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사회연구 통권13호(2007년 1호), pp. 9~43 여론과 정책 - 민주화 이후 한국정부의 정책응답성 1)홍승헌 이 논문은 민주적 책임성의 확보를 위해서는 민주정부가 응답적이어야 한다는 전제 하 에 민주화 이후 한국 정치에서 정부가 실질적 응답성을 지니고 있지 못하다는 것을 경 험적으로 논증한다. 두 가지 분석을 수행한다. 먼저 최근 10년 간 여론과 정책의 일 치도를 시계열, 이슈별로 분석함으로써 양적인 측면에서의 응답성이 존재한다는 것을 밝혀내고, 노무현 정부의 신행정수도 이전 사례 분석을 통해 여론의 변화가 정책의 변 화를 야기하지 못한다는 것을 밝힘으로써 노무현 정부의 응답성은 조작된 응답성이라 는 것을 논증한다. 노무현 정부의 신행정수도 이전 정책의 선택이 가장 응답성이 높을 것으로 기대되는 사례를 분석한 결정적 사례 연구라는 점에서 이는 한국 정부의 실질 적 응답성이 확보되지 못하고 있다는 점을 시사한다. 이러한 분석을 통해 이 논문은 인민의 완벽한 대리인으로 행동한, 그래서 인민의 최선의 이익을 위해 행동한 대표와, 그렇지 못한 대표를 구분하는 기준을 제시함으로써 다음 선거에서의 회고적 투표를 통 해 민주적 책임성을 확보할 수 있는 하나의 길을 제시한다. 주제어: 응답성, 실질적 응답성, 조작된 응답성, 대의정부, 여론, 정책 홍승헌 뉴욕대학교 대학원 석사과정. scientia96@gmail.com

10 제6회 사회연구 학술상 수상논문 1. 서론 근대이후 민주주의는 대의 민주주의와 동일하게 인식되어왔다. 방 대한 영토와 대규모의 인구를 지닌 근대영토국가에서 민주주의는 인민 (people)이 지배하나, 현실적으로 인민이 직접 선출한 대표를 통해 지배 하는 대의 민주주의의 형태를 지니게 된다(Manin et al., 1999; Pitkin, 2004: 338; 임혁백, 2000: 201). 그러나 민주정과 달리 대의정은 근본적 으로 통치하는 자가 통치받는 자들보다 우월한 능력을 가지고 있다는 귀족정적인 인식에 바탕을 두고 있다. 1) 이러한 점을 고려할 때, 대의 민주주의가 민주적으로 작동하고 있는가의 문제는 현대 민주주의의 중 요한 이슈 중 하나이다. 이는 곧, 대표는 민주주의의 관념(idea)을 얼마 나 실천(practice)하고 있는가라는 문제로 연결된다. 대의 민주주의에서의 주요 행위자가 대표(representatives)와 인민이 라는 점을 고려할 때, 인민의 지배는 두 가지 원칙으로 구성된다(Manin et al., 1999: 3-5). 먼저 인민에 의한 대표의 선출 이다. 인민은 대표에 의해서 통치되지만, 인민들 스스로가 그들을 선택하고 교체한다. 모든 시민들은 1인 1표의 보통 선거권을 지니며 누구나 통치를 하는 자가 될 수 있다. 그리고 통치자는 임기가 끝났을 때 다시 통치를 받는 위치로 돌아간다. 둘째, 선출된 대표가 인민의 최선의 이익을 위해 행동하도 록 강제되어야 한다. 선거에 의해 대표로 선출된 후 대표가 인민의 이 1) 근대에 들어서 대의정과 민주정은 특별한 구분 없이 함께 사용되지만, 역사적 기원을 봤을 때 이 둘은 분명 구분되는 것이었다. 이 때 민주정의 전형은 고대 아테네에서 발견된다. 이에 대해서는 버나드 마넹(2004), Pitkin(2004) 참조. 정 치적으로 대표(representation)가 언제부터 존재했는가에 대해서 이 둘은 서로 다른 입장을 취하고 있지만, 대의민주주의가 상이한 원칙을 지닌 정체들의 혼합 이라는 데는 의견을 같이한다. 또한 대의정과 민주정과의 차이점에 대해서는 메디슨의 다음과 같은 언급을 참조할 것. 대의정부에서... 선택된 시민집단 이라는 매개를 거치면서 대중의 견해가 정제되고 확대되는 효과를 가진다. 선 출된 집단의 현명함은 나라의 진정한 이익을 잘 분별할 수 있을 것이며, 그들의 애국심과 정의에 대한 사랑은 일시적이고 부분적인 이해관계 때문에 나라의 진 정한 이익을 희생시키지 않을 것이다(버나드 마넹, 2004: 14-15에서 재인용).

여론과 정책 11 익을 위해 통치하지 않고 자신의 이익을 위해서 행동할 가능성은 얼마 든지 존재한다. 인민의 이익을 위해 행동하는 것처럼 보일지라도 실제 로 자신의, 혹은 자신이 속한 집단의 이익을 위해서 행동하는 경우가 빈번하게 발생한다. 그렇기 때문에 대의 민주주의에서 인민의 지배가 달성되기 위해서는 인민에 의한 대표의 선출 못지않게 선출된 대표가 인민의 최선의 이익을 위해 행동하도록 강제하는 것이 중요하다. 이렇게 대의 민주주의의 실행을 두 가지 관점에서 바라보는 것은 특 히 민주화 이후 민주주의 공고화의 길을 걷고 있는 한국과 같은 신생민 주주의 국가에서 시사하는 바가 크다. 이러한 두 가지 기준에 입각해 서 보면, 인민에 의해 자유롭게 대표를 임명하고 면직하는 전통을 수립 했다고 해서 그 국가가 진정으로 대의 민주주의의 원칙을 실현하고 있 다고 말하기 힘들기 때문이다. 민주적 참여에 의해서 정부를 구성하고 난 후에는 정부로 하여금 인민의 최선의 이익을 위해서 일하도록 강제 하는 것, 즉, 민주적 책임성(accountability)의 확보가 필수적이다. 이 때 시민들은 언제나 자유롭게 토론하고 비판하며 요구할 수 있으나, 정 부에게 법적으로 구속력이 있는 지시를 내릴 수 없다. 따라서 대표의 책임성은 대표의 임기가 끝날 때 실시되는 선거에서 회고적 (retrospective) 투표에 의해서 확보된다. 대표가 인민의 최선의 이익을 위해 행동하도록 강제하기 위해서 현 실적으로 행해지는 상벌(sanction)이 바로 충실한 대표의 연임과 그렇 지 못한 대표의 퇴출이다. 이 때 선출된 대표의 응답성, 즉, 대표가 임 기 중 자신의 이익을 추구하였는지, 아니면 인민의 이익에 충실하였는 지가 대표에 대한 처벌과 보상의 기준이 된다. 따라서 민주주의 국가 에서 대표의 응답성은 대표의 책임성의 판단 기준이 되는 중요한 요소 이다. 그러나 그동안 한국의 민주주의 연구에서는 대표의 선출절차 및 행위자를 둘러싼 문제에 대한 연구는 활발한 반면, 민주정부 실행의 민 주성을 측정하는 연구는 상대적으로 소홀한 편이었다. 민주주의 공고 화를 응답적이고 책임성 있는 정부의 실현으로 정의 내리는 사람들은 많지만, 실제로 정부가 정책을 집행하면서 얼마나 인민의 의견에 응답 적인지를 경험적으로 밝힌 연구는 찾아보기 힘들다. 2)

12 제6회 사회연구 학술상 수상논문 이 논문은 인민들이 대표로 하여금 인민의 최선의 이익을 위해 행동 하도록 강제하기 위해서는 임기 중 대표의 실행이 응답적인지의 여부 를 판단할 수 있어야 한다는 전제 하에, 대의 정부의 응답성에 주목하 여 김영삼 정부에서부터 현재 노무현 정부에 이르기 까지 3대에 걸친 한국 민주주의의 역사에서 인민들의 선호가 대표의 정책 결정 과정에 얼마나 반영되어 왔는지를 경험적으로 밝히고자 한다. 민주주의로 전 환의 역사가 20년을 향해가고 있는 지금, 현실정치에서 대표들의 실행 이 얼마나 민주적인가를 연구하는 것은 규범적(normative) 수준의 논의 를 실질적(practical) 수준의 논의로 전환시킴으로써 민주주의 연구의 지평을 넓힐 수 있을 것이다. 2. 기존 연구의 검토 1) 대표 대표 3) 는 인민의 최선의 이익에 따라 행동한다 는 피트킨의 정의 (Pitkin, 1967: 163, 209)는 대의민주주의를 연구하는 학자들 사이에 2) 한국의 민주주의 공고화를 바라보면서 최소강령적인 민주주의 개념에 입각해서 설명하려는 입장과 달리 최대강령적 개념을 채택하는 학자들이 이러한 입장에 있다고 할 수 있다. 대표적으로 킴(Samuel Kim)은 민주주의 공고화의 지속이 민주주의적 구조와 정치를 보다 대의적이고(representative), 보다 응답적이며 (responsive), 보다 투명하고(transparent), 보다 책임있고(accountable), 자유롭게 (liberal) 만드는 것을 의미한다고 주장한다(Kim, 2003). 이와 비슷한 입장에서 임혁백은 셰보르스키와 린쯔, 스테판 등이 주장하는 최소강령적 정의는 경쟁에 서 주요한 정치세력들을 제외시키고 특정한 사회경제적 대안과 청사진들을 선거 광장에서의 토론에서 제외시키며 선출된 대표들이 인민에 대해 책임을 지도록 강제시키지 않는다고 비판하면서 최소강령적 정의의 절차적 최소(procedural minimum)에 덧붙여 기본적인 시민권리의 보장, 정부의 응답성과 책임성, 군부 에 대한 문민통제, 그리고 토크빌적인 사회적 민주화를 민주주의 공고화의 개념 으로 제시한다(Im, 2000). 3) 대의 민주주의에서 대표는 민주적으로 선출되는 모든 행위자들을 가리킨다. 여 기에는 행정부(대통령), 입법부 뿐만 아니라 체제에 따라 사법부, 그리고 지방자 치단체 등이 포함될 수 있다. 그러나 이 논문은 대의정부를 분석대상으로 삼고 있기 때문에 본문에서 대표 는 정부 를 뜻한다.

여론과 정책 13 광범위하게 공유되고 있는 대표의 개념이다. 그러나 이 말이 의미하는 바는 그리 간단하지 않다. 인민의 최선의 이익이 무엇인지, 그리고 인 민 스스로가 이를 알고 있는 지가 불확실하기 때문이다. 인민의 최선 의 이익은 반드시 그들이 원하는 이익을 의미하지 않을 수도 있고, 오 히려 인민은 자신들의 최선의 이익이 무엇인지 모를 수도 있다. 대표 가 해야 할 일이 인민의 최선의 이익에 부합하는 결정을 내리는 것이라 면, 무엇을 근거로 이러한 결정을 내려야 하는 지도 불확실하다. 대표 가 규정짓는 인민의 최선의 이익은 개별적인 선호의 합, 또는 집합적 선호와 다를 수도 있기 때문이다. 즉, 다수 인민을 다양한 정보를 갖추 고 자신의 최선의 이익이 무엇인지를 알고 있으며 정부의 정책 결정에 참여할 수 있는 내재적 능력을 가진 존재로 간주하는가, 그렇지 않은 가의 여부에 따라서 민주주의의 모델이 달라진다(Jacobs & Shapiro, 2000: 299). 파견인 모델(delegate model)과 수탁자 모델(trustee model)이라 불 리는 두 입장 4) 은 민주정부가 공공선을 인식하고 이를 실천해야 하며 이를 위해 대중이 무엇을 원하는지 알아야 한다는 공통점을 지니고 있 지만, 인민의 가능성에 대한 상이한 전제에서 출발하고 있는 것이기 때 문에 어떤 입장을 취하느냐에 따라 대표의 응답성의 필요여부도, 여론 조사를 바라보는 시각도 달라진다(<표 1> 참조 5) ). 수탁자 모델에서처럼 인민을 자신의 최선의 이익을 알 수 없는 존재 로 간주한다면 정부가 반드시 인민의 충실한 대리인이 될 필요는 없다. 이 때 선거에서의 승리를 통해 통치를 위임받은 정부는 자신이 옳다고 믿는 방법을 통해서 공공선을 실행해 나간다. 인민의 선호가 곧 공공 선을 의미하는 것이 아니기 때문에 인민들의 선호를 따라서 정책을 집 행하는 것보다 인민의 의견과 구분되는 대표의 판단의 독립성이 중시된 다. 따라서 인민의 선호에 응답적인가의 여부는 민주적 책임성을 확보 하는 것과 별개의 문제이다. 이 때 민주적 책임성은 수직적으로 확보 되기보다 제도 내에서의 견제와 균형을 통해서 수평적으로 확보된다고 4) 두 입장에 대한 보다 자세한 논의에 대해서는 Pitkin(1967: 144-167) 참조. 5) 이는 얼써스(Althaus)의 논의를 필자가 수정, 보완한 것이다(Althaus, 2003: 254).

14 제6회 사회연구 학술상 수상논문 <표 1> 대표의 모델에 따른 응답성, 여론조사의 분류 대표의 모델 파견인 모델 수탁자 모델 인민에 대한 인식 대표의 책임성 여론조사의 역할 인민은 자신들의 최선의 이익을 알 수 있다 실질적 응답성이 확보될 때 다음 선거에서의 회고적 투표 통해서 처방적 역할 인민은 자신들의 최선의 이익을 알 수 없다 여론에 대한 응답성 중요하지 않음. 제도 내에서의 견제와 균형을 통해서 확보 기술적 역할 시각 대중주의 자유주의 공통점 민주정부는 공공선을 인식하고 이를 실천해야 함. 민주정부는 대중이 무엇을 원하는지 알아야 함. 할 수 있기 때문에 자유주의적이라고 할 수 있다. 따라서 이러한 입장 에서는 여론조사를 기술적(descriptive)으로 간주한다. 여론조사는 단 지 인민의 정치적 태도, 의견, 신념을 드러내는 정보획득의 목적으로 사용된다. 대표는 대중들의 문제를 인식하고 그들의 의견을 듣지만, 그들이 내리는 결론을 따를 필요는 없다(Althaus, 2003: 254). 인민의 최선의 이익이라고 생각하는 공약을 걸고 나온 선거에서 선 출된 대표에게 주어진 일차적 임무는 공약의 실천이다. 그런데 일단 선출된 후, 공약들을 정책으로 구체화시켜 나가는 과정, 그리고 새로운 정책을 추진해 나가는 과정에서 대표에게는 어느 정도의 독립성이 생 기게 된다. 즉, 공약의 시행 여부를 법적으로 속박할 수 있는 구속적 위임의 부재와, 공약을 시행하지 않은 대표, 그리고 인민의 최선의 이 익을 위해 행동하지 않은 대표를 임기 중 해임시킬 수 있는 임의적 해 임의 부재로 인해 대표에게 독립성이 부여되는 것이다. 6) 따라서 대의 민주주의의 두 번째 원칙을 실질적으로 확보할 때의 쟁점은 민주적으로 6) 대의 정부에서 대표가 지니는 부분적 독립성에 대해서는 버나드 마넹(2004: 205-209, 288) 참조. 한국에서 대통령의 탄핵은 현행 헌법 65조 1항에 나와 있 듯, 직무집행에 있어서 헌법이나 법률을 위배한 때 에 한하기 때문에 실질적으 로 임기 중에 공약의 실천 여부와 민주성 여부 등을 가지고 선출된 정부를 구속 및 해임할 강제력의 근거가 없다. <http://www3.assembly.go.kr/constitution> (검색일: 2005. 5. 30) 참조.

여론과 정책 15 선출된 대표가 인민의 의지에 구속되지 않는 독립성을 가질 때, 어떻게 대표로 하여금 인민의 최선의 이익을 위해 행동하도록 만드는 가이다. 이를 위해 인민들이 자신들의 최선의 이익을 알 수 있는 존재라는 가정 하에 가능한 한 인민이 선호하는 정책을 실행할 필요가 있다. 이 것이 바로 대표로 하여금 인민의 완벽한 대리인으로 행동하도록 강제 하는 파견인 모델이다. 여론에 대한 대표의 실질적인 응답성을 강화하 는 것이 중요하며 이러한 실질적 응답성을 바탕으로 회고적 투표가 가 능해질 때 민주적 책임성 또한 증가할 수 있다. 이러한 입장에서는 여 론조사의 처방적(prescriptive) 역할이 강조된다. 여론을 통해 모아진 집단적 선호는 집단적 결정으로 간주되고, 여론조사는 정부가 정부 활 동의 범위를 규정하거나 좇아야 하는 행위로 인식하는 데 사용된다. 또한 정책을 형성하고 정치적 행위가 필요한 이슈들을 확인하며 정치 적 억압에 저항하기 위한 수단으로 간주된다(Althaus, 2003: 254). 규범적인 이유에서 뿐만 아니라 현실적인 이유 때문에라도 대표는 인 민의 지속적인 요구에 응답할 필요가 있다. 민주적으로 선출된 대표는 공약의 정책화 와 정책의 추진 이라는 정책 목표(policy goal)만을 갖는 것이 아니라 다음 선거에서의 재선출이라는 또 다른 목표를 가진다 (Jacobs & Shapiro, 2002: 59). 선출된 대표는 유권자에게 한 약속에 구 속받지 않고 자기 임의대로 통치를 할 수 있는 독립성을 가지고 있지만, 다음 선거에서의 재선출을 위해서, 혹은 자신이 속한 당의 승리를 위해 서 인민들에게 지속적인 만족감을 줄 필요가 있다. 대표들은 선거 날, 유권자가 자신의 과거 행적을 평결한다는 것을 알고 있다. 신중한 대 표라면 바로 지금 인민재판의 날을 준비해야 한다는 것을 알 것이다(버 나드 마넹, 2004: 288). 즉, 대표가 지니는 재선출 목표(reelection goal) 는 대표의 독립성이라는 비민주적인 측면이 민주적인 방향으로 전개되 도록 만드는 요소이다. 요컨대 선출된 대표로 하여금 인민의 최선의 이익을 위해 행동하게끔 하기 위해서는 선출된 대표의 임기 중 실행 (practice)에 대한 평가에 근거하여 다음 선거에서 회고적 투표가 이루 어져야 한다. 7) 그리고 회고적 투표를 통한 대표의 민주적 책임성을

16 제6회 사회연구 학술상 수상논문 확보하기 위해서는 정책의 실행이 인민의 의견과 별도로 독립적으로 이루어졌는지, 인민의 의견이 정책에 반영되었는지를 평가하는 것이 중 요하다. 따라서 여론에 대한 응답성은 민주적 책임성을 확보하기 위한 조건이 된다. 2) 응답성 파견인 모델에서 설명하고 있듯이 여론조사 등을 통해서 수집된 시 민들의 선호가 지시하는 정책을 선택한다면 응답성이 있다고 할 수 있 지만, 실제 대표들이 정책을 추진하면서 여론을 수렴할 때 보이는 양상 은 그리 단순하지만은 않다. 여론이 형성되면서 이에 따라 정책이 만 들어지기도 하지만, 정책이 만들어진 후 여론에 정책 선호를 묻기도 하 기 때문이다. 정책 결정을 하면서 대표는 단지 여론이 선호한다고 신 호되는 정책을 선택하기만 하는 것이 아니라 정책 홍보활동을 통해 인 민에게 정보를 제공하고, 교육을 시키기도 한다. 실제 정책을 둘러싼 대표와 인민 간의 의사소통은 밑에서 위로, 또는 위에서 밑으로의 일 방적인 것이 아니라 쌍방향적이다. 따라서 인민의 선호와 대표의 정 책 목표 중 어떤 것이 정책 결정에 영향을 미치는 주요 변수인가를 구 분하는 것은 쉽지 않다. 게다가 현대 민주주의의 청중 민주주의(audience democracy)적인 측 면 8) 은 이러한 구분을 더욱 어렵게 만든다. 미디어의 발달로 인해 대표 의 일거수일투족이 속속들이 인민들에게 알려지고 있는 지금과 같은 시 대에서는 여론을 무시하고 대표 자신의, 혹은 자신이 속한 집단에 이익 이 되는 정책을 추진할 때의 위험부담이 과거에 비해 엄청나게 커졌다. 차후 선거에서의 재선출이라는 목표를 위해서 대표는 여론이 선호하는 7) 대의 민주주의에서 회고적 투표의 중요성에 대해서는 버나드 마넹(2004: 222) 참조. 8) 마넹은 1정당이나 정강을 보고 투표하는 것이 아니라 사람에게 투표하는 것과 같은 대표관계의 개인적 속성으로의 회귀, 2미디어의 발달로 대표와 인민간의 거리가 좁혀지면서 증가하는 미디어 전문가의 영향, 그리고 3자신의 정체성을 표현하기보다 정치무대에서 제시되는 항목들에 반응하는 유권자들의 청중화 등 을 들면서 현대 민주주의의 청중 민주주의적 측면을 지적한다(버나드 마넹, 2004: 265-283).

여론과 정책 17 방향으로 정책을 집행하거나, 최소한 그렇게 하는 것처럼 인민들에게 보일 필요가 있다. 아직 한국 학계에서는 미진하지만, 미국 학계에서는 현실에서 대표 가 어떠한 응답적인 모습을 보이는 가에 대해서 다양한 연구들이 행해 지고 있다. 민주주의 연구에서 응답성이 핵심적 개념이라는 공통된 전 제하에, 실제 정책 수립에 여론의 영향력이 중요하다는 주장과 대표들 은 여론조사를 실시하기는 하지만 실제로 여론은 정책결과에 영향을 미치는 것이 아니라 정책목표를 지닌 대표들에 의해 여론이 중요하게 끔 동원되고 조작되는 도구로 사용된다는 주장이 팽팽하게 맞서고 있 다. 현재 미국학계에서 진행되고 있는 여론-정책 논쟁에서는 대표의 응답성을 설명하는 경험적 주장들이 크게 세 가지로 나뉘어져 있다. 첫째, 여론이 정책에 미치는 영향이 크다는 주장이 있다. 대표적으 로 T 시기에 측정된 여론이 T+1 시기의 정책결과와 관련이 있다면 정책결정에 여론이 중요한 영향을 끼쳤을 것이라는 전제하에, 대중의 분위기(public mood)가 입법부, 사법부, 그리고 행정부 등의 결정에 중 대한 영향을 미친다고 주장하는 스팀슨과 에릭슨, 그리고 매큐엔 등의 연구와, 정책 결정자들이 지니는 대중에 대한 정보의 증가가 응답성의 증가를 가져왔다는 기어와 아이싱어의 연구 등을 들 수 있다(Eisinger, 2003; Erikson et al., 2002; Geer, 1996; Stimson et al., 1995). 이와는 반대로 여론에 대한 선출된 대표의 자율성을 강조하는 학자들이 존재 한다. 대표적인 학자로는 제이콥스와 샤피로 등을 들 수 있는데, 이들 은 정치인들이 여론에 반응하는 이유는 이미 결정된 그들의 정책을 교 묘히 알리기 위해서이며, 그들의 언어와 행동은 대중의 인식과 이해, 그 리고 특정 정책제안에 대한 평가 등을 변화시키고 자신들의 정책적 목표 를 추구하면서 동시에 응답적인 모습을 만들어낸다고 주장한다(Jacobs & Shapiro, 2000, 2002). 전자가 실질적 응답성 내지 역동적 대표(dynamic representation)를 주장하고 있는 반면, 후자는 도구적 응답성(instrumental responsiveness) 내지 조작된 응답성(simulated responsiveness)을 주장하 고 있다. 마지막으로 여론의 우발적인 영향(contingent model)을 주장

18 제6회 사회연구 학술상 수상논문 하는 학자들을 들 수 있다. 앞의 두 입장에 서 있는 학자들이 정책결과 에 영향을 미치는 결정적인 변수를 상정하고 있는데 반해, 우발적인 영 향을 주장하는 학자들은 보편적으로 적용할 수 있는 변수의 존재를 부 정하고 각각의 정치적 이슈 혹은 논쟁에 따라서 영향을 미치는 요인이 달라질 수 있다고 주장한다. 대표적으로 정부 정책과 여론 간의 관계 가 다양하게 존재할 수 있다고 주장하는 키를 들 수 있다(Key, 1961; Manza & Cook, 2002: 27). 이 논문은 여론에 대한 대표의 응답성이 커지는 것이 민주적이라는 전제 하에 한국에서 민주화 이후 대표들의 정책응답성이 어떠한 특징을 지니는지 경험적으로 분석한다. 여론조사에서 측정된 여론과 정책 추진 방향이 일치하는 사례가 많으면 많을수록 양적인 의미에서의 응답성이 높다고 할 수 있다. 그러나 민주적 책임성 확보의 판단기준으로 응답성 을 채택하기 위해서는 단순히 여론과 정책이 일치하는 것만으로는 부족 하며, 여론의 변화가 실제로 정책의 변화를 야기할 때 존재하는 실질적 응답성(substantive responsiveness), 즉, 질적인 의미에서의 응답성이 전 제되어야 한다. 따라서 여론과 정책 추진 방향과의 일치도 분석을 통해 민주화 이후 한국정부가 양적인 응답성을 지니는지를 검토하고, 실질적 응답성이 가장 높을 것으로 기대되는 노무현 정부의 신행정수도 이전 정책 사례분석을 통해 응답성의 질적인 부분을 판단한다. 3. 여론과 정책 I: 정량적 분석 이 장의 원래 목적은 정책과 여론의 상관관계를 경험적으로 증명하 는 것이다. 이를 위해서는 여론의 변화와 정책의 변화를 동시에 비교해 볼 필요가 있다. 매크로 레벨에서 대중 분위기의 변화와 정책의 변화와 의 관계를 추적한 스팀슨과 에릭슨, 매큐엔의 연구와 여론 변화와 정책 변화와의 상관성을 공변량 모델(covariance model)을 통해 분석한 페이 지와 샤피로의 연구 등 미국 정치에서 여론과 정책과의 상관관계를 경 험적으로 증명한 논문들은 대부분 오랫동안 축적된 여론조사 자료를

여론과 정책 19 토대로 여론의 변화를 추적했다(Stimson et al., 1995; Page et al., 1984). 그러나 한국 정치에서 여론조사를 정책 추진의 기본 자료로 사용하기 시작한 역사는 상대적으로 매우 짧다. 민주화 이후로 연구시기를 잡더 라도 모든 시기를 대상으로 분석할 수 있을 만큼의 다양한 여론조사 결 과를 찾는 것도 힘들 뿐만 아니라 한 정책에 대하여 동일한 질문을 여 러 번 사용하여 여론의 변화를 측정할 수 있는 자료들도 찾아보기 힘든 실정이다. 이러한 자료획득의 한계를 감안하면서 이 장에서는 국정홍보처에서 제공하는 정부여론조사 데이터베이스를 이용하여 정책결정자의 여론조 사 인지도와 여론과 정책의 일치도를 분석한다. 9) 여기에는 1995년 1월 부터 2005년 2월까지 10년 동안 정부에서 발주한 각종 여론조사 자료 가 망라되어 있다. 비록 그전의 여론조사 자료를 참조할 수는 없지만, 최소한 김영삼 정부까지 포함하여 총 3개 정부의 실행을 비교할 수 있 다. 이 기간 동안 여론조사의 총 횟수는 346건이고, 지방자치단체에서 발주한 여론조사를 제외한 전 국민대상 여론조사는 229건이며 정책에 대한 질문은 총 133건이다. 정부에서 실시한 여론조사 자료를 사용하는 것은 빈도 분석을 통해 정부의 대중 여론 획득 의지를 측정할 수 있다는 장점뿐만 아니라, 여 론조사 결과를 정책집행자들이 직접 접한다는 점에서 여론조사 결과와 정책 간의 보다 직접적인 연관성을 검토할 수 있다는 장점을 지닌다. 반면에 여론조사의 주제와 문항에서 편향성(bias)이나 조작이 존재할 가능성도 충분히 존재한다. 보다 첨예한 갈등이 일어날 수 있기 때문 에 공표를 꺼리는 이슈 등에 대해서는 여론조사를 실시하지 않았거나 실시한 여론조사를 공개하지 않았을 가능성 등이 충분히 존재한다. 자 료 선택에서의 이러한 문제점은 자료의 객관성을 훼손하기 때문에 연 구의 내적 타당성을 떨어뜨릴 위험성을 가지고 있다. 그러나 이러한 자료의 내재적 한계에도 불구하고 정부에서 발주했지만 조사 자체는 9) 여론조사 리스트는 국정홍보처 <http://www.allim.go.kr/warp/webapp/research/list> 참조. <부록 1: 여론과 정책 일치도>는 (사)한국사회조사연구소(<http://ksrc.or.kr>) 자 료실 에서 확인가능.

20 제6회 사회연구 학술상 수상논문 외부여론조사기관에서 실시되었다는 점, 그리고 앞서 언급한 것처럼 오 랜 시간을 두고 체계적으로 축적된 다른 여론조사 자료가 없다는 점 등 을 고려할 때, 정부여론조사의 객관성 및 학문적인 활용 가치를 부인하 기 힘들다. 이러한 자료를 가지고 시기별로 여론과 정책이 얼마만큼 일치하는지, 이슈별로는 어떻게 다른지, 그리고 이러한 분석이 한국 정치에 어떠한 시사점을 주는지를 살펴본다. 특정 정책에 대한 찬성/반대, 긍정/부정, 혹은 만족/불만족 등의 대답을 통해 측정한 여론의 선호와, 여론조사 실시 당시 추진 중이던 정책, 여론조사 실시 후 해당 정부 임기 안에서 시행된 정책, 그리고 해당 정부가 임기 안에 추진한 법안 등과의 내용 비교를 통해서 일치, 불일치 여부를 결정했다(여론조사에서의 응답이 많은 방향과 정책추진 방향이 일치할 때 일치 로, 방향이 서로 다를 때 는 불일치 로, 여론조사에서 나타난 찬성과 반대의 차이가 5% 포인트 미만이어서 일치/불일치 여부를 가리기 어려운 경우는 기타 로 코딩하 였다). 1) 시기별 정책 일치도 먼저 연도별로 여론과 정책 간의 일치도를 살펴보았다. <표 2>의 연 도별 일치도 변화 추이를 볼 때, 1999년을 기점으로 일치도에서 극명한 차이가 난다는 것을 알 수 있다. <표 2>의 자료를 바탕으로 정부별로 일치도를 비교해보면 이러한 추이를 좀 더 분명히 알 수 있다. <그림 1>은 한국 정치에서 여론과 정책의 일치도가 정부에 따라 달 라지는 모습을 보여주고 있다. 여기서도 마찬가지로 김대중 정부를 기 점으로 일치도가 갑작스럽게 증가했다는 점을 보여준다. 정부별 정책 일치도는 김영삼 정부가 58.6%로 가장 낮았고, 노무현 정부가 69.7%, 그리고 김대중 정부가 76.1%로 가장 높았다. 지난 10년간의 정책 일치 도는 70.7%로 꽤 높은 수준을 기록했다. 이를 통해 다음과 같은 해석 을 내릴 수 있다.

여론과 정책 21 김영삼 정부 김대중 정부 <표 2> 연도별 정책 일치도(빈도) 일치 불일치 기타 계 일치도 (%) 1995 9 5 0 14 64.3 1996 6 2 2 10 60.0 1997 2 3 0 5 40.0 1998 13 6 2 21 61.9 1999 12 1 0 13 92.3 2000 9 0 0 9 100.0 2001 9 2 0 11 81.8 2002 11 6 0 17 64.7 노무현 2003 12 6 1 19 63.2 정부 2004 11 3 0 14 78.6 계 94 34 5 133 70.7 비고: 김영삼 정부(1995~7), 김대중 정부(1998~2002), 노무현 정부(2003~4) <그림 1> 정부별 정책 일치도(N=133, 기타 5, 평균일치도 70.7%) 첫째, 김영삼 정부는 여론과 정책방향을 일치시켜야 한다는 필요성 을 상대적으로 적게 인식하고 있었다. 이로써 김영삼 정부는 민주주의 적 상향식 의사결정보다는 권위주의적 하향식 의사결정에 더 익숙했으 리라는 예측을 해볼 수 있다. 또한 다음 선거에서의 승리를 위해서라 면 최소한 대중의 의견을 고려하는 것처럼 보일 필요가 있음에도 불구 하고 그런 모습에 상대적으로 신경을 덜 쏟았다는 점은 그 당시만 하더

22 제6회 사회연구 학술상 수상논문 라도 한국정치에서 정책 추진에서의 응답성, 혹은 민주적 의사결정 여 부가 대표의 재선, 혹은 다음 선거에서 소속 정당의 승리 여부에 영향 을 끼치지 못하고 있었다는 사실, 최소한 대표가 그렇게 인식하고 있었 다는 사실을 말해 준다. 둘째, 응답적이고 책임성 있는 정부를 민주주의 공고화의 한 조건으 로 바라보는 민주주의 공고화의 최대강령적 정의로 미루어 볼 때, 김영 삼 정부와 이후의 김대중, 노무현 정부가 응답성을 기준으로 구분된다 는 점을 알 수 있다. 주기적인 선거를 통한 대표의 선출만을 가지고는 민주주의를 온전하게 정의할 수 없다. 자유민주주의에서 정치적 대표의 공식적인 채널이 선거이긴 하지만, 선거와 다음 선거까지의 기간 동안 인민의 의사가 고려되지 않는다면 이는 루소(J. J. Rousseau)가 우려했 던 대표를 선출할 때만 자유롭고 선출된 후에는 노예가 되어버리는 경우가 될 수 있기 때문이다(Rousseau, 1978[1762]: 102). 선거기간 동 안뿐만 아니라 지속적인 인민의 지배가 확립되어야 한다는 점에서 응 답적인 정부의 모습은 민주주의의 실행에서 중요한 항목이다. 이런 점 을 미루어 볼 때 김대중 정부의 등장은 한국 정치가 성공적인 정권교체 를 통해 보다 성숙한 선거 민주주의의 길로 들어섰다는 의미뿐만 아니 라 정책을 결정할 때도 대중 여론과 좀 더 일치하는 경향을 보여주는 보다 응답적인 정부의 출현이라는 의미를 지닌다. 셋째, 김대중 정부가 김영삼 정부에 비해 훨씬 높고, 노무현 정부보 다도 높은 수준의 양적인 응답성을 보여준다는 점은 김대중 정부의 의 사결정이 폐쇄적이고 하향적이라는 기존의 제왕적 대통령제 주장을 반박하는 근거이다. 10) 이러한 점은 독단적이고 교만하며 자기만이 옳 10) 김대중 정부를 제왕적 대통령제 로 구분하는 대표적인 학자로는 신도철을 들 수 있다. 그는 김대중 정부에서 한국 정치의 지형과 역동성을 결정하는 가장 큰 요인은 과거 권위주의 정부와 마찬가지로, 민주주의의 규범과 민주적 통치 가 아니라 대통령이다 라고 주장한다. 그리고 대중들의 민주주의에 대한 인식 과 신념에 대해 조사한 여론조사 결과를 바탕으로 김대중 통치기의 한국은 영 향력 있는 공고화기의 민주주의에서 퇴화된 민주주의(broken-back democracy) 로 후퇴했다고 주장한다(Shin, 2003: 75).

여론과 정책 23 다고 생각하는 제왕적 마인드를 가지고 다른 사람들의 말에 귀 기울이 지 않은 측면(Kirk, 2001)과는 다른 측면을 김대중 정부의 특징으로 제 시해주고 있다. 먼저 김대중 정부의 응답성이 노무현 정부의 그것보다 오히려 높은 수준이라는 점에 주목할 필요가 있다. <그림 1>에서 알 수 있는 것처럼, 제도 내의 타협과 합의보다 대중동원을 통한 문제 해 결 방식을 선호한다는 명목 하에 포퓰리즘적 이라고 불리는 노무현 정부보다 의사결정이 폐쇄적이고 하향적이라는 이유로 제왕적 대통 령 이라고 불리는 정부에서 여론과 정책과의 일치도가 높다는 점은 김대 중 정부가 제왕적 대통령적이라는 기존의 주장들이 의존하는 근거와는 상이한 근거를 제공한다. <그림 1>은 최소한 정책과 여론과의 관계에 서만큼은 김대중 정부가 상당 정도의 응답성을 지니고 있고, 밑으로부 터의 상향식 의사결정을 고려했다는 것을 보여준다. 이러한 점은 김대중 정부의 응답성을 다른 국가의 그것과 비교해 볼 때 좀 더 명확하게 드러난다. <표 3>은 미국에서 정책과 여론과의 일 치도를 시기별로 조사한 것이다. 이 표를 보면 1970년대 이전 미국 정 치에서 정책과 여론과의 일치도는 시기에 따라 달라지지만 대체로 70% 미만이었다는 점을 알 수 있다. 또한 여론의 변화와 정책의 변화와의 일치도는 이후 레이건 행정부의 67%에서 부시 행정부의 40%, 그리고 클린턴 행정부의 36%로 지속적인 감소현상을 보인다(Jacobs & Shapiro, 1997). 즉, 1970년대의 75%가 최근 80년 간 미국 정치에서 가 장 높은 수준의 응답성이라는 점을 고려할 때, 김대중 정부의 76.1%는 매우 높은 수준이라는 점을 인식할 필요가 있다. <표 3> 정책과 여론의 일치도 변화 - 미국 시기 일치도(%) 사례(N) 1935~1945 67 18 1946~1952 63 59 1953~1960 59 37 1961~1968 54 26 1969~1979 75 91 <출처> Shapiro(1982). Jacobs and Shapiro(2002, 56)에서 재인용.

24 제6회 사회연구 학술상 수상논문 2) 이슈별 정책 일치도 여론과 정책 간의 일치도는 시기별로 달라지는 모습을 보이기도 하 지만, 이슈 분야별로 달라지는 모습을 보이기도 한다. 일반적으로 외 교정책보다는 일반 대중의 삶과 직접적인 관련이 있는 국내 정책에서 여론과 정책의 일치도가 높으리라는 예상을 해 볼 수 있다. 인민들은 상대적으로 자신들의 생활과 관련이 큰 국내 정책에 대해 큰 관심을 보 이는 경향이 있는 반면, 외교/국방 정책들은 정보의 제한 등으로 인해 상대적으로 정책결정자들의 독립성이 보장되는 영역이기 때문이다. 그 러나 <표 4>의 이슈 분야별 정책 일치도에서 볼 수 있는 것처럼 외교/ 국방 정책의 일치도는 평균치를 웃돌고 있으며, 특히 1995년부터 1999 년까지보다 그 이후에 들어서 급격한 일치도의 증가를 보여주고 있다. 2000년부터 2004년까지의 외교/국방관련 정책 질문 10개 중, 이라크 파 병에 관한 지지를 물은 문항과 한-칠레 FTA에 대한 찬반을 묻는 문항 을 제외한 전 문항에서의 여론의 선호와 정책 추진 또는 정책 결정이 일치하였다. 이러한 외교/국방 분야에서의 높은 일치도는 남북으로 분 단된 특수한 상황에서 살아가는 조건 속에서 남북한 관계가 일반 대중 들에게 매우 관심있는 주제로 인식되고 있다는 점을 반영한다. 실제 외교/국방 분야의 정책관련 문항 중 대북정책과 관련된 11개 문항의 여론-정책 일치도는 100%였다. <표 4> 이슈 분야별 정책 일치도 1995 ~ 1999 2000 ~ 2004 계 일치도(%) 횟수(N) 일치도(%) 횟수(N) 일치도(%) 횟수(N) 경제 75.0 12 76.9 13 76.0 25 문화/교육 77.8 9 100.0 3 83.3 12 사회/복지 50.0 12 78.6 14 65.4 26 외교/국방 62.5 8 80.0 10 72.2 18 행정 78.6 14 62.5 16 70.0 30 에너지/환경 50.0 8 71.4 14 63.6 22 모든 케이스 66.7 63 74.3 70 70.7 133

여론과 정책 25 또한 이슈의 분명성(salience) 정도에 따라서 여론과 정책과의 일치도 가 달라지기도 한다. 특정 이슈의 분명성이 높다는 것은 인민의 정보 의 수준과 관심도가 높다는 것을 의미한다. 따라서 분명성이 높은 이 슈는 그렇지 않은 이슈에 비해서 여론과 정책과의 관계가 높을 것이라 는 예상을 할 수 있다. 페이지와 샤피로에 의하면 이슈의 분명성은 두 가지 방법으로 측정할 수 있다(Page & Shapiro, 1983: 181). 하나는 질 문의 빈도를 통해 측정하는 방법이다. 여러 번의 여론조사를 통해 여 론의 변화추이가 자주 파악된 정책은 분명성이 상대적으로 높다는 것 을 의미하므로 그렇지 않은 정책에 비해서 여론과의 일치도가 높을 것 으로 예상된다. 이때는 한 정책에 대한 여론조사의 빈도가 여론 변화 의 크기와 실질적인 대중의 관심사를 측정하는 지표가 된다. 또 다른 방법으로, 모름 또는 무응답 을 한 응답자의 수를 통해 직 접적으로 측정할 수 있다. 특정문항에서 모름 과 무응답 의 비율이 작 다는 것은 더 많은 사람들이 질문에 대해 자신의 선호를 표현하려고 했 다는 것을 의미하거나, 해당 이슈에 대해서 자신의 선호가 보다 분명하 게 서 있는 사람이 많다는 것을 의미한다. 따라서 모름 과 무응답 의 비율을 대중의 이익과 관심의 표현을 측정하는 지표로 간주할 수 있다. <표 5>는 이슈의 분명성으로 본 여론과 정책과의 일치도이다. 11) 분 석 결과, 여론-정책 일치도는 모름, 무응답 의 비율에 따라 큰 차이를 보이는 것으로 나타났다. 보다 분명한 이슈일수록 여론과 정책과의 일 치도 또한 높아졌다. 특히 모름 과 무응답 의 비율이 5%미만인 경우, 11) 이슈의 분명성과 여론-정책 일치도와의 관계를 알아보기 위해 133개의 정책 관 련 문항 중, 모름 과 무응답 이 응답 옵션으로 주어지지 않은 문항들을 제외한 87개의 문항을 대상으로 해당 문항에서 모름 과 무응답 의 비율을 산출했으며, 5%미만, 5%이상 10%미만, 10%이상의 3가지 범위로 구분하여 여론과 정책의 일치도를 빈도 분석하였다. 이는 페이지와 샤피로의 구분을 따른 것이다. 그 들은 이슈의 분명성에 따른 여론-정책 일치도의 빈도를 분석하면서 don't know 문항의 범주를 각각 1-5, 5-9, 10-14, 15+로 구분하였다(Page & Shapiro, 1983: 181). 이 논문에서는 자료 수의 제한으로 0-5.0, 5.1-10.0, 10.1 이상 등 3개 의 카테고리를 사용한다. <부록 2: 이슈의 분명성과 일치도>는 (사)한국사회조사 연구소(<http://ksrc.or.kr>) 자료실 에서 확인가능.

26 제6회 사회연구 학술상 수상논문 즉, 이슈의 분명성이 가장 큰 경우의 일치도는 73.5%로, 모름 과 무응 답 의 비율이 10%이상인 문항에서의 일치도 28.6%의 약 2.6배에 달했다. 이러한 이슈의 분명성과 여론-정책 일치도의 관계는 여론과 정책의 관 계에서 여론이 정책에 영향을 미친다는 해석을 가능케 한다. 특정 이슈 에 대해서 대중이 확고한 의견을 가지고 있다면 대표들이 대중들의 선 호에 더 자주 응답할 것이기 때문이다(Page & Shapiro, 1983: 182). 모름, 무응답 일치하는 경우 불일치하는 경우 전체 의 비율 % N % N % N 0~5.0 73.5 50 23.5 16 78.2 68(2)* 5.01~10 66.7 8 25.0 3 13.8 12(1)* 10.01이상 28.6 2 71.4 5 8.0 7( ) 전체 69.0 60 27.6 24 100 87(3)* *괄호 안은 기타 문항 수 <표 5> 이슈의 분명성(salience)으로 본 일치도 4. 여론과 정책 II: 사례 분석 김대중 정부를 정점으로 감소하기는 하였지만, 민주화 이후 10년 전 과 비교해서 정책과 여론간의 일치도가 높아졌다는 사실이 앞 장에서 의 분석을 통해서 밝혀졌다. 김영삼 정부와 그 후 정부와의 응답성 차 이가 두드러지게 존재한다는 사실 또한 밝혀졌다. 그러나 정책과 여론 조사 결과가 일치한다는 사실만으로는 두 변수 간의 인과관계를 판단 할 수 없다. 단발적인 성격을 지니는 여론조사의 분석을 통해서는 대 표와 인민 간의 쌍방향적인 의사소통 속에서 일어나는 여론과 정책 간 의 인과성을 담아내기 어렵기 때문이다. 그렇기 때문에 김대중 정부나 노무현 정부의 정책이 여론조사 결과와 좀 더 일치하는 경향을 보이고 는 있지만, 실제 정책 결정자들이 정책을 추진하면서 여론의 동향에 민감하게 반응하고 이를 정책에 반영하려고 했는지, 아니면 여론수렴 제도를 여론을 교육시키고 자신들의 정책목표를 홍보하려는 수단으로 이용하면서 여론이 중요하다는 인식을 심어주려고 했는지를 구별하기

여론과 정책 27 가 어렵다. 페이지는 이러한 이유를 들어 과거 연구들에서 사용되어 오 던 인과관계 모델(causal modelling)과 시계열 분석(time-series analysis) 과 같은 정량적 방법만으로는 여론과 정책 간의 인과관계를 정확하게 파악할 수 없다고 지적하였다(Page, 1994: 26-28). 이어 그는 정량적 방 법과 함께 2차 자료 분석, 정책엘리트들과의 인터뷰, 그리고 참여 관찰과 같은 역사적 방법(historical methods)이 병행되어야 한다고 주장한다. 이러한 논지를 따라 이 장에서는 정책 결정의 주요 변인이 인민의 선호인지, 대표의 정책적 목표 혹은 성향인지를 노무현 정부의 신행정 수도 이전 정책 사례분석을 통해 밝히려고 한다. 특히 여론의 변동이 정책의 추진 방향과 다르게 전개될 때 정책을 결정하는 변수는 무엇인 가에 초점을 맞춘다. 노무현 정부의 여론-정책 일치도는 69.7%로 응답 성의 수준이 매우 높다는 것을 말해준다. 만약 신행정수도 이전 정책 의 추진과정에서 실제 인민의 선호가 정책에 반영된다면 노무현 정부 는 실질적 응답성을 지닌다고 할 수 있다. 반면, 노무현 정부가 교육과 홍보를 통해 인민의 선호를 자신의 정책적 목표에 맞게 변화시키려 한 다면, 인민의 선호와는 반대의 방향으로 가는 것이기 때문에 비록 여론 과의 접촉을 빈번하게 시도한다고 하더라도 이는 응답적이지 않거나, 조작된 응답성에 불과할 뿐이다. 여론의 변화와 정책의 변화와의 관계 를 추적하는 것은 한국정치에서 선출된 대표가 인민의 완벽한 대리인 으로 일하는 지의 여부를 밝히고, 향후 선거에서 인민들이 회고적 투표 를 하는 데 필요한 대표의 실행(practice)을 판단할 수 있는 기준을 제 시해줄 수 있을 것이다. 1) 사례 선택 및 분석 범위의 제한 다음과 같은 이유에서 노무현 정부의 신행정수도 이전 정책을 분석 사례로 선택하였다. 무엇보다도 노무현 정부는 분석의 대상으로 삼았 던 세 정부 중 대중에 대한 실질적 응답성이 가장 높을 것으로 기대된 다. 앞 장의 분석에서 봤을 때, 김대중 정부와 노무현 정부는 비슷한 수준의 응답성을 보여주었지만, 김대중 정부의 응답성이 약간(6.4%) 더

28 제6회 사회연구 학술상 수상논문 높았다. 이러한 응답성의 양적인 측면만을 고려한다면 노무현 정부보 다 김대중 정부를 사례로 선택하는 것이 더 적절할 수 있다. 그러나 노 무현 정부가 제도 내의 타협과 합의를 통한 문제 해결방식보다 대중 동 원을 통한 해결을 선호하는 포퓰리즘 정부라는 비난을 많이 받아왔다 는 점 12) 은 역설적으로 노무현 정부가 여타 정부보다 더 여론에 민감하 고 여론의 의사를 적극적으로 수렴하고 반영하려 하였다는 점을 시사 한다. 또한 대선 후보 단일화 과정을 볼 때 노무현 정부는 출범 이전부 터 여론조사를 통한 문제해결 방식을 선호했다. 13) 뿐만 아니라 노무현 정부는 출범 초부터 참여정부 를 모토로 내세운 정부이다. 권력중심의 권위주의 정치로부터 국민중심의 참여정치로의 전환과 배타적인 국정운 영으로부터 토론과 합의라는 시스템에 의한 국정운영으로의 변화를 표방 한 것 14) 등으로 미루어 볼 때, 노무현 정부는 민주화 이후의 이전 정부들 과 비교해서 민주주의 이념의 실천을 가장 적극적으로 표방한 정부라고 할 수 있다. 15) 따라서 앞서 분류한 대표의 두 가지 모델 중 파견인 모델 에 가장 가까운 정부라고 할 수 있을 것이고, 여론의 변화를 정책에 반영 하는 실질적 응답성을 지닐 가능성이 제일 높다고 예상해 볼 수 있다. 게다가 노무현 정부의 신행정수도 이전 정책은 여타 정책과 비교해 볼 때 응답성이 높을 것이라고 기대되는 정책이다. 먼저 대중들의 삶 과 직접적으로 연관되어 있는 국내관련 정책이라는 점을 들 수 있다. 신행정수도의 충청권 이전은 기본적으로 수도권으로의 집중을 분산시 킨다는 국토균형발전 계획의 일환으로 시행된 것이다. 행정기능을 분 산시킴으로써 인구뿐만 아니라 자원의 지역적 재분배 효과를 노리는 것이었기 때문에, 서울, 경기도, 충청도 등 해당 지역 주민들뿐만 아니라 12) 노무현 정부의 포퓰리즘적인 성격에 대해서는 김일영(2004) 참조. 13) 이는 정몽준 국민통합21 후보와의 후보단일화 과정에서 일반국민 대상 여론조사 결과를 따랐던 사실만 보아도 충분히 알 수 있다. 14) 참여정부 100일 대통령 회견문. <http://www.president.go.kr> (검색일: 2004. 11. 3) 참조. 15) 노무현 대통령 본인 스스로도 새 정부 출범 이후의 변화들이 민주주의의 원리를 실천하는 과정에 있는 것이라고 주장한다. 참여정부 100일 대통령 회견문. <http://www.president.go.kr> (검색일: 2004. 11. 3) 참조.

여론과 정책 29 기타 지역 주민들의 지대한 관심을 불러일으켰다. 뿐만 아니라 신행정 수도 이전 정책은 이슈의 분명성이 높은 정책이다. 앞서 페이지와 샤 피로가 제시한 측정 방법에 따르면 이슈의 분명성은 모름, 무응답 의 비율로도 측정할 수 있지만, 특정 정책에 대한 여론조사의 빈도를 가지고 측정해 볼 수도 있다(Page & Shapiro, 1984). 여론조사의 빈도 가 높다는 것은 여론의 변동(fluctuation)이 그만큼 크고 많은 사람들이 관심을 보이고 있다는 것을 의미한다. 신행정수도 이전에 대한 반대 여 론이 증가하면서 각종 언론매체를 통해 실시된, 신행정수도 이전 정책에 대한 찬반을 묻는 여론조사는 최소한 10건이 넘는다. 16) 분명성이 높은 이슈는 그렇지 않은 이슈에 비해서 응답성이 높다는 점에서 노무현 정부 의 신행정수도 이전 정책은 한국 정치에서 실질적 응답성이 가장 높을 것이라는 기대를 할 수 있는 결정적 사례(critical case) 17) 가 될 수 있다. 신행정수도 이전 정책은 새천년 민주당 노무현 대통령후보의 2002년 대선공약이었다. 18) 따라서 정책의 수립시기를 거슬러 올라가자면 노무 현 대선캠프에서의 공약수립에서부터 시작을 해야 할 것이다. 그러나 이 장의 목적은 노무현 정부의 신행정수도 이전 정책의 전모를 밝히는 것이 아니라 이 정책에 대한 여론지지도의 변동과 정책과의 인과관계 를 밝히는 것이기 때문에 분석 시기를 제한할 필요가 있다. 노무현 정 16) 이 논문에서 인용하는 신행정수도 이전 정책관련 여론조사는 총 10건이다. 페 이지와 샤피로에 의하면 여론조사의 빈도가 6번 이상인 이슈의 여론-정책 일치 도는 76%로, 2번 실시된 이슈의 60%보다 높다. 이러한 기준으로 봤을 때, 10번 이라는 빈도는 매우 높은 수치라 할 수 있다. Page & Shapiro(1984: 181) 참조. 17) 결정적 사례연구란 이론을 검증하기 위한 결정적인 사례연구를 의미한다. 중 요한 사례들이 존재한다는 것을 전제로, 사례를 찾지 못하는 이유는 이론의 법 칙성이 없거나 그것을 가정하지 않기 때문이라고 본다. 따라서 결정적인 사례 를 인식하고, 이론의 타당성에 대한 신념이 있을 때 이론이 가장 적용되지 않 을 것 같은 사례, 이론이 가장 적용될 것 같은 사례를 찾아 이론이 적용되는 것 을 검증하는 작업이다. 이 연구를 통해서 이론을 확실히 검증할 수 있고, 또한 이론을 발전시켜 나가는 데 중요한 역할을 할 수 있다. 이 논문에서는 가설이 가장 잘 적용될 것 같은 사례가 그렇지 않은 것을 보여줌으로써 한국 정치에서 대표의 응답성을 진단하기 위해 사용한다(Eckstein, 1975: 113-123). 18) 이러한 점에서 이 정책은 여론의 요구에 따라서 시작된 정책이 아니라 대표의 이념, 성향, 혹은 정책적 목표에 의해서 시작된 정책이라고 할 수 있다.

30 제6회 사회연구 학술상 수상논문 부의 신행정수도 이전 정책은 당선 초기만 하더라도 여론의 높은 지지 를 받았고, 신행정수도 이전을 위한 특별법 또한 압도적인 표차로 국회 에서 통과되었다. 그러나 이후 행정수도 이전이 구체적으로 추진되면 서 여론의 지지가 급격히 낮아졌고 각종 언론에서의 반대도 심해졌으 며 결국 2004년 10월 헌법재판소의 위헌판결로 좌절되었다. 이러한 일 련의 과정을 놓고 볼 때, 신행정수도 이전 정책의 결과를 결정했던 가 장 큰 변수는 헌법재판소였다고 할 수 있다. 따라서 이 장에서는 헌법 재판소라는 제3의 변수의 영향을 통제하고 정책추진을 정치적인 결정 의 산물로 보기 위해 사례의 분석범위를 정책의 본격적인 추진시점에 서부터 헌법재판소의 위헌 판결이 나기 전까지로 제한한다. 특히 정책 에 대한 여론의 지지도가 변동을 보이기 시작한 2004년 1월부터 9월까 지에 분석의 초점을 맞출 것이다. 2) 실질적 응답성과 조작된 응답성 가. 정책에 대한 여론의 지지 변화 노무현 정부 초기만 하더라도 신행정수도 이전 정책은 50%가 넘는 국민적 지지를 받았다. 그러나 이후 정책에 대한 여론의 지지도는 급 격한 하락세를 보였다. <그림 2>에서 볼 수 있는 것처럼 신행정수도 이전 정책에 대한 지지도는 2004년 1월에는 찬성 43.5%, 반대 42.7%로 비등해지더니 2월에 가서는 오히려 반대여론이 찬성여론을 약 3% 앞지 르는 모습을 보였다. 이후 약 6개월 동안 지지여론과 반대여론의 증감 은 잠시 정체되는 모습을 보였지만, 2004년 7월을 기점으로 정책에 대 한 지지도의 급격한 감소를 보였다. <그림 2>에서 정책에 대한 지지 변동과 정책 추진 경과를 비교해보 면 흥미로운 사실을 발견할 수 있다. 찬성여론은 2004년 1월에 한 번 급격히 감소했다가 약 6개월 동안 비슷한 수준을 보이더니 7월 이후에 다시 한 번 급격한 감소를 보인다. 한편 반대여론은 완만한 상승세를 보이기는 하지만, 대체로 큰 변동을 보이지 않다가 2004년 6월 이후에 급격한 상승세를 보인다.

여론과 정책 31 <출처> 중앙일보 여론조사(2002. 12); 문화일보 여론조사(2003. 2, 2004. 1, 2004. 2, 2004. 6. 14, 2004. 7. 5, 2004. 9. 22); 경향신문 여론조사(2004. 10. 4) <그림 2> 신행정수도 이전 정책 지지도 변화 찬성 여론이 첫 번째로 급격히 감소한 시기는 신행정수도특별조치법 (안)이 국회 본회의에서 가결되고, 신행정수도특별조치법을 포함, 국가 균형발전특별법, 지방분권특별법 등 소위 국가균형 3대 특별법이 공포 되었던 시기이다. 이로 미루어 보아 행정수도 이전이 정부의 대선 공 약에서 정책으로 발전해가는 동안 이에 대해 진지하게 생각하지 않았 던 국민들이 관련법의 공포와 더불어 정책이 본격적으로 실행되고 있 다는 것을 느끼면서 지지를 철회하고 있다는 점을 알 수 있다. 이 시기 까지만 하더라도 반대여론이 증가한다기보다 지지하던 사람들이 자신 들의 지지를 철회하고 있는 모습을 보이고 있다는 점도 이러한 주장을 뒷받침한다. 또한 청와대와 행정부처, 국회, 법원 등을 포함한 총 85개의 이전 기관 명단이 발표된 2004년 6월을 기점으로 반대여론이 급증하고 있으며, 수 도후보지에 대한 평가 결과가 발표된 2004년 7월 5일 이후에 찬성 여론 이 급감하면서 동시에 반대여론도 큰 폭으로 커지고 있다. 특히 청와 대를 포함한 이전 기관 명단의 발표는 행정수도 이전 정책이 사실상

32 제6회 사회연구 학술상 수상논문 천도 라는 주장을 불러일으키면서 정책에 대한 논쟁을 본격화시켰다 ( 중앙일보 2004. 10. 21). 정부에서 제공하는 정보 외에 행정수도 이 전의 득실에 대한 각종 분석들이 쏟아지면서 그동안 정책을 지지해오 던 많은 사람들이 점점 반대로 돌아서고 있었던 것이었다. 대표적인 예로 신행정수도 건설 소요 비용에 대한 정부와 민간의 해석 차이를 들 수 있다. 노무현 대통령은 2002년 12월 8일 대전 기자회견에서 정책의 구체적인 이행계획을 밝히면서 전문가들이 면밀히 검토한 결과 예비 비까지 포함하여 6조원이면 행정수도를 건설할 수 있을 것 이라고 말 했다. 19) 반면 한 언론사에서 관련분야 전문가들을 대상으로 실시한 여 론조사에 의하면 응답자의 절반 이상(52%)이 70조원 이상이 들 것으로 예상하는 등( 동아일보 2004. 6. 17) 정부와 민간의 분석이 심한 차이 를 보였다. 과도한 조세 부담에 대한 거부감과 정부에서 제공하는 정 보에 대한 불신 등으로 인해 신행정수도 이전 정책은 국민 대다수의 지 지를 얻지 못하면서 민주주의적 정당성의 위기에 놓이게 되었다. 나. 공청회: 여론수렴인가 여론교육인가 17대 총선에서의 압승과 탄핵정국의 탈피라는 정치적 순풍 속에서 야 심차게 신행정수도 이전 정책을 추진하였던 노무현 정부에게 2004년 7월 12일부터 7월 30일까지 18일 동안 전국 13개 지역에서 개최한 신행정수도 건설 전국순회 공청회는 점점 커져가는 반대여론을 무마시키기 위한 승 부수였다. 수도 후보지에 대한 평가 결과와 함께 발표했던 후보지 평가 결과 공청회 의 개최를 사전예고 없이 갑작스럽게 국가균형발전을 위한 신행정수도건설 전국순회 공청회(이하 전국 순회 공청회) 로 바꾼 것은 큰 폭으로 증가한 반대여론을 대하는 노무현 정부의 당혹스러움을 반 영하는 것이라고 할 수 있다. 7월 3일부터 10일까지 1주일 동안 행해 진 4번의 여론조사는 적게는 10.1%에서 많게는 17.4%까지 찬반 격차가 벌어진 것을 말해주었다. 20) 이러한 격차는 노무현 정부가 신행정수도 19) 2004년 6월에 들어서 정부의 예상치는 약 45조원으로 바뀐다(신행정수도건설 추진기획단 신행정수도건설추진지원단, 2004: 28). 20) 찬성/반대의 퍼센트는 각각 문화일보 여론조사에서 7월 3일 41.8/52.7%, 7

여론과 정책 33 이전 정책을 추진한 이래 가장 큰 반대 여론을 보여주는 것이었다. 따 라서 7월 중순부터 말까지 행해진 전국 순회 공청회의 내용분석을 통 해 여론을 따라가느냐, 아니면 기존의 정책을 고수하느냐의 기로에 섰 던 노무현 정부의 문제해결 방식이 지니는 특징을 잘 알 수 있다. 전국 순회 공청회는 수도 이전의 수혜지역인 충청권에서부터 시작되 었다. 전국 순회 공청회가 정책의 최대 수혜지인 대전과 청주 등 충청 권에서 시작되었다는 사실, 그리고 일부 주민이 홍보처의 설명을 듣는 것 같다고 말할 정도( 동아일보, 2004. 7. 14)로 정책홍보에 치중했다 는 사실은 행정수도 이전으로 돌아가는 이익이 가장 큰 지역에 최대의 홍보 효과를 집중함으로써 급증하는 반대여론에 대한 저항여론을 만들 려는 정책결정자들의 계산이 깔린 것이었다고 할 수 있다. 충청권 다음에 공청회가 열린 지역은 신행정수도 이전 정책이 충청 권에 집중됨으로써 상대적으로 정책에 의한 혜택을 적게 받는 부산, 광 주, 그리고 춘천이었다. 따라서 홍보의 내용도 행정수도 이전 자체에 대한 논의보다는 이전에 따른 지방분권 및 전략산업 육성 등 신행정수 도 이전 정책과 연관되어 추진되는 국가균형발전의 지역적 혜택들에 대한 내용과 지방에 대한 중앙정부의 지원방안에 대한 설명으로 채워 졌다. 신행정수도 이전 정책에 대한 우려의 목소리도 혜택이 충청권 으로 집중됨에 따라 역차별이 발생할 수 있기 때문에 해당 지역으로의 투자와 지역경제 활성화 정책이 이루어져야 한다는 내용이 주를 이루 었다. 21) 공청회가 지루한 홍보성 행사로 이루어지면서 토론 참여가 저조해졌고, 일부 지역에서는 공무원을 동원해 자리를 채우는 행위까지 벌어졌다. 이러한 홍보성 공청회와 시민의 저조한 참여는 수도이전 월 5일 40.9/51.0%를, 그리고 조선일보 여론조사에서는 7월 8일과 10일에 각각 38.7/51.3%, 37.9/55.3%를 기록하였다. 21) 이러한 주장으로는 부산을 해양수도로 지정하는 등 지역별로 특정 기능을 담 당하는 수도를 지정 해야 한다는 주장과, 강원지역의 도로망 확충, 공공기관 이전, 접경지역 개발 등의 지원사업이 필요하다는 주장, 그리고 광주 전남지 역에 인프라를 확충, 첨단산업 육성 등 정부차원의 지원을 해야 한다 는 주장 이 있었다( 한국경제신문 2004. 7. 22).

34 제6회 사회연구 학술상 수상논문 공청회의 백미 라고 기대된 서울 공청회에서도 그대로 나타났다. 서울 공청회는 총 참석 인원 250명 중, 취재진 30여명, 형사 20여명, 충남권 주민 120여명, 그리고 정부 관계자 20여명을 빼면 순수한 서울 시민은 60여 명에 불과한 초라한 공청회였다( 동아일보 2004. 7. 17). 이후의 공청회들도 저조한 참여와 동원된 관중, 지역적 역차별을 우려한 선심 성 정책의 요구, 여론수렴보다는 여론몰이에 가까운 정책홍보 등의 행 태를 보였다. 신행정수도건설추진위원회에 따르면 변경된 순회 공청회는 1후보 지 평가 결과에 대하여 일반 국민에게 설명하고 홍보함으로써 대국민 이해를 증진시키고, 2향후 신행정수도 건설 추진과정에서 반영해야 할 국민의견을 폭넓게 수렴하며, 3국가균형발전, 동북아경제중심 추진 전 략 및 지방화 전략의 차원에서 신행정수도 건설의 의의와 중요성을 설 명하고 홍보함으로써 국가발전 정책에 대한 국민적 공감대를 제고하고 확산하기 위한 목적을 지닌 것 이었다( 국민일보 2004. 7. 14). 그러 나 내용과 성격의 갑작스런 변경으로 인해 애초 계획된 3시간이라는 제 한된 시간 내에 위의 세 가지 목적을 달성할 수 없었다는 점은 공청회 구상 자체의 한계를 보여주는 것이었다. 특히 갑작스런 공청회의 성격 변경으로 인해 변경의 목적을 내용에 충실하게 반영하지 못하였다. 실 제 공청회에서 발표된 내용을 보면, 후보지 평과 결과에 대한 내용은 찾 아볼 수 없고 신행정수도 이전의 혜택과 당위성에 대한 내용만이 주를 이루고 있음을 알 수 있다( 조선일보 2004. 7. 17; 동아일보 2004. 7. 31). 이렇듯 공청회의 이름만이 바뀐 것이 아니라 목적자체가 완전히 바 뀌어 버렸던 반면, 발표자와 토론자들은 후보지 결과 평가를 위하여 선 정된 사람들이었기 때문에 공청회의 바뀐 취지가 실질적인 공청회의 내용으로 나타날 수 없었다. 정책에 반대하는 사람들은 발표자나 토론 자로의 선정이 고려되지 않았기 때문에 활발한 토론을 통한 여론수렴 이라는 두 번째 목표도 이루어지기 힘들었다( 조선일보 2004. 7. 17). 게다가 국민적 공감대의 형성을 위해서는 쌍방향적 의사소통이 필수적

여론과 정책 35 임에도 불구하고 위에서 아래로의 의사소통에 치중한 나머지 아래에서 위로의 의사소통을 소홀히 함으로써 오히려 대표에 대한 인민의 불신 과 실망감을 안겨주었고, 둘 간의 간극을 더 크게 만듦으로써 오히려 국민적 공감대 형성에 역행하는 결과를 가져왔다. 2004년 7월 이후에 급증하는 반대여론과 급감하는 찬성여론은 공청회 실시 후 3달 만에 무려 20%의 정책 지지층이 반대로 돌아선 것을 말해주면서 이러한 주 장을 뒷받침한다. 요컨대 지역 공청회는 반대여론이 우세해지고 있는 현실 속에서 여 론의 광범위한 수렴을 위해서, 그리고 수렴한 여론을 정책에 반영하기 위해서 시행되었다기보다는 정부 정책의 내용과 당위성을 홍보하고 인 민을 교육시키는 성격을 강하게 지니고 있었다. 더욱이 공청회를 통해 서 수렴된 여론의 요구, 특히 정책의 지역적 역차별을 우려한 해당 지 역에 대한 혜택과 같은 것들은 대표가 이를 실행에 옮기려고 해도 상당 한 기일이 필요한 사항들이었다. 따라서 공청회를 통해서 급증하는 반 대여론을 무마시키려고 했던 노무현 정부의 선택은 1정책의 취지와 효과, 그리고 지역에 돌아가는 혜택의 홍보에 너무 집중함으로써 여론 수렴을 위한 장(대표가 그렇게 의도하지 않았더라도 최소한 대중에게 는 그렇게 보인)에 대한 대중의 기대가 더 큰 실망감으로 돌아가는 부 메랑 효과를 보이면서 기존의 정책지지층까지 지지에서 이탈하게 만들 었으며, 2여론의 변동에 따라 정책 방향을 바꾸기에는 너무나 위험부 담이 컸기 때문에 차선책으로 선택한 공청회 를 통해 수렴된 여론의 요구가 단기간에 성과를 거둘 수 없는 것이었다는 점에서 응답적인 모 습을 보이고 싶어도 이미 떨어지기 시작한 반대 여론을 되돌릴 수 없는 현실에 부딪치고 말았다. 추진하는 정책과 다른 방향으로 여론이 변화할 때 정책 결정자들은 딜레마에 빠진다. 다음 선거에서의 재선출, 또는 소속 정당의 승리를 위해서는 다음 선거에서 처벌을 받지 않도록 여론의 변화를 수용하고, 이에 맞게 정책을 변경시켜야 한다. 그러나 이를 위해서는 자신들이 애초 상정한 정책 목표를 상당부분 수정해야 하는 어려움이 있다. 신

36 제6회 사회연구 학술상 수상논문 행정수도 이전 정책이 대선 공약이었고 충청권으로의 행정수도 이전을 기대한 많은 충청권의 유권자들이 노무현 후보를 지지했었다는 점, 그 리고 지방분권과 국가균형발전이라는 큰 어젠더 22) 하에서 시행된 정책 이라는 점으로 미루어 볼 때, 노무현 정부의 딜레마는 정책의 변경이 강력한 지지 기반을 이탈시킬 수 있을 뿐만 아니라 정권의 기조를 흔들 수 있다는 점에 있었다. 특히 탄핵이라는 정치적 위기를 넘긴 뒤 야심 차게 추진해 온 정책이었기 때문에, 정책의 변경은 노무현 정부에게 큰 타격을 안겨줄 수 있는 선택이었다. 국정 현안과 각종 정책에 대한 국민의 선호분포를 잘 파악하여 정책 별로 다수가 원하는 정책을 취함으로써 지지기반을 넓혀 나가는 것은 성공적인 정부의 기본전략이다(이내영 외, 2003: 7). 그러나 여론이 정 책 추진 방향과 다른 방향으로 변화할 때 노무현 정부는 공청회라는 여 론수렴제도를 통해 여론을 중시하는 모습을 보이려 했지만, 실제로 이 러한 모습을 통해서 여론을 자신이 선호하는 방향으로 이동시키려고 하면서 대중의 지지기반을 상실했다. 따라서 신행정수도 이전 정책에 서 결국 정책을 결정했던 요인은 여론이 아니라 정부의 정책 목표, 또 는 대표의 성향이었다는 결론을 내릴 수 있다. 이런 점에서 볼 때 대표 의 언어와 행동은 대중의 인식과 이해, 그리고 특정 정책에 대한 평가 등을 변화시키고 자신들의 정책적 목표를 추구하면서 동시에 응답적인 모습을 만들어낸다는 제이콥스와 샤피로의 주장(Jacobs and Shapiro, 2002: 55)은 노무현 정부의 신행정수도 이전 사례를 설명하는 데에도 타당성을 지닌다. 노무현 정부의 응답성은 실질적 응답성이라기보다는 조작된 응답성이다. 22) 지방분권과 국토균형발전은 노무현 대통령이 취임사에서 밝힌 노무현 정부 국정운 영 4대 원칙 중 하나이다. 제16대 대통령 취임사 <http://www.president.go.kr> (검색일: 2004. 11. 3) 참조.

여론과 정책 37 5. 결론 이 논문에서 필자는 민주적 책임성의 확보를 위해서는 대표가 응답 적이어야 한다는 전제 하에 민주화 이후 한국 정치에서 대표가 실질적 응답성을 지니고 있지 못하다는 것을 경험적으로 논증했다. 대표가 실 질적 응답성을 지니고 있는지 여부를 판단하기 위해서 두 가지 분석을 수행하였다. 먼저 최근 10년 간 여론과 정책의 일치도를 시계열, 이슈 별로 분석함으로써 양적인 측면에서의 응답성이 존재한다는 것을 밝혀 내었고, 노무현 정부의 신행정수도 이전 사례 분석을 통해 여론의 변화 가 정책의 변화를 야기하지 못한다는 것을 밝힘으로써 노무현 정부의 응답성은 조작된 응답성이라는 것을 논증하였다. 노무현 정부의 신행 정수도 이전 정책의 선택이 가장 응답성이 높을 것으로 기대되는 사례 를 분석한 결정적 사례 연구라는 점에서 이는 한국 정치에서 대표의 실 질적 응답성이 확보되지 못하고 있다는 점을 시사한다. 이러한 분석을 통해 이 논문은 인민의 완벽한 대리인으로 행동한, 그래서 인민의 최선 의 이익을 위해 행동한 대표와, 그렇지 못한 대표를 구분하는 기준을 제시함으로써 다음 선거에서의 회고적 투표를 통해 민주적 책임성을 확보할 수 있는 하나의 길을 제시했다. 변동(fluctuation)하는 인민의 모습은 있는 그대로의 현실이다. 인민 은 더 나은 정보와 분석에 대해서 알게 되기 전까지 현재의 의견과 선 호를 간직한다(Zaller, 1992: 313). 접할 수 있는 최선(best available)의 정보와 그에 대한 분석이 기존의 숙고(consideration)를 대신하면서 개 인의 선호가 바뀌는 것은 자연스러운 일이다. 이러한 선호의 변화와 지속이 반복되면서 여론은 끊임없이 변동한다. 따라서 여론의 추이를 정확하게 파악하는 것은 대표가 가져야 할 가장 중요한 덕성 중 하나이 다. 이 때 대표는 인민이 내리는 판단의 근거가 되는 정보들이 반드시 최선 의 것이 아닐 수 있다는 것을 인식할 필요가 있다. 변동한 여론 이 그 전의 주장보다 항상 더 나은 모습을 보이는 것은 아니다. 오히려 인민은 감정에 휘둘리는 경우가 많고 선동되기 쉬우며 자신의 배타적

38 제6회 사회연구 학술상 수상논문 인 이익을 추구하는 경우가 많다. 인민은 새로 획득한 정보에 의해 기 존의 사고를 수정 보완하는 숙고(consideration)의 과정을 거치기도 하 지만, 정치무대에서 제시되는 항목들에 대해 즉자적으로 반응하는 모습 을 보이기도 한다. 이런 경우, 단지 여론에 응답적인 모습 을 보이는 것은 최선의 결과를 가져오지 않는다. 따라서 민주적으로 선출된 대표 가 지녀야 할 또 다른 덕성은 이러한 여론에 대한 현명한 대응이다(이 내영 외, 2003: 7). 인민은 보다 나은 결정을 할 수 있는 가능성과 보다 나쁜 결정을 할 수 있는 가능성을 모두 지니고 있다. 이 때 중요한 것은 인민이 현재보 다 나아질 수 있는 가능성에 대한 인정이다. 인민의 불안정한 모습만 을 강조하고 보다 나아질 수 있는 존재라는 점을 부정한다면 토론과 심 의는 단지 엘리트들 사이에서만 이루어지고 인민은 선거를 통해 대표 를 선출하는 존재만으로 간주될 뿐이다. 인민은 선거 때만 지배 하는 위치를 차지할 뿐, 선거가 끝나면 다시 지배받는 노예 상태로 돌아간 다. 마넹이 적절하게 지적하는 것처럼 대의 민주주의의 중요한 원칙 중 하나는 공공결정은 토론을 거친다 는 점이다(버나드 마넹, 2004: 19). 이때의 토론은 정치 엘리트들 사이에서만 이루어지는 것이 아니 라, 엘리트들과 인민들 간에, 그리고 인민들 사이에서도 이루어진다. 인민들 사이에서의 토론과 심의를 통한 의견의 공개적 표현은 통치하 는 사람들이 대중적 의견에 관심을 갖도록 할 뿐만 아니라 피통치자들 스스로를 연결하는 효과를 가진다. 사람들이 고립되지 않았다고 느낄 수록 그들은 자신의 잠재적 힘을 더욱 깨닫게 되고, 스스로를 조직할 능 력을 더 많이 갖게 되며 정부에 압력을 행사할 수 있게 된다(버나드 마 넹, 2004: 213). 인민의 판단이 잘못될 수도 있지만, 이럴 때일수록 대표 는 인민의 의사와 반대 방향으로, 즉, 자신이 옳다고 생각하는 방향으로 나아가기보다 인민에게 보다 정확한 정보를 주고, 보다 현명한 판단을 내릴 수 있도록 심의를 장려해야 한다. 인민의 잠재력에 대한 인정이 대표와 인민 사이에, 그리고 인민들 가운데에서 존재한다면, 상호 학습 과 심의의 결과인 인민의 의사를 따르는 것이 더 나은 결과를 가져오며 이때의 응답성은 응답적 리더쉽(responsive leadership)이 된다.

여론과 정책 39 통치하는 사람과 통치 받는 사람이 순환(rotation)한다는 사실은 종종 한국 민주주의에서 간과되곤 한다. 대표에 선출되기 전까지는 한 명의 시민으로서 정치에 많은 관심을 보이고 자신의 주장이 정치에 반영되 기를 바라지만, 정작 대표에 선출된 후에는 그러한 대중들의 요구와 선 호가 정치적 결과에 반영되는 것을 꺼린다. 일반 대중은 이슈에 대한 일관적인 태도를 보이지 못하고 잘못된 정보에 쉽게 선동되며 그 의견 은 열정에 의해 너무 쉽게 변한다고 생각하면서 대중의 의견보다는 대 표로서의 자신의 필요성과 판단을 중시한다. 그러나 민주주의에서 인 민들의 요구와 선호에 대한 대표들의 응답성은 인민주권과 깊은 연관 이 있다. 정책이 지속적으로 대중의 여론과 일치하지 않는다면, 그 정 부는 비민주적인 속성을 지닌다는 점을 대표는 인식해야 한다(Jacobs & Shapiro, 2002: 303; 버나드 마넹, 2004: 212-213). 민주적인 절차로 선출 된 대표는 민주적인 실천을 해야 한다. 참고문헌 국정홍보처. 2004. 신행정수도 로드맵 2030 동 서 남 북. 김일영. 2004. 참여민주주의인가 신자유주의적 포퓰리즘인가: 김대중 및 노무현 정권과 포퓰리즘 논란. 의정연구 10(1): 115-144. 버나드 마넹. 2004. 선거는 민주적인가. 곽준혁 역. 서울: 후마니 타스. 신행정수도건설추진기획단 신행정수도건설추진지원단. 2004. 2003년 도 신행정수도 건설추진 백서. 이내영 이하경 편. 2003. 노무현 정부의 선택과 딜레마. 서울: 동 아시아연구원. 임혁백. 2000. 민주주의의 기본원리와 신생민주주의의 공고화. 세 계화 시대의 민주주의. 서울: 나남. pp. 197-244.

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