개발협력, 정부, ODA 와 NGO * : 한국의관련입법안과독일의현황 루드거로이케박사 Germanwatch ODA( 공적개발원조 ) 란무엇인가? 한국과독일은 개발협력, 해외원조 (Overseas Aid), 특히 공적개발원조 (ODA Official Development Assistance) 의개념을이해하는데어느정도견해차이가있다. 그이유는양국의입장차이에서찾아볼수있다. 양국은모두파리에본부를둔 OECD 회원국 ( 한국은 1996년에가입 ) 이기는하나독일은 OECD 산하개발원조위원회 (DAC Development Assistance Committee) ( 현재 22개회원국 ) 회원국이기때문이다. DAC 회원국인독일은 DAC 통계보도지침 (Statistical Reporting Directives) 을따를의무가있다. 이지침에는공적개발원조의정확한개념, 즉어떠한종류의지원이공적개발원조에포함되는지의여부가상세히규정되어있다. 공적개발원조 (ODA) 란, ODA 수혜국으로 DAC 목록에기입된국가 / 지역에투입되는자금을말하며이는국가, 지방정부, 행정기관을비롯한공공기관이제공한다. 공적개발원조금은개발도상국의경제와복지발전을주목적으로하여야한다.(12쪽참조, 강조표시는필자가함 ) 한국의관련입법안과 DAC 가정의한 올바른 ODA 한국의오제창, 특히김부겸의원이발의한개발원조입법안에서 상호이득을위한협력 이라는구절은 DAC가정의한 ODA의개념에서크게벗어난다. 한국이 DAC 의회원국이된다면이구절은삭제되어야할것이다. 지원국의수출증진, 혹은기 * 2007 년 6 월 11 일참여연대와프리드리히에버트재단이공동으로주최한 ODA 정책 워크숍 한국과독일의 ODA 정책과딜레마 에서발표 1
타상업적, 외교적, 경제적이해에도움이되는지출은 기타공공지출 (OOF Other Official Flows) 이란명칭으로분류되며진정한의미의 ODA에포함되지않기때문이다 (12쪽, 강조표시는필자가함 ). 독일의 ODA 1. 독일개발원조정책의법적근거 사민당과녹색당이 1980년대이후지속적으로노력했음에도불구하고독일에는아직까지 ODA에관한특별법률은물론이요, 개발협력에관한일반법률조차도없는실정이다. 따라서독일의개발원조정책은 DAC 회원자격에명시된의무사항과국민총소득 (BNE, 영어약자는 GNI) 의최소 0.7% 를개발협력에사용할것을명시한 1970년 UN 총회의선진국개발원조협약에법적근거를두고있다. 그러나 2005년부터는전정부와마찬가지로현정부도수차례개발원조에대한시기를확정하고있는데 2010년까지는 GNI의 0.51%, 2015년까지는 0.7% 를개발원조에사용한다는것이다. 2
2. 독일 ODA 재원 독일 ODA의약 90% 는독일연방정부예산 ( 현재약 70%) 과기타독일연방재정 ( 부채탕감, 현재약 20%) 에서충당한다. 기타 10% 는독일각주정부의몫이고지자체는약 0.3% 를담당한다. 독일연방정부예산안책정에있어연방경제협력개발부 (BMZ) 의개별예산에서가장중요한부분을차지하는것이 ODA 예산이다. 이는비율면 ( 예전엔 BMZ 예산의약 60%, 오늘날에는약 50% 차지 ) 에서뿐만아니라내용상으로도그렇다. 왜냐하면 ODA 관련지출의 2/3가독일기술 재정협력처및아프리카, 카리브해, 태평양연안국을돕는유럽개발기금 (EEF, 영어약자 EDF European Development Fund) 으로직접가는 신선한자금 이기때문이다. 나머지 1/3 중, 아시아, 남미개도국지원을위해 EU에납부하는금액은전체 ODA의약 15% 로독일연방재정부에서직접브뤼셀 EU 본부로들어간다. 외무부소관인긴급지원자금은현재 ODA의약 5% 이상이고, 기타부서의 ODA 예산은 1.5% 로비교적낮다. 한편, 부채탕감이 ODA에서차지하는비율은지난 2001년 3.5% 에서 2006년 20% 로크게증가했는데여기에는이라크와나이지리아에대한높은부채탕감률이한몫을했다. 그러나부채탕감에서는실질적자금이오고가는것이아니라독일연방예산에서 가상자금 이삭감되는것뿐이다. 독일전체 ODA의 10% 를차지하는각주정부의 ODA는 95% 까지대학입학허가비용 (imputed students costs) 인데이는개발원조정책차원으로볼때문제가많은지원방식이다. 마지막으로지자체의 ODA는독일에정착하는개도국난민에게처음일년간정착지원금을지불하는방식으로지출된다. 3. 관련자료수집, DAC 제출및검토 2004년까지는 ODA 관련자료를각부처와주정부, 지자체가연말에수집하여연방경제협력개발부에보고하도록되어있었다. 연방경제협력개발부는이자료를 DAC에제출하기전, 자료의타당성을검토하지만이자료내용하나하나가 DAC 기준에정확하게부합하는지의여부는살펴보지않는다. 그러나 2005년, 이자료는연방통계청을거쳐 DAC에제출하도록제도가바뀌었다. 연방경제협력개발부에는사본만을전달한다. 최종수령지인 DAC 역시이자료의타당성만을점검할뿐, 3
ODA 지출내역에대해보통이듬해 4월임시로, 11월최종승인하게된다. 이를보면어느단계에서도제출자료가실제로 DAC 기준에합당한지의여부는검토되지않으며 강제수단 에대한언급도없다. 이부분이바로 NGO가힘써야할부분이다. 우리입장에서흥미로운것은 OECD에제출하는한국의 ODA 보고서를지금까지어느부처가담당했는가이다. OECD의 ODA 연례보고서에는 22개국의 DAC 회원국외에도한국을포함한 (2004년: 0.06%, 2005년 : 0.10% 증가, 2006년 : 0.044% 감소 ) 7개국의비 DAC 국가의 ODA도기록되어있기때문이다. 한국 ODA 규모가이처럼불규칙한것은한국이국제통화기금 (IMF) 및지역개발은행에지급한금액이매년달랐기때문이다. 또 2005년의 ODA가크게상승한것은부채탕감률의증가에따른것이다. 4. 개발협력 (EZ) 실행에서 NGO 의역할 독일개발협력분야 NGO는연간약 7억5천만유로를자기자금으로운용하는데이자금은 NGO의독립적활동의기반이된다. 이자금은 NGO가공공기관이아닌까닭에독일정부의 ODA로인정받지못한다. 그밖에도독일 NGO는개도국지원사업및독일내교육, 정보사업명목으로 2억5천만유로의자금을지원받는데이는독일연방정부예산에서지급되며독일 ODA에포함된다. 5. 공적개발협력 관찰자, 평가자로서의 NGO NGO의역할은개발협력, 특히 ODA 실행 (ODA 내용, 분야, 규모책정등 ) 에서와마찬가지로감시, 평가에서도중요하다. NGO는 ODA 실행과정을관찰, 분석하며, 공적으로작은규모로이과정에직접간여하게된다. 이러한감찰, 평가는 Germanwatch를비롯한몇몇단체가하는주요임무이다. 이업무를위해 NGO들은다양한관찰, 평가방식을개발했다. 1992/1993년부터 인간의대지독일본부 (terre des hommes Deutschland www.tdh.de) 와 독일세계기아구조 (Deutsche Welthungerhilfe www.welthungerhilfe.de) 는매년 개발원조정책의현실 이라는제목으로독일개발원조정책보고서를발간하고있다. 이보고서는거의매년발간직후, 4
해당정부부처, 연방하원과각정당으로부터즉각적반응을이끌어내고있다. 1994년총선직후, NGO 출신전문가그룹이 Germanwatch를통해지난몇년간의독일개발원조정책과신정부에대한기대를담은 의사록 (Memorandum) 을만들었고, 1998, 2002년총선에도이관례가이어졌다. 2002년의경우, 개발원조정책에관심을갖는인사 ( 이중연방정치인은없었다 ) 300여명이이의사록에서명을하고각각 50유로를지불, 이의사록의독립성유지와독일유수주간지의기재를가능케했다. 이렇게해 2002년의의사록을 7천5백부이상구, 신정부, 구, 신국회의원, 크고작은각종기관, 네트워크, 재단, 학술기관과개인에게유포했으며 1998, 2002년의사록의일부는신연정정부의연정협약문에기재되기도하였다. 차기의사록은 2009년발간될예정이다. Germanwatch는 2003, 2006년각각주정부의 ODA에관한두편의연구논문및 2000-2004년독일 ODA 변화추이에관한상세연구를발간 (2008년개정판발간예정 ) 하였다.(http://www.germanwatch.org/ez/efin.htm) 지난몇년간유럽 NGO 네트워크 CONCORD에서는 DAC 회원국의 ODA에관한비판적보고서를 박수는잠깐! EU 정부는원조공약을위반할지도모릅니다.(Hold the Applause! EU governments risk breaking aid promises) 라는제목으로출간하고있는데최근호는 2007년 4월에발간되었다 (http://www.concordeurope.org/public/page.php?id=3042). 기타회담, 활동결과 ( 최근예로는 G8 정상회담의결과 ) 는독일 NGO와독일개발원조 NGO 연합 (VENRO Verband Entwicklungspolitik deutscher Nichtregierungsorganisationen) 의단편연구나언론보도등을참조하기바란다. 6. 두가지전형적사례보고 정부는허위보도는아니나때로오해를불러일으킬수있는발표를하곤하는데이를의식적으로하는경우도있다. 이럴경우, NGO는이러한보고의허상을지적하는역할을한다. 대표적예가 2004년연방경제협력개발부가발표한독일 ODA의 5
증가 ( 9% 증가! ) 에대한보고로연방경제협력개발부는이보고를통해부처정책이성공적이었음을보여주려하였다. 그러나현실은이와달랐다. DAC에서는 ODA를미달러화로발표하는데 2004년당시, 독일 ODA는미달러화로환산했을경우, 큰폭으로상승한것이사실이었다. 그러나그이유는대유로달러환율이 2003-2004년사이큰폭으로하락했기때문이다. 실제로독일정부는유로화로볼때 ODA 규모를확대하지않았음에도달러로환산한 DAC의발표에서는그규모가커졌다. 이는유로로발표되는국민총소득과비교해보아도알수있는것으로 2004년독일의 ODA는국민총소득의 0.27% 로여전히낮은수준이었다. 이러한정부측허상보도에대해 NGO는강력히비판했고연방경제협력개발부는그후이와같은눈가리고아웅식보고를자제했다. 이러한연방정부의선례에도불구하고주정부역시통계를들어자신의 ODA 규모가증가했다고자랑스레발표하곤한다. 하지만이것이 ODA로인정받는대학입학허가비용증가에따른것이라는점, 또장학금, 개발관련연구비용, 개발원조관련공공업무에대한주정부의지원은오히려삭감되었다는점은언급하지않는다. 이에대해서 NGO, 특히 Germanwatch는기회있을때마다 DAC 국가중대학입학허가비용을 ODA에포함시키는국가는프랑스와독일, 오스트리아, 포르투갈뿐이며, 그것도오스트리아, 포르투갈의경우, 그규모가전자양국과는비교가되지않을정도로소규모라는점을주지시킨다. 맺음말 한국가가어떻게발전하고국가목적을어떻게정의하며이에따라자신의정책을어떻게정해나갈것인가는그국가의국민, 나아가국민이선출한의회, 정부가직접결정할문제이다. 그러나좀더시야를넓혀다른나라의연구와사례를참조해보는것도도움이될수있다. 이상에서본독일 ODA 보고및한국개발원조정책현황에대한본인의의견도이러한맥락에서이해해주길바란다. 제3자입장에서구체적제안을하는것은어려울뿐아니라바람직하지도않다. 하지만허락한다면일반적충고라도해보고자하는데이것이혹시라도구체적성과를낳을지도모르는일이다. 본인의견으로는각국이근본적결정을내리는데국제협약이규정한기본원칙과지침을준수하고참조하는것이무엇보다도움이되며잘못된길로빠지는것을막아준다. 이점에서한국이 DAC에가입하여 DAC 규정및지침을따르는것이한국 6
의미래개발원조정책, 특히 ODA 정책수립에도움이되리라고생각한다. 물론이것으로충분하다는뜻은아니다. 이미언급한대로 DAC 제도는아직완벽과는거리가멀기때문이다. 하지만 DAC 가입은정부정책수립의근간을마련할것이며 DAC에부족한관찰, 평가와관련해 NGO의활동영역을넓힐수있다는점도생각해야한다. Friedrich-Ebert-Stiftung 2007 7