미국필리버스터제도의경험과한국에의함의 : 의회정당의양극화경향을중심으로 김정도ㆍ이상우 / 영남대학교 한글초록 본연구는필리버스터제도가원활한국회운영의기제로서앞으로우리국회의현실에어느정도조응해나갈수있는가를탐색해보는데목적이있다. 이에본연구는미국상원의경험을바탕으로우리국회의상황이필리버스터제도의운영에적합한환경인가를의정활동의대표적측면인이념과당파성에서드러난양극화의경향을통해확인해보았다. 미국의사례분석을통해정당양극화가강화되는추세속에서필리버스터의활용이정치적이해나거래를위한목적으로오용되고있고, 입법교착및정당갈등을부추기는기제로작용하고있는것을확인하였다. 한국의경우에도정당내부의동질성강화와정당간의이념적거리의확대로정당양극화가심화되고있고, 이러한상황에서필리버스터제도의도입은미국의결과와크게다르지않을것으로예상된다. 필리버스터제도도입의근본적인목적이국회의몸싸움을방지하기위한것이라면, 강한정당기율과같은우리정치를둘러싸고있는거시적환경들에대한개선이우선되어야할것이다. 주제어 : 필리버스터, 이념, 당파성, 정당양극화, 정당기율 Ⅰ. 서론 국회의원들이원시인이고교양이없어서본회의장점거하고물리력으로막는것아닙니다. 다른수단이없기때문입니다. 18대국회야당대표의이말처럼한계에달한국회내의폭력과파행을해결할방안은어디에도존재하지않는것인가? 본연구는고성과몸싸움으로얼룩진우리국회의파행근절을위한방안의하나로정치권내부에서그채택가능성이높은필리버스터 (filibuster, 합법적의사진행방해 ) 제도에주목한다. 필리버스터는국회가쟁점법안을두고타협과조정을하지못하였을
216 세계지역연구논총 30 집 1 호 경우, 다수당의단독법안처리와이에대한소수당의단상점거와같은물리적저항으로초래되는국회의원들의몸싸움을방지하자는취지에서도입의필요성이제기되고있는제도이다. 필리버스터제도는미국상원에서법안및임명등의통과와의결등을막기위해무제한의토론과수정등을요구하는합법적의사진행방해제도이다. 장시간의연설, 투표의지연, 연속적수정안제출, 징계동의안제출및우선표결요구, 의결정족수확인요구등이전통적의사방해전략으로활용되고있다. 1) 필리버스터제도는사실상원의사규칙어디에도명시적으로언급되어있지않지만, 미국의연방상원고유의독특한의사규칙의하나로인정되는입법관행이다. 2) 필리버스터제도는근래우리국회에서다수당과소수당의대립과충돌, 파행이심해지면서, 다수주의와합의주의사이에서균형을가해주며, 국회운영과정에중요한순기능을가져올수있는잠재성을가진기제로서인식되고있다. 3) 극단적원내갈등근절을위한이러한합의주의적기제도입에관한사회적요구와정치권의자정노력에맞물려필리버스터에대한연구가최근 2009년도부터학계에서도진행되어오고있다. 4) 그러나이들연구들은문제해결에대한규범적논의와미국상원의필리버스터제도에대한역사적서술에중점을두고있어필리버스터제도가한국적상황에어느정도의적실성을가질지에대한논의가부족하다고평가할수있다. 필리버스터제도의구체적적용에대한논의는그제도가아직채택되지않았기에제안적수준에머무를수밖에없는일정한한계를가진다. 그러나 2012년은총선과대 1) Gregory Koger, Filibustering: A Political History of Obstruction in the House and Senate (Chicago: The University of Chicago Press, 2010), pp. 16-22. 2) Richard S. Beth, Valerie Heitshusen, and Betsy Palmer, Filibusters and Cloture in Senate (Congressional Research Service, The Library of Congress, 2010), p. 1. 3) 임성호, 국회운영과정상수의논리와선호도의논리 : 균형적갈등조정메커니즘으로서의필리버스터제도, 의정연구, 제16권 3호 (2010), pp. 191-226. 4) 필리버스터와관련한학계의대표적인연구는다음과같다. 강원택, 강주현, 한정훈, 한국국회의운영개선에관한연구 : 국회내정치적갈등관리를위한방안의모색, 국회연구용역과제연구보고서 (2009); 곽진영, 다수제형과합의형의회모델논쟁 : 문헌연구를중심으로, 오토피아 Oughtopia: The Journal of Social Paradigm Studies, 제25권 1호 (2010), pp. 101-126; 김용철, 의사규칙의제도화와정치적현저성, 그리고국회의의사진행 : 헌법재판소청구사건들에대한분석, 의정연구, 제15권 2호 (2009), pp. 5-34; 김준석, 미국연방의회의의사진행방해 (filibuster) 제도의실증적접근 : 의사진행방해란무엇이며, 왜발생하는가, 한국과국제정치, 제25권 4호 (2009), pp. 119-153; 김준석, 필리버스터의제도화과정과논란 : 미국상원의사례를중심으로, 오토피아 Oughtopia: The Journal of Social Paradigm Studies, 제25권 1호 (2010), pp. 157-190; 류재성, 미국의회의사규칙의역사적진화와이론적쟁점, 의정연구, 제15권 2호 (2009), pp. 35-65; 조진만, 의회의집합적의사결정과신뢰 : 한국국회의현실과선택, 의정연구, 제27권 1호 (2009), pp. 93-118.
김정도ㆍ이상우 217 선이동시에치러지는이례적인해이고, 총선과대선이후또다시국회의격심한파행이초래될개연성은상존하고있다. 이러한시점에서향후국회의대치와파행을막기위한예방적기제로서그채택가능성이높은필리버스터제도의적용에관한학술적인논의가선행되어야할것이다. 한편으로는한국의상황과마찬가지로최근미국정당의당파성이증대되고정당양극화가강화되고있고, 미국상원의필리버스터의활용이의회민주주의전통과는멀어져오용되고있다는점에서국내필리버스터제도의적용에대해좀더신중한접근이필요한때라고여겨진다. 이연구는필리버스터제도가원활한국회운영의기제로서앞으로우리국회의현실에서어느정도조응해나갈수있는가를탐색해보는데목적이있다. 구체적인내용으로는첫째, 미국상원의경험을살펴본다. 2011년 6월국회운영정상화방안의일환으로여야가합의한 의안처리개선및질서유지관련국회법개정안 ( 일명국회선진화법 ) 의필리버스터관련내용이기본적으로미국의제도에바탕을두고있고, 향후법률안검토와개정작업이이루어지더라도미국상원의제도를상당부분차용할것으로예상된다. 이에따라필리버스터제도가국회운영정상화를위한방안의하나로써작동할수있는가를미국상원의경험을통해확인해본다. 둘째, 미국상원의경험을바탕으로우리국회의상황이필리버스터제도의운영에적합한환경인가를의정활동의대표적측면인이념과당파성을통해살펴본다. 이념과당파성은정당간의거리, 정당내부의동질성여부등정당양극화의경향을살펴보는지표로활용된다. 마지막으로필리버스터제도가앞으로우리의정치현실에서어떻게작용하게될지를논의해보고자한다. Ⅱ. 미국필리버스터의유인구조 1. 의회정당의선호, 의사규칙그리고필리버스터 미국의상원에서필리버스터만큼대중, 언론, 그리고전문가의이목을집중시킨입법절차는없을것이다. 스튜어트 (Jimmy Stewart) 의고전영화 스미스씨워싱턴에가다 (Mr. Smith Goes to Washington) 에서 1957년민권법을반대하기위해무려 24 시간 18분동안연설한서몬드 (Strom Thurmond) 의연설, 2005년조시 W. 부시대통령임기중대통령의연방대법관임명강행에대한 뉴클리어옵션 (nuclear option), 5) 최근오바마정부의경기부양법안 ( 일명 Stimulus Package), 건강보험개혁
218 세계지역연구논총 30 집 1 호 안의통과에이르기까지필리버스터처럼높은정치적드라마로미국인들의이목을끈이슈도드물다. 미국의필리버스터에대한연구는다양한측면에서논의되고있으며, 이들연구의대부분에서주요한사항으로다루고있는것은필리버스터의발생과토론종결 (cloture) 6) 과관련된내용이다. 7) 필리버스터의발생과토론종결은다양한요인이작용한결과이겠지만, 크게의원및정당의선호 (preference) 와역학관계, 의회제도의기회요인으로대별할수있다. 먼저의원및정당의선호차원에서의원들의이전선거의지역구득표차와선거구민이나이익집단의정책요구에대한정책선호와대통령의역할, 8) 의석 5) 뉴클리어옵션 (nuclear option) 은다수당이소수파의지연전술을 극단적으로무시 (dramatic refusal) 하고, 다수의의지에따라의회를운영하는것으로, 의회내다수주의절차의제도화를촉진하는규칙이다. Robert Klotz, The Past and Present Use of the Nuclear Option for Stopping Filibusters, Paper presented at the annual meeting of the American Political Science Association, Philadelphia Marriott Hotel, Philadelphia, PA, Aug 08 2003, p. 1. 6) 토론종결은필리버스터를통한의사진행방해로부터의안을보호할수있는방법이다. 상원의원 16인이상의서명을받아토론종결동의를제출할수있고, 60인의찬성을얻으면토론이종결된다. 이후상원의원에게는발언시간이각 1시간씩만허용되고, 30시간이내에법안에대한심의를마쳐야한다. Beth and Palmer (2010), p. 8. 7) 미국의필리버스터에대한연구는필리버스터에대한패턴과추세에관한연구 [Franklin L. Burdette, Filibustering in the Senate (Princeton: Princeton University Press, 1940); Richard Beth, Filibusters in the Senate, 1789-1993 (memorandum), (Washington, D.C. Congressional Research Service, 1994); Lauren Cohen Bell and L. Marvin Overby, Extended Debate Over Time: Patterns and Trends in the History of Filibusters in the U. S. Senate. Paper Prepared for Presentation at the annual meeting of the Midwest Political Science Association, Chicago, IL; Gregory Koger, Filibustering: A Political History of Obstruction in the House and Senate (Chicago: The University of Chicago Press, 2010)], 상원에서법안을통과시키기위해요구되어진연합의크기에관해경쟁하고있는이론들과이를바탕으로토론종결을위한정당간연합을분석하는연구 [Barry R. Weingast, A Rational Choice Perspective on Congressional Norms, American Journal of Political Science, vol. 23, no. 2 (1979), pp. 245-262; Melissa P. Collie, Universalism and the Parties in the U.S. House of Representatives, 1921-80, American Journal of Political Science, vol. 32, no. 4 (1988), pp. 865-883; Keith Krehbiel, Pivotal Politics: A theory of U.S. Lawmaking (Chicago: University of Chicago Press, 1998)], 의회교착 (Keith Krehbiel, Institutional and Partisan Sources of Gridlock: A Theory of Divided and Unified Government, Journal of Theoretical Politics, vol. 8, no. 1 (1996), pp. 7-40; Sarah A. Binder, The Dynamics of Legislative Gridlock, 1946-96, American Political Science Review, vol. 93, no. 3 (1999), pp. 519-533; David Brady and Craig Volden, Revolving Gridlock: Politics and Policy from Carter to Clinton (Boulder, CO: Westview Press, 1999); David R. Jones, Party Polarization and Legislative Gridlock, Political Research Quarterly, vo1. 54, no. 1 (2001), pp. 125-141), 필리버스터와입법생산성과의관계 [Sarah A. Binder and Steven S. Smith, Politics or principle? Filibustering in the United States Senate (Washington, DC: Brookings Institution, 1997); Barbara Sinclair, Institutional structure, political context and policy making. Paper presented at the annual meeting of the Midwest Political Science Association, Chicago, IL] 등에이르기까지다양한연구들이진행되어오고있다.
김정도ㆍ이상우 219 배분 9) 등이필리버스터의발생과토론종결에영향을미치는요인으로지적되고있다. 무엇보다도많은연구들은이념과정당의당파성에서드러난정당양극화는필리버스터의유인구조에중요한역할을하는것으로지적하고있다. 10) 둘째, 많은학자들은의회정당의선호와동시에필리버스터의발생과토론종결에영향을미치는유인구조로의사규칙과같은의회제도를뽑는다. 11) 제도의영향력을강조하는이론은제도가의회행위자로하여금전략적맥락을형성할것이라는전제에서출발한다. 가령의회제도에서중요한사항으로고려되는것이토론종결제도이다. 토론종결제도가중요한이유는초다수제 (super-majority) 와같이토론종결을위한진입선을어떻게설정하는가에따라의원들의입장과선택이달라지기때문이다. 또한의사일정조정제도를포함하는의사력 (calender) 과같은의사규칙은특정법안의입법과정을촉진시키거나지연ㆍ방해할수있고, 정책대안에대한토론을허용할수있으며, 정당이입법의지를관철시키고업무수행을가능케하는제도적유인구조로작용할수있어중요한사항으로지적된다. 12) 1975년의사진행방해대상법안의의사일정조정가능제도, 이른바투트랙제도 (two-track system) 는의사진행방해대상법안의수를증가시키는데일조했다. 투트랙제도는의사진행방해대상법안과다른법안들을연계하지않고, 따로분리하여처리할수있다는내용을담고있다. 이는소수의의원들이의사진행방해를제기할때갖는물리적, 심리적부담을줄여줌으로서, 소수의원들의의사진행방해를보다수월하게제기할수있는유인을제공한다. 13) 최근필리버스터는정당간이념적양극화가극심해지고, 이에따라필리버스터와 8) Barbara Sinclair, Transformation of the U.S. Senate (Baltimore: Johns Hopkins University Press, 1989); Brady and Volden (1998). 9) Jones (2001). 10) 정당양극화와필리버스터와의관계에관한연구는다음의글들을참조. Sarah A. Binder, Eric D. Lawrence, and Steven S. Smith, Tracking the Filibuster, 1919-1996, American Politics Research, vol. 30, no. 4 (2002), pp. 406-422: Joseph Cooper and Garry Young, Partisanship, Bipartisanship, and Crosspartisanship in Congress Since the New Deal, in Lawrence Dodd and Bruce Oppenheimer (eds.), Congress Reconsidered, 6th ed (Washington. D.C: Congressional Quarterly Press, 1997); Jim Snyder and Tim Groseclose, Estimating Party Influence in Congressional Roll Call Voting, American Journal of Political Science, vol. 44, no. 2 (2000), pp. 193-211; Binder and Smith (1997); Binder (1999); Krehbiel (1996, 1998). 11) Binder and Smith (1997); Binder, Lawrence, and Smith (2002); Brady and Volden (1998). 12) 의회제도의영향을강조하는연구는다음의글들을참조. Scott Adler, Why Congressional Reform Fail: Reaction and the House Committee System (Chicago: University of Chicago Press, 2002); Paul J. Quirk and Sarah A. Binder (eds.), Institutions of American Democracy: The Legislative Branch (New York: Oxford University Press, 2005); Sinclair (1989). 13) 김준석 (2010), p. 175.
220 세계지역연구논총 30 집 1 호 토론종결이지나치게남발된다는평가속에서미국상원의제도개혁의중심문제가되고있으며, 14) 이와관련하여학계의많은연구들도이념과정당의당파성에서드러난의회정당의양극화와필리버스터와의상관관계에많은관심을기울이고있다. 15) 실제빈더와그의동료들은 1917년에서 1996년사이에일어난상원필리버스터에대한다변량 (multivariate) 분석을통해필리버스터와상원내당파성증가사이의상관관계를밝혀내고있는데, 두정당이내부적으로더응집되고, 정당간의이념차이더커질때필리버스터는더쉬워진다고주장하고있다. 이들의주장은정당양극화가심화된 1980년대를전후하여필리버스터와토론종결투표의수가증가되며있으며, 토론종결투표의성격자체도당파적형태로표출되고있다는것이다. 16) 필리버스터의증가와함께, 정당의양극화가강화되는추세속에서필리버스터는부정적으로작동되고있다. 미국상원은당파적노선을따라양극화되어있기때문에, 단합된소수당이정책적이익뿐만아니라정치적이익을위해다수당의안을막기위한수단으로필리버스터를오용하고있다. 17) 또한필리버스터는입법교착및정당갈등을심화시키는요인으로작용하고있다. 18) 2. 방법론적논의 필리버스터와같은집단적의사결정은의원들의본회의표결이라는형태로집약되어나타난다. 의원들의표결은정당의여야위치, 정당간갈등, 지도부의의사그리고지지유권자의압력, 동료의원의의견이나여론등모든요인을반영한결과로나타날수있지만, 19) 우리의경우의원들의표결에서가장중요한영향을미치는요인으로많은연구에서이념, 20) 정당의영향력을들고있다. 21) 14) Ezra Klein, After health care, we need Senate reform, Washington Post (2009.12.27). 15) 이에관해서는다음의글을참조. Matthew Lebo, Adam McGlynn, and Gregory Koger, Strategic Party Government: Party Influence in Congress, 1789-2000, American Journal of Political Science, vol. 51, no. 3 (2007), pp. 464-481; Nolan M. McCarty, Keith T. Poole, and Howard Rosenthal, Polarized America: The Dance of Ideology and Unequal Riches (Cambridge. MA: The MIT Press, 2006); Jones (2001). 16) Binder and Smith (1997), pp. 15-16, pp. 92-93; Binder and Smith (2002). 17) Binder and Smith (1997). 18) Krehbiel (1996, 1998); Binder (1999); Brady and Volden (1998); Jones (2001). 19) 이갑윤ㆍ이현우, 국회의원표결과정당영향력 : 17대국회를대상으로, 한국정치연구, 제20 집제2호 (2011), pp. 1-27. 20) 표결에있어의원들에대한정당의영항력에관해서는다음의글들을참조. 이현우, 국회의원의표결요인분석 : 정당, 이념그리고지역구, 한국과국제정치, 제21권 3호 (2005), pp. 187-218;
김정도ㆍ이상우 221 표결에있어의원들에대한정당의영향력은당파성의차원에서확인할수있다. 당파성은이념과더불어의원들의의정활동을가장대표적으로측정할수있는지표이다. 22) 이념과당파성은정당양극화의정도를보여주어정당의선호와역학관계를포괄적으로설명할수있는중요한설명변수이다. 따라서본연구에서는필리버스터에영향을미치는다양한요인중이념과당파성에서드러난정당양극화의경향이필리버스터에어떠한영향을미치는가를중심으로살펴볼것이다. 효과적연구수행을위해서는표결을통한이념과당파성의측정이우선시되어야한다. 서구의경우표결을통한이념과당파성의측정은다양한주체와방법을통해지수화되고있으며, 손쉽게이용될수있는편이다. 미국의경우이념측정은본회의투표결과를바탕으로의원들의모든호명기록투표에서직접스코어를매기는정량적방법, 즉 DW-NOMINATE(Dynamic Weighted Nominal Three-Step Estimation) 지수가가장일반적으로사용되고있다. 23) 그외표결을통한이념측정방법으로는각법안에대한찬성과반대가각각진보와보수중어느입장인지를먼저코딩한후이를합산해의원별이념지수를만들어내는 ADU( 민주주의실천을위한미국인의모임, American for Democratic Action) 지수, ACU( 미국보수주의연합, American Conservative Union) 지수등이존재한다. 24) 한편본회의표결에서의당파성은당론투표에서개별의원이정당의다수의원들과 전진영, 국회의원의갈등적투표행태분석 : 제16대국회전자표결을중심으로, 한국정치학회보, 제40집 1호 (2006), pp. 47-68. 21) 전진영, 조세법안에대한한국국회의원의투표행태분석, 세금과선거, ( 서울 : 푸른길, 2007); 전진영, 18대국회원내정당의정당응집성분석, 한국정당학회보, 제9권 2호 (2010), pp. 119-139; 이현우 (2005). 22) 김민전, 의원의정당충성도, 이념성, 그리고재선결과, 의정연구, 제14권 2호 (2008), pp. 35-36. 23) DW-NOMINATE 점수는풀과로젠탈이미국의회의이념지수를측정하기위해개발된이래로많은연구에서이용되고있는방법이다. DW-NOMINATE 점수는 -1에서 +1 사이에위치하고있다. -1에가까울수록강한진보를 +1에가까울수록강한보수를의미한다. 0은중도를의미한다. 더자세한설명은다음의글들을참조. Keith T. Poole and Howard Rosenthal, Congress: A Political-Economical History of Roll Call Voting (New York: Oxford University Press, 1997); Nolan M. McCarty, Keith T. Poole, and Howard Rosenthal, Income Distribution and the Realignment of American Politics (Washington D.C.: American Enterprise Institute Press, 1997); Nolan M. McCarty, Keith T. Poole, and Howard Rosenthal, Polarized America: The Dance of Ideology and Unequal Riches (Cambridge. MA: The MIT Press, 2006). 24) ADU, ACU 스코어이외에도이익단체들에의해의원의본회의투표결과를바탕으로의원들의이념성향을측정하는것으로는 전국납세자연합(National Taxpayers Union), 전미자동차노동조합 (United Auto Workers) 그리고 환경보존유권자동맹 (League of Conservative Voters) 등이있다. McCarty, Poole, and Rosenthal (2006), pp. 3-5.
222 세계지역연구논총 30 집 1 호 함께투표한비율로측정되는정당일체성지수 (party unity score) 를통해의원에대한정당영향력을측정하는방법이일반적으로사용되고있다. 또한소속의원이유사한정치적목적을위해서일하는정도를나타내는정당응집도 (party cohesion) 로도측정되는데, 25) 대표적인방법이라이스지수 (Rice Index) 와힉스와그의동료들에의한 (Hix, Noury, and Roland) 의합의지수 (Agreement Index) 이다. 26) 서구의경우와달리표결을통한이념과당파성을측정하는방법은한국적상황에서쉽지도않고적합하지도않은측면이있다. 27) 표결불참, 기권의해석등방법론상의문제뿐만아니라, 가장근본적인문제점은우리국회의본회의표결을통한지수화작업이쉽지않다는점이다. 16대국회중반이후전자투표가일반화되기시작하면서이루어진표결연구는자료가일천할뿐만아니라자료의공개상태도학문적연구에적합하지않다. 현재까지도회의록에서찬성과반대한의원을확인할수는있지만수많은법안의찬반결과가통계형태로제공되지는않고있다. 따라서표결행위를분석하기위해서는연구자가일일이본회의회의록을찾아서통계자료를재구성해야한다. 또한각표결이갖는의미를부여해야하고, 이를위해서는법안의성격에대한객관적판단및그중요성부여가우선수행되어야한다. 그러나이러한선행작업을개인연구자가수행하기는매우어려운일이다. 28) 본연구에서미국의회정당의이념과당파성은앞서언급한 DW-NOMINATE 지수와정당일체성지수를이용하며, 이를통해의회정당의양극화경향을거시적수준에서살펴본다. 한국의경우표결을통한이념과당파성의측정이쉽지않은만큼, 정당의이념측정은국내의기존연구가가장널리채택하고있는국회의원을대상으로한설 25) Reuven Y. Hazan, Does Cohesion Equal Discipline? Towards a Conceptual Delineation, Journal of Legislative Studies Quarterly, vol. 9, no. 4 (2003), pp. 1-11. 26) 라이스지수는정당내과반수이상이지지하는입장에찬성한의원들의정당내비율과정당내소수가지지한입장에찬성한의원들의정당내구성비율간의차이를구한값이다. 이에따르면법안에대해특정정당소속의원전원이찬성하거나전원이반대할경우정당응집성은 1이되고, 동일정당소속의원중찬성의원과반대의원이똑같은규모로갈리면정당응집성은 0이된다. 라이스지수는기권을어떻게처리할것인지에대한해답을주지못한다. 힉스등은이런한계를비판하면서기권의선택을포함하는대안적정당응집성지수로서합의지수를제안하였다. 이에따르면같은정당소속의원전원이같은투표결정을하는경우합의지수는 1이되고, 찬성, 반대, 기권의의원수가똑같이 3분되면합의지수는 0이된다. 따라서합의지수역시라이스지수와마찬가지로 0에서 1의범위내에서의값을보인다. 전진영 (2010). p. 125. 정당응집성의측정에관한더자세한설명은전진영 (2010) 과한정훈, 유럽의회내정당응집성측정에대한비교제도학적연구 : 공간모델을적용한대안적지표개발, 한국정치학회보, 제42권 3호 (2008), pp. 239-265를참조. 27) 김민전 (2008), pp. 35-36. 28) 이갑윤ㆍ이현우 (2011), p. 7.
김정도ㆍ이상우 223 문조사방식을이용한다. 이연구에서정당의이념을측정하기위해사용된자료는 2002년 1월한국정당학회와중앙일보의조사와 2004년 6월과 2008년 4월각각한국정치학회와중앙일보 ( 이하에서는중앙일보조사 ) 의국회의원당선자설문조사이다. 설문조사를통한이념성향조사방법은의원들의개인적이고독립적판단하에정책이슈에대한태도와인식의차원을나타내고있다는점에서, 정당내외의여러역학관계와구조를직접적으로반영한표결과는차이가있을수있다. 그러나이념조사에대한일관된자료가충분하지않는상황에서, 중앙일보의조사자료는기본적으로동일한설문항목에따른정당의이념적특성변화를추적하는데좋은분석자료가된다고판단된다. 29) 한편우리국회의당파성에관한측정은국회의원들이당론을따르는경향이어느정도일까를 17, 18대본회의표결과정을통해드러난각정당과의원들의정당충성도 (party loyalty) 와정당응집성 (party cohesion) 등의지수를이용한기존의연구를통해확인해본다. Ⅲ. 미국상원의경험 : 미국의회정당의양극화와필리버스터 필리버스터의발생과토론종결은의원들의본회의표결이라는형태로집약되어나타난다. 아래에서는표결이라는의사결정과정에서의원들의의정활동을가장대표적으로측정할수있는이념과당파성에서나타난양극화의경향이필리버스터와어떠한관련을맺고, 어떠한영향을미쳐왔는가를거시적지표를이용하여살펴본다. 아래 < 그림 1> 은 DW-NOMINATE 점수를이용하여표결에서나타난상원양대정당의이념거리의변화추이를나타낸것이고, < 그림 2> 는당파성의측면으로, 한정당의 50% 이상의의원들과다른정당의 50% 이상의의원들이서로대립한투표에있어서의원들이자신이소속된정당의다수의원과함께투표한비율로측정되는정당일체성지수를나타낸것이다. 29) 강원택, 한국의이념갈등과진보ㆍ보수의경계, 한국정당학회보, 제 4 권 2 호 (2005), p. 195.
224 세계지역연구논총 30 집 1 호 < 그림 1> 정당간의이념거리 (1879 2010 년 ) < 그림 2> 미국상원의정당일체성투표 (1879-2010) 이념거리 정당일체성투표 민주 공화 출처 : Voteview, Polarized America (2006) http://voteview.com/polarizedamerica.asp ( 검색일 : 2011. 11. 28). 19세기후반민주공화양당의심각한양극화가대공황과뉴딜시기를정점으로진정되고이러한양상이 1970년대까지지속되었지만, 1980년을정점으로양당의이념거리가급격하게멀어져가고있음을위 < 그림 1> 을통해확인할수있다. 19세기후반부터대공황에이르기까지상원에서민주공화양당의이념거리는 0.6 0.8 내외로미국의회의양극화는심각한수준이었다. 그러던것이대공황과뉴딜을기점으로 0.3 정도로급속하게줄어들었다. 1960년중반 0.5 이상을기록하기는했으나, 대체로 1970년대까지는이념거리가그렇게심각한수준은아니었다. 1970년대까지비록민주당과공화당이상호구별되는강령및정책을제시했지만양당간에는상당한이념적중복과함께그차이가크지않은편이었다. 그러나 1980년을기점으로이념거리가다시상승하여 2003년을기점으로는양극화지수가 0.8 이상으로급속하게멀어지고있다. DW-NOMINATE 점수가 -1에서 +1사이에서위치되어있다는점을고려한다면, 현재미국양대정당의이념적양극화가상당히심각한수준에이르렀음을알수있다. 정당내부의단합정도를나타내는위 < 그림 2> 의정당일체성지수는 0 1로측정되며, 0은당파성이전혀존재하지않는다는것이며, 1은극단적당파성으로정당일체성투표가이루어졌다는것을의미한다. 주목할것은정당일체성이단순변화성을보이지는않지만, 1980년대를정점으로계속해서증가하고있다는점이다. 최근 2000 년대에들어서는민주공화양당의정당일체성은 0.85 0.95점사이에서위치하고있으며, 이는어느때보다도양대정당들이강한당파성을보여주고있는증거라고할수있다.
김정도ㆍ이상우 225 1980년대이래강화된정당양극화는의사진행방해법안의수와토론종결투표수의증가와밀접하게관련되어있다. 필리버스터는 1960년대민권법안의통과를막고자하는보수적남부민주당원들에의해증가되기시작하였고, 아래 < 표 1> 에서확인할수있듯이, 정당양극화가강화된 1970 1980년대를기점으로그수가증가하기시작하여최근 2000년대들어급속하게증가하고있는추세다. < 표 1> 미국상원의의사진행방해법안수와토론종결투표 ( 성공 ) 수 : 1917 2010 회기 연도 의사진행방해법안수 토론종결투표수 토론종결투표성공수 65 66 1917 1920 4 2 1 67 71 1921 1930 10 8 3 72 76 1931 1940 4 3 0 77 81 1941 1950 10 8 0 82 86 1951 1960 2 2 0 87 91 1961 1970 28 26 4 92 96 1971 1980 160 112 44 97 101 1981 1990 205 136 54 102 106 1991 2000 362 255 92 107 111 2001 2010 476 367 204 합계 1,261 919 402 출처 : 미국상원웹사이트, Senate Action Cloture Motions http://www.senate.gov/pagelayout/reference/ cloture_motions/cloturecounts.htm ( 검색일 : 2011. 11. 24) 를바탕으로재구성. 특히최근 2000년대들어와서는의사진행방해법안수, 토론종결투표 ( 성공 ) 수가어느시기보다도급격하게증가하고있는양상이다. 1917년에서 2010년까지의기간중에서 2000년대이후의사진행방해법안이차지하는비율은 37.7%, 토론종결투표비율은 39.9%, 토론종결투표성공비율은과반을상회하는 50.7% 를차지하고있다. 특히최근제110대의회 (2007 2008) 와제111대의회 (2009 2010) 의의사진행방해법안수는각 139회와 136회를기록하여역대최고수준을기록하고있다. 이와동시에토론종결법안의수도제110대 112회, 제111대 91회를기록했으며, 토론종결투표성공수도제110대 61회, 제111대 63회를기록하여역대기록을갱신중이다. 토론종결투표수의증가는정당양극화와더불어제도적요인에도크게영향을받았다. 아래 < 표 2> 에서보듯, 토론종결제도는미국상원의회의의사결정에서그중요
226 세계지역연구논총 30 집 1 호 성이큰제도인만큼수차례의개정을거쳤고, 토론종결정족수는 1975년의개정으로현재와같은상원전체의 3/5출석과찬성으로확정되었다. 또한규칙개정을위해서는상원전체의 2/3의출석과찬성이필요하게되었다. 30) < 표 2> 미국상원의토론종결규정의변화 : 1917 년 현재 채택연도 적용대상 토론종결을위한정족수 규칙개정을위한정족수 토론종결이후의토론제한시간 비고 1917 법률안 상원전체의 2/3 의출석과 2/3 의찬성 상원전체의 2/3 의참석과찬성 1949 법률안및임명동의를비롯한기타현안문제 상원전체의 2/3 출석과상원전체의 2/3 찬성 토론종결불가능 1959 상원전체의 2/3 의출석과 2/3 의찬성 상원전체의 2/3 의찬성 1975 상원전체의 3/5 출석과찬성 투트랙제도의도입 1976 1979 100시간 1986 30시간 출처 : Koger (2010), p. 21. 1975년토론종결을위한의석수가상원의원 60명으로바뀌면서토론종결을위한투표가용이하게되었고, 그결과토론종결투표수도증가하였다. 이처럼토론종결규칙의개정과같은의회제도의변화는정당과의원들의의사결정에중요한영향을미치는유인으로작용하고있다. 1970 1980년대토론종결투표수의증가와함께토론종결투표의성격자체도당파적형태로표출되고있는양상을보여주고있다. 토론종결투표의당파적성격은 토론종결투표에서의정당차이 (party difference) 를통해확인해볼수있다. 31) 토론종결투표에서의정당차이는토론종결투표에서찬성을표명한민주당의원과공화당의원의차이를나타낸다. 가령어떤법안에대한토론종결투표과정에서찬성을표명한민주 30) 미국상원의토론종결규칙의변화과정에관한자세한설명은김준석 (2009, 2010) 을참조. 31) Binder and Smith (1997), pp. 92-93.
김정도ㆍ이상우 227 당의원의비율이 70% 이고, 공화당의원의찬성비율이 20% 라면, 이때토론종결투표에서의정당차이는 50% 이다. 그차이가적을수록당파성이약한것이고, 커질수록강한당파적투표를한것이다. 제66대의회 (1919 1920) 에서제103대의회 (1993 1994) 에이르는기간의조사결과는미국양대정당의당파성이점차강화되어가고있음을보여준다. 제66대의회에서제95대의회이전까지는토론종결투표에서의정당차이가 20% 30% 정도였지만, 1980년대정당양극화가극심해진제96대의회 (1979 1980) 를기점으로 40% 정도의차이가났고, 그차이가점점커져제103대의회에서는 70% 이상의격차를보여주고있다. 토론종결의투표수의증가와당파성의증대는 1975년토론종결규칙의변화와도관련이높다. 1975년토론종결을위한의결종족수가상원의원 60명출석과찬성으로바뀜에따라토론종결이더욱용이하게되었다. 1975년토론종결조건의완화는정당지도부에게의사진행방해법안을막는과정에서강력한통제권을부여함으로써, 정당지도부의영향력을강화하고당파적인정당투표를유도하는계기가되었다. 최근급증하고있는필리버스터는양극화된미국의회정치과정에서소수의견에대한배려, 정파간타협의유도, 의안의충실한유도라는이상적의회민주주의전통과는멀어져오용되고있다. 정당들은필리버스터와토론종결을정당간의대화와토론을심화하기보다는오히려당파성을더욱드러내는전략적측면에서활용하고있으며, 필리버스터와토론종결은입법교착과정당갈등을증폭시키는데에활용되고있다. 먼저, 필리버스터와토론종결의활용이당파적형태로표출되면서의원들은필리버스터와토론종결을정치적이해관계나의원들의정치적권력을확립하는수단으로활용하고있다. 초기필리버스터가노예제, 시민권리와같은중요한국가적이슈에한정되었다면, 양극화가심화된 1980년대이후에는상원의원들이정치적이해관계와관련된선거규칙, 선거자금개혁등의이슈에필리버스터를적극적으로활용하고있다. 미국의유력신문과잡지, 그리고미국의회보 (Congressional Quarterly) 등에서제기된필리버스터를조사한연구에따르면, 32) 선거규칙이나선거자금과관련된필리버스터의빈도수는 1903 2001년의조사기간중시기적으로 1980년대후반이후에 49.2% 가집중되어있으며, 이들이슈들은소수당의원들이다른정치적거래나교환을위한목적으로활발하게제기되고있는것으로평가되고있다. 나아가상원의원들에게필리버스터는여론의주목을이끌어내고, 유권자의환심을사고, 이익집단을조직하는수단 32) Gregory Koger, Filibustering: A Political History of Obstruction in the House and Senate (Chicago: The University of Chicago Press, 2010), pp. 124-127. Koger 가이용한자료는 1901 년에서 2004 년기간동안 6,000 개이상의뉴욕타임스 (New York Times) 기사, 1,200 개이상의타임 (Time) 기사, 미국의회에서출간하는의회보이다.
228 세계지역연구논총 30 집 1 호 으로활용되고있다. 1986년과 1992년에다마토 (Al D Amato, 공화당뉴욕 ) 상원의원은재선을위해선거기간에유권자환심을사기위해개인적차원에서필리버스터를활용한것이대표적인예라고할수있다. 33) 둘째, 필리버스터와토론종결의활용은의회정당간의입법교착과정당갈등을증폭시키는것으로드러났다. 필리버스터는심의와토론을증진시키는규칙이라기보다는입법과정에서소수당의지배권을지나치게강화하는수단으로활용되고있으며, 법안처리과정에서심각한병목현상을불러일으키고있다. 34) 의회정당에대한연구들에따르면, 정당양극화가심화되고있는상황에서필리버스터는안건상정을가로막는 부정적어젠다파워 (negative agenda power) 로작용하고있다는것이다. 35) 한편, 이념적으로양극화된미국정치상황에서소수당의원들은필리버스터를적극적으로활용하려는유인을갖는반면, 다수당의원들은소수당의원들의이러한행동에대해다수의의지를관철시키려는동기를갖는다. 대표적인사건이 2003 2005년사이의뉴클리어옵션논쟁이다. 이논쟁은 2003년부시대통령의연방법관의임명을둘러싸고발생하였다. 연방법원은낙태, 동성애자의권리, 시민권리, 환경규제와같은현저성 (salience) 이높은이슈를다루는장소이기때문에당파적이고이데올로기적인노선에따라격렬한논쟁이벌어지는장소이다. 36) 사건의발단은 2000년대통령선거과정에서부시후보가종교ㆍ사회적보수층의지지를확보하기위하여대통령에당선될경우연방법원을이념적으로완전히바꾸어놓을것을공약하면서시작되었다. 108대의회 (2003 2004) 에서공화당이의회내다수당의위치를차지하자부시대통령은민주당이집권하고있던 107대의회에서버림받았던연방법관들을재임명하기시작하였다. 이과정에서부시행정부의일방주의국정운영에대한반감과두려움을가졌던민주당상원의원들은지나치게보수적인연방법관을임명할경우발생할수있는법원의이념적전 33) Koger (2010), p. 116. 34) 2010년 1월 19일, 미국하원에결의안하나가접수되었다. 민주당의원 27명이제출한이결의안은상원에대해필리버스터를개선할것을촉구하고있다. 결의안은필리버스터가개개의의원이나소수파의권한을지나치게확대하여선거결과를왜곡하고미국헌법정신에도위배된다는것이다. 이결의안이야말로 2010년당시상원과하원양쪽에서다수당이면서도필리버스터때문에법안처리의병목현상을겪고있는미국민주당의답답한사정을상징적으로대변해주고있다. 임재주, 상원의원 1석의무게, 국회보, 2월호 (2010), pp. 112-113. 35) Gary W. Cox and Mathew D. McCubbins, Setting the Agenda: Responsible party Government in the U.S. House of Representatives (Cambridge: Cambridge University press, 2005); Sean Gailmard and Jeffery A. Jenkins, Negative Agenda Control in the Senate and House: Fingerprints of Majority Party Power, Journal of Politics, vol. 69 (2007), pp. 689-700. 36) Nancy Scherer, Scoring Points: Politicians, Activist, and the Lower Federal Court Appointment Process (Stanford, CA: Stanford University Press, 2005).
김정도ㆍ이상우 229 환을걱정했고, 법관인준의기준으로이념을강조하기시작했다. 37) 민주당은 108대의회에서부시대통령이지명한 34명의연방항소법원판사중 10명에대해필리버스터를제기하였다. 연방법관임명에대한빈번한의사진행방해는극히이례적인경우였으며, 이것은역대가장낮은인준비율로이어졌다. 이에당시상원공화당지도부는소위뉴클리어옵션을통해기존상원규칙을무시하고다수의의사를관철시키는방안을심각하게고려하였다. 이러한과정에서정당지도부는개별의원들에대한통제권을적극적으로활용하였으며, 다수당과소수당은자신들의의사를관철시키기위해극단적행동을취함으로써정당간의갈등은더욱첨예하게되었다. Ⅳ. 한국의회정당의양극화 정당의이념을분석하기위해사용된자료는 16대국회이후이루어진중앙일보의국회의원당선자에대한이념조사이다. 이연구에서사용되어지는정책부문별범주는정치, 경제, 그리고사회부문에대해가장진보 (0)-진보(3.3)-보수(6.7)-가장보수 (10) 의서열척도 (ordinal scale) 에따른네가지보기중하나를의원들에게선택하도록한것이다. 아래 < 표 3> 에서확인할수있듯이, 여야주요정당인한나라당과민주당 ( 제17대열린우리당, 제18대통합민주당을포함 ) 간의이념평균거리는 16대국회의 1.63, 17대 2.05, 18대 2.36으로지속적으로커지고있다. < 표 3> 16 18대정당이념평균 국회별 정당 정치 경제 사회 전체 한나라 a 5.83 5.33 4.89 5.36 민주 b 3.26 4.20 3.71 3.73 자민련 6.69 5.57 5.77 5.98 16대 민국 5.57 3.33 3.30 4.07 합계 4.83 4.88 4.46 4.73 a-b 2.57 1.13 1.16 1.63 F-값 71.69 11.17 16.52 40.44 유의수준.000.000.000.000 37) 김준석 (2010), pp. 177-178.
230 세계지역연구논총 30 집 1 호 한나라 a 5.73 5.81 4.85 5.53 열린우리 b 3.21 4.06 3.14 3.48 민주노동c.83.55 1.01.80 민주당 3.31 4.76 3.69 3.92 17대 자민련 6.04 5.43 6.88 6.11 합계 4.27 4.78 3.88 4.20 a-b 2.52 1.75 1.71 2.05 a-c 4.90 5.26 3.84 4.73 F-값 55.79 53.81 30.22 63.10 유의수준.000.000.000.000 한나라 a 6.06 7.01 5.38 6.15 통합민주 b 3.39 4.53 3.44 3.79 친박연대 5.88 7.06 5.72 6.22 자유선진 6.15 6.93 4.89 5.99 민주노동c.67.67.93.76 18대 창조한국 3.75 5.17 3.00 3.97 무소속 5.26 6.17 5.57 5.66 합계 5.17 6.15 4.76 5.36 a-b 2.67 2.48 1.94 2.36 a-c 5.39 6.34 4.45 5.39 F-값 61.13 47.29 29.53 71.53 유의수준.000.000.000.000 자료 : 중앙일보의 2002, 2004, 2008년국회의원이념성향조사. 16대국회를기점으로, 17대국회초반기종합부동산법, 미디어관련법, 금융지주회사법등과같은논쟁적이고이념지향적인쟁점법안의등장으로두정당간의이념거리는멀어지기시작했다. 한나라당이 18대국회초반부터각종현안에대해선명한보수적입장을견지함에따라, 진보성향의통합민주당과민주노동당의여당과의거리는점점멀어지고있는양상이다. 정권재창출에실패한수세적입장에서통합민주당의반발이거세었고, 이와더불어보수화된한나라당이입법과정을지배함에따라한나라당과민주노동당의이념거리가 17대국회 ( 이념거리 4.73) 보다 18대국회 ( 이념거리 5.39) 에서더멀어지게되었고이런와중에민주노동당의극심한반발이더해져국회내정당갈등은더욱심화양상을보여주고있다. 여야주요정당의정책부문별이념거리도멀어지고있다. 전통적으로정당의이념갈등의중심축을이루고있는대미관계, 국가보안법, 대북지원등의정치영역의이슈를
김정도ㆍ이상우 231 둘러싼이념차이는여전했다. 이전까지여야주요정당간의이념차이가드러나지않았던경제부문은 17대국회를기점으로벌어져, 18대국회에들어서는 2.48로멀어져여야의입장차이가확연히드러난부분이다. 최근 FTA 법안처리과정을통해드러난바와같이이명박정부와한나라당의강한시장지향성으로경제부문은 18대국회에서통합민주당과의충돌을불러온주요한이슈영역이라고할수있다. 한나라당과민주당의사회부문의이념평균차이도 16대 1.16, 17대 1.71, 18대 1.94로점차확대됨에따라, 여야주요정당의이념차이가정치, 경제, 사회전영역으로확대되고있다. 정당간이념거리가멀어지는경향은상대정당에대한상호인식차원에서도확인된다. 중앙일보의 18대국회의원당선자이념성향조사에서는과거조사항목이외에도각정당의이념성향을 0( 진보 ) 10( 보수 ) 점척도에서주관적으로물어보았다. < 표 4> 18대국회의원들이생각하는각정당의이념성향 소속정당 한나라 통합민주 친박연대 창조한국 민주노동 진보신당 자유선진 한나라 6.83 3.84 7.76 3.81 1.67 1.92 8.35 통합민주 8.10 4.56 8.56 3.90 1.85 2.00 8.88 친박연대 7.17 3.83 6.88 4.65 1.58 1.91 7.58 자유선진 6.43 3.64 6.77 3.67 1.64 2.07 7.43 민주노동 9.40 6.60 9.40 4.00 1.00 1.00 9.40 창조한국 8.50 5.00 8.50 5.00 1.50 1.00 10.00 무소속 7.20 4.10 7.63 4.43 1.79 2.05 8.37 합계 7.25 4.10 7.91 3.93 1.71 1.94 8.44 자료 : 중앙일보의 2002, 2004, 2008년국회의원이념성향조사. 위 < 표 4> 에서볼수있듯이, 보수와진보성향의정당들사이에는상대정당의이념에대해일정한인식차이를드러내고있다. 보수성향의정당들은진보성향의정당인통합민주당과민주노동당의이념평균을거의정확하게파악했다. 통합민주당의이념평균에대해서한나라당은 3.84, 친박연대는 3.83, 자유선진당은 3.86을매겼고, 이러한수치는통합민주당의실제정책이념평균 3.79와매우근사한값이다. 민주노동당의이념평균에대해서한나라당은 1.67, 친박연대는 1.58, 자유선진당은 1.64를매겼고, 이는민주노동당의실제정책이념평균 0.76과크게벗어나지않는수치라고할수있다. 반면진보성향의통합민주당과민주노동당의원들은보수성향의정당에대해강경한입장을취했다. 그결과통합민주당의원들은한나라당의이념평균을 8.10, 친박연대 8.56, 자유선진당을 8.88로매겼고, 이러한수치는실제보수정당들의정책이념평균
232 세계지역연구논총 30 집 1 호 인한나라당의 6.15, 친박연대의 6.22, 자유선진당의 5.99보다훨씬보수적으로평가한것이다. 민주노동당의원들은보수성향의한나라당, 친박연대, 자유선진당모두에게 9.40점이라는극단적평가를내렸다. 국회전체의보수화가이루어진 18대국회에서진보성향의정당들은보수성향의정당들에대해이와같이극단적인식이더해짐에따라정당양극화는강화되고있고, 실제정치과정에서보수와진보정당간의갈등이더욱극명한형태로표출되고있는양상이다. 정당양극화의경향은정당의이념거리가멀어지는경향과함께정당내부의동질성이강화되는측면에서도확인할수있다. 정당의정책이념평균 0-4점을진보, 5점을중도, 6-10점을보수로구분하여여야주요정당의동질화추세를살펴보면, 한나라당의보수성향의원의비율은 16대 31.8% 에서 17대 46.7% 로증가하였으며, 18대국회는한나라당의보수성향의원비율이무려 68.3% 를차지하고있어당내부의동질화경향이가속화되고있다. 반면민주당의진보성향의의원비율은 16대 90.7%, 17대 88.0%, 18대 84.5% 로미세하게감소하고있다. 그러나이러한진보성향의원의비율과추세는일정한수준에서민주당내부의동질성이확보되어있다고보아도무방한수준이라고해석된다. 전반적으로한나라당내부의이념이점점보수적으로동질화되고있어, 진보성향정당들과의이념거리가멀어지는경향이이어지고있다. 정당내부의동질화경향은 다수당을지지하는소수의원의수 를통해서도간접적으로측정가능하다. 38) 이는정치적이슈에대해실제로다수당과같은의견을가진의원들의수로서, 예를들어의원들을정치성향으로분류하면의원전체의이념평균값보다오른쪽에위치한민주당의원들이나의원전체의이념평균값보다왼쪽에있는한나라당의원수를말한다. 각각의척도는더많이중복될수록양당의양극화가심하지않음을보여주는반면, 중복의부재는각정당들이구심적방향으로이동하면서동질화되어가고있고, 정치적중도노선이없음을의미한다. 정당기율이강한한국의정치현실을감안한다면다수당을지지한소수당의원의수를살펴보는것은큰설득력을가질수없지만, 중도노선의부재를통한정당양극화의경향을간접적으로확인해보기위한차원에서중앙일보의국회의원이념성향조사를이용하여아래 < 표 5> 와같이제시해본다. 38) McCarty, Poole, and Rosenthal (2006), pp. 30-31.
김정도ㆍ이상우 233 < 표 5> 다수당을지지하는소수당의원 ( 단위 : 명 ) 구분 다수당 다수당을지지하는소수당의원 16대 한나라당 민주자민련 11 12 17대 열린우리당 한나라민주노동민주자민련 11 9 5 0 18대 한나라당 통합민주자유선진친박연대무소속 3 11 10 13 자료 : 중앙일보의 2002, 2004, 2008년국회의원이념성향조사. 한나라당이다수당이었던 16대국회의경우, 같은보수성향의자민련다수의원뿐만아니라진보성향의민주당의원중 11명도이념적으로다수당과유사한의견을가진것으로나타났다. 17대국회의경우, 대통령탄핵에대한국민들의반발로진보성향의열린우리당이국회과반의석을차지한가운데, 같은진보성향의민주노동당 9명전원, 민주당의원상당수도다수당과유사한정책적의견을가지고있었다. 보수성향의한나라당의원들중 11명도열린우리당의이념과정책에동조할가능성을열어놓고있었다. 18대국회에들어국회전체의보수화가이루어진가운데다수당인한나라당을지지하는보수성향의소수당의원의수는증가하였다. 그러나한나라당의보수화와내부적동질성이강화된 18대국회에서한나라당의정책에동조할진보성향의원들의수는급격하게줄어들었다. 민주노동당과통합민주당의원들중통합민주당의원 3명만이한나라당의정책에동조할가능성이있는것으로파악되었다. 이러한결과는 18대국회에들어한나라당내부의동질화가강하게이루어지면서, 진보와보수정당간의양극화가심화되고있는증거로받아들여질수있다. 정당이구심적방향으로이동하여정당내부의동질성이강화되고있는경향은표결연구를통한기존의정당충성도지수나정당응집성지수를이용해서도확인할수있다. 김민전 (2008) 의연구와동아일보와김민전교수에의해 2009년행해진조사는본회의표결과정을통해드러난각의원들의정당일체성을나타내는정당충성도가 17대국회보다 18대국회초반기에더높아지고있음을보여준다. 39) 이는각당의당론이나 39) 김민전의연구에서정당충성도의산출은각표결에있어서각당의다수의원들의입장이무엇인지를정하고그입장과개별의원들이동일하게투표하였는지여부로구분한후, 전체표결에서각의원이당의다수의원과동일하게투표한비율이어느정도인지를중심으로측정한것이다. 이연구에서는모수를의원이투표에참석한전체투표수로하지않고, 의원이투표에참석하지않은투표수도모두포함한전체투표수를모수에포함시켰다. 이연구에서는명시적으로밝히
234 세계지역연구논총 30 집 1 호 다수의견과동일하게각소속의원이투표한비율 (%) 을측정한것이다. 아래 < 그림 3> 은 17대국회에서부터 18대국회전반기 (2008년 6월 2009년 9월 ) 까지정당별정당충성도의변화추이를나타낸것이다. 18대국회에서각정당의충성도평균은 76.4% 로 17대국회의 67.7% 보다 8.7% 나높아졌다. 진보정당인민주노동당은충성도가 86.5% 로가장강한일체감을보였다. 정당충성도는당시의정치적상황과밀접한관련이있는것으로나타났다. 특히대선및총선승리등으로당의정치적위상이높아질수록구심력이강해지는경향이있고, 국회의원선거및대통령선거를전후로해서정당내이합집산이이루어질때약화되는경향이있는것으로파악되었다. < 그림 3> 제 17, 18 대정당별정당충성도지수 ( 단위 : %) 출처 : 김민전 (2008) 과동아일보 (2009.12.16) 의내용을바탕으로재구성. 정당충성도는또한여야의입장에따라서차이가나고있다. 여당의경우독자적으로입법의제를논의하고입법과정을주도해야한다는점에서상대적으로야당에비해정당충성도가강해지는경향이있는것으로나타났다. 17대국회당시여당인열린우리당은선거이후당의정치적위상이높아진가운데, 2004년 76.7%, 2006년 76.3%, 2006년 70.0% 로제1야당인한나라당의 2004년 62.6%, 2005년 72.8%, 68.8% 에비해높은정당충성도를기록하고있다. 이러한정당충성도는 18대국회에들어와서그상황이바뀌게되는데, 18대국회전반기여당이된한나라당의정당충성도지수는 고있지않지만, 기권을비롯한표결불참을당의다수의원과동일하게투표하지않은것으로해석한것으로이해되며, 따라서아래에논의할정당응집성지수보다는낮은산출값이나타난것으로판단된다.
김정도ㆍ이상우 235 78.9% 로민주당의 75.3% 를넘어서고있다. 18대국회한나라당의높은정당충성도는정당충성도지수상위 51명의순위에서도드러난다. 정당충성도지수상위 51인중한나라당의원 42명, 민주당 6명, 민주노동당 3명으로여당의원들의정당충성도가압도적인비율을차지하고있다. 18대국회전반기정당충성도는한나라당내부의결속력이높아지면서, 반대정당과의이념및정책적차이가더욱커진것으로분석된다. 한편정당내부의강한동질성은다른표결연구에서도확인된다. 전진영은제18대국회전반기 (2008월개원시점부터 2009년 3월 3일 ) 국회본회의에회부된총 428개법안의표결결과를대상으로라이스지수와힉스의합의지수를통해한국원내정당의정당응집성을측정하였다. 그결과라이스지수는.988, 힉스의합의지수는.975로나타났다. 동일정당소속의원전원이같은투표결정을하는경우의지수값이 1점인것을감안하면, 우리나라의정당응집성이의원내각제국가에필적할정도로높은수준이라는사실을경험적으로증명하고있다. 40) 전진영은정당응집성이무엇보다도강한정당기율을반영하고있는결과라고주장한다. 우리나라국회의경우정당기율은정당의구성원으로서정당충성의필요성을인식하거나지도부의입장에대한근본적인공감등으로당론을따르는것이아니라, 당론이탈시의제재에대한공포 에의해설명되어왔다고지적한다. 그이유는정당지도부가여전히후보자공천이나당직배분과같은정치적자원을독점하고있으며, 이자원을실제로의원의당론이탈을막는수단으로이용해왔기때문이라고밝히고있다. 한국정치에서는정당의지도부가공천권을비롯한정치적자원을배분할지위를지니고있고, 정당의공천이선거의당락에상당한영향을미치는만큼개별의원들은당론에충실해야하고, 결속력있는당론은이념및정책적입장이다른정당과의갈등을유도하게한다. Ⅴ. 미국필리버스터의한국적적실성 국회입법과정에서쟁점법안을둘러싸고다수당과소수당의대립으로국회가파행되는것을해소하려는제도적개선책으로필리버스터에대한논의가주목을받고있다. 실제우리국회도의원들의물리적충돌에대한자정노력의일환으로 2011년 6월국회선진화법을통해국회의장의직권상정요건을강화하고, 필리버스터제도및의안신속처리제도인패스트트랙을도입하기로했었다. 필리버스터제도의구체적내용으로 40) 전진영 (2010).
236 세계지역연구논총 30 집 1 호 는재적의원 1/5 이상이요구하면시간에구애받지않고반대토론을할수있지만, 재적의원 3/5 이상이요구하면반대토론을즉각종료하고표결에들어가야한다. 또한여야가첨예하게대립하는안건처리를위해신속처리제도도도입된다. 재적의원 3/5 이상이요구해신속처리안건으로지정되면심사완료여부와상관없이소속상임위에서 180일이내에법제사법위로, 법제사법위에서 60일이내에본회의로자동회부된다. 41) 이러한국회선진화법의내용이정당양극화가심화되고있는우리국회에적용되었을경우, 예상되는결과는무엇인지논의해보자. 정당양극화가심화되는상황에서, 국회의몸싸움을방지하고신뢰를회복하려는목적에서도입하려는필리버스터는과연그목적을달성할수있을것인가? 첫째, 정당양극화가심화된상황에서필리버스터의도입은정당기율을강화시키고, 원내갈등이물리적충돌로이어지는국회의파행을지속시킬가능성이높다. 1980년대이후미국의회내민주당과공화당의원들의정치적양극화가가속화되는상황에서, 정당내의원들의선호도는동질성을보이는반면정당간의원들의선호도는분명한차이를보이고벌어지고있다. 의원들간의뚜렷한변화로인해유권자들은그들의정치적선호도와상응하는정당을수월하게인식할수있게되었다. 이러한변화의중심에서있는것은정당및정당지도부이며, 정당지도부가소속의원들에미치는영향력은점차커져가고있다고말할수있다. 42) 국회내의집단적의사결정이과반의석에서제19대국회부터는 181석이라는초다수제로의전환은정당의결속력을강화하는유인으로작동할소지가많다. 여당은입법과정을주도하고의안의통과를위해더욱결속력을보일것이고, 야당은의안의통과를막기위해더욱단결하게될유인을가진다. 이런상황에서정당기율은더욱강화될수밖에없다. 후보자공천이나당직임명과같은정치적자원의배분이정당지도부에의해결정되는한국의현실에서강화된정당기율은개별의원들을정당지도부에더종속적으로만든다. 정당양극화의추세와더불어필리버스터가의원의자율성없이정당지도부의담당하에움직인다면, 정당의정략적이용이나현재와같은정당지도부의타 41) http://news.donga.com/3/all/20110628/38361653/1 ( 검색일 : 2011. 12. 28). 제19대국회의원선거이후국회선진화법의내용은필리버스터를제기할수있는의원의수가재적의원 1/5에서 1/3 으로변경되었고, 신속처리안건으로지정된법안의경우상임위원회를거쳐법제사법위원회에서 90일이경과되면본회의로자동회부되는등여야의논의과정에서세부내용이변경되었다. 42) Alan I. Abramowitz and Kyle L. Saunders, 1998, Ideological Realignment in the U.S. Electorate, Journal of Politics, vol. 60, no. 3 (1998), pp. 634-652; Larry M. Bartels, Partisanship and Voting Behavior, 1952-1996, American Journal of Political Science, vol. 44, no. 1 (2000), pp. 35-50.
김정도ㆍ이상우 237 협하지않은완고함으로인해국회의파행과정당갈등은더첨예화될수있다. 한편정당지도부에의한의원들에대한강한결속의요구는정당간의갈등상황에서완충적역할을하고, 교차투표의가능성을가진중도노선의원의존립을어렵게할가능성도배제할수없다. 중도의원의부재는정당양극화의경향을더욱심화시킬수있다. 이러한결과는필리버스터가의도한제도적효과를거두는데부정적으로작용하며, 결국필리버스터가값비싼입법전략이될수도있음에유념해야한다. 둘째, 정당양극화가심화된상황에서필리버스터의도입은법안처리과정의병목현상을가져와서국회정치과정의마비를불러일으킬수도있다. 1980년대이후미국의정당양극화가심화되는과정에서필리버스터와토론종결의횟수는대폭적으로증대하였다. 이러한현상은정당내의동질성이강화되고, 정당간의이념적거리감이상대적으로커짐에따라, 유권자들이정당귀속감을선거의기준으로채택하게된것에기인한다. 따라서소속의원들은이념적기준에부합하는정책을입안하게되었으며, 그러한결과정당간의이념적거리감이상대적으로증가하게되었다. 이러한상황에서소수당은필리버스터를활용하여이념에부합하지않는쟁점을부결하기위한방안으로사용하였으며, 다수당은이런소수당의반대를해소하기위해토론종결을시도한다. 필리버스터와토론종결은미국의회의정치과정에서입법교착을불러일으키는주요한요인이되고있다. 한국적상황에서토론종결을위한의결정족수 3/5규칙은표결과정에서이념과정책면에서동질성을가진정당간의연합을상수로작용하게한다. 국회선진화법의내용에따르면, 제19대국회부터는국회내의의사결정에는사실상국회의원 3/5의의결정족수 181석이필요하다. 19대총선이후정당의수와규모, 정당내파벌의존재, 교차투표의가능성등과같은정당내외의선호와역학관계가지금과는달라지겠지만, 민주화이후단일정당이 181석이상을차지한경우가드물다는점에서국회과정을독점적으로지배하는정당의출현은어려울것으로예상된다. 181석이라는의결정족수는양당제국가인미국의의결정족수 3/5, 즉 60석과는큰차이를보일수있다. 국회내의의사결정에서의원과반에다 31석이더요구된다는점은정당연합의필요조건을만든다. 이러한조건에서이념및쟁점법안의등장은표결과정에서수세에몰린정당연합으로하여금법안통과를막는과정에서필리버스터를적극적활용하도록부추기고, 다수당은이를저지하기위해토론종결을위한시도를하게되면서법안처리과정에서큰병목현상을불러일으킬수있다. 16대국회이후부터는정당간이념갈등의양상이정치과정에서드러나기시작하여, 17, 18대국회에들어서는초반부터쟁점법안을둘러싸고여야정당의갈등과공방이이어지면서국회의파행과갈등이극명하게표출되었다. 이에따라소수의쟁점법안들
238 세계지역연구논총 30 집 1 호 로인해합의수준이높은비쟁점법안이나민생법안의통과를어렵게하는관행으로이어져입법과정을마비시킨경우가상당수이다. 정당양극화의경향이강화되고있는상황에서, 쟁점법안의등장으로국회내의몸싸움과공방이끝없이이어지고필리버스터와토론종결이남발된다면이후의국회는어느국회보다입법과정의병목현상이심해질것이다. 현상황에서필리버스터도입이국회몸싸움을방지하면서합의적의사개진이라는국회운영의민주성을확보하고, 나아가입법과정의효율화를이루려는제도적취지에도부합하지않을가능성도높다. 국회의몸싸움은국회차원의원내갈등의문제가아니라, 한국정치에고질적인의회와대통령의불균형적인관계에서문제가파생된다. 한국의대통령제는정부간견제와균형의원칙에충실한권력분립형대통령제가아니라, 의원의장관겸직, 당정협의회제도등내각책임제적요소를지닌대통령제라할수있다. 한국의국회는대통령과행정부를견제하기보다는, 대통령과행정부가설정한정책의제를추진하기위해여당과야당으로나뉘어갈등과타협을통해의사를진행시키는경향을띠게되었다. 43) 집권당이국회에서과반의석을확보하고대통령의정책의제를추진하는과정에서정당간대화와타협을하기보다는단독강행처리를통해여당과야당간의갈등이증폭하게되었다. 44) 그결과, 집권당은대통령의정책의제를추진하는데몰두한나머지정책자율성을행사하지못하는것이현실이다. 반면야당은이러한집권당의법안단독처리에대해일사불란하게표결에불참하거나물리적으로회의장을점거하는것으로정당지도부의의사를관철시키고있다. 이처럼국회의원들의의회활동이정당지도부혹은정당의통제에놓여있는상황에서, 의원들이당론에반대되는의견을표명하기는쉽지않다. 정당지도부는소속의원들의순응을이끌어내기위한정치적자원을갖고있다. 즉상임위원회그리고당직배정에있어선택적차별, 지역구예산에대한선택적배려, 그리고후보자공천권등과같은수단을활용하여소속의원들에대한순응을유도했다. 45) 이러한의회정당들의강한정당기율은의회의의사결정과정에서개별의원들의자율성의약화를낳았다. 필리버스터제도도입의가장근본적인목적이국회의몸싸움을방지하기위한것이라면, 강한정당기율과같은국회의몸싸움을조장하는우리정치를둘러싸고있는거시적환경에대한개선이우선되어야할것이다. 43) 김용철 (2009), p. 27. 44) 전진영, 국회입법교착의양상과원인에대한분석, 의정연구, 제17권제2호 (2011), pp. 191-192. 45) 지병문, 국회그리고한국의정치 ( 서울 : 오름, 2009), p. 27.
김정도ㆍ이상우 239 Ⅵ. 결론 여야의극한대결과입법과정의파행을해소하고다수지배의정당성과이를통한안정성과책임성확보의측면을유지하면서, 이를보완하기위한방안으로다양한제도적방안들이논의되고있다. 그러나한가지고려해야할점은제도그자체가현실정치차원과유리된이상적장치가되어서는아니될것이다. 본연구에서는필리버스터제도가원활한국회운영의기제로서우리국회의현실에어느정도조응해나갈수있는가를탐색해보았다. 이를위해먼저, 향후도입가능성이높은필리버스터제도의내용이미국식시스템을상당부분가져올것으로예상되는만큼, 먼저미국상원의경험을살펴보았다. 미국의사례분석을통해정당양극화가강화되는추세속에서필리버스터의활용이정치적이해나거래를위한목적으로오용되고있고, 입법교착및정당갈등을부추기는기제로작용하고있는것을확인하였다. 이런문제점때문에상원에서도토론을제한하여야한다는주장이점차설득력을얻고있는실정이다. 46) 한국의경우에도정당내부의동질성강화와정당간의이념적거리의확대로정당양극화가심화되고있고, 이러한상황에서필리버스터제도의도입은미국의결과와크게다르지않을것으로예상된다. 국회운영의파행을해결할기제에대한기대와공감대의형성과는달리, 우리국회의현실은필리버스터의원활한작동을저해하는많은위협요인이상존하고있는것으로확인되었다. 한국의국회는대통령과행정부가설정한정책의제를추진하기위해여당과야당으로나뉘어의사를진행시키는경향을띠고있다는점에서, 의회정당간의갈등이심화될소지가많다. 정당지도부는재선을위한자원을활용하여소속의원들에대한순응을최대화하고저항을최소화하고자한다. 그결과집권당은대통령의정책의제를추진하는데몰두한나머지정책자율성을행사하지못하는것이현실이다. 반면야당은집권당의법안단독처리에대해회의장을점거하는것으로정당지도부의의사를관철시키고있다. 이처럼국회의파행적운영의근본원인이대통령, 정당과같은국회의갈등을조정하는행위자들의역학관계에서시작되었다면, 국회파행의원인분석과그해결책또한국회-행정부-정당간의역학에대한많은연구가필요하다. 국회는사회의다양한이익들을집약하고입법을생산하는주요한헌법기관이다. 사회에서다양한이익들이갈등하는것처럼, 국회에서이러한이익들을집약하고법안을 46) 임재주 (2010), p. 112.
240 세계지역연구논총 30 집 1 호 만드는과정에서정당들간의대립과갈등은발생할수밖에없다. 이러한과정에서의회정당들이법안에대해충분한대화와토론을거친후결론을도출해내고, 그결과에충분히동의한다면몸싸움과고성으로얼룩진국회의모습은사라지게될것이다. 여야의극한대결과입법과정의파행을해소하고다수지배의정당성과이를통한안정성과책임성확보의측면을유지하면서, 소수당의의견을존중하고경청하는국회문화의성숙이무엇보다필요하다.
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김정도ㆍ이상우 245 ABSTRACT Filibustering in the United States and Its Implication in Korean Politics: Focusing on Party Polarization in Congress Kim, Jung-Do ㆍ Lee, Sang-Woo / Yeungnam University This study examines how well filibustering is likely to function as a legislative rule of performing parliamentary procedures effectively in the Korea Assembly. To this end, we first look at the U.S. Senate s use of filibustering, and then research party polarization addressed by ideology and partisan attitudes in legislative behaviors to analyze if the filibustering goes with the current circumstances in the Korea Assembly. In the United States, we identified that the misuse of the filibustering results in reinforcing party strategic advantage as well as provoking gridlock and inter-party conflict in the legislative process, as the two main parties are becoming increasingly polarized. In the same manner, we predict that the use of the filibustering in Korean politics that characterizes with intra-party homogeneity and inter-party polarization will cause the same problems as the U.S. does. Given that the intent of the filibustering is to stop legislative bickering, this paper rather suggests that weakening party discipline and strengthening legislators self-determination are prioritized. Key Words: Filibuster, Ideology, Partisanship, Party polarization, Party discipline 접수일 (2012 년 4 월 10 일 ), 심사일 (2012 년 4 월 13 일 ), 게재확정일 (2012 년 4 월 25 일 )