석사학위논문 품질관리규제 정책불응의 영향요인에 관한 연구 - 전문기관검사제도를 중심으로 - Factors of Non-compliance with Quality Control Regulations : A Case of the Inspection System Conducted by External Specialized Organizations 박 현 자 한양대학교 공공정책대학원 2015년 2월
석사학위논문 품질관리규제 정책불응의 영향요인에 관한 연구 - 전문기관검사제도를 중심으로 - Factors of Non-compliance with Quality Control Regulations : A Case of the Inspection System Conducted by External Specialized Organizations 지 도 교 수 오 성 수 이 논문을 행정학석사 학위논문으로 제출합니다. 2015년 2월 한양대학교 공공정책대학원 일반행정전공 박 현 자
차 례 국 문요지 vi 제1장 서 론 1 제1절 연구의 배 경 1 제2절 연구문제 및 목 적 4 제3절 연구의 범 위 및 방 법 4 제2장 국 내 외 품질관리 규제 현황 7 제1절 국 내 의 품질관리 규제 의의 및 현황 7 1. 품질관리규제의 의의 7 2. 품질관리규제의 필 요성 8 3. 품질인증 제도 운 영 현황 10 제2절 정부 조 달 물 품의 품질관리 실 태 12 1. 정부 조 달 물 품 품질관리 시 장실 패 12 2. 정부 조 달 물 품 품질관리규제 시 스 템 구축 15 제3절 외 국 의 품질관리 규제 현황 20 1. 미 국 20 2. 영국 22 3. 캐 나 다 24 제4 절 전문기관검사제도의 의의 및 운 영현황 28 1. 전문기관검사제도의 개 요 28 2. 전문기관검사제도의 내 용 31 - i -
3. 전문기관검사제도의 추 진 성과 35 제3장 규제정책의 불응에 관한 이론 적 고 찰 4 0 제1절 정부 규제 정책불응의 개 념 및 요인 4 0 1. 규제정책집 행과 정책대상 집 단 4 0 2. 규제정책에서 불응의 개 념 및 중요성 4 2 제2절 우 리나 라 전문기관검사제도 정책불응과 행태 56 1. 전문기관검사제도에서 의 정책불응 56 2. 전문기관검사제도의 정책불응 행태 58 제4 장 조 사설 계 6 1 제1절 연구모 형 및 가 설 의 설 정 6 1 1. 연구모 형 의 설 정 6 1 2. 가 설 의 설 정 6 2 제2절 변 수의 설 정 및 정의 6 4 1. 독 립 변 수 6 4 2. 종 속 변 수 : 정책불응 7 0 제3절 조 사방 법 7 1 1. 변 수의 설 명 및 측 정도구 7 1 2. 표 본 추 출 및 자료 수집 7 6 3. 자료 분 석방 법 7 7 제5장 분 석결 과 7 8 제1절 표 본 의 기본 적 특 성 7 8 제2절 빈 도 및 기술 통 계 분 석 8 1 - ii -
1. 빈 도분 석 결 과 8 1 2. 기술 통 계 분 석 결 과 9 0 제3절 상 관관계 분 석 결 과 9 1 제4 절 회 귀 분 석 결 과 9 3 1. 정책내 용 요인(전문기관 검사제도) 9 4 2. 정책대상 집 단 (조 달 업 체 ) 9 5 3. 정책집 행기관(조 달 품질원) 9 7 4. 중간 매 개 집 단 (전문검사기관) 9 8 제5절 분 석결 과 의 요약 9 9 제6 절 가 설 의 검증 101 제6 장 결 론 104 제1절 연구의 결 론 104 제2절 연구의 정책적 함의 및 개 선 방 안 107 제3절 연구의 한계 및 향후 연구방 향 110 [ 참 고 문 헌 ] 111 [ 부 록 1] 116 [ 부 록 2] 126 [ AB ST RACT ] 133 국문윤리서약서 영문윤리서약서 - iii -
표 목 차 < 표 2-1> 품질불량 으로 인한 사회 적 손 실 비 용 9 < 표 2-2> 부 서 별 기능 16 < 표 2-3> 외 국 의 품질관리제도 운 영 현황 27 < 표 2-4 > 전문기관검사제도의 규제정치 유 형 30 < 표 2-5> 검사수수료 예 시 34 < 표 2-6 > 단 가 및 총 액 계 약 물 품 검사 불합격 시 처 리방 법 5 3 < 표 2-7 > 연도별 전문기관검사 실 적 35 < 표 2-8 > 전문검사기관 불합격 률 36 < 표 2-9 > 연도별 규제 완 화 및 강 화 현황 39 < 표 3-1> 정책불응의 개 념 4 4 < 표 3-2> 순 응과 불응의 유 형 과 행태 53 < 표 3-3> 정책의 순 응 및 불응에 영향을 미 치 는 요인 55 < 표 4-1> 변 수의 조 작 적 정의 7 1 < 표 4-2> 변 수 및 측 정지표 7 3 < 표 4-3> 설 문지의 구성 7 5 < 표 4-4 > 설 문조 사방 법 및 회 수율 7 7 < 표 5-1> 표 본 의 인구통 계 학적 분 석결 과 8 0 < 표 5-2> 정책내 용 요인에 대한 빈 도분 석 결 과 8 3 < 표 5-3> 정책대상 집 단 요인에 대한 빈 도분 석 결 과 8 6 < 표 5-4 > 정책집 행기관 요인에 대한 빈 도분 석 결 과 8 8 < 표 5-5> 중간 매 개 집 단 요인에 대한 빈 도분 석 결 과 8 9 < 표 5-6 > 기술 통 계 분 석결 과 9 0 - iv -
< 표 5-7 > 독 립 변 수와 종 속 변 수 간 상 관관계 분 석결 과 9 3 < 표 5-8 > 정책내 용 -불응 로지스 틱 회 귀 분 석 결 과 9 5 < 표 5-9 > 정책대상 집 단 -불응 로지스 틱 회 귀 분 석 결 과 9 6 < 표 5-10> 정책집 행기관-불응 로지스 틱 회 귀 분 석 결 과 9 7 < 표 5-11> 중간 매 개 집 단 -불응 로지스 틱 회 귀 분 석 결 과 9 8 <표 5-12> 전문기관검사제도 정책불응 영향요인 연구결과 및 가 설검증 102 그 림 목 차 [ 그림 2-1] 조 달 품질원의 조 직 도 15 [ 그림 2-2] 품질관리제도 운 영 현황 17 [ 그림 2-3] 정부 규제의 유 형 과 전문기관검사제도 31 [ 그림 2-4 ] 전문기관검사 업 무 흐 름도 32 [ 그림 2-5] 전문기관검사 절 차 33 [ 그림 4-1] 연구모 형 의 설 정 6 2 - v -
국 문요지 2009 년 조달청 에서 품질관리규제 전문기관 검사제도를 도입 한 지 약 5년이 경과하여 정착기에 들어섰지만 아직까지 정책대상집단인 조달업체들의 다양한 불응이 발생하 고 있다. 이에 본 연구는 전문기관점사제도를 대상으로 피 규제 자들 의 불응행태를 파 악하고, 이에 영향을 주 는 요인을 규명함으로서 정책불 응의 부작 용으로 인한 다양한 문제들의 발생 원인을 억 제하고 정책집행의 효 과성을 확 보하기 위한 기초 정보를 제공함에 목적이 있다. 본 연구는 이론적 고찰을 통하여 추출된 변수들을 중심으로 설문문항을 구 성하 여 2010년부터 2013년까지 전문기관 검사제도를 경 험해 본 조달 업체 3,465개 사에 대하여 설문조사를 실시하였다. 수집된 자료를 토대로 전문기관 검사제도 정책대상집 단의 정책불응을 종속 변수로, 이에 영향을 미치 는 4 개의 요인을 13개 의 독 립변수로 선 정하였 다. 이에 대한 분석방법으로 응답자들 의 일반적 특성을 알아보기 위해 빈도분석을 실시하였고, 연구에 사용된 종속변 수와 독립 변수 간 상 호관계 를 알 아보기 위하 여 상 관관계 분석(correlation analysis)을 실시하였다. 또한 정책대상집단(조달업체)의 불응요인을 찾아보기 위하여 로지스틱 회귀분석(logistic regression analysis)을 사용하여 가설에 대 한 검증을 실시하였다. 본 연구의 결과는 다음과 같다. 첫째, 규제정책내용 요인에 대한 가 설 1부터 가설 5에 대한 검증결과 가설 3 전문기관 검사제도의 명확 성과 가설 5 실효 성이 정책불응에 정(+ )의 영향을 미치는 것으로 나타났다. 명확성 요인을 살펴보면 각종 공인검사기관에서 품 질인증을 받은 제품에 대하 여 전문기관검사를 실시 하는 것은 중복검사에 해당 된다고 인식하고 있으며, 품명별로 검사기준금액의 차등화가 필요하다고 인식 하는 것 으로 나타났 다. 실 효성 요인에서 조달업 체들은 전문기관 검사제도를 시행하므로써 수요기관들이 고품질 제품을 공급받게 되었다는 실효성에 부정 적 인식을 갖는 경우 정책불응 행위에 영향을 미치는 것으로 확인되었다. - vi -
둘째, 규제정책대상 집단 요인에 대한 가 설 6 에서 가 설 8 에 대한 검증결 과 가설 6 조달 업체의 심리적 요인이 정책불응에 정(+ )의 영향을 미 치는 것으로 나타났다. 조달업체들이 전문기관 검사제도에 불응하는 이유는 심리적 거부감 을 갖기 때문이라고 인식하고 있으며, 금전적 이익을 추구하려는 인식이 정책 불응에 영향을 미치는 것으로 밝 혀졌다. 셋째, 규제정책집행기관 요인에 대한 가설 9 에서 가 설 11에 대한 검증 결과 가설 11 규제집행수단의 적절 성 요인이 정책불응에 정(+ )의 영향을 미 치는 것 으로 나타 났다. 피 규제자가 정부규제를 위반할 시 처 벌이나 제재 룰 받 는 당 사 자가 될 경우 에는 제도에 대한 강력 한 반감 이 작용 하여 정책불응에 영향을 미 치는 것으로 나타났다. 또한 품질관리 우수업체에게 납품검사 면제의 혜택을 주는 인센티브방안으로 자가품질보증제도가 있지만 영세한 중소기업이 자격을 획득 하기가 매우 어렵 기 때 문에 매력적 요인으로 인식되 지 않 아 정책불응에 영향을 주 는 것 으로 파악되 었다. 넷째, 중간매개집단 요인에 대한 가설 12부터 가설 13에 대한 검증결과 가 설 11 전문검사기관의 신뢰성 요인이 정책불응에 정(+ )의 영향을 미치 는 것 으 로 나타 났다. 전문검사기관에서 실시 한 검사결 과 부적격 판 정을 받은 조 달업 체들은 검사결과에 이의제기하거나 검사결과에 불복할 가능성이 많아지므로 정책불응에 중요한 영향을 미치는 것 으로 파악 되었다. 또한 품명별 검사소요 시간 에 대한 기준이 불명확 하고 전문검사기관의 검사지체 로 인해 상 당한 불편 을 체감했 을 경 우 정책불응에 영향을 미치는 것으로 나 타났다. 마지막 으로 피 규제자인 조달업 체의 일반적 특성인 통제변수 요인에서 경 험 연수, 경험횟 수, 근무 경력이 전문기관검사제도 정책불응에 대체 적으로 정(+ )의 영향을 미치는 것으로 밝혀졌 다. 조달 업체가 전문기관 검사제도를 오랫동안 경험할수록, 검사횟수를 많이 경험할수록, 회사의 근무경력이 많아질수록 제도 의 불합리성에 대한 개선요구 또 는 검사면제요청 등 정책불응에 영향을 미치 는 것으로 파악되었다. 반면에 해당 근무부서 요인은 불응에 부(-)의 영향을 미치 는 것 으로 파악되 었다. 그 이유 로는 품질관리를 담당하 지 않 는 부 서의 직 - vii -
원은 전문기관 검사제도에 대한 이해가 부족 함에 따라 정책불응에 반대의 영 향을 미치 는 것 으로 볼 수 있다. 이상에서 살 펴본 바와 같이 전문기관 검사제도 내용, 정책대상 집단(조달 업 체) 요인, 정책집 행기관 요인, 중간매개 집단요인들에서 고르게 정책불응을 초 래하는 것으로 나타났다. 이에 대한 연구결과를 토대로 본 연구에서 시사하는 정책적 함의를 다음과 같이 제시 하였다. 첫째, 본 연구는 전문기관검사제도 정책집행과정에서 피규제자가 정책에 불 응하 는 요인에 대한 실증적 분석이 거의 없 었던 상 태에서 정책내 용 요인, 정 책대상집단 요인, 정책집행기관요인, 중간매개 집단 요인들 이 정책불응에 영향을 미쳤 다는 점을 규명함으로써 사회 문제를 구조화하 는데 학문적 기여를 했 다고 볼 수 있다. 둘째, 본 연구의 실증적 검증을 통해서 파악한 정책불응을 초래하는 여러 가지 실제적인 문제점들에 대하여 구체적인 대응방안을 마련토록 함으로써 향 후 소기의 정책목표를 달성하는데 필요한 발전적 방향의 모색에 도움을 줄 수 있다는 점에서 정책적 함의를 갖는다. 셋째, 본 연구는 품질관리규제인 전문기관검사제도에 한정하 여 실증적 고 찰 을 하였지만 다른 유 사한 제도에도 논리와 정보를 제공함으로써 피 규제자의 정책불응 요인을 사전에 차단하여 성공적인 정책수행을 하는데 도움 을 줄 수 있을 것이다. - viii -
제1장 서 론 제1절 연구의 배경 오늘날 세계 각국은 글로벌 시장에서 자국이 생산한 제품이 일등 상품이 되 도록 제품의 품질에 사활을 걸고 품질향상을 위해 많은 노력을 하고 있다. 2012년 한국 의 무역규모가 세계 8 위로 올라설 수 있 었던 것은 휴 대폰 자동 차 반도체 등 제품이 품질의 우수성을 세계 시장에서 인정받 았기 때문이다. 미국 General Systems 1) (1992)에 의하면, 세계 주요 시장에서 소비자와 산업구매자 10명 중 9명은 제품을 구매할 때 가격보다는 품질을 중요시하거나 또는 가격 과 품질을 동 등하게 보 고 있 다고 했다(안 영진, 2007 ). 이제 품질은 기업이나 국가 경쟁력의 척도가 되고 있으며 치열한 국제경쟁에서 살아남으려면 품질정 책에 최우 선으로 집중해야 한다는 점은 당연하다 할 것 이다. 19 6 0년대 이후 경제발 전을 위한 압축 성장에 중점 을 두 었던 정부는 열악 한 재정 형편에 맞춰 최대의 효과를 내기 위하여 정부조달물품에 대해 저가정책 을 펼 쳐 물량 위주의 양적 인 공급 에 치우쳐 왔다. 정부물 품 공급 업체들 은 영 세한 중소기업이 대부분으로 낙찰만 되면 그만 이라는 인식을 가지게 되었고 저가경쟁 촉진은 소비자에게 저 품질 제품의 공급이라는 악순환을 초래하였 다. 결과적으로 정부물품은 값은 싸지만 제품의 품질은 형편없다 는 소비자 들의 불신을 심게 되 었다. 19 8 0년대 이후 정치 사회의 민 주화와 경 제발전으로 국민소득과 생활수준이 향상됨에 따라 소비자들은 삶의 질(quality of life)을 높이고, 생명과 안전에 대한 욕구(needs)가 상승하게 됨에 따라 자연히 품질에 1) 사회의 일반적 시스템 연구를 위한 연간보고서로서 우리에게 제너럴 시스템(General Systems)으로 알 려져 왔다. 이것은 1956년도에 미국의 Ludwig von Bertalanffy와 Anatol Rapoport라는 두 편집자에 의해서 창시되었으며, 시스템과학분야에서 최초로 발간된 연간 학술지이다. - 1 -
대한 관심도 높아질 수밖에 없었다. 2004 년 정부의 국 민방독 면 2) 보급 계획에 의거 조달청은 특정업체와 단가계 약을 체결하여 각급 공공기관에 121만개(397억원)를 공급했는데 그 중 상당량 이 불량품이 납품된 사건이 발생하였다. KBS에서는 경찰수사 결과 계약업체 가 검사기기를 조작하여 시험성적서를 합격처리 하였다고 보도하였다(KBS, ' 04. 2.4, 4.11, 4.12). 또 한 소방방 재청의 성능 검사 결과 2002년 9 월 이전에 생 산 공급된 국민방독면 전량이 불량품이라는 언론 보도는 그동안 정부의 공공 조달 물자에 대한 품질관리 소홀로 인해 국민 의 안 전이 위협받 고 있 다 라고 전 해 사회 문제로 이슈화 되었 다. 이 사건은 정부 물품 품질관리정책의 실패 사례 로 정부가 나서서 기업 활동에 대하여 일정한 규제를 가하여 기업의 사회적 책임을 강제하여야 한다는 국회 등 외부의 지적과 국민적 여론이 팽배해진 사 회적 분위기 속에서 마침내 정부는 2007 년 5월 품질관리단을 출범시켜 조달시 장 진입단계에서부터 계약 후 사후 관리까지 전사적 품질관리 시스템을 구축 하였 다(조달청, 2012c). 2009 년 1월에는 그동안 개별 공공기관에서 맡아 왔던 조달 물품에 대한 품질 관리 업무 를 객 관성과 전문성을 갖춘 전문검사기관에 검사업무 를 위탁하여 조 달물 품의 품질을 보장하고 수요기관의 검사업 무에 대한 부담을 경감 시키기 위 하여 전문기관검사제도를 도입 하게 되었다(조 달청, 2010b). 새 로운 품질관리 규제정책은 국 가기관, 지방자치 단체, 그밖에 다수의 공공기관에게 품질 좋은 제품의 공급이란 편익을 제공하게 되었지만, 피규제자인 조달업체와 관련 이 익단체는 대부분 영세한 중소기업들로서 규제로 인해 자신들이 부담해야 할 비용과 시간 등 여러 가지 희생이 소모된다며 도입초기부터 강력하게 저항하 였다. 이들은 불합리한 제도개 선 건 의나 민원제기, 자사 제품의 전문기관검사 면제 요청, 검사제품과 다른 불량품 납품하기, 검사결과에 이의제기 또는 불복 하기 등 다양한 정책불응(policy noncompliance)의 행태를 보이고 있으며, 최 근 박근혜 정부의 손톱 밑 가시뽑기 정책에 힘입어 규제완화를 강력히 주장 2) 전쟁 및 화재 겸용 방독면으로 가스와 연기로부터 착용자를 보호해준다. (주)에서만 생산되어 수의계약에 의하여 구매계약을 체결하였다. - 2 -
하고 있다. 국민의 생명과 안전 및 재산상의 피해를 방지하고 소비자 보호를 위한 사회 적 규제는 점차 강화되는 방향으로 나아가야 하지만 정부에서는 기업의 중복 검사로 인한 불만사항 등 제도적 으로 불합리한 사항은 적극적 으로 수용하 여 해마 다 전문기관검사 면 제 물품을 확 대하고 검사대상 금액을 상 향 조정하 였으 며 검사절 차도 간소화 하는 등 규제를 완화 해 왔 다. 그러나 한편에서 는 조 달물품의 품질관리 강 화를 요구하는 언론과 여 론의 지 지가 계속 됨에 따 라 검사대상 물품수는 6 37 개( 09 년) 760개( 10년) 1,521개( 11 년) 1, 9 9 0개( 12년) 1,837개( 13년)로 늘려 왔고, 전문기관검사 물량은 637건 ( 09 년) 4,308 건 ( 10년) 9,084건( 11년) 9,682건( 12년) 8,883건( 13년)으로 확 대하 는 등 규제를 강 화하였 다(조달청, 2014 g). 이처럼 품질관리규제가 강 화되 면서 전문기관검사 불합격 비율이 3,1% ( 10년) 2,7 % ( 11년) 3.0% ( 12년) 1.9 %( 13년)으로 낮아 졌고(조달 청, 2014 g), 소비 자들의 품질분야 고객만 족도는 7 8.0%( 10년) 7 9.2% ( 11년) 81.2%( 12년)로 향상되는 등 외형적으로 많은 발 전이 있었 다(Power Research, 2013). 그러나 제도 도입 후 약 5년이 경과하여 정착기에 들어섰음에도 불구하고 피규제자들 은 여 전히 정책에 대한 불응의 행태를 보이고 있는 상황 은 품질관 리규제 정책집행 과정에 여러 가지 문제가 있음을 부인할 수 없다. 하지만 아 직까 지 전문기관검사제도를 집행하는 과 정에서 어떠한 요인들 이 피규제자들 에 게 불만을 갖게 하고 불응하도록 만드는가에 대하여 제대로 탐색해보는 시도 가 없었으며 그에 따른 실증적인 연구가 시급한 실정이다. 따라서 본 연구는 정부 의 품질관리규제 정책집행 과정에서 정책대상집단 의 불응의 영향요인을 탐색 해 보 고자 한다. 이를 통 하여 이해당 사자들 상호 간의 신뢰를 회복 하고 정 책대상집단의 순응을 확보하여 정책집행을 효과적으로 실현하기 위한 방안을 제시하고자 한다. - 3 -
제2절 연구문제 및 목적 이상의 논의와 같이 전문기관검사제도의 시 행은 공공기관에게 품질 좋은 제 품의 공급이란 편익을 제공하게 되었지만, 피규제자인 조달업체와 관련 이익 단체는 이 제도로 인한 비용부담과 시간소요 등의 부담이 가중됨으로써 제도 에 대한 저항을 초래 하였으며, 이로 인하여 민원제기, 검사면제 요청, 기준미 달제품 납품하기, 검사불복 등 여러 가지 정책불응의 행태가 나타나고 있다. 이에 본 연구에서는 전문기관점사제도를 대상으로 피규제자들의 불응행태를 파악 하고, 이에 영향을 주는 요인을 규명함으로서 정책불응의 부작용 으로 인 한 다양한 문제들의 발생 원인을 억제하고 정책집 행의 효과성을 확 보하기 위 한 기초정보를 제공하 고자 한다. 이와 같은 연구의 목적 을 달 성하기 위한 연구문제는 다음 과 같 다. 첫째, 전문기관검사제도에 대한 정책대상 집단의 인식 은 어떠한가? 둘째, 정책대상집 단의 정책불응의 행태는 어떠한가? 셋째, 전문기관검사제도에 대한 정책불응의 영향요인은 무엇인가? 제3절 연구의 범위 및 방법 본 연구를 위한 범위는 시간적 범위, 공간적 범위, 내용적 범위로 구분하여 다음 과 같 이 설 정하였 다. 첫째, 시간 적 범 위는 2009 년 1월부터 총액계 약제품에 대해서 시범 실시하 였 고 2010년 1월부터는 단가 계약물 품으로 대상 을 확 대하였 으므로 2010년 1월 1 일부 터 2013년 12월 31일까지로 설 정하였 다. 둘째, 공간적 범위로써 지리적 범위는 대한민국 서울특별시를 포함한 전국 을 대상으로 하 였다. 전문기관검사의 대상 이 되 는 개 인이나 기업 은 전국에 분 - 4 -
포되어 있으므로 특정 지역만을 대상으로 표본을 설정하기 어렵기 때문이다. 셋째, 내용 적 범 위로는 조달 청 품질관리규제정책 중에서 전문기관검사제도 를 선정하 였으며, 2010년도부터 2013년 까지 4 년 간 한 번이라 도 전문기관검 사를 받은 조달업체 3,465개 업체들을 대상으로 불응에 영향을 미치는 4가지 독립 변수인 규제정책내용 요인, 규제정책집행기관 요인, 규제정책대상집 단 요 인, 중간매개 집단 요인을 도출하 여 이러한 요인들이 규제정책불응에 영향을 미치는지와 또한 그들이 경험한 불응의 행태를 실증적으로 분석하였다. 연구방 법은 첫째, 국내 외 학자들 이 연구한 각 종 문헌 조사를 통하 여 불응의 영향요인과 불응의 행태를 파 악하고, 본 연구에 적합한 변 수를 도출하 였다. 둘 째, 전문기관검사제도에 관한 불응의 행태 및 영향요인에 관한 조달업 체 조사 는 2013년도에 전문기관검사를 경 험해 본 대리급 이상 직 원 등 을 대상으로 3,4 6 5개 사를 표본으로 선 정하여 설문조 사를 실시할 것이며, 조 사기간 은 2014 년 10월 1일부터 10월 17일까지 총 17일간으로 설정하였다. 이상의 연구목적을 달성하기 위한 본 논문의 구성은 다음 과 같 다. 제2장에서는 국내의 품질관리규제 현황 및 정부 조달물 품의 품질관리실태 를 살펴 보았고 외국 의 품질관리제도에 대해 서 정리해 보았으며, 전문기관검사제 도의 의의 및 운영성과에 대해서 도 언 급하였 다. 제3장에서는 정부규제 정책불응에 영향을 미치는 요인과 불응의 행태에 관 련된 문헌을 체계적으로 연구함으로써 이론적인 고찰을 실시하였다. 아울러 우리나라 전문기관검사제도에 대한 정책불응과 행태 를 살 펴보았 다. 제4장에서는 실증적 연구의 조사 설계 부분으로 먼저 연구모형 및 가설을 설정하였고, 변 수의 조 작적 정의와 측정지표를 설정하 여 설문지를 구성하 였다. 다음으로 조사대상에 대한 표본을 추출하고 조사방법과 자료수집에 관하여 설명하였으며, 수집된 자료의 분석방법을 서술하였다. 제5장에서는 본 연구에 대한 분석을 실시하였다. 우선 연구대상의 기본적 특성에 대해 알아보았고, 빈도분석을 통해 응답결과를 해석하였으며, 독립변수 와 종속변수 간의 방향성과 정도를 파악하기 위해 상관관계분석을 실시하였 - 5 -
다. 이어서 종속변 수인 불응의 원인요인을 찾기 위해 로지스틱 회귀분 석을 실 시한 다음 분석결과를 요약해 보았으며, 최종적으로 본 연구의 가설에 대해 검증 을 실 시하였 다. 제6장에서는 본 연구논문의 결론을 정리하였고, 실증적 연구결과를 종합하 여 정책적 함의 및 개선방안을 서술하였으며, 마지막으로 연구방법상의 한계 를 제시하 였다. - 6 -
제2장 국내 외 품질관리 규제 현황 제1절 국내의 품질관리 규제 의의 및 현황 1. 품질관리규제의 의의 미국의 주란(Juran, 1974)은 품질관리(Quality Control)란 품질규격을 설정하 고 이를 실현하기 위한 모든 수단의 종합이라고 설명했다. 기업들은 제품 또 는 서비스의 품질을 고객들이 만족할 수 있는 수준으로 유지하기 위해 철저한 품질관리 활동을 해야만 치열한 시장경쟁에서 생존할 수 있다. 오늘날 기업이 좋은 품질의 제품을 경제적으로 생산하고 국제경쟁력을 강화하려면 제조기술 과 관리기술을 동시에 개선해 나가야 하는데 품질관리는 관리기술 중의 하나 로써 끊임없이 발전하여 경영력을 최고로 발휘하기 위한 무형의 요소이며, 경 영의 도구로써 그 비중이 점 차로 증대되고 있다(임충 묵 박해근, 2010). 따 라서 정부에서도 국민의 생명과 재산을 안전하게 보호하기 위해 기업이 생산 또는 공급 하는 제품의 품질기준이나 안 전기준을 미 리 정해 기준을 충족하 는 제품만 시장에서 유통되 도록 품질관리규제 정책을 날 로 강 화하고 있다. 정부에서는 소 비자 보호 를 위해 2가지 품질규제정책 수단을 사용하 고 있는 데, 그것은 명령 지시적인 규제 수단이나 시장유인적 규제수단이다. 전자는 정 부의 강제력으로 개인이나 기업에게 의무를 부과하거나 기업이 지켜야할 품질 기준이나 안전기준을 설정하 여 소 비자 보호를 방해 하는 행위를 법적 으로 금지 하거나 제한하는 방법이다. 후자는 개인이나 기업에게 의무를 부과하되 규제 대상 자신 이 정부시책의 취 지를 이해하 고 자신의 합리적 판단 에 의해 규제를 받아들이도록 하는 방법이다. 기업이 정부의 명령 지시적인 규제를 이행하려면 비용 부담이 따른다. 정부 는 사업자가 제품을 생 산할 때 어 느 정도 수준의 안전과 품질을 확보할 수 있 는 지에 대한 기준을 설 정해 주어야 한다. 이에 따라 기업 은 품질관리에 필요 - 7 -
한 예방 비용, 제조 과 정에서 의 자재검사, 중간검사, 공정검사 등 검사비용, 완 제품 검사 후 실패 비용 등을 거치면서 증가하는 비용을 감수하여야만 한다. 만일 기업이 규제를 이행하지 않을 경우에는 정부에서 관련 법규나 규정에 따 라 강제력 을 행사하기 때문에 기업은 정부규제에 형식적 인 순 응을 할 가 능성 이 높은 반면에 자신 들의 불리함을 덜기 위해 적극적 인 로비활 동을 벌인다. 반면 에 시장유 인적 규제수단을 이행하려 면 공급자인 기업이 품질관리를 위한 시설 확충과 기술개발을 위한 투자 등을 통하여 자체적인 품질관리시스템을 운영함으로써 제품의 품질 확보와 장기적으로 기업의 경쟁력을 높이는 방안을 마련하는 것이다. 기업의 입장에서는 상당한 비용부담으로 인해 경영상 압박 을 받을 수 있지만 편익은 장기간에 걸쳐 나타난다는 특징을 갖고 있기 때문 에 정부로부터 상당한 규모의 인센티브를 제공받지 못한다면 쉽게 선택하기 어려운 문제가 있다. 2. 품질관리규제의 필요성 21세기는 지식정보화와 글로벌 시대로 전환되는 가운데 기업의 경쟁력은 가 격보 다는 제품의 품질과 디 자인 등을 중시하 는 시 대로 변하였 다. 제품에 대한 소비자의 눈높이가 날로 높아져 가는데 그들이 요구하는 품질수준을 맞추지 못하면 세계시장에서 기업은 도태되고 만다. 미국의 경우 말콤볼드리지 국가 품질상 3) 을 수상 한 기업 의 주가 상승률 은 S&P 500대 기업의 주가상 승률보 다 2 3배 높은 것으로 조사되었다고 한다. 파이겐 바움(Feigenbaum, 19 8 3)은 기업이 품질을 확보 하기 위해 지불해 야 하 는 품질비용을 예방비용, 평가(검사)비용, 실패비용의 세 가지 비용으로 나누 었다. 기업이 품질비용에 들이는 비용은 일반적으로 기업 매출액의 약 15 3) 1987년 미국 레이건 대통령이 말콤볼드리지 국가품질증진(Malcom Baldrige National Quality Improvement) 법안에 서명을 함으로써 만들어진 국가품질경영상이다. 미국기업의 국제경쟁력을 갖추 는데 가장 중요한 것이 품질이라는 거선을 전 산업에 인식시키고 최선의 품질경영시스템을 구축하기 위한 지침을 제공하여 모든 조직이 각각의 품질경영시스템을 스스로 평가하여 개선할 수 있도록 하고 있다. 1988년 최초로 모토로라가 수상한 이후, 말콤볼드라자상은 미국뿐만 아니라 전 세계적으로 품질 분야의 가장 권위있는 상으로 인식되고 있으며, 많은 조직의 벤치마킹 대상이 되고 있다. - 8 -
25% 정도로서 통상적 인 기업이윤 의 3 5배가 된다고 한다. 기업의 품질불량 에 따른 사회적 손실비용(COPQ : Cost Of Poor Quality)은 전체 매출액에서 차지하는 비율이 10 30% 정도이다. 품질관리경 영학자인 P. B. Crosby는 매 출액 의 10 20% 를 COPQ로 예측하 였다. 서울대학교 통계 연구소 에서 발표 한 한국 기업의 COPQ는 매 출액의 20 30% 를 차지하고 있고. 2005년도 30만 중소 기업 의 COP Q는 8 4 조원에 이른다고 한다(조 달청, 2009 a) <표 2-1> 품질불량으로 인한 사회적 손실비용 대상 총 매출액 저품질 비용 비 고 모든 산업 807조 원 160조 원 중소기업 420조 원 84조 원 자료 : 서울 대학교 통계 연구소 (2006. 12) 05년도 기준 소비자들은 기업이 생산한 제품의 홍수 속에서 전문적이고 복잡한 기술적 특성을 올바로 이해하지 못할 뿐만 아니라 인체에 유해성 유무를 판단하기 어 렵고 가격에 상응한 품질 수준을 갖고 있는 지 여부를 판정하기 힘들다. 이와 같이 시장경쟁에서 소 비자들 이 상 품이나 서비 스의 품질에 대한 정보 에 무 지하 기 때 문에 일부 몰지각한 기업에서 는 상품의 판매 에만 초 점을 맞 추고 허 위 과 장광 고와 품질 불량제품을 공급하 는 등 소비 자를 기만하 고 있 다. 이렇 게 소 비 자 피해가 발생하고 있지만 소비자가 스스로 속지 말고 거래하여야 한다는 논 리는 현실감이 떨어지므로 불충분한 품질정보에서 불리한 소비자들을 정부가 보호 하여야 한다는 관점에서 품질관리규제의 필요성이 제기되었 다. 특히 정부 조달 시장은 2013년 기준으로 22조원(내 자기준)의 매우 큰 규모 로 형성되어 있으며, 조달업체는 거의 대부분이 중소기업으로 31만개 이상의 중 소기업이 등 록(조달청, 2014 g)되 어 있다. 이와 같이 대규모의 조 달시장에 공급 하는 조달업체 가 대부분 영세한 중소기업이기 때문에 전체적으로 상당수가 독자적인 품질관리 여 건이 열악하 다. 이는 정부 조달물 품의 안정적 인 품질확보 - 9 -
가 취약하 다는 것으로 정부 조달품의 품질에 관한 문제발 생의 가능성을 내 포하 고 있는 것이다. 즉, 2004 년 국 민방독 면 불량납품과 같 은 정부조달 품의 품질문 제가 발생할 가능성이 높다는 것이다. 정부조 달품의 품질문제 발 생은 사회 적 비용을 야 기하고, 이 비용에 대한 부 담은 궁극 적으로 일반 국민 에게 전가된 다는 점에서 정부 조달품에 대한 품질관 리규제의 필요성이 제기되고 있다. 또한 정부조달물품의 품질문제는 공공부문 의 업무효율성을 저하시킬 수 있다는 점에서 품질관리규제의 필요성이 대두된 다. 즉, 불량품질의 정부조달 물품은 정책집행이나 공공서비 스 제공을 위한 다 양한 업무에 차질을 초래할 수 있으며, 이는 결과 적으로 일반 국 민에게 제공 되어 야 하 는 다양한 양질의 공공서비스 에 차질을 초래할 수 있다는 것이다. 이상과 같이 품질관리규제는 일반 소비자를 대상으로 하는 제품에 대한 안 전성 확보 차원에서도 필요하 지만, 정부 조달품의 품질문제로 인한 국 가예산 의 낭비 를 사전에 차단하 고 일반 국 민에게 공공서비스 의 원활한 제공을 위해 서라 도 매우 필요하다. 3. 품질인증제도 운영 현황 소비자들은 근본적으로 상품 정보에 무지하기 때문에 정부에서는 제품에 대 한 품질이나 안 전기준을 미 리 설 정하고 이 기준에 부합되는 제품만 시장에서 유통 되도록 하 고 있 다. 규제기관에서는 사업 자가 지켜 야할 기준을 제정하고 제품을 생산하는 개인이나 기업은 품질수준을 향상시켜 소비자가 안심하고 구 입해서 사용할 수 있도록 권장하고 있다. 정부에서는 일부 제품의 품질을 공식적으로 보증 하는 인증 제도를 도입하 여 소비자들이 제품에 대한 신뢰도를 높여서 제품을 선택하는데 편리함을 제공하 고 기업의 생산과 기술개발을 유도하고 있다. 품질인증(Quality Certification) 제도란 특 정한 산업의 일정한 제품을 생산하 는 기업이 자신이 생산 한 제품을 사전에 전문검사기관에서 정부가 제정한 품질기준, 안전기준 등에 부합한다는 인증 4) 을 취득하게 하여 소비자의 신뢰도를 높여서 안심하고 선택할 수 있도 - 10 -
록 하는 규제이다. 국내인증은 산업별, 목적별로 인증제도를 도입하였는데 안전, 품질, 환경, 보 건영역 등 10개 부처 29개 법령에 의한 34개 법정강제인증제도와 17개 부처 42개 법령에 따른 59개 법정임의인증제도 및 법적근거가 없는 60여개의 민간 임의인증제도 등 총 150여 개( 07년 3월말 기준)의 인증제도를 각 부처 에서 운 용하 고 있 다(한국산 업기술 시험원, 2008 : 21). 대표적 인 품질인증 제도로서는 한국산업 규격(KS)이 있 고, 전기용품 안전인 증, 환경표 지인증, 에너 지효율 인증, 성능인증, 신 기술 신제품인증 등을 꼽 을 수 있다. 이와 같이 인증을 취득해야 하는 제품의 종류가 다양할 뿐만 아니라 인 증기관도 정부 에서 운영하는 전문검사기관 외에 민간 검사기관을 포함하여 수 백 곳에 이르고 있다. 이와 같이 정부가 규제를 강 화하자 다양한 인증제도의 운 영과 인증기관의 난립 으로 인한 부 실 인증 사례가 계속적 으로 증가 하고 있는 실 정이다. 기업 측에서는 각종 인증을 취득하기 위해서 상당한 비용을 부담하는 것은 물론 그 에 따른 인력과 시간을 투입하여야만 한다. 예를 들어 기업이 지식경제부 소 속 기관인 기술표준원에서 국가표준기술인 KS인증을 받기 위해서는 약 천 만 원 정도의 금액이 소요되고 그 기간도 몇 달 간에 걸쳐 이루어진다. 이렇게 인증 을 확 보한 기업의 수가 적어 희소 성이 있을 때는 인증제도로 인한 이익 즉, 지대(rent) 5) 를 향유할 수 있 었다. 그러 나 후 발 기업 에서도 시장경쟁에 뒤 처지지 않기 위해서 각종 인증을 취득하는 업체 수가 날로 증가하자 그동안 기득 권을 누렸던 KS인증 등이 보편 화됨에 따라 인증 으로 인한 차별성이 희 석 되고 있다. 한편 각종 인증을 받은 업체들이 시장에 대거 참가하게 되자 시장 경쟁이 치열해져 기득권자들의 이익이 점차 감소하게 되었다. 이제 몇 가지 인증만으로는 기업과 제품의 차별화가 이루어지지 않게 되자 기업 측에서는 4 ) 특정제품, 공정 또는 서비스를 제공하는 공급자가 정해진 기준이나 절차를 준수하였는지 여부를 제3자 인 전문기관이 평가 및 보증하는 것 5) 공급이 제한되어 있는 또는 공급탄력성이 극히 낮은 생산요소(토지, 노동, 자본 등)에서 발생하는 추가 적 소득 - 11 -
어쩔 수 없이 또 다른 인증을 취득하기 위해 상당한 비용과 노력을 투자하지 않으면 안 되는 상황에 이르게 되었다. 최근 건설자재 생산 업체들의 경우 중 복되는 각종 인증 취득과 과다한 비용 때문에 골병이 들고 있는데 이들이 획 득한 인증서나 지정서가 20개에 육박하고 비용도 최소 수천만 원에서 최대 수 억 원에 이르고 있다고 한다(코스카저널, 14.3.24), 또한 기업이 인증을 받을 때에는 우수한 품질을 요구하였지만 인증 후 품질 수준을 유지하는데 필요한 지속적이고 체계적인 관리가 미흡하여 납품 시에는 인증내용대로 만들어진 제 품이 납품되지 않았다는 사회적 문제가 자주 발생하고 있다. 품질인증 제품의 불합격 사례 사례1) 09.6월 지식경제부의 전기용품 안전인증제품(142개)의 시판품 품질조사 결 과 3 0. 3 % 부 적 합 사례2) 09년 조달우수제품 샘플링점검(226건) 결과 6.2% 규격미달 사례3) 10.3월말 현재 전문기관검사 결과 특허(5건), NEP(1), 조달우수 제품(1) 등 불합격 분포 다양 제2절 정부조달물품의 품질관리 실태 1. 정부조달물품 품질관리 시장실패 정부조달은 공공재의 공급을 위하여 정부예산으로 정부가 민간으로부터 재 화와 서비스를 구매하여 공급하는 행정행위라고 할 수 있다. 조달청에서는 국 가기관이나 지방자치단체 또는 각급 공공기관에서 공공정책의 목적 실현이나 공공조직의 임무수행에 필요한 각종 물품이나 서비스를 조달하는 역할을 하고 있다. 여기서 조달의 의미를 넓게 해석하면 물품의 구매뿐 아니라 물품의 관 - 12 -
리, 계약 등을 포함한다. 정부조달의 목표는 국가가 필요로 하는 고품질의 물 적자원을 국가에 가장 유리한 조건으로 적기에 조달 하는 것이다(조달청, 2009 a: 125) 국가산업발전에 따른 정부기구의 팽창과 함께 정부조달시장도 급격히 성장 하여 각급 공공기관에 공급하는 물품은 연간 약 22조 원( 13년 내자사업실적 기준)에 상당하는 방대한 규모이다. 1970년대 산업개발시대에는 열악한 국가 재정 상황 으로 인하여 품질보다 가격 위주의 양적 공급 에 치 중하였 다. 그러 나 1990년대 이후 산업이 안정되고 본격적인 지식정보화 시대로 진입하면서 고객 (수요기관)은 더 이상 저렴 한 가 격보다는 제품의 품질과 다양성, 안전, 디자인 등의 고품질 제품을 적극적 으로 요구하 게 되 었다(조달 청, 2009 a: 126 ). 정부조달물품 공급의 업무프로세스는 구매계약을 체결한 조달업체가 생산 또는 구입한 물품을 각급 공공기관에 납품 할 때, 국가를 당사자로 하는 계 약에 관한 법률 제14조 제1항에 의하여 납품검사가 의무화되어 있다 6). 그동 안 조달청은 구매계약업무에 치중하고 납품검사 및 사후관리는 공공기관이 담 당함에 따 라 상대적으로 품질관리가 취약하 였다. 2010년도 나라 장터 종합쇼 핑 몰 등록현황을 살펴보 면 30만 품목, 공급업체 수 5,500개 사 중 9 3% 가 수요기 관 검사조건 으로 공급되고 있다(조달 청, 2014 g). 2005년 다수공급자계약 (M ultiful Award Schedule : M AS) 7) 제도가 시행된 이후 공공조달시장에 신규 로 진입한 업체 들의 조달물 품 공급이 급속히 증가 함에 따라 각급 공공기관에 납품되는 조달물품의 약 75% 정도가 대기업에 비해 품질관리 능력이 상대적 으로 떨 어지는 중소기업 제품이다. 조달 물자는 국 민의 세금 으로 구입 된 공공 재로서 다시 국민에게 행정서비스로 제공되므로 소비자인 국민의 생명과 안전 을 보호하기 위해서는 품질관리라는 최소한의 안전장치가 필요하다. 그러나 6) 각 중앙관서의 장 또는 계약담당공무원은 계약상대자가 계약의 전부 또는 일부의 이행을 완료한 때에 는 이를 확인하기 위하여 계약서 설계서 기타 관계서류에 의하여 이를 검사하거나 소속공무원에게 그 사무를 위임하여 필요한 검사를 하게 하여야 한다. 다만, 대통령이 정하는 계약의 경우에는 전문기관 을 따로 지정하여 필요한 검사를 하게 할 수 있다. 7 ) 동일 품목에 다수의 공급자(다양한 품목)를 사전에 계약해 놓음으로써 수요기관이 직접 가격과 품질 등을 고려하여 원하는 물품을 선택할 수 있는 구매제도( 05년부터 도입) - 13 -
정부 조달물 품에 대한 품질관리는 전문성이 부족한 수요기관 담 당자가 관능검 사 8) 등 형식적인 검사에 치우쳐 조달물품의 품질관리가 취약하다는 지적이 끊임 없이 제기되 어 왔 다. 이와 같이 정보 의 비 대칭성의 문제는 시장실 패를 가 져오는 중요한 요인이 된다. 이는 조달물 자의 대부분 을 픔 질관리 능력 이 상 대 적으로 떨 어지는 중소 기업의 제품들로 구성되 어 있 기 때 문에 품질에 대한 정 확한 관리가 필 요한데, 이러 한 품질관리를 전문성이 부 족한 수요기관 담 당자 의 검사에만 의존하 는 것은 저 품질에 대한 유효한 규제가 이루어 지기 어 렵기 때문에 전문기관의 품질검사를 통 하여 정확한 품질관리가 이루 어져야 할 것이 다. 공공재 인 정부조달 물품은 품질이 좋 은 물 품을 공급해 야 이로 인한 편 익이 국민들에게 고루 돌아가게 된다. 만일 불량품이나 저 품질의 제품이 공급될 경우 공공정책 집행을 통해 달성하려는 효용이 감소된다. 그뿐 아니라 품질기 준에 부적 합한 제품이 공공기관에 납품될 경 우 국 민의 생명과 안전에 치 명적 인 폐해를 가져 오거나 개인이나 국가의 재산상에 큰 손실을 끼치는 등 의도 하지 않은 손해를 가져올 수도 있다. 이와 같은 저 품질의 조달물품은 공공정 책 집행의 효용성을 저하시켜 궁극적으로 국민이 피해를 감수해야 하는 부정 적인 외부성의 문제가 발생 한다. 즉, 품질관리에 대한 규제가 완화 되는 경 우 저 품질의 정부 조달품을 납 품하는 업체 에서는 지속 적으로 저 품질의 조달 품을 공급할 것이며, 이는 국민들의 피해가 지속적으로 발생할 가능성이 커지게 되 는 것이다. 특히 1994년 성수대교의 붕괴 사례 등 공공재의 허술한 품질관리가 사회적 인 문제로 대두 되었고, 안 전에 큰 물 의를 일으킨 일부 물품의 경 우 수백억 원 의 국가예산을 낭비하였을 뿐만 아니라 행정에 대한 불신과 대내 외적으로 국 가위신을 추락 시키는 사례가 발생하 였다(조달 청, 2009 a: 37 ). 이처 럼 개인이나 기업 의 생산 활동 과 정에서 품질관리 부실 로 인해 의도되 지 않은 행위의 결과 로 사회적 문제나 사건이 발생되고 이로 인해 인명의 피해나 재산적 손실이라 8 ) 물품을 사람의 오관(눈, 코, 귀, 혀, 피부)의 작용으로 검사하는 것을 말한다. - 14 -
는 사회적 비용이 발생하는 시장실패 현상이 나타나게 되는 것이다(최병선, 2012: 7 6-8 9 ). 따라서 정부에서 는 사회적 비용 을 개 인이나 기업 활 동에 부담 시 키는 원인행위자 부담 원칙을 적용시키고, 정부조달물품에 대한 개인이나 기 업의 품질관리 활동에 정부가 개입할 당위성을 부여받게 되는 것이다. 2. 정부조달물품 품질관리규제 시스템 구축 정부조달물품의 품질관리 시장실패를 극복하고 대다수 국민에게 양질의 제 품을 공급 하는 편익을 제공하기 위하여 체계 적인 품질관리규제 시스 템의 구축 이 필요하 였다. 이에 따 라 정부는 조달청 에 2007 년 5월 품질관리단을 설치 하 여 조 달물자의 품질관리제도 운영에 관한 사항, 조달물 자의 품질 및 성능 검 사, 조달물 자에 대한 사전 사후 품질관리 업 무 및 그 밖에 조 달물자의 품질확 보에 관한 사항 을 관장하게 하였 다 9) 1) 품질관리단의 기구 및 기능 조달청은 구매조달환경변화와 높아진 고객의 품질 기대수준에 능동적으로 대응하기 위해 2007 년 5월 조달물 자의 품질 관리를 총괄 하는 품질관리단 을 출범 시켰다. 2013년 12월 김천혁 신도시 로 청 사를 이전하여 2014 년 3월 조 달품 질원 으로 출범하 면서 품질총괄 과, 납품검사과, 품질점 검팀, 조사분석팀 등 2과 2팀으로 구성되었 다. [그림 2-1] 조달품질원의 조직도 조달품질원장 품 질 총 괄 과 납 품 검 사 과 품 질 점 검 팀 조 사 분 석 팀 자료 : 조달 청(2014 ). 내부업 무자료 9) 조달청과 그 소속기관직제(대통령령, 2007.5.15). - 15 -
조달청 의 핵 심업무 는 물 품구매 공급업무 로 2013년도 연간 약 22조 원에 이 르는 방 대한 조달 물자의 품질관리를 위해서 조 달품질원에서 는 조달업 무 프로 세스에 따라 시스템에 의한 품질관리체계를 구축하였으며, 부서별 기능은 <표 2-2>와 같다. <표 2-2> 부서별 기능 부 서 명 업 무 범 위 품질총괄과 납품검사과 품질점 검팀 조사분석팀 인사, 서무, 예ㆍ결산, 청사관리, 물품 경리 업무 품질관련 제도 총 괄 및 정책 조정 조달물품 품질관리 우수물품(자가품질보증물품) 지정관리 품질관리 관련 교육 및 홍 보, 제도 연구 조 달 청 검사(납 품검사)제도 운영 총 괄 및 조 정 조 달 물자의 품질 및 성능 검사(전문기관검사, 조 달 청검사) 수요기관 자체구매 물품 납 품검사 대행 관리 조 달 물자 품질점 검(기동점 검) 실 시 조달물자 품질점검 규정 및 제도 개선 조달품질신문고 운영, 하자발생 신고 및 품질개선 제안 접수 제조 업체 직 접생 산 확인 제도 운 영 조달물자 이화학시험 및 시험분석결과 통보 자료 : 조달 청(2014 ). 내부업 무자료 2) 품질관리제도 운영 현황 조달청에서는 품질관리 업무프로세스를 마련하여 조달시장 진입단계에서부터 사후관리까지 품질관리 활동 전 과정에 대해 품질관리규제시스템을 구축하였는 데 첫째, 진입단계에서 직접생산 확인을 철저히 하고, 둘째, 제조단계에서 주요 조달물자에 대한 품질점검을 강화하고 품질관리능력이 우수한 업체에게 납품검사 면제 등의 인센티브를 주는 자가품질보증제도를 운영하고 있으며, 셋째, 납품단계 에서 조달청 검사와 전문기관검사를 확대하여 품질검사의 실효성을 제고하고, 넷 째, 사후관리단계에서 조달품질신문고 제도를 운영하고 있다(조달청, 2013d). - 16 -
[그림 2-2] 품질관리제도 운영 현황 조 달 업 무 단 계 품질관리제도 조 달 시 장 진 입 단 계 직접생산확인 입찰 및 계약 단계 (구매 사업국) 적격심사(기술 품질 우수기업 가점) - 신기술, 품질관리 우수기업 등 0.5점 1.5점 제조 단 계 조달물자 품질점검 자가품질보증제도 운영 납 품 검사 단 계 조달청검사 전문기관검사 사후 관리 단 계 조달품질신문고 운영 자료 : 조달 청(2013: 36 9 ). 조달제도 1) 직접생산 확인제도 국가종합전자조달시스템 에서 실시하는 입찰에 참가하기 위해 제조물품을 등록하려는 업체와 이미 제조물품을 등록한 기존 업체에 대해 직접생산 여부 를 관계서 류와 현장조사를 통 해 확인하는 제도이다. 2007 년 11월 제도를 처음 도입하였는데 제조능력이 없는 업체가 계약자로 선정되어 계약을 이행하지 못 하거나 다른 업체 제품을 구매하여 납품하는 등의 부작용을 예방하고, 부적합 업체 의 조 달시장 진입 을 사전에 차단하 는 효 과를 기대할 수 있다. 확 인대상 으 - 17 -
로는 공장등 록증 없이 제조업 을 영위할 수 있는 소 기업 10), 공장등록증은 있으 나 최근 3년 이내 납품실적 증명을 제출하지 못한 업체가 해당된다. 2) 품질점 검제도 구매계약체결 후 조달물자를 생산하고 있는 현장 또는 완제품을 납품하는 현장을 직 접 방 문하여 품질을 점 검함으로써 품질이 나쁜 조달 물자 공급을 차 단하는 제도이다. 현장에서 관능검사를 실시하고 시료( 試 料 )를 채취하여 시료 는 조달청 자체시험실 또는 전문시험기관에 시험을 의뢰하여 그 결과를 확보 한다. 점검대상은 첫째, MAS 물품 및 조달우수제품으로 국가주요사업 추진에 따라 대량 계약 및 납품이 예상되는 물품과 품질관련 언론보도 및 민원제기 등 사회적 물의를 일으킨 물품이 해당되고 둘째, 일반단가계약 및 희망수량단 가계약물품(4대 주요 건자재 등)에 대해 점검을 실시한다. 점검결과 규격미달 로 판정될 경우에는 품질관리 이행상황을 모니터링하고 계약조건에 따라 재점 검을 실시하며, 계약조건 미달횟수에 따라 일정기간 쇼핑몰 거래정지 및 차기 계약 배제 등의 조치가 취해진다. 3) 자가품질보증제도 조달업체 스스로 생산제품의 품질을 관리하는 능력을 심사하여 우수한 품 질관리 능 력을 갖추었 다고 인정하 는 업 체에 대해서 는 일정기간 납품검사를 면 제하 는 등 인센티 브를 부여 하는 제도이다. 완제품의 품질검사 결과보 다는 생 산 공정과 품질개선 활동을 중시하고, 조달업체의 자발적인 품질 향상과 미래 의 가치 를 창출하 기 위한 기술 개발 유인을 제공한다. 아 울러 검사비용 절감 및 신속한 물품공급 등 구매조달 효율성 향상을 도모할 수 있다. 선정 및 관 리 프로세 스로는 선정(품명)기준 고시 신청서 제출/접수 신청서(자격)심사 현장심사(평가 ) 선정/등급 결정(심의위원회) 선정업체 유지관리 정기심사 (기간연장)를 실 시한다. 주 요내용 으로는 품질관리능 력을 종 합적으로 심사하여 10) 소기업 : 소기업및소상공인지원을위한특별조치법 제1조제1호 및 동법 시행령 제3조의2에 해당하는 업체 - 18 -
평가결과 일정점수 이상 획득한 우수한 업체를 자가품질보증업체로 선정하고 있다. 심사점수는 총점 1,000점에 품질경 영시스 템 200점, 생산 공정 500점, 성 과 300점을 배 점으로 하 고, 특급 7 50점 이상은 유효 기간 3년을 주 고, 1등급 600점 이상은 유효기간 2년을 부여한다. 제도가 안정적으로 정착될 수 있도록 조달업체에게 준비기간을 부여하고 시범운영( 11.5월 12.9월)을 거쳐 미비점 을 보완한 후 본격적인 시행은 12년 10월에 들어갔는데 대상물품을 ( 11) 114 품명 ( 12) 231품명 ( 13) 430품명으로 단계적으로 늘려나가면서 전체 조 달물품으로 확대할 계획을 세웠다. 그 결과 11년도엔 9개사(9개 품명) 12년 15개사(20개 품명 ) 13년 17개사(41개 품명)에 이른다. 4) 조달청 검사제도 조달물품 중 시장품질 감시기능이 취약한 가구류 및 섬유류 등 일부 물품에 대해 조달청 자체 시험시설을 활용하여 직접 검사하는 제도이다. 검사는 가구 류, 섬유류, 지류, 금속재 울타리, 합성목재 5개 분야에 95개 품명에 대해 실시 하고 있으며 납품검사는 관능검사 결과와 이화학시험 결과를 종합하여 판정한 다. 검사한 물 품을 식별, 확인하 기 위하여 봉 인 또는 검인의 표지를 한 후 그 물품의 소 재지와 봉인의 형 태를 검수기관에 통보하 고 있 다. 5) 전문기관 검사제도 조달청 에서 구매 공급 하는 조달 물자에 대한 검사를 전문검사기관(국 가공인 검사기관)이 실시하 는 제도이다. 이를 위해 일정자격을 갖춘 검사기관을 전문 검사기관으로 지정하 고 있다. 전문검사기관은 물품 납품 전에 납품장소 또는 제조 공장 등에서 관련 규정에 정한 절차에 따 라 납 품검사를 실 시하여 계약 규격 에 적합한 물품만을 납품할 수 있도록 하고 있다. 6) 조달품질 신문고 조달물품의 하자발생 또는 품질과 서비스에 대한 불만사항, 제도개선 사항 - 19 -
등을 신고 또는 제안할 수 있도록 나라장터에 설치한 품질 관련 민원처리 시 스템이다. 조달물품 및 서비스에 대한 불량품 신고, 사용자 불만 등을 접수 후 조치하고 품질 관련 정보를 수집하여 조달물자 품질관리 제도에 반영하고 있 다. 주요 업무내용은 조달물품에 대한 하자발생 일괄 접수 처리 및 이력관리 를 하 고 있다. 또한 품질관리 관련 정보 를 종합 분 석 관리하 고 우수사례를 발 굴하여 관련기관 및 업체에 제공(사례집을 발간 배포)하고 조달물자 품질관 리에 대한 고 객의 의견을 듣 는 소통 창구 역 할도 하 고 있다. 12년의 경우 품질 개선(55.6%), 불만사항(27.8%), 서비스개선(11.1%), 기타(5.6%)의 업무를 처리 하였 다(조달청, 2013f). 제3절 외국의 품질관리 규제 현황 1. 미국 한국의 조달품질원과 같은 전담 품질관리조직은 없다. 그러나 미연방조달청 GSA(General Services Administration)는 사전단계, 계약관리단계, 사후단계에 서 계약관리와 관련하여 품질보증 방법 절차에 중점을 두고 있다. 1) 품질관리조직 과거 GSA는 품질시험소(National Labotary)를 두고 연간 3-4천여 건의 샘 플링 테스트를 실시하였으나, 1990년대 들어 연방정부 조달개혁이 추진되면서, GSA는 조달정책을 상용품 구매로 전환하면서 품질시험소를 폐쇄하게 되었다. 2) 사전단 계 품질관리 GSA는 보안용캐비넷, 잠금장치, 문, 금고, 타이어 등 10개 품명에 대해서 는 품질인증 제품목 록제도(QPL) 11) 를 운영(국방부는 747개 품명)하고 있으며, 11) 품질에 대한 시험 및 검사 시 조달업체들에게 납품지연이나 부담을 방지하기 위해 도입된 제도로서, 정부운영기관이나 정부지정 시험기관 또는 제조업체/ 공급업체의 시험시설에서 실시할 수 있다. - 20 -
QPL에 등재된 자에게 입찰참가자격을 부여하고 있다, QPL에 등재되지 않은 업체가 입찰참가 의사를 표명하면 품질인증기관에 통보되어 품질요건 적합 여 부를 우 선적으로 처 리한다. G SA는 가구류 에 대해서 는 연방규격 품질요건 또 는 관련법 령에 따라 시험 및 인증을 요구하 며, 그 밖 의 경 우에는 10만 불 이 상 계약 건에 대해서는 과거 계약이행실적 등을 반영한다. 3) 계약관리단계(계약조건)에서의 품질보증 계약물품의 특성에 따라 요구하는 품질보증 수준에 차이가 있는데 상용품, 소액구매(10만 달러 이하)는 계약자 보증으로 충족한다. 설비, 서비스 R&D 계약, 자재구매 등은 계약자에게 검사 의무를 부과하고 있으며, 복합 또는 중 요한 물품계약은 품질관리능 력(ISO 9 001, 9 002, 9 003 등)을 요구한다. 계약 품질요건을 유형별로 살펴보면 첫째, 상용물품은 계약자의 기존 품질 보증 시스 템에 의존하 고 있 으나 예외적 으로 조달물 품에 대한 시장관행이 공정 검사를 포함하 는 경 우에는 정부에서 공정검사를 수행할 수 있는데, 이러한 공 정검사는 상관례와 일치하는 방식 으로 행해야 져야 한다. 둘 째, 계약자에 의한 검사는 단순조달 한도 금액(10만 달러 이하)의 조달에 적용되는데 여기서는 계약 자가 물 자 또는 서비스 를 정부 에 인도하기 전에 계약 품질요건의 일치 여 부를 확 인하는 데 필요한 모 든 검사와 시험 을 이행하 는 것 이 원칙이다. 다만, 계약관이 조달물자 또는 서비스 인수 전에 시험을 하거나 계약자의 내부 작업 과정의 적절성 여부에 대해 판단을 내릴 필요성이 있다고 결정한 경우에는 계 약자의 검사에 의존하지 않 는다. 이러한 결 정을 함에 있 어서 계약 관은 구매 물자 및 서비스의 특성 및 용도, 하자 발생 시 예상 손실, 하자있는 작업 (defective work)의 명백한 교체나 시정 가능성, 정부의 정밀검사 비용 등을 고려한다. 셋째, 표준검사요건(standard inspection requirements)은 미연방 조달 규정(FAR)의 4 6.202 3 의 조항에 의해 고정가격 또는 비용 상환 물 품 R&D 서비스 계약, 시간-자재 계약, 노동-시간계약, 설비계약에 이용할 수 있다. 아울러 표 준검사요건은 (FAR 4 6.302 4 6.308, 4 6.310 의 조항 과 입 - 21 -
찰공고 및 계약서에 있는 물품 및 서비스 규격서에 포함되는데, 이 조항으로 는 계약자의 적정 검사시스템 제공 및 유지 의무, 정부의 작업 진행 중 검사 및 시험 실시 권한 보유, 계약자의 검사작업 기록 유지 및 정부 제공 의무 등 이 포함된 다. 넷째, ISO 9 001, 9 002, 9 003 등 고수준 계약 품질 요건(high-lev el contract quality requirements)은 조달공고와 계약서에 명시되는데, 즉, 중요하 거나 복 잡한 물품이나 계약 의 기술요건이 공정관리, 검사, 작업 운영 등을 통 제 하는 일이나, 기획, 조직화, 작업지시, 문서관리, 첨단계측 등의 주의를 요하는 경우에 사용하는 것이 적절하다. 4) 사후단계 : 계약이행실적 평가제도 10만 달러 이상의 모든 계약 건에 대해 계약이행성적을 평가하는데 제품품 질, 비용통제, 적기이행, 비즈니스관계 등을 평가지표로 적용하고 있으며, 연방 정부 차원에서 계약이행성적 평 가정보 를 DB (PP IRS : Past P erformance Information Retriev al System)로 관리한다(조달 청, 2007 h). 2. 영국 영국에서 집중구매기관으로서의 역할을 담당하는 곳은 정부조달부인 OGC(Office of Government Commerce) 산하의 OGCbs(OGCbuying solution) 이다. 이곳은 물품 및 서비스 구매에 대한 기본협약(Framework Agreements) 체결을 주 업무로 한다. 1) 납품검사 운 영주체 및 대상물 품 지정 여 부 OGCbs에서는 납품검사에는 전혀 관여하지 않고 물품구매계약의 주체인 수 요기관에서 담당하는데 정부구매물자 품질관리 전담조직은 존재하지 않으며 그 대상도 특정화되어 있지 않다. 개별 발주기관은 납품 검사 시 계약자의 부 담으로 필 요한 검사를 실시 할 수 있도록 일반계약 조건에 반영하고 있다. - 22 -
2) 공급자 품질보증시스템 운영 구매물 품의 품질관리에 대한 명 문화된 법령 상의 규정이 없 으나 조달 업무 절 차에서 실제적 으로 공급 자에게 일정한 품질관리 의무 를 부과하 고 있다. 정부 조달 에 있어 품질보 증에 관한 지침 으로 재무 성은 Central U nit on Procurement "No 46 Quality Assurance"을 발행하였다. 동 지침에서는 품질 보증 (품질관리)을 고 객이 필요로 하는 제품이나 서비 스의 표준을 달성하 는데 필요한 기획, 준비, 작업, 검사 및 기록 행위 라 고 기술 하고 있 다. 공급자의 품 질보 증(품질관리)시스템 을 평가 하는 기준으로 영국표준인 B ritish Standard(BS 57 50)이며, 이것은 국 제표준 ISO9 000, 유 럽표준 ES 29 000과 동 일하 다고 본다. 영국의 공인 품질관리인증은 제3자 인증((T hird Party Certification)이라고 하며, 공인받은 독립적인 제3자 인증기관 12) 에서는 공급자의 품질관리시스 템이 B S 57 50의 요건에 적 합한지와 공급 자가 제공하는 제품 혹 은 서비 스에 적 절한 지를 인증해주고 있다. 그 인증기관으로부터 인증을 받은 공급자는 영국 품질 평가 기업 등록 부(U nited Kingdom Register of Quality Assessed Companies : QA Register)에 등록요청이 가능하다. 대개 인증을 받은 기업들은 자발적으 로 등록하는데 만일 등록신청을 하지 않을 경우에는 누락될 가능성이 있다. 공급자는 물품 및 용역이 규격에 완전히 일치하도록 품질보증시스템을 운영하 여야 한다. 공급자가 사용하는 모든 자재는 영국표준규격서( British Standard Specifications)에 맞아야 하며, 공급자는 구매자가 만족하도록 합의된 시간 내 에 신속 하고 효율 적으로 작 업을 수행하여야 한다. 또 한 공급자는 품질검사를 하고 주문 완성일 이후 1년 동안 이 검사의 기록을 유지하여야 한다. 3) 품질관리단계 품질관리를 위한 전담조직이 없는 대신 입찰공고부터 계약체결 후 이행단계 까지 전 단 계에 걸쳐 품질관리를 위한 내용 들을 세부 적으로 명 시하고 있 다. 12) 영국에서 품질인증기관을 공인해 주는 임무는 UKAS(United Kingdom Accreditation Service)에서 담 당하고 있다. - 23 -
첫째, 입찰참가 후보자 선정단계(제한경쟁)에서 품질보증 여부를 심사(사전자 격심사에서 반영)하는데, 공인품질관리인증 또는 ISO인증, 자체 품질관리프로 그램 보유 여부에 대한 질문 문항을 채택하고 있다. 둘째, 계약이행 단계에서 는 계 약조건 에 품질관리시 스템 보 유 요구, 품질검사 기록 의무 유지(1년) 등 품 질관리의무를 부과하고 있다. 셋째, 납품검사는 물품구매계약의 주체인 각 개 별 수요기관이 담당하고, 하자에 대해서는 공급자에 고객불만 해결시스템 (customer complaint resolution system)을 의무적 으로 운영하 고 있다(조 달청, 2007 i). 3. 캐나다 중앙조달기관으로서 캐나다 조달부인 PWG SC(Public Works & G overnment Services Canada) 내에 품질관리를 하는 별도의 전담기관은 없지만, PWGSC 산하 기관인 캐나다 일반표준원(Canadian G eneral Standards B oard)에서 정한 물품 및 서비스의 표준에 맞게 생산된 제품과 제조시설에 인증을 해주고 있다. PWGSC는 사전단계, 중간납품단계, 사후단계에서 계약관리와 관련하여 품질보 증 방법 절차에 중점을 두고 있다. 1) 품질관리조직 캐나다는 별도의 품질관리 전담 조직이 없 으나 물 품 서 비스에 대한 표준을 정하여 적합하게 생산된 제품과 제조시설에 인증을 해주는 일반표준원 을 두고 있다. 그러나 대체적으로 일반표준원의 인증서 제출을 입찰참가 시 요구 조건 으로 하기 때문에 사실 상 공공구매 기관으로서 품질관리 조 직이라 고 볼 수 있다. 2) 사전단 계 품질관리 입찰참가서류를 제출할 때 일반표준원의 품질인증 프로그램에 의한 인증서 를 요구하거나, 입찰평가팀에서는 입찰에 참가하는 업체의 생산시설을 방문하 - 24 -
는 경우 또는 제품의 샘플을 제3의 전문검사기관 13) 에 의뢰하 여 검사하 는 경 우 도 있다. 3) 낙찰이후의 품질관리 낙찰 받은 업체는 계약을 체결하고 나서 일정한 기일 안에 제품의 샘플을 수요기관에게 보내고, 수요기관에서는 이 샘플 들을 입찰 공고에서 지정한 제3 의 공인검사기관이나 정부검사기관에 의뢰한다. 납품이 장기간 소 요되는 경우 나 대량의 제품일 경 우 계약 자는 계 약 후 일정 기일 안에 품질관리계획 (Quality Plan)을 마련하여 실수요기관의 승인을 받도록 하고, 정부는 사후에 업체가 품질관리계획을 제대로 실행하고 있는 지 품질 점검하는 방식도 사용 한다. 캐나다 국방부에 물품이나 서비스를 공급하는 계약을 체결한 모든 조달 업체 는 계 약체결 일로부 터 지정된 기일 내에 ISO 10005에 따라 작성된 품질관 리계획을 제출해서 국방부의 승인을 받아야 한다. 품질관리계획에는 자체 계 획뿐만 아니라 하청업체의 품질관리계획까지 포함되어야 하고, 하청기업의 품 질관리 이행책임 도 계 약업체 가 지게 된 다. 캐나 다 표 준구매 약관에서 일반적으 로 계약조건에 물품이 계약내용에 부합되지 않는 경우 정부는 이를 거절할 수 있고, 계약업체는 보완해서 제공해야 한다고 규정하고 있다. 계약 목적물의 종 류(무기류) 및 성질(화학제품, 잉크류)에 따라 생산공장 검사, 물품 인도 시 검 사, 사후 A/S관리 등을 요구하는 경우가 있다. 4) 사후관리 : 조달업체 정보관리시스템 (Vendor Information Management System) 계약자의 계약이행이 불량할 경우에 계약대상물, 불량내용, 계약자의 사후 시정조치 내용, 그 효과 및 사후처리 등을 조달업체 정보관리시스템(Vendor Information Management System)등재하여야 하고, 이행 양호 또는 불량 기 록은 7년간 유효하며, 그 이후에 삭제가 가능하다. 또한 계약자가 탁월한 이행 13) 독립성을 갖추고 있어야 하고, 캐나다 일반표준원(Canadian General Standards Board)에서 승인을 받 은 기관이거나 ISO17025:1999 시스템을 운영하는 시험기관 - 25 -
(outstanding performance)을 한 경우에도 기록한다. 기록이 등재되기 전에 해 당 계약자는 불량 이행을 통보받은 날로부터 10일 이내에 이의 제기가 가능하 다. 이와 같은 이행실적평가를 토대로, 낮은 평가를 수차례 받았거나 중대한 부실이 발생한 경우에는 정부조달에서 불이익 부여가 가능한데 향후 3년 이내 정부입찰 참여를 제한할 수 있다. 반복적 불량 이행 또는 중대한 부실에 대하 여 조사 중인 경우에는 조사 종료 시까지 조달참여 거부가 가능하다. 정부에 부실 제품을 납품했 으나, 그 원인이 하청업 체에서 납품한 일부 부품으로 인한 것일 경우, 그 원인 제거 시까지 조건부 정부조달에 참여를 제한 받을 수 있 다. 이러한 조치에 대해 서는 전자관보에도 동시 에 개 재된다(조 달청, 2007 j). 위에서 살펴본 바와 같이 미국의 GSA의 조달사업은 주로 MAS, 범정부조 달계약(GWAC) 등 단가계약 형태로 이루어지는데, 집중 공급품목이 대부분 규격 과 품질이 입증된 상용 품으로써 납 품 시 전문적인 시험검사의 필요성이 매우 적기 때문에 계 약자의 품질보장 시스템 으로 대체하 고 있 다. 단순 조달 한 도 금액의 경우 계약 자가 자체 시험검사를 수행함으로써 품질관리의 효율 성을 확보하고 있다. 단가계약물품은 수요기관 납품 시 GSA는 수동적 입장으로, 검사 및 인수 책임은 전적 으로 수요기관이 갖는다. 한편 M AS계약, 차량계 약 등을 제외한 물품은 품질인증 제조업 체에 의해 검사가 수행되고, 규격서 및 표 준에 적합한 지 여부를 결정하기 위한 시험은 연방기관, 제조업체, 독립적인 시험기관, 기타 등에서 실시할 수 있다. 영국은 품질관리 전담조 직은 존재하 지 않 으며 그 대상도 특정화 되어 있지 않다. OG Cbs(OG Cbuying.solution)는 납품검사에는 전혀 관여하 지 않 기 때문 에 정부구매물자의 납 품검사는 전적으로 구매 자(수요기관)의 몫 이 된 다. 영국 의 품질관리제도는 한국의 조달청 에서 실시하 고 있 는 검사나 시험을 통한 직 접적 인 품질관리방법 을 쓰 지 않고, 공급 자가 품질관리시 스템을 통해 자발적으 로 품질관리를 하도록 하는 방법을 시행하고 있기 때문에 비용이 절감되고 효 과 또한 더 우수하다. 캐나다는 상용품의 경우 조달업체의 자체 검사 또는 품질보증시스템으로 품 - 26 -
질관리를 하고 있 다. 시 제품 검사 시 업 체는 제품에서 샘플 을 채취하 여 1/2은 자체 검사 시험 을 하 고, 1/2은 제3의 전문기관 검사를 병행한 후, 상호 비교분 석해서 자체생산 시스템을 수정 보완하는 자체검사시스템을 운영하고 있다. 고가 의 물 품 또 는 특 별한 전문지식을 요하는 물품은 계 약자가 품질관리계 획서 를 정부에 제출하여 승인을 요청 하면 정부는 계약 자가 품질계 획서대로 실 행하 는 지 여 부를 확인하 고 있 다. 이와 같이 미국, 영국, 캐나다 3국에서는 품질관리를 전문으로 하는 조직은 없지만, 제조업체와 공급자의 품질수준이 높을 뿐만 아니라 업체의 자체 품질 보증시스템이 활성화 되어 있으므로 정부는 민간의 품질관리를 신뢰하고 있다. <표 2-3> 외국의 품질관리제도 운영 현황 구분 미 국 영국 캐 나 다 품질관리조 직 사전 GSA에서 품질시험소를 운영하였지만, 1990년대 에 폐쇄 품 질 인 증 제 품 목 록 제 도 (QP L )를 운 용 품질관리 전담조직 없음 개별 발주기관에서 계약 자부담으로 품질검사 시 행 공인품질관리인증 또는 ISO인증, 자체 품질관리 프로그램 보유 여부에 대한 품질보증 여부를 심사 PW GSC산하 품질관리 전담조직 없음 -산하 기관인 캐나다 일 반표준원에서 인증업무 시행 일반표준원의 인증서를 요구하거나 공급업체 방 문 및 전문검사기관 의 뢰 단계별 품질 관리 계약 품질보증시스템, 계약자 검사 및 시험, 표 준검사요건, ISO인증 등 을 조달물품 및 금액에 따라 차등 적용 품질관리시스템 보유 요 구, 품질검사 기록 의무 유지(1년) 등 품질관리의 무를 부과 자체검사프로그램 운영, 제3의 공인검사기관이나 정부검사기관에 의뢰하 여 품질검사시행 제품품질, 비용, 적기이 납품 및 행 등을 평가하는 계약 이행실적 평가제도 운영 사후단계 수요기관이 검사하며, 고 객불만해결시스템을 의 무적으로 운영 계약자의 계약이행에 관 한 사항 등을 조달업체 정보관리시스템을 활용 하여 관리 자료 : 저자 작성 - 27 -
제4절 전문기관검사제도의 의의 및 운영현황 1. 전문기관검사제도의 개요 1) 도입배경 및 의의 그동안 고객(수요기관)의 요구가 가격 에서 품질로 변화 하고 양질의 제품을 요구하는 수준이 지속적으로 상승하고 있으며, 조달시장의 성장으로 인해 공 급물품이 다양화 다량화되고 참여업체가 지속적으로 늘어남에 따라 공공기관 에 납품되 는 모 든 물 품의 품질을 조달 청 또 는 수요기관에서 전문적 으로 확인 하기에는 현실적으로 어려움이 있었다. 국민의 생명과 안전에 직결되거나 검 사장비가 필수인 방독면 등 은 전문검사기관의 검사가 필요하였으나 검사 장 비를 보유하지 못했거나 제도의 미비로 제대로 검사가 이루어지지 않는 등 전 문검사기관의 검사가 꼭 필 요한 품목도 대부 분 수요기관에서 검사함으로써 검 사의 실효 성이 없었다. 조달청은 가구류, 섬유류, 지류, 화학제품류의 일부 제품에 대하여 시험장비 와 검사 인력으로 자체검사를 실시하고 있으나 이는 연간 약 20조원, 약 94만 여 건( 12년 기준 내자구매실적) 14 ) 에 이르는 조달물자의 극히 일부에 불과하였 다. 다수공급자물품계약(MAS)제도가 시행된 이후 공공조달시장에 신규 진입 한 업체가 공급하는 조달물품이 급격히 늘어나게 되었다. 조달시장의 여건이 변화 함에 따라 품질관리 대책 마 련이 시급하 였고 전체 검사의 대부 분을 차지 하는 수요기관의 납품검사가 육안 확인 등 사람의 감각에 의존 하는 관능검사에 치우쳐 조달물품의 품질관리가 취약하다는 지적이 끊임없이 제기되어 왔다. 따라서 품질검사의 객 관성 및 공정성을 확보하 여 조 달물품의 품질을 보장하 기 위한 규제가 필요하 였다. 이에 대한 대책으로 조 달청에서는 2009 년 전문성 을 갖춘 외부 전문검사기관에 품질검사업무 를 위탁하는 전문기관 검사제도 를 14 ) 199, 369억원, 936,810건(조달청, 2012.12.31 기준). 조달통계 - 28 -
도입하였다. 전문기관검사제도의 목표는 공공기관에 불량품 납 품을 방 지하여 품질불량에 따른 관련 비용을 절감시키는 등 조달물품의 품질을 확보하고, 조달업체의 품 질관리 능력 향상 및 품질관리 중요성에 대한 의식을 고취시킬 수 있을 뿐만 아니라 공공기관 고객만족도 향상을 가져올 것으로 기대가 되었다. 정부에서 는 체계적 인 품질관리를 위해 전문지식 이 필 요한 주요 물품을 전문기관 검사 대상 으로 지정 공고하여 일정금 액 이상 을 납품하는 경 우 국가 공인검사기관이 직접 납 품검사를 실시하 도록 함으로써 납품검사의 객 관성과 실 효성을 높 이고 있다(조 달청, 2012c). 2) 사회적 규제로서 전문기관검사제도 전문기관검사제도는 사회 적 규제로서 국민 생활 건강 안 전을 보호하 기 위하 여 정부가 민간 시장에 의도적으로 개입 하여 기업의 품질관리 행위에 제약 을 가하는 정책이다. 윌슨(J. Q. Wilson)의 정부규제이론에 따른 규제정치유형을 살펴보면 정부 규제로부터 각각의 이익집단이 실제이든 그럴 것으로 감지( 感 知 )하는 비용과 편익의 분포에 따라 4가지 정치유형으로 나뉜다. 규제로 인해 감지된 편익 은 넓게 분산되거나 좁게 집중되어 나타나고, 감지된 비용 은 비용을 부담하는 집단이 넓게 분산되거나 좁게 집중되어 있다는 것을 의미한다(최병선, 2012:125-126 ). 여기서 조달청의 전문기관 검사제도를 윌슨의 규제유형으로 분류해 보면 규제 로 인해 감지된 편익 은 넓게 분산되어 대다수 공공기관(국민)이 혜택을 보게 되고, 감지된 비용 은 소수의 기업에 좁게 분산되어 조달업체(개인 또는 기업) 가 행정적 비용을 부담해야 하는 기업가적 정치에 해당된다고 볼 수 있다. 예 를 들면, 국 민방독 면과 같은 조달 물품의 품질검사를 위해 행정적 비용 은 공급 업체가 부담하지만, 적정 품질로 인한 혜택은 방독면을 이용하는 모든 국민에 게 돌아갈 수 있으므로 감지된 편익은 넓게 분산된다. 또한 신호등의 경우에 - 29 -
도 품질검사 비용은 공급업체 에 한하여 부담 하지만, 이로 인한 교통사고 방지 혜택은 운전자 및 이를 이용하는 모든 국민에게 돌아간다. <표 2-4> 전문기관검사제도의 규제정치 유형 감 지된 비 용 구 분 넓게 좁게 분산 분산 감 지된 편 익 넓 게 분 산 좁 게 집 중 대중적 정치 고객 정치 (majoritarian politics) (client politics) 기업가적 정치 이익집단 정치 (entrepreneurial politics) (interest-group politcs) 자료 : Wilson, American Government, op.cit, p.4 19. 최병선.(2012: 126 )에서 인용 기업가 적 정치는 사회문제에 대한 여론을 주도하고 정치적 압력 을 동 원할 수 있는 언론이나 국회의원 및 정치가 등이 주도적으로 노력하여 사회적 규제 를 채택하거나 강화시킨다는 특징을 가지고 있다. 기업가적 정치 상황에서 규 제 비용을 부담해야 하는 동종의 기업들은 정치인과 여론을 반대로 돌리기 위 하여 이해관계집단을 구성하게 된다. 이렇게 조직화된 기업은 인적, 물적 자원 을 동원하여 자신들의 이익을 극대화하기 위하여 정치적으로 강력한 영향력을 행사하고 다양한 경로를 통해 규제부담에서 벗어나려는 활동을 하게 된다. 전문기관 검사제도는 많은 관련 당사자들이 참 여하는 매우 복 잡한 이해관계 속에서 집 행이 이루어 진다. 우 선 정책집행기관은 조달 청이고, 규제로 인해 편 익을 제공받는 수요기관으로는 정부 부처 및 각급 공공기관이 있으며, 규제 준 수의 의무를 이행하고 비용을 부담하는 조달업체가 정책대상집단에 해당되며, 조달청의 검사업무를 위탁받은 전문검사기관은 중간매개집단으로 구분 할 수 있다. 다음 은 정부규제의 유형 중에서 전문기관 검사제도를 [ 그림 2-3]으로 표 시하여 보았다. - 30 -
[그림 2-3] 정부규제의 유형과 전문기관검사제도 진입규제 경제적 규제 독과점 및 불공정거래 규제 가격 규제 환경규제 정부규제 산업 안전 및 보건규제 소 비 자 보 호 규제 사회 적 규제 안 전 규제 - 품질인증 제도 정부 물 품 품질관리규제 - 직접생산확인제도 - 자가 품질보 증제도 - 조달물자 품질점검 - 조달청검사제도 - 전문기관검사제도 사회적 차별 에 의한 규제 교통안 전 규제 자료 : 김만배 김병주(1996: 29)의 자료를 참고로 저자가 재구성 2. 전문기관검사제도의 내용 1) 법적 근거 및 업무처리절차 전문기관검사제도는 조달물 자 품질관리에 대한 실효성 확보를 위해 정부 가 정책적 필요에 따라 법적 근거를 마련하여 개인이나 기업의 활동에 대하여 의 도적 으로 제한하는 행위라고 할 수 있다. 전문기관검사제도의 법적근 거는 조달사업에 관한 법률 제7조 및 조달물자 전문기관검사업무 규정(조달청 - 31 -
고시 제2013-12호) 에 따라 검사 업무 를 위탁하고 있다. 정부로부터 검사업 무를 위탁받은 전문검사기관에서 는 전문지식, 기술, 노하 우(know-how)를 이용하여 공공재인 정부조달물품에 대해 검사를 실시하여 계약 규격에 적 합한 물품만 을 납품토 록 하 는 제도이다(조달청, 2012c). 전문기 관검사제도의 법적 당사자는 조달 청, 수요기관, 제조 또는 공급업체, 전문검사 기관으로 구분되 며, 전문기관검사제도의 업무 흐름은 [ 그림 2-4 ]와 같다. [그림 2-4] 전문기관검사 업무 흐름도 자료 : 조달 청(2013). 조 달제도 조달청은 수요기관에서 보낸 조달요청서 접수 후 전문기관검사를 적용하여 구매결의한 다음 총액(단가 포함)계약 체결 후 계약서 또는 납품요구서를 공 급자(계 약업체 ), 수요기관, 지정전문 검사기관에 전송하면 해당 전문검사기관 은 검사계획서를 계약업체에 발송한다. 공급자(계약업체)가 납품 전 검사요청 서를 작 성 전문검사기관으로 송신 하면 전문검사기관은 세부 검사계획 서를 작 성하 여 계 약업체, 수요기관 및 조달청 에 전송한다. 전문검사기관은 검사를 실 시한 후 검사 결과서를 공급자(계약업체), 수요기관 및 조달청에 작성하여 전 송한다. 검사결과 적합판정을 받은 공급자(계약업체)는 납품할 물품을 수요기 - 32 -
관에 검수요청을 하면 수요기관은 검수를 실시하여 최종적으로 납품을 하는 방식으로 이루어지고 있다. [그림 2-5] 전문기관검사 절차 전문 검사기관 조달업체 전문 검사기관 전문 검사기관 조달업체 수요기관 검사 계획서 작성 송신 검사 요청 검사일정 협의 등 검사 세부 계획 수립 검사 실시 및 검사결과서 교부 납품 물품 검수요청 물품 검수 자료 : 조달청 (2010). 전문기관검사 업무 매뉴얼 2) 전문기관검사 대상 품명 전문기관검사제도는 조달청과 업체 간 체결한 총액과 단가계약 물품에 적용 되며, 검사 대상 품명은 조달청 품질관리단장이 교통신호등, 방독면 등 국민의 안전과 관련된 물품이거나, 품질 불량 시 사회적 비용이 큰 물품 및 다수의 수요기관이 사용 하는 상용물 품을 대상으로 지정한다. 13년 12월말 개 인용 컴 퓨터 등 1,837개 품명을 선정하여 전문기관 검사를 실시하였으며, 법령 및 고 시 등에 따라 납품 시에 의무적으로 검사(점검)을 받는 물품은 검사대상에서 제외 한다(품질관리단 공고 제 2013-9 호, 2013.7.26 ). 3) 전문기관검사 실시 기준 총 액계약 의 경우 물품의 대표품명(물품분 류번호 8 자리)이 전문기관검사 대상물품이고, 조달요청금액(예산액) 합계가 기준금액(조달청 품질관리단 공 고)이상인 경우가 해당된다. 단가계약은 일반단가, 제3자단가, 다수공급자 (MAS)계약 등 납품요구서에 따라 납품하는 모든 계약을 의미하는데, 1 최초 1억 원 이상일 때의 납품요구 건 2 이후 60일이 경과하고 납품요구 누적금액 이 3억 원 이상 인 납품요구 건 3 납품요구일 기준 1년 이내에 조달 청 검사를 - 33 -
2회 연속으로 합격 시에는 180일을 경과하고 누적금액 3억 원 이상인 납품요 구 건이 검사대상에 해당된다. 4 ) 검사수수료 검사비용은 물품구매(제조)계약 일반조건 제19조 또는 지방자치단체 물품구매계약 일반조건 Ⅷ.에 의거 계약상대자(조달업체)가 검사수수료를 부 담하 도록 규정되어 있다. 검사수수료 는 기본 료, 인건비, 출장비, 시험 수수료 로 구성되며, 현재 조달물 품 납 품검사 시 시 험수수료의 20% 를 할인받 고 있는 데, 검사수수료의 총합은 계약금액 또는 납품요구 누적금액의 2%를 초과할 수 없 으며 상한액은 5,000, 000원(부가세 포함)이다. <표 2-5> 검사수수료 예시 구분 검사수수료 (A) 시험수수료 (B) 합계(C) 할 인금 액 현행 (B *20% ) 비 고 검사수수료 4 50, 000 150,000 600,000 30, 000 자료 : 조달 청(2013). 전문기관검사업무규정 제34 조 제1항 5) 불합격시 제재 방법 불합격시 제재조치 사항 으로는 총 액계약 의 경 우 불합격 이후 검사결과 조 치사항(대체, 보수, 개조 또는 선별)에 따라 조치한 후 재검사 신청하여 검사 를 다시 받고, 단가계약일 경우 총액계약의 경우에 따르되 결함의 정도(경, 중, 치명)에 따라 거래정지 또는 배정 중지 처분한다. - 34 -
<표 2-6> 단가 및 총액계약 물품 검사 불합격 시 처리방법 구 분 1회 불합격 2회 불합격 3회 불합격 단가계약 총액계약 경결함 중 치명결함 쇼핑몰 3개월에서 쇼핑몰 6개월에서 쇼핑몰 3개월 이 6개월 이내 거래 12개월 이내 거래 경고 내 거래정지 또는 정지 또는 배정중 정지 또는 배정중 배정중지 지 지 1회 불합격 2회 재검사 대체, 보수 - 개조 또는 선별 자료 : 다수공급 자계약 특 수조건 제22조 -2(거래 정지) 및 물 품구매 계약 품질관 리특수조 건 제14 조의 2항 3. 전문기관검사제도의 추진성과 1) 전문기관검사 실적 전문검사기관수는 09년 14개에서 13년 21개로 꾸준히 늘려 왔으며 검사대 상물품수는 09년 637개에서 13년 1,837개로 288%나 증가하였는데 이는 전체 조달물품 대비 약 55% 수준까지 검사범위를 확대하였다. <표 2-7> 연도별 전문기관검사 실적 구 분 2009 2010 2011 2012 2013 비 고 전문검사기관 수 14 16 18 20 24 검사대상 물품 수 (전체조달물품 대비) 637 (17.7%) 760 (21.1%) 1,521 (42.3%) 1,9 90 (55.2%) 1,8 37 (51.0%) 검사 실 시 업 체 수 131 1,8 30 3,254 3,6 34 3,4 65 자료 : 조달 청(2014 ). 내부업 무자료 - 35 -
전체 조달물품의 총액계약 및 단가계약 납품 건에 대하여 연간 약 1만 여건 의 전문기관검사를 통 해 조 달물품의 품질을 검증해 왔으며 그러 한 노 력에 힘입 어 불합격률이 3.1%( 10년) 1.9%( 13년)로 대폭 낮아지고 있다. <표 2-8> 전문기관검사 불합격률 연도별 계 약 방 법 별 (단위 : 백만원) 검사 실 시 불합격 실 적 불합격 비 율 (% ) 10 11 12 13 10 11 12 13 10 11 12 13 총액 단가 합계 건수 1,28 7 1,9 42 2,4 34 1,564 51 96 157 59 4.0 4.9 6.5 3.8 금액 556,842 682,843 914,137 551,118 22,317 33,584 51,251 22,329 4.0 4.9 5.6 4.1 건수 3,021 7,142 7,248 7,319 83 148 129 114 2.7 2.1 1.8 1.6 금액 289,232 402,8 80 362,54 9 350,4 11 4,765 9,995 6,286 6,042 1.6 2.5 1.7 1.7 건수 4,308 9,084 9,682 8,883 134 244 28 6 173 3.1 2.7 3.0 1.9 금액 846,074 1,08 5, 72 1,276,68 901,528 27,08 2 4 3,579 57,536 28,372 3.2 4.0 4.5 3.1 3 7 자료 : 조달 청(2014 ). 내부업 무자료 2) 규제완화 및 강화 품질관리규제인 전문기관 검사제도를 도입 한 이후 피규제자인 정책대상 집단 은 정책에 대한 여러 가지 불만 을 제기함에 따라 정책집행기관인 조달품질원 에서는 영세한 중소기업의 부담을 줄여주려는 노력의 일환으로 매년 부분적으 로 규제를 완화 시켜왔 다. 그러 나 한편으로는 정부조달 물품의 품질불량 사례가 언론에 보도되고 품질강화를 주장하는 여론의 지지를 반영하여 품질규제를 강 화시키는 방안도 마련하였다. 따라서 그동안 시행되었던 규제완화 및 강화에 대한 세부내용을 기술하여 보았다. 가) 규제완화 - 36 -
첫째, 전문기관검사 선택 시 수요기관 선택의 폭을 높여 주었다. 1 종전에 는 계약 시 전문기관검사로 지정받은 경우에는 수요기관의 사정에 따라 자체 에서 검사를 하 고 싶 어도 변경하 지 못 했다. 이러한 불편함으로 인해 수요기관 사업 에 차질이 발생한다는 민원에 따라 전문기관검사 지정물품에 대하여 조달 요청 시 수요기관이 직접 검사를 수행하고자 요청 한 경 우 수요기관 검사조건 으로 구매할 수 있도록 요구사항을 반영하였다. 2 계약체결 시 순번제로 전 문검사기관이 지정되 었던 것을 납 품업체 가 소재한 지역과 가까 운 검사기관을 선택할 수 있도록 하여 불편함을 해소시켜 주었으며, 3 계약 시 지정한 전문 검사기관에게 특정기간에 검사업무가 몰려서 검사가 지연되더라도 이를 납품 시에 변경할 수 없어 조달업체에게 큰 불편을 주었으나 이의 해결을 위해 납 품 시에 전문검사기관을 변 경할 수 있 도록 규제를 완화 시켜 주었다. 둘째, 업계부담 최소화 방안을 마련하였다. 1 다른 법규에 따라 납품시마다 품질검사(점검)가 의무화되어 있는 물품 15) 은 검사대상에서 제외하 고 전문검사 가 필요한 물품만 실 시토록 하 였다. 2 2009 년 총액계 약의 경우 검사대상 기 준금 액이 2억 원으로 지정되었 으나 2011. 3. 1.부터 물 품의 품명 별 특성에 따 라 기준금액을 최저 1억 원에서 최고 5억 원까지 차등화 하여 대규모 물품의 검사횟수를 줄여 고 가 납품업체의 검사 부 담을 크 게 완화 시켰다. 3 2010. 1. 1.부터 단가계 약에 대한 전문기관검사 실시 기준은 납품요구 누적금 액이 2억 원을 초과할 경우에 실시하였으나, 2억 원 미만의 납품요구분에 대해서는 품 질검사의 사각지대가 발생함에 따 라 2011. 3. 1.부터 최초 검사 기준금 액을 1억 원으로 토대를 마련하였고, 60일이 경과하고 누적분 납품금액의 검사 실시 기 준금액을 2억 원에서 3억원으로 상향 조정하였다. 4 동일물품이 납품요구일 기준 1년 이내에 2회 연속으로 검사에 합격할 시에는 검사주기를 4 개월에서 6 개월로 확대하여 품질우수업체에 대해 검사 부담을 완화시켜 주었다. 5 검사 수수료에 대해서 는 부과기준을 조정하 여 종 전 20% 할 인에 이어 검사자 인건 비 적용일수를 줄이는 등 업체부담을 낮추어 주었다. 16 ) 15) 다른 법규에 따라 납품시마다 품질검사(점검)가 의무화되어 있는 물품 : 레미콘, 아스콘, 승강기, 소방 차, 배전반, 방사선이 발생하는 의료기기, 분전반 등 7개 품명 - 37 -
셋째, 품명별 로 품질관리 능 력이 탁 월한 업 체를 선 정하여 일정기간 납품검 사를 면제하여주는 자가품질 보증제도 17 ) * 를 도입( 11년)하였다. 넷째, 전문검사기관을 매년 추가 지정함으로써 서비 스를 확대하 였다. 13. 12 월까지 한국가스안전공사(저수탱크 등 76개 품명), KOTITI 시험연구원 18 ) (면 사 등 4 7 개 품명 )을 전문검사기관으로 추가 지정하여 총 24 개 기관으로 증가 하였다. 나) 규제강화 첫째, 전문기관검사 대상 품명을 전체 조달 3,6 00여 개 품명 중 ( 10년) 7 6 0개 (21%) ( 11년) 1,521개 (4 2% ) ( 12년) 1,9 9 0개(55% ) ( 13년) 1, 8 37 개(55%) 로 검사대상품명을 확대하였다. 단가계약의 경우 검사 제외대상이었던 소규모 물품의 검사를 강 화하기 위하 여 2억 원 미만 납품 건을 전문검사대상 에 포함 시켜 지금까지 검사대상으로 지정되었으나 한 번도 검사를 받지 않는 업체가 생기지 않도록 규제를 강화하였다. 둘째, 불합격업 체에 대해서 는 지금까 지 검사에 불합격 시 누 적납품금액이 2 억 원이었 던 것을 1억 원으로 하향조 정하였 으며, 검사주 기를 6 0일에서 30일로 단축 하는 등 검사 실시 기준금액 및 검사기준을 하 향 조정하 였다. 이는 품질 관리에 소홀한 조달업체들에게 검사 실시 기준금액 및 검사기준을 종전 기준 으로 환원시킴으로써 규제를 강화하여 불이익을 주도록 하는 조치이다. 16) 건당 평균 수수료 115만원( 10.1.1~7.31)에서 92만원( 10.8월분)으로 추가 인하됨 17) 조달업체의 품질관리시스템 구축을 권장하고, 자체 품질관리 활동실적에 따라 납품검사 등을 면제하 여 업체 스스로 관리하도록 유도하는 제도 18 ) 한국섬유기술연구소(Korea Textile Inspection & Testing Institute) - 38 -
시 행 차수 시 행 일자 규제 완 화 및 강 화 세 부 내 용 기대효 과 1차 10.04.02 전문기관검사 대상 품명 확대 2차 10.05.20 다른 법 규에 따 라 납 품 시 품질검사가 의무 화되 어 있 는 제품은 검사대상 에서 제외 다른 법 규에 따 라 성능 이 보장되는 물품 또는 용역 성격의 물품 등 검사실효 성이 떨어지는 물품 검사 제외 컴퓨 터 와 같 이 반복 납 품 되는 물 품의 검사주기 조 정 전문검사기관 선 택 권을 납품업체에게 부여 조합 등 단체의 계약일 경우 납 품검사기준 변경 3차 11.01.25 총액계약 물품별 특성에 따라 검사기준금 액 차등 화 단가계약물품 검사실시기 준금액 상향 조정 품질우수업체에 대해 정기간 검사 면제 일 불합격업체 검사실시기준 금액 하향 조정 4차 13.01.09 소모성자재(MRO) 및 단 순물 품 등 검사 면제 5차 13.05.31 6차 13.08.19 소모성자재(MRO) 및 단 순물 품 등 검사 면제 분할납품 2회차 검사부터 기본료 면제 분할 납 품검사에도 검사수 수료 상 한액 적용 납품물량 추가에 따른 납 품도 전문기관검사 계약 시 지정한 전문검사 기관 납품시에 변경 허용 <표 2-9> 연도별 규제 완화 및 강화 현황 LED조명 등 8개 조명제 품의 품명 별 표준 납 품검 사일 제도 도입 자료 : 조 달청(2014 ). 내부 업무자료 검사대상 으로 지정되었 으나 한 번도 검사를 받지 않는 업체가 없 도록 검사기준 및 방법 을 보 완 레미콘, 아스콘, 승강기, 소방차, 배전반, 방사선 발생되는 의료 기기, 분 전반 등 7개 품명 도로교통 법 에 의한 무 인단속 기, 용역성격의 물품 제외 검사주기: 1개월 2개 월로 조정 동일물품 1년내 2회 연속 합 격할 경우 검사 주기:2개월 4 개 월로 연장 순 번 제로 전문검사기관 지정 납품업체가 선택 단체기준 각 업 체 별 기준으로 변경 물품에 따라 최소 1억원 최대 5억원까 지 기준금 액 차등 누적 납품액 2억원 3억 원으로 상향 1년내 2회 연속 합격시 검사면 제기간:4개 월 6 개월로 연장 검사 기준 금액 및 검사주기 종전 기준으로 환원 누적납품액 2억원 1억 원으 로 하 향 검사주기 6 0일 30일로 단축 소모성자재(MRO) 단순물품 등 77개 품명 검사 면제 소 모 성자재 (M RO) 11개 품명, 단순물품 24개 품명 등 36개 품 명 검사 면제 2회차 검사부터 는 기본료 (20만 원) 면 제 분할납품검사 상한액 미적용 상 한액(500만 원) 적용 당초 납품물량 대비 10%이내의 추가 소액납품도 검사 검사 면 제 계 약 시 지정한 전문검사기관 납 품시에 변경 안 됨 납품시에 변 경 허용 품명별 표 준 검사 일수 미 적 용 LED조명 등 8개 조명제품 기 준 마 련 품질점검 사각지 대 해소방안 마련 업체 의 검사 부 담 완화 업체 의 검사 부 담 완화 업체 의 검사 부 담 완화 업체 에게 검사기 관 선택권 부여 업체별 납품검사 편중 방지 대규모 물품의 검 사횟 수 축 소 업체 의 완화 검사 부 담 업체 의 완화 검사 부 담 불합격업체는 사 강화 검 중소 기업 납품검 사비용 절감 납품검사비용 절 감 납품검사비용 절 감 납품검사비용 절 감 및 업체부담 경감 검사기관의 검사 업무 과부하에 따 른 검사지연 방지 검사기관 간 검사 소요일수 편 차 제 거 및 검사소요기 간 단축 - 39 -
제3장 규제정책의 불응에 관한 이론적 고찰 지금까지 규제정책은 정부주도의 특정 산업에 대한 보호를 위한 경제적 규 제에 더 많은 관심을 보여 왔다. 하지만 최근 국민 삶의 질 향상과 기본권의 신장 둥으로 인해 소비자보호에 관한 사회적 규제가 언론과 시민단체 등에 의 해 집중적으로 조명을 받고 있다. 이러한 사회적 규제는 정책대상집단의 비용을 증가시키는 경우가 많기 때문 에 정책불응을 촉 발할 수 있다. 특히 전문기관검사제도의 경우 정책대상 집단 이 정부 조달물 품의 공급업 체로서 대부분 영세한 중소기업 으로서 규제정책에 의한 비용 부담의 정도는 클 수밖 에 없 기 때 문에 정책이나 법 규에서 요구하는 행동 에 따르 지 않고 이에 저 항을 하 거나 민 원을 제기하는 등의 정책불응 행위 를 유 발할 가능 성이 높 다. 이에 본 장에서는 정책불응에 관하여 이론적 고 찰 및 선행연구 검토를 통하여 정책불응의 요인과 행위에 대하여 살펴보고자 한 다. 제1절 정부규제 정책불응의 개념 및 요인 1. 규제정책집행과 정책대상집단 특정한 사회문제가 정부와 여론의 관심을 받아 정책의제로 채택되어 규제정 책으로 결 정이 되면 정부는 바람 직한 정책 목표를 설정하고 합리적 인 정책수 단을 채택 하여 목표달 성을 위한 정책집 행이 이루어 진다. 이러한 규제정책집행 이 정책 과 정에서 차지하는 중요한 의미는 정책 의도의 실현 및 실질적인 정 책 내용의 구체적 결정, 국민생활과 직결되는 정부의 활동이라는 것이다(정정 길 외, 2013: 512-513). 규제정책집행은 정책의 내용을 실현시키는 과정을 의미하며, 규제정책에는 - 40 -
다음 3가지의 중요한 구성요소가 있다. 첫째, 정책목 표로서 이것은 정책을 통 하여 이룩하고 자 하 는 바람직 한 상 태를 말한다. 둘째, 정책목 표를 달성하 기 위 해 정부기관이 사용하 는 정책수단 에는 순응확 보수단, 집 행기구, 집 행요인, 자 금, 공권력 등이 있다. 셋째, 정책대상집단은 정책의 적용을 받는 집단이나 사 람들로서 정책의 혜택을 받는 정책수혜집단과 정책 때문에 희생을 당하거나 정책비용을 부담 해야하 는 피 규제자로 분 류된다(정정길 외, 2013: 511-518 ). 규제정책을 집행하는 과정에는 정치나 자원을 포함하여 많은 복잡한 요인들 이 관련되어 있 다(Lundu and M bewe, 19 9 3: 23-33). 정책집 행은 이상 화된 정 책, 집 행조직, 대상집 단, 환경 적 요인의 4 가 지 구성변 수(components)로 이루 어 지며 정책집행은 이들 변수가 상호작용하면서 새로운 질서나 관계유형을 창조 하는 것 이라고 보 았다(Smith, 197 3: 19 8 ). 정책집행과정에는 다양한 행위자들 이 참여하게 되는데 정책집행자와 정책대상집단, 정책수혜집단, 그리고 중간매 개집단으로 구성되며 그들은 순응과 불응을 일으키는 대상들이다. 정책집행자 란 정책결정자로부터 법적 권한과 제도적 권한, 공적 자원 등을 부여받아 정 책의 내 용을 수행하 는 행위자를 의미한다(정정길 외, 2013: 518 ). 정책대상집 단 이란 정책의 통 제를 직접적 으로 받게 되며 정책수행에 필요한 비용 을 수익자 부담 원칙에 따 라 지불하게 된 다. 정책수혜집 단이란 정책의 시행으로 인하여 유형 무형의 혜택을 받게 되는 집단을 의미한다. 중간매개집단은 공식적인 정 책집 행기관으로부 터 책임과 권 한을 위임 받 아서 정책집행에 참 여하는 개 인이 나 집단을 뜻한다(Nakamura and Smallwood, 1980). 여기서 정책대상집단은 정책집행과정에서 정책집행자와 더불어 정책의 목적달성에 가장 중요한 역할 을 하는 행위자로서 정책대상집단 의 순 응확보 여부 는 정책집행상 매 우 중요한 의미 를 지니고 있다(박인용, 2006 : 30). 특 히 규제정책을 집 행하는 과정에서 정 책대상자의 불응이 동반될 것을 짐작하기 어렵지 않다. 따라서 집행기관에서 는 그들의 저항 을 불식시키 고 순 응을 이끌어 내어 바람 직한 행태변 화가 수반 되어 성공적인 정책실 현을 이루어 야 한다. - 41 -
2. 규제정책에서 불응의 개념 및 중요성 19 8 0년대 중반 이전에는 권위적인 정부에 의해 결 정된 정책은 결정되 기만 하면 저절로 집행되는 것으로 이해되었다. 하지만, 민주적 시민의식과 새로운 가치체계로 형성된 다양한 개인과 집단에 의한 저항으로 정부의 정책이 순조 롭게 진행되지 않고 있다. 정부가 심사숙고해서 결정한 규제정책이지만, 단순 히 정책이 존재한다고 해서 순 응이 보장되는 것은 아 니다(박호 숙, 2000: 6 8 ). 규제정책목표가 바람직하고 정책집행자가 아무리 효율적으로 집행하려 해도 정책대상집 단이 불응하 게 되 면 정책집행에 크 고 작 은 차질을 유발시 켜 효 과적 인 진행이 어렵게 되어 성공적인 정책목표를 달성하기 어렵다. 따라서 정책집 행의 불응요인을 찾 아내어 순응으로 이끌 어 낼 수 있는 방 안을 모 색하는 것이 중요하다. 규제정책이 집 행을 통해 서 정책목표를 실 현하고 자 하더 라도 자동 적으로 집 행되는 것이 아니며, 집행기관의 효율적인 집행과 정책대상집단의 순응이 있 어야 그 효과가 나타난다(Coombs, 1981; Van Meter & Van Horn, 1975). 정 부의 정책집행 과정에서 다양한 이해관계자들이 관여하고 각 주체 간에 부딪 치는 문제들 중의 하나 가 바로 순 응(compliance)과 불응(noncompliance)의 문 제이다. 일반적 으로 순 응(compliance)이란 정책이나 법규에서 요구하는 행동에 따르는 행위를 의미하고, 반대로 여기에 따르지 않는 행위를 불응 (noncompliance)이라 고 부 른다. 순응과 불응에 관한 국내 외 학자들의 정의를 살펴보자면 Young(1979: 4-5) 은 특정의 행동규정이나 규칙 또는 순응 체계의 요구에 따르지 않는 행위를 불응이라고 설명하였고, Anderson(1984: 88)은 순응이란 정책지시 및 지침 상 의 행동 규정과 집행 과정에서 요구되 는 행동규정에 대해 정책집행자나 정책 대상자의 행동이 부합하게 행동하는 것을 의미하며, 불응이란 그러한 행동규 정에 부합하 지 않게 행동하는 것 이라고 규정하 였다. Duncan(19 8 1: 19 2)은 순 응을 수용과 나누어 설명하고 있는데, 순응이란 행위자의 행동이 외면적으로 - 42 -
표출되어 특정 규범을 따르는 것을 의미하고, 수용은 외면적 행동의 변화뿐만 아니라 내면적인 가치나 태도의 변화까지도 의미한다고 하였다. 또한 정책불 응은 함축된 규범 또는 직접적으로 공식화된 동조행위의 변화라고 설명하였 다. 정정길외(2013: 550)은 정책이나 법 규에서 요구하 는 행동에 따르는 행위를 순응이라 하고, 반대로 여기에 따르지 않는 행위를 불응이라고 설명하였다. 유 훈(2008 : 24 7 )은 정책목 표에 위배 되거나 합치 되지 않는 의도적 또는 비의도적 인 행태라 고 정의하고 있다. 또한 학자들은 규제집행자와 규제대상집단 등 행위 주체를 구분하여 불응의 개념적 정의를 하고 있는데, 배점모(1998: 126)는 정책집행자 또는 정책대상집 단이 정책적 지시나 규칙에 대해 외관상 일치되지 않는 행동을 하는 것이라고 주장하였고, 하상 근(2011: 17 )은 정책 목표 달성을 위하여 설정된 정책지침이나 지시 등의 행동 규정에 대하 여 정책집행자 또 는 정책대상 자가 이와 불일치 하는 방향으로 행동하는 것 으로 보 았다. 황해동 (2011: 213)은 정책대상자 또 는 정책 집행자가 정책지침이나 지시 와 일치하지 않는 행동 을 하 는 것 이라고 개념 을 정의하였다. 안해균(1984: 468)은 규제정책집행자가 정책결정자가 정한 정책이 나 지시에 대해 일치하지 않는 행동을 보이는 것이라고 설명했으며, 노화준 (2012: 521)은 정책결정자가 결 정한 정책내용 및 지침 과 일치 하지 않 는 정책집 행과정의 참여자의 행태, 즉 정책집행자 및 정책대상집단들의 행태를 의미한 다고 설명하였다. 위와 같이 정책불응에 대한 학자들 의 개 념을 <표 3-1> 에 정리해 보았 다. - 43 -
<표 3-1> 정책불응의 개념 학자 Young(1979) 내 용 특정행위자가 특정의 행동규정이나 규칙 또는 순응체계의 요구에 따 르지 않는 행위 Duncan(1981) 함축된 규범 또는 직접적으로 공식화된 행위의 변 화 (modification) Anderson(1984) 배점모(1998) 하상근(2011) 안해균(1984) 정책지시 및 지침 상의 행동규정과 집행과정에서 요구되는 행동규정에 대해 정책대상자나 정책집행자의 행동이 부합하지 않게 행동하는 것 정책집행자 또는 정책대상집단이 정책적 지시나 규칙에 대해 외관상 일치되지 않는 행동을 하는 것 정책 목표달 성을 위해 설정된 정책지침이나 지시 등의 행동규정에 대 해 정책집행자 또는 정책대상자가 이와 불일치하는 방향으로 행동하 는 것 정책수행자가 정책결정자의 정책이나 지시에 대해 일치하지 않는 행 동을 보이는 것 유훈(2008) 정책목표에 위배되거나 합치되지 않는 의도적 또는 비의도적인 행태 정정길 외 (2013) 정책이나 법 규에서 요구하 는 행동 에 따 르 지 않 는 행위 황해동(2011) 정책대상자 또는 정책집행자가 정책지침이나 지시와 일치하지 않는 행동을 하는 것 자료 : 선행연구를 통한 학자의 문헌에서 정책불응 개념을 논자 재정리 1) 정책 불응에 대한 실증 적 연구 정책 집 행과정에서 발 생하고 있는 순 응 및 불응 요인에 관한 연구들 은 이론 적 연구뿐만 아니라 정책의 유형이나 환경에 따른 다양한 실증적 분석을 통한 연구가 이루어져 왔다. 정책불응에 대한 실증적 연구를 살펴보면. 김흥주 이은 국(2008 )은 산업안 전규제 정책대상집 단의 불응 요인에 대한 연구에서 산업안 전 분야의 근로자들에게 준거집단의 부정적 행동이 안전준수에 부정적 영향을 미치며, 관리 감독체계의 미흡으로 인한 정책담당자의 신뢰성이 낮을수록 정 책불응에 중요한 영향을 끼 친다고 주장하였다. - 44 -
박원범 (2007 )은 음주 운전 규제정책에 대한 순응 및 불응에 영향을 미치 는 요인으로 규제내용 요인(정당성, 처벌 의 엄격성, 처벌 의 구제, 적발의 확 실성), 규제대상자 요인(알코올 작용의 정보, 대체교통비용, 도덕적 규범성, 준거집단, 음주 습관, 사회 경제적 상 황), 규제집 행요인(집 행에 대한 신 뢰성) 등 3가지 변 수로 분류하였다. 연구결과 순응집단은 규제의 정당성, 처벌의 엄격성, 도덕적 규범성, 준거집단, 알코올 정보에 의해 영향을 많이 받았고, 불응집단은 처벌 의 구제, 적 발의 확실 성, 기회비 용, 음주 습관, 규제집행에 대한 신 뢰성에 영향 을 많이 받은 것으로 분석하였다. 성도경 이순우 이지영(2011)은 교통안 전규제정책의 불응요인에 관한 연구에 서 자동차 음주운전이 줄어들지 않는 이유를 안전규제정책에 대한 운전자의 불응으로 보 았다. 정책불응의 요인으로 정책내용 요인과 규제집 행기관요인, 규 제대상집단요인으로 나누어 어떠한 요인이 어느 정도 영향을 미치는가를 규명 하기 위해 회귀분석을 실시하였다. 분석 결과, 개인의 편익성, 음주운전 단속 의 확실 성, 단속 집행의 신 뢰성, 음 주운전의 지식 순으로 불응에 영향을 미치 는 것으로 나타났다고 주장하였다. 박영주(1996)는 환경규제의 실패요인 분석에서 규제능력에 관한 변수로 행 정체 제, 예산, 전문성, 실 행력을 꼽았 고, 규제내용에 관한 변 수는 사전행정규 제, 사후행정규제, 사전경제규제, 사후경제규제로 나 누었으며, 규제불응을 매 개 변수로, 규제실 패를 종 속변수로 설 정하였 다. 분석결 과 규제실패 의 원인을 규제 능력 과 규제내용, 규제대상집 단의 불응에서 찾았 다. 규제기관의 능력이 부족 할 수록, 규제내용 이 비 합리적 일수록 규제실패가 증대할 수 있으며, 규제대상집단 이 규제에 불응할수록 규제실패가 증대한다고 설명하였다. 또한 규제능력 변 수인 규제기관의 전문성 수준(전문인력과 장비확 보, 수질요염에 관한 분석가 의 양성, 현장중심의 수질관리교육, 환경규제입법 에 관한 지식습득 등)이 수질 오염 규제의 목적 을 달 성하는 데 중요하다고 강 조하였 다. 강제상 김종래(1996)는 수질규제정책에 대한 정책대상집단의 순응에 관한 연구에서 서울지역 소재 페수배출업소를 대상으로 설문조사를 실시한 결과, - 45 -
사회 적 압력요인이 기업 에게 직접 적으로 순 응을 유발 하지는 못 하지만 정책내 용이나 정책집 행기관에게 간접적 으로 영향을 미 치는 것으로 조 사되었 고, 정책 내용 요인은 순 응에 직접 적으로 영향을 미치 고 있으며 정책집행기관 관련 요인 인 다양한 정책수단의 구비가 큰 영향력을 미치지만 집행능력이나 적발가능성 및 처벌강도는 순응에 유의하지 않음을 설명하였다. 반면 정책집행자인 공무 원을 대상 으로 한 설 문조사 결과 에서 집행기관의 적발 및 처 벌이 피규제자의 순응에 긍정적 영향을 주는 것으로 나타났으며, 규제 집행기관의 인력이나 재 정적 측면에서의 집행능력 제고, 적발가능성의 제고, 엄격한 처벌의 필요성을 부각시키고 있다. 이시원 하 상근(2002)은 국 민연금 정책에 대한 불응 연구에서 정책 요인, 정책 대상 집단 요인, 정책담당기관 요인으로 구분 하였다. 정책 요인의 변수로 정책 의 소망 성, 정책의 명 확성, 정책의 일관성, 정책의 실효 성을 지정했 으며, 정책 대상 집단 요인의 변수로 인구 사회 경제적 요인, 심리적 요인, 준거집단 요인, 능력 요인을 들 었으며, 정책담당 기관 요인의 변 수로 신뢰 성과 정통성을 설정하 였다. 불응의 행태로 국민연금 미가입, 비합법적인 방법에 의한 납부예외, 소 득하향신고, 보험료 체납 등을 종속변수로 보았다. 연구결과 국민연금정책에 대한 정책의 소망 성과 정책담당기관의 신뢰 성 및 정책대상집단 의 인구 사회 경제적 요인(성별, 연령, 직종, 거 주 지역, 소득 수준) 및 심리적 요인이 순 응 및 불응에 영향을 미 친 것 으로 나타났 다. 하영란 (2009 )은 국민연금정책 대상 집단 의 정책불응요인에 관한 연구에서 정책대상자 관련 불응요인, 정책내 용 관련 불응요인으로 나누 었다. 정책대상 자 의 외 적요인으로 준거집단, 자원요인, 종사상 지위를 변수로 들었으며, 내 적요 인으로 개인적 영리와 편익 추구, 정책의 소망 성, 정부 에 대한 신뢰 도를 변수로 지정하였다. 정책내 용 요인으로 정책내용의 시간 적 공간적 일관성 변 수를 설 정하 였다. 연구결 과, 준거집 단 요인, 자원요인, 종 사상 지위, 개 인적 영리와 편 익추 구, 정책의 소망 성, 정부에 대한 신뢰 도, 공간적 일관성과 시간적 일관성 등 국민연금 정책의 자체적 결함이나 정책대상자 관련 요인들 로 인하여 정책 - 46 -