70 3.9 2.3 61.87 61.48 14.0 April 1995 46.50 1.8 2.5 61.45 60.90 13.8 April 1996 47.90 3.0 2.7 61.65 61.11 13.6 April 1997 49.15 2.6 2.3 61.86 61.24 13.2 April 1998 50.35 2.4 2.6 61.76 61.39 12.8 April 1999 51.40 2.1 2.0 61.83 61.63 12.6 58 개선방안에 관한 연구 April 2000 52.20 1.6 1.4 61.95 61.71 12.3 Apri l2001 53.05 1.6 1.4 62.12 61.65 11.8 April 2002 53.95 1.7 1.8 62.04 61.77 11.4 April 2003 54.65 1.3 1.8 61.71 61.53 11.2 April 2004 55.65 1.8 1.2 62.08 61.82 11.0 April 2005 56.20 1.0 1.6 61.69 61.26 10.9 April 2006 57.45 2.2 2.3 61.66 60.74 10.7 April 2007 59.15 3.0 3.3 61.47 60.83 10.8 April 2008 60.50 2.3 3.9 60.50 10.5 자료 : DWP(2009b).

(3) 11 세미만아동을 1 명가진한부모 증액시점 IS 급여액 ( pw) 이전액수대비증가율 (%) 증액간물가지수변화율 (%) 증액시점의실질가치 (April 2000 가격 pw) 증액기간동안의실질가치 (April 2000 가격 pw) 평균근로소득대비 % April 1989 57.05 5.6 5.3 99.66 97.52 23.8 April 1990 60.50 6.0 6.3 99.39 96.43 23.0 April 1991 65.40 8.1 8.5 99.02 97.85 23.0 October 1991 66.40 1.5 2.7 97.85 97.25 23.3 April 1992 71.05 7.0 3.3 101.38 100.70 23.3 April 1993 73.60 3.6 3.0 101.93 101.25 23.2 April 1994 76.50 3.9 2.3 103.57 102.91 23.5 April 1995 77.90 1.8 2.5 102.94 102.02 23.1 April 1996 80.10 2.8 2.7 103.10 102.19 22.8 April 1997 81.80 2.1 2.3 102.96 101.93 22.0 April 1998 78.70-3.8 2.6 96.54 95.95 20.1 April 1999 85.50 8.6 2.0 102.86 102.52 21.0 April 2000 93.05 8.8 1.4 110.43 110.01 21.9 April 2001 99.00 6.4 1.4 115.92 115.05 22.0 April 2002 102.20 3.2 1.8 117.53 117.02 21.6 April 2003 108.90 6.6 1.8 122.97 122.61 22.4 April 2004 113.87 4.6 1.2 127.02 126.50 22.6 April 2005 116.18 2.0 1.6 127.53 126.63 22.5 April 2006 119.28 2.7 2.3 128.03 126.11 22.2 April 2007 123.03 3.1 3.3 127.86 126.52 22.4 April 2008 129.84 5.5 3.9 129.84 22.6 자료 : DWP(2009b). 59 Ⅲ 영국의 및 활용

(4) 아동이없는부부 증액시점 IS 급여액 ( pw) 이전액수대비증가율 (%) 증액간물가지수변화율 (%) 증액시점의실질가치 (April 2000 가격 pw) 증액기간동안의실질가치 (April 2000 가격 pw) 평균근로소득대비 % April 1989 54.80 6.5 5.3 95.73 93.67 22.9 April 1990 57.60 5.1 6.3 94.63 91.81 21.9 April 1991 62.25 8.1 8.5 94.25 92.14 21.9 April 1992 66.60 7.0 6.1 95.03 94.40 21.9 April 1993 69.00 3.6 3.0 95.56 94.92 21.7 April 1994 71.70 3.9 2.3 97.07 96.45 22.0 April 1995 73.00 1.8 2.5 96.47 95.60 21.6 April 1996 75.20 3.0 2.7 96.79 95.94 21.4 April 1997 77.15 2.6 2.3 97.10 96.13 20.7 April 1998 79.00 2.4 2.6 96.91 96.32 20.1 April 1999 80.65 2.1 2.0 97.02 96.70 19.8 60 개선방안에 관한 연구 April 2000 81.95 1.6 1.4 97.25 96.89 19.3 April 2001 83.25 1.6 1.4 97.48 96.75 18.5 April 2002 84.65 1.7 1.8 97.35 96.92 17.9 April 2003 85.75 1.3 1.8 96.83 96.54 17.6 April 2004 87.30 1.8 1.2 97.38 96.98 17.3 April 2005 88.15 1.0 1.6 96.76 96.08 17.1 April 2006 90.10 2.2 2.3 96.71 95.26 16.8 April 2007 92.80 3.0 3.3 96.44 95.43 16.9 April 2008 94.95 2.3 3.9 94.95 16.5 자료 : DWP(2009b).

(5) 11 세미만아동을 1 명가진부부 증액시점 IS 급여액 ( pw) 이전액수대비증가율 (%) 증액간물가지수변화율 (%) 증액시점의실질가치 (April 2000 가격 pw) 증액기간동안의실질가치 (April 2000 가격 pw) 평균근로소득대비 % April 1989 73.05 6.9 5.3 127.61 124.87 30.5 April 1990 77.30 5.8 6.3 126.99 123.21 29.4 April 1991 83.55 8.1 8.5 126.50 125.00 29.3 October 1991 84.55 1.2 2.7 124.60 123.83 29.7 April 1992 90.45 7.0 3.3 129.06 128.20 29.7 April 1993 93.70 3.6 3.0 129.77 128.90 29.5 April 1994 97.40 3.9 2.3 131.87 131.03 29.9 April 1995 99.20 1.8 2.5 131.09 129.91 29.4 April 1996 102.20 3.0 2.7 131.55 130.39 29.1 April 1997 104.85 2.6 2.3 131.97 130.65 28.1 April 1998 107.35 2.4 2.6 131.68 130.89 27.4 April 1999 114.75 6.9 2.0 138.04 137.59 28.1 April 2000 122.80 7.0 1.4 145.73 145.18 28.9 April 2001 129.20 5.2 1.4 151.28 150.15 28.7 April 2002 132.90 2.9 1.8 152.84 152.17 28.2 April 2003 140.00 5.3 1.8 158.08 157.62 28.7 April 2004 145.52 3.9 1.2 162.32 161.65 28.8 April 2005 148.13 1.8 1.6 162.61 161.46 28.7 April 2006 151.93 2.6 2.3 163.07 160.63 28.3 April 2007 156.68 3.1 3.3 162.83 161.12 28.5 April 2008 164.29 4.9 3.9 164.29 28.6 자료 : DWP(2009b). 61 Ⅲ 영국의 및 활용

(6) 11 세미만아동을 2 명가진부부 증액시점 IS 급여액 ( pw) 이전액수대비증가율 (%) 증액간물가지수변화율 (%) 증액시점의실질가치 (April 2000 가격 pw) 증액기간동안의실질가치 (April 2000 가격 pw) 평균근로소득대비 % April 1989 84.80 7.2 5.3 148.13 144.95 35.4 April 1990 89.65 5.7 6.3 147.28 142.90 34.1 April 1991 96.90 8.1 8.5 146.72 144.97 34.0 October 1991 98.15 1.3 2.7 144.64 143.75 34.5 April 1992 105.00 7.0 3.3 149.82 148.82 34.4 April 1993 108.75 3.6 3.0 150.61 149.60 34.3 April 1994 113.05 4.0 2.3 153.06 152.08 34.7 April 1995 115.15 1.9 2.5 152.17 150.80 34.1 April 1996 118.65 3.0 2.7 152.72 151.37 33.7 April 1997 121.75 2.6 2.3 153.24 151.71 32.7 April 1998 124.65 2.4 2.6 152.90 151.98 31.8 62 개선방안에 관한 연구 April 1999 134.95 8.3 2.0 162.34 161.81 33.1 April 2000 149.40 10.7 1.4 177.30 176.63 35.1 April 2001 160.65 7.5 1.4 188.11 186.70 35.7 April 2002 166.40 3.6 1.8 191.36 190.53 35.2 April 2003 178.50 7.3 1.8 201.56 200.97 36.6 April 2004 187.79 5.2 1.2 209.47 208.61 37.2 April 2005 192.01 2.2 1.6 210.77 209.29 37.1 April 2006 197.51 2.9 2.3 211.99 208.82 36.8 April 2007 204.13 3.4 3.3 212.15 209.92 37.1 April 2008 216.88 6.2 3.9 216.88 37.8 자료 : DWP(2009b).

(7) 13 세와 16 세인아동을 2 명가진부부 증액시점 IS 급여액 ( pw) 이전액수대비증가율 (%) 증액간물가지수변화율 (%) 증액시점의실질가치 (April 2000 가격 pw) 증액기간동안의실질가치 (April 2000 가격 pw) 평균근로소득대비 % April 1989 99.45 6.8 5.3 173.72 170.00 41.5 April 1990 105.10 5.7 6.3 172.66 167.52 39.9 April 1991 113.60 8.1 8.5 172.00 169.96 39.9 October 1991 114.85 1.1 2.7 169.25 168.20 40.3 April 1992 122.85 7.0 3.3 175.29 174.12 40.3 April 1993 127.25 3.6 3.0 176.23 175.05 40.1 April 1994 132.25 3.9 2.3 179.05 177.91 40.6 April 1995 134.65 1.8 2.5 177.94 176.34 39.9 April 1996 138.70 3.0 2.7 178.53 176.95 39.4 April 1997 142.30 2.6 2.3 179.10 177.31 38.2 April 1998 145.70 2.4 2.6 178.73 177.64 37.1 April 1999 151.40 3.9 2.0 182.13 181.53 37.1 April 2000 154.55 2.1 1.4 183.41 182.72 36.4 April 2001 161.45 4.5 1.4 189.04 187.63 35.9 April 2002 167.20 3.6 1.8 192.28 191.44 35.4 April 2003 178.50 6.8 1.8 201.56 200.97 36.6 April 2004 187.79 5.2 1.2 209.47 208.61 37.7 April 2005 192.01 2.2 1.6 210.77 209.29 37.2 April 2006 197.51 2.9 2.3 211.99 208.82 36.9 April 2007 204.13 3.4 3.3 212.15 209.92 37.1 April 2008 216.88 6.2 3.9 216.88 37.8 자료 : DWP(2009b). 63 Ⅲ 영국의 및 활용

3. 최저소득기준 (MIS) 과공공부조급여비교 영국의경우역설적이게도라운트리에의해 1899년빈곤선이최초로계측된나라임에도불구하고국가가공식적으로발표하는빈곤선- 엄밀한의미로는최저소득기준 (Minimum Income Standard: 이하 MIS)-이존재하지않는다 17). 다만, 영국에서는두가지전통에의해준공식적인빈곤선이계측되고있다. 하나는 Rowntree에의해최초로시도된절대적빈곤선에기초한표준예산접근방식 (Budget Standard Methodology), 즉전물량방식이며, 다른하나는이후통계적목적으로주로사용하기위해 DWP에서측정되는상대적방식, 즉저소득기준 (Low Income Standard) 이그것이다 ( 여유진외, 2007). 가. JRF 의표준예산접근방식 먼저, 1985 년에 York 대학에서형성된 Family Budget Unit(FBU) 에 64 개선방안에 관한 연구 의한연구가 Rowntree에의해시도된표준예산방식의전통을잇고있다 18). York 대학의 Jonathan Bradshaw 교수와그의동료들에의해이루어지고있는표준예산접근은 저비용이지만받아들일만한 (Low Cost but Acceptable:LCA) 생계비와 간소하나적절한 (Modest but Adequate) 생계비의두가지를계측하고있다. 표준예산접근방식은각가구유형에대한적절한최소기준을충족시키는필수적인물품과서비스의목록을작성한다음, 개개의항목에가격이매겨지고, 합해진예산을가족유형에따른빈곤선으로활용하는것이다 ( 여유진외, 2007). 17) Veit-Wilson이 1989년국가의공식적인정책적빈곤선인 MIS(Minimum Income Standard) 를도입하고자시도한바있으나성공하지못하였다. 18) 이외에도사회정책연구센터 (CRSP) 의 Middleton과동료들도예산기준에대한합의적접근을개발했으며, Morris는노인과독신자를위한건강한삶을위한최소소득 (Minimum Income for Healthy Living: MIHL) 기준을개발한바있다.

표 3-7 JRF 에의해계측된가구유형별최저소득기준 (MIS, 2008 년 ) Single Working age Pensioner couple Couple+2 children Lone Parent+1children 식료품 40.34 53.25 97.47 47.05 알코올 4.38 7.40 6.06 3.48 담배 0.00 0.00 0.00 0.00 의류 7.64 9.93 29.26 16.41 수도요금 4.71 5.56 5.45 7.38 지방세 13.33 17.77 20.73 15.55 가구보험 1.79 1.65 2.23 1.99 연료 9.00 10.62 18.49 16.43 기타거주관련비용 2.29 3.61 7.26 2.12 가구집기 9.50 11.12 17.39 16.37 가사서비스 9.99 9.07 13.21 6.72 육아 0.00 0.00 186.98 135.05 개별재및서비스 8.13 23.65 27.39 19.47 자동차 0.00 0.00 0.00 0.00 기타교통비 17.03 4.65 35.02 17.16 사회및문화참여 29.73 43.21 90.08 40.16 임대료제외총생활비 157.84 201.49 557.03 345.35 임대료 52.30 64.43 69.40 64.07 임대료포함총생활비 210.14 265.92 626.43 409.42 임대료포함, 보육비제외총생활비 439.45 274.38 임대료, 보육비제외총생활비 157.84 201.49 370.05 210.31 자료 : Bradshaw, 2008. 가장최근 ( 그리고가장정교한 ) 표준예산접근방식은영국에서최저소 득기준 (MIS) 를구축하기위한프로젝트로서, Joseph Rowntree Foundation( 이하 JRF) 에의해이루어지고있다. 이는 University of Loughborough 의 Centre for Research in Social Policy( 이하 CRSP) 의 합의적방식 19) 과 FBU 의규범적접근을결합하고자시도하고있다. 다양한 65 Ⅲ 영국의 및 활용 19) Sue Middleton 교수와 University of Loughborough 의 Centre for Research in Social Policy(CRSP) 에의해개발된합의적방식은예산기준이수집되는환경에서사는포커스집단 (lay experts) 에의해규정되는방식이다 (Deeming, 2005).

유형의가구에대한 MIS가그러한가구유형을대표하는포커스그룹과의상호과정과전문가조사를통해구축되었다. 이중식료품예산은영양학적적절성과건강한식생활을위한가이드라인을충족시키도록설계되었으며, 난방비는주거의난방효율성조건하에적정수준의난방에도달할수있도록설계되었다 (Bradshaw, 2009). JRF에의해구축된가구유형별최저소득기준은 표 3-7 과같다. 영국은주거급여가분리된공공부조체계를가지고있기때문에 JRF의최저소득기준역시주거비를포함한경우와제외한경우의총생활비를모두제시하고있다. 아래 그림 3-2 는 JRF의 MIS와다양한유형의가구가 IS와연금크레딧을통해받을수있는급여를비교한것이다. 연금수급연령의독신과부부를제외하고는급여수준이 MIS에미치지못하는것을알수있다. MIS와 IS 간의가장큰격차는아동없는독신자와부부에서발생한다. 이러한결과는앞에서살펴본바와같이, 아동이있는가족과연금수급자의급여수준은최근실질적으로상승한반면, 아동없는독신과부부에게지급되는 IS는 1970년대중반이래로실질적으로정체되어있는결과이다. 66 개선방안에 관한 연구 [ 그림 3-2] MIS 와사회부조급여와의비교 (2008. 4.) 500 450 400 350 300 250 200 150 100 50 0 Single Couple Pensioner single Pensioner couple Couple+1 Couple+2 Couple+3 Couple+4 LoneParen+1 Lone Parent+2 Lone Parent+3 MIS (excluding childcare, rent and council tax) IS/PC entitlement 자료 : Bradshaw, 2009.

나. DWP 의저소득기준 한편, 상대빈곤선으로서소득의평균값또는중위값은 OECD와 EU에서흔히사용되고있는빈곤선측정방식이다 20). 영국의 DWP에의해발행되는 Household Below Average Income ( 이하 HBAI) 시리즈수치도중위소득의 60% 를저소득기준으로삼고있다. 또한, 정부는이러한저소득기준 ( 중위소득의 60%) 21) 을뒷받침하기위해 5분위소득, 박탈지표등을보조지표로사용하고있다 22) ( 여유진외, 2007). HBAI는 OECD 균등화지수로조정된 23) 가구가처분소득을사용하며, 분석단위는개인이다. 분석자료로는주로매년이루어지는영국 DWP의 Family Resources Survey(FRS) 가활용된다 24). 아래그림에서보는바와같이, 2007/08년도균등화된중위소득은 393이며, 중위소득의 60% 는 236이다. 67 20) 예를들면, EU 통계기관 Eurostat는각국가에서중위소득 60% 를한계로 EU 회원국소득빈곤수치로사용하고있다. 21) 참고수치로중위소득의 50%, 70%, 5분위소득등도제시하고있다. 22) 박탈지표접근은 Peter Tonwsend의 영국의빈곤 에서처음으로개발되었으며, 1980년대 Mack과 Lansley에의해, 1990년대에 Gordon과 Pantazis에의해재정비되었다. 이러한접근은 Joseph Rowntree Foundation (JRF) 에서실행한 1999 빈곤과사회적배제조사 (Poverty and Social Exclusion Survey) 의분석에사용되었다. 23) 2004/05까지는 McClements 균등화지수를사용하였으나, 이후주요통계에는 OECD 균등화지수를사용하고있다. 24) 2007/08년도 FRS는영국본토 (Great Britain) 에서 23,121가구, 북아일랜드에서 1,816 가구에대해조사가완수되었다 (DWP, 2009a). Ⅲ 영국의 및 활용

[ 그림 3-3] 전체인구의소득분포 (1) 주거비내기전 (Before Housing Cost: BHC) 소득 (2) 주거비낸후 (After Housing Cost: AHC) 소득 68 개선방안에 관한 연구 자료 : DWP(2009a). 주지한바와같이, 이와같이소득자료는어떠한공공부조급여와도연계성을가지지않으며, 영국의저소득현황에대한심층적분석자료로활용된다. 다만, 이러한분석결과는정책적초점과방향을잡는데중요한참 고자료로언급된다. 가구특성별저소득가구의비율은아래 표 3-8 과같 다. 성인의경제활동상태에따른분류의하면, 일하는사람이없는노인가 구나기타비경활가구의저소득비율이각각 17% 와 28%( 중위소득 60%,

AHC 기준 ) 로매우높게나타난다. 가구유형별로는아동을가진부부가구 의저소득률이 35% 로매우높음을알수있다. 표 3-8 가구특성별저소득가구의비율 주거급여내기전 (BHC) 주거급여낸후 (AHC) 중위소득기준 50% 60% 70% 50% 60% 70% 가족중성인의경제활동상태한명이상이전일제자영자 12 10 9 12 11 10 독신 / 부부모두전일제근로 4 3 4 5 5 6 부부중한명은전일제, 한명은시간제근로 2 3 4 3 4 5 부부중한명은전일제근로, 한명은일하지않음 7 9 12 11 12 13 전일제없음, 한명이상이시간제근로 14 14 13 13 14 14 일하는사람없음, 한명이상이 60세이상 25 25 25 14 17 20 일하는사람없음, 한명이상이실업자 12 10 8 12 9 8 일하는사람없음, 기타비경활 25 26 24 30 28 24 가구유형연금생활자부부 13 14 14 8 10 11 독신연금생활자 12 11 11 6 7 9 아동을가진부부 31 32 32 35 35 35 아동없는부부 12 10 9 11 10 9 아동을가진독신 12 16 16 18 18 17 아동없는독신 20 18 17 22 20 19 자료 : DWP(2009a). 지금까지살펴본바와같이, 영국은국가의공식적인정책적빈곤선이 존재하지않는대신, 민간연구재단인 JRF 의표준예산접근과, DWP 에서 발행하는 Household Below Average Income 의중위소득 60% 기준 이 MIS 의역할을부분적으로나마수행하고있는것으로보인다. 그러나 JRF 에의한표준예산접근은어떠한법적구속력도없으며정책적으로활용 되고있지도않다는점에서한계가있으며, 다만민간기구들의대정책압력 용으로활용되고있다. 또한, HBAI 의중위소득 60% 기준도국민의생활 69 Ⅲ 영국의 및 활용

수준을계측하고저소득가구의규모를추정하는데사용되고있지만, 에있어공공부조급여수준과의직접적비교가어렵게설계되어있다는점에서한계가있다 ( 여유진외, 2007). 다만, 이러한 HBAI 통계치들은정책적방향성과우선순위의배정등에유용하게활용되고있다. 예를들면, 1990년대이후아동빈곤율이큰폭으로감소한것은 HBAI의저소득률산출결과에대한정책적반응에힘입은바크다. 4. 함의및시사점 지금까지영국의사회부조의구조와급여수준, 사회부조급여결정방식및조정방식, 사회부조와최저소득기준 (Minimum Income Standard) 와의관계등을살펴보았다. 지금까지의논의를바탕으로그함의와시사점은다음의몇가지로정리될수있다. 첫째, 영국의경우사회부조급여체계가매우복잡하고구성되어있으며, 이는가구와가구원의특성과욕구에맞는급여제공을목적으로역사적으 70 개선방안에 관한 연구 로재구성되어온결과로보인다. 특히, 1990년대이후로는노인가구와아동이있는가구에대한급여수준은실질가치이상으로증액되어왔으나, 근로가능한연령으로구성된가구에대한급여는실질가치가하락되어왔다는점이두드러진다. 이는전통적인급여를받을 가치있는빈민 과 가치없는빈민 이라는구빈법전통의변증법적재현이라볼수도있다. 한편으로는근로를통한복지에대한강조로나타나고있다. 둘째, 영국의사회부조급여수준은 1948년사회부조법이제정될당시표준예산방식, 즉마켓바스켓방식으로결정되었다. 라운트리가마켓바스켓방식으로요크의빈곤수준을계측한이래, 베버리지는이를바탕으로수정된마켓바스켓을구성하고그금액을사회부조급여수준에반영하였다. 다 만, 급여증액과정의자의성으로인해초기 적절성 의근거가시간이갈 수록모호해졌다. 셋째, 이와같이마켓바스켓방식으로사회부조급여수준을결정한이래

1950~70년대까지비록비체계적인방식으로급여가증액되어왔으나, 물가상승만을반영한것이아니라생활수준의변화도반영되어왔다는근거가있다. 1970년대초반까지급여수준과남성육체노동자소득간에관계가일정하게유지된점과, 1973년사회보장법에적어도가격에연동하여급여를매년증액하는요건에추가하여내무성이가격과소득의일반적수준, 경제적상황, 일반적생활수준, 관련문제등을검토하여각각급여에대해더큰증액이이루어져야하는지를심의하도록하는내용을포함한점등에서그근거를찾을수있다. 넷째, 1980년대이후소매물가상승률을변형한 ROSSI 지수가지금까지급여증액에활용되고있으며, 이는급여의실질가치유지에초점을두는것이라할수있다. 이는 1970년대후반이래오랜보수당정부집권의산물이라해도과언이아니다. 다만, 이기간중에도아동수당, 주거급여등의수단을통해급여적절성을일정정도유지하고자노력하였다. 마지막으로, Rowntree의전통을이어받아요크대학의 Breadshaw교수을필두로하는 Joseph Rowntree Foundation은매년예산기준접근을비공식 적 MIS로제시하고있다. 이는현사회부조급여수준이 건강하고문화적인최저수준 을충족하는지에대한시민사회의간접적인견제와압력수단이라할수있다. 또한, DWP도 Household Below Average Incom e 보고서에서준공식적 MIS라할수있는중위소득 60% 기준에미달하는가구와인구를다각적으로분석함으로써정책포커스를명확히하고제도를개선하는데활용하고있다. 요컨대, 영국은마켓바스켓방식에기초하여 1948년현대적인사회부조제도를도입한이래비체계적인증액을거쳐 1980년대초에물가에기초한 ROSSI 지수를통한증액방식을공식하였다. 그럼에도불구하고, 최소한의적절성 을보장하려는노력이 DWP와시민사회, 학계등에서계속이어지고있다. 71 Ⅲ 영국의 및 활용

Ⅳ. 미국의및활용 1. 공공부조제도의개요 미국의공공부조제도는다양한제도들로구성된다. 현금급여제도로서저소득한부모가구들을대상으로하는 AFDC(Aids to Families with Dependent Children)/TANF(Temporary Assistance with Needy Families) 제도와저소득노인들에대한 SSI(Supplemental Security Income) 제도가있다. 그리고완전현금급여는아니지만, 준현금급여로 서식품바우처를제공하는과거의 Food Stamp 제도에해당되는 SNAP(Supplemental Nutrition Assistance Program) 프로그램이있고, 또저소득가구에대해임대료등을보조해주는주거지원프로그램들 (Housing Assistance Programs) 이있다. 그외에도완전현물급여를제공하는 Medicaid 등이있다. 본연구에서는현금및준현금프로그램들에대해검토해보고자한다. 가. 간략한변천의역사저소득편모가구들에대한현금지원제도는 1936년사회보장법에의해 AFDC 제도가시행되면서연방차원에서최초로시작되었다. 그후 1996년 PRWORA 입법의제정으로 AFDC의매칭에의한연방지원방식 (matching grant system) 은 TANF 정액교부금방식 (Block Grant system) 으로변화 73 Ⅳ 미국의 및 활용

되었으며 TANF 정액교부금체계하에서각주별로독자적인현금급여제도를운영할수있게되었다. 그래서 AFDC제도는이제 TANF 체계하에서각주별현금급여제도로전환되어운영되고있다. 노인들에대한현금지원제도인 SSI 제도는 1972년사회보장법개정으로 1974년부터시행된제도로서기존에 1935년사회보장법에의해시행되고있던과거의노령부조 (Old-Age Assistance) 제도와시각장애인부조 (Aid to the Blind) 제도, 그리고 1950년사회보장법개정으로설치된장애인부조 (Aid to the Permanently and Totally Disabled) 제도의세가지프로그램을대체하여구축된제도이다. 과거세가지프로그램들은연방의주정부에대한매칭에의한재정지원프로그램들로서, 주정부에서수급자 (the needy) 와급여수준을정하여운영하는방식이었고, 여기에연방정부에서매칭으로재정을지원하여프로그램이작동될수있도록하는방식이었다. 그러나 1974년시행된 SSI 제도는연방정부에서수급자격과급여수준을설정하여운영하는제도이다. 일부의주에서는 SSI 수급자에대해추가적인급여를제공한다. 74 개선방안에 관한 연구 저소득가구에대해기초영양을공급하기위한제도로서 1960년대에 Food Stamp 제도가시작되었다. Food Stamp 제도는 1961년에소규모시범사업으로실시되기시작하여점진적으로확대실시되었고, 1971년에전국적인수급자격기준이설정되었으며, 1975년부터전국적제도로실시되었다. 이후 2008년 The Food, Conservation, and Energy Act of 2008 에의해그이름을 Food Stamp에서 Supplemental Nutrition Assistance program (SNAP) 으로바꾸어실시되고있다. SNAP로이름을바꾼것은기본적으로급여와자격조건에는변화가없이, 이제도가영양과건강한식품섭취에관심을가진다는점을강조하고또한과거의종이쿠폰제가아니라일종의데빗카드인전자급여카드 (EBT, Electronic Benefits Transfer Card) 를사용한다는점을강조하기위한것이다. 그리고미연방정부에의한다양한주거지원제도들이실시되고있다. 미 연방정부의주거지원제도는 1937 년 U.S. Housing Act 의입법으로시작되

었다. 이법의제정으로저소득가구에대해공공임대주택 (public housing) 을공급하기시작하였다. 1954년에는민간주택단지 (Privately Owned Projects) 지원사업으로민간기관들 ( 비영리기구, 협동조합, 그리고영리사업자등 ) 과저소득가구에대한주택공급에대한계약을시작하였다. 정부는주로이들민간기관들의주택프로젝트에대해대출이자가시장보다낮도록보조금을제공함으로써, 이주택들이저소득가구들에게보다값싼월세 부담으로이용가능하도록하였다. 1965년부터는임대료지원사업 (Tenant-Based Assistance) 으로서 Section 23 하에서정부는민간주택을임대하여저소득층에게이용가능하도록하였다그후 1974년 Section 8 은 Section 23을대체하였는데저소득가구로하여금일정기준을충족하는월세주택을임대하도록하고정부는그월세 (rent) 를지원하는방식으로전환하였다. 이 Section 8 Certificate Program이연방정부의주거보조의가장큰프로그램이되었다. 그리고 1983년에는 Setion 8 Voucher Program이도입되어저소득가구들에대해임대료지불을위한바우처를지급하는방식을도입하였다. Section 8 Certificate Program과 Section8 Voucher Program의두프로그램은 1998년통합되었다. 1986년에는 Tax Reform Act의부분으로 LIHTC(Low Income Housing Tax Credit) 제도가도입되어연방정부는주주택국 (State housing financing agencies, HFAs) 에세액공제 (tax credit) 을지급하고 HFAs는주택단지의일정비율이상을저소득층에게할당하는주택건설업자들에게이크레딧을부여하였다. 1990년에는주거정액교부금제도 (Housing Block Grant) 가도입되어연방정부는 HOME Investment Partnerships Program에의하여연방정부는주정부및지방정부에게저소득층에대한주거지원목적의사용으로제한되는정액교부금을지급하게되었다. 75 Ⅳ 미국의 및 활용

나. 주요내용 AFDC/TANF 제도는 18세미만의아동을부양하는가구로서일정한소득기준및자산기준을충족하는가구에대해수급자격을부여한다. 소득기준과자산기준은각주정부에서설정하는데 표 4-1 과같다. 월소득기준은알라바마의 $269부터로드아일랜드의 $1,278까지로다양하게나타난다. 자산기준의범위는 $1,000부터무제한까지주별로다양하게나타나고있는다. 대체로 $2,000( 노인이포함된가구의경우에는 $3,000) 의자산기준이많이사용되고있다. 그러나자산기준의적용에있어서가구의모든자산이고려되지는않는다. 가구자산중에서주택, 자동차의일부, 연방학생장학금, 일부의사업자산, 그리고 IDA 개인구좌등과같은특별한목적의자산들은자산조사에서제외된다 (Parrish, 2005). 자동차의경우자산조사에서제외되는범위는표에서제시된바와같다. 그래서이러한자산조사대상에서제외되는자산을제외한나머지자산 (countable assets) 에대해자산기준이적용된다. 76 개선방안에 관한 연구 AFDC/TANF 현금급여의급여는보충방식에의해설정되며각주별로 정액또는정률의근로소득공제제도를가지고있어일정수준의근로소득 은소득계산에서제외하고있다.

< 표 4-1> TANF 현금급여제도의소득및자산기준 (2006 년 7 월기준 ) 3인가구에대한 월소득기준 2006년 주 ( 州 ) 금액 ($) 빈곤지침선 대비백분율 (%) Alabama 269 19.4 Alaska 1,401 81.0 금액 ($) $2,000/ $3,000 노인가구 $2,000/ $3,000 노인가구 자산기준 자동차공제 가구소유모든자동차 가구소유모든자동차 Arizona 586 42.4 $2,000 가구소유모든자동차 Arkansas 279 20.2 $3,000 가구당 1 대 California 1,043 75.4 $2,000/ $3,000 노인가구 $4,650( 순 (equity) 가격이나표준임대 (fair market) 가격중높은것 )/ 운전자당 1 대 Colorado 511 36.9 $2,000 가구당 1대 Connecticut 835 60.4 $3,000 $9,500 순가격 Delaware 428 30.9 $1,000 $4,650 순가격 D.C. 567 41.0 $2,000/ $3,000 노인가구 가구소유모든자동차 Florida 393 28.4 $2,000 $8,500 순가격 Georgia 514 37.2 $1,000 $1,500/$4,650 순가격 Hawaii 1,641 103.2 $5,000 가구소유모든자동차 Idaho 648 46.8 $2,000 $4,650 표준임대가격 Illinois 486 35.1-1인가족 $2,000 가족1 인추가시 : $508 -노인1 인가족 $3,000 가구당 1대 가족1 인추가시 : $508 Indiana 378 27.3 $1,000 $5,000 순가격 Iowa 1,061 76.7 $2,000 가구당 1대 Kansas 519 37.5 $2,000 가구소유모든자동차 Kentucky 909 65.7 $2,000 가구소유모든자동차 Louisiana 360 26.0 $2,000 가구소유모든자동차 Maine 1,023 74.0 $2,000 가구당 1대 Maryland 613 44.3 $2,000 가구소유모든자동차 77 Ⅳ 미국의 및 활용

< 표 4-1> 계속 78 개선방안에 관한 연구 Massachusetts 723 52.3 $2,500 $10,000 표준임대가격 /$5,000 순가격 Michigan 811 58.6 $3,000 가구소유모든자동차 Minnesota 1,076 77.8 $2,000 $7,500 순가격 Mississippi 458 33.1 $2,000 가구소유모든자동차 Missouri 558 40.3 $1,000 가구당 1대 Montana 700 50.6 $3,000 가구당 1대 Nebraska 802 58.0 $4,000 1인 / $6,000 2인이상 가구당 1대 Nevada 1,230 88.9 $2,000 가구당 1대 New Hampshire 781 56.5 $1,000 가구당 1대 New Jersey 636 46.0 $2,000 $9,500 표준임대가격 New Mexico 1,056 76.3 $3,500 총자산 /$1,500 유동자산 가구내모든자동차 New York 781 56.5 $2,000/ $3,000 노인가구 $4,650 표준임대가격 North Carolina 681 49.2 $3,000 성인당 1대 North Dakota 1,252 90.5 $3,000 1인당 / $6,000 2인이상 /+$25 추가 가구당 1대 1인당 Ohio 980 70.8 무제한 가구소유모든자동차 Okalahoma 704 50.9 $1,000 $5,000 순가격 Oregon 616 44.5 $2,500 $10,000 순가격 Pennsylvania 493 35.6 $1,000 가구당 1대 Rhode Island 1,278 92.4 $1,000 성인당 1대 South Carolina 670 48.4 $2,500 운전자당 1대 South Dakota 724 52.3 $2,000 가구당 1대 Tennessee 1,112 80.4 $2,000 $4,600 순가격 Texas 401 29.0 $1,000 $4,650 표준임대가격 Utah 573 41.4 $2,000 $8,000 순가격 Vermont 1,003 72.5 $1,000 성인당 1대 Virginia 494 35.7 No limit 가구소유모든자동차 Washington 1,090 78.8 $1,000 $5,000 순가격 West Virginia 565 40.8 $2,000 가구당 1대 Wisconsin NA NA $2,500 $10,000 순가격 Wyoming 540 39.0 $2,500 $15,000 표준임대가격 자료 : Urban Institute, Welfare Rules Database. Rules in Effect July 2006.

SSI제도는연방제도로서 AFDC/TANF와달리연방차원에서단일의자격기준을설정하고있다. SSI의수급자격기준은인구학적기준, 소득기준, 그리고재산기준으로구성된다. 인구학적기준으로수급자는 65세이상자또는장애인으로제한된다. 소득기준은개인과부부노인에대해각각설정되는데 2008년의경우개인 $637, 부부의경우 $956로설정되어있다. 그리고재산기준은 2008년현재개인 $2,000, 부부 $3,000 이하로설정되어있고, 재산의계산에있어거주하는집과대지, 그리고자동차 1대등은포함되지않는다. SSI제도는과거주정부에의해운영되던기존프로그램들과달리사회보장청 (Social Security Administration, SSA) 에의해운영되는연방정부프로그램으로서소득이없는경우에자격기준으로서의소득기준에해당되는최대급여가지급된다. 급여는기본적으로보충급여방식인데, 근로소득의발생시근로소득공제가적용된다. 그리고주정부는연방 SSI 급여기준에더하여추가적으로주정부 SSI 급여를제공할수있다. SNAP 프로그램도연방프로그램으로서알라스카와하와이를제외한전 국에단일기준이설정된다. 자격기준의경우앞의현금급여제도들과는달리인구학적기준이없이소득기준과자산기준으로구성된다. 소득기준은기본 ( 총 ) 월소득 (basic or gross monthly income) 과순월소득 (counted or net monthly income) 의두가지기준이있다. 순월소득은기본 ( 총 ) 월소득에서빈곤선의 8.31% 에해당하는표준공제, 근로소득의 20% 공제, 아동양육비 (child support) 공제, 그리고소득의 50% 초과주거비용 (shelter expenses) 등을제한후의소득이다. 노인이나장애인을포함하는가구의경우순월소득 (counted/net monthly income) 이연방빈곤지침선 (Federal poverty guidelines) 의 100% 이하이어야한다. 노인이나장애인을포함하지않는가구의경우는순월소득이연방빈곤지침선미만이어야할뿐만아니라이에더해기본 ( 총 ) 월소득 (gross/basic monthly income) 이연방빈곤지침선의 130% 미만이어야한다. 알라스카와하와이는별도로소득기준을설정하고있다. 표 4-2 는 2008년현재 SNAP 소득기준금액을보여준다. 79 Ⅳ 미국의 및 활용

< 표 4-2> 2008 년 SNAP 의소득기준 가구규모 48개주및 D.C. Alaska Hawaii Counted (net) monthly income eligibility limits1 1인 $851 $1065 $980 2인 1141 1427 1313 3인 1431 1790 1646 4인 1721 2152 1980 5인 2011 2515 2313 6인 2301 2877 2646 7인 2591 3240 2980 8인 2881 3602 3313 추가 1인당 +290 *363 *334 Basic(gross) monthly income eligibility limits2 1인 1107 1384 1273 2인 1484 1855 1707 3인 1861 2326 2140 4인 2238 2798 2573 5인 2615 3269 3007 6인 2992 3740 3440 7인 3369 4211 3873 8인 3746 4683 4307 추가 1인당 +377 +472 +434 80 개선방안에 관한 연구 주 : 1) 연방빈곤지침선에서설정되고, 물가변동에따라연동됨. 2) 연방빈곤지침선의 130% 수준에서설정되고, 물가변동에따라연동됨. 자료 : U.S. Department of Agriculture, Food and Nutrition Service. U. S. House Committee on Ways and Means. (2008) 에서재인용. SNAP 의자산기준은금융자산 (liquid asset) 이노인이나장애인없는가 구는 $2,000 그리고노인이나장애인을포함하는가구는 $3,000 미만이도 록설정되어있다. SNAP 의급여를받기위해서는근로능력자의경우정부에의해제공되 는취업알선, 직업훈련, 그리고적절한일자리에서의근로에참여하여야할 것을조건으로하고있다. 그리고기타범주적기준으로다수의비시민권 자, 파업자, 대학생 (postsecondary students) 등은수급대상에서제외된다. SNAP 의급여는최대급여액 (maximum allotment) 로부터가구순소득의 30% 를뺀값으로설정된다. Alaska, Hawaii 을제외한 48 개모든주와 Washington D.C. 에서동일한최대급여액이적용된다.

< 표 4-3> SNAP 의최대월급여액 (2008) 가구규모 48개주및 D.C. Alaska Hawaii 1인 162 $194 $258 2인 298 356 473 3인 426 510 678 4인 542 648 861 5인 643 770 1022 6인 772 924 1227 7인 853 1021 1356 8인 975 1167 1549 추가 1인당 +122 +146 +194 ( 단위 : $) 자료 : U.S. Department of Agriculture. U. S. House Committee on Ways and Means(2008) 에서재인용. 연방정부의저소득층에대한현행주거지원제도로는임대료지원프로그램들로서 Section 8 Housing Choice Voucher Program, Public Housing, Project-based Section 8 Rental Assistance 등이있고, 연방정부의주정부및지방정부에대한정액교부금지원제도로서 Low Income Housing Tax Credit(LIHTC) 와 Home Block Grants 사업등이있다. 그 외에자가소유를지원 (Homeownership Assistance) 하기위한대출지원사업이있다. 여기에서는임대료지원프로그램들과연방정부의정액교부금지원제도에대해검토해본다. 먼저임대료보조 (Rental Housing Assistance) 프로그램들을살펴보면다음과같다. Section 8 Housing Choice Voucher Program은주앙정부가재정을부담하고준정부기관인 PHA(public housing authories) 에의해서관리운영되는프로그램으로미국의대표적인임대료보조프로그램이다. 그자격기준은소득기준으로서빈곤층 ( 지역중위소득의 50% 이하소득가구 ) 또는저소득층 ( 지역중위소득의 80% 이하소득가구 ) 이어야한다. 그런데이때 PHA들은총바우처의 75% 이상을극빈층 ( 지역중위소득의 30% 이하가구 ) 에배정해야한다. Section 8 Housing Choice Voucher Program 의급여방식은지역별로설정되는기준임대료 (Fair Market Rate, FMR) 와개별가구소득의 30% 와의차액을임대료보조금으로지급하는것이다. 81 Ⅳ 미국의 및 활용

공공임대주택 (Public Housing) 은지방 PHAs에의해소유운영되는저임대료공공임대주택공급프로그램으로자격기준은소득기준으로서가구소득이지역중위소득의 80% 미만의저소득가구이어야한다. 그리고전체공공임대주택의 40% 이상이극빈층 ( 지역중위소득의 30% 미만가구 ) 에할당되어야한다. PHA는개별가구에대해가구소득의 30% 까지에해당되는임대료를받고, 나머지차액은연방정부로부터의보조금지원으로충당한다. 민간주택단지임대료보조 (Project-based Section 8 Rental Assistance) 프로그램의경우자격기준은지역중위소득의 80% 미만의저소득가구로설정되고전체공공임대주택의 40% 이상이극빈층 ( 지역중위소득의 30% 미만가구 ) 에할당되어야한다. 민간주택단지소유자는세입자로부터가구소득에기반한임대료를받고나머지차액은연방정부로부터지원받는다. 다음으로연방정부의주정부및지방정부에대한보조금지원사업으로 LIHTC와 Home Block Grants 가있다. Low Income Housing Tax Credit(LIHTC) 은주택단지집들의최소한 20% 가지역중위소득 50% 미 82 개선방안에 관한 연구 만가구들에의해점유되거나또는주택단지집들의최소한 40% 가지역중위소득의 60% 미만소득가구들에의해이용되는경우, 정부가주택단지개발사업투자자들에게세액공제 (tax credit) 를부여하여임대료수준을낮추는방식으로지원을제공한다. Home Block Grants는연방정부가주정부및지방정부에양질의안전하고위생적이며부담가능한가격수준의주거를공급하는데사용하도록정액교부금을지급한다. 이때정액교부금은저소득가구들에 ( 지역중위소득의 80% 미만 ) 주거를제공하는데이용되어야한다. 그리고전체교부금의 90% 이상이지역중위소득의 60% 미만소득가구들을위하여사용되어야한다.

2. 공공부조제도의급여수준결정및조정방식 가. 급여수준결정및조정방식 AFDC/TANF 제도의경우급여수준의결정과조정은주정부차원에서이루어져전국적인기준은없다. 일반적으로급여수준은물가변동에연동되지않고사후적으로필요한경우정치적으로조정되는방식을취하고있다. 그래서 TANF 현금급여수준은빈곤선과의직접적인관계를가지고있지않다. SSI제도는연방정부프로그램으로서노인, 장애인, 그리고장애인에대해서는더이상빈곤선이하에서살지않도록하겠다는국민적최저보장 (a basic national income maintenance) 을제공하는것을목적으로한다 (U.S. Senate, 1972, p. 384. Green Book 2009에서재인용 ). 그래서 SSI 는단일의연방소득기준을적용하는국민적최저기준보장급여를제공 (A "flat grant " approach in which there would be a uniform Federal income support level) 하도록설계된제도였다. SSI의급여수준의조정은공적연금급여와같이 Consumer Price Index (CPI) 에연동되도록설정되었다. SSI의자격기준을보면소득기준은최대급여액수준과동일하므로매년물가변동에연동된다. 그러나재산기준은정기적으로물가변동등에연동되지않고필요한경우부정기적으로정치적결정에의해조정된다. 그동안 SSI의자격기준중재산기준변화추이를보면 1974년부터 1984년동안에는개인 $1,500 그리고부부 $2,250 로설정되어이기간동안변화가없었다. 그러다가 1985년에서 1989년동안에는매년개인 $100 그리고부부 $150 씩증가하여, 1989년에는개인 $2,000, 부부 $3,000로증가하였 83 Ⅳ 미국의 및 활용 다. 1989 년이후현재까지는 1989 년수준이계속유지되고있다. 25) 25) DHHS 홈페이지 (http://www.ssa.gov/policy/docs/statcomps/supplement/2008/ssi.html) 참조..

SNAP의경우최대급여액은미국농림성 (the U.S. Department of Agriculture) 의최소비용식품플랜 (the Thrifty Food Plan or TFP) 에의해가구규모별로설정되었다. 그이후최대급여액이매년 8월식품가격인플레이션에따라조정되고있다. 연방정부의주거지원 (Federal Housing Assistance) 제도에있어서임대료지원프로그램의경우를중심으로보면, 그급여액은지역별기준임대료 (FMR) 와개별가구소득의 30% 의차이로결정되므로지역별기준임대료가임대료지원액을결정하는주요한기준이다. 지역별 FMR 은지역별주택시장으로최근전입한전형적임차가구의총임대료의 40분위 (40% 째 ) 에해당하는가구의임대료수준으로설정된다. 일부지역의경우에는중위임대료 (50% 째해당임대료 ) 가 FMR 수준으로설정된다. 또한 HUD (U. S. Housing and Urban Development) 는매년수급자격기준은대체로지역중위소득의 80% 수준으로설정하고, 중위소득의 30% 미만의극빈층에게상당한주거지원이돌아가도록할당하고있다. 84 나. MIS(Minimum Income Standard) 와의관계 개선방안에 관한 연구 미국에서사실국민들의최소한의건강하고문화적인생활수준을지칭하는공식적인최저소득기준은없다. 미국통계청에서사용하는빈곤선 (Poverty Thresholds, PT) 이있으나이빈곤선은 1960년대초에설정되어그절대적수준이약 50년후인현재까지유지되고있는것으로서현재에직접적으로적용되는최저소득기준 (MIS) 라기보다는과거로부터의빈곤층의추세를검토하는하나의참고적기준이라고볼수있다. 이런점에유의하면서미국통계청에서통계적목적으로사용하고있는빈곤선에대하여살펴보면다음과같다. 미국통계청에서사용하는빈곤선 (Poverty Thresholds, PT) 은 1963 년 Orshansky 에의해고안된것으로최저식료품비에 3 을곱한값으로설정되 었다. 최저식료품비는마켓바스켓방식으로계산되었으며, 미국가구들이

평균적으로소득의약 1/3을식료품지출에사용한다는 1950년대가구식료품소비조사 (Household Food Consumption Survey) 결과에기반하여그역의수인 3을최저식료품비에곱하여빈곤선을구하였다. 미국의빈곤선은가구규모별그리고 18세미만아동수별로미국전역에단일의기준이설정된다. 최초로빈곤선이설정된이후매년물가변동에따라연동되어오늘에이르고있다 26). < 표 4-4> 미국의 2008 년빈곤선 (Poverty Thresholds) 18세미만아동수 가구규모및유형 8명없음 1 2 3 4 5 6 7 이상 1인가구 65세미만 11,201 65세이상 10,326 2인가구가구주 65세미만 14,417 14,840 가구주 65세이상 13,014 14,784 3인가구 16,841 17,330 17,346 4인가구 22,207 22,570 21,834 21,910 5인가구 26,781 27,170 26,338 25,694 25,301 6인가구 30,803 30,925 30,288 29,677 28,769 28,230 7인가구 35,442 35,664 34,901 34,369 33,379 32,223 30,955 8인가구 39,640 39,990 39,270 38,639 37,744 36,608 35,426 35,125 9인가구이상 47,684 47,915 47,278 46,743 45,864 44,656 43,563 43,292 41,624 주 : 연간소득기준임. 자료 : U.S. Census Bureau. (http://www.census.gov/hhes/www/poverty/threshld/thresh08.html) 그런데빈곤선과관련하여한해의공공부조급여를산정하고자할경우 아직인플레이션이현실화되지않았으므로작년의빈곤선을이용하게되면 85 Ⅳ 미국의 및 활용 26) 미국의전체가구 2007 년중위소득은 $50,233 이고미국중위가구의가구규모가 2 인가구이므로, 가구주가 65 세미만이고아동이없는 2 인가구의빈곤선 $14,417 의중위소득대비비율은 28.7% 로나타난다.

올해의상황과차이가생긴다. 그래서행정적인목적에서 Department of Health and Human Services(DHSS) 에서는매년초에그해의인플레이션을예상에기반하여추정된빈곤선을발표한다. 이추정되어발표되는빈곤선이빈곤지침선 (Poverty Guidelines, PG) 이다. 즉, 빈곤선 (Poverty Threshold) 은 1960년대초최초빈곤선설정이후매년실제물가상승률을반영하여조정한빈곤선이고, 빈곤지침선 (Poverty Guidelines) 은매년초에그해의물가상승률을예상치에근거하여빈곤선을조정하여적용한선이다. 그리고빈곤선은미국전역에단일의기준으로설정되는데비해, 빈곤지침선의경우에는알래스카와하와이의경우에는별도의빈곤지침선을설정하고있다. < 표 4-5> 미국의 2008 년빈곤지침선 가구원수 48개주및 D.C. 알래스카 하와이 1 10,400 13,000 11,960 ( 단위 : $) 86 개선방안에 관한 연구 2 14,000 17,500 16,100 3 17,600 22,000 20,240 4 21,200 26,500 24,380 5 24,800 31,000 28,520 6 28,400 35,500 32,660 7 32,000 40,000 36,800 8 35,600 44,500 40,940 추가 1인당 3,600 4,500 4,140 주 : 연간소득기준임. 자료 : U.S. DHHS 홈페이지. (http://aspe.hhs.gov/poverty/08poverty.shtml). 이빈곤선또는빈곤지침선과공공부조급여수준과의관계를살펴보면, 제도마다상당한차이가있다. AFDC/TANF 의경우, 주별로급여수준이 별도로설정되어있어급여수준의연방빈곤지침선에대한비율이제각각 이고, 최대급여액도물가에연동되지않는다. 앞의 표 4-1 에서제시된

것처럼 TANF 급여의연방빈곤지침선대비비율은 19.4% 부터 103.2% 까지다양하게나타나고있다. SSI제도는급여수준이물가변동에연동되도록되어있어역시물가변동에연동되는빈곤선과비교하여일정한비율을거의비슷하게유지하도록되어있다. 2008년현재노인개인가구또는노인부부가구의경우빈곤지침선대비최대급여액의비율은각각 73.5% 와 81.9% 이다. < 표 4-6> 미국연방 SSI 의 2008 년월급여수준 노인개인 노인부부 ( 단위 : $. %) 독립가구 다른가구에포함 독립가구 다른가구에포함 SSI 월최대급여수준 637 425 956 637 빈곤지침선대비비율 73.5 49.0 81.9 54.6 자료 : source : http://www.ssa.gov/policy/docs/statcomps/ssi_asr/2007/sect01.html SNAP 제도의경우급여액은최대급여액에서가구소득의 30% 를제한금액으로계산되므로, 실제급여수준은최대급여액에의해결정된다. 이최대급여액은매년 8월식품가격인플레이션에따라조정되므로전체소비물가에연동하는빈곤선과비교하여약간의차이는있지만유사한비율을유지한다. SNAP의최대급여액의빈곤지침선대비비율은 표 4-7 에서제시된바와같이가구규모에따라차이가있는데 18.2~32.9% 로나타나고가구규모가증가할수록그비율도높아지는양상을보인다. SNAP의자격조건으로서의소득기준도순소득의경우연방빈곤선의 100% 총소득의경우연방빈곤선의 130% 로설정되어있어연방빈곤선을기준으로소득수준을결정하고있다. 87 Ⅳ 미국의 및 활용

< 표 4-7> 2008 년 SNAP 월최대급여액과빈곤지침선 48 개주및 D.C Alaska Hawaii ( 단위 : $, %) 가구규모 최대급여 빈곤지침선대비빈곤지침선대비최대급여최대급여액비율최대급여액비율 최대급여빈곤지침선대비최대급여액비율 1인 162 18.7 194 17.9 258 25.9 2인 298 25.5 356 24.4 473 35.3 3인 426 29.0 510 27.8 678 40.2 4인 542 30.7 648 29.3 861 42.4 5인 643 31.1 770 29.8 1022 43.0 6인 772 32.6 924 31.2 1227 45.1 7인 853 32.0 1021 30.6 1356 44.2 8인 975 32.9 1167 31.5 1549 45.4 추가1인당 122 40.7 146 38.9 194 56.2 자료 : U.S. DHHS 홈페이지. (http://aspe.hhs.gov/poverty/08poverty.shtml) 88 개선방안에 관한 연구 주거지원 (Housing Assistance) 프로그램의경우최대급여수준은지역별기준임대료 (FMR) 에의해결정되는데이지역별기준임대료는지역별임대료의 40분위 (40% 째퍼센타일 ) 에해당하는임대료수준으로설정된다. 그리고자격기준으로서의소득기준도대체로지역중위소득의 80% 수준으로설정되고있다. 따라서주거지원의최대급여수준과소득기준은상대적빈곤선의개념에따라설정되고있다. 그래서주거지원의급여수준및소득기준의설정방식은 1960년대초최초측정이후물가수준변동에따라서만연동되고있는연방빈곤선또는빈곤지침선의절대적빈곤선방식과는다른상대적빈곤선의방식에의해움직이고있다.

3. 공공부조의급여수준 가. 제도별급여수준의변화추세 미국공공부조제도들의급여수준이실제로어떻게변화해왔는지를살펴보기위해, 각제도별로과거로부터현재까지의급여수준을검토해보고자한다. 먼저, AFDC/TANF제도의최대급여액의변화를살펴보면다음과같다. AFDC/TANF 제도는가구규모별로급여수준에차이가있는데, 여기에서는 AFDC/TANF제도의가장일반적가구규모인 3인가구 ( 편모와아동 2인가구 ) 를기준으로이가구에대한급여액변화를 1970년부터 5년간격으로살펴보았다. 표 4-8 에서보이는것처럼, 대부분의주들에서 AFDC/TANF 급여수준은상당기간변화없이유지되다가갑자기사후적인정치적조정에따라인상되는양상을보이고있다. 예를들어알라배마의경우, 1970년 $65에서 1975년 $108로 167% 증가되었고다시 1980년에는 $118로약 10% 인상되었으나, 그이후에는 1990년까지약 10년동안급 여수준에아무런변화가없는것을볼수있다. 또한 1995년에는 $164로인상되었으나 2000년무렵까지계속그수준에서고정되었고, 다시 2006 에야 $215로 31% 만큼증가되는양상을보여주고있다. 캘리포니아주의경우에도 1970년 $186로시작하여 1990년 $694로증가되었으나그이후 1995년 $607 그리고 2000년 626$ 로오히려감소되었으며, 다시 2006년에는 $723로증가된양상을볼수있다. 이처럼대부분 AFDC/TANF의급여수준은물가인상이나임금인상에따라자동적으로조정되기보다는주정부에의하여사후적으로정치적인조정과정을거치는것이일반적이다. 한편, AFDC/TANF의재산기준의변화추이를 1996년이후 2004년까지의기간에대해살펴보면 표 4-9 에서제시된것처럼 1996년에는대체로 $1,000로설정한주들이대부분이었는데 1998년이후대부분 $2,000 ( 노인을포함한가구의경우 $3,000) 로인상되었고 2004년까지유지되고있음을볼수있다. AFDC/TANF의자동차기준의경우에도 표 4-9 에 89 Ⅳ 미국의 및 활용

서제시된바와같이, 1996년까지는대체로 $1,500의기준이적용되었으나, 1998년부터는가구당자동차한대 ( 또는가구의모든자동차 ) 의기준이대체로적용되고있다. 일부주들의경우 1998년이후에도금액기준을적용하고있는주들이있으나, 이들의경우에도 1998년이후 2004년까지자동차금액기준을고정시켜놓고있는것을볼수있다. 이러한양상은역시재산의가격변화나사회구성원들의전반적재산수준의변화에직접적으로연동되지않고사후적으로정치적결정에의해재산기준이나자동차기준이설정되고있음을보여준다. < 표 4-8> AFDC/TANF 3 인가구기준월급여액변화추이 90 개선방안에 관한 연구 ( 단위 : $) 주 ( 州 ) / 년도 7월 7월 7월 1월 1월 1월 1월 1월 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2006 Alabama 65 108 118 118 118 164 164 215 Alaska 328 350 457 719 846 923 923 923 Arizona 138 163 202 233 293 347 347 347 Arkansas 89 125 161 192 204 204 204 204 California 186 293 473 587 694 607 626 723 Colorado 193 217 290 346 356 356 356 356 Connecticut 283 346 475 569 649 680 636 636 Delaware 160 221 266 287 333 338 338 338 District of Columbia 195 243 286 327 409 420 379 407 Florida 114 144 195 240 294 303 303 303 Georgia 107 123 164 223 273 280 280 280 Hawaii 226 428 468 468 602 712 570 570 Idaho 211 300 323 304 317 317 293 309 Illinois 232 261 288 341 367 377 377 396 Indiana 120 200 255 256 288 288 288 288 Iowa 201 294 360 360 410 426 426 426 Kansas 222 321 345 391 409 429 429 429 Kentucky 147 185 188 197 228 288 262 262 Louisiana 88 128 152 190 190 190 190 240 Maine 135 176 280 370 453 418 461 485 Maryland 162 200 270 329 396 373 417 490 Massachusetts 268 259 379 432 539 579 565 618

< 표 4-8> 계속 주 ( 州 ) / 년도 7월 7월 7월 1월 1월 1월 1월 1월 1970 1975 1980 1985 1990 1995 2000 2006 Michigan NA NA NA 447 546 489 489 459 Michigan 219 333 425 417 516 459 459 Minnesota 256 330 417 528 532 532 532 532 Mississippi 56 48 96 96 120 120 170 170 Missouri 104 120 248 274 289 292 292 292 Montana 202 201 259 354 359 416 469 375 Nebraska 171 210 310 350 364 364 364 364 Nevada 121 195 262 285 330 348 348 348 New Hampshire 262 308 346 389 506 550 575 625 New Jersey 302 310 360 404 424 424 424 $424 New Mexico 149 169 220 258 264 381 439 389 New York 279 332 394 474 577 577 577 691 New York NA NA NA 579 703 703 703 North Carolina 145 183 192 246 272 272 272 272 North Dakota 213 283 334 371 386 431 457 477 Ohio 131 204 263 290 334 341 373 410 Oklahoma 152 217 282 282 325 324 292 292 Oregon 184 337 282 386 432 460 460 471 Pennsylvania 265 296 332 364 421 421 421 421 Rhode Island 229 278 340 409 543 554 554 554 South Carolina 85 96 129 187 206 200 204 240 South Dakota 264 289 321 329 377 430 430 508 Tennessee 112 115 122 153 184 185 185 185 Texas 148 116 116 167 184 188 201 223 Utah 175 252 360 376 387 426 451 474 Vermont 267 322 492 583 662 650 708 665 Virginia 225 268 310 354 354 354 354 389 Washington 258 315 458 476 501 546 546 546 West Virginia 114 206 206 249 249 253 328 340 Wisconsin 184 342 444 533 517 517 628 673 Wyoming 213 235 315 360 360 360 340 340 자료 : 미국보건복지부홈페이지 (http://www.acf.hhs.gov/); The Urban Institute(2006). Welfare Rules Database(http://anfdata.urban.org/wrd/WRDWelcome.cfm). 91 Ⅳ 미국의 및 활용

< 표 4-9> AFDC/TANF 재산기준변화추이 ( 단위 : $) 주 ( 州 ) 1996 1998 2001 2004 Alabama 1,000 2000/3,000 2,000/3,000 2,000/3,000 Alaska 1,000 1,000 1,000 2,000/3,000 Arizona 1,000 2,000 2,000 2,000 Arkansas 1,000 3,000 3,000 3,000 California 2,000 2,000/3,000 2,000/3,000 2,000/3,000 Colorado 1,000 2,000 2,000 2,000 Connecticut 3,000 3,000 3,000 3,000 Delaware 1,000 1,000 1,000 1,000 DC 1,000 1,000 2,000/3,000 2,000/3,000 Florida 1,000 2,000 2,000 2,000 Georgia 1,000 1,000 1,000 1,000 Hawaii 1,000 5,000 5,000 5,000 Idaho 1,000 2,000 2,000 2,000 Illinois 1,000 2,000/3,000/+50 2,000/3,000/+50 2,000/3,000/+50 92 개선방안에 관한 연구 Indiana 1,000 1,500 1,500 1,500 Iowa 5,000 5,000 5,000 5,000 Kansas 1,000 2,000 2,000 2,000 Kentucky 1,000 2,000 2,000 2,000 Louisiana 1,000 2,000 2,000 2,000 Maine 1,000 2,000 2,000 2,000 Maryland 1,000 2,000 2,000 2,000 Massachusetts 2,500 2,500 2,500 2,500 Michigan 1,000 3,000 3,000 3,000 Minnesota 1,000 5,000 5,000 5,000 Mississippi 1,000 1,000 2,000 2,000 Missouri 5,000 5,000 5,000 5,000 Montana 1,000 3,000 3,000 3,000 Nebraska 1,000 4,000/6,000 4,000/6,000 4,000/6,000

< 표 4-9> 계속 주 ( 州 ) 1996 1998 2001 2004 Nevada 1,000 2,000 2,000 2,000 New Hampshire 1,000 2,000 2,000 2,000 New Jersey 1,000 2,000 2,000 2,000 New Mexico 1,000 3,500 3,500 3,500 New York 1,000 2,000/3,000 2,000/3,000 2,000/3,000 North Carolina 3,000 3,000 3,000 3,000 North Dakota 1,000 5,000/8,000 3,000/6,000/+2,511 3,000/6,000/+2,511 Ohio 1,000 무제한 무제한 무제한 Oklahoma 1,000 1,000 1,000 1,000 Oregon 10,000 10,000 10,000 10,000 Pennsylvania 1,000 1,000 1,000 1,000 Rhode Island 1,000 1,000 1,000 1,000 South Carolina 1,000 2,500 2,500 2,500 South Dakota 1,000 2,000 2,000 2,000 Tennessee 1,000 2,000 2,000 2,000 Texas 1,000 2,000/3,000 2,000/3,000 1,000 Utah 2,000 2,000 2,000 2,000 Vermont 1,000 1,000 1,000 1,000 Virginia 1,000 1,000 1,000 No limit Washington 1,000 1,000 1,000 1,000 West Virginia 1,000 2,000 2,000 2,000 Wisconsin 1,000 2,500 2,500 2,500 Wyoming 1,000 2,500 2,500 2,500 자료 : 미국보건복지부홈페이지 (http://www.acf.hhs.gov/); The Urban Institute(2006). Welfare Rules Database(http://anfdata.urban.org/wrd/WRDWelcome.cfm). 93 Ⅳ 미국의 및 활용

< 표 4-10> AFDC/TANF 자동차기준변화추이 주 ( 州 ) 1996 1998 2001 2004 94 개선방안에 관한 연구 Alabama $1,500 운전자당 1대 가구소유모든자동차가구소유모든자동차 Alaska $1,500E 가구소유모든자동차가구소유모든자동차가구소유모든자동차 Arizona $1,500 가구당 1대 가구당 1대 가구소유모든자동차 Arkansas $1,500 가구당 1대 가구당 1대 가구당 1대 California $4,500 $4,650 $4,650 $4,650/ 운전자당 1대 Colorado $1,500E 가구당 1대 가구당 1대 $4,500 Connecticut $9,500E $9,500 $9,500 $9,500 Delaware $4,650 $4,650 $4,650 $4,650 D.C. $1,500 $4,650 가구소유모든자동차가구소유모든자동차 Florida $1,500 $8,500 $8,500 $8,500 Georgia $1,500 $1,500/$4,650 $1,500/$4,650 $1,500/$4,650 Hawaii $1,500 가구당 1대 가구당 1대 가구소유모든자동차 Idaho $1,500 $4,650 $4,650 $4,650 Illinois $1,500 가구당 1대 가구당 1대 가구당 1대 Indiana $1,000 $1,000 $5,000 $5,000 성인및 Iowa 근로성인및근로청소년성인및근로청소년청소년 1대당 $3,889 1대당 $4,042 1대당 가구당 1대 $3,889 Kansas $1,500 가구당 1대 가구소유모든자동차가구소유모든자동차 Kentucky $1,500 가구당 1 대가구소유모든자동차가구소유모든자동차 Louisiana $1,500 $10,000 가구소유모든자동차가구소유모든자동차 Maine 가구당 1 대가구당 1 대가구당 1 대가구당 1 대 Maryland $1,500 가구당 1 대가구당 1 대가구소유모든자동차 Massachusetts $5,000 $5,000 $5,000/$10,000 $5,000/$10,000 Michigan 가구당 1 대가구소유모든자동차가구소유모든자동차가구소유모든자동차 Minnesota $1,500 $7,500 $7,500 $7,500 Mississippi $1,500 $1,500 가구당 1 대가구소유모든자동차 Missouri 가구당 1 대가구당 1 대가구당 1 대가구당 1 대 Montana $1,500 가구당 1 대가구당 1 대가구당 1 대

< 표 4-10> 계속 주 ( 州 ) 1996 1998 2001 2004 Nebraska $1,500 가구당 1대 가구당 1대 가구당 1대 Nevada $1,500 가구당 1대 가구당 1대 가구당 1대 New Hampshire $1,500 운전자당 1대 운전자당 1대 운전자당 1대 New Jersey $1,500 $9,500 $9,500 $9,500 New Mexico $1,500E 가구당 1대 가구당 1대 가구소유모든자동차 New York $1,500 $4,650 $4,650 $4,650 North Carolina $5,000F $5,000 성인당 1 대성인당 1 대 North Dakota $1,500 가구당 1 대가구당 1 대가구당 1 대 Ohio $4,600 가구소유모든자동차가구소유모든자동차가구소유모든자동차 Oklahoma $1,500 $5,000 $5,000 $5,000 Oregon $10,000 $10,000 $10,000 $10,000 Pennsylvania $1,500 가구당 1 대가구당 1 대가구당 1 대 Rhode Island $1,500E $1,500E/$4,600 $1,500E/$4,650 성인당 1 대 South Carolina $1,500 $10,000 운전자당 1 대운전자당 1 대 South Dakota $1,500 $4,650 가구당 1 대가구당 1 대 Tennessee $1,500 $4,600 $4,600 $4,600 Texas $1,500 $4,650 $4,650 $4,650 Utah $8,000 $8,000 $8,000 $8,000 Vermont 가구당 1 대가구당 1 대성인당 1 대성인당 1 대 Virginia 가구소유모든자동차 VIEW $7,500 $7,500 $7,500 All, except VIEW $1,500 $1,500 $1,500 Washington $1,500 $5,000 $5,000 $5,000 West Virginia $1,500 가구당 1 대가구당 1 대가구당 1 대 Wisconsin $2,500 $10,000 $10,000 $10,000 Wyoming $1,500 $12,000 $12,000 $12,000 자료 : 미국보건복지부홈페이지 (http://www.acf.hhs.gov/); The Urban Institute(2006). Welfare Rules Database(http://anfdata.urban.org/wrd/WRDWelcome.cfm). 95 Ⅳ 미국의 및 활용

SSI 제도의급여수준의변화양상을보면, SSI 급여는물가변동에연동되도록설정되어있어연방빈곤지침선대비비율이거의유사하게나타나고있다. 표 4-11 은노인독신가구의최대급여액수준과연방빈곤지침선대비비율을보여주고있는데, 1975년 70.4% 에서시작하여 2008년현재 73.5% 수준을유지하고있다. 표 4-12 는노인부부가구의최대급여액과빈곤지침선대비비율을보여주는데, 1975년 80.2% 그리고 2008년현재 81.9% 수준을보여주고있다. 이처럼대체로 SSI 급여수준의연방빈곤지침선대비비율이유사하지만약간이차이가발생되어왔다. 차이가발생된주요이유중하나는 1983년사회보장법에서 CPI에따른급여증가를매년 7월 (1982년까지는 7월에했음 ) 에하던것을다음해 1월 (1984년 7월 ) 에하도록하였고그공백기간을보충해주기위해 1983년 7월에노인개인인경우 $20 그리고노인부부인경우 $30을인상시켰고 1984년 1월에는급여수준을추가적으로 3.5% 만큼인상시킨것과상당히관련이있다. 그결과노인개인의경우 1974년이후 1980년까지는빈곤지침선대비 SSI 급여수준의비중이약 70.5% 수준이었으나 1984년에 75.7% 로 96 개선방안에 관한 연구 갑자기증가하였고 2008년현재에는그비율이 73.5% 수준을유지하고있다. 노인부부의경우에도 1975년까지빈곤지침선대비비율이 80.2% 수준이었으나 1984년에 84.3% 로증가하였고 2008년현재 82% 수준을유지하고있다. < 표 4-11> 연방 SSI 연간급여수준과빈곤지침선의관계 ( 노인개인의경우 ) ( 단위 : $, %) 1975 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2006 2007 2008 빈곤지침선 2,590 3,790 4,980 5,770 6,810 7,740 8,350 9,310 9,800 10,210 10,400 연연방SSI급여 1,822 2,677 3,768 4,248 5,064 5,640 6,156 6,768 7,236 7,476 7,644 빈곤지침선대비비율 70.4 70.6 75.7 73.6 74.4 72.9 73.7 72.7 73.8 73.2 73.5 자료 : U. S. House Committee on Ways and Means. (2008)

< 표 4-12> 연방 SSI 연간급여수준과빈곤지침선의관계 ( 노인부부의경우 ) 1975 1980 1984 1988 1992 1996 2000 2004 2006 2007 2008 빈곤지침선 3,410 5,010 6,720 7,730 9,190 10,360 11,250 12,490 13,200 13,690 14,000 연연방 SSI 급여 2,734 4,016 5,664 6,384 7,596 8,460 9,228 10,152 10,848 11,220 11,472 빈곤지침선대비비율 ( 단위 : $, %) 80.2 80.2 84.3 82.6 82.7 81.7 82 81.1 82.2 82 81.9 자료 : U. S. House Committee on Ways and Means. (2008) SNAP( 과거의 Food Stamp) 제도의급여수준은미국농림성에서발표하는최소비용식품플랜 ((Thrifty Food Plan, TFP) 에의해설정되는데이 TFP가식품가격인플레이션에따라조정된다. 그래서 SNAP의급여수준의변화양상을보면빈곤지침선대비비율이약간의차이가있지만거의유사하게나타나고있다. TFP는가구규모별로측정되는데, 여기에서는성인 2인가구의경우에대해 TFP 수준의변화추세를검토해보고자한다. < 표 4-13> 에서제시된것처럼, 19세에서 50세이하의성인으로구성되는 2인가구에대한 TFP의금액은 1994년월 $224.5로 2인가구빈곤지침선인연 $9840의 27.4% 수준이었다. 그후 TFP의금액이점차증가하여 2008년에는월 $353.5로서 2인가구에대한연방빈곤지침선 $14,000 대비 30.2% 로그비율이증가하였다. 이는 SNAP의 TFP의경우식료품가격변화에따라연동되는한편, 연방빈곤지침선은전체소비자물가지수 (CPI) 에의해연동되도록설정되어있는데, 식료품가격의변화가전체소비자물가보다약간더빠른속도로증가해왔기때문이다. 97 Ⅳ 미국의 및 활용

< 표 4-13> 2 인가구 (19-50 세 ) 에대한 Thrifty Food Plan 의변화추이 (1994-2008) 년도 월 TFP 금액 2 인가구연간빈곤지침선 빈곤지침선대비비율 2008 352.5 14,000 30.2 2007 324.4 13,690 28.4 2006 308.8 13,200 28.1 2005 302.3 12,830 28.3 2004 297.3 12,490 28.6 2003 281.2 12,120 27.8 2002 277.4 11,940 27.9 2001 269.4 11,610 27.8 2000 258.4 11,250 27.6 1999 253.6 11,060 27.5 1998 250.3 10,850 27.7 1997 244.4 10,610 27.6 1996 239.3 10,360 27.7 1995 231.4 10,030 27.7 1994 224.5 9,840 27.4 자료 : USDA (http://www.cnpp.usda.gov/usdafoodcost-home.htm) ( 단위 : $, %) 98 개선방안에 관한 연구 연방주거지원프로그램의급여수준의변화는지역별기준임대료 (FMR) 에의해결정된다. 지역별기준임대료는지역별임대료의 40분위 (40% 째퍼센타일 ) 에해당하는임대료수준으로설정되어주거에한해서는상대적빈곤선의개념이적용되고있다고볼수있다. 그러면실제이지역별기준임대료 (FMR) 의수준이어떻게변화해왔는지를검토해보자. 기준임대료 (FMR) 은지역별그리고방의숫자별로설정되는데, 추세변화를간략히보기위하여방 2개 (two bed room) 주택의지역별표준임대료의미국전체평균액에있어서의변화를살펴본다. 표 4-14 에서제시된것처럼, 방 2개주택에대한지역별표준임대료의미국전체평균액은 1984년의 $379 로부터 2008년 $861로증가되어왔다. 이금액의변화의의미를보다쉽 게이해하기위해 2 인가구에대한연방빈곤지침선에대한비율로설정해 보면, 1984 년그비율이 67.7% 로부터 1987 년 72.6% 로까지증가되었다가 이후다시감소하여 1999 년 66% 로까지감소되었다. 그이후다시증가를

계속하여 2008년현재 73.8% 의비율을보이고있다. 그래서 FMR 평균액의연방빈곤지침선대비비율은 1984년이후 66~73% 의범위내에서변동해왔으며, 대략연방빈곤지침선의약 70% 수준에서설정되어왔다고말할수있다. 이러한추세는연방주거지원프로그램의최대급여액을결정하는지역별기준임대료 (FMR) 가지역임대료의 40분위에해당하는임대료수준의상대적빈곤선에가까운기준에의해결정되지만, 실제로는전체물가변동에따라연동되는빈곤지침선과큰차이가없이유사한수준에서설정되어왔다는것을보여준다. < 표 4-14> 방 2 개주택의표준임대료 (Fair Market Rate) 의미국평균액 ( 단위 : $, %) 연도 월 FMR($) 2인연간빈곤지침선 ($) FMR의빈곤지침선대비비율 (%) 1984 379 6,720 67.7 1985 398 7,050 67.7 1986 426 7,240 70.6 1987 448 7,400 72.6 1988 467 7,730 72.5 1989 482 8,020 72.1 1990 498 8,420 71.0 1991 518 8,880 70.0 1992 541 9,190 70.6 1993 555 9,430 70.6 1994 561 9,840 68.4 1995 558 10,030 66.8 1996 569 10,360 65.9 1997 582 10,610 65.8 1998 594 10,850 65.7 1999 608 11,060 66.0 2000 625 11,250 66.7 2001 646 11,610 66.8 2002 696 11,940 69.9 99 Ⅳ 미국의 및 활용

< 표 4-14> 계속 연도 월 FMR($) 2인연간빈곤지침선 ($) FMR의빈곤지침선대비비율 (%) 2003 735 12,120 72.8 2004 754 12,490 72.4 2005 762 12,830 71.3 2006 786 13,200 71.5 2007 812 13,690 71.2 2008 861 14,000 73.8 자료 : (http://www.huduser.org/datasets/fmr.html) 의표를수정. 100 개선방안에 관한 연구 지금까지공공부조개별프로그램들에있어서의급여수준에대해살펴보았다. 분석결과 AFDC/TANF 제도는물가나임금인상에직접적으로연동되지않고사후에정치적으로급여수준이결정된다는것을알수있었다. 그러나다른제도들의경우에는대체로물가변동에연동되어있음을볼수있다. SSI의급여수준은물가변동에연동되어 2008년의경우노인개인에대한최대급여액은빈곤지침선의 73.5% 그리고노인부부가구에대한최대급여액은빈곤지침선의 81.9% 수준을보여주고있으며, 이비율수준은과거로부터거의유사하게유지되어왔다. SNAP의경우최대급여수준은최소비용식품플랜 (TFP) 에의해결정되는데식품가격의변화에연동되며 2008년의경우연방빈곤지침선대비 30.2% 의수준이며과거에비해그연방빈곤지침선대비비율이계속약간씩증가되는양상을보여왔다. 연방주거지원프로그램의경우임대료지원은지역임대료수준의 40분위해당임대료금액으로상대적방식으로설정되는 FMR에의해결정되는데, 실제그수준은연방빈곤지침선대비약 70% 내외정도에해당되었다. 이처럼, 공공부조개별프로그램들의경우 AFDC/TANF 제도를제외하고는나머지현금및현물급여제도들은물가변동, 식료품가격변동, 그리고지역임대료수준의변동에연동되어왔고, 기초식품지원비 (TFP) 는연방빈곤지침선보다더빨리증가해왔으나, SSI와 Housing Assistance의임대료지원비수준은연방빈곤지침선과유사한증가속도를유지해왔다.

나. 공공부조제도들의종합적급여수준 앞에서공공부조개별프로그램들의급여수준과그추세변화에대해살펴보았다. 이제공공부조프로그램들을종합적으로수급하는경우그전체급여패키지의급여수준이어떻게되는지그리고연방빈곤지침선대비비율은어느정도인지를살펴보고자한다. 총급여패키지를계산함에있어서세가지측면에서의고려와선택이필요하다. 첫째, 급여패키지에포함될프로그램들을결정하여야한다. 27) 본논문에서는 AFDC/TANF, SSI, SNAP, Housing Assistance의네가지프로그램들을포함한다. 그런데 Housing Assistance의경우수급권리가부여되는프로그램이아니라상당한대기자리스트가존재하므로여기에서는주거급여를포함하지않은경우와주거급여를포함한경우의두가지경우로나누어종합적인급여패키지의수준을검토한다. 둘째, 급여패키지는가구유형과규모에따라달라지므로어떠한가구유형과규모에대해서검토할것인지를결정해야한다. 여기에서는아동없는 성인독신가구, 아동없는성인부부가구, 장애인성인독신가구, 한부모와두명의아동으로구성된가구, 양부모와두명의아동으로구성된가구, 그리고노인독신가구, 노인부부가구의 7가지가구유형에대해서급여패키지를계산해본다. 셋째, 급여패키지의총급여수준은지역에따라달라진다. 미국의 50개의주로구성된나라이므로 50개주마다급여패키지의수준이달라지게된다. 또각주내에서도세부지역별로급여수준에차이가있는경우들도있다. 여기에서는캘리포니아, 오하이오, 그리고알라배마의세개의주를선택하여이주들에있어서의급여수준을검토한다. 이세주의선택은 101 Ⅳ 미국의 및 활용 27) 현금급여인 SSI 와 AFDC/TANF 급여를받는사람들은자동적으로 SNAP 와 Medicaid 의수급자격을가지게된다. 그러나 Housing Assistance 의경우에는수급자격은되지만다른프로그램들과달리대기자로등록하여 (waiting list) 차례가되기를기다려야한다. 이때도노인이나장애인등근로무능력자는우선순위를받고근로능력자는후순위를받는것으로알려지고있다.

TANF 최대급여액의수준에있어서캘리포니아는가장높은수준을가진주를대표하여선택하였고, 오하이오는중간정도의급여수준, 그리고알라배마는가장낮은수준을가지주를대표하는주로서선택하였다. 이러한세가지측면에서의선택에기반하여종합적급여패키지의최대급여를주거급여를고려한경우와고려하지않은경우에각각계산하였다 28). 우선, 주거급여를고려하지않았을때, 미국에서의소득이없는경우에지역별및가구유형별급여패키지를산정하여볼수있다. 표 4-15 에서제시된것처럼, 가구유형별로급여수준에상당한차이가존재하는것을볼수있다. 근로능력가구와근로무능력가구간에상당한급여차이가있다. 1인가구의경우아동없는성인독신가구는 SNAP 급여에해당되는 $162만을받을수있는반면, 장애인독신가구와노인독신가구는 SNAP 급여에더하여 SSI 급여를받을수있어예를들어캘리포니아의경우총급여수준이 $1,032에달한다. 그래서같은 1인가구라하더라도성인독신가구는노인이나장애인독신가구에비해 15.7%(=162/1032) 에불과한급여를받는다. 2인가구의경우에도아동없는성인부부가구의경우전혀 102 개선방안에 관한 연구 소득이없다고하더라도 SNAP $324만받을수있는반면노인부부가구의경우에는 $1,848를받을수있다. 한편한부모가구의경우양부모가구에비해훨씬높은급여수준을적용받아, 캘리포니아의경우한부모와두명의아동으로구성되는가구의경우 $1,149를받는반면, 양부모와아동2 명으로구성되는가구의경우에는 $542의 SNAP 급여만을받게된다. 지역별로도급여패키지의수준에상당한차이가있다. SNAP 급여의경우에는전국적으로차이없이동일한급여수준이적용되는반면, TANF와 SSI의경우에는주별로상당한급여수준의차이가존재한다. TANF의경우에는주별로상당한급여수준차이가있다는것이잘알려져있는반면, SSI의경우에는기본적으로연방프로그램으로서연방기준의최대급여액 수준이설정되어있는것으로알려져있다. 하지만, 일부의주들은강제적 28) 최대급여액을계산하므로소득이없는가구의경우를전제한다.

으로또는임의적으로주정부차원의 SSI 추가급여를가지고있어실제총 SSI 급여수준에는상당한차이가발생되게된다. 노인1 인가구의대한 SSI 급여수준의경우를살펴보면, 캘리포니아의경우연방정부에의한 $637에주정부가 $233을추가지급하여총 $870로산정되며, 오하이오의경우연방정부의 $637에주정부추가급여 $506을더하여 $1,143의 SSI 급여를지급한다. 그리고알라배마의경우에는연방정부의 $637에주정부의추가금 $60를더하여총 $697의 SSI 급여를지급한다. 노인부부의경우에는연방정부의 SSI 급여 $956에주정부추가금이캘리포니아 $568, 오하이오 $1,159, 그리고알라매마 $120가덧붙여져총 SSI 급여수준은각각 $1,524, $2,115, 그리고 $1,076로산정된다. 특이한점중하나는노인부부에대한 SSI 급여에있어서오하이오의경우에는주정부추가금 ($1,159) 이연방급여 ($956) 보다더크게나타났다는것이다. 또한오하이오 ($2,115) 와알라배마 ($1,076) 의노인부부에대한 SSI 급여는두배만큼차이가나는것으로나타났다. 그래서총급여패키지를보면, 장애인성인독신가구의경우오하이오의장애인 ($1,305) 은알라배마장애인 ($859) 에 비해 1.5배의급여를받는다. 아동2 명을부양하는한부모의경우캘리포니아의가구는알라배마의가구에비해 1.8배의급여를받는다. 그리고노인부부가구의경우에도오하이오의노인부부는알라배마의노인부부에비해 1.74배의급여를받는다. 주거급여를포함하기전의급여패키지의급여수준을연방빈곤지침선대비백분율로표시해보면 표 4-15 의급여수준칼럼들에서의 ( ) 안의수치와같이나타난다. 연방빈곤지침선대비비율이가장낮은것은아동없는독신성인으로 18.7% 에불과하고, 아동없는성인부부의경우 27.8% 로그다음, 그리고아동 2명부양하는양부모가구의경우 30.7% 로나타났다. 그다음이아동2 명부양하는한부모가구의경우로세지역에서 43.7~73.8% 의수준으로나타났다. 이에비해장애인독신가구와노인독신가구의경우에는빈곤지침선대비비율이상대적으로높아캘리포니아, 오하이오, 그리고알라배마에서각각 119.1%, 150.6%, 그리고 99.1% 로 103 Ⅳ 미국의 및 활용

나타났다. 빈곤지침선대비비율이가장높은가구유형은노인부부가구로 서그비율이세지역에서각각 158.4%, 209.1%, 120% 로나타났다. < 표 4-15> 가구유형별및지역별비근로시급여패키지의월급여수준 ( 주거급여비포함 ) 아동없는성인독신 급여수준 162 (18.7) 캘리포니아 오하이오 알라배마 급여의구성 급여급여급여의구성수준수준 급여의구성 -TANF: 0 -SSI: 0 -FS: 162 -TANF: 0 162 -SSI: 0 (18.7) -FS: 162 162 (18.7) -TANF: 0 -SSI: 0 -FS: 162 ( 단위 : $, %) 아동없는성인부부 324 (27.8) -TANF: 0 -SSI: 0 -FS: 324 -TANF: 0 324 -SSI: 0 (27.8) -FS: 324 324 (27.8) -TANF: 0 -SSI: 0 -FS: 324 장애인성인독신 -TANF: 0 1032 -SSI: (119.1) 637+233=870 -FS: 162 -TANF: 0 1305 -SSI: (150.6) 637+506=1,143 -FS: 162 859 (99.1) -TANF: 0 -SSI: 637+60=697 -FS: 162 104 개선방안에 관한 연구 한부모 + 아동 2 인 1149 (78.3) 부부 + 아동 2 인 노인독신 노인부부 542 (30.7) -TANF: 723 -SSI: 0 -FS: 426 -TANF: 0 -SSI: 0 -FS: 542 -TANF: 0 1032 -SSI: 637+233=870 (119.1) - FS: 162 -TANF: 0 1848 -SSI: 956+568=1,524 (158.4) -FS: 324 -TANF: 410 836 -SSI: 0 (57.0) -FS: 426 -TANF: 0 542 -SSI: 0 (30.7) -FS: 542 -TANF: 0 1305 -SSI: 637+506=1,143 (150.6) -FS: 162 -TANF: 0 2439 -SSI: 956+1159=2,115 (209.1) -FS: 324 641 (43.7) 542 (30.7) 859 (99.1) -TANF: 215 -SSI: 0 -FS: 426 -TANF: 0 -SSI: 0 -FS: 542 -TANF: 0 -SSI: 637+60=697 -FS: 162 -TANF: 0 1400 -SSI: 956+120=1,076 (120.0) -FS: 324 주 : ( ) 은연방빈곤지침선대비백분율. 자료 : U.S. Department of Housing and Urban Development 홈페이지 (http://www.huduser.org/datasets/fmr.html).

다음으로주거급여를포함할경우의총급여패키지의급여수준을산정해볼수있다. 주거급여는임대료지원프로그램의경우지역별표준임대료 (FMR) 에서개별가구소득의 30% 를제한금액으로급여수준이설정된다. 그래서가구소득이없는가구의경우지역별표준임대료 (FMR) 을최대급여로받게된다. 미국주택및도시개발부 (U.S. Department of Housing and Urban Development) 는매년지역별표준임대료인 FMR을 county 별로다섯가지유형 (no bedroom, 1bedroom, 2bedroom, 3 bedroom, 4 bedroom) 으로추정하여발표한다. 그래서본연구에서는이중에서독신자는 no bedroom, 성인부부또는노인부부는 1 bedroom, 한부모와아동2 명가구그리고양부모와아동2 명가구는 2 bedroom에사는것으로가정한다. 표 4-16 은각주에서표준임대료중위지역과최고지역의표준임대료 (FMR) 값을제시한다. < 표 4-16> 세개주의카운티별월표준임대료의대표값 ( 단위 : $) 중위카운티표준임대료 최고카운티표준임대료 침실 0 침실 1 침실 2 침실 3 침실 0 침실 1 침실 2 침실 3 캘리포니아 664 752 982 1,417 1,185 1,330 1,595 2,282 오하이오 461 500 608 777 612 613 743 972 알라배마 400 433 497 677 557 619 690 910 자료 : U.S. Department of Housing and Urban Development 홈페이지 (http://www.huduser.org/datasets/fmr.html). 표 4-17 은 표 4-16 에서제시된표준임대료값들을앞의 표 4-15 에서의급여패키지 (TANF, SSI, SNAP) 에주거급여를추가할경우의총 급여패키지의월급여수준을보여준다. 우선, 중위지역 FMR 을이용하여 총급여액을계산한결과를보면, 전반적으로급여수준이상당히증가한것 을볼수있다. 아동없는독신가구의경우주거급여를고려하기전에는급 105 Ⅳ 미국의 및 활용

여수준이 $162에불과하였으나주거급여를포함한후에는캘리포니아, 오하이오, 알라배마의세지역에서각각 $826, $623, $562로급여수준이현격하게증가하였고, 그결과빈곤지침선대비비율도 18.7% 에서각각 95.3%, 71.9%, 그리고 64.8% 로증가하였다. 그래서이제아동없는성인부부의경우에는빈곤지침선대비급여패키지의수준이 64.9~92.2%, 아동 2명부양하는양부모가구의경우 58.8~86.3%, 아동 2명부양하는한부모가구의경우 77.6~145.3% 로증가되었다. 그리고장애인과노인가구들의경우에는급여패키지의빈곤지침선대비비율이 150~200% 수준으로나타났다. 한편, 각주에서의최고지역 FMR을이용하여총급여액을계산해본결과, 아동없는성인독신또는부부가구들의경우연방빈곤지침선대비비율이약 80~150% 수준으로나타났고, 아동2 명부양하는양부모가구의 경우약 79~120%, 아동 2 명양육하는한부모가구의경우약 90.8~187.1% 의수준으로나타났다. 그리고장애인과노인가구의경우 163~270% 의수준으로나타났다. 106 개선방안에 관한 연구 이러한결과는주거급여를포함할경우, 상대적으로근로능력이있다고가정되는성인가구들이나양부모가구들의경우에지역에따라차이는있으나중간정도의주로보여지는오하이오의경우를중심으로생각할때연방빈곤지침선의약 70~80% 수준의급여를제공하고있다. 반면근로능력이없는장애인이나노인가구들의경우에는연방빈곤지침선의약 2배에서 2배반에이르는높은급여를제공한다는것을알수있다.

< 표 4-17> 가구유형별및지역별비근로시급여패키지의월급여수준 ( 주거급여포함 ) 가구유형 아동없는성인독신 아동없는성인부부 장애인성인독신 한부모 + 아동 2 인 부부 + 아동 2 인 노인독신 노인부부 ( 단위 : $, %) 중위지역 FMR 이용시총급여액 최고지역 FMR 이용시총급여액 캘리포니아 오하이오 알라배마 캘리포니아 오하이오 알라배마 826 623 562 1347 774 719 (95.3) (71.9) (64.8) (155.4) (89.3) (83.0) 1,076 824 757 1,654 937 943 (92.2) (70.6) (64.9) (141.8) (80.3) (80.8) 1,696 1,766 1,259 2,217 1,917 1,416 (195.7) (203.8) (145.3) (255.8) (221.2) (163.4) 2,131 1,444 1,138 2,744 1,579 1,331 (145.3) (98.5) (77.6) (187.1) (107.7) (90.8) 1,524 1,150 1,039 2,137 1,285 1,232 (86.3) (65.1) (58.8) (121.0) (72.7) (69.7) 1,696 1,766 1,259 2,217 1,917 1,416 (195.7) (203.8) (145.3) (255.8) (221.2) (163.4) 2,600 2,939 1,833 3,178 3,052 2,019 (222.9) (251.9) (157.1) (272.4) (261.6) (173.1) 주 : ( ) 속은빈곤지침선대비백분율. 자료 : U. S. House Committee on Ways and Means(2008). U.S. Department of Housing and Urban Development 홈페이지 (http://www.huduser.org/datasets/fmr.html). 4. 함의및시사점 미국공공부조제도의특징중하나는소비지출항목별로공공부조제도 들이분리되어구축되어있다는것이다. 식료품비지출에대해 Food Stamp/SNAP 프로그램을, 주거비지출욕구에대해서는 Housing Assistance Program 을, 의료지출을위해서는 Medicaid 프로그램을, 그리 고나머지기타지출을총괄하여현금급여프로그램으로 SSI 와 AFDC/TANF 프로그램을구축하고있는체계이다. 그래서공공부조프로 그램별로급여수준결정및조정방식에차이가있다. SNAP 프로그램의경우에는미국농무성에서결정하는최소식품소비계 107 Ⅳ 미국의 및 활용

획 (TFP) 에따라급여수준이결정되는데매년식품비의가격변동에연동하도록설정되어있다. 주거지원제도의임대료지원의경우에는미국주택및도시개발부에서결정하는지역별기준임대료수준 (FMR) 을기준으로급여를제공한다. 지역별기준임대료수준은지역임대료의 40분위에해당되는금액으로설정되어상대적빈곤의개념에기반하고있다. SSI 프로그램의경우에는미국보건복지부에서최초에급여수준을설정한이후매년물가변동에연동하여변화되도록설정되어있다. 그래서연방빈곤지침선대비비율이항상거의유사하도록설정되어있다. 그리고 AFDC/TANF 프로그램의경우에는이제도에대한사회적합의가불충분한상황에서주별로정치적으로급여수준이결정되는데대체로물가변동등에따른직접적인연동없이급여수준이고정되어있다가사후적으로정치적으로결정되는것이일반적양상이다. 이처럼미국의공공부조프로그램들의급여수준의결정및조정방식은제도에따라가격변동에연동되거나 (SNAP-식품가격; SSI-물가변동 ) 상대 108 개선방안에 관한 연구 적순위에따라연동되거나 ( 임대료지원급여의경우 ) 또는정치적으로연동되는 (AFDC/TANF) 양상을보이고있다. 이와같은미국의공공부조급여수준결정및조정방식들이우리나라의및공공부조기준선설정에어떠한함의를주는지그시사점을추출해보고자한다. 첫째, 미국의공공부조제도들은 AFDC/TANF 제도를제외하고는제도시행초기에급여수준을설정한이후에는기본적으로가격이나상대적순위등에급여수준이직접적으로연동되도록하고있다. 그래서급여수준또는자격기준선을매년재계측한다기보다는한번설정된기준선을가격또는상대적순위등에따라서조정하는방식을취하고있다. 반면, 우리나라 의경우에는를전물량방식으로 3 년에한번씩재계측하여급 여기준선으로삼고있다. 일단초기에급여수준이설정되고그수준에대한 상당한국민적공감대가있다면또는공공부조기준선의매년

또는자주재계측하기보다는일정기간동안에는가격이나소득상승에기반하여기준선을연동시켜조정하는방식으로전환하는것이바람직할수있다. 우리나라의경우에는현재수준에대해그래도상당한공감대가형성되어있다고볼수있다. 이러한점을고려한다면계측을빈번하게재계산하거나새로운을도입하기위해노력하기보다는현재설정된를향후어떻게조정해나갈것인지조정방안모색에더많은초점을두는것이바람직할것으로생각한다. 둘째, 미국의공공부조제도의특징중하나는노인이나장애인등근로무능력자들에대해서는국가적기본생활보장을제공하는것을기본목표로설정하고있다는것이다. 아동을부양하지않는성인가구에대해현금급여를제공하지않거나한부모가구에대해낮은수준의 TANF 급여를제공하는것과는달리, 근로능력이없는노인이나장애인에대해서는국민적기초생활을보장하는것을명확한목표로설정하고있다. 이러한맥락에서 SSI 급여와 SNAP 급여를합하면대략연방빈곤지침선수준또는이를약간넘는수준이된다는것은바로이런기본정신을반영하고있다고하겠다. 미국의경우그특수한정치 경제 사회적배경으로인하여근로능력가구에대해서는이러한기초생활보장이제공되지않는다. 우리나라의경우에도최소한노인이나장애인등근로무능력자에대해서는기초생활보장을제공하는것이필수라는것을다시한번확인할수있다. 근로능력자에대해기초생활보장을어느정도제공할것인가의문제는그사회의정치경제사회상황을반영한그나라고유의선택과관련되어있다. 셋째, 공공부조의급여수준은일정수준을유지하기위해자동적인조정 ( 또는연계 ) 장치에따라전적으로조정될필요는없다는것이다. 미국의 AFDC/TANF 등에서보이는경험은공공부조의자격기준및급여수준결정에있어서는국민들의지불의사를반영한정치적결정이상당히중요한역할을담당한다는것을볼수있다. 그러므로공공부조급여수준의조정을위한어떤장치를도입한다고하더라도항상최종결정을위해서는일정한정치적과정을통한조정이필수적일것이다. 109 Ⅳ 미국의 및 활용

넷째, 미국의급여수준조정방식을보면, 제도에따라가격변화에연동하거나상대적순위방식에기반하거나또는정치적결정에의존하는방식등다양한방식들이동시에적용되고있다. 만일이와같이공공부조제도별로다른조정방식을적용하는것이적정하다고가정한다면, 우리나라와같이다양한제도로분리되지않고하나로통합되어있는통합적제도에서는이러한일련의급여수준조정방식의일정한가중평균이하나의대안이될수있음을제시한다. 다섯째, 미국의공공부조급여수준조정방식을보면임대료지원수준결정에있어서상대적빈곤개념이적용되긴하지만 SSI나 SNAP의경우처럼가격변동에따라조정하는경우들이많다. 그런데이러한가격변동에따른연동방식의경우전반적인소득상승또는생활수준상승의속도가완만한사회에서는그문제가상대적으로작으로수있으나, 우리나라와같이소득과생활수준상승의속도가빠른나라특히개발도상국들에서는생활수준변화를반영하지못하므로공공부조수급자들의생활수준저하문제를야기할가능성이높다. 그러므로우리나라에서의공공부조기준선의조 110 개선방안에 관한 연구 정문제를고려할때소득및소비지출의성장속도등의문제를같이고려 해야할것이다.

Ⅴ. 독일의및활용 1. 공공부조제도개요 독일공공부조제도의정식명칭은사회부조 (Sozialhilfe) 이다. 따라서이 하에서는사회부조로용어를통일한다. 가. 약사 (1) 산업화이전사회부조는중세교회, 시, 상공업단체등이자치적으로실시하였던빈민ㆍ환자보호 (Armen- und Krankenfürsorge) 에서그유래를찾는다. 빈민이생존을유지하기위해일차적으로의지할수있는사회제도는가족및친족이었다. 그외에봉건영주의보호의무가있었고, 쭌프트 (Zunft) 나길드에속한사람들은조직내의보호를받았다. 아무런보호도받을수없는빈민은교회, 특히수도원이나복지재단을통해구호를받을수있었다 (BMA,1997:22; Ritter,1989:29 f.). 특히복지재단은호스피탈 (Hospital: 병원과수용소의혼합형태 ) 을운영하였다. 호스피탈은환자나빈민이굶어죽지않을정도의신체적보호를받는시설이었다. 호스피탈은교회에서운영하던최초의공공부조시설이라고볼수있다. 주로 1차적사회집단에의해제공되던원조형태가차츰공적, 주권적 111 Ⅴ 독일의 및 활용

서비스체제를통해대체되기시작하였다 (Ablösung der Primärverbänden durch ein öffentlich-hoheitliches Leistungssystems). 산업혁명과정을거치면서등으로 1차적사회집단이빈곤문제를해결할능력을상실하고빈곤은공적인 (öffentlich) 문제가되었기때문이다. 산업혁명이전시기와비교할수없을규모와심각한수준으로발생하기시작한무산자빈곤문제를프러이센제국에서는체제위협적인정치적뇌관 (politischer Sprengstoff) 으로인식하였다. 빈곤문제확산과더불어체제전복을위한혁명에거부감을보이지않는무산자수가급증한다고보았기때문이다. 이러한인식을바탕으로 1842년프러이센 (Preußen) 의빈민보호법 (Armenpflegegesetz) 이등장하였고, 1880년대사회보험제도도입이이어지면서노동운동에대한최소한의대응이이루어졌다. 1871년프러이센을중심으로독일제국 (Das Deutsche Reich) 을건국하면서공공부조는각주 (Land) 의소관사항이되었다. (2) 산업화이후 112 개선방안에 관한 연구 경제적으로산업혁명기를거치면서도시빈민문제가대두되었고정치적으로는통일독일제국이성립하면서공공부조는각지역자치정부과업이되었다. 이러한과정에서산업혁명기철강산업의중심이었던루르 (Ruhr) 공업지대소재엘버펠트 (Elberfeld) 시와독일ㆍ프랑스영토분쟁지역이면서역시철강산업중심발달을하였던슈트라스부르크 (Strassburg) 시의빈민구제모델이대표적인예로떠올랐다. 1 엘버펠트제도 (Elberfelder System)(1867) 엘버펠트시는루르지대철강산업의중심도시중하나였다. 1800 년 경도시인구가약 1 만 2 천명이었는데, 1885 년쯤에는 10 여만명으로증 가하면서도시빈민문제가심각하게대두되었다 (Schilling,1997:34).

다니엘본데어하이트 (Daniel von der Heydt), 구스타프쉬퍼 (Gustav Schieper), 다비드페터스 (David Peters) 등이주도하여도입한이제도의주요내용은다음과같다 (Schilling,1997:33): 먼저, 시를구 (Bezirke) 로나누고, 구를다시동 (Quartiere) 으로나누었다. 각구에는자원봉사직구청장 (ein ehrenamtlicher Vorsteher) 같은직책을만들었고, 각동에는역시자원봉사직으로보호담당자 (ein ehrenamtlicher Pfleger) 가있었는데, 자원봉사직보호담당자가오늘날사회복지사 (Sozialarbeiter) 의시초라고할수있다. 엘버펠트시는당시 60개동을만들었다. 각동에서자원봉사보호담당자는 2가구에서 4가구의빈민을담당하면서, 빈민들이근로동기를가질수있도록도와주는활동을하였다. 자원봉사빈민보호담당자 (Armenpfleger) 는교회가제안한사람들중주로수공업자나기업가를중심으로선발하였고, 자원봉사기간은 3년이었다 (Schilling,1997:34). 엘버펠트제도의목적은빈민구제자원을효율적이용하고, 노동창출로써실업문제를해결하는데있었다. 엘버펠트시는시소재기업들이시위탁사업을할경우시거주노동자를일정정도고용하도록의무화하였 고, 시가직접건설공사를발주하여실업문제를해결하려고하였다. 29) 엘버펠트제도는노동을통한규율을중시하였다. 노동이자선보다낫기때문에빈민은시키는일을해야하는의무가있었고, 일자리연결이제대로안될경우에는원조를받을수있었다. 그러나원조의수준은일자리를끊임없이구해야할만큼낮았다 (Schilling,1997:35). 엘버펠트제도의기본원리를정리하면다음과같다 (Schilling,1997:34): ㅇ공공복지보호에서자원봉사활동도입 (Ehrenamtliche Arbeit in der öffentlichen Wohlfahrtspflege) ㅇ공공복지보호의개별화 (Individualisierung der öffentlichen Wohlfahrtspflege): 1명의담당자가정확한조사를위하여 4가구를초과하여담당하지않았다. 113 Ⅴ 독일의 및 활용 29) Die Stadt Elberfeld versuchte Arbeiter zu vermitteln, indem sie den heimischen Unternehmern Aufträge erteilte. Wo dies nicht ausreichte, ordnetet die Stadt eigene Tätigkeiten an (Straenbau, Eisenbahnbau, usw.) (Schilling 1997:35).

ㅇ공공복지보호의탈집중화 (Dezentralisierung der öffentlichen Wohlfahrtspflege): 보호주체가시행정이아니라구행정이었다. ㅇ장기간서비스회피 (Vermeidung von Dauerleistungen): 모든원조는가능한한 14일을넘지않는기간안에이루어졌다. 엘버펠트제도에서빈곤의원인규명, 그리고그것의해소는관심사가아니었지만, 대빈민정책으로서는성공적이었다 (Schilling,1997:35-36): 시거주빈민의수가 4천명에서 1,460명으로줄어들었으며, 구걸도급격히줄어들었다. 또한비슷한제도가브레멘 (Bremen), 크레펠트 (Krefeld), 라이프찌히 (Leipzig), 드레스덴 (Dresden), 고타 (Gotha) 등으로퍼져나갔다. 2 슈트라스부르크제도 (Straßburger System)(1905) 급속한산업화는엘버펠트제도 (Elberfelder System) 로는감당할수없 는문제를야기했다. 도시규모가커지면서동단위체제 (das 114 개선방안에 관한 연구 Quartiersystem) 를기반으로한빈민보호는효과를더이상거둘수없었다. 또한산업노동자의잦은이주는자원봉사와개별화된원조체제를더이상가능케하지않았다 (Schilling,1997:36). 따라서좀더거시적인차원에서빈민구제를다루는정책이필요하였고, 슈트라스부르크제도는그러한필요의결과라고할수있다. 루도르프슈반더 (Rudorf Schwander) 의계획에따라 1905년에도입된이제도는현대사회복지정책을향한발전의중요한계기가되었다 (Schilling,1997:36): 먼저, 시 ( 市 ) 를구 (Bezirke) 로나누었지만, 동 (Quartiere) 단위로세분화하지않았다. 둘째, 자원봉사가아닌, 직업 ( 전문적 ) 빈민보호담당자 (Hauptberufliche Berufsarmenpfleger) 를고용하였다. 셋째, 따라서, 자원 봉사자와직업 ( 전문적 ) 빈민보호담당자간업무분담이이루어졌다. 직업 빈민보호담당자는빈민감시 감독및행정업무를맡았고, 자원봉사자는 빈민교육, 보호, 그리고지원을담당하였다. 결국, 빈민관련행정업무는

결정권을가진공무원이담당했고, 빈민을직접돌보는외근업무는주로교육을받은여성들로이루어진자원봉사자가담당하였다. 슈트라스부르크제도는빈민담당공무원체계를확립함으로써전형적인관료제의형태를보였다는점에서의미를갖는다. 빈민보호가더이상자원봉사자에이루어지지않게됨에따라규칙성을가지게되었다. 빈민은한개인의선의에의해서가아니라, 법적원칙에입각하여보호받을수있게된것이다 (Schilling,1997:36). (3) 20 세기초공공부조 제1 차세계대전은공공부조발전의중요한계기가되었다. 전통적인빈곤계층뿐아니라참전용사와그가족을중심으로하여중산층이상 (gehobene Schichte) 에서도공공부조대상자가대량으로발생하게되었다. 따라서, 전쟁에패배한독일제국으로대신하여출범한바이마르 (Weimar) 공화국은단순한법치국가 (Rechtsstaat) 틀에서벗어나, 시민에게법앞의 평등을보장하고사회정책의형태로대중복지 (Volkswohlfahrt) 를제공하는국가틀을지향하였다. 이러한정책지향은복지보호의중앙집중화 (Zentralisierung der Wohlfahrtspflege) 와수급자지위향상 (Statusanhebung der Fürsorgeempfnger) 으로이어졌다 (Schilling,1997:39). 1924년보호의무에대한제국규정 (Reichsverordnung über die Fürsorgepflicht 1924) 을통하여공공부조의기본원리를결정하였으며그내용은다음과같다 (Schilling 1997:40). ㅇ전달주체의체계화 (Zusammenfassung der Einzelregelungen: einheitlicher Träger) ㅇ빈민원폐지와빈민보호부서설치 (Umbenennung der Armenhäuser in Fürsorge- bzw. Wohlfahrtsämter) ㅇ새로운행정부서로서청소년국 (Jugendamt), 복지국 (Wohlfahrtsamt: 사회국 (Sozialamt)), 보건국 (Gesundheitsamt) 설치. 115 Ⅴ 독일의 및 활용

이러한과정에서부조의사회화 (Vergesellschaftung der Fürsorge) 가다 음과같은의미에서이루어졌다 (Schilling,1997:40). 먼저빈민보호 (Armenpflege) 라는개념이 1923년부터복지보호 (Wohlfahrtspflege) 또는사회사업 (Soziale Arbeit) 로대체되었으며, 법에서더이상빈민 (Arme) 이라는개념을사용하지않게되었다. 둘째, 공공부조와사회보험간관계 설정이이루어졌다. 사회보험의역할은사회적위험발생으로인하여중산층도빈민이될수있는가능성을차단하는예방적차원으로규정하였다. 반면공공부조는빈민의최저생계유지, 자존감회복을위한교육적접근 (eine pädagogisch orientierte Fürsorge) 으로그역할을규정하였다. (4) 독일연방공화국사회부조제도 1954 년 6 월 24 일독일연방행정법원 (Das Bundesverwaltungsgericht) 의 판결은보호 (Fürsorge) 에대한법적권리를인정함으로써, 욕구를가진자 는인간으로서존엄성을누릴수있는수준의보호를국가로부터받을수 116 개선방안에 관한 연구 있다는점을분명히하였다. 이러한판결의토대는연방기본법 ( 연방헌법 ) 1 조 1 항인간존엄보호 30), 2 조 1,2 항자유로운인격발달과신체적안전 보장 31), 20 조사회국가구성원칙 32) 에서찾을수있다. 1962 년단일사회부조체계의토대로서연방사회부조법 (Bundessozialhilfegesetz) 이발효되면서현대적의미의공공부조제도가본격적으로시작되었다. 30) 인간의존엄은침해할수없다. 인간존엄의중시와보호는모든국가공권력의의무이다 (Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt). 31) 타인의권리를해치지않고헌법질서와풍속에어긋나지않는한누구나개성을자유롭게발달시킬권리를갖는다... 누구나신체의안전과생명보장에대한권리를갖는다 (Jeder hat das Recht auf die freie Entfaltung seiner Persönlichkeit, soweit er nicht die Rechte anderer verletzt und nicht gegen die verfassungsmäßige Ordnung oder das Sittengesetz verstößt. Jeder hat das Recht auf Leben und körperliche Unversehrtheit). 32) 독일연방공화국은민주적ㆍ사회연방국가이다 (Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat).

1976년이후연방사회부조법이사회법 (das Sozialgesetzbuch: SGB) 체계에흡수되었고, 2005년에근로능력이있는수급자를대상으로하여실업부조 (Arbeitslosenhilfe) 와사회부조 (Sozialhilfe) 를제공하는사회법 2권이발효되면서기존연방사회부조법은내용변화없이해체되어사회법 12권으로재편된다. 즉근로능력이없는노인, 아동, 청소년등을대상으로한기초생활보장은사회법 12권의생계원조 (Hilfe zum Lebensunterhalt) 규정에따른사회부조 (Sozialhilfe) 를, 근로능력이있는수급자는사회법 2권규정에따라실업급여 Ⅱ(Arbeitslosengeld Ⅱ) 를통하여최저생계보장을받게되었다. 공공부조로서사회부조 (Sozialhilfe) 가추구하는기본원칙은보충성, 개별화, 구체적수요충족등이다. 1 보충성원칙 보충성원칙은 33) 개인이나가족이가진문제에대해가족당사자나친 지ㆍ이웃ㆍ지역사회가우선개입해야함을전제한다. 이러한작은삶의단 위가문제해결을할수없을정도가되었을때비로소국가가개입하게된다. 따라서개입수준은 자조를도와주는도움 (Hilfe zur Selbsthilfe) 에머무른다. 보충성원칙적용은, 그러나, 좀더적극적차원에서이루어진다. 즉문제가발생했을때문제해결과정에서작은삶의단위가해체될가능성이보이면, 작은삶의단위를유지시켜주기위하여큰삶의단위가적극적인개입을하는것이다. 따라서대부분의경우에가족은문제를해결하는과정에서해체되는위기에처하기전에도움을받음으로써가족이갖는기능을계속유지할수있는기회를갖게된다. 따라서큰삶의단위로서지역사회나국가는작은삶의단위로서가족이보호ㆍ양육기능을지속적으로수행할수있는조건유지를하는 적극적의미에서의보충성 을장려한다고볼수있다. 117 Ⅴ 독일의 및 활용 33) 정재훈 (2007:59) 내용.

2 개별화원칙 개별화원칙은, 빈곤가족이아니더라도가족구성원중누군가가사회적서비스에대한욕구가생김으로써발생하는가족빈곤위험을경감시키는역할을한다. 개별화원칙에따라가족구성원중, 예를들어, 장애인이갖는사회적서비스에대한욕구충족비용을부양의무자가부담하지않는다. 예를들어중산층가족에장애아가태어나서생기게된수발비용이그가족의생활수준을빈곤선이하로끌어내릴가능성이생긴다면, 장애자녀수발비용을공공보호차원에서부담하게된다. 이러한개별화원칙으로인하여수많은가족들이 돌발상황 이발생했을때빈곤에빠지게되는위험에서해방될수있다. 최저생계수준을넘어선사회부조에서개별화원칙은공공보호범위에서제공하는현금서비스가소득수준에따라다양하게제공되고, 부양의무자의참여의무가제한되기시작하는 1970년대이후자리를잡기시작하였다 (Frerich/Frey,1996:127). 118 3 구체적수요충족원칙 개선방안에 관한 연구 구체적수요충족 (Bedarfsdeckung) 의원칙에따라, 수혜자가사회부조에대한욕구를갖게된원인에대해서는문제제기를하지않는다. 다만개인이스스로충족시킬수없는욕구가실제로발생했는가, 발생했다면어떤욕구가발생했는가등에대한문제를고려하여현재의구체적수요를충족시킬수있는현금, 현물, 대인서비스를제공하게된다. 이런의미에서, 과거빈민법시대와달리현대사회부조가가진중요한특징은, 사회부조가자선 (Almosen) 이아니라법적권리라는점이다. 사회부조급여수급은공법상의청구권으로서성격을인정받는다. 사회부조급여는국가의시혜 적인급여가아니며, 따라서사회부조에대한법적청구권이법률자체에구체적 으로명시되어있다. 자조의무를전제로하지만, 누구나사회문화적최저생활수 준을보장받을수있는권리를갖고있음을사회법 12 권 1 조에서규정하고있다.

나. 사회부조제도주요내용 사회부조 (Sozialhilfe) 급여형태는현금, 현물, 대인서비스로분류한다. 그러나기본적으로현금급여지급을원칙으로한다. (1) 선정및급여방식 사회부조급여대상자가되기위해서는생계유지에필수적인비용을자신의소득과자산을갖고서도조달할수없는상황에빠져야한다는규정이있다 (SGB Ⅻ 19). 이러한상황을나타내는구체적인수치로서 1인당월규정 (monatliche Eckregelsätze) 이있다. 이생계비는가구구성원의지위에따라다르게책정되는데, 가구대표규정급여 ( 家口代表規定給與 )(Regelsatz für Haushaltsvorstand), 파트너기본급여 (Regelsatz für Ehepartner), 자녀기본급여등으로구분이되며, 이에기초하여한가족이필요한생계비와소득의차이를계산한다. 생계비계측의토대는각지역 생계비와소득수준을고려한소득ㆍ소비표본조사 (Einkommens- und Verbrauchsstichprobe :EVS) 이다. 연방ㆍ지역통계청이주체가된이조사를통해설정한최저생계수준을기준으로하여해당가족이사회부조를받을상황에처했는지를각지역사회국 (Sozialamt) 에서판단한다. (2) 급여수준급여수준은육체적생존에필요한물질적욕구를충족시킬수있는모든수단을포함하며, 사회문화적최저생계수준과동일시한다. 독일재정부 (Bundesministerium für Finazen) 에서 2년에한번씩 객관적최저생계수준에대한보고서 (Bericht über die Höhe des Existenzminimum) 를발간하고있으며, 이보고서에서국가가시민에게 제공해야할사회문화적최저생계수준 (soziokulturelle Existenzminimum) 을제시하고있다. 이를 119 Ⅴ 독일의 및 활용

소위 객관적최저생계수준 (das sogenannte sächliche Existenzminimum) 이라고한다 (BMF, 2008). 객관적최저생계수준은연방헌법재판소결정 (BVerfGE 87, 153 168 ) 에따른법적토대를갖는다. 납세자는소득세를납부하고난후에도최소한의생계를유지할수있는소득을가질수있어야한다. 이러한결정의법적근거는독일헌법 1조 1항 인간의존엄은훼손할수없다. 인간의존엄을존중하고보호하는것은모든국가공권력의의무이다 (Die Würde des Menschen ist unantastbar. Sie zu achten und zu schützen ist Verpflichtung aller staatlichen Gewalt) 와동헌법 20조 독일연방공화국은민주적사회연방국가이다 (Die Bundesrepublik Deutschland ist ein demokratischer und sozialer Bundesstaat) 에서찾는다. 납세후에도보존해야할수준을 객관적최저생계수준 이라하며, 이수준은일반적인경제상황과사회적합의에따른최저생활욕구에따라결정한다. 결국 객관적최저생계수준 은사회적합의에따른최저생계수준을고려한 소득세의면세점 이라고할수있다. 이런의미에서 120 개선방안에 관한 연구 객관적최저생계수준 을 소득세적최저생계선 (das einkommensteuerliche Existenzminimum) 이라고도한다. 따라서 객관적최저생계수준 은사회부조에서제공하는규정급여 (Regelsatz) 를포함하는개념이된다. 규정급여는소득ㆍ소비표본조사를통해결정되는데, 객관적최저생계수준 즉 소득세면세수준 은 규정급여 액을포함하여더필요한최저생활비를더하기때문이다. 예를들어 2010년부부를대상으로한 규정급여 는연 7,860유로이다. 여기에주거비용 (Kosten der Unterkunft) 4,164유로, 난방비용 (Heizkosten) 972유로를더하면 객관적최저생계수준 은 12,996유로가된다. 여기에기타비용을더하여연 15,329유로가이부부의소득세면세점이된다 (BMF, 2008:7).

(3) 관리체계 사회부조전달체계는지역전달체계 (örtliche Träger) 와광역전달체계 (überörtliche Träger) 로구분한다. 지역전달체계에게는시 (Kreisfreie Städte), 군 (Landkreise) 의사회국 (Sozialamt) 이있으며, 사회부조대상자와직접적인접촉을가지면서서비스를제공한다. 지역전달체계의상부단위는주 (Land) 이며, 주에서는기획, 통제, 재정등을담당한다. 광역전달체계의주체는주 (Land) 인데, 시군구범위를벗어난급여제공을한다. 예를들어, 시군구간시설보호비용, 대학입학비용, 장애인사회통합비용, 외국거주독일인원조등의업무를맡는다. 사회부조재정은헌법에의해연방과주과나누어부담하지만, 연방은외국거주독일인관련비용만부담한다. 따라서주와시등지방자치단체가대부분의비용을조달해야하는데, 주에서부담하는비용의근원은대부분토지세와영업세 (Grund- und Gewerbsteuer) 이다. 사회부조에서제공하는대인서비스재정은기본적으로주정부와각지방 기초자치단체에서부담한다. 그러나직접적인대인서비스는각지역에있는반공공ㆍ비영리민간조직 ( 半公共非營利民間組織 : halboeffentliche, nicht-gewinnorientierte zivile Organisationen) 으로서사회복지단체가제공한다. 카리타스 (Caristas), 개신교자선협회 (Evangelishes Werk), 노동자복지회 (Arbeiterwohlfahrt) 등사회복지단체가운영하는기관및시설을통해사회부조대상자를위한대인서비스를제공한다. 즉재정은사회부조등을통해공적으로조달하고서비스는비영리민간기관이국가간섭없이자율적으로제공함을사회법 12권 5조에서명시하고있다. 121 Ⅴ 독일의 및 활용

(4) 핵심공공부조이외의부가급여 핵심공공부조로서사회부조외아동수당, 주거수당, 부모수당등부가급여는공공보호 (Öffentliche Fürsorge) 맥락에서제공하고있다. 공공보호는보험 (Versicherung), 부양 (Versorgung) 과더불어독일사회보장제도를구성하는보호 (Fürsorge) 원칙에토대를둔제도이며사회부조보다상위개념이라고할수있다. 보호 (Fürsorge) 는일종의피해나곤궁이라는상황이발생했을때, 욕구조사에근거하여, 기여 ( 보험료나사회적희생등 ) 없이현금 현물서비스를제공함을의미하기때문이다. 따라서공공보호는취업근로자를대상으로하는사회보험으로써사회적위험에대처할수없을때작동하는최후의사회적안전망으로서기능한다. 1 아동수당 아동수당 (Kindergeld) 제도는세번째출생아동을대상으로하여 1955 122 개선방안에 관한 연구 년 1월 1일부터도입되었다. 이후수혜대상자범위가확대되어 1961년에는두번째출생아동부터, 1975년부터는첫번째출생아동으로지급대상범위를확대하였다. 2009년현재첫째와둘째자녀대상으로는월 164 유로, 세번째출생아동대상은월 170유로, 네번째출생자녀대상으로는월 195유로의아동수당을지급하고있다. 아동수당은사회부조급여수준결정의기준으로서소득에포함하지않는다. 카쎌소재연방사회법원 (Das Bundessozialgericht in Kassel) 결정에따라 34) 부모가아동수당을자신을위해서가아니라양육자녀를위해써야한다는전제하에사회부조급여대상자의자산ㆍ소득조사항목에서아동수당을제외하고있다. 결국아동수당을받는사회부조급여대상가족의경우, 아동수당은자녀를위해완전히소진되는 돈이기때문에, 소득에포함하여급여수준을삭감할수는없게되어있다. 34) AZ.: B 8/9b SO 23/06 R

2 주거수당 (Wohngeld) 1970년법제정후 1971년부터주거수당을지급하고있다. 주거수당는두가지의미로분류할수있다. 하나는저소득층의월세를보조해주는의미 ( 월세보조 : Mietzuschuss) 이며, 또하나는자가 ( 自家 ) 유지비용을보조해주는의미 ( 부담보조 : Lastenzuschuss) 의의미이다. 주거수당수준은함께살고있는가족구성원수, 가족소득수준, 소득수준에적합한주택여부등기준에따라정한다. 지자체주거수당과 (Wohngeldstelle) 에주거수당수급신청을하면앞서명시한기준에따라제출한서류내용이사실과다름이없는지확인하는절차를거친후, 신청날짜가아니라주거계약이성립한날을기준으로하여주거수당을지급한다. 2007년부터난방비를가구원 1인기준월 24유로, 2인기준월 31유로를새롭게지급하는법개정이이루어지면서 2009년현재주거수당평균지급액이가구당월 90유로에서 140유로로인상되었다. 주거수당수급가구는독일전국적으로약 80만가구이며연지급비용은약 5억2 천만유 로 ( 약 9 천 3 백억원 ) 에달한다. 35) 123 3 부모수당 (Elterngeld) 36) 부모수당제도는 2007년 1월 1일이후출생한아동부터적용된다. 지금까지월 300유로를지급하던아동양육수당 (Kindererziehungsgeld) 을보완하는의미에서도입된제도라고할수있다. 즉취업활동을하지않는부모에게는아동양육수당을지급하지만, 취업활동을하는부모를대상으로부모수당제도를도입하게되었다. 부모수당지급기간은 14개월인데, 특이한점은부나모가최대한받을수있는기간은 12개월이라는것이다. 즉 Ⅴ 독일의 및 활용 35) 1유로 = 1,800원기준. 2008년 7월 4일 'Tagesschau 보도 '. 36) 정재훈 (2009), 독일가족정책변화와전망, 한국가족학회발표자료, 2009년 5월 9일.

부모수당제도가보장하는 14개월동안모두수당을받으려면부모중한명이라도최소한 2개월은휴직을하고아이를돌보아야한다. 부모수당제도는기존수당제도가아동양육비용을대체해주던개념이었다면, 이제는소득을대체해주는개념으로바꿈으로써출산기회비용을최소화하는가족정책적시도라는점에서의미가있다. 아동보육수당과비교할때부모수당제도를통해연간 25,200유로까지더지급받을수있기때문이다. 또한제도혜택을완전하게받으려면최소한 2개월은부모중한명이반드시휴직을하고아동양육을해야하기때문에남성의아동양육참여율을높일수있을것으로전망한다. 2. 사회부조제도의급여수준결정및조정방식 1995 년 6 월 2 일독일연방의회 (Der Deutsche Bundestag) 결의에따라 연방정부는 2 년에한번씩소득세감면기준이되는를제시해야 한다. 이는사회부조급여수준이초과해서는안되는기준이되 124 개선방안에 관한 연구 기도한다. 결국사회부조급여수급권에서정한최소한의욕구 (Mindestbedarf) 가소득세차원의최저생계수준 (das einkommenssteuerliche Existenzminimum) 이된다고할수있다. 최소한의욕구를정하는기준으로서질병이나수발의경우에생기는비용이 2008년 2월 13일연방헌법재판소판결에따라추가되었다 (BMF, 2008:1). 가. 급여수준결정및조정방식사회부조급여의기본수준으로서생계부조 (Hilfe zum Lebensunterhalt) 는규정급여 (Regelsatz), 주거비용 (Kosten der Unterkunft), 난방비용 (Heizkosten) 등세가지요소를근거로그수준을결정하게된다.

(1) 규정급여 (Regelsatz) 규정급여수준은, 생계를함께하는가장, 파트너, 미성년자녀로이루어진소위 욕구공동체 (Bedarfsgemeinschaft) 가필요로하는식비, 주거비, 의복비, 몸가꾸기 (Körperpflege) 비용, 집안설비 (Hausrat) 유지비, 난방비, 그리고문화생활비등을고려하여결정한다. 급여형태는현금우선으로한다. 규정급여수준은각지역별문가수준에따라조금씩차이가날수는있다. 그러나가장의기본규정급여를 100으로했을때, 배우자의규정급여는가장이받는규정급여의 90%, 자녀는연령에따라 60-80% 선에서결정된다. 규정급여수준결정절차는소득ㆍ소비표본조사 (Einkommens- und Verbrauchsstichprobe :EVS) 를기반으로결정한다. 소득ㆍ소비표본조사 (EVS) 는 1964년이래독일연방통계청 (das Statistische Bundesamt) 과주통계청 (die Statistischen Landesämtern) 이공동으로 5년마다실시하는용조사이다. 37) 가장최근조사는 2008년에있었다. 조사대상은독일전체가구의 0.2% 에해당하는약 7만5 천가구를가계유형, 주소득자의사회적지위, 가계순소득 (Haushaltsnettoeinkommen) 등을기준으로분류하여소득과소비지출형태를분석한다. 사회부조지급규정급여수준은이조사대상가구중하위 20% 의소비규모를분석하여결정하게된다. 소득ㆍ소비표본조사에서사회부조규정급여수준을결정하는영역은 10가지이며, 규정급여액을 100으로봤을때각영역이차지하는비중은다음과같다. 1 식품, 음료, 담배등기호식품 (Nahrung, Getränke, Tabakwaren): 37% 2 의복, 신발 ( 세탁비, 수선비용포함 )(Bekleidung, Schuhe(inkl. Reinigung, Waschen, Reparatur): 10% 125 Ⅴ 독일의 및 활용 37) 독일연방통계청 (http://www.destatis.de/jetspeed/portal/cms).

3 임대료를제외한주거비용 ( 전기, 수리비 )(Strom & Wohnungsinstandhaltung): 8% 4 가구, 설비, 가전제품 (Möbel, Apparate, Haushaltsgeräte): 7% 5 건강유지 (Gesundheitspflege): 4% 6 교통 ( 대중교통, 자전거, 자전거부품 ): 4% 7 전화, 팩스, 우편, 택배 (Telefon, Fax, Post- und Kurierdienstleistungen): 9% 8 여가, 오락, 문화 ( 문방구, 학교용품포함 )(Freizeit, Unterhaltung, Kultur (darin auch Schreibwaren sowie Schulmaterial): 11% 9 여행숙박 (Beherbergungs- und Gaststättenleistungen): 2% 10 기타물품및서비스 (Sonstige Waren und Dienstleistungen): 8% 소득ㆍ소비표본조사가이루어지지않는 5년사이매년규정급여액은연금수령액증가율만큼늘어난다. 연금수령액은평균총소득증가를고려하여결정하는데, 연금수령액수준은매년 3월에발표하고 7월 1일자로실제금액을지불한다. 연금수준증가율을고려할때소득ㆍ소비표본조사를실시한 2008년을기준으로할때 2009년규정급여증가율은 1.9% 로예상한 126 다 (BMF, 2008:3). 개선방안에 관한 연구 (2) 주거비용 (Kosten der Unterkunft) 주거비용은전기세를제외한총월세비 (Bruttokaltmiete) 와이에상응하는주택ㆍ아파트유지비용 (vergleichbare Aufwendungen für Haus- und Wohnungseigentum) 으로구성된다. 주거비용지불및지급수준은사회법 12권 29절이하에서규정하고있다. 사회법 12권 29절 1항에서는 주거비용은실제필요한액수만큼지불해야한다. 주거비용이개별적욕구에따라기본적필요이상으로증가할 경우에는주거당사자의소득과자산으로초과비용을충당해야한다 38) 라 38) SGB 29 Unterkunft und Heizung (1) Leistungen für die Unterkunft werden in

고규정한다. 즉최소한의주거비용을개인이감당할수없을경우에국가가부담해주어야함을원칙으로하면서, 동시에, 최소주거비용이상을개별적욕구에따라지불해야하는경우에는주거당사자개인이먼저책임을지는보충성원칙을천명하고있는것이다. 주거비용수준결정은개인이나가족이처한상황, 지역의월세수준등에다라매우상이하게나타난다. 따라서적절한주거비용은가족구성원수, 연령, 성, 건강상태, 필요로하는공간의크기, 지역월세수준과주택시장상황을고려하여결정하게된다. 사회부조에서규정하고있는 1인당적정주거면적은 30m2이며, 따라서무자녀부부의경우에적정주거면적은 60m2로산정한다. 그러나자녀가있을경우에산술적으로주거면적이 1인당 30m2씩증가하지는않는다. 아동 1인당적정주거면적은 12m2이다 (BMF,2008:6). 아동연령에따른적정주거면적차이는없다. 적정월세는지역에따라차이가있음에도불구하고전국평균으로볼때 40m2이하는, 2008년현재, m2당 6.7유로 39), 60m2에서 80m2사이주 택의경우에는m2당 5.53유로로정하고있다. 예를들어, 부부와자녀 1인으로구성된가족이 80m2주택에거주하고있으면이가족이수령할수있는월주거비용은, 본인부담능력이아예없다고가정할때, 약 442유로가되는것이다. 주거비용인상률은월세비용상승률을감안하여매년새롭게결정된다. 이에따라 2008년기준으로 2009년에는 1,6% 주거비용수준인상이있었다. 주거비용인상추세를감안할때, 2010년에는독신의경우에월 210유로, 연 2,520유로의주거비용이, 부부의경우에는월 347 유로, 연 4,164유로의주거비용이소요될것으로추정하고있다 (BMF, 2008:4). 127 Ⅴ 독일의 및 활용 Höhe der tatsächlichen Aufwendungen erbracht. Übersteigen die Aufwendungen für die Unterkunft den der Besonderheit des Einzelfalles angemessenen Umfang, sind sie insoweit als Bedarf der Personen, deren Einkommen und Vermögen nach 19 Abs. 1 zu berücksichtigen sind, anzuerkennen. 39) 1유로를 1,800원으로볼때, 12,060원.

(3) 난방비용 (Heizkosten) 난방비용은정확히표현하면난방과온수사용비용을의미하며, 소득ㆍ소비표본조사결과를토대로결정한다. 최근조사결과에서나타난독일전국평균난방ㆍ온수월평균비용은 1인당 49유로, 무자녀부부 61유로이다. 그러나규정급여주거비용에서난방비용을이미지불하고있는경우에는난방비용에서 25% 를삭감하여전자의경우 37유로, 후자의경우 46 유로를평균비용으로보게된다. 양육자녀 1인당난방비용은월 17유로 ( 연 204유로 ) 로산정하고있다.(BMF,2008:4). 이때, 규정급여와는달리, 자녀연령에따른난방비용차이는없다. 3. 사회부조의급여수준 가. 규정급여내용 128 개선방안에 관한 연구 2008년현재가구구성원의대표 (Haushaltsvorstand) 가필요로하는규정급여액월 351유로를총액으로할때규정급여범위에서식품비, 음료비, 담배등기호식품비가차지하는비중은 37% 이며, 이에해당하는금액은 129.87유로이다. 의복비와신발비 ( 세탁비, 수선비용포함 ) 가차지하는비중은 10% 이며, 이에해당하는금액은 35.1유로이다. ( 임대료를제외한 ) 주거비용이차지하는비중은 8% 이며, 이에해당하는금액은 28.08유로이다. 가구구입비, 설비유지비, 가전제품구입비가차지하는비중은 7% 이며, 이에해당하는금액은 24.57유로이다. 건강유지비가차지하는비중은 4% 이며, 이에해당하는금액은 14.04유로이다. 교통비 ( 대중교통, 자전거, 자전거부품 ) 비중도 4% 이며, 이에해당 하는금액역시 14.04 유로이다. 전화ㆍ팩스비, 우편비, 택배비의비중은 9% 이며, 이에해당하는금액은 31.59 유로이다. 여가ㆍ오락ㆍ문화비 ( 문방구, 학교용품포함 ) 비중은 11% 이며, 이에해당하는금액은 38.61 유로이다.

여행ㆍ숙박비의비중은 2% 이며, 이에해당하는금액은 7.02 유로이다. 기타 물품및서비스지불비용의비중은 8% 이며, 이에해당하는금액은 28.08 유로이다. < 표 5-1> 규정급여에따른 ( 가구구성원대표기준 ) 급여종류 세부항목 액수 ( 유로 ) 식품, 음료, 담배등기호식품 129.87 의복, 신발 ( 세탁비, 수선비용포함 ) 35.1 임대료를제외한주거비용 ( 전기, 수리비포함 ) 28.08 가구, 설비, 가전제품 24.57 건강유지 14.04 규정급여교통 14.04 ( 대중교통, 자전거및부품 ) 전화, 팩스, 우편, 택배 31.59 여가, 오락, 문화 ( 문방구, 학교용품포함 ) 38.61 여행, 숙박 7.02 기타물품및서비스 28.08 합계 - 351 129 독신부모, 독신, 자녀양육가장등가구구성원의대표 (Haushaltsvorstand) 가필요로하는규정급여액은월 351유로이지만, 이들중독신부모, 장애인, 3개월이상임신부일경우에는추가욕구 (Mehrbedarf) 에따른추가급여를더받는다. 7세이하아동을양육하는독신부모는규정급여 351유로의 36% 인 126 유로를규정급여로인정받는다. 다자녀양육독신부모의경우에는네번째이하자녀가 16세이하일때 1인당 42유로 ( 규정급여의 12%) 의규정급여인정을더받는다. 장애인의경우에는 35%(123유로 ), 임신 3개월이상여성의경우에는 17%(60유로 ) 를추가로한규정급여인정을받는다. 가구구성원대표가아닌경우에는가구구성원대상규정급여를 100으로할때다음과같은인정을받는다. 40) Ⅴ 독일의 및 활용

ㅇ배우자 : 가구대표규정급여의 90% = 316유로ㅇ 24세미만독신 ( 부모 ), 14세이상아동, 기타취업능력이있는동거인 : 가구대표규정급여의 80% ㅇ 13세이하아동 : 가구대표규정급여의 60% = 211유로 < 표 5-2> 규정급여수준 130 개선방안에 관한 연구 기본급여 급여기준 (%) 100 90 80 60 급여수준 ( 유로 ) 351 316 281 211 독신부모 24세미만독신 24세미만독신독신부모 13세이하구성원지위배우자 14세이상아동아동 자녀양육가장 기타 취업능력이 있는동거인 추가급여 급여기준 (%) 36 35 17 12 급여수준 ( 유로 ) 126 123 60 42 구성원특성 7 세이하아동양육독신부모 장애인 임신 3 개월이상임산부 16 세이하네번째, 다섯번째자녀를양육하는독신부모자녀 1 인당 16 세혹은 17 세자녀양육독신부모자녀 1 인당 출처 : BMF(2008:3) 을토대로재구성. 40) 단, 무자녀부부일경우에는모두규정급여의 90% 를로적용한다.

나. 수준 수준은규정급여, 주거비용, 난방비용을포함한생계부조 (Hilfe zum Lebensunterhalt) 수준과일치한다. 의주내용은규정급여로이루어지며, 주거비용과난방비용이거기에포함된다. 규정급여는가족구조에따라, 그리고자녀연령에따라수준이조금씩달라진다. 혼자서아이를키우는경우, 자녀연령이 6세이하인경우에부가급여를각각 60% 와 30% 씩더받게된다. 주거비용와난방비용도주거면적과거주가족수에따라다르게나타난다. 그러나규정급여에서와달리주거비용과난방비용계산에서아동의연령은고려하지않고단일금액을적용한다. (1) 규정급여에따른 의식 ( 衣食 ) 을중심으로한규정급여만을놓고볼때, 가족구성에따른 수준은다음과같다. ㅇ 독신부모 1명 + 6세이하자녀 1명 인경우 688유로ㅇ 독신부모 1명 + 7-13세자녀 1명 인경우 604유로ㅇ 독신부모 1명 + 13세이하자녀 2명 인경우 899유로ㅇ 무자녀 ( 동거 ) 부부 인경우 632유로ㅇ ( 동거 ) 부부 + 13세이하자녀 1명 인경우 843유로ㅇ ( 동거 ) 부부 + 13세이하자녀 2명 인경우 1,054유로ㅇ ( 동거 ) 부부 + 14세이상미성년자녀 2명 인경우 1,194유로ㅇ ( 동거 ) 부부 + 13세이하자녀 3명 + 14세이상미성년자녀 3명 인경우 2,108유로 131 Ⅴ 독일의 및 활용

< 표 5-3> 규정급여기준가족구성원에따른 가구구성원급여기준 (%) ( 유로 ) 성인 1 명 100% 351 독신부모 1 명 + 6 세이하자녀 1 명 100%+60%+30% 351+211+126=688 독신부모 1 명 + 7-13 세자녀 1 명 100%+60%+12% 351+211+42=604 독신부모 1 명 + 13 세이하자녀 2 명 100%+2 60%+36% 351+422+126=899 무자녀 ( 동거 ) 부부 2 90% 316+316=632 ( 동거 ) 부부 + 13 세이하자녀 1 명 2 90%+60% 316+316+211=843 ( 동거 ) 부부 + 13 세이하자녀 2 명 2 90%+2 60% 2 316+2 211=1,054 ( 동거 ) 부부 + 14 세이상미성년자녀 2 명 2 90%+2 80% 2 316+2 281=1,194 132 ( 동거 ) 부부 + 13 세이하자녀 3 명 + 14 세이상미성년자녀 3 명 2 90%+3 60%+3 80% 2 316+3 211+3 281 =2,108 개선방안에 관한 연구 가족상황에따른규정급여에주거비용과난방비용을더하여수준을결정하게된다. 규정급여, 주거비용, 난방비용을구성하는요소를토대로 1인당용을계산해보면규정급여액 351유로에주거비용 (30m2기준 ) 210유로, 난방ㆍ온수비용 49유로를합쳐모두월 610유로가된다.

< 표 5-4> 규정급여, 주거비용, 난방비용에따른 (1 인기준 ) 급여종류 세부항목 액수 ( 유로 ) 식품, 음료, 담배등기호식품 129.87 의복, 신발 ( 세탁비, 수선비용포함 ) 35.1 임대료를제외한주거비용 ( 전기, 수리비포함 ) 28.08 가구, 설비, 가전제품 24.57 건강유지 14.04 규정급여교통 14.04 ( 대중교통, 자전거및부품 ) 전화, 팩스, 우편, 택배 31.59 여가, 오락, 문화 ( 문방구, 학교용품포함 ) 38.61 여행, 숙박 7.02 기타물품및서비스 28.08 주거비용 전기세를제외한월세합계 (30m2기준 ) 210 난방비용 난방, 온수 49 합계 610 더나아가, 가구구성원대표를기준으로하는를기본으로하여다음과같은가족상황에서의월를계측할수있다. 먼저, 독신부모 1명 + 6세이하자녀 1명 이 60m2주택에거주하는경우에 규정급여 (688유로) + 주거비 (60m2 5.53유로 = 331.8유로 ) + 난방비 (49유로 + 17유로 = 66유로 ) 를모두합쳐 1,085.8유로가된다. 둘째, 독신부모 1명 + 7-13세자녀 1명 이 60m2주택에거주하는경우에 규정급여 (604유로) + 주거비 (60m2 5.53유로 = 331.8유로 ) + 난방비 (49유로 + 17유로 = 66유로 ) 를모두합쳐 1001.8유로가된다. 셋째, 독신부모 1명 + 13세이하자녀 2명 이 80m2주택에거주하는경우 규정급여 (899유로) + 주거비 (80m2 5.53유로 = 442.4유로 ) + 난방비 (49유로 + 2 17유로 = 83유로 ) 를합하여 1,424.4유로가된다. 넷째, 무자녀 ( 동거 ) 부부 가 60m2주택에거주하는경우 규정급여 (632 유로 ) + 주거비 (60m2 5.53유로 = 331.8유로 ) + 난방비 (61유로) 를더하여 1,024.8유로가된다. 133 Ⅴ 독일의 및 활용

다섯째, ( 동거 ) 부부 + 13세이하자녀 1명 이 80m2주택에거주하는경우 규정급여 (843유로) + 주거비 (80m2 5.53유로 = 442.4유로 ) + 난방비 (61유로 + 17유로 = 78유로 ) 를합하여 1,363.4유로가된다. 여섯째, ( 동거 ) 부부 + 13세이하자녀 2명 이 80m2주택에거주하는경우 규정급여 (1,054유로) + 주거비 (80m2 5.53유로 = 442.4유로 ) + 난방비 (61유로 + 2 17유로 = 95유로 ) 를합하여 1,591.4유로가된다. 일곱째, ( 동거 ) 부부 + 14세이상미성년자녀 2명 이 80m2주택에거주하는경우 규정급여 (1,194유로) + 주거비 (80m2 5.53유로 = 442.4유로 ) + 난방비 (61유로 + 2 17유로 = 95유로 ) 를합하여 1,731.4유로가된다. 4. 함의및시사점 개별적으로발전해오던사회법체계를정비하는과정에서사회부조 (Sozialhilfe) 는연방사회부조법 (Das Bundessozialhilfegesetz) 에서커다란 내용상의변화는없이사회법 12 권을법적토대로갖게되었다. 이는실업 134 개선방안에 관한 연구 급여체계를개편하여실업보험에서실업부조 (Arbeitslosenhilfe) 를분리해서사회부조 (Sozialhilfe) 와합치는과정에서일어난변화이다. 그결과, 근로능력이없는노인, 아동, 청소년등을대상으로한기초생활보장은사회법 12권의생계원조 (Hilfe zum Lebensunterhalt) 규정에따른사회부조 (Sozialhilfe) 에근거하여, 근로능력이있는수급자는사회법 2권규정에따라실업급여 Ⅱ(Arbeitslosengeld Ⅱ) 에근거하여이루어지게되었다. 근로능력이없는사회구성원을대상으로하는공공부조로서사회부조 (Sozialhilfe) 는보충성, 개별화, 구체적수요충족원칙에바탕을두면서최저생계보장을추구한다. 즉사회법 12권에서규정하는사회부조급여수준자체가독일사회의사회ㆍ문화적최저생계 (Das soziokulturelles Existenzminimum) 수준이되는것이다. 사회문화적최저생계수준은독일 재정부 (Bundesministerium für Finazen) 에서 2 년에한번씩관련보고서 를발간함으로써국가가사회구성원의사회문화적최저생계를어느정도

수준에서보장해야하는지를정책적으로선언하고있다. 객관적최저생계수준은사회부조의규정급여를포함하여소득세면세점을규정하는역할을한다. 국가가주체가되어사회문화적최저생계수준을천명하고이를사회부조수준과동일시하는근거는독일헌법 1조 1항 인간의존엄성존중 과 20조 국가정체성으로서사회국가 에서찾을수있다. 즉국가의법률적행위와헌법정신의일치를끊임없이확인하는정책적작업의하나가사회부조급여수준과사회문화적최저생계수준의일치라고할수있다. 사회부조 (Sozialhilfe) 급여는기본적으로현금급여형태를갖는다. 급여구조는 1인당월규정 (monatliche Eckregelsätze) 에따르면서, 동시에가구구성원지위에따라다르게나타난다. 가구대표규정급여 ( 家口代表規定給與 )(Regelsatz für Haushaltsvorstand), 파트너기본급여 (Regelsatz für Ehepartner), 자녀기본급여등이있으며, 가구대표규정급여를 100으로정하고이를기준으로조금씩적은액수의급여를지급한다. 또한자녀유무, 자녀연령, 자녀양육형태 ( 혼자서혹은둘이함께키 우는가 ) 에따라부가급여제공여부를결정한다. 사회부조급여로서생계부조 (Hilfe zum Lebensunterhalt) 는규정급여 (Regelsatz), 주거비용 (Kosten der Unterkunft), 난방비용 (Heizkosten) 등세가지로구성된다. 규정급여수준은소득ㆍ소비표본조사 (Einkommens- und Verbrauchsstichprobe :EVS) 를기반으로결정한다. 1964년이래독일연방통계청 (das Statistische Bundesamt) 과주통계청 (die Statistischen Landesämtern) 은공동으로 5년마다표본가구를대상으로한용조사를하고있으며, 조사대상가구중하위 20% 의소비규모를분석하여용혹은규정급여를결정하고있다. 규정급여를결정하는영역은다음과같은 10가지이며, 각영역이규정급여액에서차지하는비중은다음과같다. 1 식품, 음료, 담배등기호식품 : 37% 2 의복, 신발 ( 세탁비, 수선비용포함 ): 10% 135 Ⅴ 독일의 및 활용

3 임대료를제외한주거비용 ( 전기, 수리비 ): 8% 4 가구, 설비, 가전제품 : 7% 5 건강유지 : 4% 6 교통 ( 대중교통, 자전거, 자전거부품 ): 4% 7 전화, 팩스, 우편, 택배 : 9% 8 여가, 오락, 문화 ( 문방구, 학교용품포함 ): 11% 9 여행숙박 : 2% 10 기타물품및서비스 : 8% 규정급여액결정을위한소득ㆍ소비표본조사는 5년마다이루어지기때문에그사이규정급여액결정은연금수령액증가율에맞추어하고있으며, 따라서매년약 2% 정도의규정급여액증가율을보이고있다. 사회부조급여의두번째구성요소는주거비용이다. 대개주거비용에는전기세를제외한월세총액과이에상응하는주택ㆍ아파트유지비용이포함된다. 주거비용지불및지급수준은사회법 12권 29절이하주거욕구 136 개선방안에 관한 연구 에상응하여지급해야한다고규정하고있다. 주거비용결정에서주목할점은성인의경우 1인당 30m2, 미성년자녀의경우 1인당 12m2의최소적정주거면적을명시하고이에따라주거비용제공을한다는것이다. 사회부조급여구성의세번째요소로서난방비용역시소득ㆍ소비표본조사결과를토대로결정한다. 이상내용을요약하여계측에서독일사례가주는시사점을정리하면, 다음과같다. ㅇ국가가정책적으로선언하는사회문화적최저생계수준과사회부조의수준이일치한다. ㅇ사회문화적최저생계수준과사회부조일치는헌법정신의 실천결과로인식하고있다. ㅇ사회부조 (Sozialhilfe) 급여수준은가구구성원의지위에따라다르게 나타난다.

ㅇ사회부조급여로서생계급여는규정급여, 주거비용, 난방비용등세가지요소로구성된다. ㅇ규정급여영역은소비생활을중심으로 10가지로분류하고있다. ㅇ주거와관련할때, 거주인원, 성인ㆍ아동별로분류하여적정주거면적및비용을제시하고있다. ㅇ생계급여는연방과지역통계청이공동으로실시하는소득ㆍ소비표본조사 (Einkommens- und Verbrauchsstichprobe :EVS) 에따라그수준이결정된다. 다만, 이조사를 5년마다한번씩실시하고있기때문에, 조사기간사이급여수준인상률은연금급여인상률과동일하게적용하고있다. 137 Ⅴ 독일의 및 활용

Ⅵ. 일본의및활용 1. 공공부조제도의개요 일본의공공부조제도의법적인기반이갖추어진것은 1874년구휼규칙을거쳐 1929년구호법에이르러서였다. 그러나, 구호법에서는가난한사람구호에대한국가책임이명확하게명시되어있지않았다. 빈민에대한국가보호의책임이명시된것은 1950년에제정된생활보호법에서부터였다. 2차세계대전이후빈민이대량발생함에따라생활보호법이제정되었 고, 기존의구호법, 모자보호법, 의료보호법등이폐지되었다. 현행생활보호제도는 1950년의생활보호법에서기본원칙에있어서급격한변화가없는형태로유지되고있다. 생활보호법은생존권보장및국가책임의원리, 무차별 평등의원리, 최저생활보장의원리, 보충성의원리라는네가지기본원리를규정하고있다. 첫번째생존권보장및국가책임의원리는생계가어려운사람들을정부가최저생활과자립이가능하도록필요한보호를한다는것을의미한다. 두번째무차별 평등의원리는모든국민들이성별 종교등에따른차별없이생활보호를국가에요구할권리를가질수있음을의미한다. 세번째최저생활보장의원리는보호의수준으로써 최저생활기준 (Minimum Standard of Living) 을명시하고있다. 최저생활기준은 건강하고문화적인생활을유지하는수준 이라고제시하고있으나, 법적으로명시된조항이모호해서최저생활기준에대한정책적인기준이명확하지않다. 네번 139 Ⅵ 일본의 및 활용

째보충성의원리는급여지급방식으로최저생활을하기에대상자의 ( 경제적 ) 능력이부족한만큼을보충하여지급한다는것을의미한다. 이외에도생활이어려운가구가직접수급신청서를제출하면심사를통해수급자로선정한다는신청보호의원리가규정되어있다. 생활보호제도의선정기준으로활용되는것이후생대신이정하는이다. 대상가구의소득평가액 41) 이최저생활비보다적으면수급가구로선정된다. 또한, 는급여수준을결정하는기준으로도활용된다. 생활보호제도의급여는앞에서도언급되었듯이보충급여방식으로제공되는데, 이는가구의수입이에미치는못하는액수만큼급여를제공하는것을의미한다. 42) 는대상가구 ( 원 ) 의연령, 세대구성, 거주지역, 특수한욕구등을고려해서정해진다. 개별가구에제공되는급여는가구의욕구에따라 1~7영역을합해서산출된다. 가산출되는과정은다음그림에제시되어있다. [ 그림 6-1] 산출예 140 개선방안에 관한 연구 자료 : Iwanaga(2009). 41) 평균월소득-실비공제-근로공제 42) 산출과정과그과정에서진행되는최근논의는 Iwanaga(2009) 를요약 정리함.

먼저, 첫번째영역인생활부조 ( 연령 ) 와두번째생활부조 ( 가구원수 ) 영역은일상생활에서의지출기준으로, 제1 류비인생활부조 ( 연령 ) 영역은경상적으로발생하는개인적인수요를감안하는것으로연령에따른식료품비와피복비를의미한다. 제1 류비는수준균형방식으로산정된다. 제2 류비인생활부조 ( 가구원수 ) 영역은경상적으로발생하는가구공통수요를감안하는것으로가구원수에따른생활비즉, 광열수도비와가구집기 가사용품비를의미한다. 제2 류비역시도수준균형방식으로산정된다. 여기에동계가산을실시하는데, 11월 ~3월까지겨울철에수요가있는난방비등을감안한다. 동계가산은소비자물가지수를사용하여산정한다. 여기에 6개지역별로다른물가를반영한다. 여기에개인별로특별하게발생하는수요를감안하는것으로각종가산이첨가되는데, 이는소비자물가지수를사용해결정된다. 여기에임시적으로발생하는수요를감안하여기준액범위내의실비를지원해주는일시부조가더해진다. 생활부조영역을정리하면다음그림과같다. [ 그림 6-2] 일본생활부조영역의구성과산정방식 생활부조기준 제1류비제2류비동계가산각종가산 - 식음료비, 피복비등 - 연령별영양소요량기준 - 수준균형방식 - 광령수도비, 가구집기비등 - 세대구성원별기준액 - 수준균형방식 - 동계 (11 월 ~3 월 ) 난방비등 - 지역별 (6 개 ) 설정 - 소비자물가지수 141 Ⅵ 일본의 및 활용 + 일시부조 - 기준액범위내실비

세번째, 부가비용영역은특수한욕구에따른비용으로장애인, 노인, 편부모와그의자녀에대한추가비용을의미한다. 부가비용의대상은다음 표와같다. 표 6-1 일본생활보호제도의부가비용대상자 구분 임산부가산 대상자 임산부및산후 6 개월까지의임산부 노령가산 70 세이상의노인또는 68 세이상 70 세미만의병약자 모자가산 장애인가산 재택환자가산 아동이있는모 ( 부 ) 자세대 장애정도등급표 1~3 급신체장애인혹은국민연금법시행령별표 1 급및 2 급장애인 재택병자로서영양보급을필요로하는자 자료 : 후생노동성홈페이지 (www.mhlw.go.jp). 142 개선방안에 관한 연구 그런데, 최근에이러한취약가구원에대한추가비용산정이폐지되었다. 법원에서이를철회하기위한논의가다시이루어졌는데, 2009년 7월 16 일철회시도는실패했다 (Iwanaga, 2009). 네번째, 주거부조영역은지역별주거비에따라급여를제공한다. 후생대신이지역별로집세를기초로기준을설정하여제공한다. 각지역마다단신세대에대한기준, 복수세대에대한기준, 취약계층이포함된가구에대한기준, 7인이상가구에적용되는기준을두고급여를제공한다. 장애인등의취약가구원이있는가구의경우나해당지역의부득이한사정이있는경우에는단신세대의 1.3배의기준을적용하고, 7인이상세대에대해서는복수세대의 1.2배액의기준을두고있다. 지역별주거비의예를들면, 도 쿄의중심지의경우 54,000 엔을받는데, 필요시에는도쿄주거비 54,000 엔 의 1.3 배에해당하는 70,200 엔까지도급여를제공한다고볼수있다. 다섯번째, 교육부조는의무교육권리가있는모든아동에게교재등의

학용품과교통비를제공한다. 교육부조는초등학생, 중학생에따라기준이다른데, 학용품과교재비, 급식비, 교통비등은실비를기준으로지급한다. 재해가있었던경우학용품재지급을위한기준도가지고있다. 여섯번째영역인개호부조는개호보험제도 (Long-term Care Insurance system) 에기초한다. 공공부조수급자는개호보험제도에해당된다. 일곱번째영역은의료부조로전국민의료보험제도에기초한다. 그러나의료부조는개호부조와는다른데, 공공부조수급자는의료보험제도에가입되지않기때문이다. 그래서생활보호제도에서빈곤층에게의료부조급여를제공한다. 생활보호제도의수급자에게는지정된의료기관을이용하도록하고, 의료비전액을지급한다. 의료부조와개호부조를제외하고는현금형태로제공된다. 7개의급여에대한기준은후생대신이결정하는데, 공공부조의기준을정할때별도의위원회의논의를거치지는않는다. 가구상황에따라이상의 7개영역을합쳐서를적용하는데, 중앙정부와지방정부가급여를받을수급자를선정할때, 에따른급여액과개별가구의소득을평가한다. 일본의체계를세부적으로정리하면다음그림과같다. 143 Ⅵ 일본의 및 활용

[ 그림 6-3] 일본의체계 제 1 류 제 2 류 + 지역별동계가산 생활부조 입원환자일용품비 최저생활비 개호시설입소자기본생활비 인공영양비 각종가산 임산부가산노령가산모자가산장해자가산 기말일시부조 일시부조 개호시설입소자가산방사선장해자가산아동양육가산개호보험료가산 주택부조 임대료, 지대 가옥보수비 144 개선방안에 관한 연구 교육부조 일반기준 +학교급식비 +통학교통비 + 교재비 개호부조의료부조출산부조 생업부조 생업비 +기능습득비 +취직지도비 장제부조 근로공제 이렇게산정된기준에의해선정된생활보호제도수급자수는 2 차세계대전이래로감소하는경향을보이다가, 1993 년이후부터다시증 가하는경향을보인다. 2008 년현재공공부조프로그램의수급자는 1,543,321 명으로 12.1% 의보호율을보인다.(Iwanaga, 2009). 보호율은인

구 1,000명에대한비율이므로인구대비수급율은 1.21% 로매우낮은수준이라고볼수있다. 일본은후생대신이생활보호제도를집행하는데, 제도시행주체인지방정부에게일임한다. 지방정부가사회복지담당자를뽑아제도관리및시행을담당하도록하고, 복지위원이라는자원활동가는지방정부의제도집행을돕는다. 일본의사회복지전달체계는다음표에제시되어있다. 2008년현재일본의사회복지사무소 1,244개로, 군단위에 228개소, 시단위에 989 개소, 읍 면단위에 27개소가설치되어있다. 표 6-2 일본의사회복지사무소수 (2008) ( 단위 : 개소 ) 군 시 읍 면 총계 사회복지사무소수 228 989 27 1,244 자료 : Iwanaga(2009). 일본의사회부조예산은 2008년현재 20,053억엔으로전체사회보장예산의 9.2% 를차지하고있다. 다음표는일본의사회보장제도지출추이를제시하고있다. 정부일반회계기준사회보장지출은 1980년 82,124억엔에서 2008년 217,824억엔으로 28년간 2.7배정도증가했다. 전체사회보장지출중가장높은비중을차지하는것은사회보험으로 1980년 51,095억엔에서 2008년 175,132억엔으로 3.4배증가했으며, 전체사회보장지출에서의비중도 62.2% 에서 80.4% 로큰폭으로증가했다. 사회부조예산의경우는 1980년 9,559억엔에서 2008년 20,053억엔으로 2배가량증가했으나사회보장예산에서의비중은 11.6% 에서 9.2% 로감소하고있다. 145 Ⅵ 일본의 및 활용

표 6-3 일본의사회보장제도지출 ( 일반회계 ) 추이 구분 연도 ( 단위 : 억엔, %) 1980 1990 2000 2005 2008 사회보장지출 82,124 (100.0) 116,154 (100.0) 167,666 (100.0) 203,808 (100.0) 217,824 (100.0) 사회부조지출 9,559 (11.6) 11,087 (9.5) 12,306 (7.3) 19,230 (9.4) 20,053 (9.2) 사회복지서비스지출 13,698 (16.7) 24,056 (20.7) 36,580 (21.8) 16,443 (8.1) 16,589 (7.6) 사회보험지출 51,095 (62.2) 71,953 (61.9) 109,551 (65.3) 158,638 (77.8) 175,132 (80.4) 의료서비스지출 3,981 (4.8) 5,587 (4.8) 5,434 (3.2) 4,832 (2.4) 4,094 (1.9) 실업대책관련지출 3,791 (4.6) 3,471 (3.0) 3,795 (2.3) 4,664 (2.3) 1,956 (0.9) 후생성운영비지출 86,416 (7.5) 120,521 (6.4) 174,251 (3.9) 208,178 (3.1) 221,223 (3.0) 일반관리비 307,332 (10.3) 353,731 (3.8) 480,914 (2.6) 472,829 ( 0.7) 472,845 (0.7) 자료 : Health, Labour and Welfare Ministry White Paper 2008 Health, Labour and Welfare Ministry, Secretariat of the Minister Accounts Division 생활보호제도의재정은중앙정부가제도운영비용을포함해사회부조지 출의 75% 를부담하고나머지 25% 는지방정부가부담한다. 다음그림에 146 개선방안에 관한 연구 제시된바와같이 2008 년공공부조예산은 2 조 6,225 억엔으로이중생활 부조는 8,557 억엔, 주택부조 3,700 억엔, 의료부조 1 조 3,063 억엔, 장기보호 부조는 624 억엔, 기타 281 억엔으로의료보호예산이가장큰비중을차지 했다. 공공부조예산의상한선이없어수급가구수가증가해서책정된예산 이부족하면, 추가예산을책정한다 (Iwanaga, 2009). [ 그림 6-4] 일본사회부조예산 ( 중앙정부예산, 2008) 생활부조 8,577 억엔 주거부조 3,700 억엔 총 2 조 6,225 억엔 의료부조 1 조 3,063 억엔 개호부조 624 억엔 기타부조 281 억엔 32.6% 14.1% 49.8% 2.4% 1.1%

생활보호제도외에예산규모가작기는하지만, 부가급여로아동수당 (Child Allowance), 아동부양수당 (Child Care Allowance) 이있다. 아동수당은 3세이하아동을대상으로매달 10,000엔, 3세이상아동을대상으로첫째아와둘째아는 5,000엔, 셋째이후아동에대해서는 10,000엔을제공한다. 아동부양수당은가구총소득이 2,048,000엔이하인경우 42,370엔전액을수급할수있다. 이때, 아동수당과아동부양수당은보편적인사회수당이아니라공공부조적인성격을가진수당제도이다. 수급자로선정되기위한소득기준이있다는점에서공공부조의성격을지닌다고볼수있다. 다른나라와비교해보면, 일본사회보장제도에는주거급여가없다는점이특징이다. 그러나최근의실업문제와집을상실하는인구가증가하면서정부는추경예산으로긴급생활보호프로그램으로주거급여제도를제정했다. 긴급생활보호프로그램하에최대 6개월까지주거급여를수급할수있다 (Iwanaga, 2009). 2. 공공부조제도의급여수준결정및조정방식 가. 급여수준결정방식및조정상기한바와같이일본생활보호제도의급여수준은에의해정해지므로, 결정및조정방식이급여수준결정방식이라고볼수있다. 은수차례변화를거쳐현재는상대적방식인수준균형방식을적용하고있다. 1946년~48년까지는표준생계비방식이적용되었으며, 1948년~60년까지는마켓바스켓방식, 1961년~64년까지는엥겔방식, 1965년~83년까지는격차축소방식, 그리고 1984년이후에는수준균형방식이적용되고있다. 1946년부터적용했던표준생계비방식은는 6대도시에서가구원수가 5인인표준가구의생활비를기초로지역및가구원수에따라서결 147 Ⅵ 일본의 및 활용

정되었다. 표준생계비방식에따른수준은소비자가격조사에의하면실태생계비의약 20% 에지나지않는수준이었다. 1948년과학적이고객관적인추정이라는목적으로마켓바스켓방식으로변경되었다. 저소득층에대한최저생활보장이라는관점에서개정되었으나몇가지문제점이지적되었다. 마켓바스켓을구성하는데있어서연구자의자의성이개입된다는점이지적되었으며, 표준가구를근로가구원이없는비근로가구로설정하여, 수준이과소하게추정되었다는문제점또한지적되었다. 수준이낮다는지적에따라법개정이이루어졌는데, 그결과수준이소비자가격조사에의한실태생계비에대한비율이 38% 까지대폭상승하였다. 마켓바스켓방식을비판하며, 1961년에는엥겔방식이도입되었다. 엥겔방식은식료품만으로바스켓을구성하고엥겔계수의역수를곱해서를산정하는방식이다. 엥겔계수는 58% 를적용했으며, 표준가구도 4인근로자가구로변경하여가상승하는효과를가져왔다. 1965년이후부터는격차축소방식을적용하였다. 일반근로자가구의소비 148 개선방안에 관한 연구 수준의 60% 를달성하는것을목표로시작하여 1975년에 60% 를달성했다. 1984년에이르러, 급여수준을일반근로자세대소비지출의 68% 로고정하는수준균형방식을채택해현재까지적용하고있다. 생활보호제도급여수준의결정및조정방식의변화를급여수준, 표준가구, 산정방식, 지역분류로나눠세부적으로정리하면다음그림과같다.

[ 그림 6-5] 생활보호제도의연간급여수준 표준가구 산정방식 지역분류의변화 연도 엔 표준가구 방식 지역구분 1946 199.8 6 표준생계비방 1946 252 5인표준가구식 1947 912 3 1949 5,200 5인표준가구 : 마켓바스켓방식 1959 9,346 남성 (64), 여성 (35), 5 1960 9,621 남아 (9), 여아 (5). 1961 10,344 남아 (1) 엥겔방식 1964 16,147 1965 18,084 4인표준가구 : 4 1966 20,662 남성 (35), 여성 (30), 격차축소방식 1967 23,451 1968 26,500 남아 (9), 여아 (4) 1969 29,945 1970 34,137 1971 38,916 1972 44,364 1973 50,575 1974 60,690 1975 74,952 1976 84,321 1977 95,114 1978 105,577 1979 114,340 1980 124,173 1981 134,976 3 1982 143,345 1983 148,649 1984 152,960 1985 157,396 1986 126,977 3인표준가구 : 1987 129,136 남성 (33), 여성 수준균형방식 1988 130,944 (29), 1989 136,444 아동 (4) 1990 140,674 6 1991 145,457 1992 149,966 1993 153,265 1994 155,717 1995 157,274 1996 158,375 1997 161,859 1998 163,316 1999 163,806 2000 163,970 2001 163,970 2002 163,970 2003 162,490 2004 162,170 2005 162,170 2006 162,170 2007 162,170 2008 162,170 자료 : Iwanaga(2009) 149 Ⅵ 일본의 및 활용

나. 급여수준과 MIS(Minimum Income Standard) 와의관계 일본은최저소득기준 (MIS, Minimum Income Standard) 과공공부조급여기준선은일치한다. 상기한바와같이가생활보호제도의선정기준인동시에급여수준을결정하는기준이기때문에, 정책적빈곤선을의미하는최저소득기준이공공부조급여수준에직접적으로반영된다고볼수있다. 3. 공공부조의급여수준 다음표는 2008년현재기준생활보호제도의기본급여액을가구구성별로제시한다. 부모와자녀1 인으로이루어진가구의경우 1급지-1의경우기본급여액은 162,170엔, 노인독신가구는 80,820엔, 노인부부가구는 121,940엔, 편모와자녀 2인의모자가구의경우는 155,970엔이다. 150 개선방안에 관한 연구 표 6-4 가구구성별생활보호제도기본급여액 (2008) ( 단위 : JPN Yen) 부모 + 자녀 1 인노인독신노인부부편모 + 자녀 2 인 33 세남, 29 세여, 4 세자 68 세여 68 세남, 65 세여 30 세여, 9 세자, 4 세자 1 급지 1 162,170 80,820 121,940 155,970 1 급지 2 154,870 77,190 116,460 148,950 2 급지 1 147,580 73,540 110,960 141,930 2 급지 2 140,270 69,910 105,480 134,910 3 급지 1 132,980 66,260 99,990 127,900 3 급지 2 125,680 62,640 94,500 120,870 자료 : Iwanaga(2009).

다음표는부부와아동으로이루어진가구의경우생활보호제도급여액과저소득가구의소득 ( 소비 ) 수준을비교한것이다. 2004 National Survey on Consumption 자료를이용해 10분위중 1분위, 5분위중 1분위집단의항목별지출액을제시하고있다. 서베이자료에따르면 10분위중 1분위의연간소득은 50,000엔 ~3,360,000엔범위를가지는데, 이집단의평균연간소득은 2,660,000엔, 평균월소득은 220,000엔이다. 소비지출액은 215,646엔, 공공부조급여는 148,741엔이다. 이집단의표본수는 514가구로공공부조급여기준은 150,408엔이다. 공공부조급여기준액이급여지출액보다높다. 한편, 2004년서베이자료에따르면, 5분위중 1분위가구의연간소득은 50,000엔 ~ 4,080,000엔의범위를가지는데, 평균연소득은 3,210,000 엔, 평균월소득은 270,000엔이다. 소비지출액은 222,808엔, 공공부조급여는 153,607엔, 표본수는 1,055가구로, 표본가구들의공공부조급여기준은 150,840엔이다. 5분위중 1분위표본가구들의급여기준은해당가구평균월소득의 55.9% 수준이다. 10분위중 1분위와 5분위중 1분위집단의 공공부조급여기준이상이하다. 그이유는가구수가다르기때문에급여기 준에영향을미친것이라고볼수있다. 5 분위중 1 분위에대한급여기준 액보다급여액이높다. 151 Ⅵ 일본의 및 활용

표 6-5 생활보호제도의급여수준과저소득가구의소비지출수준과의비교 (2004) 152 1분위 (10분위중 ) 1분위 (5분위중 ) 연간소득의최저액 ~ 최대액 50,000~3,360,000 50,000~4,080,000 연간소득의평균액월평균액 2,260,000 220,000 3,210,000 270,000 총가구수 514 1,005 소비지출액 215,6461) 222,8081) 급여에책정된소비지출액 148,781 153,607 식료품 44,679 46,473 주거 114 120 연료 14,558 14,929 가사용품 6,157 6,442 피복 8,911 8,764 용돈 4,015 4,037 교통비 17,550 16,808 교육비 742 758 여가및서비스 15,395 16,250 기타 36,660 39,028 생활보호제도급여기준 150,408 150,840 자료 : Iwanaga(2009). 개선방안에 관한 연구 지금까지생활보호제도급여기준은인하되지않은반면에노인, 모자가정에대한부가급여는폐지되었고그급여수준은하락했다 (Iwanaga, 2009). 부부와자녀 1인으로구성된가구의공공부조수급가구가받을수있는전체급여패키지는대부분생활보호제도급여로구성되는데, 2002년현재평균생산직근로자임금 (APW, Average Production Wage) 대비최대급여액의비율은 45% 이다. 다음표에제시된바와같이여유진 (2005) 이 OECD 자료로계산한바에따르면이수준은 OECD 20개국가중 13번 째정도수준으로, 82% 인덴마크와는격차가크지만, 한국 36% 수준에 비해서는높다고볼수있다.

< 표 6-6> APW( 평균생산직근로자임금 ) 대비최저소득보장의최대현금급여비율 (2002 년 ) 공공부조 (3인 ( 부부 +1 자녀 )) 가구기준 ) 주거급여 가족급여 (FB) (3-12세한자녀 ) 보편적자산조사최대급여액 /APW 오스트리아 37 공공부조에포함 6-43 벨기에 35-41 - 4 ( 실업가구 ) - 45 캐나다 43) 32-33 공공부조에포함 - 3 36 덴마크 72 6 4-82 핀란드 36-39 16 4-59 프랑스 29 20 9-58 독일 25-30 17 6-53 아이슬란드 56 10 6 6 78 아일랜드 43 공공부조에포함 4-47 이탈리아 32-33 지역에따른차이 - 5 38+ 일본 43-44 공공부조에포함 - 1 45 룩셈부르크 57 공공부조에포함 8-65 네덜란드 43 10 3-56 노르웨이 53 10 4-67 포르투갈 50 - - 4 54 스페인 33 - - 2 35 스웨덴 34-39 11 5-55 스위스 40 공공부조에포함 3-43 영국 32 20 4-56 미국 13 - - 3 16 한국 35-36 공공부조에포함 - - 36 주 : 각나라마다수급자의조건에따라수급자가받을수있는기타급여의최대액은약간씩다를수있으나, 본연구에서는각급여의최대액을적용하였다. 따라서실재대체율과는다소차이가날수있음. 자료 : OECD(2004) 를참고로재계산 ; 여유진 (2005) 재인용. 153 Ⅵ 일본의 및 활용 43) 연방정부차원에서상환가능한아동세금공제, 캐나다아동세금급여 (CCTB) 를가구급여처럼공급한다.

4. 함의및시사점 일본의공공부조제도는최저생활보장이이루어지지않은빈곤계층을위한것으로대표적인것이생활보호제도이다. 생활보호제도는연령, 성, 세대구성, 지역을고려한를최저소득기준이면서공공부조급여기준선으로사용하고있다는점에서우리나라의국민기초생활보장제도와유사하다고볼수있다. 또한, 일본의공공부조제도는생계급여, 주거급여, 교육급여등이생활보호제도중심으로통합급여체계로운영되고있다는점에서도우리나라의공공부조제도와유사하다고볼수있다. 그러나, 일본은생활보호제도이외에도소득기준을가지고운영되는아동수당, 아동부양수당등수당제도가생활보호제도를보완하고있다는점에서우리나라와차이가있다. 공공부조제도의급여수준은에의해정해지는데, 일본은을수차례변경하여하나의합의점을도출해왔다. 1946년이래로표준생계비방식, 전물량방식, 반물량방식, 격차축소방식에이어, 154 개선방안에 관한 연구 1984년이후현재까지는상대적방식인수준균형방식을사용하고있다. 수준균형방식은일반근로자세대소비지출을기준으로비율을고정해놓고급여수준을정하는방식이라고볼수있다. 이는우리나라의과는차이가있다. 우리나라의경우공식적으로를계측한것은 1999년부터 2004년, 2007년, 5 년단위에서 3년단위로변경되면서정기적으로계측되어왔다. 은절대적방식인전물량방식만을사용해오고있다. 일본의은상대적방식의도입에대한타당성검토와정기적인에대한재검토를고려해볼수있음을시사해주고있다. 최근에우리나라에서는상대적방식의적용여부에대한논의가활발히이루어지고있 다. 상대적방식의도입을주장하는입장에서는절대적방식으로계측된 1999 년, 2004 년, 2007 년의의상대적수준이지속적으로하락 하고있다는점을들어필요성을제시하고있다 ( 다음 < 표 6-7> 참조 ). 반

면에절대적방식유지를주장하는입장에서는경제성장으로인해의상대적수준은하락할수있으므로, 상대적방식의도입은불필요하다는의견을제시한다. 이에따른논의가진행된결과, 중앙생활보장위원회에서는 2010년를전물량방식과상대적방식을두가지를사용해계측하고, 그결과를가지고논의를해보자고합의된상태이다. < 표 6-7> 4 인가구와도시근로자 4 인가구의소득 지출과의비교 구분 1999 ( 계측치 ) 평균경상소득중위경상소득평균가계지출중위가계지출 금액 상승률 금액 상승률 비율 금액 상승률 비율 금액 상승률 비율 금액 상승률 비율 901,357 2,212,762 40.7% 1,980,520 45.5% 1,873,257 48.1% 1,558,456 57.8% 2000 928,398 3.0% 2,419,883 9.4% 38.4% 2,128,370 7.5% 43.6% 2,079,792 11.0% 44.6% 1,739,481 11.6% 53.4% 2001 956,250 3.0% 2,625,923 8.5% 36.4% 2,300,000 8.1% 41.6% 2,244,931 7.9% 42.6% 1,896,301 9.0% 50.4% 2002 989,719 3.5% 2,798,752 6.6% 35.4% 2,460,000 7.0% 40.2% 2,315,750 3.2% 42.7% 1,979,695 4.4% 50.0% 2003 1,019,411 3.0% 3,022,969 8.0% 33.7% 2,650,000 7.7% 38.5% 2,514,045 8.6% 40.5% 2,200,630 11.2% 46.3% 2004 1,055,090 3.5% 3,314,363 9.6% 31.8% 2,900,000 9.4% 36.4% 2,737,651 8.9% 38.5% 2,356,760 7.1% 44.8% 2004 1,103,235 8.2% 3,314,363 33.3% 2,900,000 38.0% 2,737,651 40.3% 2,356,760 46.8% ( 계측치 ) 2005 1,136,332 7.7% 3,407,009 2.8% 33.4% 3,050,000 5.2% 37.3% 2,827,652 3.3% 40.2% 2,441,491 3.6% 46.5% 2006 1,170,422 3.0% 3,592,207 5.4% 32.6% 3,232,350 6.0% 36.2% 3,010,331 6.5% 38.9% 2,584,440 5.9% 45.3% 2007 1,205,535 3.0% 3,864,935 7.6% 31.2% 3,445,830 6.6% 35.0% 3,160,038 5.0% 38.1% 2,731,890 5.7% 44.1% 07 1,232,569 5.3% 3,864,935 31.9% 3,445,830 35.8% 3,160,038 39.0% 2,731,890 45.1% ( 계측치 ) 155 Ⅵ 일본의 및 활용 주 : 비율은대비비율임. 자료 : 통계청, 가계조사원자료, 각년도.

또한, 일본의는지역별차이와가구유형별차이를고려하고있는반면, 우리나라의경우중소도시기준를단일하게적용하고있어지역별차이와가구구성원의특별한욕구를반영하고있지못하다. 계측연구에서는지역별를제시하고있으나, 이를정책적으로반영하고있지못하다. 김미곤외 (1999, 2004), 여유진외 (2007) 의연구에따르면는지역간중소도시기준으로대도시, 중소도시, 농어촌의비율은약 107: 100: 87로안정적인차이를보이고있다. 이결과, 대도시의경우는빈곤함에도불구하고국민기초생활보장제도급여를수급하지못하는경우가발생하고있다. 이른바대도시빈곤층이기초보장사각지대에놓여있다. 지역별를적용하는방안을예산확보방안과함께고려해보아야할것이다. 예산부담을염두에둔다면, 대도시, 중소도시, 농어촌순으로단계별로를인상하는방안을고려할수있다. 한편, 가구유형별욕구는주거점유형태에따른차이와가구구성원에따른차이를말한다. 주거점유형태에따른욕구는살고있는집이자가, 156 개선방안에 관한 연구 전세, 월세냐에따른차이를말하고, 가구원중노인, 장애인등이있을경우에발생하는추가비용수요를말한다. 가구유형별욕구를반영하는방식은계측시고려하는방안과계측과관계없이고려하는방안이있다. 즉, 가구유형별를계측하여반영하는방안과그외부가급여를적용하는방안, 보편적수당제도시행하는방안등이고려될수있다. 한편, 공공부조의급여수준은일본의최대급여액은평균생산직근로자임금의 45% 로 OECD 국가중중간이하의수준이다. 우리나라는일본보다더낮은 36% 수준으로급여수준의적절성을확보하기위한노력이필요함을시사해준다. 마지막으로, 최근일본의공공부조제도에대한논의와빈곤연구동향을 정리하면서마무리하고자한다 44). 먼저, 최근일본의공공부조제도관련논의는선정과급여기준관련내

용과재정분담관련내용, 크게두가지내용이다. 최근일본에서는수급자수가증가하고있는데, 그경향이문제가있다는여론이다. 2009년 7월에발행된신문에따르면공공부조수급가구수가 1,192,745가구, 1,654,612명이라고한다. 이중근로능력이있는수급자가이슈가되고있다고한다. 이러한사회적인분위기가생활보호제도기준이미국이나캐나다에비해서는높은수준임에도불구하고수급율이낮은원인을시사한다고볼수있다. 근로능력이있는빈곤층에대한급여제공에대한호의적이지못한정서를반영한엄격한선정기준의적용이수급자수가적은이유가아닐까추측해본다. 또한같은맥락에서공공부조의급여기준역시도이슈가되고있다고한다. 최근의경제위기기간에저소득가구가급증했음에도급여기준이여전히높다는점이비판되고있다. 한편, 중앙정부와지방정부의재정분담에대해서도논쟁이되고있다. 중앙정부는기존의 75% 의재정부담에서 50% 까지변화되어야한다고주장하는반면, 지방정부는급여기준에관련된정치적인영향력은중앙정부의책임이므로더많은재정부담을져야한다고주장하고있다. 다음으로, 일본의빈곤연구동향을살펴보면심도깊은연구가아직은부족한상태라고볼수있다. 및빈곤에대한연구는 2차세계대전이래로진행되어왔음에도불구하고, 급속한경제성장이후쇠퇴해왔다. 1990년대노숙자문제가대두되자빈곤과불평등에대한연구가증가하게되었으나여전히일본의빈곤문제에대한연구는일천하다. 특히연구는매우열악한수준에있다고볼수있다. 157 Ⅵ 일본의 및 활용 44) Iwanaga(2009) 의발표자료에서해당내용요약함.

03 K I H A S A 계측대안모색

Ⅶ. 전물량방식개선방안 1. 전물량방식의주요쟁점 45) 가. 표준가구에대한쟁점검토 (1) 표준가구마켓바스켓 vs 전가구마켓바스켓 전물량방식으로를계측할경우가장먼저직면하는문제는 모든가구규모에대하여마켓바스켓을구성하여를계측할것인 가아니면대표가구 ( 표준가구 ) 에대하여마켓바스켓을구성하여를계측한후가구균등화지수를추정하여가구규모별로확대할것인가이다. 노동계의또는표준생계비연구에서는가구규모별대표가구를설정한후가구규모별마켓바스켓을구성하여를계측하고있다. 이와같은방식은가구균등화지수에대한논쟁을피할수있으나, 모든가구규모 (1인~7 인 ) 의마켓바스켓전품목에대하여논리적으로백업 (back up) 한다는것은제한된시간과연구인력으로는거의불가능하다. 한편한국보건사회연구원의는표준가구 (4인가구 ) 의를계측한후가구균등화지수를추정하여적용함으로써가구규모별를계측하고있다. 161 Ⅶ 전물량 방식 개선방안 45) 본연구에정리한쟁점외에지역구분의문제, 공공부조급여기준선과간의분리등의문제는전물량방식의쟁점이아니므로여기서는논외로한다.

가구규모별 46) = 표준가구의 가구균등화지수 이와같은방식은모든가구규모 (1인~7 인 ) 의마켓바스켓을구성할때문제되는객관성부족을보완할수있으나, 가구균등화지수의적정성문제가제기된다. 위에서살펴본바와같이양자의주장은각기장단점을지니고있다. 따라서이론적인장단점뿐만아니라현실적인여건등을종합적으로검토하여최선의대안을선택하여야한다. 는국가공식적인빈곤선이므로마켓바스켓구성시모든품목에대한논리적근거가제시되어야한다. 인간이생활하는다양한품목중에서필수품을선정하고, 선정된필수품의품질, 규격, 사용량, 내구연수, 가격등에대한통계적인자료가제시되어야한다. 이러한자료가제시되지않을경우전문위원회및중앙생활보장위원회에서의심의가불가능하다. 만약, 전물량방식으로모든가구규모 (1인~7 인 ) 별로마켓바스켓을구성 162 개선방안에 관한 연구 할경우제한된시간과연구인력으로필수품을선정하고, 선정된필수품의 품질, 규격, 사용량, 내구연수, 가격등에대한통계적인자료를제시한다는 것은거의불가능하다. 또한가구가공동으로사용하는필수품의경우 ( 예, 냉장고 ) 가구규모별로규격, 품질등의차이를합리적으로설정한다는것은 이론적으로어려울뿐만아니라, 합리적으로설정한규격이존재하지않을 수도있다. 따라서대표가구, 즉표준가구를설정하고표준가구의를마 46) 일부학자들은이와같은방식으로가구규모별를계측할경우논리상문제가있다고지적하고있다. 즉, 4 인표준가구의마켓바스켓에학생의학용품비가포함되어있으므로가구균등화지수를적용할경우 1 인노인가구에도학용품비용이포함된다는것은논리상잘못이라는것이다. 그러나이는가구균등화지수개념을잘못이해하고있기때문에발생한결과이다. 가구균등화지수는표준가구대비가구규모별평균지출비율을의미한다. 그러므로가구균등화지수를적용할경우학생 1 인가구의경우학용품비가상대적으로적게반영되고, 노인 1 인가구의경우상대적으로많이반영된다. 반면, 의료비의경우반대의결과를야기한다. 이와같이가구균등화지수를적용할경우전비목의평균적인수준을반영하므로이와같은방식은이론적으로타당하다고볼수있다.

켓바스켓을구성하여계측하고, 계측결과에가구균등화지수를적용하여가 구규모별를계측하는방안이전물량방식의최대의단점인연 구자의자의성을줄일수있는현실적인방안이라고볼수있다. (2) 2 인표준가구 vs 4 인표준가구 표준가구를설정할경우다음으로직면하는쟁점은몇인가구를표준가구로설정하는것이바람직한가의문제이다. 1988년, 1994년, 1999년, 2004년, 2007년한국보건사회연구원의는 4인가구를표준가구로설정하였다. 이는표준가구의개념즉, 표준가구란한사회의가장대표적인가구규모및가구구성형태를의미하므로이에따른결과이다. 그러나일부학자들은기초보장수급자들의평균가구규모인 2인가구를표준가구로사용하여야한다는주장을제기하고있다. 이는의주된사용처가국민기초생활보장제도이고, 현행 1~2 인가구가상대적으로낮다는점을감안한주장이다. 하지만 2인가구를표준가구로사 용하여야한다는주장은이론적으로타당하지않고, 1~2 인가구가상대적으로낮은것과표준가구의문제는차원이다른문제이다. 먼저이론적인측면을살펴보면, 는한사회의건강하고문화적인최소한의비용을의미하므로표준가구는그사회의가장대표적인가구규모및유형인최빈가구규모및유형을기준으로산출하는것이바람직하다. 즉, 최빈가구규모및유형을기준으로를계측하는것이편의 (bias) 가가장적다. 일부학자들의논리를받아들여수급자평균인 2인가구를기준으로를산출하면다음과같은문제에직면하게된다. 수급자 2인가구들은주로노인가구이므로기초보장수급노인가구실태를기준으로를산출하여야하는데, 기초보장수급노인가구의경우의료비지출이매우높으므로이를기준으로가구균등화지수를적용하면 2인가구의가매우높아지게된다. 163 Ⅶ 전물량 방식 개선방안

이경우실제로는빈곤하지않은젊은 2인부부가구들 ( 예, 의료비지출이낮은가구 ) 이선정되는결과를초래하게된다. 이는결국공공부조제도의목적에위배되는것이다. 한편 1~2 인가구가상대적으로낮은것은표준가구의문제라기보다는가구균등화지수의문제이다. 4인가구를표준가구로설정할지라도 1~2 인가구균등화지수가높다면이는충분히해결된다고볼수있다. 또한인구센서스자료결과우리나라의최빈가구규모는 1988년이후 2005년현재까지 4인가구로나타났다. 이러한점을종합적으로고려하면 4인가구를표준가구로설정하는것이타당하다고본다. (3) 표준가구연령고정 vs 표준가구연령변동 국민기초생활보장법에서는를 3 년단위로계측하도록규정하 고있다. 계측연도의는다음과같은요인에의하여상승된다. 첫째, 필수품가격상승에따른인상, 둘째, 생활의질 ( 마켓바 164 개선방안에 관한 연구 스켓변동, 규격증가, 품질상승등 ) 변동에따른인상, 셋째, 표준가구의가구주연령증가에따른인상이있다. 여기서첫째, 둘째의변동은큰문제가되지않으나, 세번째의문제는 2004년계측시논란의대상이되었다. 우리나라의경우고령화및저출산의영향으로 4인가구의가구주연령은지속으로상승하고있다. 가구주연령이높아질경우자녀의나이가올라가므로식료품비, 교육비등의비목에서가상승하게된다. 연령증가폭이클경우계측연도의가매우큰폭으로증가하고, 반대로최빈연령이떨어질경우기존의보다낮아지는문제가발생하게된다. 이러한변화는실태를반영하는것이므로이론 적인측면에서는문제될것이없다. 하지만, 현실적으로는재정부담이급증하거나, 반대로급여가줄어드는 문제가발생하게된다. 만약급여가줄어들경우수급자들의반발이심해질

것이예상된다 ( 복지의하방경직성 ). 따라서, 정책의안정이라는점과실태 반영간의조화가필요하다고본다. 조화의문제는이론적으로결정될문제 가아니고사회적합의를바탕으로결정되어야할것이다. 나. 가구균등화지수에대한쟁점 (1) 규범적균등화지수 vs 실태균등화지수 1988년, 1994년, 1999년가구균등화지수는실태를바탕으로추정한결과이다. 실태를바탕으로가구균등화지수를추정할경우현실을잘반영할수있다는장점이있는반면에추정연도및자료에따라결과가달라지게된다. 추정연도및자료에따라결과가달라질경우정책의안정성을저해하게된다. 이러한문제를해결하기위하여 2004년계측에서는 OECD 수정균등화지수를 2009년부터적용하기로하였다 47). 동균등화지수는 OECD 에서사용하고있는여러가지균등화지수중의하나로서규범적인 성격을지니고있다. 하지만, 규범적인균등화지수를적용할경우정책의 안정성은제고되나, 실태를반영하지못하는단점이있다. 또한 OECD 균 등화지수는서구의균등화지수이므로우리의현실에는부적합할수도있다. 표 7-1 2004~2009 년가구균등화지수 가구균등화지수 1인가구 2인가구 3인가구 4인가구 5인가구 6인가구 2004년 ( 적용 ) 0.349 0.578 0.795 1.000 1.137 1.283 2005년 ( 적용 ) 0.3533 0.5883 0.7990 1.0000 1.1466 1.3005 2006년 ( 적용 ) 0.3574 0.5988 0.8030 1.0000 1.1562 1.3178 2007년 ( 적용 ) 0.3616 0.6092 0.8070 1.0000 1.1658 1.3352 2008년 0.3658 0.6196 0.8110 1.0000 1.1754 1.3526 2009년 (OECD 기준 ) 0.370 0.630 0.815 1.000 1.185 1.370 자료 : 여유진외 (2007). 2007 계측조사연구, p257. 165 Ⅶ 전물량 방식 개선방안 47) 제 21 차중앙생활보장위원회는가구균등화지수를앞으로 5 년에걸쳐연차적으로 OECD 기준으로맞추기로의결하였다.

규범적또는실태균등화지수의문제도정책의안정이라는점과현실 반영간의조화가필요하다. 조화의문제는이론적으로결정될문제가아니 고사회적합의를바탕으로결정되어야할것이다. (2) 비목별균등화지수 vs 가계지출균등화지수 조사자료를바탕으로한실태균등화지수를산출하는과정에서비목별균등화지수를산출한후가중치를부여하여합산한균등화지수를사용하는방법과가계지출을기준으로균등화지수를산출하는방법이있다. 비목별균등화지수의경우비목의특성- 예컨대개인단위지출 ( 예, 식료품, 피복신발비등 ) 과가구단위의지출 ( 예, 주거비, 가구집기가사용품비등 ) 의특성- 을잘반영할수있는장점이있는반면, 비목별균등화지수를추정하는모형각각의편의 (bias) 들이합산되므로균등화지수가지녀할원칙중일관성을견지하기어렵다. 반면, 가계지출을기준으로한균등화지수의경우편의 (bias) 는줄일수 166 개선방안에 관한 연구 있으나, 비목별특성을반영할수없는단점이있다. 이러한장단점을급여체계와관련하여적용하는것이바람직하다고본다. 즉, 통합급여로급여할경우비목별특성은중요한변수가아니므로편의 (bias) 는줄일수있는가계지출기준균등화지수가바람직하다고본다. 반면에개별급여일경우비목별특성이중요한변수이므로비목별균등화지수가바람직하다고본다. 다. 마켓바스켓구성에대한쟁점 (1) 객관성 vs 자의성 전물량방식의경우필수품여부, 필수품의규격및질, 내구연수, 사용 량, 가격등에서연구자의자의성이개입될소지가있다. 연구자의자의성

을줄이고자탄력성, 로짓분석등의다양한통계기법을적용하고있다. 그러나, 370개의품목모두를통계자료를바탕으로객관적인방법으로산출할수없다. 그이유는인간이사용하는필수품중에실태자료에잘나타나지않거나 ( 예, 내구연수가긴품목 ) 조사될지라도미미한금액이기때문에별도코드로분석이불가능하기때문이다 ( 예, 바늘등 ). 하지만전물량방식의생명은연구자의자의성을줄이는것이므로가능한한객관적인자료와통계적인방법으로마켓바스켓이구성되어야한다. (2) 품목수 vs 수준 일반인들은품목수가늘어나면수준이높아지는것으로생각하고있다. 반대로전문가들은인간생활에꼭필요한필수품임에도불구하고누락되었다고주장한다. 그러나이는전물량방식에대한이해부족에서기인한다. 예를들면식료품비의경우영양권장량을충족하는식료품마켓바스켓은품목수에거의상관없이작성이가능하다. 반대로인간생활에반드시필요한필수품일지라도수준이미미한경우 ( 예, 열쇠, 학용품중일부 ) 는유사한품목에합산하여마켓바스켓을구성하므로누락되었다고하는주장도설득력이약하다. 따라서품목수를기준으로전물량방식에의한를해석하는것은바람직하지않다고본다. (3) 생애주기 (life cycle) vs 기준연령 2004년심의시생애주기를감안한마켓바스켓구성하여야하는지아니면표준가구의연령을기준으로마켓바스켓을구성하여야하는지에대한논쟁이있었다. 예컨대, 초등학생의보통 6년동안 1회수학여행을간다. 여기서표준가구의자녀연령을기준으로하면수학여행은마켓바스켓에서제외되어야한다 48). 이경우최저교육비를과소추정하게된다. 167 Ⅶ 전물량 방식 개선방안

표 7-2 2007 년의표준가구 평균가구규모 최빈가구규모 표준가구 표준가구의구성 2.94 명 4 인가구 (27.3% 1) ) 4 인가구부 : 40 세모 : 37 세 1 자 ( 남 ): 11 세 2 자 ( 여 ): 9 세 주 : 1) 4 인가구가차지하는비율이다. 자료 : 여유진외 (2007). 2007 계측조사연구, p567. 반대로표준가구의자녀연령이수학여행을가는학년 (5~6학년) 일경우에는수학여행비 /12 만큼마켓바스켓에포함되나이는교육비를과대추정하게된다. 이러한문제는표준가구의변동에따라발생할개연성이높다. 그러나, 생애주기라는관점에서마켓바스켓을구성하면수학여행비를 72개월로나누어반영하므로이러한문제점은발생하지않게된다. 따라서, 일정연령기간동안한두번발생하는사건은생애주기라는관점으로마켓바스켓을구성하는것이바람직하다고본다. 168 개선방안에 관한 연구 2. 전물량방식의한계가. 자료상의한계 전물량방식은가계부및기타생활실태조사자료를바탕으로통계적인기법을이용하여연구자의자의성배제를위한시도를할지라도모든품목에대해충분한통계자료 ( 필수품여부, 내구연수, 사용량, 품질및규격, 가격등 ) 를얻을수없다. 예컨대, 내구연수가아주긴품목은 1~2 개월기장한가계부에잘나타나지않는다. 이러한문제점을개선하기위하여생활실태조사에서내구연수 48) 2004 년의경우표준가구의연령만을고려하여 수학여행 비용은반영하지않았다. 반면 2007 년의경우정규교육실태를반영하여 수련회 비용으로반영하였다. 수련회비용은재학 ( 초등학교 5 학년 ) 중 1 회참여하는것으로, 내구연수는 1 년으로반영하였다.

가긴품목에대한추가조사를실시할지라도회상의한계가있다. 또한, 아주미미한품목 ( 예, 바늘 ) 의경우조사가될지라도별도의코드 로분석하기에는어려운실정이다. 나. 해석상의한계 충분한자료가확보될지라도통계해석에있어서전문가간에의견이다를수있다. 필수품여부를판별하는기준으로소득탄력성 ( 기존연구의경우 0.5이하인품목을기본적인필수품으로선정 ) 을이용하고있으나, 이경우전문가간에해석에서이견 ( 기준선의문제가발생 ) 이있을수있다. 마찬가지로보유확률을구하는 Logistic 분석의경우에도모형및독립변수의소득수준 ( 소득이 0일때의보유확률을기준으로할것인지, 아니면소득이전년도수준일때 ) 에따라결과가달라질수있고, 기준선을얼마로할것인가의문제가발생하게된다 ( 보유확률이몇 % 이상일 경우필수품으로볼것인지 ). 169 다. 연구자의자의성 전물량방식의경우자료상의한계및통계해석상의한계로인하여일 정정도의연구자의자의성이개입될수밖에없다. Ⅶ 전물량 방식 개선방안

3. 전물량방식의개선방안 가. 전물량방식의문제점 (1) 표준가구의가구주연령문제 우리나라의경우고령화및저출산의영향으로 4인가구의가구주연령이지속적으로상승하고있다. 2004년의가구주최빈연령은 39세였으나, 2007년에는 40세로나타났다. 가구주연령을기준으로표준가구를구성한결과는다음과같다. 표 7-3 2004 년과 2007 년의표준가구 구분 최빈가구규모 표준가구 표준가구의구성 2004년 4인가구 4인가구 부 : 39세모 : 36세 1자 ( 남 ): 10세 2자 ( 여 ): 8세 2007 년 4 인가구 4 인가구부 : 40 세모 : 37 세 1 자 ( 남 ): 11 세 2 자 ( 여 ): 9 세 170 개선방안에 관한 연구 자료 : 여유진외 (2007). 2007 계측조사연구, p567. 가구주연령이높아질경우자녀의나이가올라가므로식료품비, 교육비등의비목에서가상승하게된다. 이러한변화는실태를반영하는것이므로이론적인측면에서는문제될것이없다. 하지만, 현실적으로는재정부담의증가로마켓바스켓구성에영향을줄수있다. 가령, 2004년계측에서는보유율등을고려할때필수품으로볼수있는핸드폰등이마켓바스켓에서빠지는왜곡현상이초래되기도하였다. (2) 가구균등화지수문제 1~2 인가구의균등화지수가현실보다값이낮다는측면을감안하여연구진은 4 개의가구균등화지수추정모형을검토한후아래표와같은안을제시하였다.

그러나중앙생할보장위원회심의에서급격한가구균등화지수의변화는바람직하지않고, 기존정책과의안정성에무게중심을두어 2007년과 2008년의경우 2004년의결한가구균등화지수를사용하기로의결하고, 차후 2009년부터 OECD 가구균등화지수에비추어가구균등화지수를조정하기로하였다. 가구균등화지수는가구규모가증가할경우규모의경제가나타나는것이바람직하나, OECD 균등화지수의경우 3인가구에서 4인 5인으로증가할때차이가동일하다. 따라서 OECD 균등화지수는규모의경제를제대로반영하지못하는단점이있다. 표 7-4 연구진안가구균등화지수와중앙생활보장위원회의결가구균등화지수 구분 연구진제시 2004년중앙생활보장위원회의결가구균등화지수가구균등화지수 07 08( 안 ) 09(OECD 기준 ) 1인가구 0.38136 0.3616 0.3658 0.3700 2인가구 0.61745 0.6092 0.6196 0.6300 3인가구 0.81869 0.8070 0.8110 0.8150 4인가구 1.0000 1.0000 1.0000 1.0000 5인가구 1.16786 1.1658 1.1754 1.1850 6인가구 1.32572 1.3352 1.3526 1.3700 자료 : 여유진외 (2007). 2007 계측조사연구, p569. 나. 전물량방식에서의개선방안 (1) 표준가구 표준가구를설정할때최빈값을기준으로설정하는이론적으로타당하다. 그러나최빈값은쌍봉의형태로나타났다 ( 그림 4-2 참조 ). 이는최빈값의 불안정성을의미한다. 171 Ⅶ 전물량 방식 개선방안

[ 그림 7-1] 1 차조사 4 인가구가구주연령분포 (2007 년 ) 자료 : 여유진외 (2007). 2007 계측조사연구, p216. 한편, 최빈값의불안정성은 2010년실태조사최빈연령이감소하거나증가할수있다는것을의미한다. 연령증가폭이클경우계측연도의가매우큰폭으로증가하고, 반대로최빈연령이떨어질경우기존의보다낮아지는문제가발생한다. 이는결국의안정성을저해하므로, 2010년에서는 172 개선방안에 관한 연구 실태조사결과를바탕으로하되, 의안정성을제고할수있는방향으로사회적합의가되어야한다. (2) 가구균등화지수앞에서살펴본바처럼 OECD 균등화지수의경우 3인가구에서 4인 5인으로증가할때차이가동일하다. 따라서합리적인가구균등화지수라고볼수없다. 규모가차이가안정적이라할지라도이는서구의현실을반영한가구균등화지수이므로한국의현실에는맞지않을수도있다. 따라서실태조사를바탕으로합리적인가구균등화지수설정이필요하다. 가구균등화지수는 1~2 인가구의균등화지수가현실에부응할수있는수 준이어야하고, 아울러가구규모가증가할때그차이가줄어드는것이바 람직하다.

Ⅷ. 계측대안모색 1. 상대적방식 가. 상대적방식의기본개념 상대적방식이논의된배경은두가지로언급할수있다. 첫번째, 상대적빈곤선방식은절대빈곤선개념에대한비판에서출발 한다. 절대적빈곤개념에기초한전물량방식 ( 또는라운트리방식, 기본욕 구접근법, 예산기준방식 ) 은 최저생존수준 이확정적인것이아니라시대와사회에따라변화할수있으며, 최저생존수준을 누가 규정하느냐에따라서도달라질수있다는점에서자의적이라는문제점이지적된다. 결국빈곤의개념은육체적생존에필요한최저한의욕구가충족되고있느냐의여부도중요하지만그사회의전반적인통념에따라달라질수밖에없다. 또한빈자들의생활수준자체뿐만아니라빈곤하지않은사람들과의상대적위치가고려되지않으면안되는데이를충분히감안하지않고있다는점이절대적빈곤개념이가지는주요한한계라고할수있다 ( 이정우, 1991). 두번째, 빈곤의상대성에대한강조의필요성때문이다. Townsend는 1974년절대적수준에입각한빈곤의개념을비판하고빈곤개념의상대성을강조하였다. 먼저, 기본욕구조차도상대적으로만정의될수있다는데중요한의미가있다. 얼마나많은사람들이무엇을 은사회규범과경제적조 173 Ⅷ 계측대안 모색

건을반영함으로써특정한장소와특정시점에서만대답되어질수있는질문이다. 또하나는, 공동체인식을반영하는어떠한빈곤개념도또한상대적이라는점이다. 왜냐하면그러한인식들은특정사회규범과태도를체현하기때문이다. 이와관련하여 Townsend는절대적욕구 (absolute needs) 라는개념대신 필요의사회적결정 (social determination of needs) 라는개념을도입함으로써상대적빈곤개념을구체화하고자하였다. 상대적빈곤개념은상대적비율방식과박탈지표방식, 두가지접근방식이있다. 생존에필요한최소한의지출수준또는사회적인기본적욕구 (social basic needs) 가합의되기어렵다는 Townsend(1974) 의비판이제기되면서평균소득이나중위소득, 또는소득분포를기준으로상대빈곤을정의하였다. 즉, 상대적빈곤이란그사회의평균소득혹은지출수준과대비하여상대적으로소득이낮은계층을빈곤층으로정의한다. 이는소득혹은지출등의일정비율을빈곤의기준으로본다는점에서상대적비율방식으로명명하고자한다. 또다른접근방식으로 Townsend(1979) 가제기한박탈지표방식 ( 또는생활양식접근법 ) 도상대적방식에포함될수있다. 박탈 174 개선방안에 관한 연구 지표방식이란건강하고문화적인생활을위해요구되는최소한의생활필수품또는활동이결핍된정도를통해빈곤을판단하는방식을말한다. 먼저, 상대적비율방식은좀더일반적으로이용되고있는상대적빈곤선은평균혹은중위가구소득혹은지출의몇 % 이하에해당하느냐에의해빈곤여부가결정되는방식이다. 상대적비율방식은빈곤과불평등과관련된국제비교데이터를산출하기위해널리활용된다. 대표적으로 OECD는국제비교를위해중위소득의 40%, 50%, 60% 를주로사용하고있다. World Bank 또한개발도상국의경우평균가구소득의 1/3, 선진국의경우평균가구소득의 1/2 등을빈곤선으로활용하고있다. EU 통계기관 Eurostat는각국가에서중위소득 60% 를한계로 EU 회원국소득빈곤 수치로사용하고있다. 이밖에도많은학자들 (Fuch, Townsend, Rainwater 등 ) 이상대빈곤선을기준으로빈곤율을산출하고있다.

표 8-1 주요기관및연구자들의상대빈곤선 주요기관및연구자 상대빈곤선 OECD 중위가구소득의 40, 50, 60% EU 중위소득의 60% World Bank 개발도상국은평균가구소득의 1/3 선진국은평균가구소득의 1/2 V. Fuchs 중위가구소득의 50% P. Townsend 빈곤층은평균가구소득의 80% 이하, 극빈층은 50% 이하 Lee Rainwater 가구당평균소득의 46~58% 자료 : 김미곤, 계측현황과정책과제, 보건복지포럼, 1997. 10 상대적비율방식의빈곤선을국가의공식적혹은준공식적빈곤선으로 활용하고있는대표적인경우는일본, 영국, 호주등이다. 일본은 1984 년부 터생활보호기준으로활용되고있는를수준균형방식, 즉일반근로자세대소비지출의 68% 로정하고있다. 영국의빈곤과관련된국가보고서라할수있는 Household Below Average Income 시리즈에서도중위소득의 60% 를기준으로빈곤율을산출하고있다. 호주의헨더슨빈곤선도기준연도 (1973년) 이래로분기당가구원 1인당가처분소득변화를빈곤선에반영해주고있다는점에서상대적빈곤선개념에가깝다고볼수있다. 이밖에도네덜란드, 룩셈부르크, 덴마크등은최저임금혹은총임금의변화분을반영하여공식적빈곤선을조정한다는점에서상대적방식에포함된다고볼수있다. 175 Ⅷ 계측대안 모색

표 8-2 상대적비율방식을이용한 ( 준 ) 공식빈곤선 주요기관및연구자 상대빈곤선 일본일반근로자세대소비지출의 68% 영국중위소득의 60% 호주네덜란드룩셈부르크덴마크 가구원 1인당가처분소득변화반영순최저임금변화반영총최저임금변화반영총임금변화반영 자료 : 김미곤, 계측현황과정책과제, 보건복지포럼, 1997. 10 다음으로, 박탈지표방식은기존에빈곤선으로많이활용되어오고있는전물량방식이나반물량방식이주로가계의지출항목에의존해서를계측하는데비해, 가구의생활양식 (life-style) 과소득과의상관관계를통해빈곤선을도출하고자하는방식이다. 기존에빈곤선계측 176 개선방안에 관한 연구 에서가장많이활용되고있는소득은, 첫째, 우리가관심을갖는결과즉생활수준이아니라자원에만관련이된다는의미에서빈곤의간접적측정치이며, 둘째, 현재소득은특정시점에서의금전적유입으로정의되고이는신체적자산이나저축같은가구가활용할수있는다른자원들이무시됨을의미하고, 셋째, 소득데이터는특히소득분포의양끝지점에서측정오류가심각하다는점에서빈곤선을계측하기위한자료로서일정한한계를가진다. 박탈지표는소득측정치의이러한한계를보완한다는측면에서유용하게활용될수있다. 첫째, 박탈항목들은물질적재화나사회활동같은항목들의 강제된결핍 을직접적으로봄으로써생활수준을측정하는데목표를두 며, 둘째, 박탈지표들은현재소득보다 지속성 을측정하기에더유리하다. 박탈지표방식은타운센트 (1979) 의 영국의빈곤 (Poverty in United Kingdom) 에서소개한이후맥과랜슬리 (Mack and Lansley, 1985), 타운

센트와고든 (Townsend and Gordon, 1989), 메이어와젝스 (Mayer and Jencks, 1988), 머펠과브라이언 (Muffels and Vrien), 놀란과웰란 (Nolan and Whelan, 1996), 칼란드리노 (Calandrino, Michele, 2003), 페레즈 -마요 (Pérez-Mayo, 2003), 손더스 (Saunders, 2004) 등에의해비판적으로발전되고정교해져왔다. 그럼에도불구하고, 박탈지표접근방식은항목선택의자의성문제, 욕구의변화를반영하는문제, 소득수준과의연관성등에대한어떠한합의도존재하지않는다는점에서공식적인빈곤선으로는활용되고있지는않으며, 보조지표로서활용되고있다. 나. 상대적방식에의한계측모형 상대적비율방식에의한계측절차는다음과같다. 먼저, 기준지표 ( 소득또는지출 ) 선택한다. 대부분의나라나국제기구들은소득을기준으로하고있으나일본의경우소비지출을기준으로하고있다. 상대적산출을위해서는소득을기준으로할것인지또는지출을기준 으로할것인지를먼저선택하여야한다. 다음과같은세가지측면에서지출을기준으로하는것이바람직하다. 첫째, 가비목별최저지출의합계라는점과, 둘째, 소득을기준으로할경우일반가구의저축수준이에영향을미친다는점, 그리고,. 셋째, 일반적으로소득보다는지출이안정적이라는점에서그러하다. 두번째로, 상대적비율 (α) 에대한사회적합의과정이다. 우리나라의경우상대빈곤선에대한사회적합의가없으므로이에대한합의가필요하다. 2007년 4인가구는도시근로자가구중위소득의약 35.8% 이나, 상대적비율을적용방식으로를계측할경우동비율에대한사회적합의가필요하다. 참고로, 일본의경우사회적합의를바탕으로급여수준이일반근로자가구의 68% 에도달하도록하고있다. 세번째로, 지역별가구규모별소득또는지출추정치 (Yit) 의산출이다 49). 2010년의지출수준및소득수준에대한실측치는 2011년에발표된 177 Ⅷ 계측대안 모색

다. 따라서추정모형을이용하여이들을추정하여야한다. 추정모형에따라지출수준및소득수준은달라질수있다. 상대적비율방식에의한계측모형은다음과같다. 가구규모별는다음과같은모형으로산출된다. = : 기준연도 : 기준연도가구규모별소득 ( 또는지출 ) 의추정치 : 상대적비율 한편, 박탈지표방식에의한계측의핵심쟁점 (Nolan & Whelan, 1996) 은박탈지수로서적절한항목을어떻게선정할것인가, 생활양식의결정인자로서취향대자원결핍의역할을어떻게고려할것인가, 핵심지표를구성함에있어박탈항목들을어떻게더할것인가, 박탈점수에기초해서또는박탈과소득기준모두를사용해서, 빈곤과비빈곤을구분하 178 개선방안에 관한 연구 는특정기준선 (cut-off) 을어떻게선정할것인가, 근본적으로, 관측된박탈 / 소득유형이일어나는방식을어떻게밝힐것인가의문제이다. 박탈지표방식에의한계측절차는다음과같다. 첫번째단계는, 박탈지표의총항목선정이다. 항목선정에서의이슈는총항목을어떻게선정할것인가의문제와각항목에서의결여 (absence) 가취향에의한것인지자원의결핍에의한것인지를어떻게밝힐것인가의문제이다. 먼저전체항목은일차적으로전문가에의한방식으로선정된다. 다음으로, 각항목이필수적인것 (necessity) 인지에대한표본 ( 가구혹은개인 ) 들의견해- 즉, 특정항목이필수적이라고생각하는지의여부- 에기초하여생활양식항목을선정하는방식을선택하는 합의적접근 (consensual approach) 을 취한다. 또한, 그러한항목의결여가자의적인것인지혹은자원의결핍에 의한것인지를확인하기위해특정항목이결여된사람들에게그들이그 49) 실적치를사용하는방안에대해서는제 10 장에서언급하고자한다.

항목을 가지고싶지만가질여력이없는지 를묻는방식을취한다. 두번째단계는가중치두기와박탈지표구하기이다. 박탈지표를구성함에있어또하나의이슈는각항목이생활양식의박탈에서동일한중요성을가지는가하는것이다. 각항목에대해가중치를부여하는방식으로는데사이와샤 (1988) 의최빈치로부터의거리가중치방식, 주요인분석방식등이있다. 그러나, 가중치를둠으로써오히려자의성과임의성이가중된다는비판도있다. 세번째단계는박탈지표를통한추정하기이다. 박탈지표방식을통한추정의중심가정은박탈지표점수는어떤소득지점혹은소득범주에서급격히감소 ( 증가 ) 할것이라는것이다. 즉, 박탈점수가일정소득을중심으로꺾인다면 ( 즉, 일정소득이하에서박탈점수가급격히높아진다면 ), 이지점의소득을빈곤선 ( ) 소득으로볼수있다는것이다. 꺾이는점 (threshold) 을찾기위해서판별분석 (discriminant analysis) 50) 이이용된다. 다. 상대적방식의쟁점및한계 179 상대적방식의쟁점및한계는다음의세가지를언급할수있다. 첫째, 상대적빈곤개념에대한수용성의문제이다. 시대와장소에따라 기본욕구 혹은 최소기준 이변화할수밖에없다는점에대해서는대체적인동의가있는것으로보인다. 실제로, 기본욕구방식혹은절대적빈곤선방식으로알려져있는전물량방식의구성자체로시대와사회에따라변화한다. 이러한점에서도시대와생활수준의변화를반영하여야한다는점에대해서는비교적수용적이다. 일본의수준균형방식, 네덜란드, 룩셈부르크등의최저임금에연동한방식등은상대적빈곤개념을실제정책에 Ⅷ 계측대안 모색 50) 선형판별분석은둘이상의사전적으로규정된집단들간의차이를여러변수의차원에서연구할수있도록하는통계기법이다.

적용하고있는대표적인예이다. 그럼에도불구하고, 상대적방식이정책적빈곤선혹은공공부조기준선으로활용될수있는지에대해서는회의적인반응도존재한다. 살펴본바와같이, 1999년공식적인가계측된이래의상승률은최저임금은물론이고평균혹은중위소득 ( 지출 ) 의상승률에크게못미쳤다. 이와같이여전히선진국에비해생활수준의상승폭이비교적큰현시점에서상대적방식을정책적빈곤선으로활용하기위해서는사회적동의를얻기위한지난한노력이필요할것으로보인다. 둘째, 상대적방식의자의성의문제이다. 상대적비율방식의가장큰약점은상대적비율을어떻게결정할것인가와관련하여상당한자의성이개입될수있다는점이다. 소득을기준으로할것인가혹은지출을기준으로할것인가혹은최저임금을기준으로할것인가, 평균을기준으로할것인가중위를기준으로할것인가등핵심적인쟁점에대한합의가전제되어야한다. 다음으로상대적비율을결정하기위한기반이있어야한다. 즉, 현재와같이전물량방식으로계측된의소득혹은지출에대한 180 개선방안에 관한 연구 비율을기준으로할수밖에없을것으로보인다. 그러나살펴본바와같이상대적비율은해마다변화하므로어느시점을기준으로잡을것인가에대해서도논란이있을수있다. 결국, 비율이좀더안정화되기전에상대적방식으로전환하기위해서는사회적합의에상당한진통이있을수있다. 마지막으로, 상대적비율을결정하기위한안정적이고지속적인데이터가확보되어야한다. 즉, 평균혹은중위소득 ( 지출 ) 을산출하기위해서는동일한개념과방식으로해마다계측된전국적인데이터의확보가중요하다. 한편, 박탈지표방식은항목선정, 가중치, 분석방식에서의자의성으로인해실질적인정책빈곤선산출에는부적절할것으로보인다. 다만, 소득혹은지출을기준으로한빈곤보다는좀더다차원적이고다면적인박탈의 실태를볼수있다는점에서정책적참고자료로활용될수있을것으로보 인다. 셋째, 상대적방식의편의성의문제이다. 상대적방식, 특히상대적비율

방식의가장큰장점은일단상대적비율에대한사회적합의가있고나면, 계측이매우간편하고논란의여지가적다는장점이있다. 그럼에도불구하고, 현금급여기준선, 가구유형별추가비용등의결정이추가적인과제로남게된다. 2. 반물량방식 가. 반물량방식의기본개념 반물량방식의오샨스키연구에서출발한다. 오샨스키 (Mollie Orshansky) 는 1963년 Social Security Bulletin에빈곤측정에관한논문을발표하였는데, 산정방식은최소한의식료품마켓바스켓을구성하여최저식료품비 51) 를산정한후여기에 3배를곱하는방식을사용했다 52). 1965년존슨정부가 빈곤과의전쟁 을선포한후빈곤에대한실질적이고공식적인측정이필요하다고인식하면서소위오샨스키방식은미국의 공식적인빈곤기준선 (PT) 으로활용되었다. 이후 1969 년부터빈곤기준선 (PT) 은미국의통계청 (Census of Bureau) 에서소비자물가상승률 (CPI-U) 을반영하여매년 10 월에발표하고있다. 이는미국내의빈곤율측정과 빈곤층추이파악등의통계적목적으로이용된다. 51) 최저생계식비안 (Economy Food Plan) 은농무부에서비상시또는예상치못한식량부족사태에대비하여영양학자들이제안한식단을화폐가치로환산한값으로서, 한개인이최소한으로영양적으로균형잡힌식생활을하기위해드는비용을계산한것이다. 이것은당시영양학자들이제안한네가지수준의식단안중에서가장낮은단계의것이다. 1993년 Orshansky에의하면, 가장낮은수준의경제적인식품계획을택한이유는정부및보수적인측면에서 너무관대한빈곤선 이라는비난과공격을피하기위함이었다고진술하였다. 52) 승수로써 3 을곱하는이유는 1955년미국의농업부가수행한가계식료품소비조사 (Household Food Consumption Survey) 에서미국의평균가구가세후소득의약 30% 를식료품에지출한다는사실에기인한다. 그러나 3 이란승수는 1950년대의조사를통해만들어진것으로 1990년대들어미국평균가구가식료품지출에약 1/7을사용한다는사실을충분히반영하지못하고있다 ( 참조, Institute for Research on Poverty, 1998: 2). 181 Ⅷ 계측대안 모색

미국의경우빈곤기준선 (PT) 을단순화한 53) 빈곤지침선 (PG) 을사회보장정책에활용하고있다. 빈곤지침선 (PG) 은보건 서비스국 (Department of Health and Human Service: HHS) 의 Federal Register에의해매년발표되며주로행정적인목적으로사용되고있다. 빈곤기준선 (PT) 과빈곤지침선 (PG) 을구분하는주요이유는빈곤기준선 (PT) 의경우전년도발표후다음연도의하반기까지는빈곤기준선 (PT) 을발표하지않으므로, 만약빈곤지침선 (PG) 이없는경우, 보건 서비스국 (Department of Health and Human Service: HHS) 이나기타행정기관들은다음해의 1분기동안은사회보장프로그램을운영하는데있어작년의데이터를사용하게되는결과를초래하기때문이다. 미보건 서비스국의빈곤지침선은연방프로그램대상자를선정하는데사용되며, 일부프로그램들은빈곤지침선 (PG) 에일정비율을곱하여사용하기도한다. 빈곤지침선 (PG) 을이용하는제도로는학교급식, Head Start, 저소득가구연료비지원 (Low-Income Home Energy Assistance), Food Stamps 등이며사용하지않는공공부조프로그램으로는 SSI, TANF 등이있다. 182 개선방안에 관한 연구 일본도반물량방식을사용한경험이있는국가중하나이다. 일본은을수차례변경하여하나의사회적합의점을도출한사례이다. 1946년~48년까지는표준생계비방식이적용되었으며, 1948년~60 년까지는마켓바스켓방식, 1961년~64년까지는엥겔방식, 1965년~83년까지는격차축소방식, 그리고 1984년이후에는수준균형방식이적용되고있다. 1984년이후보호기준은일반근로자세대소비지출의 68% 이다. 반물량방식은전물량방식의한계를줄이고자하는방식이다. 전물량방식은가계부및기타생활실태조사자료를바탕으로통계적인기법을이용하여연구자의자의성배제를위한시도를할지라도모든품목에대해충분한통계자료 ( 필수품여부, 내구연수, 사용량, 품질및규격, 가격등 ) 를 53) 실제로하와이와알라스카를제외한주에서는빈곤기준선과빈곤지침선이거의같은수준이다.

얻을수없다. 예컨대, 내구연수가아주긴품목은 1~2 개월기장한가계부에잘나타나지않는다. 이러한문제점을개선하기위하여생활실태조사에서내구연수가긴품목에대한추가조사를실시할지라도회상의한계가있다. 또한아주미미한품목 ( 예, 바늘 ) 의경우조사가될지라도별도의코드로분석하기에는어려운실정이다. 또한, 충분한자료가확보될지라도통계해석에있어서전문가간에의견이다를수있다. 필수품여부를가르는기준으로소득탄력성 ( 기존연구의경우 0.5이하인품목을기본적인필수품으로선정 ) 을이용하고있으나, 이경우전문가간에해석에서이견 ( 기준선의문제가발생 ) 이있을수있다. 마찬가지로보유확률을구하는 Logistic 분석의경우에도모형및독립변수의소득수준 ( 소득이 0일때의보유확률을기준으로할것인지, 아니면소득이전년도수준일때 ) 에따라결과가달라질수있고, 기준선을얼마로할것인가의문제가발생한다 ( 보유확률이몇 % 이상일경우필수품으로볼것인지 ). 결국, 전물량방식의경우일정정도의연구자의자의성이개입될수밖에없다. 앞에서언급한전물량방식의한계를줄이고자하는방식이반물량방식이다. 반물량방식은비교적객관적으로산출이가능한식료품비를영양학자들이제시한영양학적기준을토대로이론적으로산출한후엥겔계수의역수를곱하여를구하는방식이다. 반물량방식의경우를구성하고있는 11개비목중 10개비목에대한마켓바스켓을작성하지않아도산출이가능하므로 10개비목에해당되는마켓바스켓구성시연구자의자의성은없어진다. 183 Ⅷ 계측대안 모색 나. 반물량방식에의한계측모형 반물량방식에의한계측모형은 Orshansky 모형, 비목별엥겔함수모 형, 총지출엥겔함수, 식품비비율적용모형 (Food-ratio Method), 네가지 를제시할수있다.

첫번째는기본모형인 Orshansky 모형이다. 반물량방식은영양학자들 이제시하는영양권장량을바탕으로최저식료품비를이론적으로산출한후 엥겔계수 ( 저소득층평균소득 - 엥겔계수 ) 의역수를곱하여를산출 한다. 저소득층평균소득 - 식료품비비율소득분위를구분한후분위의평균 적인비율을적용하거나, 이론적으로산출할수있고 54), 기존연구의엥겔 계수를적용할수도있다. 저소득층평균소득- 식료품비 ( ) 를이론적으로산출하는과정은다음 과같다. 먼저식료품비와가구소득간의전대수엥겔함수 (Double Logarithmic Engel Function) 를설정한후... 1 1식을바탕으로저소득층평균소득 -식료품비 ( ) 은다음과같은과 정을거쳐산출한다. 184 개선방안에 관한 연구 Orshansky 모형은식료품비외의 10 개비목에대한마켓바스켓을구 성하지않고를산출할수있다. 따라서전물량방식보다는연구 자의자의성이줄어든다. 하지만, 연구자의자의성이줄어든다는것만으로 는계측의정확성을담보할수없다. 왜냐하면전물량방식의 54) Prais & Houthakker(1955), Orshansky(1963) Crammer(1973), Van Praag Spit Vande Stadt(1982).

경우개개품목에서자의성이개입될지라도에미치는영향이미미하나, 반물량방식의경우최저식료품비수준과엥겔계수영향도가매우크므로적합하지않은최저식료품비수준과엥겔계수를사용할경우의정확성을저해할수있다. 만약, 기존연구의엥겔계수를적용할경우변경으로인한수준의정합성 55) 은유지될수있다. 앞에서언급한바처럼엥겔계수는다양하나, 기존연구의엥겔계수를적용할경우수준의정합성은견지할수있다. 하지만, 이러한정합성은전물량방식에서반물량방식으로전환될당시에만가능하다. 왜냐하면반물량방식으로계속를계측할경우엥겔법칙이감안되어야하기때문이다. 기본모형에서는다음과같은방법으로엥겔법칙을반영할수있다. 첫째, 우리나라전체의엥겔계수하락폭을반영하여기존전물량방식의엥겔계수를하락시킨다. 둘째, 엥겔계수와소득간의회귀분석을한후기존연구의엥겔계수 ( 예, 39.5%) 에해당되는소득수준 (Y*) 을구한다.. 동소득수준의일정범위 ( 예, Y* ± α) 에해당되는계층의매년엥겔계수를적 용한다. 반물량방식기본모형에의한산출결과는어떤계층의식료품비비율을사용하는가에따라또는사용자료에따라수준이달라진다. 그러므로기본모형에의한결정을위해서는어떤계층의식료품비비율을적용할것인가에대한사회적합의가필요하다. 기본모형을이용한지역별가구규모별가구유형별산출과정은다음과같다. 첫번째는가구규모별표준가구설정단계이다. 두번째는마켓바스켓방식으로가구규모별표준가구의최저식료품비계측하는단계이다. 영양권장량과, 저소득층의소비패턴을토대로가구규모별표준가구 185 Ⅷ 계측대안 모색 55) 변경으로수준이급격하게변하는것은바람직하지않다. 본연구에서는기존전물량방식으로계측한수준과유사한수준을수준정합성이라고개념정의하였다.

의최저식료품비를마켓바스켓을구성하여산출한다. 세번째는가구규모별엥겔계수결정단계이다. 엥겔계수를이론적또는분위별실태를바탕으로산출할지라도, 어떤계층의엥겔계수를적용할것인가에대한사회적합의가필요하다. 예컨대, 이론적으로산출할경우에도사용자료 ( 전체또는몇분위이하 ) 에따라계수값이달라지므로이에대한합의가필요하다. 엥겔계수결정은전년도수준과의안정성을고려하여결정되어야한다. 즉, 엥겔계수는 2004년 ( 또는 2007년 ) 연구의비율보다약간낮은수준으로결정 ( 중앙생활보장위원회심의 의결사항 ) 되는것이바람직하다. 네번째는가구규모별산출단계이다. 산출방법은가구규모별표준가구의식료품비 / 엥겔계수이다. 다섯번째, 지역별점유형태별및가구유형별추가비용산출단계이다. 지역별점유형태별는중소도시기준가구규모별 - 중소도시기준가구규모별최저주거비 + 지역별점유형태별주거비로산출한다. 가구유형별추가비용은마켓바스켓방식으로추정한후가산한다. 여타의반물량방식도지역별가구규모별가구유형별산출과정은동일하 186 개선방안에 관한 연구 다. 상대방식등의경우도이와유사하다. 따라서이하에서는지역별가구규모별가구유형별산출과정을생략한다. 동모형의한계는동일한영양권장량을만족시키는최저식료품비수준이연구자에따라달라진다는점이다. 따라서동모형을계측모형으로사용할경우최저식료품비의적절성에대한쟁점이형성될가능성이높다. 또한어느계층의엥겔계수를적용하여야하는지에대한사회적합의가이루어지지않은상태이다. 결국, 기본모형의경우사용자료, 최저식료품비, 엥겔계수에따라수준이달라진다. 두번째, 반물량방식의모형은비목별엥겔함수모형이다. 비목별엥겔함수를이용하는방식은먼저식료품비에대한엥겔함수를추정하여이론적 으로산출한최저식료품비에상응하는소득을구한후다른비목의엥겔함 수에소득을대입하여최저주거비, 최저의료비등의비목별최저지출수준 을구한후이를합산한다.

식료품비엥겔함수 : ln C0 = a0 + a1 ln y... 1 ( C0는식료품비, y는소득 ) 여타비목엥겔함수 : ln C0 = a0 + a1 ln y... 2 ( Ci는식료품비외비목, y는소득 ) 는 1식을추정한후이론적으로산출한최저식료품비를대입하여최저식료품비에상응하는소득 (Y*) 산출한다. 2식을추정한후 Y* 를대입하여 Ci값을산출한다. 이론적으로산출한최저식료품비와여타비목의 Ci값을합산하여산출한다. 지역별가구규모별가구유형별산출과정기본모형방식과동일하다. 기본모형에서는 엥겔계수 를적용하고있으나, 동모형에서는엥겔계수를사용하지않고, 최저식료품비에상응하는소득수준을구한후계량적방법으로를산출한다. 따라서기본모형의한계중어느계층의엥겔계수를적용할것인가의부분은해결이가능하다. 비목별엥겔함수모형한계는기본모형의한계중최저식료품비의연구자간편차는여전히해결되지못한다는점이다. 세번째, 반물량방식의모형은총지출엥겔함수모형이다. 비목별엥겔함수모형을보다간단히한모형으로서, 먼저식료품비에대한엥겔함수를추정하여이론적으로산출한최저식료품비에상응하는소득 (Y*) 을구한후총지출엥겔함수에소득 (Y*) 을대입하여를산출한다. 동모형은 UNSIAP 56) 에서국제비교용으로적용하기도한다. 동모형을그림으로표현하면다음과같다. 187 Ⅷ 계측대안 모색 56) United Nations Statistical Institute for Asia and Pacific.

[ 그림 8-1] 총지출엥겔함수를이용한추정 다. 동모형을이용한산출과정을수식으로설명하면다음과같 188 개선방안에 관한 연구 식료품비엥겔함수 : ln C0 = a0 + a1 ln y...1 ( C0는식료품비, y는소득 ) 총지출엥겔함수 : ln C = a0 + a1 ln y...2 ( C는총지출, y는소득 ) 산출은, 1식을추정한후이론적으로산출한최저식료품비를대입하여최저식료품비에상응하는소득 (Y*) 산출한다. 2식을추정한후 Y* 를대입하여 C값을산출한다. 지역별가구규모별가구유형별산출과정기본모형방식을준용한다. 기본모형에서는 엥겔계수 를적용하고있으나, 동모형에서는엥겔계 수를사용하지않고, 최저식료품비에상응하는소득수준을구한후계량적 방법으로를산출한다. 비목별엥겔함수가 11 개비목에대하여 회귀분석을하여야하나, 동모형의 2 번의회귀분석으로를산출

할수있으므로비목별엥겔함수보다는간단하게를산출할수 있다는장점이있다. 그러나총지출엥겔함수모형의한계는기본모형의 한계중최저식료품비의연구자간편차는여전히해결하지못한다는점이 다. 네번째, 반물량방식의모형은식품비비율적용모형 (Food-ratio Method) 이다. Watt(1965) 에의해제안되고, Deaton-Muellbauer(1980), Van Praag(1982) 에의하여이론적으로체계화된방법으로서, 식료품비엥 겔함수를아래와같이정리한후 목표엥겔계수 를대입하여 를추정한다. 목표엥겔계수는평균소득- 식료품비를적용한다. 이는소득수준이높아지면소득중식료품비가차지하는비율 ( ) 이감소한다는 엥겔법칙을이용하는것이다. 식료품비엥겔함수 : ln C0 = a0 + a1 ln y... 1 ( C0는식료품비, y는소득 ) 1 식을정리하면 ( )= Exp { ln C0 - ln y } = Exp { a0 + (a1-1) ln y }... 2 2 식의좌변에목표엥겔계수 (r) 를넣고, 양변에 ln 를취하면, ln r = a0 + (a1-1) ln Y... 3 3 식에서목표엥겔계수 (r) 에상응하는소득이바로임. Y = Exp ((a0 - ln r)/( 1 - a1 ))... 4 지역별가구규모별가구유형별산출과정은기본모형방식을 준용한다. 식품비비율적용모형은최저식료품비대신 목표엥겔계수 를사용하 여계량적인방법으로를산출하는모형이다. 따라서, 최저식료 품비수준이전문가의가치관에따라차이가난다는점을우회할수있다. 또한수준의정합성을담보하기위한목표엥겔계수 (r) 산정은 4 식에 189 Ⅷ 계측대안 모색

서 Y값이기존가되는 r값을적용한다. 식품비비율적용모형에서는기본모형과유사한다음과같은방법으로엥겔법칙을반영할수있다. 첫째, 우리나라전체의엥겔계수하락폭을반영하여목표엥겔계수 (r) 를하락시킨다. 둘째, 목표엥겔계수와소득간의회귀분석을한후목표엥겔계수 (r) 에해당되는소득수준 (Y*) 을구한다. 동소득수준의일정범위 ( 예, Y* ± α) 에해당되는계층의매년엥겔계수를적용한다. 동식품비비율적용모형의한계는목표엥겔계수에따라수준이달라지므로이에대한사회적합의가매우어렵다는점이다. 광의의반물량방식으로분류할수있는 4개모형을검토결과를정리하면다음과같다. 오샨스키방식 ( 기본모형 ) 의경우, 최저수준결정에연구자간편차가발생하고, 엥겔계수결정에사회적합의의어려움이존재한다. 하지만, 최저식료품비의상대적인상률을낮게설정하고, 엥겔계수를하향조정하여야한다는원칙에동의한다면직관적설득력과수준의안정성을감안한산출이가능할수있다. 비목별엥겔함수의경우, 먼저이론적인측면을살펴보면, 11개비목에 190 개선방안에 관한 연구 대한회귀분석을실시하여야하므로각모형의설명력 (R2) 1이아닌이상모형에서산출한비목별최저지출액을합계한는매우큰편의 (bias) 를보일수있다. 총지출엥겔함수의경우, 먼저이론적인측면을살펴보면, 2개비목에대한회귀분석을실시하여야하므로각모형의설명력 (R2) 1이아닌이상모형에서산출한는편의 (bias) 를보일수있다. 한편, 식품비비율적용방안의경우, 식품비비율적용방안은반물량방식의한계인최저식료품비산정에서의연구자간편차문제를우회할수있고, 목표엥겔계수를과거연구의결과를조정하여적용할수있다. 4개모형에대해 5가지측면에서종합판정을해보면, 다음과같다. 첫 번째, 이론적타당성측면에서는 4 개모형모두이론적신뢰성은있다. 두 번째, 계측수준의정합성측면에서보면, 의변경으로기존계측된 수준과의안정성이손상되면정책에반영될수없다. 비목별엥

겔함수이용모형과총지출엥겔함수모형의경우최저식료품비에상응하는소득이높기때문에기존의보다높은금액이산출될가능성이높다. 세번째, 계측자료 ( 연구자 ) 의자의성측면에서보면, 반물량방식의기본개념 ( 출발 ) 이계측시연구자의자의성을줄이는것이므로, 동관점은매우중요하다. 기본모형의경우식료품비마켓바스켓작성시연구자의자의성이개입될소지가있고, 비목별엥겔함수이용모형및총지출엥겔함수의경우사용자료 ( 전가구또는하위몇 % 이하 ) 에서자의성이개입될소지가있다. 반면, 식료품비비율적용방안은연구자의자의성이개입될소지가없다. 네번째, 사회적합의가필요한지표수측면에서보면, 사회적합의가필요한지표수가적은모형이바람직하다. 기본모형의경우식료품비마켓바스켓 ( 품목수약 100개 ) 에대한전문위원회검토가필요하고, 엥겔계수에대한사회적합의가필요하다. 비목별엥겔함수이용모형및총지출엥겔함수모형은식료품비마켓바스켓 ( 품목수약 100개 ) 및회귀모형 및자료에대한전문위원회검토가필요하다. 반면, 식품비비율적용모형은식료품비엥겔함수와목표엥겔계수에대한사회적합의가필요하다. 다섯번째, 계측의간편성측면이다. 계측의간편성은모형판정의절대적인기준은아니나, 계측이간편할수록설득력도높아진다. 기본모형의경우식료품비마켓바스켓 ( 품목수약 100개 ) 을작성하여야하고, 비목별엥겔함수이용모형은 11개비목에대하여회귀분석을실시하여야한다. 반면, 식품비비율적용은식료품비엥겔함수만추정하면가능하다. 하지만, 합리적인계측모형은가치관에따라달라질수있다. 즉, 타당성, 자의성, 정합성, 간편성등의가치들중어느것을우선하느냐에따라합리적인모형은달라진다. 다만, 계측된를준거로볼때, 수준의정확성과연구자자의성이가장중요한판정기준이되어야할것으로보인다. 추정모형별각기준을적용하여평가한결과는다음과같다. 191 Ⅷ 계측대안 모색

< 표 8-3> 반물량방식의계측모형별평가결과 구분 이론타당성 수준정합성 연구자자의성 합의지표수 계측간편성 기본모형우수우수미흡미흡미흡 비목별엥겔함수모형우수미흡보통보통보통 총지출엥겔함수모형우수미흡미흡미흡미흡 식품비비율적용모형우수우수우수우수우수주 : 우수 : 좋은경우, 보통 : 중간인경우, 미흡 : 나쁜경우 다. 반물량방식의쟁점및한계 반물량방식의한계는최저식료품비산정에서의한계와엥겔계수의한계로나눠살펴볼수있다. 최저식료품비는영양학자들이제시하는영양권장량을기준으로실태를반영하여마켓바스켓을구성하고있으나, 연구자의가치관에따라많은편차를보이고있다. 예컨대, 비슷한시점에전물량방식으로산출한노동계의최저식료품비와한국보건사회연구원 (2007) 최저 192 개선방안에 관한 연구 식료품비는약 2배정도차이가나고있다. 따라서기본모형, 비목별엥겔함수모형, 총지출엥겔함수모형의최저식료품비에대하여자유롭지못하다. 한편, 반물량방식으로를산출할경우어떤계층의엥겔계수를적용하느냐에따라수준이달라진다는단점이있다. 따라서반물량방식으로를산출할경우엥겔계수를정하는것이매우중요하다. 전물량방식에서반물량방식으로전환할경우수준의안정성을감안하면, 전물량방식에서산출된엥겔계수를사용하는것이바람직하다. 절대적기준으로산출된의중위소득또는평균소득비율은 감소하고있다. 이러한현상에대하여상대적빈곤관으로서는이해될수없 는사실이지만, 는상대와절대적개념이혼합된개념이므로 중 장기적으로동비율이감소되는현상은일반적으로받아들일수있다.

그러므로반물량방식으로를계측할지라도의상대적수준은중 장기적으로감소되어야한다. 의상대적수준이감소되기위해서는엥겔계수가증가하거나, 최저식료품비가감소되어야한다. 그러나소득수준이증가하면엥겔계수는엥겔법칙에따라감소된다. 그러므로결국최저식료품비가감소되어야함을의미한다. 그러나최저식료품비는영양권장량은바탕으로설정되기때문에최저식료품비를감소시킨다는것은현실적으로어려움이있다. 3. 주관적방식 가. 주관적방식의기본개념 객관적방식에의한는빈곤개념설정과판단의어려움이라는 한계가있다. 아름다움 ( 美 ) 이보는사람의눈에따라다른것과마찬가지로 빈곤의개념역시일종의가치판단으로, 가치판단으로부터자유로운빈곤의 개념은존재할수없다 (OECD 보고서 ) 57). 절대적인관점에서빈곤을욕구 ( 주로기본적인물질적욕구 ) 가충족되지않는상태로정의하고있으며, 상대적인관점에서는일반적으로평균소득또는중위소득의일정비율이하를빈곤으로규정하고있다. 이와같이절대적빈곤, 상대적빈곤의개념은객관적으로설정된기준에따라빈곤을규정하는방식이다. 그러나, 이러한객관적방식에따른다면, 절대적또는상대적관점에서빈곤하지않은것으로규정된사람이스스로를가난하다고생각하는경우와빈곤한것으로판정된사람이스스로를가난하지않다고여기는경우에 193 Ⅷ 계측대안 모색 57) Orshansky 는아름다움 ( 美 ) 이보는사람의눈에달렸듯이빈곤도그와같은가치판단이라고지적하고있으며 (Orshansky, M., How Poverty is Measured, Monthly Labor Review, Feb. 1969.), 1976 년 OECD 보고서도 가치판단으로부터자유로운빈곤개념은있을수없다 고말한다 (Public Expenditure on Income Maintenance Programmes, OECD, 1976, p.62).

이를빈곤하다고판단해야하는가아니면빈곤하지않다고판단해야하는가에대한의문이제기될수있다. 예를들어, 석가모니는밥그릇하나와적삼하나에맨발이었음에도불구하고빈곤하다고생각하지않았으며, 예수나디오게네스도마찬가지였다. 이런경우는물론극단적인예이지만, 일반적으로도외형적으로나타난객관적상황으로판단할경우빈곤하다고볼수없는데당사자자신은가난하다고느끼는경우와그반대인경우가얼마든지있을수있다. 이처럼당사자의주관적인판단과는무관하게객관적인기준만으로빈곤이규정된다면그러한판단에는모순이있을수있다. 이것은결국빈곤을절대적인것으로볼것인가아니면상대적인것으로볼것인가, 그리고객관적기준을사용할것인가아니면주관적판단을중시할것인가의문제이다. 앞서언급한바와같이, 어떤사람이처한상황은그사람스스로가가장잘인식하고있음에도불구하고, 생활여건및상태에관한본인의주관적느낌내지평가는도외시한채객관적으로설정된기준에의해서만빈곤을규정하여평가하는것은일정부분한계를지닐수밖에없다. 194 개선방안에 관한 연구 또한, 객관적이라고간주하는기준자체와이러한기준을사용하여빈곤을정의하는접근법의객관성에대해의문을제기할수있다. 예를들어, 절대적빈곤의경우생존을위한기본수요 ( 또는필수품 ) 가무엇인가에관하여전문가들의견해가일치하기어려우며, 따라서그기준자체가자의적이고연구자에따라빈곤이달리규정될수있다. 중위소득또는평균소득의일정비율 ( 예를들어 50%) 을객관적기준으로사용하는상대적접근법의경우에도그기준의선택이너무자의적이며, 어떤근거에서 40% 또는 50% 등을기준으로사용해야하는지에대한논리적설득력이부족하다. 결국, 빈곤은개인의복지 (welfare) 상태에관련된것이기때문에, 사람들이자신의후생상태에관하여가지는느낌을중요하게고려하여야한다 (Hagenaars(1986)). 이를완전히무시한상태에서는빈곤을올바르게규정 할수없다. 따라서, 빈곤을정의하는데있어서사람들의생활에대한직접 적이고주관적인느낌과평가를반영하는동시에, 기존의절대적 - 상대적개

념을중심으로한객관적접근방법의문제점도극복할수있는제3 의접근방법으로주관적방식에의한계측이요구된다. 이러한배경에서 1970년대 Kilpatrick, Rainwater, Goedhart, van Praag, Hagenaars, Kaptyen 등에의해새로이등장한것이주관적평가에기초하여빈곤을정의하려는시도이다. 주관적방식은사람들의주관적인평가에기초하여를추정하는방식으로, 자신이처한상황은자신이가장잘평가할수있다는인식으로부터출발하고있다. 이러한점에서객관적추정방식과큰차이를보인다. 이와같이주관적인평가를토대로하여를추정하면사람들의생활에대해직접적이고구체적인느낌이반영된다는장점이있으며, 전문가들간의이견이나자의성측면의문제도해결될수있다. 이와같은주관적접근방법에서중요한문제가되는것은생활실태에관한사람들의주관적인느낌내지평가를어떻게빈곤개념에연결시키느냐하는것이다. 주관적인생활실태에관한사회일반의의견을빈곤의개념에반영하기위해서는, 개인들의의견을직접파악하여야한다. 따라서, 주관적 방식에의해를계측하는방법은기본적으로빈곤에관한사람들의인식과관련된정보를얻기위해설문조사를직접실시하고이러한질문에대한주관적응답결과를토대로빈곤을정의하고를계측하는것이다. 설문조사의질문내용에따라주관적은크게 제3 자적평가에의한주관적 와 본인평가에의한주관적 로구분된다. 예를들면, 전자의경우당신이거주하고있는곳에서 4인가족이근근이살아가기에필요한최소한의소득이얼마인지와관련된질문을하며, 후자의경우자신의가족이근근이살아가기에필요한최소한의소득이얼마인가를질문하게된다. 195 Ⅷ 계측대안 모색

나. 주관적방식에의한계측모형 주관적방식에의한계측모형은 제3 자에대한주관적평가로를측정하는방법 과 본인자신에대한주관적평가로를측정하는방법 두가지로구분할수있다. 이와같은두가지구분은사용되는설문의유형에따른다 58). 전자는, 가장전형적이라고생각되는 대표시민 (representative citizen) 들에게사회의대표적인가족--예를들어부부와자녀 2명으로구성된가구--이근근이살아가기위해필요한최저한의소득이얼마일것으로생각하는가라는방식으로제3 자적인입장에서에관한의견을묻는방식이다. 후자는, 사람들에게다른집이아니라바로자신의가족이근근이살아가기위해필요한최저한의소득은얼마라고생각하는지묻는방식이다. 두가지방식의질문내용이제3 자에대한평가인가, 자신에대한평가인가하는점에서는다르지만, 사람들의주관적인후생상태를소득수준과연결시킨다는점에서공통적이다. 196 개선방안에 관한 연구 먼저, 제3 자적평가에의한주관적계측모형을살펴보고자한다. 제3 자적평가에의한방식으로주관적를계측한대표적연구는 KilPatrick(1973) 과 Rainwater(1974) 의연구이다. 이들은미국의갤럽여론조사 (Gallup Po1l) 에서수행된설문문항, 즉 당신이살고있는지역에서 4인가족 ( 부부와자녀 2명 ) 이근근이살아가는데매주필요한최소한의돈은얼마입니까? 라는질문에대한결과를분석하고그에기초하여주관적빈곤을정의한다. 즉, 이러한질문에대한응답의평균치를빈곤선의수준에대한응답자들의주관적인식으로볼수있으므로, 소득이이에미달하는가구를빈곤한것으로규정한다. 본방식은 1974년 Rainwater가 1946년부터 1969년까지의갤럽여론조 58) Hagenaars(1986), p.30-34, p.43-45.: Goedhart at a1. The Poverty Line: Concept and Measurement, Journal of Human Resources. 1977, p.503-507 : van Praag et al, Poverty in Europe, Review of Income and Wealth, Sep-1982, p.346-348.

사결과를분석하여매우안정적인결과를얻음으로써일반화된이다. Rainwater(1974) 가갤럽여론조사에서위의질문에대한응답을분석한결과 59), 평균소득과근근이살아가는데필요한소득과의관계는최저 46% 에서최고 58%, 평균 52% 로양자간의관계가매우안정적이라는사실을제시하였으며, 대중들이생각하는빈곤선의수준은전문가들이객관적으로계측한와매우유사하다는점이밝혀졌다 60). 그리고응답자의여러가지특성중가구소득, 거주하고있는지역의크기, 교육수준등이응답의내용과상당한관계를가지고있는것으로분석되었다. 특히, 소득이높은사람일수록이질문에대한액수가높아지는것으로나타났는데, 이것은소득이높은사람일수록근근이살아가는데필요한를그만큼높게생각할것이라는일반적인예상을확인시키는것이었다. 즉, 주관적빈곤선은평균소득에대해 0.18의소득탄력성을가지고있었으며대중들이인식하고있는빈곤은 절대적인의미에가까운상대적 인것으로나타났다 ( 이준구, 1993). 다음으로, 본인평가에의한주관적계측모형을살펴보면다 음과같다. 다른사람에대한제3 자적관점에서의견을묻는질문방식의문제점은사람들이자신의상황을평가할때는포함시키게되는여러가지요소들 ( 여기에는생활비용을증가시키는것과감소시키는것모두포함가능 ) 을다른사람들의상황을평가할경우에는잊어버리거나무시할수도있다는것이다. 이에따라자기자신의상황에서필요한최저소득을물어보는유형의질문을사용하는새로운접근법이 Goedhart et al(1977) 에의해사용되었고, 이것은여러연구에서적용되었다 61). 197 Ⅷ 계측대안 모색 59) Rainwater, L., What Money Buys, New York: 1974.: 이준구 (1989), p. 227-229.: 이정우 (1989), p.62. 60) Rainwater의여론조사에서나타난결과로근근이살아가는데최소한으로필요하다는액수가전문가들이 최소한의필요 에대해계산한금액의약 94% 수준에서안정성을보이고있음을지적했다 ( 이준구, 1993). 61) van Praag, Goedhart, and Kapteyn(1980): van Praag Hagenaars, and van Ween(1982): van Praag, Spit, and van de Stadt(1982): Danaiger et al(1984): Colanto, Kapteyn, and van der Gaag(1984).

이러한질문을통해주관적관점에서를추정하는방식은다시두가지로구분할수있다 ( 이정우, 1991). 첫째, 질문의대답으로나온최저한의소득과실제그사람의소득이일치하는점을회귀분석을통해찾아내는방법 ( 라이덴방식 ) 이다. 둘째, 벨기에의델릭 (H. Deleeck) 등이고안한방식으로각자가대답한와자신의실제소득이같은가구를선택하여그가구들의평균소득을구해그것을로간주하는방법 ( 델릭방식 ) 이다. 어느것이나이론상동일한결과를가져오지만대체로전자가많이사용되고있으며, 본인의평가에의한주관적계측의대표적방식으로평가된다. 이접근방법은주로 van Praag 등네덜란드의라이덴 (Leyden) 대학의학자들을중심으로개발하고적용하였기때문에, 이방식에의한빈곤선추정을 라이덴방식, 이에따른정의를 라이덴빈곤선정의 라고칭한다. 이방식에서초기에주로사용된질문은 당신의가구에서는얼마의소득이있다면근근이살아갈수있겠습니까? 라는방식이었지만, 이후에는생활수준에몇단계의차이를두어자신의가족의경우소득이얼마라면 넉 198 개선방안에 관한 연구 넉하겠다, 부족하겠다, 빠듯하겠다 등으로대답하게하는설문 ( 이것은 소득평가질문 (income evaluation question, IEQ) 이라고불림 ) 이고안되었 고, 그것이라이덴방식의전형적인질문문항으로정착되었다 62). 이접근방법도기본적으로는빈곤을후생의문제로보는데, 빈곤을낮은 후생상태로정의하고, 먼저후생을정의하고측정한다음, 낮은후생상태를 62) 소득에따라생활수준을구분, 표현하는단계의수가일정하게정해져있는것은아니지만, 유럽에서는대체로 6 개수준의단계가사용된다. 물론이보다세분하여늘릴수도있고, 반대로줄일수도있다. Goedhart et al(1977) 은 excellent, good, amply sufficient, sufficient, barely sufficient, insufficient, very insufficient, bad, very bad 의 9 개로세분하였고 (p.507), Praag(1982, p.348) 와 Hagenaars(1986, p.44) 는 very good, good, sufficient, insufficient, bad, very bad 의 6 개로세분하여물었으며, 윤석범 (1983, p.70) 은 더할나위없이넉넉하겠다, 아주넉넉하겠다, 넉넉하겠다, 넉넉하지도부족하지도않겠다, 약간부족하겠다, 부족하겠다, 아주부족하겠다, 더할나위없이부족하겠다 의 8 개로구분하였으며, 임창호외 (1989, p.303) 는 대단히바람직할것이다, 조금부족할것이다, 그저그렇겠다, 약간풍족하겠다, 대단히풍족하겠다 의 5 개로구분했다.

유발하는소득수준, 즉빈곤선을추정하는것이기본적인절차이다. 이를위한이론적기초로사용되는것은 Van Praag(1968), Praag and Kapteyn(1973), Kapteyn(1977) 에의해도입, 발전된개인소득후생함수 (individual welfare function of income) 이다. 이함수는응답자의소득을통해나타난생활수준에대한후생적평가를나타내는함수이다. 설문을통해응답자가소득수준의차이에따라그의만족도 ( 후생 ) 의정도를현시하도록하여, 그와같이언어로표시된만족도 ( 예를들면넉넉하겠다, 부족하겠다등 ) 에 0과 1사이의수치를부여하면, 후생의높고낮음을숫자로나타내는후생함수를작성할수있게되어개인간비교가가능해진다. 그리고이후생함수의값이일정한수준이하로떨어지게되는소득수준으로써빈곤을규정할수있게된다. 라이덴방식에의한계측과정을정리하면다음과같다 63). 먼저다음과같은설문지를통하여개인의소득과개인의후생을연결시키는개인적인소득의후생함수 (Individual Welfare Function of Income) 를구한다. 만약월소득이원이상이면아주좋다. 원부터원사이이면좋다. 원부터원사이이면살만하다. 원부터원사이이면간신히살만하다. 원부터원사이이면간신히살기에도좀부족하다. 원이하이면아주나쁘다. 이를바탕으로높은생활수준일수록 1에가까운수치를부여하고낮은생활수준일수록 0에가까운수치를부여하여개인후생함수 U(z) 를구한다. 라이덴방식의개발자들에의하면소득 z에대한사람들의평가, U(z) 는다음의함수로써상당히잘표현되어질수있다고한다. 199 Ⅷ 계측대안 모색 63) 이내용은이준구 (1993) 의소득분배론을참고하여정리한것이다.

U(z)=(1/σ 2π) 0 Z 1 t e - 1 2 [ (lnt-μ) σ ] 2 dt A(z ; μ,σ) A(lnz ; μ,σ) ( A(z;μ,σ) 는 μ와 σ의매개변수를갖는대수정규분포함수 (Log Normal Distribution Function) 이며, N(1nz;μ,σ) 는 μ의평균과 σ의표준편차를갖는정규분포함수 ) 다음으로모든응답자각각에대해서구해진 μ와σ 를응답자의개인적 사회적의견을나타내는변수와연관시키는데, 예컨대다음과같은회귀방정식을이용한다. μ = β 0 + β 1 lnf s + β 2 lny + ε (A) ( f s 와 y, ε은가족수, 순가족소득, 그리고교란항을각각나타내며 βi 는매개변수임 ) 마지막으로빈곤선은위에서구한 μ와 σ에입각하여도출된개인의후생수준, U(z)=A(z;μ,σ) 의값이일정한수준 ( 예컨데 A 0 ) 이하로떨어지게되는소득수준이라고개념적으로규정할수있다. 그런데 Goedhart 등은실증적인면에서이방법이문제를일으킬수있 200 개선방안에 관한 연구 다고지적하고, 다음과같은방법을제시하고있다. 우선사람들에게자신 의처지에서절대적으로필요한최소한의소득 ( y m ) 이얼마인가를물으며, 이것이응답자의가족수와소득에대해식 (A) 와비슷한관계를가지고 있다고상정한다. lny m = α 0 +α 1 lnf s + α 2 lny +η 식 (B) 를하나의방정식으로보고주어진가족수에대해 y m =y 가성 립되는소득수준을찾으면그것이바로라이덴방식에의한빈곤선 ( y * ) 이된다. 이러한추정방식을좀더구체적인의미와함께살펴보면 m (B) 다음과같다. van Praag(1971) 에의해제안된후생수준과소득간의관계를 측정하는방법에서는설문의동일한어휘조건 (verbal qualification, 예를 들어 넉넉히, 근근이 등의표현 ) 은모든응답자들에게동일한감정적인

의미를가지며, 사람들은이표현의각각을어떤후생수준과연관지운다는기본적가정에서출발한다. 이렇게되면상이한규모와유형의가구에대하여 넉넉히 또는 근근이 정도의후생수준을가져다주는소득의크기를추정할수있게된다. 예컨대그자신의소득을 근근이 보다적은것으로분류한모든사람들이가난한것으로정의된다면, 사람들이자신의소득에대해 근근이 라고생각하는소득수준을사용하여빈곤선을도출할수있다. 즉, 최저소득이라고응답한금액과각자의실제소득사이의관계를추정함으로써, 어떤특정소득수준이하에서는사람들이자신의소득이 근근이살기 위해서도부족하다고느끼고, 또그이상에서는반대로 근근이살아가기 위해서필요한것보다많다고느끼는그러한특정의소득수준을발견할수있는데, 그소득수준이바로빈곤여부를판단하는기준인빈곤선이된다. 이를그림으로설명하면다음과같다 64). [ 그림 9-2] 주관적빈곤의개념정의 201 Ym Y 45 Y Ym=cY e Ⅷ 계측대안 모색 0 Y * Y 64) Hagenaars(1986). p.31-32.

만일, 사람들이각자의처지에서최저한의소득 (minimum income, Ym) 이라고생각하는액수가 0과 1사이의소득탄력성 e를가진소득의증가함수라면, 이함수는위의그림과같고여기서 Ym=cYe가된다. 즉, 이함수는자신의실제소득이높을수록그가최저한이라고생각하는소득은높다는것을나타낸다. 여기서 45 선을그으면, 이 45 선과최저소득을나타내는곡선이교차하는지점에서의실제소득 (actual income, Y) 과최저소득은같게된다. 즉, Y=Ym이된다. 이때의소득수준을 Y* 라고하면, Y* 의우측에서는사람들의실제소득이자신이최저한이라고생각하는소득수준보다더높으며, 반면에 Y* 의그좌측은반대가됨. 즉, Y* 보다큰소득을가진사람들은스스로를빈곤하다고생각하지않고있는셈이며, 반대로 Y* 보다적은소득을가진사람들은자신을빈곤하다고평가하고있는것이다. 즉, 주관적으로느끼는는소득수준이낮은사람은소득보다높게응답하고소득수준이높은사람은소득보다낮게응답하게되는데, 이때주관적으로느끼는와일치하는소득을로본다. 202 개선방안에 관한 연구 따라서, 이교차점의소득수준 (Y*) 은사회구성원각자의평가에따라살아가기에빠듯한사람 ( 빈곤 ) 과그렇지않은사람 ( 비빈곤 ) 을구분하는기준, 즉주관적빈곤선으로정의할수있게된다. 다. 주관적방식의쟁점및한계주관적방식의쟁점을개념에대한수용성, 방식의안정성, 두가지측면에서살펴보면다음과같다. 먼저, 주관적빈곤개념대한수용성측면에서보면, 주관적접근방식으로계측을계측할경우기존의절대적관점과상대적관점을중심으로한논의가안고있었던가장큰문제점인 자의성의문제에서일정정도벗어날수있다는장점이있으나, 주관적방 식이정책적빈곤선혹은공공부조기준선으로활용될수있는지에대해서는 전문가들의회의적인반응도존재한다. 이결과세계어느나라도동방식

을정책적빈곤선혹은공공부조기준선으로적용하고있는나라는없다. 다음으로, 주관적방식의안정성측면에서보면, 주관적방식에의한계측은위에서살펴본바와같이간편하고사람들의직접적이고구체적인느낌이반영된다는장점이있으나아래와같은문제점을지니고있다. 첫째, 의개념을정확하게설명할수있는어휘를선정하여설문문항을구성하는것이가장중요한쟁점이다. Rainwater가갤럽여론조사의설문지중 이곳에서 4인가족이근근이사는데필요한최소한의돈은얼마입니까 라는문항을바탕으로를추정하자 Kilpatrick 은실제의는이보다약간낮은수준일것이라는반론을제기하기도하였다. 따라서, 의개념을가장잘포괄할수있는설문문항의구성이주관적를합리적으로계측하기위한첫번째과제이다. 둘째, 최저한의생계비란설문의의미를응답자가어떻게판단하느냐에따라그추정결과가크게달라질수있다는것이문제이다. 즉, 응답자가 진정한의미에서의로판단하느냐, 단순히여가를즐길수없는수준으로판단하느냐등에따라에커다란편의 (bias) 가발생할수있다. 예를들어, 최저한의생계비에일부응답자는감가상각비를포함하여응답하고일부는포함하지않고응답한다든지, 또는사회적 문화적욕구를응답자에따라다양하게해석한다면이는계측에있어서매우큰편의 (bias) 로작용할것이다. 결국주관적방식에의해를가장합리적으로계측하기위해서는의정의가무엇인가를파악하여, 이를가장정확한표현으로설문지를구성하고, 해석상의오류를최대한줄여야한다. 203 Ⅷ 계측대안 모색

4. 계측대안종합판정 가. 판정을위한관점 계측대안에대한종합판단은다음의다섯가지관점에서이루질수있다. 첫번째관점은이론적타당성측면이다. 앞서검토한전물량방식, 반물량방식, 상대적방식, 주관적방식은나름대로의이론적토대를바탕으로개발된들이다. 상기방식들은일정정도의장단점을지니고있음. 만약어느방식이이론적우월성을지니고있다면다른방식들은이미사라졌을것이다. 굳이과학적토대를기준으로상기방식들을평가한다면반물량방식중식품비비율적용방식과주관적방식이보다우월한것으로평가할수있다. 식품비비율적용방식의경우기존반물량방식의한계인최저식료품비산정에서의연구자간편차문제를우회할수있고, 목표엥겔계수를과거 204 개선방안에 관한 연구 연구의결과를조정하여적용할수있음. 또한경제성장시엥겔계수가하락하는부분까지해결이가능하다. 그리고주관적방식의경우빈곤을낮은후생상태로정의하고, 그낮은후생상태를유발하는소득수준 ( 즉빈곤선 ) 을추정하는것이므로상대적으로과학성이돋보이기때문이다. 그러나상기방식들은한사회가추구하는복지관에따라적합한모형이달라질수있다. 만약한사회가상대적인빈곤퇴치에무게중심을둔다면상대적방식을선택할수있다. 반대로만약한사회가절대적빈곤퇴치에무게중심을둔다면전물량또는반물량방식이바람직한대안이될수있다. 결국순수이론적관점만을고려하면식료품비비율적용방안과주관적방식이우월하나, 한사회가추구하는복지관에따라바람직한모형 은달라질수있다. 두번째관점은계측수준의정합성측면이다. 의변경으로기존 계측된수준과의안정성이손상되면정책에반영될수없다.

전물량방식은계측방법을변경하는것이아니므로계측수준의정합성이라는관점에서가장바람직하다. 반물량방식중비목별엥겔함수이용모형과총지출엥겔함수모형의경우최저식료품비에상응하는소득이높기때문에기존의보다높은금액이산출될가능성이높다. 그러나기본모형의경우 2004년엥겔계수를적용하면계측수준의정합성을유지할수있다. 또한식료품비비율적용방안의경우 2004년에서목표엥겔계수 ( 약 30%) 를찾아이를적용하면계측수준의정합성을유지할수있다. 따라서반물량방식중기본모형및식료품비비율적용방안의경우계측수준의정합성을유지할수있는방안이다. 상대적방식중박탈지표방식은실태조사를바탕으로변곡점을찾는방식이므로기존전물량방식으로계측한와의정합성을고려하기매우힘든모형이다. 그러나사회적합의모형의경우 2004년에서상대적비율을구하고이를적용하면계측수준의정합성을유지할수있다. 따라서상대적방식중사회적합의방식도계측수준의정합성을유지할수있는방안이다. 주관적방식은실태조사를이용하여회귀분석을하여를추정하는방식이므로기존전물량방식으로계측한수준과의정합성을고려하기매우힘든모형이다. 따라서기존수준과의정합성이라는관점에서는동방식은바람직하지않다. 세번째관점은계측자료 ( 연구자 ) 의자의성이라는측면이다. 연구자의자의성은연구결과의왜곡하여심의시불필요한논란을가중시킨다. 따라서연구자의자의성이적은모형이바람직한모형이다. 전물량방식의경우연구자의자의성이개입될소지가가장큰방식이다. 왜냐하면모든품목을통계적인자료를바탕으로마켓바스켓구성할수없기때문이다. 또한통계적인자료가있을지라도통계해석상에서연구자의자의성이개입될수있다. 따라서연구자의자의성이라는관점에서전물량방식은바람직하지않다. 반물량방식의기본개념 ( 출발 ) 이계측시연구자의자의성을줄이는것이었다. 기본모형의경우식료품비마켓바스켓작 205 Ⅷ 계측대안 모색

성시연구자의자의성이개입될소지가있고, 비목별엥겔함수이용모형및총지출엥겔함수의경우사용자료 ( 전가구또는하위몇 % 이하 ) 에서자의성이개입될소지가있다. 반면, 식료품비비율적용방안은연구자의자의성이개입될소지가거의없다. 상대적방식중박탈지표방식의경우분석모형또는박탈지표에관한조사표문항에따라가달라질수있다. 사회적합의방식의경우비교적연구자의자의성이개입될소지가적다. 주관적방식의제3 자관점또는본인관점의주관적는회귀방정식을통하여가결정되므로연구자의자의성이개입될소지가적다. 네번째관점은사회적합의가필요한지표수측면이다. 사회적합의가필요한지표수가적은이바람직하다. 여기서주의하여야할점은사회적합의가필요한지표수적다는것은주로심의과정의효율성을의미할뿐이지수준의정확성과는상대적으로거리가있다. 왜냐하면전물량방식의경우사회적합의가필요한수가많으나, 이들각각이미치는영향은매우적다. 반면반물량방식이나 206 개선방안에 관한 연구 상대적방식의경우사회적합의가필요한수가적으나이들이미치는영향을매우크다. 따라서, 사회적합의가필요한지표수가적은이바람직하나, 대안모색의결정적인가치는될수없다. 전물량방식은모든품목을통계적인자료를바탕으로마켓바스켓구성할수없으므로많은부분은사회적합의를바탕으로설정된다고보는것이타당하다. 또한통계적인자료가있을지라도통계해석에관한사회적합의가필요하다. 따라서, 사회적합의가필요한지표수라는관점에서는전물량방식은바람직하지않다. 반물량방식중기본모형의경우식료품비마켓바스켓 ( 품목수약 100개 ) 에대한전문위원회검토가필요하고, 엥겔계수에대한사회적합의가필요하다. 비목별엥겔함수이용모형및총 지출엥겔함수모형은식료품비마켓바스켓 ( 품목수약 100 개 ) 및회귀 모형및자료에대한전문위원회검토가필요하다. 반면, 식품비비율적용 모형은식료품비엥겔함수와목표엥겔계수에대한사회적합의가필요

하다. 상대적방식중박탈지표방식의경우분석모형또는박탈지표에관한조사표문항에따라가달라질수있다. 그러므로이에대한일정정도의사회적합의가필요하다. 사회적합의방식의경우상대적비율을얼마로할것인가와어떤지표 ( 소득또는지출 ) 중기준지표를사용할것인가에대한사회적합의가필요하다. 따라서사회적합의가필요한지표수라는관점에서는상대적방식은바람직한방식이다. 제3 자관점또는본인관점의주관적는회귀방정식을통하여가결정되므로회귀모형선택, 조사설문문항정도의사회적합의필요하다. 따라서사회적합의가필요한지표수라는관점에서주관적방식은바람직한방식이다. 다섯번째관점은계측의간편성측면이다. 계측의간편성은모형판정의절대적인기준은아니나, 계측이간편할수록설득력도높아진다. 전물량방식의경우모든품목에대하여마켓바스켓을작성하여야하므로계측과정은매우복잡하다. 따라서간편성이라는관점에서전물량방식은바람직하지않다. 반물량방식중기본모형의경우식료품비마켓바스켓 ( 품목 수약 100개 ) 을작성하여야하고, 비목별엥겔함수이용모형은 11개비목에대하여회귀분석을실시하여야한다. 반면, 식품비비율적용은식료품비엥겔함수만추정하면가능하므로비교적간편하다. 상대적방식중박탈지표방식은박탈점수를구하는과정이비교적복잡하다. 그러나상대적비율을적용하는방식의경우계측연도의소득또는지출수준을추정하고상대적비율을곱하면되므로상대적으로간편함방식에속한다. 주관적방식의경우회귀분석을통하여결정되므로상대적으로간편한방식에속한다. 207 Ⅷ 계측대안 모색 나. 종합판정 계측모형은크게전물량방식, 반물량방식, 상대적방식, 주 관적방식으로나누어지지만, 각각의방식들은다시세부방안들로구분된

208 개선방안에 관한 연구 다. 여기서는각장에서논의를바탕으로각방식중가장바람직한세부 방식들을상호비교하고자한다. 반물량방식의경우식료품비적용방식이 가장바람직한것으로판정되었으므로이를기준으로비교하고자한다. 상 대적방식의경우상대적비율적용방안이정책적으로바람직하므로이를 기준으로비교한다. 주관적방식의경우본인평가에의한방식 (Lyden 방 식 ) 이학문적으로가장많이사용되고있으므로이를기준으로비교한다. 합리적인계측모형은가치관에따라달라질수있다. 즉, 타 당성, 자의성, 정합성, 간편성등의가치들중어느것을우선하느냐에따 라합리적인모형은달라진다. 이들가치들간에는서로상충되거나서로 교집합관계에있는것도있다. 따라서관점간우선순위결정이매우중 요하다. 연구자의판단으로는의중요성을감안할때이론적타 당성, 기존수준과의정합성, 연구자의자의성이가장중요한 가치가되어야할것으로판단된다. 그리고합의지표수와간편성은부차적 인기준이되어야할것으로판단된다. 종합판정결과, 연구자의관점을받아들인다면, 반물량방식 ( 식품비비 율적용방식 ) 이가장바람직할것으로판단된다. 식품비비율적용방식의 경우모든관점에서우수한것으로판단되었으나, 여타의방식들은한두가 지관점에서보통또는미흡으로나타났다. 하지만이러한판정은절대적인 측면이아니라, 상대적인점을감안하여야한다. < 표 8-4> 계측모형관점별평가결과 구분 이론타당성 수준정합성 연구자자의성 합의지표수 간편성 전물량방식보통 1) 우수미흡미흡미흡 반물량방식 ( 식품비비율적용모형 ) 상대적방식 ( 상대적비율적용방식 ) 주관적방식 ( 본인평가에의한방식 ) 주 : 1) 우수 : 좋은경우, 보통 : 중간인경우, 미흡 : 나쁜경우 우수우수우수우수우수 보통우수우수우수우수 우수미흡우수우수우수

한편, 향후상대적빈곤퇴치에보다정책적인무게중심을둔다면상대적비율적용방식이선택되어야한다. 그러나의변경은위에서검토한이론적인측면과함께이를바탕으로한사회적합의가선행되어야한다. 현행전물량방식이이론적인측면에서다소의문제가있지만기존의우리나라으로서사회적합의를이룬방식이다. 사회적합의를변경하기위해서는이론적인검토와함께이를바탕으로적어도 2~3 년간중앙생활보장위원회에서의심도있는심의가필요하다. 209 Ⅷ 계측대안 모색

Ⅸ. 계측대안모형 1. 상대적빈곤선도입방안 가. 기본모형 상대적빈곤선계측을위한기본모형은기준지표에일정비율을곱하는 방식이다 65). = : 기준연도 4인가구 : 기준연도 4인가구의소득 ( 또는지출 ) 의추정치또는과거몇년간의실적치 : 상대적비율 나. 상대적비율결정 (1) 상대적비율에대한모색 211 Ⅸ 계측대안 모형 상대적빈곤선계측모형에서가장중요한요소는상대적비율 ( ) 이다. 65) 기본모형을약간수정하여다음과모형으로적용할수있다. = ± β. 여기에 ±β 를두는것은급격한변화에대한일정정도조정이가능하도록함이다. ±β 는중앙생활보장위원회에서결정하도록하되, 물가상승률, 지출또는소득의증가추세등을감안하여결정하도록한다.

상대적빈곤선을결정하는두요소중기준지표 ( 평균소득, 중위소득등 ) 는실태에서결정된다. 그러므로여기에는정책적인의지가개입될가능성이낮다. 반면, 상대적비율은정책적의지의개입이가능한부분이다. 정책적의지개입이가능하다는것은상대빈곤의축소등의상대적빈곤선도입의목적을실현하는요소이기도하지만, 역으로를왜곡하는요인이될수도있다. 그러므로상대적비율이몇 % 인가를이론적으로또는논리적으로산출하는것이가장바람직하다. 그러나불행하게도이를이론적으로산출할수없다. 그렇다고상대적비율 ( ) 을완전히정치적이고자의적인방식으로 - 예컨대, 국제기준에따라중위소득의 50% - 결정할수도없다. 그러므로상대적비율 ( ) 은사회적합의로이루어져야한다. 사회적합의에서중요하게고려되는요소는수준의정합성이다. 즉, 변경으로기존수준의안정성이훼손되지않는선에서합의에도달하여야한다. 그러므로상대적비율결정은기존와각종지표와의비교에서찾아야한다. 212 개선방안에 관한 연구 우리나라의공식적인인 1999년, 2004년, 2007년에대한객관적지표와의비율은다음과같다 ( 표 9-1, 9-2 참조 ). 1999년 4인 66) 의경우도시근로자가구평균소득의 40.7%, 중위소득의 45.5%, 평균가계지출의 48.1%, 중위가계지출의 57.8% 이다. 그리고 2004년 4인의경우도시근로자가구평균소득의 33.3%, 중위소득의 38.0%, 평균가계지출의 40.3%, 중위가계지출의 46.8% 이다. 마지막해인 2007년 4인의경우도시근로자가구평균소득의 31.9%, 중위소득의 35.8%, 평균가계지출의 39.0%, 중위가계지출의 45.1% 이다. 66) 이하의설명은 4 인가구를중심으로설명한다.

< 표 9-1> 4 인가구와도시근로자 4 인가구의지출비교 구분 평균가계지출중위가계지출금액상승률금액상승률비율금액상승률비율 1999 ( 계측치 ) 901,357 1,873,257 48.1% 1,558,456 57.8% 2000 928,398 3.0% 2,079,792 11.0% 44.6% 1,739,481 11.6% 53.4% 2001 956,250 3.0% 2,244,931 7.9% 42.6% 1,896,301 9.0% 50.4% 2002 989,719 3.5% 2,315,750 3.2% 42.7% 1,979,695 4.4% 50.0% 2003 1,019,411 3.0% 2,514,045 8.6% 40.5% 2,200,630 11.2% 46.3% 2004 1,055,090 3.5% 2,737,651 8.9% 38.5% 2,356,760 7.1% 44.8% 2004 ( 계측치 ) 1,103,235 8.2% 2,737,651 40.3% 2,356,760 46.8% 2005 1,136,332 7.7% 2,827,652 3.3% 40.2% 2,441,491 3.6% 46.5% 2006 1,170,422 3.0% 3,010,331 6.5% 38.9% 2,584,440 5.9% 45.3% 2007 1,205,535 3.0% 3,160,038 5.0% 38.1% 2,731,890 5.7% 44.1% 2007 ( 계측치 ) 1,232,569 5.3% 3,160,038 39.0% 2,731,890 45.1% 주 : 1) 비율은대비비율임. 2) 통계청 가계조사 도시근로자 4 인가구기준. < 표 9-2> 4 인가구와도시근로자 4 인가구의소득비교 구분 평균경상소득중위경상소득금액상승률금액상승률비율금액상승률비율 1999 ( 계측치 ) 901,357 2,212,762 40.7% 1,980,520 45.5% 2000 928,398 3.0% 2,419,883 9.4% 38.4% 2,128,370 7.5% 43.6% 2001 956,250 3.0% 2,625,923 8.5% 36.4% 2,300,000 8.1% 41.6% 2002 989,719 3.5% 2,798,752 6.6% 35.4% 2,460,000 7.0% 40.2% 2003 1,019,411 3.0% 3,022,969 8.0% 33.7% 2,650,000 7.7% 38.5% 2004 1,055,090 3.5% 3,314,363 9.6% 31.8% 2,900,000 9.4% 36.4% 2004 ( 계측치 ) 1,103,235 8.2% 3,314,363 33.3% 2,900,000 38.0% 2005 1,136,332 7.7% 3,407,009 2.8% 33.4% 3,050,000 5.2% 37.3% 2006 1,170,422 3.0% 3,592,207 5.4% 32.6% 3,232,350 6.0% 36.2% 2007 1,205,535 3.0% 3,864,935 7.6% 31.2% 3,445,830 6.6% 35.0% 2007 ( 계측치 ) 1,232,569 5.3% 3,864,935 31.9% 3,445,830 35.8% 주 : 1) 비율은대비비율임. 2) 통계청 가계조사 도시근로자 4 인가구기준. 213 Ⅸ 계측대안 모형

(2) 상대적비율 ( 안 ) 만약 1999, 2004, 2007년와각종지표와의비율이일정하다면동비율을바로 ( ) 로사용할수있다. 그러나에대한각종지표 ( 소득및지출 ) 의상대적비율은일정하지못하고, 하향추세에있음 ( 표 9-1, 9-2 참조 ). 그러므로이에대한엄밀한검토가필요하다. 먼저, 변화범위에대하여빈곤관을적용하여살펴보자. 의변화는저소득층이소비하는품목, 사용량, 내구연수, 물가등의변화로이루어진다. 여기서순수절대빈곤개념에의한변화는물가만변화하는것이므로기준연도에소비자물가상승률적용한추정가된다. 그리고순수상대빈곤개념에의하면기준지표와의일정비율유지되어야한다. 대부분의의변화는순수절대빈곤개념을적용한 ( 기준연도에소비자물가상승률적용한추정 ) 와순수상대빈곤개념을적용한 ( 기준연도에일정비율을곱한추정 ) 사이에존재한다. 214 개선방안에 관한 연구 2007년계측는 1,232,569원이다. 만약 1999년에순수상대빈곤선개념을적용 ( 중위소득비율 45.5%) 하면, 2007년는약 1,568,236원이된다. 그리고소비자물가상승률만을적용할경우 1,188,029원이된다. 1999~2007년간의변화는물가상승률보다높으나, 1999년수준은유지되지않고그이하였다. 이는우리사회의빈곤관이순수절대도순수상대도아님을의미하나, 절대적빈곤관에보다가까이접근하고있음을알수있다. 하지만, 이러한결과는역으로상대빈곤선도입의필요성을촉발하는계기로작용하였다. 다음으로상대적빈곤선도입목적을감안한상대적비율이라는관점에서살펴보자. 상대빈곤선도입의주요목적은상대빈곤문제축소와사회통 합이다. 이러한목적을충실하게수행하기위해서는기존의와 각종지표와의비율중높은비율을상대적비율 ( ) 로적용하여한다. 하

지만, 이경우가급격하게증가하는문제, 즉, 수준의안정성이라는원칙에위배된다. 상기의내용을종합적으로고려하면, 상대적비율은가장최근에계측된 2007년와각종지표와의비율을적용하는것이타당할것으로판단된다. 참고로일본의경우사회적합의를바탕으로급여수준이일반근로자가구소비지출의 68% 에도달하도록하고있는점은시사하는바가크다. 다. 기준지표결정 (1) 기준지표에대한모색 상대적를계측하기위해서는다음의 5 가지측면의기준지표 를결정하여한다. 첫째, 사용자료를결정하여야한다. 소득 ( 경상소득또는 가처분소득 ) 을기준으로할것인지, 지출 ( 소비지출또는가계지출 ) 을기준 으로할것인지아니면다른지표를사용할것인지를결정하여야한다. 주요기관및연구자의상대빈곤선에적용되는지표는대부분소득이고, 일본만지출을기준으로설정하고있다. 일부국가 ( 네덜란드, 룩셈부르크, 덴마크 ) 의경우조정에있어서최저임금또는총임금의변화분을사용하기도한다. 총임금은소득과기본적으로동일차원이라는점에서논외로하여도무방하고, 최저임금은사회적합의를바탕으로이루어지므로일면타당한측면이있지만, 노동계와사용자측의협상의결과이므로수준의안정성을저해할가능성이높다. 따라서최저임금을논외로하면, 기준지표는소득과지출중에서결정되어한다. 지출을사용할경우가계지출, 소비지출중어떤지표를사용할것인지를결정하여야하고, 아울러주거비를제외한지출을사용할것인지를결정하여야한다. 주거비포함여부는상대빈곤선에장기적으로영향을미친다. 장기적인관점에서보면, 자가보유율이높아지므로통계청의주거비가낮아질수있다. 통계청의가계조사의 215 Ⅸ 계측대안 모형

경우주거비는유량 (flow) 만파악하고있는반면는저량 (stock) 을유량화한금액이포함되어있다. 둘째, 기준지표로소득이나지출중하나로결정되면, 대푯값을결정하여야한다. 즉, 결정된사용자료의대푯값으로최빈값, 중위값, 평균값중어떤것을사용할것인지를결정하여야한다. 일반적으로사용되고있는대푯값은평균값, 중위값, 최빈값이나, 범위가넓은연속변수의경우최빈값은의미가없다. 그러므로대푯값은평균값, 중위값에서선택되어야한다. 외국및주요기관의상대빈곤선에적용되는대푯값은 OECD와 EU의경우중위값을세계은행은평균값을사용하고있다. 셋째, 대표가구규모를결정하여야한다. 상대계측은가구규모별대푯값에일정비율을곱하여산출하는방안과대표가구를정하고이를기준으로를결정한후가구균등화지수를적용하여가구규모별를산출하는방안이있다. 가구규모별대푯값의경우가구규모간안정성 ( 일관성 ) 이약하다는단점이있는반면, 4인가구를대표가구로할경우 4인가구의경우학생이있는가구이므로 ( 사 ) 교육비증가분이최 216 개선방안에 관한 연구 저생계비에과대계상될수있다. 넷째, 사용자료나대푯값이결정되면, 사용자료의기준시점을결정하여야한다. 즉, 기준지표의추정치를사용할것인지, 아니면실적치를사용할것인지를결정하여야한다. 계측연도 ( 예, 2010년 ) 의경우실측치를구할수없다. 그러므로계측연도자료를사용할경우회귀모형을이용한추정치를사용하여야한다. 반면실적치를사용할경우어떤기준의몇년간의자료를사용할것인지를결정하여야한다. 다섯째, 어떤기관에서생산하는통계를사용할것인가를결정하여야한다. 우리나라의경우다양한기관에서전국통계치를생산하고있다. 그러므로어떤기관에서생산하고있는통계자료를이용할것인지를결정하여 야한다.

(2) 기준지표 ( 안 ) 먼저, 사용자료에서대하여살펴보자. 연구진의견은다음과같은세가지측면에서지출을기준으로하는것이바람직할것으로판단된다. 첫째, 가비목별최저지출의합계라는점이다. 둘째, 소득을기준으로할경우일반가구의저축수준이에영향을미친다는점이다. 셋째, 일반적으로소득보다는지출이안정적이라는점이다 ( 김미곤외, 2006:175). < 표 9-3> 연도별소득및지출증가율 구분 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 경상소득전가구 - - - - - - - 근로자가구 6.14-6.83 4.14 6.61 10.30 7.56 6.51 평균전가구 5.04-9.54 12.35 9.49 7.84 4.12 5.14 가계지출근로자가구 4.62-8.39 12.65 9.11 8.97 3.81 6.78 경상소득전가구 - - - - - - - 근로자가구 3.89-6.71 6.98 9.43 8.55 6.58 8.09 4인전가구 4.67-9.62 14.15 12.21 7.54 2.90 7.55 가계지출근로자가구 4.05-8.23 15.81 11.03 7.95 3.14 8.61 < 표 9-3> 연도별소득및지출증가율 ( 계속 ) 평균 4 인 구분 2004 2005 2006 2007 2008 평균1) 경상소득 전가구 5.77 3.37 4.75 5.13 5.65 5.44 근로자가구 6.29 3.99 5.68 6.73 6.14 6.96 가계지출 전가구 6.13 4.15 4.98 4.60 5.14 6.34 근로자가구 6.74 4.48 5.56 5.82 6.89 7.46 경상소득 전가구 8.12 3.51 6.12 6.05 7.08 6.97 근로자가구 9.55 2.79 5.43 7.55 6.16 7.70 가계지출 전가구 8.09 4.42 6.85 3.84 6.47 7.69 근로자가구 8.85 3.33 6.32 5.09 7.60 8.40 주 1) 단순평균자료 :http://www.kosis.kr 에서계산 217 Ⅸ 계측대안 모형

그리고가계지출과소비지출중에서는가계지출을적용하는바람직할것으로판단된다. 그이유는의구성이소비지출과세금, 사회보장분담금등의비소비지출의합계로이루어지기때문이다. 한편, 자가보유율이높아질경우지출수준이낮아질수있음을감안하여주거비를제외한지출의증가율을살펴본결과주거비를제외한지출증가율은주거비를포함한증가율보다낮다. 이는분석기간동기자가보율에따른유량의감소 ( 주거비의감소 ) 보다주거비용 ( 월세, 관리비 ) 등이더높게증가하였기때문이다. 따라서자가보유율증가를감안한주거비제외여부는큰의미가없다. < 표 9-4> 주거비제외지출증가율 218 개선방안에 관한 연구 구분 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 전가구 5.22-9.60 12.47 9.63 7.47 4.57 5.16 가계지출근로자가구 4.84-8.40 12.88 9.11 8.85 3.80 6.94 평균전가구 4.57-11.78 12.50 10.57 7.53 4.64 4.82 소비지출근로자가구 4.42-10.82 13.84 9.60 8.32 4.30 6.17 전가구 4.85-9.55 13.90 12.49 7.31 3.63 7.25 가계지출근로자가구 4.33-8.21 15.92 11.06 8.01 3.44 8.24 4인전가구 5.10-12.01 13.84 13.61 7.76 4.26 6.38 소비지출근로자가구 4.92-11.29 17.08 11.78 8.12 3.36 7.63 주 1) 단순평균자료 :http://www.kosis.kr 에서계산 < 표 9-4> 주거비제외지출증가율 ( 계속 ) 평균 4 인 구분 2004 2005 2006 2007 2008 평균1) 가계지출 전가구 6.24 4.04 4.99 4.65 5.17 5.00 근로자가구 6.83 4.42 5.34 6.02 6.97 5.63 소비지출 전가구 5.05 3.50 3.90 4.45 4.57 4.52 근로자가구 5.60 3.96 4.11 6.04 6.28 5.15 가계지출 전가구 8.19 4.42 6.96 3.91 6.51 5.82 근로자가구 9.00 3.41 6.24 5.22 7.61 6.19 소비지출 전가구 7.12 4.32 5.35 4.52 5.37 5.47 근로자가구 8.06 3.16 5.06 5.48 6.71 5.84 주 1) 단순평균자료 :http://www.kosis.kr 에서계산.

다음에는대푯값에대하여살펴보자. 대푯값은다음과같은점에서중위값을사용하는것이바람직할것으로판단된다. 이론적인측면에서평균값은극단적인값 (outlier) 에많은영향을받는다. 현실적인측면에서주기적인표본대체과정에서중위값이평균값보다는상대적으로덜영향을받기때문이다 67). 한편, 기준시점은다음과같은측면에서과거 3년간의실적치평균을사용하는것이바람직할것으로판단된다. 계측연도 ( 예, 2010년 ) 의경우실측치를구할수없으므로계측연도자료를사용할경우추정치를사용하여야한다. 추정치의경우추정모형에따라분석자료및분석자료기간에따라상이한결과가산출된다. 이는제9 장계측대안모색의관점중의하나인합의하여야할지표수가적은모형이바람직하다는기본원칙에위배된다. 반면, 1개년도의자료를이용할경우급격한경기변동에따라가급격하게변동되는문제가발생한다. 실제로경제위기시인 1998년도시전가구 (4인가구) 가계지출은약 9.6%, 소비지출은 12.0% 하락하였음. 반면 1999년의경우각각 13.9%, 13.8% 증가하였다. 반대로기 준시점을과거 5년이나 10년으로할경우보다먼과거의지출수준이에반영되므로의시의성이떨어진다. 이러한점들을종합적으로고려하면, 과거 3년정도의평균치를적용하는것이바람직하다. 마지막으로생산기관및통계명에대해서는살펴보자. 우리나라의경우다양한기관에서전국통계치를생산하고있지만, 가장신뢰성이높은통계청의가계조사를사용하는것이바람직할것으로판단된다. 라. 상대적비율적용 4인 219 Ⅸ 계측대안 모형 이상의논의를바탕으로 2007 년 4 인가구를상대적비율방 식으로추정해보자. 추정에앞서 2007 년연구진안과중생보위 67) 2009 년제 1 차전문위원회에서평균값의일정범위를사용하자는의견이있었다.

결정안비교해본다. 그이유는상대적비율방식으로추정한와의비교는연구진안과비교하는것이보다타당하기때문이다. 2007년연구에서의연구진안이제시한중소도시 4인가구의는 1,249,187원이었으나, 전문위원회및중앙생활보장위원회의심의결과 1,232,569원으로결정되었다. < 표 9-5> 2007 년연구진안과중생보위안비교 ( 중소도시 4 인가구기준 ) 220 개선방안에 관한 연구 ( 단위 : 원, %) 구분 연구진안중생보위결정안금액구성비금액구성비 식료품비 456,991 36.6 463,164 37.6 주거비 213,135 17.1 212,575 17.2 수도광열 80,220 6.4 82,350 6.7 가구집기비 37,269 3.0 36,727 3.0 피복신발비 48,773 3.9 48,773 4.0 보건의료비 53,894 4.3 53,894 4.4 교육 56,136 4.5 55,302 4.5 교양오락 30,031 2.4 24,062 2.0 교통통신비 141,559 11.3 129,275 10.5 기타소비지출 77,292 6.2 75,260 6.1 비소비지출 53,887 4.3 51,187 4.2 합계 1,249,187 100.0 1,232,569 100.0 자료 : 여유진외, 2007 년계측조사연구, 한국보건사회연구원, 2007. 상대적비율방식 으로 2007 년를계측하였을경우어떤기 준지표를사용할지라도전물량방식으로계측한연구진수준보 다높다. 이는자명한이야기이지만, 소득또는지출상승률이 인상률보다높기때문이다. 앞에서도언급하였지만, 계측연도의 기준지표는존재하지않는다. 그러므로추정치를사용하거나과거의실적치 를사용하여야한다. 여기서과거 3 개년평균실적치 (2004~2006) 를사용 할경우 2004 년와기준지표와의상대적비율산정의기준연도 는 2001~2003 년이되어야한다. 과거 3 년실적치를이용한상대적최저 생계비추정치는당해연도추정치보다약간높게산출된다.

< 표 9-6> 상대적방식에의한 2007 년추정 ( 중소도시 4 인기준 ) 기준지표 금액 (C) (4 인가구 )1) 2004 년의상대적비율 (D) ( 단위 : %, 원 ) 2007 년추정치 (C*D) 2007 년평균소득 3,864,935 33.30% 1,287,023 2007 년중위소득 3,445,830 38.00% 1,309,415 2007 년평균가계지출 3,160,038 40.30% 1,273,495 2007 년중위가계지출 2,731,890 46.80% 1,278,525 3 년평균중위소득 3,060,7832) 44.67%3) 1,367,111 3 년평균중위가계지출 2,460,8972) 54.47%3) 1,340,356 주 : 1) 통계청근로자가구기준 2) 2004~2006 년중위 ( 소득또는지출 ) 평균 3) 2004 년와 2001~2003 년중위 ( 소득또는지출 ) 평균간의비율자료 : 전국가계조사 (2007)( 통계청 KOSIS 자료 ) 를바탕으로계산 마. 지역별가구규모별가구유형별계측방안 (1) 가구규모별 221 상대적비율적용방식에의한가구규모별계측은다음과같은두가지접근이가능한다. 첫째, 상대적방식의개념을그대로적용하는방식이다. 둘째, 기존전물량방식과마찬가지로가구균등화지수를적용하는방식이다. 상대적방식의개념을그대로적용할경우의가구규모별계측모형은다음과같다. 이경우과거 3년간의가구규모별중위가계지출의불안전성으로인하여인상률이가구규모별로다를수있다. Ⅸ 계측대안 모형 = β : 기준연도가구규모별 : 과거 3년간의가구규모별중위가계지출 β : 상대적비율

따라서가구균등화지수를적용하는방식이바람직할것으로판단된다. 먼저 4인가구를상대적비율적용모형으로산출한후여기에가구균등화지수를적용한다. 즉, 가구규모별 = 4인가구 가구균등화지수의관계이다. 여기서어떤가구균등화지수를적용하는것이타당할지에대한검토필요하다. 2007년계측시전문위원회에서는실제계측된균등화지수를사용하자는의견이다수였으나, 중생보위에서는 OECD 균등화지수를적용하는것으로결정된바있다. (2) 지역별가구규모별계측 68) 상대적비율적용방식에의한지역별가구규모별계측은다음과같은두가지접근이가능하다. 첫째, 상대적방식의개념을그대로적용하는방식이다. 둘째, 중소도시 4인가구를기준으로 지역지수 를적용하는방식이다. 상대적방식의개념을그대로적용할경우의지역별가구규모별최저생 222 계비계측모형은다음과같다. 개선방안에 관한 연구 = γ : 기준연도지역별가구규모별 : 과거 3년간의지역별가구규모별중위가계지출 γ : 상대적비율이같은모형은이론적인측면에서는문제가없다. 그러나통계청의가계조사표본의경우농어가가없고, 지역코드의일부를공개하고있으나, 대도시, 중소도시, 농어촌로구분할수없다. 따라서지역별의경우다음과같은대안적방식 ( 지역승수를적용하는방안 ) 으로접근하는것이타당하다. 먼저상대적비율적용모형으로먼저중소도시기준최저생계 비를산출한후여기서지역승수를적용하였다. 지역승수는 2007 년최저생 68) 지역별는계측은하되적용은하지않고있다.

계비계측조사연구 ( 여유진외, 2007) 의지역별비율을사용한 다. 동연구의지역간격차는중소도시를 100 으로할때대도시는 108%, 농어촌은 86% 69) 이다. (3) 가구유형별 상대적비율적용방식에의한지역별가구규모별가구유형별계측은다음과같은두가지접근이가능하다. 첫째, 상대적방식의개념을그대로적용하는방식이다. 둘째, 지역별가구규모별에부가비용을가감하여산출하는방식이다. 상대적방식의개념을그대로적용할경우의지역별가구규모별가구유형별계측모형은다음과같다. 그러나이는어디까지나이론적인모형일뿐현실적으로는적용이불가능하다. 그이유는통계청의가계조사에서유효한표본을얻을수없기때문이다. = γ : 기준연도지역별가구규모별가구유형별 : 과거 3년간의지역별가구규모별가구유형별중위가계지출 γ : 상대적비율따라서대안적인모형이필요하다. 대안적인모형이란아래와같다. 즉, 가구유형별계측은지역별가구규모별에부가비용을가산하고, 표준주거비및표준교육비를감하여산출한다. 표준교육비 223 Ⅸ 계측대안 모형 와표준주거비는 2007 년자료를이용하거나, 마켓바스켓으로 산출하여야한다. 만약 2007 년자료를이용할경우 2007~ 2010 년간의변화를반영하여야한다. 69) 동지역승수는매우안정적이다. 즉, 1999 년, 2004 년, 2007 년에서의지역승수는거의비슷하다.

가구유형별산출모형 지역별가구규모별가구유형 = 지역별가구규모별 + 부가비용 ( 노인, 장애인, 한부모, 학생 ) -표준교육비 -표준주거비 + 점유형태별주거비 노인 : 최저추가비용산출장애인 : 등급별, 종류별추가최저비용산출한후재그룹핑한부모 : 최저추가비용산출학생 : 초, 중, 고등학교최저비용산출점유형태별 ( 자가, 전세, 월세 ) 주거비 바. 현금급여기준선설정방안 (1) 현금급여기준선개념및와의관계 현금급여기준선이란급여상한선을의미한다. 즉, 소득인정액이 0 인가 224 개선방안에 관한 연구 구가받을수있는최대급여액을의미한다. 급여기준으로를적용하지않고, 현금급여기준선을적용하는것은구성항목중일부는타법으로이미지원하고있기때문이다. 이는공공부조의최후보장의원리에따른것이다. 와급여와의관계는다음과같다. = 현금급여 ( 생계급여, 주거급여등 ) + 현물급여 ( 의료급여, 교육급여등 ) + 타법지원액. 따라서현금급여기준선은현물급여와타법지원액의크기에따라결정된다. (2) 전물량방식 (2007년) 에서의현금급여기준선산정 2007 년마켓바스켓중타법지원액에해당되는것은의료 급여로서보건의료서비스, 교육급여로서최저교육비, 그리고기타지원액이 다. 따라서현금급여지기준선을식으로표현하면다음과같다.

현금급여기준선 = 의료급여 ( 최저의료비중보건의료서비스 ) 타지원액 1) 최저교육비 주 : 1) 급식비, 쓰레기봉투, TV 수신료, 전화기본요금 ( 일부 ), 주민세, 국민연금보험료, 건강보험보험료등이포함. 위의과정을거쳐 2007 년현금급여기준을산정하면다음과같다. 그리고 가구규모별현금급여기준선 4 인가구현금급여기준선에중앙생활보장위원 회에서의결된가구균등화지수를곱하여추정한다. < 표 9-7> 4 인가구현금급여기준선 현금급여기준 현물및타지원액 ( 제외품목 ) 1,031,768원 1,232,569원 200,801원 4 인가구중소도시기준 4 인가구중소도시기준 급식비 57,950원 쓰레기봉투 1,145원 보건의료비 42,573원 교육비 47,719원 TV수신료 2,500원 주민세 424원 국민연금 30,150원 건강보험 17,340원 전화요금 1,000원 225 (3) 상대적비율방식에서의현금급여기준선산정 ( 가 ) 인상율적용방안 인상율적용방안산출모형은다음과같다. Ⅸ 계측대안 모형 : t년도현금급여기준 : t-1년도현금급여기준 ( 전물량방식에의하여산출된현금급여기준선 ) : t년도인상률

동모형의함의및한계는다음과같다. 현행의비계측연도현금급여기준결정방식과동일하기때문에수용성이높다. 대비현금급여기준이일정비율 (83.3%) 로유지되므로, 현금급여기준의상대적위치를변화시키지않게된다. 그러나다음과같은한계가있다. 기초보장관련제도가변화 ( 예, 현물급여의확대 ) 될경우에는일정비율 (83.3%) 이조정되어야한다. 또한현물급여가확대될경우전물량방식의마켓바스켓에서확대된현물급여가차지하는비율을산출한후조정되어야한다. 따라서동방식이장기간에걸쳐지속될경우현실을반영하지못할수도있다. ( 나 ) 계측연도에전품목에대한가상마켓바스켓구성방안 상대적비율적용모형으로산출한수준에맞춘 가상 마켓바스켓구성하여마켓바스켓을바탕으로현금급여기준선을도출하는방안이다. 동모형은계측연도에도생활의질변화등시대의변화를반영하여현금급여기준의조정이가능하다는장점이있으나, 계측조사를실시함에따라 226 개선방안에 관한 연구 상대적비율적용방식을도입한이후에도많은예산과노력을투여하여마켓바스켓을측정하여야한다는단점이있다. 또한가상마켓바스켓작성시연구자의자의성이개입될수있다. 예컨대, 현물급여및타법령지원액을과대또는과소책정할수있다. ( 다 ) 계측연도에현물급여및타법지원액에대한마켓바스켓구성먼저수준을상대적비율적용방식으로결정한후, 동금액에맞춘 가상 현물금여및타법령지원에해당되는마켓바스켓을구성하여현금급여기준선을산출하는모형이다. 동모형은계측연도에도생활의질변화등시대의변화를반영하여현 금급여기준의조정이가능하다는장점이있으나, 현물급여및타법지원액에 대한마켓바스켓을적성하는과정에서 - 가상마켓바스켓작성시 - 연구자

의자의성이개입될수있다. ( 라 ) 현금급여기준선산정에대한소결 현금급여기준선산정방안에대한관점으로산출방안의과학성, 산출과정의간편성, 산출결과의정확성, 산출결과의수용성이고려되어야한다. 현금급여기준선은합리적이고, 과학적으로산출되어야한다. 따라서산출방식의과학성은매우중요한기준이된다. 또한산출과정이간편하면효율성뿐만아니라, 설득력도커진다. 이는과학성만큼중요한기준은아니지만, 하나의모형판단기준이될수있다. 한편, 현금급여기준선은기초보장제도의생계급여기준선이므로정확한기준선산정은매우중요하다. 따라서어떤기준보다중요한모형판단기준이되어야한다. 마지막으로현금급여기준선산정결과는기초보장급여수준과예산과직결된다. 따라서산출결과의수용성도아울러고려되어야한다. 이상의산출방식에대한과학성, 간편성, 정확성, 수용성등의관점은서로 상충할수있으나, 현금급여기준선은수급자의최저생활보장에직결되는기준선이므로정확성이가장중요한기준이되어야한다. 따라서계측연도에현물급여및타법지원액에대한마켓바스켓구성방안이가장바람직할것으로판단된다. 2. 식품비비율적용방식 (Food-ratio Method) 도입방안 70) 가. 기본모형 227 Ⅸ 계측대안 모형 식료품비비율적용모형은 Watt(1965) 에의해제안되고, Deaton- Muellbauer(1980), Van Praag(1982) 에의하여이론적으로체계화된방법 70) 동방식에의한지역별, 가구규모별, 가구유형별, 현금급여시준선산출등은기본개념및방식은상대적비율방식과동일하다. 따라서여기서는생략한다.

이다. 소득이높을수록식료품비의비율이낮아진다는엥겔법칙을이용하 여최저생활수준에해당되는엥겔계수를설정하고이를바탕으로최저생 계비를추정한다. 71) 동방식은기존의계측된최저식료품비를이용할수 있으므로별도의최저식료품비산출없이도계측이가능하다는 장점이있다. 구체적인모형은아래와같다. 모형및산출 식료품비엥겔함수 : ln C0 = a0 + a1 ln y... 1 ( C0는식료품비, y는소득 ) 1 식을정리하면 ( )= Exp { ln C0 - ln y } = Exp { a0 + (a1-1) ln y }... 2 2 식의좌변에목표엥겔계수 (r) 를넣고, 양변에 ln를취하면, ln r = a0 + (a1-1) ln Y... 3 3 식에서목표엥겔계수 (r) 에상응하는소득이바로임. Y = Exp ((a0 - ln r)/( 1 - a1 ))... 4 나. 추정방식및추정결과 228 개선방안에 관한 연구 2010 년를식료품비비율적용모형으로계측할경우그절차 는다음과같다. 1 2007 년전국가계조사로부터식료품비엥겔함수를추정한다. 2 l 의추정계수와 2007 년계측결과를이용하여목표엥겔계수 (r1) 와이에상응하는소득순위 (rp) 추정한다. 3 계측하고자하는연도 (2010 년 ) 의전국가계조사자료를이용하여식료품비엥겔함수를추정한다. 2009 년전국가계조사를이용할경우 1 년치에대한보정필요 4 3 의추정결과에목표엥겔계수 (r2) 투입하여계측하고자하는연도의를산출한다. (r2) 의산출은엥겔계수와경상소득간의회귀분석추정식에소득순위 (rp) 를대입하여산출한다. 71) 이러한측면들은상대적방식의의미를지니고있다.

식품비비율적용방식 (Food-ratio Method) 으로 2007년를계측할경우추정는 1,257,795원으로산출된다. 이는전물량방식으로산출한 1,249,187원보다는약간높으나상대적비율방식을적용한추정치보다는낮다. 전물량방식보다약간높게산출된주된이유는소득상승에따른엥겔계수의하락이모형에반영되었기때문이다. < 표 9-8> 식료품비비율모형 ( 반물량방식 ) 에의한 2007 년추정 04년 06년구분 ( 원 ) 7.24분위 r_2004 경상소득분위수 r_2006 ln(r_2006) 경상소득 2006년추정치 1,217,260 41.5% 1,102,758 7.24 분위 1,217,500 37.6% -0.978 2007 년추정치 1,257,795 주 : 07 년추정치 = 06 년추정치 04 년대비 06 년추정치간평균상승률 72) (3.33%). 자료 : 통계청, 전국가계조사 (2006). 229 Ⅸ 계측대안 모형 72) 2004 년와 2006 년계측액을기준으로비계측연도에는동일한비율로증가한다고가정하여, 그평균증가율을 06 년추정치에곱하여산출하였다. 이는비계측연도추정치에도생활의질변화가포함된변동분을반영하기위한것이다.

Ⅹ. 결론및정책건의 1. 요약및결론 가. 전물량방식의한계및대안모색의필요성 기존한국보건사회연구원에서계측하고정부에서발표한 (1999년, 2004년, 2007년 ) 는절대적빈곤관점에따른절대적로서전물량방식 ( 마켓바스켓방식 ) 으로계측이이루어졌다. 전물량방식 ( 마켓바스켓방식 ) 에의한계측은연구자의주관 ( 자의성 ) 이개 입될여지가많다. 필수품선정, 사용량및내구년수결정, 가격결정시연구자의자의성을배제하려고실태조사를바탕으로다양한통계기법을이용하나, 연구자의자의성을완전히배제할수없다. 또한표준가구의설정, 가구균등화지수등에서연구자의자의성이개입될수있다. 이결과중앙생활보장위원회및전문위원회에서의합의과정에서비생산적인논의를반복하는결과를초래하였다. 1999년의경우담배, 가구단위외식등의필수품여부와 TV의규격, 사회보험료수준등에서쟁점이형성되었으며, 2004년의경우핸드폰, 가구단위외식등의필수품여부와표준가구, 지역구분, 가구균등화지수등에서첨예한대립이있었다. 그리고 2007년의경우핸드폰에대한필수품여부, 수련회비, 컴퓨터등의단가문제등에서첨예한대립이있었다. 따라서, 전물량방식이외의합리적인대안모색이필요하다. 231 Ⅹ 결론 및 정책건의

나. 외국계측및조정방식의함의 본연구에서는공공부조와계측의역사가우리나라보다오래된외국으로부터시사점을얻기위해영국, 미국, 독일, 일본의공공부조제도와계측및활용방식을심층적으로분석하였다. 각나라공공부조의역사와복지국가의특성에따라매우상이한방식으로제도가운영되고있었으며, 다음과같은몇가지시사점을도출할수있다. 첫째, 공공부조의급여수준과소위 MIS(Minimum Income Standard) 간의연계성은나라마다상이하였다. 일본의경우근로자가구소비지출의 68% 를공공부조급여수준으로설정하고있으며, 이는동시에 MIS로보아도무방하다. 독일의경우도 5년마다한번씩계측되는저소득층의소비실태를바탕으로수준을설정 공포하고있으며, 이역시사회부조급여수준의거의일치한다. 특히, 독일의경우국가의사회문화적최저생계수준과사회부조수준을동일시하는근거를헌번 1조 1항 인간의존엄성존중 과 20조 국가정체성으로서사회국가 에서찾고있다는점에 232 개선방안에 관한 연구 서복지국가의면모를보여주고있다. 이에비해, 영국의경우베버리지가사회부조급여수준을최초로설정할당시에는마켓바스켓에근거한표준예산접근에근거하였으나, 이후그러한근거, 즉 MIS와사회부조급여수준간의연계성이모호해짐에따라공식적인 MIS는존재하지않는것으로보인다. 다만, DWP에서발표하는중위소득 60% 기준과 Joseph Rowntree Foundation에서매년발표하는예산기준접근에의한수준이준공식적인 MIS로자리잡고있는것으로보인다. 마지막으로, 미국의경우공식적인 MIS라할수있는 Poverty Threshold와현재의 TANF( 이전의 AFDC) 와의연계성을찾기는어려우며, 후자의급여수준은주마다편차가매우크게나타난다. 다만, 근로무능력자를대상으로하는 SI의경우최저 생활보장을천명하며일정정도 PT 와의연계성이고려되는것으로보인 다. 공공부조의급여가 MIS 와밀접하게연계되어있다는것은정치적고려

나예산제약으로부터 상대적으로 자유로울수있음을의미한다. 물론, 의계측과정자체도이러한외부요인으로부터완전히자유로울수없으나, 미국과같이임의적으로급여증액이이루어지는경우국가의최저보장책임보다는예산과정치적고려, 그리고근로의욕과같은요인에의해급여수준이결정된가능성이상대적으로더높다. OECD 국가중미국의공공부조급여수준이상대적으로매우낮다는점이이러한결과를반영한다고보아도큰무리는없을것이다. 이와같이, 나라마다최저생활보장에대한국가의책임성정도와 MIS와의연계성정도는매우다르게나타나고있으며, 그것은복지국가초기제도설정의경로의존성 (path dependency) 을보여주는것이라할수있다. 우리나라에서가공공부조급여수준과직접적으로연계된것은 2000년국민기초생활보장제도도입부터이다. 와공공부조급여수준간의직접적연계가가능할수있었던것은당시의사회경제적배경 -외환위기, 김대중정부의진보성등- 과무관하지않을것이다. 연계성을둘러싼논란이일각에서여전히제기되고있음에도불구하고, 이러한연계성의기여적측면- 특히, 급여 적절성 -이간과되어서는안될것이다. 둘째, 공공부조급여수준이 MIS와연계되어있는경우 -독일과일본 -, 는우리나라보다좀더유연하게설계되어있다는점을유의해서볼필요가있다. 일본의경우, 생활부조기준은제1 류비 ( 식음료비, 피복비등개인별 ), 제2 류비 ( 광열수도비, 가구집기비등세대별 ), 각종가산, 주거부조등으로구성되어있어지역별, 가구유형별로욕구에좀더유연하게대처하고있다. 독일의경우, 규정급여외에도주거비용과난방비용을따로산정함으로써지역별급여수준을달리하고있는것으로보인다. 우리나라의경우, 한국보건사회연구원에의해계측되고있는는지역별, 가구유형별, 주거점유형태별로다양하게계측되고있으나, 국민기초생활보장제도에적용되는는 중소도시전세기준가구규모별 로단일화되어있다. 이는예산제약과제도의복잡성등을감안한것이라고는하나, 이러한단일는가구의다양한욕구에대응하기에 233 Ⅹ 결론 및 정책건의

는지나치게경직적이라는비판으로부터자유롭지못하다. 공공부조급여가통합적으로운영되어야하느냐, 분리되어운영되어야하느냐의문제를논하기이전에기존제도의틀내에서욕구에좀더유연하게대처할수있도록를지역별 점유형태별로다양화하는방안이우선적으로모색될필요가있을것으로보인다. 다. 계측대안별소결 계측대안별검토결과를정리하면다음과같다. 반물량방식에서는 4개모형을검토하였다. 그결과 식료품비비율적용방안 이가장바람직한것으로나타났다. 식품비비율적용방식은기존반물량방식의한계인최저식료품비산정에서의연구자간편차문제를우회할수있고, 경제수준에따라엥겔계수가낮아지는점까지고려할수있다. 상대적방식의경우박탈지표방식과상대적비율적용모형을검토한결과상대적비율적용모형이바람직한것으로나타났다. 상대적비율적용모 234 개선방안에 관한 연구 형의경우상대적비율과기준지표 ( 소득또는소비 ) 에대한사회적합의가선행되어야한다. 주관적방식으로분류할수있는본인평가방식과제3 자평가방식을검토한결과본인평가에의한주관적방식이바람직한것으로나타났다. 그러나주관적의경우비록학문적으로직관적인설득력이있으나, 동방식을국가정책에적용하고있는나라가없다. 이는주관적를파악하기위한조사문항에따라그리고응답자의인지능력에추정결과의편차가크게나타나기때문이다. 라. 계측대안모색에대한종합판정 대안으로검토한반물량방식, 상대적방식, 주관적방식들의소결을중 심으로연구타당성, 연구자자의성, 수준정합성, 간편성등의가치들을

종합적으로검토한결과현시점에서는반물량방식 ( 식품비비율적용방식 ) 이가장바람직할것으로판단된다. 식품비비율적용방식의경우모든관점에서우수한것으로판단되었으나, 여타의방식들은한두가지관점에서보통또는미흡으로나타났다. 그러나전문위원회논의에서는식품비비율적용방식보다는상대적비율적용방식이주로논의되었다. 이는학문적논리성은비록식품비비율적용방식이뛰어나지만, 모형이복잡하여직관적설득력이떨어지기때문인것으로판단된다. 마. 현금급여기준선설정 이변경될경우현금급여기준선산정방안이마련되어야한다. 본연구에서는 5가지모형제시한후산출방안의과학성, 산출과정의간편성, 산출결과의정확성, 산출결과의수용성이라는관점에서살펴보았다. 이러한관점들중현금급여기준선이수급자의최저생활보장에직결되는기준선이라는점을감안하면정확성이가장중요하다. 따라서, 계측연 도에현물급여및타법지원액에대한마켓바스켓구성방안이가장바람직할것으로판단된다. 바. 중앙생활보장위원회의결정제29차중앙생활보장위원회의결을실행하기위해보건복지가족부는전문위원회위원 2명을추가로위촉하여전문성이강화된논의구조를설정하였다. 전문위원회는 08.12~09.5월까지총4 차례개최되었으며, 각의장단점, 상대적도입방안, 도입시문제점및대안을심도있게검토하였으나, 변경에대해서는의견이엇갈렸다. 전문위원회에서는 1안으로 전물량방식을유지하되, 상대빈곤선을고려하여중생보에서조정 하는방안과 2안으로전물량방식을폐지하고상대방식을도입하되, 중생보에서조정하는방안을동시에중생보에보고하기로하였다. 235 Ⅹ 결론 및 정책건의

제34차중앙생활보장위원회 (09.8.19) 에서는전물량방식과상대빈곤선방식에대한심도있는토론끝에 2010년는 전물량방식과상대빈곤선을고려하여중생보에서조정한다 고의결하였다. 이는현행전물량방식이이론적인측면에서다소의문제가있지만기존의우리나라으로서사회적합의를이룬방식이라는점과사회적합의를변경하기위해서는이론적인검토와함께이를바탕으로적어도몇간의중앙생활보장위원회에서의심도있는심의가필요함을시사한다. * 제 34 차 (09.8.19) 중생보에서에대해, 전물량방식과상대빈곤 선을고려하여중생보에서조정한다 고의결 2. 정책건의 가. 2010 년 236 개선방안에 관한 연구 중앙생활보장위원회의의결대로 2010년계측은전물량방식과상대적방식을주된으로하여야한다. 하지만, 두방식에의한수준의정합성, 타당성을등을살펴보기위해서는반물량방식에의한및주관적등에의한도아울러계측되어야한다. 나. 전물량방식에서의개선방안전물량방식의경우기본적으로는 2007년방식대로연구가진행되어야한다. 다만, 주거비의가구규모별차등을위하여비목별균등화 지수산출이필요하다. 아울러가구균등화지수의경우, 2004 년중앙생활보 장위원회에서결정한 OECD 수정가구균등화지수와실태를반영하여새로 추정한가구균등화지수간의타당성이검토되어야한다.

다. 상대적비율적용방식 상대적비율적용방식에대한구체적인도입방안으로상대적비율은가장최근계측인 2007년와각종지표간의비율을적용하는것이타당하고, 사용자료는통계청의중위가계지출이바람직한것으로나타났다. 그리고기준시점은과거 3개년평균자료를이용하는것이타당할것으로판단된다. 라. 계측의장기대안 장기 ( 예컨대, 2013년또는 2016년이후 ) 에는상대적비율적용방식으로계측하는것이바람직할것으로판단된다. 절대적빈곤관점에따른절대는대부분후진국이나개발도상국에서적용하고있는방식이다. 반면상대빈곤관에따른상대적비율적용은주로선진국의복지정책목표로활용되고있다. 하지만상대빈곤선에대한사회적합의는매우힘들다. 복지계에서는상대적박탈감의해소라는차원에서상대빈곤선도입을찬성하나, 경제계에서는다음과같은조건이성숙되어야만상대빈곤선도입에찬성할것이다. 첫째, 기존의수준을유지할지라도우리경제수준이감당할수있어야하고, 둘째, 지출또는소득증가율이높지않아야한다는것이다. 의결정방식변경은사회적합의로이루어지는것이므로상기의조건들이성숙한즈음에서상대적비율적용방식을도입하는것이바람직하다. 237 Ⅹ 결론 및 정책건의

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