기초노령연금정책결정에관한사회연결망분석 - 정책옹호연합모형을중심으로 A Social Network Analysis on Basic Old-age Pension Policymaking Process 저자 (Authors) 출처 (Source) 발행처 (Publisher) URL 이덕로 Deokro Lee 한국정책과학학회보 16(3), 2012.12, 109-135 (27 pages) KOREAN POLICY SCIENCES REVIEW 16(3), 2012.12, 109-135 (27 pages) 한국정책과학학회 Korean Association For Policy Science http://www.dbpia.co.kr/article/node02069457 APA Style 이덕로 (2012). 기초노령연금정책결정에관한사회연결망분석. 한국정책과학학회보, 16(3), 109-135. 이용정보 (Accessed) 대구대학교 203.244.***.232 2018/05/24 05:51 (KST) 저작권안내 DBpia에서제공되는모든저작물의저작권은원저작자에게있으며, 누리미디어는각저작물의내용을보증하거나책임을지지않습니다. 그리고 DBpia에서제공되는저작물은 DBpia와구독계약을체결한기관소속이용자혹은해당저작물의개별구매자가비영리적으로만이용할수있습니다. 그러므로이에위반하여 DBpia에서제공되는저작물을복제, 전송등의방법으로무단이용하는경우관련법령에따라민, 형사상의책임을질수있습니다. Copyright Information Copyright of all literary works provided by DBpia belongs to the copyright holder(s)and Nurimedia does not guarantee contents of the literary work or assume responsibility for the same. In addition, the literary works provided by DBpia may only be used by the users affiliated to the institutions which executed a subscription agreement with DBpia or the individual purchasers of the literary work(s)for non-commercial purposes. Therefore, any person who illegally uses the literary works provided by DBpia by means of reproduction or transmission shall assume civil and criminal responsibility according to applicable laws and regulations.
1 ) 한국정책과학학회보 제 16 권제 3 호 (2012. 9): 109~135 기초노령연금정책결정에관한사회연결망분석 : 정책옹호연합모형을중심으로 * 이덕로 ( 세종대학교 ) 정책학분야에서정책옹호연합모형은다양한정책사례의연구에있어중요한이론적토대로활용되고있다. 이때대부분의정책사례연구는질적연구방법을중심으로해당정책의결정또는변동과정에서정책옹호연합의구성을확인하고, 이를설명하고있다. 일반적으로특정한사회현상을설명하거나처방하는이론의확립은질적연구방법과양적연구방법의상호작용과정에서더욱공고해진다. 이러한측면에서이연구는정책옹호연합모형을토대로양적연구방법을활용함으로써이이론의적용가능성을확장하는데그목적을두고있다. 이를위하여이연구는최근복지정책의확산과정에서논란의중심에있었던 기초노령연금정책 결정과정에서의정책옹호연합의구성여부를사회연결망분석을활용하여접근하였다. 이분석결과특정정책결정과정에서의정책옹호연합구성이양적연구방법을통해서도충분히설명될수있다는점을확인하였다. 이러한양적분석방법의다양한활용과질적연구방법의상호연계를통하여정책옹호연합모형이더욱확고한정책이론으로서자리잡기를기대한다. 주제어 : 정책결정, 정책변동, 정책옹호연합모형 (ACF), 사회연결망분석 (SNA), 기초노령연금 Ⅰ. 서론 작금의한국정치상황은복지의확대와재정건전성유지라는두가지상반된국가적지향 에관한갈등의첨예화로특징지워진다. 이갈등양상에있어고령화사회로의진입에따른노 인복지정책도한축을차지하고있으며, 구체적으로기초노령연금정책에관한정치권과행 정부, 그리고시민사회의견해차이는이정책의결정과정에서첨예한집단간갈등양상을초 래한바있다. 기초노령연금제도는국민연금급여율의급격한저하가예측됨에따라이를일부보완하 * 이논문은 2010 년도정부 ( 교육인적자원부 ) 의재원으로한국연구재단의지원을받아수행되었음 (NRF- 2010-330-B00021). 이논문은 2011 년한국정치학회동계학술대회발표논문을수정 보완한것임.
110 한국정책과학학회보 제 16 권제 3 호 기위하여 2008년 1월도입되었다. 이는 65세이상의노인중산정소득분위가하위 70% 에해당하는유자격계층에게국민연금산정수급액의 5% 에해당하는일정금액을지원하는공적부조제도이다. 2011년도 18대국회의마지막예산심의가진행되고있는가운데, 국회보건복지위원회예산결산심사소위는기초노령연금에관한예산을정부안에비하여 5,876억원을증액시킨바있다. 이는기존의기초노령연금수급대상을전체노인의 67% 에서 70% 로확대하고, 연금수급액도 1% 더지급하겠다는의지의표현이었다. 1) 남유럽에서촉발된재정위기가전유럽으로확산되고, 이의여파가우리나라에도영향을미치고있는데, 이재정위기의핵심은남유럽국가들의방만한복지예산의집행이라는것이중론이다. 따라서노인인구의증가에따라이분들의확장되는정치적영향력을다분히의식하고만들어진기초노령연금의예산증액은최근까지도심각하게논의되고있는국가의재정건전성제고와맞물려우려섞인전망을초래한바있지만, 이에대응하여기초노령연금의확대는우리사회가당면한노령인구에대한당연한정책지향이라는논리도나름의정당성을얻고있다. 개방체계로서의정치 행정은사회환경의변화에적응하고, 대응하는객체인한편, 이의변화를주도해나가는주체이기도하다. 현대한국에서가장괄목할만한사회변화중의하나는인구구성의변화라할수있다. 저출산, 고령화, 다문화의확산등은현대한국이당면하고있는최대의정치 행정의환경변화이고, 이에우리의정치 행정은적응하고, 대응하는한편이환경변화를궁극적으로국리민복에도움이되는방향으로조정하여야한다. 2000년대에들어서면서노인복지분야에대한국가적차원의관심이증대되고있는것은우리의인구사회적변화양상과무관하지않다. 즉이는인구의고령화진전에따른귀결인셈이다. 우리의경우 2000년전체인구중노인인구의비율이 7% 를넘어서면서고령화사회로진입하였고, 2018년에는 14% 를넘어서고령사회로, 2028년에는 20% 가넘어서는초고령사회에진입할것으로전망되고있다. 이는이미초고령사회로접어든일본등의선진국에비하여초유의급격한인구구조의변화를예상케한다. 따라서정부는다양한노인복지에관한정책을수립하고있고, 이중한축이기초노령연금제도라할수있다. 17대국회에서기초노령연금제도는국민연금제도와연계되어도입키로추진되었으나, 이과정에서복지정책의중심축이라할수있는국민연금법은부결되고, 국민연금법에연동하여추진된기초노령연금법만통과되는이변이빚어졌다. 이정책결정과정은매우이례적이며, 17대국회와는여야관계가뒤바뀐 18대국회의기초노령연금에대한여야의접근은이전국회의입장과상반된다. 정책의결정과변동과정을연구하는이유는동시대의국가와국민의지향을확인할수있고, 이를바탕으로미래를예측하고, 이에대비할수있기때문이다. 이런측면에서기초노령 1) 동아일보. 2011 년 11 월 8 일.
기초노령연금정책결정에관한사회연결망분석 : 정책옹호연합모형을중심으로 111 연금정책의결정과정을분석하는것은재정건전성을담보한복지국가를지향하는우리에게는학문적으로나실천적인측면에서의미가있는작업이라할수있다. 이런관점에서우리나라의정치적영향력의핵심으로부상하고있는노인사회에대응하는국가정책의하나인기초노령연금정책이도입되는과정을분석함으로써한국정책결정과정의역학관계를확인하는작업은실천적이익이있을것이다. 이에더하여성숙성을더해가고있는특정한정책이론의사회현상에대한설명력을확인하는작업은학문적으로도의미가있다. 따라서이연구는최근정책학분야에서그활용가능성이제고되고있는정책옹호연합모형을토대로기초노령연금정책결정과정에서구성된정책옹호연합의동학을분석함으로써향후에전개될수있는다양한정책결정과정에있어서의정책옹호연합모형의적용가능성에대한학문적 실천적토대를구축하는데일조하고자한다. 1. 정책옹호연합모형 Ⅱ. 이론적논의 사회과학의일분과로서정책학에있어서의다양한이론구축노력은국내 외적으로많은결실을얻고있다. 이중정책옹호연합모형 (Advocacy Coalition Framework; ACF) 은다양한수준의정부를대표하는정책관계자들에의하여빚어지는정책목표갈등과기술적분쟁에관한이해를위하여 Sabatier가 1988년고안 발표한정책결정과정에관한이론이다. 이이론은미국의에너지와환경정책결정과정에관한설명을위하여제안된후, 몇차례의개정을거쳐현재에이르고있다 (Sabatier, 1988, 1991; Sabatier & Weible, 2007). 1) 정책옹호연합모형 (ACF) 의개요 정책옹호연합모형은다음과같은세가지토대 (foundation stones) 위에전개된다. 즉거시적차원의전제로서대부분의정책은정책하위체계 (policy subsystem) 내의전문가들에의하여결정되고, 전문가들의행태는정치 경제 사회체계의다양한요소들에의하여영향을받는다는것이다. 두번째로는미시적차원의개인모형으로정책과정에참여하는개인은사회적 심리적존재라는것이다. 이는정책참여자로서의개인이진공관속에서존재하는것이아니라자신을둘러싸고있는사회환경과의교호작용을활발하게진행한다는것이다. Sabatier & Weible(2007) 은정책옹호연합모형의이두가지전제와함께중간차원의전제로
112 한국정책과학학회보 제 16 권제 3 호 사회와개인을연결하는고리인옹호연합 (advocacy coalition) 의구성을들고있는데, 이옹호연합은정책하위체계내의행위자들의다원적관계를묶어주는장치로써작용한다. 이세가지요소를기반으로정책결정을포함한변동과정을설명하는이론으로써의정책옹호연합모형이구성된다. 이는개별정책과관련된정책하위체계는구체적인정책에관한지향과내용에상반되는또는이견이있는복수의정책옹호연합으로구성되고, 이정책옹호연합간의경쟁과타협속에서실제적인정책이결정되거나변동된다는것이다. 이때, 개별정책옹호연합은정책신념이유사한개인들에의하여구성됨으로써, 경쟁관계에있는정책옹호연합과의상호작용을하게된다. 2) 정책옹호연합모형의토대 (Foundation) 정책옹호연합모형은전술한세가지중요요소, 즉정책하위체계, 정책옹호연합, 그리고다양한정책신념을가진개인들의상호작용을통하여정책과정을설명한다. 이기본적인구조를바탕으로정책옹호연합모형은현대사회의정책결정이매우복잡해서사회에영향력을행사하고자하는특정정책분야에서의정책참여자들은전문화되어야한다고전제하고있다. 이는현대사회의거대화와분업화, 그리고분업화에따라수반되는다양한분야의전문화가발현된다는원리로이해될수있다 (Weber, 1947). 정책옹호연합모형에서정책하위체계는기능 (function) 과지역 (territory) 단위로구분할수있는데, 정책옹호연합의참여자들은전통적철의삼각 (iron triangle) 이라할수있는국회의원, 행정관료, 이익집단뿐아니라해당정책분야를전문으로하는학자등으로구성된다. 이때정책참여자들은일정한정책신념을가지고있고, 실제정책을통하여자신의정책신념을실현하려는동기를가지고있다고전제하며, 이러한신념은오랫동안의숙고와환경과의다양한상호작용을통하여정립되었기때문에매우안정적이고일반적인정책충격에따라거의변화되지않는다 (Weible, 2005; Weible et al., 2009). 정책하위체계내에는차하급체계도포함되어있으며, 유사정책옹호집단과그관심범위가중첩되는경우도있다. 지향하는정책신념이상이한정책참여자들은두가지외부요인에의하여영향을받는다. 즉관심주제의속성, 자원의배분상황, 사회문화적가치와구조, 법적구조등과같은안정적변수와사회경제적상황의변화, 지배적인정책옹호연합의변화, 타정책하위체계의정책결정등과같은역동적외부변수가그것이며, 이중역동적변수의변화는주요정책변화의필요조건이된다.
기초노령연금정책결정에관한사회연결망분석 : 정책옹호연합모형을중심으로 113 3) 정책옹호연합 (Advocacy Coalition) 정책옹호연합모형은하나의정책옹호연합이정책하부체계내에존재하는수많은개인과조직을결합시키는유용한도구임을주장하면서, 보통하나의정책하위체계내에는복수의정책옹호집단이존재하는것으로간주한다. 정책이해관계자의신념과행태는비공식적연결망에내재되어있으며, 중요한정책참여자들간의연결망에의하여정책이결정된다. 특히정책참여자들은경쟁상대에앞서자신들의신념체계를실제정책으로전환시키고자노력하는데, 이를위하여각각의정책옹호연합은의원, 관료, 이익집단, 학자등과다양한수준의정부내외의정책참여자들속에서자신과유사한정책핵심신념을가진우군을찾고, 자원을공유하고, 전략을개발한다. 만일이들간의결합정도가강해지면결국새로운정책옹호연합을구성되는것이다 (Sabatier, 1988; Jenkins-Smith & Sabatier, 1994). 4) 정책참여자의신념체계 정책옹호연합모형 (ACF) 에서의인간형은합리적선택이론과는달리인간의규범적신념과이타적행위를인정하며, 규범적신념과선험적신념으로구성된인식체계를변화시키기는어렵다는점을강조한다. 2) 이에따라서로다른정책옹호연합의구성원은동일한정보를다른각도에서해석하고, 이는상호불신을초래하여경쟁과갈등, 또는분쟁을야기한다. 또한정책옹호연합의구성원은이익보다손해에더많은가치를두기때문에자신에게손해를끼칠수있는상대정책옹호연합을신뢰하지않을뿐만아니라, 자신보다강한악마 (devil) 로간주한다. 이러한정책참여자개개인의인식은결국개별정책옹호연합의내부적단결을강화하고, 경쟁집단과의갈등을더욱악화시키는요인이된다 (Weible, 2005). 정책옹호연합모형에서의개인은 3단계신념체계, 즉심층핵심신념, 정책핵심신념, 2차신념체계를갖는다. 심층핵심체계는인간에관한존재론적 규범적가정, 자유와평등등과같은근본적인가치에대한상대적선호, 상이한집단의복지에관한상대적인선호, 시장과정부의역할등과같은신념으로구성되어있고, 이는전통적으로좌우대립에관한문제이고, 대개유년기로부터시작된개인의사회화과정의산물이므로바꾸기어렵다. 정책핵심신념은전체정책하위체계로확산된응용체계로복지정책등과같은실제적인정책에대한심층핵심신념체계의투영으로볼수있고, 특정정책하위체계에있어서정책옹호연합들간에는서로다른정책선호로인하여갈등과경쟁이빚어진다. 정책옹호연합모형은이를정책핵심정책선호 (policy core policy preferences) 라하는데, 정책핵심정책선호는정책하위체계의활동방향, 옹호연합의 2) Lubell(2003) 은이양자간의차이를분석하기위한연구를수행한바있다.
114 한국정책과학학회보 제 16 권제 3 호 전략적행동의방향, 우군과의연합, 반대세력에대한대응등의토대가된다. < 그림 1> 정책옹호연합모형의구조 자료 : Weible et al. (2011) 2차신념 (second beliefs) 이란전정책하위체계를통할하는신념은아니며, 세부정책에대한규정이나재정에관한것으로상대적으로변화가가능한신념이다. 이는정책옹호연합간의타협의동인이되기도한다. 예컨대토지의개발과보전이라는상반된두개의정책핵심정책선호는충돌할수있지만, 황무지의경우제한된개발이라는상호경쟁적인정책옹호연합간의 2차신념 (second beliefs) 에따라타협이가능해진다 (Sabatier & Weible, 2007). 5) 신념과정책변화경로 정책옹호연합모형은정책참여자들이가지는정책신념의변화는매우어려우며, 변화가있더라도그원인은주로외부로부터비롯된다고주장한다. 이러한정책신념변화의동인으로는정책학습, 외부충격, 내부충격, 정책옹호연합간의합의가있다. 정책학습 (policy-oriented learning) 은정책목표의달성과변경과관련하여상대적으로고착된사고와행태적의도를새로운경험과정보의습득으로, 이를통하여정책신념의변화가가능하다. 이러한정책학습이수반하는신념과정책의변화는신념체계에따라다른결과를초래하는
기초노령연금정책결정에관한사회연결망분석 : 정책옹호연합모형을중심으로 115 데, 심층핵심신념은새로운정보에매우저항적이지만, 2차적신념은변화가가능하다 (Jenkins-Smith et al., 1991; Jenkins-Smith & Sabatier, 1994). 외부충격 (external perturbations or shocks) 은정책하위체계의외부로부터오는충격으로주요정책변화의충분조건은아니더라도필요조건은된다. 즉사회경제적상황, 정권교체, 여타정책하위체계로부터의정책산출, 또는재난등은주요외부충격에해당되며, 이와같은외부충격은정책의제의전환, 대중의관심, 주요정책결정자의관심을유도한다. 가장중요한외부충격효과는특정정책하위체계내에존재하는정책옹호연합간에발생하는세력판도의변화라할수있다. 외부충격은또한핵심정책옹호연합의정책핵심신념의변화를수반할수도있다. 정책하위체계내에서발생가능한내부충격 (internal shocks) 도주요정책의변화를초래할수있다. 또한리더십, 자원의공유, 신뢰형성, 제3의대안등과같은요소를활용한정책옹호연합간의합의 (negotiated agreements) 도정책과신념의변화를초래할수있다 (Sabatier & Weible, 2007). 6) 자원과정책중개자 정책옹호연합의지속적인유지와정책활동에필요한자원으로는공식적으로정책결정권한을가진현직인사, 여론, 정책에관한정보, 재정, 리더등을들수있다. 저개발국가의경우동원할수있는군대도포함될수있다. 정책옹호연합간의합의를도출하여실제적인정책에이르게하는정책중개자 (policy brokers) 도이모형의참여자로활동하게된다. 이정책중개자의경우 Sabatier가 Weible과공동으로발표한최근의논문 (2011) 도식에서는삭제될정도로중요하게다뤄지지않는경향도있으나, 이의존재와활동여부는실제적인정책산출에기여할수있으며, 이는정책의다중흐름모형에서의정책기업가 (policy entrepreneur) 에해당한다. 3) 2. 선행연구검토 1998년부터 2007년기간중에정책옹호연합모형을토대로해외에서발표된 54편의사례연구중 26개는환경과에너지정책에관한것이었고, 28개는조세, 보건, 문화교육등의다양한정책에관한것으로그적용대상과범위가점차다양화되고있으며, 정책옹호연합모형의적용은미국이외에유럽과캐나다등국제적으로확산되고있다 (Sabatier & Weible, 2007; 3) 1998 년과 2005 년모형에는정책하위체계내의정책옹호연합사이에정책중개자 (policy broker) 의존재가명시적으로나타나있다.
116 한국정책과학학회보 제 16 권제 3 호 Weible et al., 2009; Weible et al., 2011). 4) 우리나라에서정책옹호연합모형을기반으로한정책과정의변동에관한연구는 2000년대에들어활발하게진행되고있는데, 개별정책에관한사례분석이주류를이루고있다. 이와같은연구는보건의료정책 ( 전진석, 2003a; 김순양, 2006; 백승기, 2010), 소수자보호정책 ( 서혁준 전영평, 2006; 전영평 서성아, 2008; 전영평외, 2008; 김순양 이지영, 2009; 김영종, 2009; 김성종, 2009; 박용성 김대규, 2010), 환경정책 ( 전진석, 2003b, 2003c; 김동만, 2004; 민경세 김주찬, 2010), 산업정책 ( 장지호, 2004a; 박상원 박치성, 2009; 최정열, 2010), 규제정책 ( 장지호, 2004b; 백승기, 2008; 김인자 박형준, 2011) 등다양한정책분야를포괄하고있다. 백승기 (2010) 는의료보험의통합과정에서나타나는정책결정의역동성을한국과대만의사례를비교함으로써확인하였다. 이국가간비교연구를통하여대만이한국에비하여의료보험통합에상대적으로유리한외적조건을가지고있었고, 한국의경우외부충격에의한정책산출이많은반면, 대만의경우협의에의한정책산출이상대적으로많다고주장한바있다. 서혁준 전영평 (2006) 의경우비정규직근로자에대한고용및근로조건등의정치사회적문제에대한접근을위하여정책옹호연합모형을활용하였는데, 이들은옹호연합모형에서의정책중개자를기회자집단 (swing group) 으로수정하여접근하고, 이때노사정위원회를기회자집단으로판단하였다. 전진석 (2003b) 은 1986년부터 18년에걸친핵폐기물처리장건설정책의변동과정을분석한바있다. 이연구는정책옹호연합모형을우리나라의실제정책과정에활용한초기논문의하나로, 동년발표된새만금간척사업의사례분석 (2003a) 과함께정책옹호연합모형을충실히적용함으로써정책옹호연합모형의주창자들이바라는국제적인적용에기여한것으로평가될수있다. 최정열 (2010) 의경우스크린쿼터제도의변동과정을정책옹호연합모형을적용하여분석하였는데, 이는문화사업정책에의정책옹호연합모형활용이라는특징이있다. 이연구는한국의정책과정에서는정책중개자의역할이미약하다고주장하고있다. 장지호 (2004b) 는출자총액정책의변동과정에서나타나는동학을확인하였는데, 이는대기업의계열사출자를제한하는규제정책을분석을통하여, 정책과정이논리적근거에보다는정치적상징성에의하여더큰영향을받는다는점을지적한바있다. 이연구들이주로정책옹호연합모형내에서의정책옹호연합의구성, 연합간의갈등과타협, 정책산출등모형전체에관한논의를중심으로전개되고있는데비하여, 정책옹호연합모형내의개별적인주요요소를특히강조한연구들도있는데, 박용성 최정우 (2011) 과최은 4) Weible 등의 2009 년과 2011 년논문은지금까지발표된정책옹호연합모형관련논문을다양한유형으로재분류하고있어, 이연구에관한추세와발전양상을확인하는데도움이되고있다.
기초노령연금정책결정에관한사회연결망분석 : 정책옹호연합모형을중심으로 117 영 지현정 (2008) 은정책중개자를중심으로논의를전개하였다. 최은영 지현정이정책중개자의유형을정책혁신가, 옹호자, 정책중개자, 비난회피자등으로대별하고, 이들의역할에관하여이론적접근을시도하였다면, 박용성 최정우는세종시에관한정책사례분석을통하여최은영 지현정이주장한정책중개자의역할을분석한바있다. 양승일 (2007, 2009, 2011) 의경우는정책옹호연합모형의확장을시도하고있는데, 정책사례분석에서정책옹호연합모형과정책다중흐름모형 (multiple stream framework) 을결합하여활용하고있다. 손화정 (2011) 의경우도정책옹호연합모형과정책갈등모형 (policy conflict framework) 을결합한새로운모형으로국가보안법의정책변동을분석하였다. 그리고, 김순양 (2010a) 의경우한국의정책옹호연합모형을활용한논문들을총괄적으로분석하고, 정책옹호연합모형의적용가능성과적실성을제고하기위한방법의하나로양적연구방법의도입등을제시하였다. 정책옹호연합모형을토대로한해외의연구대부분은우리나라의학계에서발표되고있는연구들과같이질적연구방법을활용하고있으나, 최근양적연구방법을활용하는시도가진행되고있다. 이중 Lubell(2003) 은정책행위자는단순히거래비용을낮추는정책보다는자신의정책신념에부응하는정책을효과적으로인지한다는점을입증하는과정에서이효과적이라는점을비교하는과정에서선형회귀분석을활용하여접근한바있다. 또한 Lubell (2004) 은특정정책 (NEP; National Estuary Program) 에대한이해관계자들의의사결정이신념체계에따라완전한합의 (consensus) 에이르는지아니면일정정도의협력 (cooperation) 을지향하는지의여부를선형회귀분석을통하여접근한바있다. Weible 등 (2004) 은이해관계자들의삼단계신념체계즉심층핵심신념, 정책핵심신념, 2차신념체계가캘리포니아해양보호정책에있어서의선호에미치는영향을경로분석 (path analysis) 을통하여분석하였다. Zafonte와 Sabatier(2004) 는정책옹호연합의안정성에심층핵심신념과 2차신념이미치는영향을 26년 (1963-1989) 간의시계열분석을통하여검토한바있다. Weible(2005) 은프로빗분석 (ordered probit model) 을활용하여정책옹호연합의공유된신념체계가정책네트워크의관계를검증하는매우중요한변수임을검증한바있다. 해외의연구사례도앞에서언급한정도의양적분석외에는더많은연구를찾아보기어려우나, 이와같은시도는평가되어질만하다. 그러나우리의경우이미지적한바와같이학계에서발표된대부분의연구들은주로자료및내용분석 (document and content analysis) 을기반으로실제정책사례에있어서의정책옹호연합을구성하고, 논리를전개하는질적연구방법을통하여수행되었으며, 양적연구방법을활용한예는찾아보기어렵다. 따라서이연구는한국학계에서발표된기존의연구와는달리사회연결망분석을활용한양적연구방법을통하여정책옹호연합의구성여부를확인하고, 정책옹호연합을구성하는참여자들이정책결정과정에서미치는상대적인역할강도를분석하는새로운시도를하고자한다. 5)
118 한국정책과학학회보 제 16 권제 3 호 Ⅲ. 연구설계 1. 연구대상 : 기초노령연금정책의결정과정 우리나라에기초노령연금정책이도입되는발단은다소우발적이며, 이의도입은국민연금제도의도입및확장과정과연계되어있다. 6) 국민연금제도는 1988년도입된이후 10여년간특이한변동없이유지되어왔다. 그러나고령화사회로의급속한진전과함께연금재정의고갈에대한우려가현실화되면서, 1998년이에대응하려는법제화가시도되었다. 이때연금고갈에대한대책을마련하기위하여연금법제4조에매 5년마다국민연금재정수지에대한검토를실시하고, 연금보험료의조정을포함한포괄적계획을수립하도록조치하였다. 이에따라 2003년이연금재정수지를확인하기위한첫번째해가되었고, 이를준비하기위하여 2002년봄 국민연금발전위원회 가구성되었다. 이위원회의연금재정에관한검토사항이언론을통하여국민에유포되면서 2047년연금재정고갈설이광범위하게확산되었고, 이는국가적문제로부각되었다. 이문제는 2002년대선과정에서도첨예한쟁점사항이되었으며, 선거과정에서재정수지를고려한연금급여삭감의불가피성을주장한이회창후보는탈락하게되는데, 연금삭감에반대하는노인들의 100만표가대선패배의주요요인으로분석되었다. 따라서한나라당은 2004년 6월 17대총선이후연금 TF를구성하는데, 여기서 잃어버린연금표 를찾아오기위한방안으로연금사각지대에주목한 기초연금제 를주장하게된다. 이는국민연금평균수급액의 20% 를 65세이상인고령자전원에게기초연금으로지급하되, 국민연금의수급액은기준액의 20% 까지하향 조정하자는대안이었다. 한나라당은이안을기초로동년 11월에개정법안을국회에제출하였다. 이법안은한동안정부와한나라당사이에서답보상태로진척이없었는데, 정부는국민연금재정안정화가주된관심사였고, 한나라당은연금사각지대해소가주된관심사였기때문이었다. 이후 2006년 2월유시민의원이복지부장관에취임하면서동년 5월보건복지부차원의 신개혁안 이제안되는데, 이때 기초노령연금 이라는명칭도사용하게되었다. 신개혁안 에서보건복지부는기초노령연금수급액을정액인 7만원으로정하고, 수급범위는대상자의 45% 로시작하여향후 32% 까지낮추는안을제시하였다. 이에반하여한나라당의대안 5) 이인원 (2012) 의경우정책옹호연합모형의이론적효용성을정책연결망분석을통하여검증할수있다는제언을한바있고, 박치성 (2010) 의경우도정책옹호연합모형과사회연결망분석의결합을통하여더욱정교한정책변동의설명력을얻을수있다고논의한바있다. 김순양 (2010b) 의경우도정책옹호연합모형과정책연결망분석의결합의유용성을논의한바있다. 해외에서발표된논문의경우도사회연결망분석을활용하여정책옹호연합모형에관한연구를수행한예는찾기어렵다. 6) 기초노령연금정책의결정과정은본연구에서수행된심층면접결과를토대로재구성하였다.
기초노령연금정책결정에관한사회연결망분석 : 정책옹호연합모형을중심으로 119 은 65세이상고령자전원에게조세방식으로지급하는보편연금제도를주장하였고, 보건복지부는연금수혜대상자중저소득층일부에게만제공하는선별적공공부조제도의도입을주장하였다. 이에대하여한국노총, 민주노총, 참여연대, 여연, 민노당은연석회의의합의를통하여기초노령연금을국민연금평균수급액의 7) 5% 에서출발하여 2028년까지 15% 의인상, 수급범위는 80% 까지확대하자는대안을제시하였다. 민노당은이내용을법안의부칙으로삽입하는방식으로민주당과합의했으나, 2006년하반기보건복지위원회에서열린우리당과민주당, 국민중심당이합의하여, 법적효력이있는부칙이아닌부대결의로통과시키면서민노당은합의연합에서탈퇴하게된다. 이후한나라당과민노당은연금급여시점에서는국민연금평균수급액의 5% 에서출발하되, 2018년까지 10% 로인상하자는대안에합의하여, 공동안을 2007년 4월본회의에제출하였다. 이때같이제안된복지의중심법인국민연금법개정안은부결되었고, 국민연금법에연계된기초노령연금법안만통과되는이변이일어나게되었다. 이후열린우리당과한나라당간에합의된국민연금법안도동년 7월본회의에서통과되었으며, 이때 4월본회의에서통과된기초노령연금법도 2028년까지수급액을국민연금평균수급액의 10% 까지인상한다는내용을부칙에명기하게된다. 기초노령연금정책은현재적용되고있으며, 2012년동법에따라 6% 로인상하는작업이 18대국회에서진행되면서기초노령연금예산이정부안보다 5,876억원이인상된채보건복지위원회를통과하였다. 결과적으로 2012년도의기초노령연금관련예산은영육아의보육료지원확대, 대학학자금지원, 취업성공패키지신설등의복지부문의예산확대와맞물려증액되지못하였다. 8) 이사례에는기초노령연금정책결정과정에서벌어지는각정당과행정부및시민단체간의정책적이합집산과역동성이투영되어있으며, 그과정은구체적인정책변동과정에서의정책옹호연합모형이활용될수있는충분한가능성을보여주고있다. 2. 자료수집및연구방법 : 면접조사와사회연결망분석 현대사회에서정치 경제 사회적문제를총체적으로인지하고, 이를설명하며, 해결하는과정은기존의행위자중심의접근만으로는충분하지않은경우가많다. 국제관계에있어서개별국가의국력이전통적차원에서각국가가가지는자원과동기의총체적투사만으로는이해될수없다는주장이나 (Kim et al., 2012), 특정한정책의결정이한행위자의동기와능력만으로결정되지않는다는논의 (Heclo, 1978), 그리고한사회의자본은그사회구성원들의 7) 이평균수급액은소위말하는 A 값, 즉국민연금가입자의연금수급전최근 3 년간월평균소득액을말한다. 8) 한국경제신문. 2012 년 1 월 2 일.
120 한국정책과학학회보 제 16 권제 3 호 총체적인관계, 상호작용, 그리고신뢰 (Putnam & Feldstein, 2003) 라는언명은물론, 현재전세계적으로그리고각사회저변에서영향력을발휘하고있는 SNS(Social Network Service) 에이르기까지, 사회적연결망의위력과역할에주목하는것은이미당연한상식이되었다. 이와같이정책을포함한다양한사회현상을이해하기위한담론으로서의사회연결망이론의중요성이대두됨에따라이에관한학문적 실천적접근이풍부해지는것은당연한귀결이다. 이와아울러이론의학문적발전을지원하기위한분석방법도강화되고있다. 이러한차원에서사회연결망분석의활용이확대되고있다. 사회연결망 (social network) 이란일정한특성을가진사회구성원또는구성요소들간을연결한관계망을의미한다 (Scott, 1991; 김용학, 2007). 연결망은구성원또는구성요소 (node) 들과이들간의관계 (link) 로구성된다. 정책과정에서의연결망은구성원을중심으로볼때, 참여자들간의개인적연결망, 조직간의연결망, 더넓게는국가간의연결망등으로구분될수있다. 또한구성요소를중심으로본다면, 이념또는가치간의연결망등으로구분될수있다. 사회연결망을활용한분석을통하여구성원들간의근접성 (closeness) 을바탕으로관계가상대적으로긴밀한의미있는소집단의구성여부, 연결망내에서구성원들간의상대적중요성과구조적특성, 대칭적또는비대칭적인정보와자원등의흐름 (flow) 등을확인할수있다 ( 김형민, 2009). 구체적으로다양한사회관계의검증을위하여사회연결망분석은결속정도, 중앙성, 구조적등위성분석등을활용한다. 이때연결망의결속은연결정도 (degree), 밀도 (density), 포괄성 (inclusiveness) 등의지표를통하여확인될수있는데, 연결정도는한구성원이맺고있는다른구성원들의수로, 밀도는연결망내에서연결될수있는총관계중에서실제로연결된관계의수로, 포괄성은한연결망내에포함된구성원의수에서연결되어있지않은고립자들을차감한수의비율로정의된다. 중앙성은한구성원이다른구성원에도달하기위한최소의결합인인접중심성 (closeness centrality), 연결정도를활용하여연결중심성, 9) 연결망내의한구성원이다른구성들간의매개역할을하는사이또는매개중심성 (betweeness centrality) 등으로구성된다. 구조적등위성을통해서는연결망내의구성원들이어느정도동일한유형이관계를맺고있는지를확인할수있는데, 한구성원갑이다른구성원을과직접연결은되어있지않더라도동일한양태의연결망을구성하고있다면, 이양자는동일한구조적등위성을갖는다는것이다 ( 김용학, 2011). 또한사회연결망분석을통해서는응집력이강한소규모집단을구분해낼수있는데, 이는공동체분석 (community analysis) 등을통하여가능하다 ( 이동규외, 2010). 10) 9) 이연결중심성은한행위자가외부의다른구성원와의관계를지향하는외향중심성 (outdegree centrality) 와역의관계인내향중심성 (indegree centrality) 로구분된다. 10) 이소규모집단을구분하는것은공동체분석 (community analysis) 외에도결속집단 (clique), n- 결속집단, n-clan, k-core 등을통하여서도가능하다.
기초노령연금정책결정에관한사회연결망분석 : 정책옹호연합모형을중심으로 121 이연구에서는사회연결망분석을활용하여기초노령보험정책결정과정에서나타나는행위자들의상대적중요성, 행위자의행태유형, 그리고유의미한정책옹호연합의구성여부등을확인하고자하며, 이를위한자료는 2011년 3월 7일부터 6월 22일의기간동안당시기초노령보험정책의결정과정에참여한정당당료, 정부관료, 이익단체, 국회관료, 의원보좌관, 의원및장관등총 11명과 8회에걸쳐수행된심층면접을통하여수집되었다. 수집된면접자료는면접이종결된후면접과정에서거론된주요행위자의행위강도와빈도를기초로수치화하는조작화 (operationalization) 를거쳐사회연결망분석이시도되었고, 11) 이분석에는 Netminer 4.0 이사용되었다. Ⅳ. 결과분석 이연구가확인하고자하는핵심적인문제는 17대국회에서통과된기초노령연금법이탄생되는과정에서유의미한상호관계를가지는복수의정책옹호연합의존재여부, 이해관계자들이만들어내는행동양태의유형의확인과정책결정과정에참여하는정책결정자간의역할강도에따른정책중개자또는정책기업가의존재여부등으로집약된다. 특정한정책하위체계내의복수의정책옹호연합의존재는정책옹호연합모형의필요조건이며, 정책옹호연합간의정책조정은능동적인정책중개자 (policy broker) 에의하여활성화되기때문이다. 이를위하여이연구는기초노령연금정책결정과정에서활발한역할을수행한이해관계자집단들과의심층면접과정에서수집된자료에의하여식별된대통령, 보건복지부장관등의개인과열린우리당등을포함한다양한단체등 16개정책참여자를 12) 중심으로정책연결망 (policy network) 을구성하고, 정책연결망내에서의정책행위자들간의상호작용을분석함으로써정책옹호모형의이론적적실성을검증하였다. 1. 정책연결망의구성개관 정책옹호연합모형은정책하위체제내에서벌어지는상이한정책옹호연합간의경쟁과갈등타협, 협조등의상호작용을분석하고, 이에따른정책결정과정책변동을설명하는데유용하다. 이연구가기초노령연금정책의결정과정에서확인한 16개의적극적인참여자또는집단간의정책연결망은분석을통하여얻어진 < 그림 2> 와같은소시오그램 (sociogram) 을통 11) 이분석에서 node 와 link 는면접결과로얻어진답변을근거로추출하였으며, 1-mode 로처리하였다. 12) 기초노령연금정책결정과정에서의한국노총과민주노총의역할은매우유사한것으로나타났다.
122 한국정책과학학회보 제 16 권제 3 호 하여조망할수있다. 13) < 그림 2> 기초노령연금정책의연결망구성 이연결망에서정책참여자들은평균적으로 8개구성원들과정책적인연계를구축하고, 자신들의정책을관철시키기위한노력을한것으로나타났다. 연계관계는적게는 2개의구성원과의연계를맺고있는보건사회연구원으로부터많게는 14개의구성원과상호작용을하고있는보건복지부장관에이르기까지그정책의영역은다양하였다. 그러나당시의집권당이었던열린우리당과행정주무부서인보건복지부도 13개의구성원과상호작용을하고있는것으로나타나적극적인정책참여자로판명되었다. 이와아울러야당인한나라당도 10개의관계망을형성하고있었으며, 열린우리당과우호관계를맺고있는민주당과민주노동당의경우도각각 11개의행위자와관계를가지면서정책결정과정에적극개입한것으로파악되었다 ( 그림 2, 표 1 참조 ). 14) 전반적으로사회복지정책의결정에적극적인행위자들이다수를차지하고있을뿐아니라재정건전성에상대적중점을표방하였던한나라당도노인층의 13) 이소시오그램과기본적인정책연결망은자아중심연결망 (ego network) 을통하여구성되었으며, 이는한정책행위자와연결되는타행위자와의관계망의규모와밀도를확인할수있게한다. 14) 이자아중심연결망을통하여한정책행위자의직접적인관계에의한연결망규모가커짐에따라 2 차적인관계가고려된밀도는상대적으로약해짐이확인되었다 (Scott, 1991 참조 ).
기초노령연금정책결정에관한사회연결망분석 : 정책옹호연합모형을중심으로 123 정치적영향력을인지하고있던상황이어서기초노령연금정책은성공적으로결정되었다고 할수있다. < 표 1> 기초노령연금정책결정과정의참여자연결망의규모 구분 연결망의규모 연결망의밀도 민주당 11 0.76 열린우리당 13 0.56 국민중심당 7 0.95 한나라당 10 0.73 민주노동당 11 0.76 민주노총 / 한국노총 10 0.76 연금노조 9 0.80 여성단체연합회 6 0.93 은퇴자협회 7 0.90 참여연대 7 0.95 보건복지부장관 14 0.50 기획재정부 4 1.00 보건복지부 13 0.47 보건사회연구원 2 0.47 대한노인회 4 1.00 대통령 4 1.00 평균 ( 표준편차 ) 8(3.56) 0.82(0.57) 2. 정책옹호연합구성분석 정책옹호연합모형의기본적인구성은정책하위체제내의복수정책옹호집단에의하여결정된다. 실제로정책옹호연합모형의핵심이일정한정책에대한신념체계를달리하는정책하위체계내의다양한정책옹호연합간의동학을통하여정책결정을포함한정책의변동을확인하는작업이다. 이를위하여대부분의정책옹호모형에기반한연구는일정한정책하위체계에있어서복수의정책옹호연합구성을기본으로하고, 환경영향요소의변화에따른정책옹호연합의변화, 정책옹호연합내의구성원들의다층적신념체계의변화, 그리고이에따른정책옹호연합의이합집산과그에따른정책의변동을핵심적인연구의대상으로삼고있다. 따라서이연구도기초노령연금정책의결정과정에서계량적으로유의미한정책하위체계의구성여부를확인하는것이매우중요한과제로삼고있다. 기초노령연금정책과정에서유의미한정책옹호집단이구성되었는지의여부를사회연결망분석방법인공동체분석
124 한국정책과학학회보 제 16 권제 3 호 (community analysis) 을통하여분석하였고, 15) 그결과우리나라의기초노령연금정책의결정 과정에서는 2 개의정책옹호집단이구성되어상호작용을하였음을확인할수있었다 ( 그림 3 참조 ). < 그림 3> 기초노령연금정책결정과정의정책옹호연합구성도 기초노령연금정책결정과정에서나타난두개의정책옹호집단은 < 표 2> 에서보는바와같이정부와여당, 그리고정부의입장을지지하는이익집단으로구성된정책옹호연합과야당과이를지지하는이익집단으로대별되었다. 이에따르면대통령을포함한정부 여당및정책의직접수혜대상인대한노인회의경우같은정책옹호연합을구성하였고, 야당인한나라당을비롯하여정부 여당과일반적인정책에있어같은기조의연합구도를형성하였던민주당, 민주노동당, 한국노총과민주노총등이또다른정책옹호연합을구축하였는데, 이는기초노령연금정책의경우 2차신념에입각한정책옹호연합이구축되었기때문으로해석된다. 이결과의중요성은지금까지다양한정책사례에서논자의질적연구방법에의하여정책옹호연합의구성여부를확인한것과는달리양적방법으로정책옹호연합의구성여부를확인 15) 이연구에서활용된 community analysis 는 Ken Wakita 와 Toshiuki Tsurumi(2007) 가주장한방법을원용하였다.
기초노령연금정책결정에관한사회연결망분석 : 정책옹호연합모형을중심으로 125 할수있었다는점이다. < 표 2> 기초노령연금정책결정과정의정책옹호연합 구분 정책옹호집단 A 정책옹호집단 B 구성집단 대통령, 열린우리당, 보건복지부 ( 장관 ), 기획재정부, 보건사회연구원, 대한노인회 민주당, 한나라당, 국민중심당, 민주노동당, 민주노총, 한국노총, 참여연대, 여성단체연합회, 은퇴자협회, 국민연금노조 3. 정책참여자의역할강도분석 기초노령연금정책결정과정에참여한구성원들은다양한역할을담당하고있다. 정책이해관계자들간의상호작용의강도는정책옹호연합의구성에일정한영항을미친다. 특히이해관계자들간의상호작용은행태의유형에따라그중요도가달라질수있다. 즉수동적인행위자와능동적인행위자들의구분을통하여이들이특정정책의변동에미치는영향의차이를확인할수있기때문이다. 이를확인하기위하여이연구는정책연결망의결속을분석하였다. 이때내향연결강도는특정정책행위자와정책과정에서의관계를형성하고자하는집단의수를지칭하는것으로이내향연결강도가높다는것은외부정책행위자의의존도가높다는것이다. 이는특정정책행위자의외부정책구성원들에대한영향력이강할가능성이높다는것을의미한다. 외향연결강도의경우특정정책행위자가해당정책결정과정에참여하는다른정책행위자와의관계를형성하고자하는집단의수를지칭하는것으로이는특정정책행위자가적극적으로외부정책행위자와의관계를구성하려는정도를보여주는데, 해당정책에대한특정정책행위자의역할의지를보여준다고할수있다. 내향연결강도의경우기초노령연금결정과정의행위자중보건복지부장관과의연결하고자하는집단의수가 13개로가장많았고, 민주노동당과열린우리당과의연계를원하는집단이각각 11개, 한나라당과민주당의경우각각 10개로나타나이들이정책결정과정에서상대적으로강한영향력을행사한것으로판단된다. 또한보건사회연구원, 대한노인회와여성단체연합회의경우이들과의연계를시도한행위자가각각 1개로나타나이들의기초노령정책에있어서의역할강도가상대적으로낮았다. 특정정책결정참여자들이다른참여자들과의상호작용을시도한외향연결강도의경우보건복지부장관, 열린우리당, 보건복지부가각각 10개로정부 여당이가장왕성한정책결정의지를모인것으로판단된다. 그러나기획재정부, 보건사회연구원, 대통령의대외활동은다소저조하여각각 2개의외부집단과상호작용을시도한것으로나타났다.
126 한국정책과학학회보 제 16 권제 3 호 < 표 3> 기초노령연금정책결정과정참여자들의역할강도 구분 내향연결강도 외향연결강도 민주당 10 7 열린우리당 11 10 국민중심당 7 3 한나라당 10 6 민주노동당 11 7 민주노총 / 한국노총 8 7 연금노조 3 8 여성단체연합회 1 5 은퇴자협회 1 7 참여연대 5 6 보건복지부장관 13 10 기획재정부 3 2 보건복지부 7 10 보건사회연구원 1 2 대한노인회 1 4 대통령 4 2 평균 ( 표준편차 ) 6(4.03) 6(2.72) 4. 정책참여자의역할중심성분석 기초노령연금정책결정과정에참여한구성원들이전체의연결망내에서어느정도중심적인위치에존재하며활동하였는지의여부를확인하는것은정책옹호모형의가장중요한변수의하나인정책중개자의확인에있어서필수적인과정이라할수있다. 이를확인하기위하여이연구에서는연결강도중심성과매개중심성의분석을실시하였다. 연결강도중심성은상호작용이외부로부터들어오는내향중심성과외부로의상호작용을지향하는외향중심성으로구분된다. 내향중심성의경우보건복지부장관이 0.86으로가장높았으며, 열린우리당이 0.73으로두번째위치를차지하였고, 민주당과한나라당이각각 0.67 로세번째위치를차지하였다. 이와아울러외향중심성의경우보건복지부장관, 보건복지부, 그리고열린우리당이각각 0.67로활발한외부와의정책활동에있어중심을차지하고있었다.
기초노령연금정책결정에관한사회연결망분석 : 정책옹호연합모형을중심으로 127 < 표 4> 기초노령연금정책결정과정참여자들의중심성 구분 연결강도중심성내향중심성외향중심성 매개중심성 민주당 0.67 0.47 0.02 열린우리당 0.73 0.67 0.16 국민중심당 0.47 0.20 0.00 한나라당 0.67 0.40 0.02 민주노동당 0.73 0.47 0.03 민주노총 / 한국노총 0.53 0.47 0.01 연금노조 0.20 0.47 0.14 여성단체연합회 0.07 0.33 0.00 은퇴자협회 0.07 0.47 0.00 참여연대 0.33 0.40 0.04 보건복지부장관 0.87 0.67 0.29 기획재정부 0.20 0.13 0.00 보건복지부 0.47 0.67 0.18 보건사회연구원 0.07 0.13 0.00 대한노인회 0.07 0.27 0.00 대통령 0.27 0.13 0.01 평균 ( 표준편차 ) 0.40(0.26) 0.40(0.18) 0.06(0.09) 기초노령연금정책결정과정에서제3자간의관계를연결하는중개자의열할을나타내는매개중심성은정책결정과정의참여자들간에빚어질수있는이견을조정하여대안을창출할수있는능력을나타낸다고할수있다. 정책참여자들간의연대활동을촉진시켜주는정책중개자로서의역할정도를확인할수있는매개중심성의경우보건복지부장관이 0.29로가장활발한중개역할을하였으며, 보건복지부와열린우리당이각각 0.18, 0.16으로기초노령연금정책을결정하는과정에서다른참여자에비하여상대적으로외부정책결정자들간의중개자로서적극적인활동을한것으로확인되었다 ( 표 4 참조 ). Weible 등이 (2009) 1987년부터 2006년까지 20년간수행된정책옹호연합모형연구를재조망하면서 75% 정도의연구가정책중개자의존재에관한명쾌한논의가진행되지않았다는점을지적한바있는데, 이결과는사회연결망분석을통하여비교적명확한정책중개자 (policy broker) 의존재를확인할수있었다는점에서의미가있다.
128 한국정책과학학회보 제 16 권제 3 호 4. 정책참여자의구조적등위성분석 일반적으로사회연결망분석이주로특정행위자가다른행위자와맺고있는직접적또는간접적인관계를분석하는데주력하는반면구조적등위성 (structural equivalence) 은행위자들이맺는사회적관계의유형을파악하는데유용하다 (Scott, 1991). 예컨대두행위자가각각다른특정행위자와관계를맺고있을지라도, 이들이맺는관계의유형은유사할수있다는것이다. 즉두행위자가각각다른행위자와맺는행태의유형은호혜성을보일수도있고, 적대성을보일수도있는데, 이들의행태유형은매우유사하게구분될수있다. 이와같은구조적등위성을분석함으로써한정책하위체제내의행위자들이보여주는행태를유형화할수있다 ( 김용학, 2011). 구분 민주당 < 표 5> 기초노령연금정책결정과정참여자들의구조적등위성 열우당 국중당 한나라당 민노당 민한노총 연금노조 여연은퇴자협 민주당 1.20.56.45.44.65.32.14.31.53.09.04.10.18.23.13 열우당 1.19.01.03 (.11) 013.07.28.11.02.18.05.45.43.26 국중당 1.41.36.16 (.06) (.11) (.01).57.31.08 (.20).06.06.12 한나라당 1.40.13.39.19.24.68.03.23.14.14.14.33 민노당 1.61 (.01) (.14).07.26.09 (.07).15.08.10.00 민한노총 1.13.12.20.15.21 (.18).22 (.01).04 (.16) 연금노조 1.77.82.49 (.16) (.10) (.03).59.56 (.01) 여연 1.72.28.07 (.08) (.12).30.31 (.10) 은퇴자협 1.55 (.06) (.22) (.03).73.72 (.13) 참여연대 1 (.10) (.09) (.05).27.26.02 보건장관 1.28.18.00.08 (.01) 기재부 1.36.00.08.73 보건부 1.02.06.23 보사연 1.95.10 노인회 1.17 대통령 1 비고평균 : 0.19, 표준편차 : 0.25, 최소값 : (0.22), 최대값 : 0.95 참고 : 괄호안은음수 참여연대 보건부 기재부 보건장관 보사연 노인회 대통령 기초노령연금정책의결정과정에서나타난이해관계자들의구조적등위성을분석한 16) 결 과전체적인정책하위체제내에서는적극적인행위자로구분하기는어려운대한노인회와 보건사회연구원이가장높은등위성 (0.95) 을보여주어이들의행동양태가전체행위자중가 16) 이구조적등위성은각각의행위자가맺는내부지향적관계와외부지향적관계의상관계수를분석함으로써확인되었으며, 이는 CONCOR(COnvergence of iterated CORelations) 분석을활용하였다.
기초노령연금정책결정에관한사회연결망분석 : 정책옹호연합모형을중심으로 129 장유사한것으로해석되었다. 이외에도국민연금노조와여성단체연합회 (0.77), 대통령과기획재정부의경우 (0.73), 참여연대와한나라당 (0.68) 등의구조적등위성이높았다. 이와는별도로기획재정부와은퇴자협회 (-0.22), 보건복지부와국민중심당 (-0.20) 의구조적등위성은이들의행동양태가전체정책연결망내에서가장상반되는있다는점을확인해주고있다. 이구조적등위성을통하여판단한행동양태의유형화는결국정책옹호연합을구분짓는매우중요한기준이며, 특히이구조적등위성을통하여구체적인행위자간의행동양태를확인함으로써보다충실한정책연결망내의정책변동관계를해석할수있다는점에서중요한의미가있다. Ⅴ. 결론및논의 우리사회의급속한고령화에따른인구구조의변화는다양한국가정책의결정과정에영향을미쳤다. 1988년에도입된국민연금제도의경우고령화의진전에따라연금수급대상자가급격히증가하여연금재정고갈문제에봉착하게되었다. 1989년국민연금의최초수급자가나온이후현재까지국민연금수급자는 300만명으로급격히증가하였고, 향후더욱급격한연금수급자의확대가예견되기때문에, 이에대한대응이국가적문제로부각된것이다. 이를해결하기위한방안으로연금납부액인상하고, 연금수급액은인하하자는주장은항상정치적논쟁의중심을차지하고있다. 국민연금에관한문제를해결하기위한보조적인대안으로제안된기초노령연금정책은도입과정부터다분히정치과정의산물이라할수있다. 이정책결정과정을당시의참여자들에대한심층면접을통하여확인한이들간의이합집산을정책옹호연합모형에입각한사회연결망분석을통하여분석한결과다음과같은몇가지에서의미있는결과를도출하였다. 첫째, 이연구는정책옹호연합모형을활용한대부분의연구와달리양적인방법을활용하여분석하였는데, 이를위하여활용한사회연결망분석의결과는이양적연구방법이정책옹호연합모형에유용하게적용될수있음을확인할수있었다. 우선사회연결망분석을통하여정책옹호연합모형의기본이라할수있는유의미한복수의정책옹호집단이계량적방법으로구성되었다. 이는주무부처인보건복지부와여당인열린우리당을중심으로한정책옹호연합과한나라당, 민주당, 민노당등의야당을중심으로한정책옹호연합으로대별된다. 물론정책참여자간의전체적인상호작용도전체연결망에대한분석을통하여확인할수있었다. 둘째, 정책결정과정에서적극적인활동을하는정책중개자또는정책혁신가의존재를확인할수있었다. 이정책사례에서주무부처의장관의역할은정책옹호연합모형의전형적인
130 한국정책과학학회보 제 16 권제 3 호 정책중개자또는정책혁신가의그것에부합하는것이었다. 매개중심성을검토한결과주무부처의장관은정책과정에서다른어떤참여자보다많은참여자와상호작용을하였고, 이과정에서구체적인정책산출물을도출하기위하여돋보이는중재노력을기울였다. 이주무장관은 2005년효도연금법안을대표발의하는등대상정책과관련한전문성을갖추었고, 대통령의강한지원을얻고있었다는사실도활발한정책중개자의역할이가능한중요한배경이되고있다. 셋째, 정책옹호연합모형에서의정책산출은상이한정책옹호연합들의심층핵심신념에의하기보다는 2차신념에따른타협으로인하여가능하다는점을확인할수있었다. 실제로기초노령연금정책은정부 여당과야당을중심으로구성된서로다른정책옹호연합에참여하는모든정책참여자들이이를도입하겠다는대전제를공유하고있었으며, 수급액과대상의차이는타협이가능한 2차신념에해당하기에타협을통한최종적정책산출이가능하였다. 넷째, 정책결정과정에서의주도적인역할은행정부의주무부처와이를지원하는집권여당에의하여수행되었다는점이확인되었다. 이는장관을포함한주무부처와집권여당의관계망을통하여확인되었다. 물론, 구체적인정책산출물의도출은야당의협력없이는불가능하다. 이런측면에서한나라당, 민주당, 민노당등야당도정책과정에서활발한역할을수행하였다. 이를통하여특정정책의결정은참여자의적극적인또는적어도소극적인정도의동의를전제로이루어진다는사실을확인할수있었다. 다섯째, 정책옹호연합모형의일반적인전제중의하나가분석또는연구의대상은 10년이상의장기적인정책과정이어야한다는것이다. 그러나, 이연구를통하여단기간의정책과정도상이한정책옹호집단간의상호작용에관한일정정도의자료가확보된다면, 분석이가능하다는점을확인할수있었다. 정리하건대, 이연구의학문적 실천적의미는기존의정책옹호연합모형을활용한정책사례연구가대부분질적연구방법을활용하고있는데반하여, 사회연결망분석과같은양적분석방법을실제정책사례에적용하였고. 또한유의미한결과를도출함으로써정책옹호연합모형에의사회연결망분석과같은양적연구방법의활용가능성을확인하였다는점이라하겠다. 그러나사회연결망분석을통한양적분석역시질적분석과마찬가지로한계가있다는점은인정할수밖에없다. 즉일반적인질적연구방법과외국의양적연구에서확인할수있었던정책옹호연합내의정책신념의변화나그정도와같이같은정책옹호연합의중요요소에대한검증이어렵다는점은대표적인예라할수있다. 따라서향후질적연구방법과양적연구방법의결합을통한연구가좀더축적되기를기대한다. 이와더불어다른정책사례연구에서빈번히제안되는바와같이, 보다충실한연구를위해서는정책과정에서확인된적극적인참여자들에대한보다광범위하고, 심층적인면접등을통한풍부한자료의수집과축적, 그
기초노령연금정책결정에관한사회연결망분석 : 정책옹호연합모형을중심으로 131 리고이의활용이필요하다는점을인정하지않을수없다. 참고문헌 김동만. (2004). ACF(Advocacy Coalition Framework) 를적용한정책변동연구 : 신두리사구정책사례. 한국공공관리학보. 18(1): 231-256. 김성종. (2009). 정책옹호연합모형을통한정책변동과정분석 : 사할린동포영주귀국사례. 한국동북아논총. 53: 309-333. 김순양. (2006). 보건의료정책형성과정의동태성 : 옹호연합모형 (ACF) 을통한의료보험통합일원화논쟁의해석. 한국정책학회보. 15(3): 1-33.. (2010a). 정책과정분석과옹호연합모형 : 이론적 실천적적실성검토. 한국정책학회보. 19(1): 35-70.. (2010b). 정책과정분석에서의정책네트워크모형 : 이론적 실천적적실성검토및제언. 한국정책학회보. 19(4): 177-209. 김순양 이지영. (2009). 옹호연합모형 (ACF) 을통한양성평등정책형성과정의동태성분석 : 호주제폐지논쟁사례를중심으로. 사회복지정책. 36(4): 101-132. 김용학. (2007). 사회연결망이론. 서울 : 박영사.. (2011). 사회연결망분석. 서울 : 박영사. 김영종. (2009). 고용정책형성과정의동태성분석 : 외국인고용허가제의정책네트워크와정책옹호연합모형을중심으로. 한국정책과학학회보. 13(2): 119-144. 김인자 박형준. (2011). 과학기술규제정책의형성과변동과정분석 : 생명윤리및안전에관한법률을중심으로. 한국정책학회보. 20(1): 111-149. 김형민. (2009). 네트워크분석방법의국제정치학적적용. 한국정치학회보, 43(1): 301-321. 동아일보. (2011). 보육예산 1800억, 기초노령연금 5900억증액. 11. 8 :http://news.donga.com/3/all /20111108/41725587/1. ( 검색일 : 2011년 11월 9일 ). 민경세 김주찬. (2010). 방사성폐기물관리사업의정책변동사례연구 : 정책옹호연합모형의적용을중심으로. 한국거버넌스학회보. 17(3): 247-269. 박상원 박치성. (2009). IPTV 정책과정에관한분석 : 옹호연합의신념체계변화과정을중심으로. 한국행정학회보. 43(3): 197-228. 박용성 김대규. (2010). 정책옹호연합 (ACF) 모형을활용한정책변동분석 : 소수자로서장애인노동권과고용정책사례를중심으로. 한국공공관리학보. 24(4): 101-133. 박용성 최정우. (2011). 정책옹호연합모형에있어서정책중개자의유형과역할에대한연구 : 세종
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기초노령연금정책결정에관한사회연결망분석 : 정책옹호연합모형을중심으로 135 ABSTRACT A Social Network Analysis on Basic Old-age Pension Policymaking Process Deokro Lee The Advocacy Coalition Framework has been used as an important theoretical framework to analyse various policy case study in the area of policy studies. However, most of the case study are using a qualitative analysis in and out of Korean academia. Generally speaking, a theory could get more firm academic status in the process of overcoming numerous attempts to falsify it. Also these attempts should be carried out by qualitative and quantitative research methods as well. In light of this perspective, the study tried to falsify the Advocacy Coalition Framework using a quantitaive method called social network analysis. The target policy was Basic old-age pension scheme. The result of the study was meaningful and this would be helpful to get a more solid theory of policy studies. Key Words: Policy Making, Policy Change, Advocacy Coalition Framework, Social Network Analysis, Basic Old-age Pension Scheme